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DE LA COMISION DE GOBERNACION Y PUNTOS CONSTITUCIONALES CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA UN PARRAFO Y OCHO FRACCIONES AL ARTICULO 78 CON UNA SECCION V EN EL CAPITULO II DEL TITULO TERCERO, ASI COMO EL ARTICULO 74 FRACCION IV, PARRAFO V; QUE REFORMAN LOS ARTICULOS 73 FRACCION XXIV, 74 FRACCION II Y 79; Y QUE DEROGA LA FRACCION III DEL ARTICULO 74 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
A la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales fueron turnadas, para su estudio y dictamen, tres iniciativas con proyectos de decreto que reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones constitucionales, entre otras, en materia de auditoría, control y evaluación del sector público federal a través de un órgano superior de fiscalización, mismas que fueron presentadas por el titular del Poder Ejecutivo Federal, por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional y por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fechas 28 de noviembre de 1995, 2 de abril de 1996 y 24 de abril de 1997, respectivamente, en ejercicio de la facultad que les confiere el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta Comisión, de conformidad con las facultades que le otorgan los artículos 42, 43 fracción II, 48, 56 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen, de acuerdo con los siguientes
Antecedentes
A. Para su estudio y dictamen, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó a esta Comisión la iniciativa de reformas a los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el titular del Ejecutivo Federal con fecha 28 de noviembre de 1995.
B. Asimismo, la Mesa Directiva de este Cuerpo Colegiado turnó a la Comisión que dictamina, la iniciativa para reformar, derogar y adicionar los artículos 26, 59, 61, 66, 69, 70, 72, 73, 74, 75, 77, 89, 93 y 97 de la Carta Magna, presentada por diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional con fecha 2 de abril de 1996.
C. De igual forma, fue turnada a esta Comisión la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 74, fracción IV, de la Ley Fundamental de la República, al igual que diversos preceptos de la Ley de Planeación, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Esta iniciativa fue presentada con fecha 24 de abril de 1997, por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Al efecto, las propuestas de modificación a los ordenamientos legales secundarios fueron turnadas para su discusión y dictamen a las Comisiones Unidas de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda y Crédito Público, en tanto que, como ha quedado señalado, la iniciativa de reforma constitucional fue turnada a esta Comisión que suscribe.
D. A solicitud de diversos diputados, con fecha 26 de marzo de 1998, el Presidente de la Mesa Directiva, con fundamento en el artículo 21, fracción XVI, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, excitó a esta Comisión a presentar el dictamen correspondiente a las iniciativas de reforma constitucional mencionadas, únicamente por lo que se refiere a la materia señalada en el proemio del presente dictamen.
En consecuencia, el dictamen que ahora sometemos a su consideración se constriñe exclusivamente al estudio y resolución sobre aquellos preceptos constitucionales directamente relacionados con la auditoría, control y evaluación del sector público federal a través de una fiscalización superior de la Federación, contenidos en las iniciativas a que nos hemos referido.
Esta Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, a través de otra subcomisión de trabajo de las integradas en su seno, se ha abocado al estudio y dictamen de las iniciativas señaladas en el proemio y de otras sobre diferentes propuestas de reforma constitucional, relativas a la iniciativa de Ley de Ingresos, el proyecto de Presupuesto de Egresos y la revisión de la Cuenta Pública. Sin embargo, reiteramos que en el presente dictamen nos limitamos a estudiar y proponer lo correspondiente única y exclusivamente al caso de la fiscalización superior de la Federación.
E. Con fundamento en los artículos 1, 2, inciso b, y 13, incisos a, b, c, d y e del Acuerdo Parlamentario Relativo a la Organización y Reuniones de las Comisiones y Comités de la Cámara de Diputados, se constituyó por la Junta Directiva de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, una subcomisión específica para la presentación del anteproyecto de dictamen, integrada por los diputados Ricardo Cantú Garza, Charbel Jorge Estefan Chidiac, Santiago Creel Miranda, Jorge Emilio González Martínez, Fauzi Hamdán Amad, Héctor Luna de la Vega, Jorge Silva Morales, Bernardo Bátiz Vázquez, Alvaro Arceo Corcuera, Héctor Francisco Castañeda Jiménez, Edgar Martín Ramírez Pech, Francisco Guevara Alvarado y Baldemar Tudón Martínez.
