Iniciativas

Que reforma el artículo 32 de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, suscrita por el diputado Carlos Fernando García Astorga y legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, Carlos Fernando García Astorga, diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXV Legislatura de la Cámara de fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 32 de la Ley Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Planteamiento del problema

Afirmar que la contaminación del aire y sus efectos en la salud de la población, constituyan quizá después de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (Covid-19), una de las mayores amenazas ambientales a nivel global, puede resultar exagerado. Sin embargo, cuando se contrasta que las cifras de enfermedades respiratorias, cardiovasculares y crónico degenerativas, y de muertes prematuras, se encuentran relacionadas a esta causa, se confirma la urgencia de implementar acciones eficaces para disminuir los riesgos.

De la gama de contaminantes atmosféricos, la Organización Mundial de la Salud (OMS), ha sostenido que los más preocupantes para la salud pública son las partículas en suspensión, el monóxido de carbono, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre, que provocan enfermedades respiratorias y de otros tipos y es una de las principales causas de morbimortalidad;1 es decir, tasa de muertes por enfermedad en una población y en un tiempo determinados.

Respecto a la materia particulada o PM por sus siglas en inglés o contaminación por partículas, la OMS ha identificado que se encuentran suspendidas en el aire, como el polvo, el hollín, el humo y el aerosol; que en grandes cantidades son emitidas por fuentes como los vehículos diésel, la quema de residuos y cultivos, y las plantas generadoras de energía eléctrica a carbón. Las partículas de menos de 10 micrómetros de diámetro (PM10) presentan un problema de salud porque pueden inhalarse y acumularse en el sistema respiratorio. Las partículas de menos de 2,5 micrómetros de diámetro (PM2,5) se denominan partículas “finas” y representan mayores riesgos para la salud. Debido a su pequeño tamaño (aproximadamente 1/30 del ancho promedio de un cabello humano), las partículas finas pueden alojarse profundamente en los pulmones.2

En términos de costos por daños a la salud de la población, el Banco Mundial, ha calculado que éstos ascienden a USD 8,1 billones al año, lo que equivale al 6,1 por ciento del producto interno bruto (PIB) mundial y los sectores más desfavorecidos desde el punto de vista económico, así como la población vulnerable, -niñas, niños y adolescentes y personas adultas mayores-, resultan más afectados y con mayores dificultades para enfrentar los impactos que genera en la salud la contaminación atmosférica.3

Tratándose de México, datos del Informe Perspectivas Económicas de América Latina 2022, hacia una Transición Verde y Justa4 revelaron que el 99.5 por ciento de la población ha estado expuesta a niveles de contaminación del aire, superiores al 95.4 por ciento del promedio de América Latina y el Caribe, lo que representa riesgos para la salud humana. Las defunciones ascienden a 32 mil personas por causas asociadas con mala calidad del aire, principalmente con el material particulado; las fuentes móviles generan el 63 por ciento del total de las emisiones de monóxido de carbono (CO), 44 por ciento de óxidos de nitrógeno (NOx) y 14 por ciento de PM2.5 De las 63 ciudades y zonas metropolitanas con capacidad para medir PM10, en el 52.4 por ciento de los casos se sobrepasó el límite normado; en las 53 regiones con capacidad de medir PM2.5 en el 47.2 por ciento de los casos se sobrepasó el límite y de los fallecimientos evitables por PM2.5 serían casi 10 mil; por PM10, 12 mil; y poco más de mil por ozono en la región centro del país por consecuencia de la mala calidad del aire.5

De la información disponible al 2016, sobre partículas suspendidas y ozono en 20 Sistemas de Monitoreo de la Calidad del Aire, distribuidos en 17 entidades federativas de nuestro país (Baja California, Chihuahua, Ciudad de México y su zona conurbada, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Oaxaca, Querétaro, Veracruz y Yucatán), se identificó que los límites normados para protección de la salud se cumplieron en muy pocas ciudades: los límites de ozono (NOM-020-SSA1-2014), sólo se cumplieron en Mexicali y Mérida; los de PM10 (NOM-025-SSA1-2014), en Tulancingo y Zapotlán; y los de PM2.5 (NOM-025-SSA1-2014), en ninguna ciudad.

Desde hace más de dos décadas, siete zonas metropolitanas –Guadalajara, Monterrey, Pachuca, Puebla, Querétaro y Valle de México– han enfrentado un sinnúmero de crisis ambientales debido a los altos de niveles de contaminación del aire provenientes de fuentes fijas –plantas de energía, industrias químicas, refinerías de petróleo y fábricas–, y de fuentes móviles –transporte motorizado terrestre, aéreo y marítimo y vehículos automotores– lo que ha motivado la implementación de diversas acciones como los programas Proaire –instrumentos de gestión de la calidad del aire que establecen medidas y acciones a corto, mediano y largo plazo, para prevenir y revertir las tendencias del deterioro de la calidad del aire en una región determinada o entidad federativa– entre otros, y tratándose de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), la creación de la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe) y el Programa de Verificación Vehicular Obligatoria.

Sobre las contingencias ambientales, el artículo 2o., fracción III, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se reconoce como la situación de riesgo, derivada de actividades humanas o fenómenos naturales, que puede poner en peligro la integridad de uno o varios ecosistemas.

