Informes
DE LA COMISIÓN JURISDICCIONAL, SEGUNDO SEMESTRAL DE ACTIVIDADES, CORRESPONDIENTE AL PERIODO SEPTIEMBRE DE 2008-FEBRERO DE 2009
Marco normativo
Para dar cumplimiento con lo que se dispone en el artículo 45, numeral 6, inciso b) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y del acuerdo de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativo, en los que se establecen los lineamientos sobre el contenido y la forma en que deberán observar las comisiones para la presentación de sus informes semestrales y el levantamiento de las actas de sus reuniones, la Comisión Jurisdiccional presenta el segundo informe semestral de actividades, correspondiente al periodo septiembre de 2008-febrero de 2009.
Introducción
La misión de la comisión es impulsar las reformas necesarias al marco jurídico constitucional y reglamentario que regula las responsabilidades de los servidores públicos, para lograr su actualización y eficacia, acorde a la realidad y circunstancias de la sociedad, a efecto de fortalecer las instituciones y contar con instrumentos legales necesarios para la substanciación de los procedimientos de juicio político y declaración de procedencia.
A partir de lo anterior, los integrantes de la comisión consideran que los trabajos de ésta deben responder a los objetivos planteados por las diversas fracciones parlamentarias representadas en la comisión, con ello, proponen considerar los siguientes temas: actualización de los procedimientos de juicio político y de declaración de procedencia.
La sociedad exige combatir la impunidad y la corrupción. Para satisfacer esa necesidad, se requiere revisar y actualizar de forma integral el marco jurídico constitucional y su ley reglamentaria respecto a las responsabilidades de los servidores públicos, toda vez que en este rubro es donde con mayor recurrencia se presentan actos que hacen a la ciudadanía perder la credibilidad en sus servidores.
En un régimen democrático, la eficacia de la ley se traduce en la capacidad de la sociedad para exigir la rendición de cuentas a sus gobernantes, haciendo valer los procedimientos institucionales que para tal fin se establecen en nuestra normatividad.
En consecuencia, es necesario abrir un gran espacio de consulta nacional donde se debatan y reflexionen los límites del servicio público y sus responsabilidades ante la ciudadanía. Con ello, se analice la doctrina, la jurisprudencia, el derecho comparado y la experiencia internacional en este tema. Con esta visión, se podrá proyectar una reforma a fondo en este renglón dado que la vigente Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es anacrónica.
Integrantes
Diputados: Arely Madrid Tovilla, presidenta; Édgar Mauricio Duck Núñez, Francisco Javier Santos Arreola, secretarios; Juan Francisco Rivera Bedoya, Alfonso Rolando Izquierdo Bustamante, Juan Enrique Barrios Rodríguez, Arturo Flores Grande, Violeta del Pilar Lagunes Viveros, Javier Hernández Manzanares, Jaime Espejel Lazcano, Ramón Almonte Borja, Gloria Lavara Mejía, Manuel Cárdenas Fonseca.
1. Reunión con la Asociación de Abogados del Distrito Federal
Entrega propuestas para una nueva Ley sobre las Responsabilidades de los Servidores Públicos
Asistencia
Doctor en administración pública Enrique Aveytua Oñate, doctores Onosandro Trejo Cerda y Marco Antonio Arenas León.
Doctor en administración pública Enrique Aveytua Oñate
Responsabilidades administrativas y aplicación del registro nacional de sanciones
Se propone que para que exista un verdadero control en el servicio público federal, estatal y municipal, procurando la legalidad, lealtad, imparcialidad, eficiencia y eficacia, se debe reformar el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas.
Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados, debiéndose inscribir dichas sanciones en el registro de sancionados que al efecto designe la ley federal reglamentaria.
La propuesta de reforma al artículo 113 servirá para cohibir el desacato a los códigos de conducta emitidos en las administraciones públicas de cualquier nivel de gobierno, ya que en la actualidad un servidor público inhabilitado en una entidad federativa o en la federación que desee seguir colaborando, basta que cambie de nivel de gobierno o de entidad federativa para evitar el antecedente de la sanción, convirtiéndose esto en migración de servidores públicos sancionados que pueden perjudicar a otras administraciones.
Cabe aclarar que todas las entidades federativas cuentan con el registro de servidores públicos sancionados, lo que implicaría que únicamente existiera una coordinación e intercambio de información entre las Secretarías de la Contraloría con la Secretaría de la Función Pública, la cual sería la encargada de manejar el registro nacional de sancionados.
Permisos, concesiones y licencias
Doctor Onosandro Trejo Cerda
Declaración de procedencia
Los tipos de responsabilidad en que puede incurrir un servidor público con sus acciones u omisiones es un tema de la mayor importancia política y social, trátese de casos de responsabilidad civil, administrativa, política o penal; y, si hablamos de una escala de esas responsabilidades de los servidores públicos, por su gravedad, tendríamos que coincidir en que la responsabilidad penal es el caso más serio al que se enfrenta el poder público y la sociedad en su conjunto.
La comisión de un ilícito que sancionan las leyes penales siempre tendrá el nivel más grave de conducta antisocial, resultando más pernicioso cuando se comete por un servidor público. Con la denuncia, acusación o querella ante la institución del Ministerio Público, se inicia el procedimiento penal en contra del presunto responsable de un delito, teniendo lugar una serie de diligencias e indagatorias que llevan como fin integrar la averiguación previa y con base en ella realizar el ejercicio de la acción penal ante la autoridad jurisdiccional.
Es en este punto donde ciertas funciones públicas, tanto legislativas como judiciales y administrativas de importancia y trascendencia para la vida del país, reciben una protección especial, que ha sido elevada a rango constitucional. Es el caso de la denominada "declaración de procedencia", medida protectora que abarca a los servidores públicos señalados en el artículo 111 constitucional.
La declaración de procedencia se ha puesto en manos de la representación popular, la que no debe dejarse influir por intereses facciosos; especialmente si se toma en cuenta que en ocasiones la imputación de un acto u omisión sancionado por las leyes penales puede formar parte de una maquinación política, de una farsa, o llegar a ser motivada por la animadversión o, lo que sería peor, convertirse en instrumento de persecución, dada la situación, hasta hoy inquebrantable, de dependencia de la institución del Ministerio Público de las decisiones del Ejecutivo.
En tal virtud y dado que la declaración de procedencia se encuentra vinculada a un procedimiento penal, debería regirse por los mismos principios establecidos en el artículo 17 de la Constitución; es decir, que sea pronta y expedita a fin de no contribuir a entorpecer la impartición de la justicia.
Por otro lado, resulta contradictorio que no siendo la declaración de procedencia, en estricto sentido, resultado de un fuero, se desarrolle un complejo procedimiento como si fuera tal, como si se tratara, verdaderamente, de un fuero. La tramitación de la declaración de procedencia debería ser breve, ágil y no prestarse a manipulación política.
La Constitución prohíbe los fueros en el artículo 13, excepción hecha del fuero de guerra, razón por la cual no resulta congruente que se hable en el artículo 111 de fuero constitucional, ya que habrá que insistir que, en puridad, el único fuero constitucional es el militar.
En ese sentido, sería necesaria la adecuación del texto de la Carta Magna en lo que se refiere a este precepto, para que resulte lógico y sin contradicción con la disposición del artículo 13; asimismo, convendría, socialmente, desterrar el término "fuero" de nuestra ley suprema, ya que genera una actitud de repulsa en la ciudadanía, por la connotación que tal término tiene de privilegio; y, por supuesto, también sería necesario depurar el texto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en los artículos 25, párrafo primero, y 28, párrafo primero, que utilizan el concepto fuero.
En el séptimo párrafo del citado artículo 111 se establece que "el efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal", lo que significa, ni más ni menos, la suspensión del servidor público en el ejercicio del cargo en el que fue electo por la voluntad ciudadana o legalmente designado.
Sorprende que en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se haga la regulación de lo que dicho ordenamiento denomina un "proceso"; asimismo, que se establezca la existencia dentro de la Comisión Jurisdiccional de una sección instructora, y que el Pleno de la Cámara de Diputados se erija en jurado de procedencia. Con esta organización procedimental ocurren en la ley, precisamente, los elementos que caracterizaron al sistema de fueros; en otras palabras, una jurisdicción privativa, un privilegio, por la calidad personal de los inculpados; se da así, un proceso por órgano legislativo. Este aspecto regulatorio procesal contenido en la ley debe cambiarse de manera radical.
El procedimiento camaral para la declaración de procedencia debe ser simple, sencillo, pronto, casi inmediato, desterrando cualquier similitud procesal con lo que es el fuero.
A un siglo y medio de la abolición de los fueros por la Reforma, pareciera todavía aferrarse a nuestro derecho positivo una institución de esencia retardataria y conservadora con el pomposo nombre de fuero constitucional. No debe conservarse ninguna disposición que implique tratamiento de fuero y, por tanto, de privilegio personal en la institución de la declaración de procedencia.
La razón política de esta medida radica en que el Constituyente Permanente creó un mecanismo de análisis, estudio y revisión de lo actuado por el Ministerio Público en la etapa indagatoria del procedimiento penal, y que la representación popular debe llevar a cabo como requisito de procedibilidad para que un servidor público de cierto rango y jerarquía pueda quedar sometido a la justicia penal ordinaria por la presunta comisión de un hecho punible.
Previendo los efectos que se producirían con la interrupción de la función constitucional que desempeña ese servidor público y, de cuya continuidad, es garante la Cámara de Diputados, al otorgársele como facultad exclusiva la declaración de procedencia, lo que convierte a este órgano legislativo, adicionalmente, en factor de equilibrio y estabilidad política.
Salvo en aquellos casos de flagrancia o de indubitable y evidente existencia de los elementos del tipo penal o del denominado "cuerpo del delito", y tomando en cuenta la gravedad del hecho, la Cámara no debe actuar de manera complaciente a la solicitud que le formule el órgano integrador de la averiguación previa. La Comisión Jurisdiccional, su sección instructora y el propio Pleno tendrán presente el principio que guía el arbitrio de un buen juez: in dubio pro reo; esto es, que en caso de duda, así sea ésta mínima, debe resolverse en el sentido de que no ha lugar a proceder contra el inculpado, dejando a salvo las atribuciones de la autoridad investigadora para perfeccionar su indagatoria.
A mayor abundamiento, obsérvese que la experiencia ha dado lugar, en materia de declaración de procedencia, a una regla no escrita, en virtud de la razón política que tuvo en cuenta el constituyente para instaurarla como requisito de procedibilidad, que opera, en la mayoría de los casos, en sentido negativo (no haber lugar a proceder); especialmente si se toma en cuenta lo dispuesto en la parte final del párrafo segundo del artículo 111: "la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación."; lo que equivale a decir que no se pronuncia sobre la presunta responsabilidad del inculpado. En consecuencia, la negativa no implica impunidad sino preservar el ejercicio de la función pública durante un tiempo determinado, el que una vez cumplido deja totalmente abierta la vía para la acción de la justicia.
Doctor Marco Antonio Arenas León
Responsabilidad administrativa
En la propuesta del proyecto de reforma de 1982, que envió el Ejecutivo al Congreso de la Unión, sugería un concepto amplio de la identificación de los servidores públicos, como se puede apreciar en el documento que se anexa y del cual resalta substancialmente que cuando se refiere al Poder Legislativo, lo hace mencionando "en el Congreso de la Unión", sin embargo, y con toda seguridad, atinamos a decir que debido a cabildeos legislativos, el consenso político culminó en la redacción que actualmente tiene este artículo 108 constitucional y el cual no considera a los empleados o trabajadores del Poder Legislativo federal como servidores públicos.
Los destacados juristas Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, precisamente, al hablar sobre la reforma del 82, en el análisis del artículo 108, señalan que el espíritu de la reforma a partir del cambio de nombre de "funcionarios" por el de "servidores".