F. Según se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional formulada por el titular del Ejecutivo Federal, "se debe recoger y asumir la iniciativa de un amplio sector de la población para emprender una reforma profunda al esquema de control y supervisión de la gestión pública federal, que prevea instrumentos más efectivos de fiscalización del uso honesto y eficiente de los recursos que la sociedad aporta al Gobierno y un oportuno y claro rendimiento de cuentas por parte de los servidores públicos".
Al efecto, el Ejecutivo Federal propone revisar y reorganizar el sistema de control y evaluación de la gestión administrativa del Gobierno Federal, mediante la creación de una auditoría superior de la Federación, como órgano de la Cámara de Diputados de carácter técnico, imparcial y con plena autonomía de gestión para decidir sobre su organización, recursos, funcionamiento y resoluciones, que sustituya a la actual Contaduría Mayor de Hacienda.
La administración y dirección de este nuevo órgano estaría confiada, en los términos de la iniciativa presidencial, a un cuerpo colegiado de auditores generales, quienes actuarían con plena independencia e imparcialidad. Se propone, al efecto, que sean designados por la Cámara de Diputados a propuesta del Presidente de la República, por periodos escalonados y que sólo puedan ser removidos mediante juicio político, declaración de procedencia o sanción por causas graves de responsabilidad administrativa. Los auditores generales designarían de entre ellos a su presidente.
G. Por su parte, la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional promovida por los diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional con fecha 2 de abril de 1996, sostiene que "la reforma del Estado tiene que ser integral, entendida ésta como la transformación de actitudes y de prácticas gubernamentales, de instituciones y de normas, encaminadas al fortalecimiento de los poderes".
Para contribuir al fortalecimiento del Poder Legislativo Federal, el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional propone otorgarle mayores atribuciones en materia presupuestaria y de control sobre la gestión gubernamental, así como reafirmar la existencia de la Contaduría Mayor de Hacienda, misma que, además de sus funciones actuales, debería, según propone también la iniciativa correspondiente, verificar la regularidad, la eficacia, la economía y la eficiencia de la gestión gubernamental.
La actuación de la Contaduría Mayor de Hacienda bajo este nuevo esquema, sería evaluada por una comisión legislativa integrada en forma mayoritaria por diputados de partido político diverso a aquél por el que hubiese sido electo el Presidente de la República, "a fin de garantizar un mínimo de independencia e imparcialidad entre el fiscalizado y el fiscalizador".
En el desarrollo de sus funciones, la Contaduría Mayor gozaría de autonomía técnica y su titular sería designado por mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre las propuestas que presente la comisión de diputados encargada de mantener la relación orgánica entre la Cámara y la propia Contaduría.
H. La iniciativa de reforma constitucional promovida por los diputados del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, afirma que con la misma "se intentan fortalecer las facultades de la Cámara de Diputados en materia de revisión, vigilancia y fiscalización de la eficacia y transparencia en el uso de los recursos públicos".
Al efecto, propone el examen, discusión y aprobación de un programa trianual de gasto, ingreso y deuda pública federal, así como de los criterios trianuales de política económica que lo sustenten, además del examen y discusión anual de los criterios generales de política económica que deba presentar el Ejecutivo mediante una nueva obligación expresa. Asimismo, esta iniciativa propone que la Cuenta Pública del año anterior sea presentada a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días del mes de abril.
En la iniciativa en análisis, el tema relativo a la fiscalización superior de la Federación es abordado en la propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, motivo por el cual esta Comisión dictaminadora ha estudiado dicha propuesta, a efecto de tenerla en cuenta en el examen global sobre la reforma constitucional en la materia que ahora nos ocupa.
En la misma, se formulan propuestas con respecto a la denominación y control legislativo del órgano técnico cuyo estudio abordamos, la forma de designación, remoción y atribuciones de su autoridad ejecutiva, las funciones de control y evaluación del órgano, así como sobre la integración y funcionamiento de la comisión legislativa bajo cuyo control se encuentra dicho órgano técnico.