Con respecto al Programa para Contingencias Ambientales Atmosféricas, como mecanismo regulatorio utilizado en algunas ciudades o zonas metropolitanas del país, donde las normas de calidad del aire son rebasadas con frecuencia y especialmente cuando se presentan episodios de alta contaminación atmosférica; contempla la aplicación temporal de un conjunto de medidas restrictivas en los sectores generadores de emisiones para reducir la contaminación atmosférica, así como medidas orientadas a informar y a evitar o reducir la exposición de la población. Si bien, los planes de contingencia de las ciudades o zonas metropolitanas de nuestro país tienen el mismo objetivo, éstos difieren en su contenido y forma de instrumentación; actualmente, las zonas metropolitanas que cuentan con un programa de esta naturaleza son las siguientes:6

De los programas mencionados, el correspondiente al Área Metropolitana de Monterrey (AMM), resulta de interés particular para efectos de la presente iniciativa, debido a que, en la última década, el AMM ha enfrentado una crisis aguda y sistemática de contaminación del aire asociada a las fuentes fijas y preponderantemente por el funcionamiento de la refinería de Petróleos Mexicanos (Pemex), Ingeniero Héctor R. Lara Sosa, localizada en el municipio de Cadereyta Jiménez, Nuevo León. Mismo que ha sido reconocido por autoridades del gobierno del estado de Nuevo León y se han comprometido a disminuir las emisiones contaminantes y por la que la Secretaría de Medio Ambiente de la entidad, ha emitido de manera sistemática un total de 44 alertas ambientales en los años siguientes:

A partir de la aprobación de la reforma a los artículos 3, 8, 193 y 194 Bis de la Ley Ambiental de la entidad, el nueve de octubre de 2023, se considera obligatorio declarar contingencias ambientales con base en el Programa de Respuesta a Contingencias Atmosféricas y coordinar los protocolos para su atención, así como elaborar en el ámbito de su respectiva competencia, programas y protocolos para la prevención y control de contingencias ambientales y coordinarse con autoridades federales y municipales, para su aplicación y cumplimiento. Así como fincar responsabilidades administrativas graves ante la omisión de emitir o retrasar la alerta de contingencia atmosférica.8

Pese a lo anterior, en los primeros días de enero del año que transcurre, el AMM ocupó la primera posición como el lugar más contaminado del mundo. El ranking internacional colocó a Apodaca, Juárez, Cadereyta Jiménez (municipio donde se localiza la refinería de Pemex), San Pedro Garza García, San Nicolás de los Garza y Monterrey; entre las 10 ciudades más sucias del planeta Tierra.9

Adicionalmente, el 1 de marzo del presente año, el gobierno de Nuevo León, a través de la Secretaría del Medio Ambiente, clausuró la Refinería de Cadereyta debido a que el personal de las instalaciones de Pemex “se negó a colaborar” con las autoridades estatales que acudieron a realizar una inspección para verificar supuestas emisiones contaminantes. En un hecho sin precedentes en la citada entidad, la medida de clausura fue realizada al amparo de la suspensión otorgada por el Juzgado Segundo de Distrito en materia Administrativa, que faculta al gobierno estatal para realizar inspecciones y clausuras temporales contra las instalaciones de Pemex.10

En este marco, dio a conocer de manera oficial que el desacato se acreditó del mando más alto que ordenó impedir el acceso a la planta para la inspección visual y se informó que la autoridad estatal contaba con dos días para hacer del conocimiento a la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) sobre las medidas de la Secretaría de Medio Ambiente.11

La ASEA, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), cuenta con atribuciones para regular y supervisar la seguridad industrial, seguridad operativa y protección al ambiente de las actividades del sector hidrocarburos, que se sintetiza a continuación:

En cuanto a las atribuciones de la Agencia, previstas en el artículo 5o. de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (LANSI), se encuentran:

I. Aportar los elementos técnicos sobre seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente, a las autoridades competentes, para las políticas energética y ambiental del país, así como para la formulación de los programas sectoriales en esas materias . Para ello, participará con la Secretaría y con la Secretaría de Energía en el desarrollo de la Evaluación Estratégica del Sector;

II. Participar con los distintos órdenes de gobierno, dependencias y entidades competentes, en el diseño y atención de los planes nacionales e internacionales para prevenir y atender situaciones de emergencia en las actividades del sector ;

III. Regular, supervisar y sancionar en materia de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente, en relación con las actividades del Sector, incluyendo las etapas de desmantelamiento y abandono de las instalaciones, así como de control integral de los residuos y las emisiones a la atmósfera;

IV. Regular a través de lineamientos, directrices, criterios u otras disposiciones administrativas de carácter general necesarias en las materias de su competencia y, en su caso, normas oficiales mexicanas, previa opinión de la Secretaría, en materia de protección al medio ambiente y de la Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, en materia de Seguridad Industrial y Seguridad Operativa;

V. Definir las medidas técnicas en el ámbito de su competencia, que deben ser incluidas en los protocolos para hacer frente a emergencias o situaciones de riesgo crítico o situaciones que puedan ocasionar un daño grave a las personas o a los bienes y al medio ambiente , cuando la magnitud del evento lo requiera y, en su caso, participar bajo la coordinación de las autoridades competentes para su aplicación ;

VI. Emitir las bases y criterios para que los Regulados adopten las mejores prácticas de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente que resulten aplicables a las actividades del sector.

Lo anterior incluirá el control y seguimiento geofísico en la operación cuando ésta lo requiera, las etapas de desmantelamiento y abandono de las instalaciones, la restauración de los sitios impactados por las actividades del sector, así como el control integral de sus residuos y sus emisiones de contaminantes ;

VII. Establecer los lineamientos para la conformación y operación de los sistemas de administración con que deberán contar los regulados;

VIII. Supervisar y vigilar el cumplimiento por parte de los regulados de los ordenamientos legales, reglamentarios y demás normativa que resulten aplicables a las materias de su competencia. Para ello, podrá realizar y ordenar certificaciones, auditorías y verificaciones, así como llevar a cabo visitas de inspección y supervisión.