El representante del Ejecutivo pretendió considerar y encuadrar a toda persona, empleado o trabajador que prestara un servicio en la administración pública y abundan al afirmar que en dicha redacción (actual del artículo 108) estaba considerada toda persona que desempeñara un empleo, puesto, cargo o comisión en el gobierno, pero en ningún momento resalta que el concepto, nombre o definición del Poder Legislativo federal, en forma particular, está referido en la clasificación que consigna dicho artículo y aún mas, bajo la euforia de su redacción, tal vez por equivocación, consideraron los autores que el Poder Legislativo federal era o pertenecía a la administración pública federal o, en su defecto, se precipitaron al creer que en el concepto previo del artículo 108 en comento al señalar "a los miembros de los Poderes Judicial y Federal". Por este simple hecho, se debería entender que en el fondo espiritual de la redacción también está integrado dicho Poder Legislativo federal y el legislador lo dejó al libre albedrío de los ciudadanos, los gobernantes o, peor aún, de los juristas u otros destacados legisladores para que lo interpretaran.
Sobre el particular, en la obra Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus constituciones, en el comentario al artículo realizado por el constitucionalista J. Jesús Orozco Enríquez, en la página 689, referente al artículo 108 constitucional, refiere lo siguiente: Sin embargo, cabe advertir que, por una parte, el constituyente permanente omitió incluir expresamente como servidores públicos a los trabajadores y empleados de los órganos Legislativo y Judicial (esto es, sólo consideran a los titulares de tales órganos).
Jurídicamente, la aplicación de la anterior Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (para aquellos asuntos anteriores a la entrada en vigor, 13 de marzo de 2002), así como de la nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, a los empleados y trabajadores de los Poderes Legislativo y Judicial, es inconstitucional por lo siguiente: No obstante que dichas leyes tienen su fundamento en el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este numeral mayor no considera a tales trabajadores y empleados como servidores públicos, por lo que todo acto que se realice en contra de éstos, en materia de responsabilidades administrativas, está viciado de origen, pues las leyes secundarias en materia de responsabilidades rebasan -y por mucho -el ámbito de la aplicación, así como el espíritu de la ley máxima.
En este orden de ideas, las leyes secundarias arriba señaladas son constitucionales en todas sus partes para los trabajadores y empleados del Poder Ejecutivo federal, a los miembros del Poder Judicial federal, a los senadores y diputados, estos últimos sujetos de elección popular; pero resultan totalmente inaplicables y, por consiguiente, inconstitucionales en todas sus referencias, a los empleados y los trabajadores de los Poderes Judicial y Legislativo.
Pretender buscar una interpretación para ocultar la laguna jurídica sobre si procede la aplicación a los empleados y trabajadores de los Poderes Judicial y Legislativo, de las leyes supracitadas, no hay elementos para defender la inconstitucionalidad ante las autoridades judiciales competentes a las que se tenga que acudir para defender la posición de la autoridad patronal.
No podemos señalar que por analogía se pueda aplicar la ley, ya que lo que no legisló el Constituyente Permanente no corresponde legislarlo a otra autoridad distinta, aún más, donde no señala la ley o ésta sea omisa, no podemos afirmar en beneficio de actos realizados por las autoridades facultadas para aplicarla que una adecuada interpretación del precepto legal o que el espíritu de la ley se buscó encuadrar considerando a tales empleados y trabajadores, con objeto de otorgar legalidad a los actos de aquéllas porque no es una facultad otorgada a otras autoridades, salvo al propio Poder Judicial federal o sea a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Sería ocioso describir una por una las diversas y muy particulares actividades de los trabajadores de la Cámara de Diputados, toda vez que aún cuando será seguro entrar al análisis de la labor legislativa y su participación, no menos importante será conocer si dicha labor está enfocada a brindar un servicio público abierto y cerrado.
En el presente análisis no existe precedente legal alguno que permita generar una idea diversa a lo que aquí se comenta y si por el contrario existen diversas resoluciones de carácter contencioso administrativo, en las que las autoridades que han intervenido se han pronunciado por la incompetencia legal, sin embargo aún no se han obtenido resultados respecto a algunos juicios de amparo en revisión. Es menester señalar que con el propósito de generar un estado de certeza y seguridad jurídica se realizaron diversas reuniones de trabajo entre autoridades y legisladores, a fin de establecer un adecuado manejo de la aplicación del derecho y arribar a una debida interpretación de la ley suprema de la nación, no obstante que uno de los principios laborales refiere lo más benéfico al trabajador.
2. Foro Responsabilidades de los servidores públicos, Hermosillo, Sonora
12 y 13 de junio de 2008
Conferencistas
Diputada Arely Madrid Tovilla, presidenta de la Comisión Jurisdiccional; diputado Jaime Espejel Lazcano, integrante; diputado local Manuel Acosta Gutiérrez; doctores Juan Poom Medina, Martín Vera Martínez, Luis Ponce de León Armenta.
Diputada Arely Madrid Tovilla
La sociedad exige combatir la impunidad y la corrupción. Para satisfacer esa necesidad se requiere revisar y actualizar de forma integral el marco jurídico constitucional y su ley reglamentaria respecto de las responsabilidades de los servidores públicos, toda vez que en este rubro es donde con mayor recurrencia se presentan actos que hacen a la ciudadanía perder la credibilidad en sus servidores públicos.
En un régimen democrático, la eficacia de la ley se traduce en la capacidad de la sociedad para exigir la rendición de cuentas a sus gobernantes, haciendo valer los procedimientos institucionales que para tal fin se establecen en nuestra Constitución y en las leyes secundarías.
En consecuencia, el propósito fundamental de este foro es obtener propuestas que impulsen y sustenten las reformas necesarias al marco jurídico constitucional y reglamentario.
Para lograr su actualización y eficacia, acorde a la realidad y circunstancias de la sociedad, a efecto de fortalecer las instituciones y contar con instrumentos legales necesarios para la substanciación de los procedimientos de juicio político y declaración de procedencia.
A partir de lo anterior, los integrantes de la Comisión Jurisdiccional consideramos que los trabajos de ésta deben responder a los objetivos planteados por las diversas fracciones parlamentarias representadas en la comisión; en este sentido, habremos de discutir y analizar en este foro propuestas para actualizar el marco jurídico de los procedimientos de juicio político y de declaración de procedencia; diagnostico y propuestas para un nuevo Título IV de la Constitución en materia de responsabilidad política y responsabilidad penal; y propuestas para una nueva Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
En consecuencia, es necesario abrir un gran espacio de consulta nacional en donde se debatan y reflexionen los límites del servicio público y sus responsabilidades ante la ciudadanía. Con ello se analice la doctrina, la jurisprudencia, el derecho comparado y la experiencia internacional en este tema.
Con esta visión, la Comisión Jurisdiccional podrá proyectar una reforma constitucional y reglamentaría sobre esta materia, que permita eficientar la responsabilidad jurisdiccional del Poder Legislativo Federal.
Diputado Jaime Espejel Lazcano
Necesidades de reformar el juicio político y la declaración de procedencia
"Entre escritores políticos y juristas, el contraste implica cuál de esta moneda sea el frente y cuál el reverso: para los primeros el frente es el poder y el reverso es el derecho, para los segundos, lo contrario."
Norberto Bobbio
Me pareció importante señalar la cita de Norberto Bobbio debido a que, en este tema que nos toca abordar de juicio político y declaración de procedencia, encontramos una parte técnica por cuanto hace al desahogo del procedimiento y una parte eminente política llevada a cabo por los actores que enfrentan una responsabilidad política.
En este sentido, nos toca a los legisladores desempeñar la función de jueces. Sin embargo, antes de entrar al tema de inconsistencias y propuestas de ambos procedimientos, es imprescindible manifestar que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos es una característica elemental de todo estado de derecho y, consecuentemente, el establecimiento de un régimen dentro del orden constitucional, a tal grado que para el doctor Ignacio Burgoa Orihuela éste régimen sería el cuarto elemento para la democracia. Ahora bien, la dinámica de nuestro sistema jurídico, debido a los cambios en el escenario electoral, han permitido avances a favor de la democracia y la transparencia, siendo la actuación de los servidores públicos cuestionada por los ciudadanos y, en consecuencia, la exigencia de su probable responsabilidad política son premisas que no se escapan de estos cambios que está sufriendo nuestro país.
La responsabilidad política pone en la mesa de debate un sinnúmero de dudas que se desprenden de la Constitución y de la ley reglamentaria que debe armonizarse y, por ello, la importancia de este foro.
Juicio político
Recordemos que el origen de juicio político se remonta a Inglaterra, en donde se utilizaba para controlar los excesos del rey o reina en turno, de la misma manera, el pensamiento de los constituyentes norteamericanos fue aplicar el juicio político (impeachment) al presidente de Estados Unidos de América, así como a los secretarios de Estado. Desde sus orígenes, quedó claro que el juicio político era un instrumento de control en manos de los congresos; así había operado en el parlamento inglés desde su consolidación en el siglo XIV.
Para Manuel González Oropeza, el juicio político es el único instrumento que posee el Poder Legislativo para hacer prevalecer la Constitución contra actos que la contravienen.
No obstante, el juicio político, como su nombre lo indica, cuenta con un procedimiento jurisdiccional para fincar la responsabilidad política sobre un servidor público que ha infringido la Constitución. Pero se trata de un juez político, que juzga de manera exclusiva las faltas de orden político.
Cabría cuestionarnos sobre la naturaleza del juicio político ya que si bien cuenta con las etapas de un juicio, su desahogo depende de un órgano político, por ello su carácter jurisdiccional que en realidad si somos un poco técnicos en tendríamos que hacer el siguiente cuestionamiento: ¿No debe ser un juez el que juzgue al servidor público quien mostró una conducta indigna a su investidura? Pero otra lectura del término jurisdiccional es que comprende el espacio físico en donde debe ser juzgado el servidor público por pertenecer a este ámbito.
De cualquier modo, esta discusión de determinar si es un juicio meramente jurídico o político, queda fuera del debate si impera la ética de quienes somos legisladores a juzgar a aquellos que han traicionado en su deber público a nuestra ley fundamental o abusado de la confianza pública depositada en nosotros.
Algunos autores consideran que es un procedimiento político y no jurisdiccional, para el autor Marcial Saldaña, el juicio político
De cualquier modo, esta discusión de determinar si es un juicio meramente jurídico o político, queda fuera del debate si impera la ética de quienes somos legisladores a juzgar a aquellos que han traicionado en su deber público a nuestra ley fundamental o abusado de la confianza pública depositada en nosotros.
Algunos autores consideran que es un procedimiento político y no jurisdiccional, para el autor Marcial Saldaña, el juicio político "es un procedimiento especial, que le ha sido conferido a un órgano del Estado eminentemente político, como lo es el Congreso de la Unión, para proteger los derechos e intereses sustanciales de los integrantes de la comunidad política, para mantener la armonía social, para frenar los abusos desmedidos del poder, para evitar la impunidad institucionalizada, para impedir la ruptura del estado de derecho para salvaguardar la existencia misma del Estado como la forma suprema de organización social".
Del mismo modo, el maestro Elisur Arteaga considera que "el juicio de responsabilidad del que conoce la Cámara de Senadores en su actuación de gran jurado, es un acto eminentemente político. No busca la justicia ni castigar con vista a enmendar. No es imparcial ni está exento de prejuicios. No busca la verdad, no siempre se castigará al culpable y absolverá al inocente. Ante todo, es un instrumento de poder, tiende a hacer llevaderas las relaciones de sometimiento y obediencia. Responde a una moral: la del dominio. En casos extremos, cuando la clase política se encuentra en peligro".
Jacinto Pallares señala que este juicio es político porque son políticas las cuestiones que habrán de decidirse, ya que, de ser el caso, la pena que se impondrá "no es otra que la muerte política".
Armagnague señala que "un detentador de un poder tiene que dar cuenta a un detentador de otro poder el Legislativo sobre el cumplimiento de la función que le ha sido asignada".