De conformidad con los antecedentes expuestos, esta Comisión dictaminadora pasa a exponer sus
Consideraciones
Las tres iniciativas de reforma constitucional y legal coinciden en el propósito de fortalecer al Poder Legislativo Federal y al órgano encargado de fiscalizar la aplicación de los recursos públicos, si bien es cierto que los medios propuestos para lograrlo son distintos en cada una de ellas.
En el caso de las iniciativas de reforma constitucional presentadas por el Ejecutivo Federal y los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, son coincidentes en la materia que nos ocupa por cuanto ambas proponen derogar las fracciones II y III del artículo 74 constitucional. A la luz de las modificaciones que dichas iniciativas proponen introducir en la fracción IV de este mismo precepto constitucional, así como de otros más, la derogación de la mencionada fracción III es procedente a juicio de los miembros de la Comisión que suscribe por las razones que se señalan en el presente dictamen. Sin embargo, esta dictaminadora estima que debe mantenerse la fracción II del artículo 74, aunque con un nuevo texto que refleje fielmente la relación orgánica que debe darse entre la entidad de fiscalización superior de la Federación y la Cámara de Diputados, pero que al mismo tiempo indique y haga énfasis en la autonomía técnica, de gestión y organizativa de que debe gozar la nueva instancia fiscalizadora.
Igualmente, las dos iniciativas mencionadas en el párrafo anterior, aunque con diferente fraseología, coinciden en señalar como funciones sustantivas de la entidad de fiscalización superior de la Federación, las de fiscalizar en forma posterior el ingreso, gasto, manejo y aplicación de recursos de los poderes de la Unión y de las entidades públicas federales, así como investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en estas actividades. La iniciativa del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática aborda estos mismos aspectos en su propuesta de reforma a la legislación secundaria.
Las diferencias entre las iniciativas del Ejecutivo Federal y del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, se refieren a los siguientes temas relativos a la fiscalización superior de la Federación: denominación de la entidad encargada de la fiscalización superior; ámbito de la reforma a la fracción XXIV del artículo 73 constitucional; el concepto de "informes parciales" previos que introduce la iniciativa del Ejecutivo y que la de Acción Nacional no retoma; naturaleza del órgano de dirección, colegiado o unitario; forma de designación del titular o titulares, en su caso; duración en el cargo y causas de remoción; requisitos para su designación, si bien es cierto que ambas iniciativas coinciden por cuanto a los impedimentos e inhabilitación; también difieren respecto de la característica esencial del órgano: autonomía de gestión o autonomía técnica; difieren igualmente por cuanto a las visitas domiciliarias propuestas por el Ejecutivo y el establecimiento de sistemas, métodos y normatividad de la contabilidad gubernamental por parte del órgano de auditoría, aspecto éste que propone Acción Nacional. Estos temas también son abordados en la iniciativa de reforma legal del Partido de la Revolución Democrática.
Al efecto, esta Comisión dictaminadora estima conveniente manifestar lo siguiente:
I. En nuestro esquema constitucional de división de poderes, tradicionalmente se ha atribuido al Poder Legislativo Federal la facultad de autorizar, mediante disposiciones de carácter general, los gastos y los ingresos de la Federación, así como la función de revisar el ejercicio de tal atribución. Corresponde, por lo tanto, al Poder Legislativo, a través de la Cámara de Diputados, examinar si los gastos hechos y las percepciones obtenidas por el Estado se ajustan a los preceptos legales que fundamentan su ejercicio, comprobando la exactitud y justificación en lo que genéricamente se denomina Cuenta Pública.
La función revisora de la Cuenta Pública tiene una significación jurídica y política, ya que el orden constitucional otorga dicha facultad al pueblo, quien la ejerce a través de sus representantes, para vigilar y examinar la legalidad y exactitud en el manejo de la Hacienda Pública. En tal virtud, es necesario precisar que el término "Presupuesto", propuesto para la fracción IV del artículo 74, en la parte relativa a la revisión de la Cuenta Pública, efectivamente se comprende a los ingresos con relación a los conceptos y a las partidas respectivas del presupuesto, para conocer el resultado de la gestión financiera.