Asimismo, en el ejercicio de sus atribuciones, podrá instruir la comparecencia de representantes de los regulados.

Para llevar a cabo la supervisión, la Agencia podrá ordenar visitas de inspección.

En la sustanciación de las visitas, la Agencia aplicará lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, en su caso, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización;

IX. Autorizar a servidores públicos de la Agencia y acreditar a personas físicas o morales para que lleven a cabo las actividades de supervisión, inspección y verificación, evaluaciones e investigaciones técnicas, así como de certificación y auditorías referidas en la presente Ley;

X. Instaurar, tramitar y resolver, en los términos de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, los procedimientos administrativos, que correspondan con motivo de sus atribuciones;

XI. Imponer medidas de seguridad, de apremio o sanciones que resulten aplicables conforme a la legislación correspondiente ;

XII. Resolver sobre las solicitudes de revocación, modificación y conmutación de multas, en los términos previstos en las disposiciones jurídicas aplicables;

XIII. Establecer los mecanismos a través de los cuales los regulados deberán informar sobre los siniestros, accidentes, incidentes, emergencias, fugas y derrames vinculados con las actividades del Sector;

XIV. Llevar a cabo investigaciones de causa raíz en caso de incidentes y accidentes operativos, industriales y medioambientales , conforme a los lineamientos que al efecto emita o establecer las bases para que los regulados lleven a cabo dichas investigaciones, así como la comunicación de riesgos y lecciones aprendidas;

XV. Promover la colaboración entre regulados con el objetivo de optimizar el uso de recursos para la atención de contingencias, emergencias, prevención y mitigación de riesgos ;

XVI. Coordinar un programa de certificación en seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente , en relación con el cumplimiento de la normatividad y estándares de desempeño, con base en el principio de autogestión y conforme a los requisitos técnicos que para tal efecto establezca;

XVII. Autorizar los Sistemas de Administración de los Regulados;

XVIII. Expedir, suspender, revocar o negar las licencias, autorizaciones, permisos y registros en materia ambiental , a que se refiere el artículo 7 de esta ley, en los términos de las disposiciones normativas aplicables;

XIX. Regular y supervisar , en relación con las materias de su competencia, las actividades de captura, exploración, extracción, transporte e inyección industrial de bióxido de carbono, que se realizan con el fin de mejorar la producción de hidrocarburos ;

XX. Regular y supervisar la producción, transporte, almacenamiento y distribución industrial de biocombustibles, cuando estas actividades estén directamente vinculadas al proceso de mezclado o preparación de gasolinas y/o diésel , en relación con las materias de su competencia, en coordinación, en su caso, con otras autoridades competentes y atendiendo a las disposiciones normativas aplicables;

XXI. Requerir a los Regulados la información y la documentación necesaria para el ejercicio de sus atribuciones, así como la exhibición de dictámenes, reportes técnicos, informes de pruebas, contratos con terceros, estudios, certificados o cualquier otro documento de evaluación de la conformidad;

XXII. Realizar estudios de valoración económica de las externalidades ambientales y riesgos asociados a las instalaciones, actividades y operación del Sector , con base en una metodología que tome en cuenta las mejores prácticas internacionales;

XXIII. Impulsar un desarrollo regional sustentable y exigir que las actividades relacionadas con el Sector se realicen, entre otras, con apego a la protección, conservación, compensación y restauración de los ecosistemas, flora y fauna silvestres, bienes y servicios ambientales, en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría;

XXIV. Proporcionar el apoyo técnico que soliciten las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en el ámbito de su competencia;

XXV. Coadyuvar, con las dependencias competentes, al seguimiento de mecanismos, acuerdos y convenios internacionales en materia de su competencia;

XXVI. Participar, con las autoridades competentes, en el diseño de los mecanismos de creación, administración, evaluación y rendición de cuentas de los fondos que, en su caso, se constituyan para la atención de Riesgos Críticos y eventos mayores;

XXVII. Proponer su Reglamento Interior al Titular del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría;

XXVIII. Publicar un informe anual sobre sus actividades;

XXIX. Contratar servicios de consultorías, asesorías, estudios e investigaciones técnicas, requeridos para sus actividades, y

XXX. Las demás que le confieran esta ley y otros ordenamientos aplicables.

Para el desarrollo de sus actividades la ASEA, cuenta con un Consejo Técnico, que de conformidad con el artículo 32 del citado ordenamiento, se reconoce como una instancia de coordinación entre las dependencias, órganos y entidades de la Administración Pública Federal con atribuciones en las materias que regula.

Se conforma por los titulares de las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales, quien lo presidirá; de Gobernación; de Marina; de Hacienda y Crédito Público; de Energía; de Comunicaciones y Transportes; del Trabajo y Previsión Social; de Salud; de la Comisión Nacional de Hidrocarburos; de la Comisión Reguladora de Energía; de la Comisión Nacional del Agua; de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas y del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. Los miembros titulares podrán nombrar un suplente con nivel mínimo de director general o su equivalente.