El juicio es de carácter especial, no judicial, dado que sólo procede respecto de cierto tipo de servidores públicos y se constituye en un mecanismo extraordinario por los actos materia de éste, por la jerarquía de aquellos cuya conducta se cuestiona, por los órganos competentes para conocer y decidir, y por el carácter de las resoluciones que en éste se dictan.
Pretender convertir un juicio en un asunto de confianza y opinión -como sostuvieron los constituyentes de 1857- implicaría aceptar que se deja un instrumento muy importante en manos de grupos políticos que en cualquier momento podrían romper el equilibrio que el texto constitucional establece entre los tres poderes, como acertadamente apunta Raúl F. Cárdenas.
Hay que recordar que la integración del juicio político a la Constitución en 1982 tuvo un destinatario: el ex senador Jorge Díaz Serrano, a quien en 1983 el presidente Miguel de la Madrid y la mayoría priista en el Congreso de la Unión desaforaron para procesarlo por corrupción durante su gestión como director de Pemex. Desde entonces ningún otro juicio político ha prosperado, a pesar de que a la Cámara han llegado centenares de demandas contra funcionarios y ex funcionarios.
El Constituyente Permanente mexicano, mediante reforma constitucional del 28 de diciembre de 1982, estableció en el Título Cuarto de la Carta Magna lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos, una clara distinción entre los diversos tipos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos, clasificándolas en: penales, administrativas, civiles y políticas, señalando en cada tipo de responsabilidad procedimientos diferentes.
Su tramitación para cada caso es el siguiente:
1. Tratándose de la comisión de delitos por parte de los servidores públicos, en el artículo 111 constitucional se señala que el procedimiento a seguir será la declaración de procedencia emitida por la Cámara de Diputados, poniendo a disposición de las autoridades competentes al inculpado;
2. Respecto a las responsabilidades administrativas que se refieren a la salvaguarda de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos o comisiones, que pueden ser sancionadas con la suspensión, destitución, inhabilitación, así como en sanciones económicas;
3. Con relación a las cuestiones de carácter civil, éstas no requieren de ningún procedimiento extraordinario, pues los servidores públicos, responden a ellas, como cualquier particular y finalmente;
4. La responsabilidad política, que tiene señalado un procedimiento especial, consistente en el juicio político.
En esta gama de responsabilidades, el juicio político cobra su gran dimensión de control de la constitucionalidad, cuando se refiere a violaciones a las garantías individuales, a la división de poderes y a la forma de gobierno, abarcando los principios y valores de la Constitución.
Tres días después de la reforma de 1982, se publicó su ley reglamentaria en donde se estableció en el artículo 2o., que sólo era aplicable a los servidores públicos mencionados en los párrafos primero y tercero del artículo 108 de la Constitución -que no mencionaron al presidente. Esto se debe a que Venustiano Carranza eliminó desde su proyecto de reformas constitucionales la referencia al presidente como sujeto de responsabilidad por violación a la Constitución y las leyes federales, pues consideró que dicha responsabilidad política sometía al Poder ejecutivo a la discrecionalidad del Congreso.
Coincido en aquellas características que el autor Elisur Artega Nava señala para el procedimiento de juicio político.
a) En efecto, es uniinstancial, toda vez que el procedimiento inicia con el acuerdo del Presidente del Senado, a fin de instalarse como jurado de sentencia y concluye con la resolución que el mismo órgano emite;
b) Es sumarísimo, pues no se admiten excepciones dilatorias ni puede haber incidentes de previo y especial pronunciamiento, además de indicar que el juicio político deberá substanciarse antes de un año y no existe recurso alguno en contra de la resolución que, en su caso, emita el Senado.
c) Es restringido, toda vez que se instaura en contra de un determinado número de servidores públicos, la procedencia del mismo se refiere a tipos delictivos especiales, el procedimiento deriva en dos tipos de sanción, únicamente pueden acusar un número restringido de personas y la competencia del juzgador es limitada;
d) Es un proceso mixto, toda vez que es escrito y oral, en virtud de las documentales que se allegan en el juicio y oral porque se desarrolla durante la sesión del órgano legislativo; y
e) Es un acto de oportunidad política, el cual no puede pasar por alto las garantías procesales que deben observarse en el desarrollo del procedimiento.
Estas características, muestran que es un juicio que osa de ciertas particularidades, porque son vagas las disposiciones que lo regulan y en su caso, probablemente inconstitucionales desde que no se conceden garantías para recurrir las resoluciones de la Cámara y debido a que los acuerdos para el desahogo del procedimiento que toma la sección instructora conformada por cuatro integrantes no hablan de una pluralidad partidaria.
El artículo el 110 constitucional ha sido reformado innumerables veces para adicionar cada vez a más servidores públicos a efecto de sujetarlos a un control político por parte del Congreso de la Unión, aunque esta inclusión no garantiza que pueda iniciarse el juicio político porque los hechos nos han indicado que de acuerdo a los vaivenes en las esferas de la élite política se determina su procedencia, pese a que cualquier ciudadano pueda presentar la demanda del juicio.
Por lo que hace a los gobernadores de los estados como sujetos a juicio político, resulta importante cuestionar sobre la declaratoria que emitirá, en su caso el Congreso si determina la procedencia del juicio político contra un gobernador, pues cabe aclarar que los estados cuentan con autonomía constitucional para legislar en materia de responsabilidades, pero además supongamos que la mayoría del congreso local determina que no ha lugar a proceder, tendríamos entonces dos resoluciones contrarias, cuál tendría que acatarse.
Basta mencionar, que hay criterio de la Corte que nos manifiesta que los gobernadores son sujetos a juicio político en términos de la Constitución.
Por lo que hace a las causas del juicio político se dispone que se impondrán las sanciones indicadas en el artículo 110 constitucional a los servidores públicos cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Esto Implica primero, entender el significado de dichos intereses y en segundo lugar, determinar si la conducta del servidor público trasgredió esta esfera.
Varios autores han hecho énfasis en la vaguedad del término "intereses públicos fundamentales", definirlos o tratar de acotar sus alcances representa una tarea compleja, porque al ser conceptos tan difusos se prestan a diversas interpretaciones, según quien los define.
En el Diccionario jurídico mexicano se les delimita como el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado, pretensiones que son compartidas por la sociedad en su conjunto y cuya satisfacción origina beneficios para todos los integrantes de una colectividad.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en el artículo 7o., se limita a enlistar una serie de conductas perjudiciales para dicho interés y el correcto ejercicio de la función pública que están también sujetos a interpretación. No obstante, aun tratándose de responsabilidades de naturaleza política, el artículo citado intentó cumplir con el principio jurídico de que no puede haber delito si no hay ley que lo señale: nulla poena sine lege. Se requiere, pues, que la conducta política que se castiga esté señalada en una ley.
Con todo, son vagos los términos del artículo 7o. sobre las conductas consideradas atentatorias contra los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, el autor José de Jesús Orozco Henríquez ha considerado que dichas conductas carecen de precisión y objetividad tan peculiar en el derecho penal y su tipificación se sujeta a los criterios imperantes entre los miembros de la Cámara, por lo que subsiste el riesgo de que el juicio pueda, por tanto, utilizarse por un poder como instrumento de control político sobre los otros Poderes de la Unión.
Resulta obvio, que cualquier violación a la Constitución o a las leyes federales por un alto empleado es una infracción que causa trastornos en el funcionamiento normal de las instituciones, precisamente porque lo normal jurídicamente es el cumplimiento de la ley. En consecuencia, de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidades, a cualquiera de los empleados mencionados en el artículo 110, que lleve a cabo un acto que infrinja la Constitución o alguna ley federal, debe sujetársele a juicio político para destituirlo de su cargo e inhabilitarlo para ejercer cualquier otro, comprobando que haya habido infracción.
En algunos casos puede ser discutible si un acto de un alto empleado infringe la Constitución o las leyes federales, que sea el punto determinante para someterlo a juicio político. Pero no puede ponerse en duda la infracción a la constitución o a las leyes que se da cuando la dicha infracción es declarada precisamente por el órgano que tiene a su cargo declarar la verdad legal, es decir, un juez.
De esto resulta que en todos los casos en que los altos empleados actuales que menciona el artículo 110 de la Constitución han violado la misma, debiera declarase en sentencia firme por el órgano judicial competente y esos funcionarios sujetarse a juicio político, sin embargo, en la práctica todo se determina por un órgano político, los senadores se convierten en jurado de sentencia.
En cuanto a las resoluciones de las Cámaras, el sexto y último párrafo del artículo 110 constitucional menciona que son inatacables, lo que se traduce en que el derecho no reconoce la existencia de recurso alguno, de ahí que en el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo se expresa que el juicio de garantías es improcedente contra las resoluciones o declaraciones del Congreso federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las legislaturas de los Estados o de sus respectivas comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieren la facultad de resolver soberana y discrecionalmente.
La razón de esta causal de improcedencia del juicio de amparo la explica el jurista don Antonio Robles Serrano diciendo que "es obvio que si las autoridades a que se refiere cuentan con facultades, que les son conferidas por la Constitución para resolver soberana y discrecionalmente, no es factible invalidar sus actos mediante el juicio de amparo, ya que, de prosperar éste, se acabaría con tales soberanía y discrecionalidad".
En esta tesitura, Carlos Morales Paulín, en su libro Justicia Constitucional, cita al maestro Jesús Orozco Enríquez que al respecto señala que "cabe advertir, sin embargo -como lo ha puesto de relieve la doctrina y la propia jurisprudencia de la Suprema Corte desde el siglo pasado-, la procedencia del juicio de amparo es posible en caso de que no se satisfagan los presupuestos constitucionales", y agrega como ejemplo que podría darse el amparo si se violenta la garantía de audiencia.
Ante esto, tenemos que la facultad discrecional con la cuenta la sección instructora para admitir y desechar pruebas que a su juicio sean improcedentes, o bien para realizar un "procedimiento" y concluir con la resolución que traduzca que la conducta o hecho está legalmente comprobada que se acredite la responsabilidad y la sanción que consideren, es en definitiva contraria al principio de certeza y seguridad jurídica.
Cabe preguntarnos con qué carácter los integrantes de la sección instructora admiten, desechan y desahogan las pruebas así como analizan los alegatos del demandado y el demandante.
Es necesario entonces, revisar las disposiciones reglamentarias del juicio que no vulneren los derechos fundamentales del servidor público con reglas claras que eviten un sinnúmero de interpretaciones. Garantizar los derechos humanos del funcionario y respetar el debido proceso legal son condiciones necesarias para una reforma fundada en el estado de derecho.
Declaración de procedencia
Una vez que se he abordado de manera breve el juicio político, la declaración de procedencia es otro de los instrumentos con los que cuenta la Cámara de Diputados con características similares al primero, para poner a disposición de las autoridades competentes al servidor público -que cuenta con fuero-si ha cometido un delito.
De acuerdo al párrafo séptimo del artículo 111 constitucional, el efecto de la declaración de procedencia será separar de su encargo al servidor público en tanto esté sujeto a proceso penal. Una persona está sujeta a proceso penal hasta el momento en que el juez dicta el auto de formal prisión. Sin embargo, el artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos determina que si la Cámara de Diputados declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisión.
Ante tales disposiciones cuál norma debemos acatar. En el procedimiento de desafuero de René Bejarano se aplicó el artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y no el artículo 111 de la constitucional.
Desde nuestro punto de vista una correcta interpretación debería privilegiar a la norma constitucional sobre la legal.
Respecto a las decisiones de las Cámaras que serán inatacables -que ya apuntamos anteriormente-ha descrito Eduardo Andrade que en el caso Pemex-gate, los legisladores sujetos al procedimiento de desafuero recurrieron en distintas ocasiones al juicio de amparo respecto a decisiones no definitivas de la Cámara de Diputados, decisiones de la sección instructora. El Poder Judicial mantuvo criterios contradictorios pero se ha inclinado por la improcedencia del juicio de amparo sobre cualquier acto o determinación en los supuestos del procedimiento de desafuero.