II. En el texto original de la Constitución de 1917, quedó establecida como facultad del Congreso de la Unión la de expedir la ley orgánica de la Contaduría Mayor, disposición aún vigente contenida en la fracción XXIV del artículo 73, así como la de "examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el Poder Ejecutivo, debiendo comprender dicho examen, no sólo la conformidad de las partidas gastadas por el Presupuesto de Egresos, sino también la exactitud y justificación de tales partidas".
Por su parte, en el texto original del artículo 74, se dispuso en la fracción II que era facultad exclusiva de la Cámara de Diputados "Vigilar por medio de una Comisión de su seno el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor". En este sentido, según quedó señalado en párrafos anteriores, y dada la autonomía que las iniciativas en dictamen pretenden otorgar a la entidad de fiscalización superior de la Federación, es que sería conveniente modificar la redacción de la fracción II del artículo 74, a efecto de clarificar que la Cámara de Diputados deberá coordinarse, a través de una comisión de su seno y en los términos que disponga la ley, con la nueva entidad de fiscalización superior.
En el año de 1977 se presentó una iniciativa de reformas a los artículos 73 y 74 constitucionales, y en la correspondiente exposición de motivos se señaló que otorgar al Congreso de la Unión, es decir, a ambas Cámaras, la atribución de revisar la Cuenta Pública y únicamente encomendar a la Cámara de Diputados la aprobación del presupuesto, resultaba poco comprensible, ya que escindía el conocimiento de dos cuestiones que por su naturaleza se hallan plenamente vinculadas, siendo para el Senado una tarea difícil la revisión de la Cuenta Pública, ya que aparece sustraído de la facultad de conocer y votar previamente el presupuesto ejercido y, además, carece de un órgano técnico como la Contaduría Mayor de Hacienda.
En tal virtud, la revisión de la Cuenta Pública se dejó como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, al igual que ya lo era la votación del presupuesto, por lo que se modificó la fracción I del artículo 65, así como el contenido de la fracción XXX del artículo 73 y se estableció en la fracción IV de este mismo numeral las finalidades de la revisión de la Cuenta Pública.
Posteriormente, estas disposiciones no han sido modificadas en lo sustancial y únicamente se han hecho cambios para mantener la congruencia con otras reformas constitucionales.
A la luz de lo hasta ahora dicho, esta dictaminadora estima conveniente que la entidad de carácter técnico encargada de llevar a cabo la revisión y la fiscalización pertenezca a la Cámara de Diputados. Sin embargo, debe quedar claro que dicha pertenencia no debe implicar, en modo alguno, dependencia o subordinación de la entidad de fiscalización superior de la Federación respecto de la propia Cámara; por el contrario, lo que se persigue es la existencia de un cuerpo fiscalizador, vinculado orgánicamente con esta Asamblea, pero dotado de plena autonomía de gestión respecto de su organización interior, recursos, funcionamiento y resoluciones. Con lo anterior, se busca que la función revisora y fiscalizadora quede depositada originariamente en la Cámara de Diputados, y que ésta la realice a través de su entidad técnica y autónoma de auditoría.
Es precisamente por ello que esta Comisión considera que la expresión "la Cámara de Diputados contará con un órgano ....", a que hacen referencia las iniciativas del Ejecutivo Federal y del Partido Acción Nacional, no refleja con precisión la naturaleza que se pretende tenga la entidad de fiscalización superior de la Federación. En efecto, el término "contar con" significa disponer de alguien o de algo, pero no indica una relación de pertenencia, como la que se persigue exista entre la Cámara de Diputados y su entidad técnica de fiscalización. Consecuentemente, este cuerpo dictaminador se permite proponer una nueva redacción, con el propósito de hacer explícita, en el texto constitucional, la relación de vinculación orgánica entre la Cámara de Diputados y la entidad de fiscalización superior de la Federación, al tiempo que se deje clara la autonomía funcional y de gestión de ésta frente a aquélla.
III. A la luz de las iniciativas examinadas y considerando los antecedentes históricos que en nuestro sistema constitucional han regulado al órgano de fiscalización, esta Comisión dictaminadora considera conveniente que el titular de dicha entidad siga siendo unipersonal y que sea designado exclusivamente por la Cámara de Diputados, por las razones que enseguida se precisan.