El Consejo Técnico, como parte de las atribuciones puede invitar a sus sesiones a representantes de las demás dependencias y entidades de la administración pública federal, los cuales podrán intervenir con voz, pero sin voto y, en lo que respecta a sus funciones, se encuentran previstas en el artículo 33, como se detalla a continuación:

I. Conocer el programa de trabajo y el informe anual de labores de la Agencia que presente el director ejecutivo ;

II. Acordar los asuntos que se sometan a su consideración, relacionados con la seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente ;

III. Conocer del ejercicio de los recursos del fideicomiso a que se refiere esta ley;

IV. Expedir el código de conducta al que deberá sujetarse el personal de la Agencia;

V. Aportar elementos para el diseño y formulación de políticas nacionales, relacionadas con las materias objeto de la presente ley, y

VI. Las demás que se señalen en el Reglamento Interior y las necesarias para el cumplimiento de su objeto.

Pese a la relevancia de las atribuciones de la ASEA y de manera específica, la prevista en la fracción II del artículo 5 del citado ordenamiento, que establece la participación de la ASEA con los distintos órdenes de gobierno, dependencias y entidades competentes en el diseño y atención de los planes nacionales e internacionales para efectos de prevenir y atender situaciones de emergencia en las actividades del sector hidrocarburos; dicho ordenamiento resulta miso respecto a las atribuciones del Consejo Técnico, como instancia coordinadora de dependencias, órganos y entidades de la administración pública federal, para invitar a sus sesiones con derecho a voz, pero sin voto a representantes del sector ambiental de las entidades federativas en aras de fortalecer los mecanismos interinstitucionales orientados a la protección de las personas, el medio ambiente y las instalaciones del sector hidrocarburos.

Por lo anterior, la presente iniciativa tiene por objeto reformar el artículo 32 de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del sector Hidrocarburos, para garantizar la participación de representantes del sector ambiental de las entidades federativas y con ello, fortalecer las acciones de coordinación desde una visión de federalismo ambiental en un contexto de crisis ambiental persistente.

Asimismo, a partir de la entrada en vigor de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,13 por la que se cambia de denominación a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes por Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, entre otras; se propone la actualización de la citada dependencia prevista en el segundo párrafo del artículo 32 del ordenamiento mencionado.

Argumentos

Indudablemente que la aprobación de la reforma constitucional en materia de energética significó un paso decidido en el proceso de modernización de la industria que sin necesidad de privatizar a las empresas públicas dedicadas a la producción y al aprovechamiento de los hidrocarburos y de la electricidad, sentó las bases de un nuevo modelo de política de Estado en la materia, propia del siglo XXI y acorde con los estándares internacionales. A partir de los objetivos y premisas fundamentales, siguientes:14

1. Mantener la propiedad de la nación sobre los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo.

2. Modernizar y fortalecer, sin privatizar, a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) como empresas productivas del estado, 100 por ciento públicas y 100 por ciento mexicanas.

3. Reducir la exposición del país a los riesgos financieros, geológicos y ambientales en las actividades de exploración y extracción de petróleo y gas natural.

4. Permitir que la nación ejerza, de manera exclusiva, la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional, en beneficio de un sistema competitivo que permita reducir los precios de la energía eléctrica.

5. Atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país.

6. Contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios.

7. Garantizar estándares internacionales de eficiencia, calidad y confiabilidad de suministro energético, así como transparencia y rendición de cuentas en las distintas actividades de la industria energética.

8. Combatir de manera efectiva la corrupción en el sector energético.

9. Fortalecer la administración de los ingresos petroleros e impulsar el ahorro de largo plazo en beneficio de las futuras generaciones.

10. Impulsar el desarrollo, con responsabilidad social y ambiental.

En ese contexto, el Constituyente Permanente estableció en el décimo noveno transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 20 de diciembre de 2013, la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como uno de los grandes aciertos del Estado mexicano en materia de regulación y para el desarrollo de sus actividades, consideró necesario contar con un Consejo Técnico, como órgano de apoyo para el e como instancia de coordinación entre las dependencias, órganos y entidades de la Administración Pública Federal.

Sin embargo, a una década de la entrada en vigor de la Ley de la ASEA y derivado de la persistente contaminación del aire, se considera urgente fortalecer los mecanismos de coordinación y cooperación del sector hidrocarburos no sólo entre las dependencias, órganos y entidades de la Administración Pública Federal sino con las pertenecientes al sector ambiental de las entidades federativas, como elemento clave en materia de protección de las personas y cuidado del medio ambiente.

En concordancia con la visión de en México el actual modelo de federalismo ambiental con tendencia centralizadora, se encuentra en proceso de caducidad, ante la problemática de la exposición crónica y aguda por contaminación del aire; es urgente transitar a un modelo de federalismo cooperativo, basado en modelos de colaboración y coordinación15 que garantice la participación de los estados para la toma de decisiones no sólo en términos de evaluación estratégica y externalidades al medio ambiente sino cuando se presenten situaciones de riesgo, riesgo crítico, contingencias.

Finalmente, como parte de la respuesta a la creciente sensibilización sobre el problema de la contaminación atmosférica, la 68.ª Asamblea Mundial de la Salud adoptó la resolución WHA68.8, Salud y Medio Ambiente: impacto sanitario de la contaminación del aire, aprobada por 194 Estados miembros en 2015. En esa resolución se afirmó la necesidad de redoblar los esfuerzos por proteger a las poblaciones de los riesgos para la salud que supone la contaminación atmosférica. Además, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas16 fueron diseñados para hacer frente a la amenaza que la contaminación del aire supone para la salud pública, mediante metas concretas de reducción de la exposición a esa contaminación y de la carga de morbilidad asociada a la contaminación del aire ambiente y en los hogares.