Jaime Cárdenas opina al respecto que la sección instructora o cualquier órgano de la Cámara de Diputados, incluyendo a su Pleno, puede tomar decisiones aberrantes o antijurídicas y no habría medio de defensa alguno, lo que contraviene los derechos humanos de los sujetos a estos procedimientos.
El tema de la declaración de procedencia tiene que ver con retirar el fuero constitucional, pero existe en México la convicción generalizada que el fuero es una forma de protección a la función ejercida. Así lo sostiene Burgoa cuando afirma que la finalidad del fuero no estriba en proteger a la persona del funcionario sino en mantener un equilibrio entre los poderes del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno.
La misma idea la refrenda Tena Ramírez cuando manifiesta que el fuero constitucional no tiene por objeto instituir un privilegio a favor de un funcionario, lo que sería contrario a la igualdad del régimen democrático, sino proteger la función de los amagos del poder o de la fuerza. Juristas como Sánchez Bringas, Quiroz Acosta y Andrade coinciden en que la protección de la función pública es lo que justifica el fuero de los altos servidores públicos de la federación.
Ahora bien, cuando se dice que la finalidad del desafuero a la luz de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos según su artículo 25 es "establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del inculpado, así como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita", se contrapone con el artículo 111 párrafo segundo de la Constitución, debido a que dispone que la resolución de la Cámara "no prejuzga los fundamentos de la imputación". ¿Acaso no son contradictorias estas normas?
En el derecho comparado ha quedado claro que la inmunidad tiene como propósito evitar que a un determinado servidor público se le persiga con una base penal falsa o manipulada por razones o fines políticos. Como dice García Morillo, "el carácter de protección política que subyace en la inmunidad no va ligado al delito cometido, sino a la persecución penal instada. La inmunidad no protege a quienes cometen delitos por motivaciones políticas sino que protege frente a quienes, por móviles políticos, urden una acusación penal (...) la determinación de la pertinencia de conceder el suplicatorio no va, por eso, ligada al acto por el que se persigue al parlamentario, sino a la persecución misma: es en ésta y no en el delito donde hay que detectar la motivación política".?
Lo anterior significa que el carácter político de la institución de fuero y de la declaración de procedencia debe buscarse no en el hecho penalmente perseguido, sino en la persecución en sí, pues sólo el carácter político de la persecución justificará, con independencia de los hechos, la aplicación de la inmunidad.
En este tenor de ideas, el fuero debe prevalecer pero no como un escudo a la impunidad sino como protección para los servidores públicos de imputaciones falsas.
Doctor Luis Ponce de León Armenta
Análisis de las sanciones en materia de responsabilidades de los servidores públicos
¿Cuánta impunidad hay en el servicio público? ¿Qué deficiente es la relación entre gobernantes y gobernados? Los gobernados no tenemos instrumentos prácticos sencillos que nos permitan, en un momento dado denunciar corrupción, denunciar violaciones a la ley y que finalmente tengamos un fin adecuado.
Si ustedes revisan ambas leyes, van a ver que las sanciones son tremendamente leves para la lesión que causan esos servidores al erario público; para las lesiones que causa a la credibilidad de la sociedad sobre los servidores públicos.
Entonces ¿qué es lo que tenemos que hacer para darle un tratamiento definitivo a este gravísimo problema?, ¿por qué el tratamiento tan suave al servicio público?
Nosotros estamos proponiendo un cambio sustancial; una reforma constitucional al Título Cuarto que cambie radicalmente el tratamiento que hasta ahora se hace a las irresponsabilidades de los servidores públicos, a la corrupción de los servidores públicos, porque ya ocupamos un lugar muy lamentable en el mundo en cuanto a países que padece como un cáncer la corrupción y la impunidad desde luego.
En ese orden de ideas este cambio sustancial del Título Tercero sería en el sentido de crear de una vez por todas, un tribunal especializado, un tribunal de justicia del servicio público, un tribunal que se enmarque dentro del Poder Judicial.
Creo que las funciones del Estado deben de estar perfectamente delimitadas. Hemos alterado las funciones y con esto hemos, definitivamente, desvirtuado el tratamiento que debe darse a cada situación, en este caso a las responsabilidades de los servidores públicos.
¿Por qué no llevar a los tribunales y a través de un órgano de jurisdicción especializado a los servidores públicos, sea del nivel que sea? Porque si entramos en el contexto de la responsabilidad administrativa, sabemos que hay servidores públicos que han incurrido en gran responsabilidad, pero que por sus relaciones con el Ejecutivo, desafortunadamente, no son castigados y sabemos que en el contexto del juicio político, los grupos políticos, los partidos políticos juegan un papel negativo en cuanto a la objetividad del tratamiento que debe darse a una lesión a la sociedad cuando se ha incurrido en las responsabilidades marcadas por la propia ley.
Entonces nosotros proponemos esa reforma de una vez por todas, de ese Título Cuarto, "De la Responsabilidad de los Servidores Públicos", que generaría un código de responsabilidades de los servidores públicos.
Reforma constitucional en materia de responsabilidades de los servidores públicos
I. Justificación de la reforma
A diferencia de los primeros títulos de la Carta Magna, este título de la Constitución sí tiene rubro que se denomina "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos", lo que constituye una incongruencia formal de la Constitución.
Este título debe reformarse a efecto de que los servidores públicos estén siempre identificados con su función y la ejerzan con eficiencia, honestidad y sensibilidad.
Este título contiene una de las grandes incongruencias del orden jurídico, porque la función de juzgar en materia de responsabilidades de los servidores públicos se le otorga al poder ejecutivo para algunos casos y al Poder Legislativo en otros mediante el llamado juicio político y declaración de procedencia, lo que ha generado impunidad y corrupción en el contexto del servicio público, impunidad que de manera progresiva ha contaminado todos los sectores de la sociedad y todas las instituciones.
El mal ejemplo está presente en toda la vida nacional se manifiesta principalmente en la crisis de la procuración de justicia, en la administración de justicia que privilegia la verdad formal sobre la verdad, y sobre todo se está haciendo presente en el aumento de la delincuencia organizada, el narcotráfico, las ejecuciones la inseguridad generalizada y la delincuencia.
Leyes, decretos, códigos y reglamentos
Doctor Martín Vera Martínez
Juicio Político y declaración de procedencia, elementos de análisis y revisión
En términos generales podemos considerar que el procedimiento de juicio político resulta bastante extenso en el número de audiencias, alegatos y réplicas. No quisiera detallarlo, pero en algunas láminas que preparé, si la presidenta de la comisión lo permite, podría dejarlo y podría remitírselo por su correo electrónico, para que lo puedan analizar en detalle.
A este procedimiento le falta subsanar varias lagunas, tales como la situación de testigos, las características de la acusación, la valoración del efecto declarativo en el caso de los servidores locales, la procedencia del amparo por violaciones al procedimiento y otros supuestos que se han planteado ya en diversas ocasiones.
Por lo que respecta al artículo 111, nos permite precisar la otra figura que es la declaración de procedencia, por medio de la cual se da paso al procedimiento penal contra los mismos funcionarios, que son también sujetos del juicio político, según se establece en la Constitución.
De estas reflexiones podemos desprender las siguientes conclusiones:
Uno. Las figuras de juicio político y declaración de procedencia se aplican y exceptúan a los mismos servidores públicos.
Dos. Los tipos causales son muy ambiguos en el caso de juicio político, en tanto que en la declaración de procedencia son más precisos, precisamente por su carácter de delitos administrativos o penales.
Tres. La experiencia histórica nos demuestra que se aplica más la declaración de procedencia, ya que en la mayoría de los casos las acusaciones tienen como sustento, razones vinculadas a delitos cometidos supuestamente en el desempeño del puesto.
Rara vez se alude a causas absolutamente políticas, por tanto, el juicio político de algún modo ha caído en una especie de inoperancia y falta de certeza.
Cuatro. Se observa, de acuerdo al procedimiento establecido en la ley, que es más sencilla la operación de la declaración de procedencia, especialmente porque solo participa una de las cámaras.
Cinco. En ambos casos se advierte falta de simplicidad y la necesidad de fortalecer su contenido técnico para reducir el costo y la incertidumbre política, fortaleciendo su carácter de instrumento eficaz para la transparencia y el combate a la impunidad.
Seis. Se obtiene también evidencia de que su diseño provoca confusión al no estar diferenciados claramente.
Siete. La experiencia demuestra la necesidad de un esquema que fortalezca su contenido técnico, su imparcialidad, su especialización y que sirva más al fortalecimiento del estado de derecho.
Atendiendo a la petición de la comisión, algunas propuestas que se puedan presentar para una reflexión más a fondo en este proceso continuo, metódico, profundo, análisis del juicio político y declaración de procedencia, nos permitimos ahora apuntar algunas.
Primera. Sería conveniente precisar en el proceso de juicio político y las conclusiones, para que sea el Senado, en su carácter de jurado de sentencia, quién acuerde lo final.
Segunda. Nos parece conveniente fortalecer a la Sección Instructora, tanto como responsable de todo el proceso, porque finalmente quien lleva ante el Senado la acusación, no es la sección instructora, sino es otro grupo especial de diputados por parte de la Cámara, así como en la posible ampliación del número de sus integrantes.
Tercera. Dado que hay una dualidad muy clara entre el juicio político y la declaración de procedencia, parece conveniente analizar el número de sujetos del juicio político, para dejarlo en los más altos funcionarios quienes pueden cometer efectivamente actos de naturaleza estrictamente políticos.
Cuarta. En ese sentido, disminuir también los sujetos de la declaración de procedencia, eliminando a quienes deberían ser sujetos de una acción inmediata de la justicia por delitos administrativos, ya que por esa figura están protegidos miles de servidores públicos, que sería el caso del extenso número de fideicomisos creados en los tiempos modernos y que por amparo de la Constitución estarían justamente bajo una inmunidad constitucional que no se justifica.
En el presente trabajo se utiliza el modelo agente principal para hacer un análisis exploratorio de las responsabilidades de los servidores públicos tanto a nivel federal como en los niveles locales. La pregunta que guía el presente ensayo se presenta de la siguiente manera: ¿Ante quién son responsables los funcionarios públicos? O dicho de otro modo, ¿a quién le rinden cuentas? Para esto se hace una breve descripción de lo que es el modelo agente-principal y después se realiza un breve análisis de dicha relación a partir de la legislación federal en materia de responsabilidad de los servidores públicos.
La perspectiva principal-agente como instrumento (marco) de análisis político
La relación entre ciudadanos y gobernantes electos o funcionarios públicos ha sido una preocupación central en la investigación de los institucionalistas sobre representación y rendición de cuentas (Munck, 2004:328-329). Para intentar explicar esta relación, el nuevo institucionalismo de la elección racional ha retomado de la economía, el marco analítico del modelo principal-agente que explica el proceso de delegación y la rendición de cuentas (Peter: 2003:82; Ugalde, 2002:19).
La característica fundamental de este modelo en el ámbito político define al electorado como el principal y a los gobernantes electos o funcionarios públicos como los agentes. Przeworski y Stokes (1999 cap. 1,4; 2001) señalan que además de destacar las ventajas en términos de la información que tienen los gobernantes o funcionarios electos en comparación con los votantes, este análisis presenta las limitaciones inherentes del voto como un medio para controlar y responsabilizar a los gobernantes electos.
El asunto central de la relación principal-agente es que en distintos contextos el agente (gobernantes o funcionarios públicos) tiene incentivos para desviarse del mandato del principal y actuar en beneficio propio debido a circunstancias que derivan del acto de delegar. En este caso las diferencias de intereses y preferencias que se perciben entre el principal y el agente resaltan en esta compleja relación.
