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CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL ARTICULO 124 Y EL ARTICULO 73 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE FEDERALISMO, PRESENTADA POR EL SENADOR CESAR JAUREGUI ROBLES, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCION NACIONAL, EN LA SESION DEL MARTES 10 DE OCTUBRE DE 2000
Con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos acudo a esta tribuna a fin de someter a la consideración de todos ustedes, Iniciativa de Ley que modifica los artículos 124 y 73 de la propia carta magna, basándome para hacerla en la siguiente:
Exposición de Motivos
1) México desde su independencia ha manifestado, casi ininterrumpidamente su voluntad de ser una República Federal, que se caracterice fundamentalmente por una intensa vida política en cada una de sus entidades federativas; porque se respeten las facultades que por su naturaleza le corresponden al ámbito local; porque se impulse un federalismo funcional que pondere y atienda la diversidad de nuestra gran nación, sin que eso implique riesgo de que se rompa la unidad que desde el origen hemos tenido, pero que a su vez, no imponga una uniformidad sin considerar el gran mosaico que constituye este país.
2) Las normas jurídicas y la realidad son la materia prima con la que trabaja el legislador. Cuando ambas no convergen solamente se puede deber a dos causas: o las leyes no corresponden a la realidad que pretenden modificar o quienes se encargan de hacerlas cumplir, no asumen plenamente su deber. En otras palabras, cuando hay una brecha entre lo que las normas prescriben y lo que en la realidad acontece, o falló el legislador o están fallando quienes son los responsables de ejecutar las leyes. En el caso del federalismo han fallado tanto el sistema para distribuir las atribuciones entre la federación y los estados como los mismos funcionarios responsables de impulsar real y efectivamente la descentralización de la vida nacional. En México, lo explícito ha sido un acendrado centralismo y lo implícito ha sido una notable sumisión. No es suficiente adoptar, imitar o crear una legislación que tenga el atractivo de ser muy bella y perfecta si no desciende a la realidad para verdaderamente impulsar la voluntad de gobernantes y gobernados hacia su cumplimiento. Como bien lo escribió Daniel Cosío Villegas: "El mexicano posee un enorme talento para idear y redactar leyes cuya hechura despertaría la envidia del jurista más encumbrado del mundo, y un ingenio inagotable para violar las leyes que inventa".
Efectivamente en muchos países federalistas opera el sistema de las facultades explícitas para la federación y las facultades implícitas para los niveles locales, pero en el nuestro ha fracasado y prueba de ello es la tremenda centralización que vive el país y que es reconocida en forma unánime por partidos políticos, estudiosos del derecho y opinión pública en general.
La única forma de trascender políticamente es mediante las decisiones tomadas en forma oportuna e instrumentadas hasta sus últimas consecuencias. Como bien se ha dicho es hora en México de transferir el poder de un grupo de hombres a una serie de instituciones y es también urgente que esas instituciones correspondan al ámbito local. Todo esto, hecho conforme a la ley y no simplemente con discursos o con simulaciones.
3) No dudamos de que se han hecho intentos por descentralizar la vida nacional, sin embargo, éstos han sido incompletos, no han tenido la suficiente voluntad política de cambio o bien sus resultados son prácticamente negativos. En un reciente libro escrito por expertos y compilado por Gilberto Guevara Niebla quien fue Subsecretario de Educación, se expresa: "Las medidas descentralizadoras han sido en gran parte ilusorias. Las decisiones principales siguen tomándose en el centro del país con frecuente ausencia de la voluntad o de la opinión de los estados. La reforma con que se llevó a cabo la descentralización produjo importantes vacíos de poder. La federación perdió el control de los niveles educativos descentralizados y los gobiernos estatales sólo asumieron la administración de los recursos financieros correspondientes. En estas condiciones es difícil asegurar la calidad de la educación impartida y la relevancia de la misma" (hasta aquí la cita). Este diagnóstico en materia educativa es igualmente válido con más razón, en otras políticas supuestamente descentralizadoras.