La presente iniciativa tiene como propósito el impulso de acciones legislativas en las que se garantice la participación de nuestras entidades federativas, considerados como elementos clave para enfrentar los retos de la persistente contaminación del aire.

Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento a consideración de esta honorable soberanía, iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 32 de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos

Artículo Único. Se reforman los párrafos segundo y tercero del artículo 32 de la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del sector Hidrocarburos, para quedar como sigue:

Artículo 32.- ...

El Consejo Técnico estará integrado por los titulares de las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales, quien lo presidirá; de Gobernación; de Marina; de Hacienda y Crédito Público; de Energía; de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes; del Trabajo y Previsión Social; de Salud; de la Comisión Nacional de Hidrocarburos; de la Comisión Reguladora de Energía; de la Comisión Nacional del Agua; de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas y a el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. Los miembros titulares podrán nombrar un suplente con nivel mínimo de director general o su equivalente.

El Consejo Técnico podrá invitar a sus sesiones a representantes de las demás dependencias y entidades de la administración pública federal, así como del sector ambiental de las entidades federativas , los cuales podrán intervenir con voz, pero sin voto.

...

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Contaminación atmosférica, Organización Mundial de la Salud. https://www.who.int/es/health-topics/air-pollution

2 Contaminación del aire ambiental exterior y en la vivienda: Preguntas frecuentes, Organización Panamericana de la Salud, https://www.paho.org/es/temas/calidad-aire-salud/contaminacion-aire-amb iental-exterior-vivienda-preguntas-frecuentes

3 The Global Health Cost of PM2.5 Air Pollution: A Case for Action Beyond 2021, citado en el artículo “Lo que hay que saber sobre el cambio climático y la contaminación atmosférica”, Banco Mundial, 1 de septiembre de 2022. https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2022/09/01/what-you-need-t o-know-about-climate-change-and-air-pollution

4 Perspectivas económicas de América Latina 2022. Hacia una transición verde y justa, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el (CAF) Banco de América Latina y la Comisión Europea. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams

5 Datos del Institute for Health Metrics and Evaluation (IHM), 2017; Inventario Nacional de Emisiones, 2016; Informe de calidad del aire, publicado en 2021 por el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). Estimación de los impactos en la salud por contaminación atmosférica en la región centro del país y alternativas de gestión. Citados en Contaminación del aire en México, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, AC (CEMDA). https://www.cemda.org.mx/calidad-del-aire/

6 Programa para Contingencias Ambientales Atmosféricas, Acciones y Programas, Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, 31 de diciembre de 2017. https://www.gob.mx/cofepris/acciones-y-programas/9-programa-para-contin gencias-ambientales-atmosfericas

7 Ídem.

8 Aprueban obligatoriedad de Declaratoria de Contingencias Ambientales, Sala de prensa, 9 de octubre de 2023. H. Congreso del Estado de Nuevo León, Septuagésima Sexta Legislatura. https://www.hcnl.gob.mx/sala_de_prensa/2023/10/aprueban_obligatoriedad_ de_declaratoria_de_contingencias_ambientales.php

9 Rodríguez, Alfonso, “Nuevo León entre los lugares más contaminados del mundo”, MVS noticias, Nuevo León, 13 de enero de 2024. https://mvsnoticias.com/nuevo-leon/2024/1/13/nuevo-leon-entre-los-lugar es-mas-contaminados-del-mundo

10 Carrizales, David, “Gobierno de Nuevo León clausura la refinería de Cadereyta”, sección Estados, periódico El Universal, 1 de marzo de 2024. https://www.eluniversal.com.mx/estados/gobierno-de-nuevo-leon-clausura- la-refineria-de-cadereyta/

11 Procede estado a la clausura total de la refinería de Cadereyta, Boletín del gobierno del estado de Nuevo León, 2 de marzo de 2024. https://www.nl.gob.mx/boletines-comunicados-y-avisos/procede-estado-la- clausura-total-de-la-refineria-de-cadereyta

12 ¿Qué es ASEA y qué regula?, Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente, 15 de junio de 2016. https://www.gob.mx/asea/es/articulos/que-es-asea-y-que-regula

13 Diario Oficial de la Federación, 20 de octubre de 2021.

14 Reforma Energética, Resumen ejecutivo, Gobierno de la República.
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/164370/Resumen_de_la_explicacion_de_la_Reforma_Energetica11_1_.pdf

15 Mariscal Ureta, Karla Elizabeth, “Federalismo ambiental a propósito de los convenios de ordenamiento ecológico del territorio”, Capítulo Décimo, Biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. 2022, páginas 6 y 24. https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv

16 Directrices mundiales de la OMS sobre la calidad del aire: partículas en suspensión (PM2.5 y PM10), ozono, dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y monóxido de carbono. Resumen [WHO global air quality guidelines: particulate matter (PM2.5 and PM10), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide. Executive summary]. Ginebra: Organización Mundial de la Salud; 2021. Licencia: CC BY-NC-SA 3.0 IGO. https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/346062/9789240035461-spa.pd f

Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 2 de abril de 2024.

Diputado Carlos Fernando García Astorga (rúbrica)

Que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de pensiones para adultos mayores, suscrita por el diputado Jorge Arturo Espadas Galván y legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado federal Jorge Arturo Espadas Galván, así como las y los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como los artículos 3, numeral 1, fracción IX; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, nos permitimos presentar para su análisis y dictamen la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo decimoquinto del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para reducir de sesenta y ocho a sesenta años el derecho a las personas adultas mayores a percibir una pensión por el Estado.