También, el contexto y las circunstancias generan que el agente tenga más información que su principal. En esta relación, el agente ejecuta las acciones y, por su misma situación, cuenta con toda la información sobre las características de sus actos.
Así, como resultado de cualquier relación entre un principal y un agente existen condiciones para que el agente cuente con todos los incentivos para desviarse del mandato original y actuar en beneficio propio. Sin embargo, frente a ese comportamiento algunos mecanismos permiten reducir el oportunismo de los agentes frente a sus principales.
En otros términos, el modelo agente-principal en su forma básica parte de un supuesto de carácter contractual entre dos sujetos. Uno de los cuales, el "principal" mandata la realización de determinados actos que por alguna razón se le dificulta realizar a otro sujeto llamada "agente", el cual deberá cumplir con el encargo en la forma más apegada posible a la voluntad del principal (Ugalde 2002, 35).
En esta relación pueden existir un sinnúmero de contratiempos y circunstancias para que el agente realice su labor, por lo cual con frecuencia deberá asumir la responsabilidad de realizar acciones con la finalidad de lograr su propósito. En determinado momento el principal puede llamar a cuentas al agente, para conocer el estado de su gestión y saber si esta se encuentra apegada a su voluntad.
Existe también una nivel distinto de responsabilidad, el establecido con niveles medios y bajos de la burocracia, los cuales son responsables ante el secretario del ramo y la cadena de mando que de él se deriva, así se configura una larga y algunas veces complicada cadena de agentes y principales, donde la ciudadanía es el principal último.
En esta perspectiva queda claro que en situaciones donde el principal es capaz de ofrecer incentivos a sus agentes (en algunos países es la reelección) existen altas probabilidades de que el agente reporte detalladamente al principal sus actos y principalmente sus resultados.
3. Presentación de El juicio político en México
4 de diciembre de 2008
Maestra Marybel Martínez Robledos
En el lenguaje jurídico el vocablo juicio, del latín judicium, tiene distintas acepciones: referido al aspecto personal concierne al litigio entre partes que ha de concluir con una sentencia definitiva, o bien, por desistimiento del actor, allanamiento del demandado o transacción de ambos, cuando esto es ilícito y posible. Escriche enseña que el juicio es "la controversia y decisión legítima de una causa ante y por el juez competente; o sea, la legítima discusión entre el actor y el reo ante juez competente que la dirige y determina con su decisión o sentencia definitiva. Los elementos del juicio son los siguientes: a) discusión sobre un derecho cuestionado; b) partes que discuten o cuestionan; c) juez que juzga o falla; y d) ley, conforme a cuyas reglas se instruye el proceso".
Por otro lado, la justicia política es aquella que se ejerce sobre hombres políticos o en materia política.1
El término de juicio político fue incorporado por el Constituyente originario en el artículo 110 de la Constitución de 1917, durante el periodo presidencial de Venustiano Carranza. Antecedente que se expondrá detenidamente más adelante, así como las modificaciones que ha tenido dicho artículo desde esa fecha hasta nuestros días.
El juicio político implica el ejercicio de una función jurisdiccional llevada a cabo por un órgano político para remover de su cargo o inhabilitar para otros posteriores a un servidor público. A través de éste juicio, se finca una responsabilidad política a ciertos servidores públicos que han cometido infracciones, y en cuyo caso, se aplica una sanción eminentemente política, por conducto de un órgano también político.
Este órgano político es el Congreso de la Unión, institución donde se debate y delibera sobre los diferentes aspectos de la vida nacional y en donde se supone la pluralidad alcanza su máxima expresión, pues en su seno concurren distintas corrientes ideológicas, por lo que es considerado el espacio idóneo donde los ideales e intereses del pueblo se encuentran más claramente representados.
De este modo, a diferencia de la responsabilidad penal derivada de la comisión de delitos que se encuentran sancionados por las leyes penales y que son adjudicadas a través de tribunales penales comunes, previa substanciación de un proceso penal. En el caso del juicio político, las infracciones y sanciones políticas correspondientes se encuentran previstas en la propia Constitución y en la Ley Federal de Responsabilidades de los servidores públicos.
Como veremos con toda precisión, el juicio político se aleja por completo del judicial, siendo únicamente una prevención administrativa; es pues un juicio ético-administrativo, que como bien lo señala Felipe Tena Ramírez, "el juicio Político no es desafuero, sino al contrario, la expresión más propia del fuero; pero si el juicio político remata en sentencia condenatoria, el desafuero se produce". De aquí la confusión que se origina con el juicio o declaratoria de procedencia, en donde el objetivo es desaforar al funcionario, asunto al que dedicaremos un en particular.
El juicio político es un juicio administrativo ya que no se confiere al Congreso de la Unión la potestad para privar al servidor público de su patrimonio o de su libertad, pues esta función exige la imparcialidad y aptitud técnica de un juez en un sentido estricto a fin de evitar excesos.
Además, de acuerdo con la teoría de la división de poderes, que rompe con el absolutismo y establece un gobierno de garantías, ésta será una función que sólo le corresponderá al Poder Judicial, pues de otra manera, rompería con el principio básico de la organización de los Estados constitucionales modernos.
Bajo el tenor anterior, es prudente retomar algunas de las ideas de la doctrina francesa de principios de siglo sobre el servicio público en palabras de Diguit y Bonnard. Duguit afirma que en el Estado los deberes de los gobernantes son servir a la causa de la solidaridad social. Definiendo al servicio público como "toda actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental".
En tanto Bonnard sostiene que "los servidores públicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado".
Entendemos que la función del servicio público es de una gran relevancia en cuanto al importante compromiso que el funcionario adquiere frente al resto de la sociedad, pues ha sido depositario de la confianza de ésta. Es por ello que después de incoar juicio político a un funcionario y declararle culpable, una de las sanciones a la que será sujeto es al repudio social; no sólo pierde el fuero, pierde también la confianza, la estimación y la admiración del pueblo. Junto con la resolución condenatoria será declarada también la muerte política del funcionario.
Como bien lo señaló en su momento el diputado Mata en la exposición de motivos del proyecto de la comisión de constituyentes, "el juicio político es el juicio de la opinión y la conciencia pública, pues sucede frecuentemente en todos los gobiernos, que sin que un magistrado o ministro haya incurrido en delitos palpables y notorios, se puede calificar y probar en su proceso, con todas sus formas, que por las omisiones y descuidos, por su ineptitud o por otras causas negativas ha perdido la confianza popular. En todos estos casos, reducido el juicio político a quitar el poder al responsable, la sociedad sale del conflicto y el orden se restablece. Sois ineptos, agrega en otro párrafo, no merecéis la confianza del pueblo, no debéis ocupar un puesto público, es mejor que volváis a la vida privada. He aquí lo que en resumen dice una sentencia de juicio político, sin impedir por eso que los delitos del orden común sean juzgados y castigados por la jurisdicción ordinaria.
El voto del pueblo no es infalible; sus esperanzas pueden frustrarse, venirle males imprevistos de quien le prometió crecidos bienes y es lógico y es justo que por un medio legal, sin conmociones o turbaciones pueda retirar el poder a sus delegados.
El doctor Ignacio González Rubio, afirma que "ante todo y por definición, el juicio político es un proceso de naturaleza política y no legal. Después de todo, la política tiene que jugar el papel principal y las decisiones tienen que ser políticas. Un juicio ante el Senado, aun cuando se observen las formalidades legales, deben de culminar con el voto de sus miembros y este voto debe reflejar el clima político del país (...) La decisión del Senado es en su forma judicial, porque están obligados a observar las formalidades y solemnidad del procedimiento; es judicial en cuanto a los motivos en que se funda, pero es administrativo en cuanto a su objeto".
No obstante, dice González Rubio, "el juicio político y el proceso penal sirven a propósitos diferentes. El juicio político tiene por objeto destituir de su cargo e inhabilitar a un funcionario o empleado. No es un castigo, no es una pena. Su función es la de preservar el orden constitucional. En la Constitución se establece que el juicio político no sustituye al proceso penal; no libera al inculpado de la responsabilidad penal. El proceso penal es impropio para valorar o juzgar la conducta la conducta política. El juicio político tiende a salvaguardar los actos u omisiones que atentan contra la forma de gobierno. Su fin se manifiesta en lo limitado de su acción: remover e inhabilitar".
En virtud de la gran responsabilidad, prestigio y confianza de que gozan los funcionarios, es importante vigilar que las acusaciones de las cuales puedan ser objeto no tengan simplemente la finalidad de desprestigiarlo. Por lo anterior, es necesario incorporar en los respectivos ordenamientos legales un mecanismo que atienda a tal situación, además de la obligación de resarcir el daño causado cuando las acusaciones carezcan de pruebas.
De igual manera, deberá publicarse en los mismos medios en que fue difundida la acusación, la noticia referente a la inocencia del funcionario en relación a los hechos que se le imputaron, con la misma generosidad de espacio y tinta que fue publicada su supuesta responsabilidad. Acción que deberá correr por cuenta tanto de los medios de comunicación como de la parte acusadora.
En este sentido, es que se entiende la prevención que hiciera Mariano Otero, en relación con el juicio político, al sostener que "a los altos funcionarios no se les debe hacer de una condición inferior a la del último hombre, violando con ello el principio de justicia natural, conforme al cual a nadie se le puede castigar por un hecho, si antes no se ha definido con exactitud y prohibido como delito"; y agrega, "me parece que esta facultad arbitraria, sería una arma peligrosa en manos de los partidos, un obstáculo más que separará del poder a los hombres con honradez y sin ambición y un germen de convulsiones".
Aunque en nuestro país, el asunto del desprestigio al que pueden ser sujetos los funcionarios está ya más o menos normado en la legislación civil, en la práctica, el proceso es lento y poco eficiente por lo que deberá revisarse y adecuarse a las exigencias de la realidad actual.
En el Código Civil, en el artículo 1916, se señala que se entiende por daño moral "la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien, en la consideración que de sí misma tienen los demás (...) cuando el daño moral haya afectado a la víctima en su decoro, honor, reputación o consideración, el juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y alcance de ésta, a través de los medios informativos que considere convenientes. En los casos en que el daño derive de un acto que haya tenido difusión en los medios informativos, el juez ordenará que los mismos den publicidad al extracto de la sentencia, con la misma relevancia que hubiera tenido la difusión original".
Por su parte, el artículo 1916-Bis, del código, dispone que "no estará obligado a la reparación del daño moral quien ejerza sus derechos de opinión, crítica, expresión e información, en los términos y con las limitaciones de los artículos 6o. y 7o. de la Constitución General de la República".
En este sentido, los artículos 6o. y 7o. de la Constitución disponen
Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial y administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público. El derecho a la información será garantizado por el Estado.
Artículo 7o. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianzas a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tienen más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito. Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesaria para evitar que so pretexto de las denuncias por delitos de prensa sean encarcelados los expendedores, papeleros, operarios y demás empleados del establecimiento de donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos.
Tomando en consideración lo antes señalado, sería pertinente que en los ordenamientos internos del Congreso se incluyeran normas o códigos éticos que protegieran la imagen pública de los funcionarios acusados. Por ejemplo, cuando la Cámara de Diputados conoce de una denuncia de juicio político, ésta no debiera ser dada a conocer a los medios de comunicación hasta que la subcomisión de examen previo determine si ha o no lugar, y una vez emitido el resultado del dictamen, cualquiera que este sea, no debiera existir impedimento alguno para que la opinión pública conozca del asunto.
Mientras tanto, los diputados encargados de dictaminar el caso tendrían que abstenerse de hacer declaraciones al respecto, más aun, si éstas ponen en entredicho la honestidad del funcionario acusado. En caso de que lo anterior no se cumpla, la Cámara deberá imponer una sanción al legislador responsable, sin perjuicio de que el afectado se acoja a lo que las leyes civiles disponen.
Nota
1. Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, volumen I, tomo I, serie II, página 546.