La definición de un órgano colegiado o unipersonal depende del contenido de las funciones que al mismo sean atribuidas. En el caso particular, las funciones que se asignarían a la entidad de fiscalización superior de la Federación conllevan una serie de decisiones de carácter ejecutivo que, por lo tanto, requieren una decisión pronta, expedita y oportuna, objetivos que no se lograrían con un órgano colegiado, aunado al hecho de que en la persona del titular de ese ente se centraliza y concentra, en su caso, la responsabilidad de su alto desempeño, en tanto que en un cuerpo colegiado se diluye y atomiza dicha responsabilidad.
Cabe igualmente la reflexión, dentro de las circunstancias y condiciones políticas de nuestro país, que de aceptarse la integración colegiada de la entidad, es muy probable que la designación de sus miembros se hiciera en proporciones de representatividad partidista en la Cámara de Diputados, y se perdería con ello la esencia de su función y la posibilidad de designar al funcionario con mayor idoneidad para desempeñar el cargo.
Además, aunque no es un motivo que por sí solo determine una decisión de este tipo, sí constituye una referencia objetiva el hecho de que históricamente la titularidad de la llamada Contaduría Mayor de Hacienda ha sido unipersonal y no colegiada. Asimismo, es pertinente considerar que en el estudio comparado llevado a cabo por los miembros de esta Comisión, en el mayor número de los países cuyo sistema de fiscalización fue analizado predomina el titular unipersonal sobre el colegiado.
IV. Por lo que concierne a la designación del titular de la entidad, no obstante la autonomía de gestión y no solamente técnica que estimamos pertinente atribuirle, y que dicho ente no sólo revisaría la gestión del Ejecutivo Federal, sino también la de los demás poderes, organismos y entidades públicas y privadas que manejen o utilicen fondos o recursos federales, consideramos conveniente que deba continuar vinculado predominantemente al órgano legislativo, concretamente a la Cámara de Diputados, por constituir ésta la representación popular soberana por antonomasia y por detentar históricamente la preeminencia de conocimientos, en primer término, de las cuestiones relativas a los recursos públicos. De ahí que no estimemos procedente la intervención del Ejecutivo Federal en el nombramiento del titular de esta nueva entidad de fiscalización superior de la Federación.
V. Por cuanto a su denominación, el Ejecutivo Federal en su iniciativa solamente lo denomina "órgano de auditoría superior de la Federación", en tanto que la iniciativa del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional propone que continúe con la actual denominación que tiene. Al respecto, esta Comisión dictaminadora estima que debe dejarse que sea la ley secundaria la que establezca la denominación concreta y privativa de la nueva instancia de fiscalización, por lo que se propone que, a nivel constitucional, se identifique a la función simplemente como "fiscalización superior de la Federación", y como "entidad de fiscalización superior de la Federación" a la autoridad encargada de llevarla a cabo.
VI. Hemos considerado también atendible y positiva la propuesta en el sentido de que la presidencia de la Comisión encargada de la coordinación entre la Cámara de Diputados y la entidad de fiscalización superior de la Federación, recaiga en un diputado que pertenezca a un partido político diferente a aquél por el cual haya sido electo el titular del Ejecutivo Federal. En primer lugar, se trata de una práctica parlamentaria que ya ha sido observada durante la anterior y la actual legislaturas de la Cámara de Diputados, además de contribuir a materializar en la Ley Fundamental la independencia y autonomía que deben caracterizar esta función de Estado.
Se trata, en efecto, de un conjunto de funciones depositadas en una autoridad con autonomía de gestión que permitan acreditar el recto y correcto ejercicio de todos los recursos públicos federales, sea que hayan sido asignados a los Poderes de la Unión o a las entidades públicas del Gobierno Federal, incluso las no sectorizadas y con autonomía e independencia para el desempeño de sus propias funciones sustantivas, como es el caso -a modo de ejemplo- del Instituto Federal Electoral, de la Universidad Nacional Autónoma de México o de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, o sea que se trate de aquéllos manejados o utilizados por las entidades federativas, por los municipios, o aun los particulares (debe destacarse que en este último caso, la facultad revisora y fiscalizadora de la entidad de fiscalización superior no se extiende a cuestiones fiscales o tributarias, sino solamente a la verificación del manejo adecuado que sobre fondos o recursos federales lleven a cabo los particulares). En conclusión, el ente técnico de fiscalización, perteneciente a la Cámara de Diputados, estará encargado de revisar y fiscalizar a todas las personas, físicas o morales, privadas o de carácter público, que manejen recursos de la Federación -esto incluye, desde luego, la fiscalización de los recursos federales manejados por los partidos y agrupaciones políticas nacionales.