4) El argumento por el que la descentralización no ha tenido un impulso definitivo, consiste en negarle capacidad a los niveles locales para asumir nuevas responsabilidades. Sin embargo, los saldos que arroja la actuación del Gobierno Federal, no pueden ser calificados de ninguna manera como alentadores. Debemos terminar con el círculo vicioso de que no se descentraliza porque las entidades federativas no tienen capacidad, y no tienen capacidad porque obviamente no tienen la experiencia para manejar muchísimas materias que actualmente están centralizadas. Al mismo tiempo que se vigoriza la capacidad de transferir funciones a los gobiernos locales, debe vigorizarse la capacidad para desempeñar esas nuevas tareas. Hoy debe recaer en el Gobierno Federal la carga de la prueba para demostrar la necesidad de que una materia deba ser de su competencia, o sea, lo federal debe ser la excepción con un campo reducido a tareas que definitivamente no sea factible transferir a los estados, y no como actualmente funciona en que la regla general es lo federal y la excepción es lo local.
5) Parecería ocioso e innecesario repasar en todas las etapas de nuestra historia las condenas verbales que se han hecho de nuestro centralismo que riñe con el espíritu de la Constitución Política, pero que en la práctica jamás se han concretado en acciones eficaces para su desmantelamiento. Bastaría recordar el discurso presidencial para confirmar cómo la virulencia de las palabras para reprobar la falta de vida política en el municipio o la ausencia de recursos en los niveles de gobierno locales, contrastaron con una fuerza centrípeta que condujo todo hacia el gobierno federal. Podríamos localizar tres tendencias que fueron propiciando la concentración de poder en detrimento de una auténtica vida política en los estados de la república. La primera a partir de 1867, con el periodo que se conoce como el de la República Restaurada, que prosigue a un periodo convulso identificado con el término del de la "sociedad fluctuante" en el que el país se vio envuelto en tantos conflictos internos y externos, que difícilmente podemos hablar de la existencia de un estado con todas sus características. Fue en ese periodo de la República Restaurada con la presidencia de Benito Juárez, en el que se inicia la constitución de las grandes instituciones nacionales. La segunda tendencia se identifica con el periodo de Porfirio Díaz que al constituir un poder central fuerte, despojó de muchas de sus atribuciones a los estados, y la tercera a partir de 1929, en la que con la génesis de un nuevo sistema político se procedió también a centralizar prácticamente todos los asuntos de la administración pública. Bastaba con que el Congreso de la Unión legislara sobre una materia para que ésta se convirtiera en federal. Se perdió el espíritu del Congreso Constituyente de Querétaro en el cual Don Venustiano Carranza en su mensaje expresó: "Ha sido hasta hoy una promesa vana el precepto que consagra la federación de los estados que forman la República Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, ya que la historia del país demuestra que, por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberanía no ha sido más que nominal, por que ha sido el poder central el que siempre ha impuesto su voluntad". Esa motivación de la Constitución de 1917 no se continuó y una a una las distintas atribuciones fueron monopolizadas por las dependencias del Ejecutivo Federal ahogando inclusive la capacidad de iniciativa de los gobiernos locales. Como bien lo expresa Octavio Paz: "En México la realidad de realidades se llama, desde Izcoatl, poder central. Contra esa realidad se estrellaron los liberales y federalistas del siglo pasado". Nosotros agregaríamos que en los albores del nuevo siglo contra esa realidad nos seguimos estrellando.
6) Para el jurista Manuel Herrera y Lasso, no existen las facultades implícitas dado que todas de alguna manera son expresas por el Texto Constitucional. Así, cuando la fracción XXIX del artículo 73 señala que: "El congreso tiene Facultades para expedir todas las leyes que sean necesarias a efecto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión", está diciendo, inequívocamente, que toda la facultad implícita supone una facultad expresa para cuyo ejercicio es necesaria la primera.
Expresa textualmente Herrera y Lasso: "El artículo 124 estatuye que las facultades que no están expresamente concedidas (otra vez la locución pleonástica) por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Y al tenor de esta disposición ingenuamente entendida y por una sola virtud, se pensó en alguna ocasión, que los poderes de los Estados tenían todas las facultades posibles e imaginables con tal de que no fueran de las correspondientes a la Federación o de que su ejercicio no violara las garantías individuales."
Tan peregrina teoría, que equivale a una rotunda negación del gobierno constitucional en los Estados está formalmente invalidada por el artículo 41 de la Constitución general concebido en los siguientes términos: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal".