Atentamente
Diputada Arely Madrid Tovilla (rúbrica)
Presidenta
DEL DIPUTADO ANTONIO VEGA CORONA, REFERENTE A SU PARTICIPACIÓN EN LA REUNIÓN DE LA ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE PARLAMENTARIOS PARA LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN, EN EL MARCO DEL FORO INTERNACIONAL SOBRE GOBERNANZA EN INTERNET 2008, QUE SE LLEVÓ A CABO DEL MIÉRCOLES 3 AL SÁBADO 6 DE DICIEMBRE DE 2008, EN HYDERABAD, INDIA
Antecedentes
En el marco de la sexta asamblea general de la Asociación Internacional de Parlamentarios para las Tecnologías de Información VI, realizado del 8 al 11 junio de 2008 en la asamblea nacional de Sofía, Bulgaria, se trataron temas relacionados con los problemas éticos que enfrenta la sociedad de la información. En general, se presentaron ponencias y debates referentes a las tecnologías de información y los derechos humanos, además de la legislación y tratados internacionales sobre delitos relacionados con el uso y abuso del Internet. Entre los acuerdos se presentó la candidatura de la India como sede; SS Aluvalia, miembro del parlamento de la India, fue nominado vice presidente del IPAIT; y se nombró presidente a Mincho Spassov, del parlamento de Bulgaria. Se acordó, además, que la siguiente asamblea sería realizada en Hyderabad, India, en diciembre de 2008, en el marco del Foro internacional sobre gobernanza en Internet. Entre los veinticuatro países participantes se encontraba México. Los acuerdos tomados en la VI asamblea del IPAIT fueron plasmados en la Declaración de Sofía, Bulgaria, del 10 de junio de 2008.
Panel con los integrantes del IPAIT: Las redes sociales y la web 2.0
En el marco del IGF 2008, se llevó a cabo la asamblea del IPAIT, con 10 países participantes, entre los cuales se encuentran India, Bulgaria, México, Brasil, Reino Unido, Finlandia, Francia, Angola, China y Bangladesh. La discusión se centró principalmente en los temas de privacidad de la información y la legislación vigente. Los retos de los parlamentos sobre el equilibrio entre la legislación y los derechos humanos. Particularmente se hizo énfasis en el uso de las redes sociales y los nuevos cambios de las conductas sociales, y en la exposición a nuevos delitos como la extorsión y el secuestro. Los representantes de México, específi camente los diputados comisionados, participaron en el panel "Los retos de la web 2.0". El tema central en el panel fue el crecimiento de usuarios de Internet en la generación del conocimiento. Con la web 2.0 se espera que la generación de conocimiento se construya desde los usuarios y no desde quien construye la web de forma centralizada. Esta nueva forma de hacer la construcción de conocimiento, abre un portal de posibilidades que le permiten a los usuarios socializar el conocimiento sobre temas específicos, a diferencia de la web1.0 que es centralizada. Se fijaron posturas en cuanto a la inclusión digital, educación digital y la manera de prevenir delitos, y se concluyó que muchos de los problemas de cambio de conducta y la exposición a depredadores en Internet se minimizaría con una buena educación digital. Se abrió el debate sobre una nueva forma de discriminación, derivada de la falta de educación, mejor dicho, del analfabetismo digital. Se mencionó que en México se trabaja en una iniciativa de Ley para el Desarrollo de la Sociedad de la Información que propone como eje principal la reducción de la brecha digital y la inclusión digital en el marco de una agenda digital de largo alcance que alinee los esfuerzos del gobierno, sociedad, academia y sector productivo en una sola visión. Dentro de las nuevas redes sociales, se presentaron avances sobre los retos que enfrentan las legislaciones en los países emergentes, ya que cada vez más la web 2.0 va a la movilidad que permiten los dispositivos móviles.
En este panel se ha concluido que las multitudes inteligentes (usuarios de las tecnologías móviles y redes sociales), están transformando al mundo y se requiere de una serie de tratados internacionales y legislación acorde con la evolución tecnológica y sus posibilidades, enfocados a proteger los derechos de los usuarios.
Se ha propuesto a Mincho Spassov, del parlamento de Bulgaria, como presidente del IPAIT; que la octava asamblea del IPAIT, en 2010, sea considerado México como sede, después de la que se realizará en Egipto, en el 2009.
Síntesis de conferencias relevantes al quehacer legislativo del IGF 2008
En el programa del Foro Internacional de Gobernanza en Internet 2008 se presentaron conferencias y talleres realmente sorprendentes sobre la gobernanza y el impacto del Internet en la sociedad, la industria y los derechos humanos, como la del derecho a la privacidad de los datos personales. En estas fechas se debate en el Senado y la Cámara de Diputados la posibilidad de crear un registro de teléfonos celulares, sin tener un estudio del impacto social ni un análisis profundo sobre la protección a la privacidad de los datos personales. Porque la tecnología móvil para este tipo de dispositivos requiere medir concienzudamente los impactos tecnológicos de un sistema globarl como son las GSM (Global System Mobile), que ahora cuentan con acceso a banda ancha. Este fue el tema a discusión durante una de las sesiones del IGF dedicada a las redes sociales, el acceso a voz sobre IP y otras formas de comunicar y exponer a los usuarios a mensajes de texto y multimedia.
Internet multilenguaje
En este panel se abordó la perspectiva discriminatoria sobre los contenidos en idiomas solamente sajones. Las directivas para el desarrollo de portales multilenguaje ayudan a que un número mayor de usuarios puedan ser incluidos y educados digitalmente. Se concluye que es discriminatoria por tratar de imponer un idioma sobre los demás, obligando a los usuarios a consumir contenidos, por ejemplo, realizados en sajón.
Acceso
En este panel se trató el acceso a banda ancha en los países emergentes, y sobre cómo la tecnología ha sido más amable con las zonas que antes eran inaccesibles para lograr una mayor penetración, aumentar la inclusión digital y disminuir la brecha. Los panelistas pusieron énfasis en las limitaciones regulatorias de los países, además de omisiones en las políticas públicas, para promover el acceso universal.
Se concluyó que las directivas de inclusión digital deben ser una prioridad en las políticas públicas y de regulación del espectro radioeléctrico a favor de la inclusión digital a precios accesibles.
Estrategias para prevenir delitos de pornografía infantil
Este panel resultó por demás interesante dado lo alarmante de los casos presentados. Se habló de los nuevos delitos informáticos y la falta de tratados internacionales para combatirlos, esto bajo el principio de que la Internet es un sistema de comunicación global. Por consiguiente, se han detectado cambios de conducta en jóvenes sometidos a estudios realizados en la Unión Europea, y han demostrado que los depredadores de las redes sociales en Internet pueden inducir conductas sujetas a delitos enmarcados en la pornografía infantil. Se presentaron casos donde es posible desnudar a niños y hacer cosas obscenas bajo engaños y anonimato del depredador en unos cuantos minutos, lo que pone en evidencia una nueva forma de invadir la privacidad y la inducción de conductas nocivas en la población infantil que accede a estos servicios informáticos. Se concluye que los tratados internacionales y legislaciones vigentes pueden coadyuvar a mitigar estos delitos, además de proteger y perseguir a los depredadores, aunque se encuentren en otros países. Además, para esto se requiere una política pública de inclusión digital acompañada de una adecuada educación digital.
Dimensión de la cyberseguridad y cybercrimen
Este fue un tema importante; ya que se ha demostrado que los cybernautas que no cuentan con una adecuada educación digital son caldo de cultivo para que se cometan delitos informáticos; y, por consiguiente, se encuentran más expuestos al navegar en Internet que quienes cuentan con cierta educación. A medida que se desarrolla el Internet nuevas formas de delitos han surgido debido, en ocasiones, a la falta de estrategias de seguridad implantadas en los sistemas informáticos del usuario y las empresas. A medida que avanza la tecnología nuevas formas de vulnerar los sistemas informáticos están poniendo en jaque a quienes hacen negocios en Internet, la privacidad personal, la privacidad de la información y, sobre todo, los robos a los sistemas financieros.
En los paneles presentados se trataron temas relacionados con la privacidad como:
Privacidad de información
Privacidad en Internet
Privacidad de personas
Privacidad en el comportamiento personal
Privacidad en la comunicación personal
Privacidad de datos personales
Se definió la privacidad de información como el interés que un individuo o entidad tiene en controlar, o por lo menos influenciar, el manejo de datos de ellos mismos. La privacidad en Internet fue dividida diferentes servicios, como el correo electrónico, la criptografía y la esteganografía. La privacidad de personas se definió como el aislamiento corporal, y se refiere a mantener la integridad del individuo y protegerlo de intrusión o violación a sus derechos fundamentales. La privacidad del comportamiento personal se relaciona con todos los aspectos del comportamiento, pero especialmente con las materias sensibles, tales como preferencias y hábitos sexuales, actividades políticas y prácticas religiosas en lugares privados y públicos. El caso más reciente de la privacidad del comportamiento personal es el uso de las redes sociales. La privacidad de comunicación personal, se definió como el derecho de los individuos a comunicarse entre sí usando varios medios, sin que empresas u organizaciones vigilen sus comunicaciones rutinarias. La privacidad de datos personales sobre el derecho de los individuos a demandar que los datos sobre sí mismos no deben estar automáticamente disponibles para otros individuos y organizaciones, y que, bases de datos donde estos son poseídos por algún ente u organismo, el individuo debe poder ejercitar un grado substancial de control referente a esos datos y su uso.
Por consiguiente se definió el delito informático como toda conducta que revista características delictivas, es decir sea típica, antijurídica, y culpable, y atente contra el soporte lógico o software de un sistema de procesamiento de información, sea un programa o dato relevante.
Promoción de la ciberseguridad y confianza
Uno de los inhibidores de las transacciones financieras y los negocios en la red usando el Internet es la falta de seguridad informática, que produce falta de con?anza del usuario al exponerse al robo de información y datos personales. Se han formado grupos para trabajar en el cifrado de información y el uso de certificados con llaves públicas de hasta 1024 bits. Se mencionó que es importante promover el uso de la firma electrónica y cifradores de correo electrónico, y eso requiere de un gran esfuerzo por parte de quienes ofrecen servicios financieros en la red. Bajo estos conceptos, se dijo que no existe un sistema informático ciento por ciento seguro; sin embargo, es posible disminuir riesgos siguiendo reglas básicas. Se concluye que la nueva cultura informática de las empresas y los usuarios requiere un gran impulso a las mejores prácticas de la seguridad informática o ciberseguridad en pro de la confianza en los espacios virtuales.
Transición de IPv4 al IPv6
El protocolo IPv6 es una nueva versión del protocolo IP (Protocolo de Internet, por sus siglas en inglés, Internet Protocol), diseñada para reemplazar la versión 4 (IPv4) actualmente en uso. El IPv6 fue propuesto por el Internet Engineering Task Force en 1994 (cuando era llamado "IP Next Generation. IPng) la adopción del IPv6 va lenta, la red todavía está dominada por IPv4, dado que la gran mayoría de los dispositivos conectados a Internet usan este protocolo. En la actualidad ha surgido la necesidad de adoptar el nuevo protocolo debido a la falta de direcciones IPv4, y ha sido parcialmente resuelta por el uso de técnicas de traslación de direcciones bajo otros protocolos conocidos como NAT (Network Address Traslation). Pero el protocolo NAT rompe con la idea originaria de Internet donde todos pueden conectarse con todos y hace difícil o imposible el uso de algunas aplicaciones tipo P2P como la videoconferencia, de voz sobre IP (VoIP) y de juegos multiusuario. Un posible factor que está influyendo a favor de la adopción del nuevo protocolo es la capacidad de ofrecer nuevos servicios, tales como la movilidad, calidad de servicio (QoS) y privacidad.