Sin embargo, no hemos considerado aceptable la propuesta en el sentido de que la mayoría de los integrantes de la Comisión encargada de la coordinación entre la entidad de fiscalización superior y la Cámara de Diputados, pertenezca también a un partido político diferente al del titular del Ejecutivo Federal. De esta manera hemos querido dejar muy claro que dicha función de Estado, como nosotros entendemos la de fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos, no debe ser confundida con una función en la que puedan prevalecer intereses de partido. De ahí la importancia de la autonomía de gestión otorgada a la entidad de fiscalización superior de la Federación.
VII. La naturaleza de las funciones de la fiscalización superior de la Federación hace indispensable dar una esfera de protección jurídica especial al titular de la entidad correspondiente, lo cual se logra no sólo con el procedimiento previsto para su designación sino también para su remoción, en caso de que ésta fuese necesaria a juicio de la sociedad o de sus representantes.
Es por ello que el presente dictamen recoge la propuesta en el sentido de que su remoción sólo proceda en los términos previstos en el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VIII. Es importante destacar como una innovación contenida en las iniciativas que se dictaminan, el hecho de que la función de fiscalización prevista a nivel constitucional comprenda, a partir de ahora, la verificación de programas -que se darán dentro del marco normativo correspondiente-, auditoría de desempeño, eficiencia, eficacia y economía, incluyendo legalidad y cumplimiento. La inclusión de estas nuevas actividades dentro del ámbito de la función de fiscalización superior traerá consigo una variedad de beneficios, tales como la facultad de verificar y revisar no sólo los ingresos y egresos al compararlos con lo presupuestado, sino también el desarrollo y el cumplimiento de los programas, para cuya ejecución se justifican tales erogaciones; asimismo, la posibilidad de medir la eficiencia y la eficacia en el uso de recursos federales garantizará que éstos se apliquen de manera óptima y de modo que efectiva y puntualmente contribuyan a satisfacer las necesidades de la población.
Asimismo, destaca la propuesta de esta dictaminadora en el sentido de otorgar facultades a la entidad de fiscalización superior de la Federación, no sólo para fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo y la aplicación de todos los fondos y recursos federales, sino también para requerir, de manera excepcional, revisiones durante el ejercicio en curso, siempre que se trate de situaciones extraordinarias en aquellos casos señalados por la ley.
El ejercicio de esta facultad de verificación, tal y como lo propone la dictaminadora, se realizaría a partir del informe semestral que se rinda por parte del ente fiscalizado, o bien por circunstancias extraordinarias como las aludidas en el párrafo anterior. En estos casos, la entidad de fiscalización superior podrá requerir a las entidades fiscalizadas que procedan a la revisión de aquel o aquellos conceptos o situaciones que la entidad fiscalizadora considere pertinentes. Si esos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, podrá darse lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan.
Igualmente, es importante señalar que, de conformidad con las propuestas contenidas en las iniciativas del Ejecutivo Federal y del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, se eleva a rango constitucional la facultad de la entidad de fiscalización superior de la Federación para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el manejo, gasto, manejo y aplicación de fondos y recursos federales, así como la de efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, además de la facultad de determinar daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de las entidades públicas federales.
Sobre este último punto, la entidad tendrá la facultad de promover responsabilidades administrativas ante las autoridades competentes y en los términos que señale la ley.
IX. La reubicación del numeral del precepto constitucional correspondiente a la Comisión Permanente, propuesta por el Ejecutivo Federal en su correspondiente iniciativa, es atendible en sus términos a fin de permitir que en un solo precepto constitucional se fijen las bases de la organización y funcionamiento de la fiscalización superior de la Federación.
X. En los artículos transitorios del proyecto de decreto sometido a la consideración de esta Honorable Asamblea en el dictamen que suscribimos, se proponen una serie de disposiciones que permitirán la aplicación de las modificaciones constitucionales que sean aprobadas, sin menoscabo de la seguridad y de la certeza jurídicas en el desempeño de las funciones y responsabilidades cuya normatividad se propone actualizar.