La presente iniciativa tiene como propósito establecer la edad de sesenta años para acceder a la pensión universal de personas adultas mayores en nuestro país, así como la obligación del Estado mexicano de incrementar anualmente dicha pensión conforme al índice inflacionario.

De acuerdo con datos del documento de trabajo de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro denominado “Equidad de género en pensiones. El caso de México”1 dentro de un sistema de pensiones de contribución definida el nivel salarial tiene una especial relevancia, ya que de este elemento depende el tamaño de aportaciones que irían a parar a la cuenta individual. Entre mayor sea el salario base de cotización, más grande será la aportación y, por ende, el ahorro previsional al retiro.

Las diferencias de género en el mercado laboral de América Latina, particularmente en lo que se refiere a los ingresos, se explican por distintos factores, por ejemplo: acceso a una educación de calidad, responsabilidades asociadas a las familias y fecundidad (particularmente la edad de la madre al nacimiento del primer hijo) [Marchionni et al (2018)]. Sobre este último punto, Campos-Vázquez et al (2021) estiman que las mujeres que son madres y laboran en el sector formal de la economía mexicana tienen una penalización promedio en sus salarios del 24 por ciento, respecto de los trabajadores que son padres; el efecto es mayor en las madres casadas, pobres o más jóvenes.

Para conseguir el requisito de aportes necesarios a la seguridad social para alcanzar pensión, 1,000 semanas de cotización a partir de 2031, se requiere una densidad de cotización mínima equivalente a 48.1 por ciento, durante una carrera laboral de 40 años. De acuerdo con la frecuencia de cotizaciones, se prevé que las mujeres tengan mayores dificultades para alcanzar dicho requisito.

Ante la intermitencia de contribuciones a las cuentas individuales por parte de los trabajadores inscritos en el SAR, se ha podido observar que la densidad de cotización de los hombres respecto de las mujeres es 7.3 puntos porcentuales mayor.

En un contexto de envejecimiento de la población, el reto de mantener a los adultos mayores alejados de la pobreza es de gran envergadura. Lo anterior toma relevancia de género si se toma en cuenta que, entre las personas mayores de 65 años, la mayoría son mujeres, y que dicha situación prevalecerá en las próximas décadas.

Si bien se vislumbran algunos hechos optimistas sobre el desempeño de las mujeres: mayor incorporación al mercado laboral, aumento en la colaboración de los hombres en las tareas domésticas no remuneradas (no obstante, ellas siguen llevando la mayor carga en estas faenas) y una disminución en la brecha salarial (que sigue estando a favor de los hombres), las condiciones de inequidad permanecen.

Se debe reconocer que las reglas de seguridad social del país, particularmente las referentes a pensiones contributivas, no incorporan, de manera explícita, temas de género que coadyuven a compensar las diferencias que establece el mercado laboral. Lo anterior pone en riesgo la viabilidad de las mujeres para disponer de recursos económicos suficientes y en términos de igualdad, durante la vejez.

La pensión no contributiva, ayudará en mayor medida a las mujeres, en parte por las condiciones laborales en las que se desarrollan y, aún más, considerando que muchas de ellas solo se dedican al hogar y no generan ningún derecho laboral y pensionario.

Esta pensión les ayudará a tener un ingreso en la vejez, evitando que caigan en la pobreza extrema.

La reforma al párrafo cuarto y se adicionan los párrafos décimo cuarto, décimo quinto y décimo sexto del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 2020, tiene como origen la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por el licenciado Andrés Manuel López Obrador, titular del Ejecutivo federal, de la que se dio cuenta en sesión celebrada en fecha 26 de noviembre de 2019.

Dicha iniciativa fue dictaminada por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Salud, y continuó su trámite legislativo hasta su vigencia.

El referido dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Salud cita algunas partes de la iniciativa original del Ejecutivo federal, de las cuales cito:

“los adultos mayores, por cuestiones de edad y de su general estado de vulnerabilidad, requieren una protección reforzada por parte del Estado en el resguardo de sus intereses y derechos, frente a cualquier acto que los violente o transgreda, razón por la que existe la necesidad de establecer en el cuerpo constitucional la obligatoriedad para el Estado de respetar y reconocer el derecho a recibir una pensión no contributiva para los adultos mayores”.

En ese sentido, “basándose en el notorio aumento de las personas adultas mayores desde la perspectiva demográfica del país, así como el hecho de que una gran parte de ellos no tiene acceso a un sistema de seguridad social integral”, se plantea “que las personas mayores de sesenta y ocho años, y los indígenas mayores de sesenta y cinco años, tendrán derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva en los términos y condiciones que se fijen en la ley correspondiente.”

De estos argumentos del Ejecutivo federal desprendemos algunas ideas fuerza:

1. Los adultos mayores requieren una protección reforzada por parte del Estado.

2. La obligatoriedad para el Estado de hacer efectivo el derecho de los adultos mayores a recibir una pensión no contributiva.

3. La mayoría de las personas adultas mayores no tiene acceso a un sistema de seguridad social integral.

Las comisiones dictaminadoras esgrimieron como argumentos para aprobar la reforma de mérito lo siguiente:

“Sexta - De una pensión no contributiva a adultos mayores.

Las y los integrantes de estas comisiones unidas coincidimos con la propuesta del titular del Ejecutivo federal, consistente en adicionar un párrafo décimo cuarto al artículo 4 de la Constitución Política, a fin de establecer que las personas mayores de sesenta y ocho años tendrán derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva. En el caso de los indígenas esta prestación se otorgará a partir de los sesenta y cinco años.