El IPv6 se encuentra en gran uso y se está destinado a sustituir a IPv4, cuyo límite en el número de direcciones de red admisibles está empezando a restringir el crecimiento de Internet y su uso, especialmente en China, India, y otros países asiáticos densamente poblados. Pero el nuevo estándar mejorará el servicio globalmente; por ejemplo, proporcionará a futuras celdas telefónicas y dispositivos móviles sus direcciones propias y permanentes. Al día de hoy se calcula que las dos terceras partes de las direcciones que ofrece IPv4 ya están asignadas y eso esta inhibiendo el uso de muchas aplicaciones, sobre todo en la telefonía móvil. La revolución tecnológica que avanza a pasos agigantados va hacia la movilidad, y la mayor parte de los equipos terminales móviles ya contiene una interfase con número IPv6.
El avance del IPv6 en países emergentes crecerá a la par de la telefonía móvil y eso permitirá mayor seguridad en las transacciones usando estos dispositivos, además de las posibilidades de aplicaciones p2p (peer to peer) como la videoconferencia móvil.
El desarrollo de una agenda para la gobernanza en Internet
Al igual que todos los paneles, se han propuesto temas relacionados con el avance, no sólo del Internet como un espacio virtual de ubicuidad para la convivencia, comunicación y ocio, sino que también se habló de los retos que conlleva el auge de los dispositivos móviles como un sistema que hará posible la masificación del acceso, impactando la inclusión digital y por supuesto de la reducción de la brecha digital, sin embargo, en países emergentes los costos del acceso móvil a Internet siguen inhibiendo la masificación de las nuevas tecnologías. Una de las reglas enmarcadas en la gobernanza es el derecho a la privacidad de los datos personales, la privacidad de la información y también de la forma en cómo se gobernará la asignación de la numeración en los dispositivos móviles basados en el protocolo de siguiente generación para Internet mejor conocido como IPv6. Todos estos retos deben ser tratados de manera activa por fabricantes de dispositivos móviles, investigadores, expertos, desarrolladores de software y demás actores para estandarizar y poner reglas, proponer tratados y legislación vigente (cyberlegislación).
Seguridad en línea: medidas para avanzar en la prevención de la explotación infantil
En este panel se abordó el papel de la legislación y tratados internacionales sobre la protección de los niños que son usuarios de Internet y los que son sometidos a algún tipo de explotación sexual. Se presentaron dos ejemplos típicos; por un lado, los casos que apuntan a la gran cantidad de depredadores informáticos y su forma de operar, mientras la indefensión y la inocencia de los niños frente a este tipo de delincuentes se traduce en la violación de sus derechos; y en segundo lugar, en muchos casos los niños son sujetos a la explotación sexual por parte de sus parientes cercanos traducido el delito en pornografía infantil. Las consecuencias de los actos del primer caso se traducen en los cambios de conducta de los menores y la impunidad de los explotadores. Se dice que es debido a la gran brecha generacional entre padres e hijos, aunado a la falta de mecanismos de supervisión o, en pocas palabras, a la ignorancia de los padres que permiten que los niños estén expuestos a ser víctimas de delitos. En el segundo caso, los explotadores que someten a los niños a actos sexuales y usan las imágenes o videos, se escudan en la impunidad que les da el anonimato de la Internet y de la poca o nula legislación de los países donde se producen estos actos. Cada país tiene sus propias características socio culturales, económicas y políticas y depende de su nivel de desarrollo y sus prioridades para generar su marco normativo, es aquí donde debe buscarse el esfuerzo de la comunidad internacional para hacer frente a este tipo de delitos que no son exclusivos de un país. Se ha visto que los equipos de cómputo donde se alojan este tipo de contenidos, se encuentran en países faltos de legislación y, por consiguiente, no se persigue el delito. En muchos países no existen especialistas en rastrar estos contenidos, ni su ubicación. La gobernanza en Internet debe abrir el debate para que se garantice la libertad de expresión, la privacidad y la persecución y sanción del delito aunque éste se genere en otros países.
Atentamente
Diputado Antonio Vega Corona
Invitaciones
DE LA COMISIÓN DE CULTURA
A la exposición Narrativa ocular, que permanecerá del lunes 23 al viernes 27 de febrero en el vestíbulo principal, donde se inaugurará el martes 24, a las 12:00 horas.
Atentamente
Diputado Emilio Ulloa Pérez
Presidente
DE LA COMISIÓN DE CULTURA
A la Semana de Japón en la Cámara de Diputados, como parte de los festejos Japón-México, 400 años de amistad, que se inaugurará el martes 24 de febrero, a las 12:00 horas, en el vestíbulo principal, y concluirá el viernes 27.
Atentamente
Diputado Emilio Ulloa Pérez
Presidente
DE LA COMISIÓN DE CULTURA
A la conferencia Aztlán, que se verificará el martes 24 de febrero, a las 12:00 horas, en el Salón Verde.
Atentamente
Diputado Emilio Ulloa Pérez
Presidente
DE LA COMISIÓN DE CULTURA
A la conferencia magistral del doctor Kishiro Ogakise, director del Instituto de Estudios Latinoamericanos de Kyoto, que se verificará el martes 24 de febrero, a las 13:00 horas, en el auditorio norte.
Atentamente
Diputado Emilio Ulloa Pérez
Presidente
DE LA COMISIÓN DE GOBERNACIÓN
Al foro Avances y retos en la legislación en materia de protección de datos personales, que se llevará a cabo el miércoles 25 de febrero, de las 9:00 a las 19:00 horas, en la zona C del edificio G.
Atentamente
Diputado Diódoro Humberto Carrasco Altamirano
Presidente
DE LA COMISIÓN BICAMARAL DEL SISTEMA DE BIBLIOTECAS
A la entrega de reconocimientos a editores y productores por el depósito legal correspondiente a 2008, que se llevará a cabo el miércoles 25 de febrero, de las 17:00 a las 19:00 horas, en el auditorio situado en la planta baja del edificio E.
Atentamente
Diputado Daniel Torres García
Presidente
DEL CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA
A la presentación del Reporte CESOP número 19, "La nueva Presidencia en Estados Unidos de América", que se llevará a cabo el miércoles 25 de febrero, de las 17:00 a las 19:00 horas, en el salón 2 del edificio I.
Atentamente
Maestro Carlos Enrique Casillas Ortega
Director General
DE LA COMISIÓN DE EQUIDAD Y GÉNERO
Al encuentro regional de legisladoras Mujeres trabajando juntas: promoviendo la perspectiva de género en la agenda legislativa, que se llevará a cabo del jueves 26 al sábado 28 de febrero.
Agenda tentativa
Jueves 26 (salón de protocolo del edificio C)
13:00 horas
Traslado a la Cámara de Diputados.
Ubicación: Hotel Meliá México Reforma.
Un representante del National Democratic Institute se encontrará con las integrantes de la delegación en el vestíbulo del hotel, cerca de la entrada principal, para trasladarlas a la Cámara de Diputados.
14:00 horas
Almuerzo/comida. La Cámara de Diputados ofrecerá una comida de bienvenida para las legisladoras visitantes.
Ubicación: Restaurante del edificio G.
16:00 horas
Inauguración
Ubicación: Salón de protocolo, segundo piso del edificio C.
Palabras de bienvenida de representantes de cada una de las instituciones auspiciadoras.
César Duarte Jáquez, Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.
Javier González Garza, presidente de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados.
Laura Rojas (Partido Acción Nacional), presidenta de la Comisión de Grupos Vulnerables de la Cámara de Diputados.
Lourdes Quiñones Canales (Partido Revolucionario Institucional), diputada por Durango, presidenta del Organismo Nacional de Mujeres Priístas.
Maricela Contreras Julián (Partido de la Revolución Democrática), presidenta de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados.
Kristen Sample, oficial principal de programas del Instituto para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA-Internacional).
Julian Quibell, director del National Democratic Institute-México.
17:10 horas
Conferencia magistral Mujeres trabajando juntas en el ámbito legislativo: avances y retos que enfrentan las mujeres para impulsar la perspectiva de género en el congreso. A cargo de Luiza Erundina de Sousa (Brasil).
Moderadora: Ruth Zavaleta (Partido de la Revolución Democrática) - por confirmar
18:15 horas
Cierre primer día
18:30 horas.
Traslado al hotel
Ubicación: Estacionamiento de la Cámara de Diputados
Viernes 27 (zona C del edificio G)
8:30 horas
Traslado a la Cámara de Diputados
Ubicación: Hotel Meliá México Reforma.
Un representante del National Democratic Institute se encontrará con las integrantes de la delegación en el vestíbulo del hotel, cerca de la entrada principal, para trasladarlas a la Cámara de Diputados.
9:30 horas
Panel Comisiones y bancadas: no hay un modelo unitalla
Se presentarán los diferentes modelos, o formatos, del trabajo colectivo de mujeres en el ámbito legislativo.
La Comisión de Equidad y Género: mejores prácticas y lecciones aprendidas. Lourdes Quiñones Canales, diputada por Durango, México.
La bancada femenina: mejores prácticas y lecciones aprendidas. Mónica Xavier, presidenta de la bancada femenina, Uruguay.
Comisiones y bancadas: el caso de Perú. Luisa María Cuculiza, presidenta de la bancada de mujeres, Perú.
Moderadora: Blanca Olivia Peña, académica.
11:15 horas
Receso.
11:30 horas
Panel Legisladoras y transversalización: esfuerzos para garantizar la perspectiva de género en el trabajo legislativo.
Se presentarán experiencias de diferentes países sobre el trabajo conjunto de legisladoras para lograr o promover que el trabajo legislativo considere la perspectiva de género.
Transversalización en Colombia. Eisa Gladys Cifuentes, coordinadora de la Comisión Accidental de Mujeres. Colombia.
Transversalización en El Salvador. Zoila Quijada, coordinadora del Grupo Parlamentario de Mujeres. El Salvador.
Presupuesto con perspectiva de género: la experiencia mexicana. Maricela Contreras Julián, presidenta de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados. México.
Moderadora: Melissa Ortiz, Fundar
13:15 horas
Almuerzo/comida
14:15 horas
Presentación iKNOW Politics: Herramientas para crear y mantener el contacto. Rossanna Andía, coordinadora regional de la Red Internacional de Conocimiento sobre Mujer y Política (iKNOW Politics)
Se presentará la Red Internacional de Información sobre Mujer y Política, así como características particularmente útiles de la página para mantener contacto entre legisladoras.
14:45 horas
Mesas de trabajo Dinámica de trabajo de las legisladoras: claves de éxito para espacios multipartidarios realmente efectivos. Keila González, oficial de programas de National Democratic Institute-México.
Se generará una discusión sobre el trabajo de las comisiones / bancadas, y cómo puede tener más efecto dentro de las legislaturas.
17:30 horas
Cierre segundo día
18:00 horas
Traslado al hotel
Ubicación: Estacionamiento de la Cámara de Diputados
Sábado 25 (zona C del edificio G)
8:15 horas
Traslado a la Cámara de Diputados
Ubicación: Hotel Meliá México Reforma.
Un representante del National Democratic Institute se encontrará con las integrantes de la delegación en el vestíbulo del hotel, cerca de la entrada principal, para trasladarlas a la Cámara de Diputados.
9:00 horas
Sesión de discusión sobre construcción de consensos
Abrir un espacio de intercambio sobre una herramienta básica en la construcción de consensos, a partir de las experiencias de las legisladoras.
Moderadores: Sylvia Aguilera, directora de proyectos; Fabricio Brodziak, director de proyectos del Centro de Colaboración Cívica.
11:30 horas
Receso
11:45 horas
Panel Mujeres en la vida pública: garantías para su participación.
Se presentarán experiencias de diferentes países; cómo las legisladoras pueden trabajar juntas para impulsar acciones, medidas o mecanismos para garantizar la participación de las mujeres en diferentes esferas de la vida pública.