Conclusiones
1. Se propone modificar la fracción XXIV del artículo 73 constitucional, a fin de ampliar el ámbito de la facultad legislativa del Congreso de la Unión a todas las leyes que normen la gestión, control y evaluación del sector público federal, y no sólo para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.
2. Se propone mantener la fracción II del artículo 74 constitucional, pero con distinta redacción, acorde con la función que tendría el órgano de la Cámara de Diputados que fungirá como enlace con la nueva entidad encargada de la fiscalización superior de la Federación.
3. Se propone derogar la fracción III del artículo 74 constitucional, toda vez que en caso de ser aprobada la presente reforma, sus disposiciones regularían y con mayor amplitud, los aspectos que actualmente están previstos en el contenido normativo de dicha fracción, como es el caso de la adición que se propone al párrafo quinto de la fracción IV del mismo numeral, relativo a la fiscalización superior de la Federación y a la entidad encargada de llevarla a cabo.
4. En términos del texto propuesto para el párrafo quinto de la fracción IV del artículo 74, la entidad de fiscalización superior de la Federación estará en condiciones de revisar la Cuenta Pública de manera tal, que pueda detectar las discrepancias entre los ingresos y gastos, con los conceptos y partidas de los presupuestos de ingresos y de egresos.
5. Se propone reunir en el artículo 78 constitucional las disposiciones relativas a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
6. Se propone adicionar una Sección V al Capítulo II del Título Tercero de la Ley Fundamental, en cuyo artículo 79 se regularían las nuevas estructura y funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Al respecto, los artículos transitorios del proyecto de Decreto que se pone a su consideración, regulan las modalidades necesarias para la entrada en vigor de las nuevas disposiciones.
Por lo antes expuesto y con fundamento en los preceptos mencionados en el proemio de este dictamen, la Comisión que suscribe somete a la consideración de este Honorable Cuerpo Colegiado el siguiente proyecto de
"DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTICULOS 73, 74, 78 Y 79 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:
ARTICULO UNICO.- Se adicionan con un segundo párrafo y ocho fracciones el artículo 78, con una Sección V el Capítulo II del Título Tercero, así como el artículo 74 fracción IV, párrafo quinto; se reforman los artículos 73, fracción XXIV, 74, fracción II, y 79; y se deroga la fracción III del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
XXIV. Para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación, y las demás leyes que normen la gestión, control y evaluación del sector público federal;
XXV a XXX. ....
II. Coordinarse, por conducto de una comisión de su seno, con la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;
III. Se deroga
IV. ...
...
...
...
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en una entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas del Presupuesto, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley.
...
...
V a VIII. ...
La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:
II. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República;
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras, y turnarlas para dictamen a las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;
IV. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias;
V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;
VI. Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar el interino que supla esa falta;
VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada, y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga, y
VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.
De la Fiscalización Superior de la Federación
Artículo 79.- La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá carácter técnico, imparcial y con plena autonomía de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
La entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:
De manera excepcional, en los casos en que se presenten situaciones extraordinarias así consideradas por la ley, podrá requerir a la entidad fiscalizada que proceda a la revisión de aquel o aquellos conceptos o situaciones que la entidad fiscalizadora considere pertinentes. Si esos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan conforme a los términos de la fracción IV de este artículo.
La entidad de fiscalización superior de la Federación y los órganos de control propios de los Poderes de la Unión, establecerán los procedimientos necesarios que les permitan el mejor cumplimiento de sus respectivas atribuciones.
II. Entregar el resultado de la revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del siguiente año a aquél en que se haya presentado ésta. Dentro del informe de resultados de la Cuenta Pública se incluirá el dictamen de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos, y
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de las entidades públicas federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de esta Constitución, y presentar las querellas o denuncias penales procedentes, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.
El titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación será designado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre las propuestas que le presente la Comisión encargada de la coordinación entre la propia Cámara y dicha entidad de carácter técnico; durará en el encargo ocho años y podrá ser reelecto por una sola vez; sólo podrá ser removido por las causas graves que señale la ley, con la misma votación requerida para su nombramiento, así como por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta Constitución.
Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere, además de cumplir los requisitos señalados en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, tener prestigio profesional, capacidad y experiencia técnica. Durante el ejercicio de su cargo no podrá formar parte activa de partido político alguno, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en las asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.
El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución y facilitará a la entidad de fiscalización superior de la Federación los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones.
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- La entidad de fiscalización superior de la Federación iniciará sus funciones el 1 de enero de 2001. Para tal efecto, el Congreso de la Unión deberá expedir las leyes a que se refiere la fracción XXIV del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 14 de diciembre de 2000.
TERCERO.- En tanto la entidad de fiscalización superior de la Federación no empiece a ejercer las atribuciones a que se refiere este Decreto, la Contaduría Mayor de Hacienda continuará ejerciendo las atribuciones que actualmente tiene conforme al artículo 74, fracción IV, de la Constitución, su Ley Orgánica y demás disposiciones jurídicas aplicables vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente Decreto.
Los servidores públicos de la Contaduría Mayor de Hacienda no serán afectados en forma alguna en sus derechos laborales con motivo de la entrada en vigor de este Decreto y de las leyes que en consecuencia se emitan.
Una vez creada la entidad de fiscalización superior de la Federación, todos los recursos humanos, materiales y patrimoniales en general de la Contaduría Mayor de Hacienda, pasarán a formar parte de dicha entidad.
CUARTO.- El encargo del actual Contador Mayor de Hacienda no podrá extenderse más allá del 31 de diciembre de 2000. En caso de que, en términos de lo que disponga la ley orgánica de la entidad de fiscalización superior de la Federación, fuese ratificado como titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación, desempeñará el cargo únicamente hasta completar el término a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución.
QUINTO.- La revisión de la Cuenta Pública conforme al régimen previsto en los artículos que se reforman por este Decreto, se hará a partir de la Cuenta Pública del primer ejercicio fiscal posterior a la fecha de entrada en vigor de la ley que regule la organización de la fiscalización superior de la Federación. La revisión de las Cuentas Públicas de ejercicios anteriores a la entrada en vigor de la ley citada, se efectuará conforme a las disposiciones vigentes en dichos ejercicios.
SEXTO.- Conforme vayan entrando en vigor las disposiciones a que se refiere el presente Decreto, se derogan todas aquellas que se opongan."
Sala de Comisiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal, a los catorce días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
La Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales: Diputados Santiago Creel Miranda, Presidente, PAN (rúbrica), Fernando Castellanos Pacheco, secretario, PAN, (rúbrica), Alvaro Arceo Corcuera, secretario, PRD, Miguel Quirós Pérez, secretario PRI (rúbrica), Jorge Emilio González M., secretario, PVEM (rúbrica), Juan Miguel Alcántara Soria, PAN (rúbrica), Carlos Medina Plascencia, PAN (rúbrica), Francisco José Paoli Bolio, PAN (rúbrica; abstención), Abelardo Perales Meléndez, PAN (rúbrica), Juan José Rodríguez Prats, PAN (rúbrica), Bernando Bátiz Vázquez PRD, Pablo Gómez Alvarez, PRD, José Luis Gutiérrez Cureño, PRD, José de Jesús Martín del Campo, PRD, Porfirio Muñoz Ledo, PRD, Demetrio Javier Sodi de la Tijera, PRD, Eduardo Bernal Martínez, PRI (rúbrica), Francisco Agustín Arroyo Vieyra, PRI (rúbrica), Ricardo Castillo Peralta, PRI (rúbrica), Juan José García de Quevedo, PRI (rúbrica), Tulio Hernández Gómez, PRI (rúbrica), Enrique Jackson Ramírez, PRI (rúbrica), José Luis Lamadrid Sauza, PRI (rúbrica), Fidel Herrera Beltrán, PRI (rúbrica), Enrique González Isunza, PRI (rúbrica), Arturo Núñez Jiménez, PRI (rúbrica), Marcos Augusto Bucio Mujica, PRI, Rafael Oceguera Ramos PRI (rúbrica), Juana González Ortiz PRI (rúbrica), Ricardo Cantú Garza PT.
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