Lograr un acceso efectivo y universal a niveles adecuados de bienestar, realización y goce de derechos, representa un desafío considerable, ya que las desigualdades que se manifiestan más fuertemente durante esta etapa del ciclo de vida, se encuentran relacionadas con el acceso a un ingreso estable a través de pensiones y jubilaciones, lo que genera vulnerabilidad.

Al respecto es preciso señalar que, en México, el Sistema de Pensiones se encuentra compuesto por más de 130 regímenes de pensiones que operan en los diferentes niveles del país, y se conforma de la siguiente manera:

1. Los esquemas de pensiones sociales no contributivas federales y estatales, que son aquellas prestaciones que se otorgan a los ciudadanos en edad de jubilarse, aun cuando no hayan cotizado. Se crean para que todos los adultos mayores cuenten con un piso mínimo de ingreso garantizado, y se busca reducir la pobreza y la desigualdad, y debe calcularse con base en la línea mínima de bienestar.

2. El Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) de contribución definida obligatoria, creado en 1992 y que incluye dos esquemas de seguridad social: El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que cubre a los empleados del sector privado; y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que cubre a los empleados del sector público.

3. Los esquemas de pensiones especiales para ciertos empleados estatales y para las universidades públicas, y

4. Los planes voluntarios de pensiones individuales y ocupacionales.

De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en México, como en muchos otros países, ha habido mejoras constantes en la esperanza de vida y una baja muy pronunciada en la tasa de fecundidad en las últimas décadas.

La población mayor de 65 años aumenta más o menos al doble cada 20 años, aun cuando se prevé que su crecimiento se reduzca después de 2030. En conjunto, la proyección es un incremento de 3.7 millones en 1990 a 31.5 millones en 2050, lo cual implica una tasa de crecimiento anual promedio de 3.6 por ciento comparada con el 1.0 por ciento para la población total.

Por consiguiente, se espera que la población mexicana envejezca mucho más rápido que el promedio de los países de la OCDE. Aunque actualmente la tasa de dependencia de la vejez sigue por debajo del nivel promedio de la OCDE, la proyección es que lo alcanzará en 2070.

De manera que en México vivimos una profunda transformación demográfica en la que, por una parte, la extensión de la esperanza de vida se traduce en un mayor porcentaje de personas mayores en la población y, por otra, que estas personas vivirán más años.

En consecuencia, se coincide con la creación de una pensión no contributiva, la que, si bien deberá ajustarse a los términos que se establezcan en la ley reglamentaria respectiva, ésta deberá respetar los principios de uniformidad, individualidad, periodicidad y universalidad.

Con este tipo de pensión elevada a rango constitucional, deberá homologarse cualquier programa social cuya finalidad sea la entrega directa de apoyos económicos a los grupos a que se hace alusión en la propia Constitución.

Ahora bien, el tratamiento diferenciado propuesto, entre personas mayores a 68 años, y en el caso de los indígenas a partir de los 65 años, encuentra sustento en la exigencia de que las políticas de desarrollo social deben orientarse hacia una “universalidad sensible a las diferencias”.

Al respecto, las políticas públicas de desarrollo social basadas en un enfoque de derechos deben orientarse hacia la universalidad, lo que permite fomentar la inclusión social, pero de manera complementaria pueden utilizarse políticas focalizadas, selectivas o de acción positiva, cuyo objetivo sea romper las barreras de acceso a los servicios sociales y al bienestar que enfrentan las personas que se encuentran en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, las mujeres, los pueblos indígenas, las personas con discapacidad, las niñas, niños, adolescentes, adulto mayores, entre otros, ya que únicamente de esa manera se generarán condiciones para avanzar de forma efectiva hacia la universalización de los derechos.

Atender de manera diferenciada no contraviene el principio de universalidad de los derechos; al contrario, puede potenciar su ejercicio y la desigualdad, tal como ocurre con las políticas de acción positiva que se enmarcan en un “universalismo sensible a las diferencias”.

Así, la protección social constituye un bien público que debe consolidarse a todos los niveles, ya que protege los ingresos de las personas y sus dependientes frente a diversos choques y riesgos, ya sean individuales o colectivos, atendiendo las necesidades y vulnerabilidades particulares de las personas a lo largo del ciclo de vida.

En consecuencia, la consolidación de sistemas universales de protección social a través de una pensión no contributiva es crucial para asegurar el bienestar, superar la pobreza y reducir la desigualdad”.

De las tres ideas fuerza que sustrajimos de los párrafos citados de la iniciativa del titular del Ejecutivo federal, agregamos una más, derivada de los argumentos esgrimidos por las y los integrantes de las comisiones dictaminadoras, para quedar en las siguientes 4:

1. Los adultos mayores requieren una protección reforzada por parte del Estado.

2. La obligatoriedad para el Estado de hacer efectivo el derecho de los adultos mayores a recibir una pensión no contributiva.

3. La mayoría de las personas adultas mayores no tiene acceso a un sistema de seguridad social integral.

4. La pensión universal no contributiva permite avanzar a la universalización de los derechos.

El llevar estas cuatro premisas a la práctica cotidiana nos lleva a reflexionar sobre la importancia de ampliar el universo de personas beneficiarias de la pensión universal no contributiva para personas adultas mayores, como bien se señala, las personas en México, en su mayoría, tratándose de adultas mayores, como lo señala el propio presidente de la República, no tienen acceso al sistema de seguridad integral, hoy en día la realidad de las personas en México se ve más agravada con la falta de servicios médicos suficientes y de calidad y la descarada carencia de medicamentos, por ello se acentúa aún más, por este solo hecho, la necesidad de una protección reforzada por parte del Estado.