"De este modo el gobierno constitucional -es decir, el gobierno legal de facultades limitadas- abarca la República entera en los dos órdenes jurisdiccionales: federal y local. Y por eso, tanto los Funcionarios federales como los de los Estados, no pueden hacer sino aquello a que los autoricen, en cada caso y de modo expreso, las Constituciones respectivas y las leyes dictadas conforme a ellas". Como vemos, según este jurista, para evitar la ambigüedad del artículo 124 es menester precisar en los ordenamientos jurídicos específicamente, que corresponde a cada nivel de gobierno.
7) Al no delimitar con certidumbre las esferas de competencia de cada uno de ellos propició que se impusiera la ley del más fuerte que obviamente corresponde al poder central, quien sin mesura alguna generó una legislación prolífica y abigarrada despojando en prácticamente todas las áreas de la administración pública a los estados de tareas que sin duda alguna son de índole local, como por ejemplo, la materia agraria, la forestal, la ecología, la de desarrollo social, entre otras, que en casi todos los sistemas federales corresponden al ámbito local, por no hablar de lo realizado en materia fiscal en donde ya ha sido lugar común referirse a la tremenda inequidad con que se han distribuido los recursos económicos que recauda el Estado mexicano. Prácticamente en las estructuras administrativas en las entidades federativas encontramos en muchas materias, que dependencias federales y estatales están haciendo lo mismo. En nuestra crisis tenemos que optimizar recursos, por lo tanto, deben unificarse aparatos burocráticos paralelos que están haciendo tareas similares, y en muchos casos estorbándose entre ellos, como son por ejemplo los que atienden la materia agropecuaria, turística, de transporte, de comercio, etcétera. Un principio que en nuestra legislación se ha seguido y que debemos modificar es de que cada ordenamiento federal debe corresponder a un órgano también federal que desempeñe la función que el ordenamiento define. Esto ha generado las estructuras paralelas de las que venimos hablando. Hoy el federalismo debe hacer uso de distintos medios de cooperación y de coordinación entre los distintos niveles de gobierno elaborados con un amplio sentido de confianza recíproca para que se puedan alcanzar los fines del Estado, que no es otro que el bienestar de todos los mexicanos.
8) Existe una tremenda confusión en lo que se refiere a las diversas clases de facultades en el texto constitucional mismo. Así hay facultades atribuidas a la federación, otras atribuidas a las entidades federativas, otras que son prohibidas a la federación, otras prohibidas a las entidades federativas; facultades coincidentes, coexistentes, de auxilio.
9) La confusión, desde nuestro punto de vista, deriva desde el inicio de nuestra vida independiente. El artículo 124 aparece prácticamente desde nuestro origen como república y, curiosamente, no ha sido modificado en el azaroso devenir del derecho mexicano. El artículo fue tomado casi textualmente del artículo 10 correspondiente a las enmiendas introducidas en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, en el año de 1789. Sin embargo, en aquella nación sí funcionó el principio general, instrumentándose hasta en sus últimas consecuencias una equitativa distribución de tareas y de recursos en los tres niveles de gobierno, mientras que en México nunca pudo romperse una inercia centralista que hoy asfixia a la nación. Habrá que agregar que en los Estados Unidos de Norteamérica el principio operó porque fueron las colonias al convertirse en estados las que dotaron al gobierno federal de las tareas a las que debería abocarse y en nuestro caso, debió haber sucedido lo contrario, esto es, del gobierno central tendría que haberse otorgado, dada las características de la colonia de la Nueva España, las atribuciones que le debieron haber correspondido a los gobiernos locales, lo cual nunca aconteció.
10) En la historia del derecho constitucional mexicano, hace más de siglo y medio, fue la voz visionaria y atinada de ese gran jurista Mariano Otero, quien condenara la redacción del artículo 124 por su falta de precisión y por su excesiva laxitud para dejar que toda una legislación secundaria surgiera para que ahí sí, se determinarán las esferas de competencia, cosa que en la práctica jamás aconteció.
11) En los años recientes han sido por demás frecuentes las consultas populares, las reuniones públicas, la elaboración de documentos que tienen una característica común: señalar la necesidad de descentralizar la vida nacional porque ello significa, además de federalismo, sistema de gobierno que la implica, democracia, eficiencia, simplificación, diversidad, innovación, seguridad, legalidad, etc. Precisamente en las reuniones nacionales que efectuó el Senado y las organizadas también por distintas dependencias del sector público y de los partidos políticos, fue unánime la insistencia de respetar nuestro sistema federal avanzando por fin, en forma realista, hacia una vida política plena de estados y municipios.