Más allá de la cuota para candidaturas: participación de las mujeres en el marco de la reforma electoral de 2008. Laura Rojas, presidenta de la Comisión de Grupos Vulnerables de la Cámara de Diputados. México.
Acoso político hacia las Mujeres. Marisol Aban, presidenta del Comité de Género. Bolivia.
Participación política de la mujer indígena: avances y desafíos. Otilia Lux, miembro del Foro Indígena Parlamentario. Guatemala.
Moderadora: Kristen Sample, oficial principal de programas IDEA Internacional
13:30 horas
Clausura.
Palabras de clausura.
Mercedes Cabanillas, ex presidenta del congreso Peruano.
Maricela Contreras, Lourdes Quiñones y Laura Rojas. México.
14:00 horas
Almuerzo/comida
Ubicación: Restaurante del edificio G.
15:15 horas
Traslado al hotel
Ubicación: Estacionamiento de la Cámara de Diputados
Atentamente
Diputada Maricela Contreras Julián
Presidenta
DEL CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA
Al diplomado Opinión pública y comunicación política que, en coordinación con la Universidad Nacional Autónoma de México, se llevará a cabo del jueves 26 de febrero al viernes 24 de julio, en la sala 4 del edificio I.
El diplomado contará con la participación de reconocidos especialistas de las principales casas encuestadoras en México, como Jorge Buendía, de Buendía & Asociados; Francisco Abundis, de Parametría; Roy Campos, de Consulta Mitofsky; y Ulises Beltrán, de BGC; e investigadores de la Universidad Nacional Autónoma de México. Estará dividido en seis módulos y 24 sesiones, con 48 horas efectivas de trabajo.
Metodología
Módulo 1. Fundamentos de la opinión pública y del comportamiento electoral.
Expositor. Jorge Buendía; Buendía & Asociados.
Sesiones. 26 y 27 de febrero, y 12 y 13 de marzo.
Módulo 2. Análisis cualitativos y cuantitativos de las encuestas de opinión pública.
Expositor. Francisco Abundis; Parametría.
Sesiones. 26 y 27 de marzo, y 2 y 3 de abril.
Módulo 3. Estudios de casos de opinión pública.
Expositor. Roy Campos; Consulta Mitofsky.
Sesiones. 16 y 17 de abril, y 7 y 8 de mayo.
Módulo 4. Estrategia e imagen pública.
Expositor. Ulises Beltrán; BGC.
Sesiones. 21, 22, 28 y 29 de mayo.
Módulo 5. Manejo de crisis.
Expositor. Universidad Nacional Autónoma de México.
Sesiones. 4, 5, 18 y 19 de junio.
Módulo 6. Opinión pública, negociación y políticas públicas.
Expositor. Universidad Nacional Autónoma de México.
Sesiones. 9, 10, 23 y 24 de julio.
Atentamente
Maestro Carlos Enrique Casillas Ortega
Director general
DE LA COMISIÓN DE CULTURA
A la exposición Existencia femenina, que permanecerá del lunes 2 al viernes 6 de marzo en el vestíbulo principal, donde se inaugurará el martes 3, a las 12:30 horas.
Atentamente
Diputado Emilio Ulloa Pérez
Presidente
DEL COMITÉ Y DEL CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
A la presentación del libro Armonización de los movimientos campesinos en México (1990-2007), que se llevará a cabo el martes 3 de marzo, a partir de las 17:00 horas, en la planta baja del edificio I.
Participarán como comentaristas la doctora Beatriz Canabal y los diputados Ramón Ceja Romero, Isidro Pedraza Chávez y Ramón Barajas López.
Atentamente
Diputado Alejandro Martínez Hernández
Presidente
DE LA COMISIÓN ESPECIAL ENCARGADA DE IMPULSAR Y DAR SEGUIMIENTO A LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO REGIONAL DEL SUR-SURESTE DE MÉXICO
Al foro Fonregion (Ramo 23), estrategia fundamental para el desarrollo regional, que --con la Comisión de Desarrollo Regional del Senado de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el gobierno de Chiapas-- se llevará a cabo del jueves 5 al sábado 7 de marzo en el hotel Camino Real de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas.
Atentamente
Diputado Martín Ramos Castellanos
Presidente
DE LA COMISIÓN DE CULTURA
A la exposición El paisaje visto por... Octavio Urbina Álvarez, que permanecerá del lunes 9 al viernes 13 de marzo en el pasillo del edificio H, planta baja, donde se inaugurará el martes 10, a las 12:30 horas.
Atentamente
Diputado Emilio Ulloa Pérez
Presidente
DE LA COMISIÓN ESPECIAL DE CITRICULTURA
Al diplomado Políticas públicas y participación ciudadana que, con la Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-División de Educación Continua, el Instituto Federal Electoral-Junta Distrital Ejecutiva XXII Iztapalapa y la Fundación AFHOR, AC, se realizará del viernes 13 de marzo al sábado 22 de agosto, de las 15:00 a las 20:00 horas, en la sede Iztapalapa, parque ecológico Yauticla.
Atentamente
Diputado Ramón Salas López
Presidente
DE LA COMISIÓN DE TURISMO
Al foro Todos contra el IETU, que tendrá lugar el lunes 23 de marzo, a las 10:00 horas, en el auditorio del edificio E.
Atentamente
Diputado Octavio Martínez Vargas
Presidente
DEL COMITÉ DEL CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Al Premio Nacional de Finanzas Públicas, segunda edición 2009.
El Premio Nacional de Finanzas Públicas fue aprobado por resolución del Comité del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) y sometido a aprobación de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, como parte de un conjunto de actos que reconocen la investigación de estudiosos y expertos mexicanos en el área de finanzas públicas.
Objetivo
Impulsar la cultura de las finanzas públicas en México y disponer de un acervo de investigaciones de calidad y estudios de frontera en materia de finanzas y economía pública que coadyuven con el trabajo legislativo en la materia.
Bases
Podrán participar todos los interesados que cumplan los estudios enmarcados en las siguientes modalidades:
a) Comparativos o de caso, siempre que tengan como principal referente las finanzas públicas de México;
b) Teóricos, cuando contribuyan a expandir la frontera del conocimiento del campo de las finanzas públicas; y
c) Tecnológicos, cuando la aportación sea un desarrollo de software, de hardware o de prototipos innovadores en el campo de las finanzas públicas y las políticas públicas asociadas a este ramo.
Participantes
Los estudios, las investigaciones o los desarrollos tecnológicos pueden ser elaborados por una o más personas físicas, de nacionalidad mexicana o extranjera.
Los trabajos deben cumplir las siguientes características:
Estar redactados en castellano.
Contener un planteamiento claro y objetivo, con rigor analítico y metodológico.
Iniciar con un prólogo que explique el tema y terminar con un capítulo de conclusiones.
Ser investigaciones terminadas.
Los ensayos se presentarán en sobres cerrados rotulados con un seudónimo, cinco ejemplares impresos del total de la obra, cinco resúmenes y cinco discos con los archivos electrónicos. En forma anexa, por separado, se acompañará un sobre lacrado con los datos personales del participante, que incluyan correo electrónico y los teléfonos o los medios para establecer contacto con él.
La convocatoria se abrirá el 5 de enero. La fecha límite de entrega de los trabajos será el 15 de marzo de 2009.
Exclusiones
Los trabajos patrocinados por entidades públicas o por empresas de carácter mercantil y las obras cuyos derechos no son propiedad del autor.
Los estudios elaborados por personal adscrito al CEFP.
Jurado
Por invitación se convocará a académicos y personalidades destacadas del mundo de las finanzas públicas a colaborar en esta noble actividad, en aras de estimular la investigación y la producción intelectual.
Premio
Primer lugar: 125 mil pesos
Segundo lugar: 50 mil pesos
Tercer lugar: 25 mil pesos
Publicación
Las investigaciones premiadas serán publicadas en la revista Finanzas Públicas del CEFP, en el número inmediato a la entrega de los estímulos y reconocimientos.
Resolución
La decisión del jurado se dará a conocer en la página electrónica del CEFP, www.cefp.gob.mx, en el Canal de Televisión del Congreso de la Unión y por correo digital a los participantes.
Ceremonia de entrega del premio
La ceremonia de premiación será en mayo de 2009 y contará con la participación de distinguidos integrantes de la LX Legislatura, así como de altas autoridades de la Cámara de Diputados.
Informes
Para aclaración y detalles de información en general se pueden dirigir a administrador@ns.cefp.gob.mx, teléfono 5036 0000, extensión 56009.
Atentamente
Diputado Mario Alberto Salazar Madera
Presidente
DE LA COMISIÓN BICAMARAL DEL SISTEMA DE BIBLIOTECAS
Al congreso de la Red de Investigadores Parlamentarios en Línea (Redipal) Virtual II.
Calendario (enero-agosto de 2009)
1. Recepción de ponencias: De enero a marzo.
2. Publicación de resúmenes de las ponencias: De enero a abril.
3. Publicación de ponencias: Mayo.
4. recepción de comentarios: Durante junio y julio.
5. Publicación de conclusiones: En agosto.
Participantes: Podrán hacerlo los miembros de Redipal.
Temas
1. Tema rector: Propuestas y estudios sobre la reforma del Estado.
1
2. Tema permanente: Origen, desarrollo y experiencias de personas, órganos e instituciones en la realización de las actividades destinadas a los servicios de información, investigación y análisis en apoyo de la labor legislativa.
Lineamientos
1. Las ponencias serán enviadas a Redipal por correo electrónico, en Word, de un máximo de 15 cuartillas en tipos Arial de 12 puntos, a espacio y medio, asimismo deberán contener el título de la ponencia, el nombre de su autor, domicilio y correo electrónico y un resumen de un máximo de media cuartilla.
2. Conforme se vayan recibiendo las ponencias se publicará el resumen de éstas y posteriormente la totalidad, en orden cronológico de recepción.
3. Se abrirá la recepción de comentarios, que no deberán exceder de 2 cuartillas, en Word, en tipos Arial de 12 puntos, a espacio y medio, que se publicarán en su totalidad.
4. El comité de Redipal elaborará las conclusiones que se publicarán en la Red.
Constancia de participación
1. Se extenderá constancia especial a los integrantes de la Red que hayan presentado una ponencia en los términos requeridos.
2. Se extenderá constancia a los integrantes que hayan elaborado comentarios en los términos requeridos.
3. Las constancias se harán llegar por correo postal al término del congreso a la dirección que indique el participante.
Disposiciones generales
1. Los trabajos del congreso se publicarán cuando concluya éste.
2. Todo lo no previsto en la presente convocatoria será resuelto en definitiva por el Comité Organizador.
Informes y aclaraciones:
jorgegonzalez@congreso.gob.mx
victor.pitalua@congreso.gob.mx
Teléfonos 5036 0000 o lada sin costo 01 800 718 429, extensiones 67031, 67034 y 67032.
Nota
1. Puede ser de utilidad consultar las siguientes investigaciones:
a) DIR-ISS-06-07. Ley para la Reforma del Estado. De la presentación de la iniciativa a la publicación de la convocatoria de la consulta pública, que contiene las propuestas de reformas por partido.
b) DIR-ISS-12-07. Reforma del Estado. Iniciativas y minutas de reformas constitucionales presentados en la Cámara de Diputados en la LX Legislatura.
c) DIR-ISS-10-07. Iniciativas de reformas constitucionales presentadas en la Cámara de Diputados en la LX Legislatura. 1 de septiembre de 2006 a 26 de abril de 2007 (primer año de ejercicio).
d) DIR-ISS-07-08. Iniciativas de reformas constitucionales presentadas en la Cámara de Diputados en la LX Legislatura. 1 de septiembre de 2007 a 13 de diciembre de 2007, segundo año de ejercicio (Comisión Permanente del primer receso del 14 de diciembre de 2007 a 23 de enero de 2008).
Véase http://www.diputados.gob.mx/ceda/sia/dir_actual.htm
Atentamente
Diputado Daniel Torres García
Presidente