12) El Partido Acción Nacional desde su origen ha manifestado una vocación federalista y ha pugnado siempre por una auténtica descentralización de la vida nacional y por un impulso al municipio libre. Así se puede confirmar por las diversas iniciativas presentadas por nuestros legisladores desde 1946 con nuestros primeros diputados al Congreso de la Unión. Además este Partido, siempre ha ostentado como uno de los principios fundamentales el de subsidiariedad, que en términos simples, se puede definir en el sentido de que no haga la entidad superior lo que puede y debe hacer la entidad menor.
Tiene cabida aquí el pensamiento claro y federalista que Benjamín Franklin resalta en su autobiografía. Cuando un viejo gobernante se vanagloriaba de que aunque no podía tocar el violín, sabía como hacer de una pequeña ciudad, una gran metrópoli; Franklin le replicaba que la teoría moderna era justamente a la inversa y trasladaba la crítica a todos los ministros que tienen que gobernar extensos dominios, los cuales, por su misma grandeza y la multiplicidad de asuntos, son difíciles de administrar, no dejándoles tiempo para tocar el violín.
13) Atendiendo esta cita que evidencia la necesidad de no abarcar más que lo estrictamente indispensable, podemos afirmar que no constituye ninguna novedad declarar que México vive una profunda centralización que nosotros interpretamos como no circunscrita a lo económico, sino que es de índole política, social y jurídica. Sin duda, una de las causas de nuestra crisis fue este proceso de centralización que México ha vivido ancestralmente. La experiencia nos demuestra que siempre ha sido más fácil concentrar poder que iniciar un proceso realista de descentralización y la experiencia mundial ha confirmado reiteradamente, que un país es más estable y firme en tanto más diversifique las instituciones donde emanan las políticas públicas y su correspondiente instrumentación hasta el mínimo detalle. Por el contrario, un país es más vulnerable en tanto más concentre el poder como desafortunadamente lo ha demostrado el sistema político mexicano. Entonces pues, la necesidad y urgencia en el México de hoy, porque así lo demanda su ciudadanía, porque así lo exige nuestra realidad política, porque así lo requiere la superación de nuestra crisis, consiste en impulsar el federalismo hasta sus últimas consecuencias reconociéndole a las entidades federativas y al municipio, una esfera de competencia que les acredite su plena capacidad para afrontar su problemática local, otorgando servicios públicos eficientes en todos los órdenes a todos los mexicanos. ¿Cuántos problemas se hubiera evitado si al emanar las órdenes del centro del país previamente se hubieran considerado la inmensa heterogeneidad de nuestra nación? ¿Cuantos problemas se generaron por una decisión equivocada del centro que involucró a toda la nación cuando en realidad correspondía a un problema de índole local? La respuesta a estas interrogantes nos lleva a la conclusión de la necesidad de impulsar no un nuevo federalismo pues no hemos tenido uno anterior sino un auténtico federalismo que le dé vida a la nación mexicana.
14) Se dice que el impulso del mismo es cuestión de voluntad política no de cambio en las leyes. Nosotros creemos que México no puede depender del voluntarismo de su gobernantes, por lo que nos inclinamos por una definición clara y precisa de los ámbitos de competencia.
15) En el artículo 124 que se propone se señalan en la fracción primera las materias exclusivas de la Federación que están en el texto de nuestra Constitución lo cual no requiere de mayor interpretación; en el segundo grupo se mencionan las facultades concurrentes, aclarando lo que actualmente los textos jurídicos no precisan, o sea, dentro de la concurrencia qué le corresponde a la Federación y qué le corresponde a las entidades federativas, señalándole a la primera la facultad de precisar un marco general que tenga vigencia en todo el país y a las segundas, la instrumentación normativa y la operación en el ámbito de su competencia; en el tercer grupo, se enuncian las materias que corresponden por su naturaleza al ámbito estatal; en la fracción IV se señala la responsabilidad de los Congresos locales para que a su vez delimiten lo que le corresponde a los gobiernos estatales y a los gobiernos municipales.
16) El anterior esquema pudiera ser criticado porque al abordar la tarea de hacer una lista siempre se corre el riesgo de que ésta sea insuficiente; sin embargo, dadas las circunstancias nacionales es preferible delimitar con precisión lo que a cada nivel de gobierno corresponde en lugar de incorporar un criterio que al ser aplicado pudiera determinar si la materia es federal o local. De adaptarse un criterio definitivamente éste sería el de descentralizable, dado que toda la doctrina moderna del federalismo lo identifica con este tema que nos remite a la defensa de la comunidad local, que se identifica con el término autonomía, que sugiere transferencia de funciones, que se opone a concentración, que implica acercamiento entre gobernantes y gobernados y la reubicación geográfica de actividades y recursos como muchos lo han venido reconociendo en la época reciente. Asimismo identifican a la centralización con los valores de uniformidad, dependencia e integración, como precisamente lo consigna el artículo 90 constitucional, cuando señala que la administración pública federal será centralizada y paraestatal, pero en ninguna parte del mismo texto se habla de descentralización que es menester instrumentar conforme a los valores de diversidad, autonomía, pluralidad y democracia. Hoy nadie duda de que federalismo es descentralización. Por ello, se le debe dar a los niveles locales todo lo que sea descentralizable, clasificando las materias en grupos específicos.
18) La ley de la materia correspondiente debe señalar los tiempos de transición y los organismos encargados de transferir responsabilidades y recursos a las autoridades locales. Creemos que este esquema, que muchas naciones han utilizado de hacer un catálogo preciso de las materias federales y locales, en el afán de no dejar duda alguna en la delimitación de las funciones de los distintos niveles de gobierno, puede operar mejor para que por fin México arribe al federalismo auténtico y se proceda a la descentralización de la vida nacional como ha sido el reclamo reiterado de todos los sectores de la opinión pública.
19) En virtud de que las repercusiones por las modificaciones de estos artículos, involucra una reforma jurídica completa de todo nuestro sistema, sugerimos que de ser aprobada se inicie una revisión del derecho mexicano para que con el espíritu del federalismo, se reduzca la brecha entre lo que el texto constitucional señala y lo que en la realidad acontece. Por ello proponemos, que no obstante la asignación federal de rubros legislativos como el agrario, laboral o de salud, por señalar sólo algunos, los órganos encargados de aplicar las disposiciones normativas deberán ser estatales, o municipales pues es bien sabido que para atender con eficacia los requerimientos de una sociedad cada vez más demandante se precisa que haya cercanía y conocimiento de causa entre gobernantes y gobernados.
Compañeras y Compañeros Senadores:
20) México vive una profunda crisis y debe tomar decisiones: o conserva un sistema imitado en forma extralógica o asume la responsabilidad de crear un nuevo conjunto de reglas que efectivamente hagan por fin operar nuestro federalismo. Exhorto a esta legislatura se defina por la segunda opción y dé trámite a la siguiente Iniciativa de ley:
Decreto que reforma y adiciona el artículo 124 y el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 124.- El ejercicio del poder público en los Estados Unidos Mexicanos se hará conforme a la siguiente asignación de facultades y atribuciones:
II. En las materias siguientes, las bases legislativas correspondan a la Federación y la instrumentación y operación a las entidades federativas:
- Agricultura
- Educación Pública
- Comunicaciones y Transportes
- Turismo
- Trabajo y Previsión Social con excepción de la fracción XXIX y XXXI del artículo 123 que son de exclusividad de la federación.
- Comercio
- Salud
- Atención a la Juventud
- Asentamientos Humanos
- Desarrollo Comunitario
- Reforma Agraria
- Medio Ambiente
- Recursos Naturales
- Pesca
- Ganadería
- Forestal
- Fomento Económico
- Derechos de Autoría y Ejercicio de Profesiones
- Deporte
- Vivienda
IV. Los Congresos locales señalarán a su vez las atribuciones que corresponden al ámbito municipal de las materias enunciadas en las fracciones segunda y tercera de este artículo.
XXIX-C. Se deroga.
XXIX-G. Se deroga.
Primero.- Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Las facultades mencionadas en la fracción III del artículo 124 de ninguna manera excluyen a las que ya vienen desempeñando las entidades federativas en tanto no se opongan a las que son exclusivas de la Federación. Sólo a través de convenios de coordinación podrá la Federación desempeñar alguna de esas funciones.
Tercero.- La ley de la materia proveerá los plazos de transición y la forma en que funciones y recursos se transfieran a las entidades federativas.
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