Es un tema crucial que requiere nuestra atención y acción inmediata. Las personas adultas mayores son forjadoras de nuestra sociedad, y es deber del Estado mexicano asegurarles una vejez digna. Sin embargo, lamentablemente, muchas de ellas se encuentran en situaciones de vulnerabilidad económica, sin acceso a una pensión que les permita cubrir sus necesidades básicas. Es imperativo que como sociedad reconozcamos el valor y la importancia de nuestras personas adultas mayores, y una forma concreta de hacerlo es garantizando que todas tengan acceso a una pensión universal desde los sesenta años y que esta pensión conserve, con el paso del tiempo, su poder adquisitivo, por lo que también debe establecerse y así se propone, que se incremente anualmente conforme al índice inflacionario por lo menos.

Esto no solo les proporcionaría un ingreso estable para cubrir sus gastos básicos.

Ampliar el universo de personas beneficiarias de la pensión universal no contributiva no solo es un acto de justicia social, sino también una inversión en el bienestar de toda la sociedad. Al garantizar que nuestras personas adultas mayores vivan con dignidad, estamos promoviendo un entorno más inclusivo y equitativo para todas y todos.

Es importante destacar que esta medida no solo beneficiará a las personas adultas mayores, sino que también tendrá un impacto positivo en sus familias y comunidades, al asegurar que las personas adultas mayores tengan acceso a una pensión, estamos contribuyendo a reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de todas y todos los ciudadanos, es una medida necesaria y justa que refleja nuestros valores como sociedad.

Aunado a lo anterior, el acceso a este derecho se establece de forma igualitaria para todas las personas adultas mayores a partir de los sesenta años, con lo que, las personas adultas mayores indígenas y afromexicanas también verán reducida la edad necesaria para acceder a la pensión no contributiva, como parte del reconocimiento al trabajo y esfuerzo que este grupo poblacional ha aportado al desarrollo de nuestra nación.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos al pleno de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma el párrafo decimoquinto del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de edad para pensión universal para personas adultas mayores

Artículo Único: Se reforma el párrafo décimo quinto del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 4o.- La mujer y el hombre...

Toda persona tiene...

Toda persona tiene...

Toda persona tiene...

Toda persona tiene...

Toda persona tiene...

Toda familia tiene...

Toda persona tiene...

En todas las decisiones...

Los ascendientes, tutores...

El Estado otorgará...

Toda persona tiene...

Toda persona tiene...

El Estado garantizará...

Las personas mayores de sesenta años tienen derecho a recibir por parte del Estado una pensión no contributiva en los términos que fije la Ley, dicha pensión deberá incrementarse anualmente, al menos, conforme al índice inflacionario.

El Estado establecerá...

Toda persona tiene...

El Estado promoverá...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Nota

1 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/780564/Equidad_de_ge_ner o_en_pensiones_v7.pdf

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de abril de 2024.

Diputado Jorge Arturo Espadas Galván (rúbrica)

Que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de seguridad social y seguro popular, suscrita por el diputado Jorge Arturo Espadas Galván y legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

Quien suscribe, diputado Jorge Arturo Espadas Galván y las y los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a la LXV Legislatura, en ejercicio de la facultad conferida en los artículos 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma el cuarto párrafo y adiciona un último párrafo al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La presente iniciativa tiene como propósito garantizar el derecho humano a la seguridad social que comprende del de la protección social en salud, a efecto de que el Estado garantice el acceso efectivo, oportuno, continuo y permanente de medicamentos, insumos y servicios de salud, que otorguen a la persona una mayor calidad y cantidad de vida, a través de las diversas instituciones que integren el Sistema Nacional de Salud con la definición de un Sistema de Protección Social en Salud, denominado “Seguro Popular”.

Según la Guía para la incorporación de la perspectiva de género en programas de salud, emitida por el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, de la Secretaría de Salud,1 el ejercicio del derecho a la salud analizado con perspectiva de género permite entender que la vida de mujeres y hombres puede modificarse en la medida en que no está “naturalmente” determinada; de tal suerte que esta perspectiva ayuda a comprender más profundamente no sólo la vida de las mujeres, sino también la de los hombres y las íntimas relaciones que se establecen entre ambos. Este enfoque cuestiona los estereotipos con que somos educadas/os y abre la posibilidad de elaborar nuevos contenidos de socialización y relación entre los seres humanos.

Se busca reconocer que más allá de las diferencias biológicas de sexo, existen distinciones de género socialmente construidas entre mujeres y hombres que afectan diferencialmente la salud de unas y otros y su respectiva posición dentro del sistema de salud.

Esta distinción cultural entre las esferas femenina y masculina, lejos de ser neutra, se asocia con relaciones desiguales de poder entre los sexos, que se traducen en diferenciales de riesgos, necesidades, contribuciones, y acceso y control sobre los recursos en salud.

El género –junto con la clase y la etnia– es un determinante clave de las oportunidades de salud, tanto en el nivel individual y familiar, como en nivel macro de asignación de recursos dentro del sistema.

En el caso de las mujeres debemos resaltar que, por el género, ellas tienen asignada la responsabilidad social de ser las principales cuidadoras de salud en el hogar. Actualmente constituyen por ello, el principal multiplicador de salud y desarrollo humano, pero también, son las más afectadas por los cambios en la provisión de servicios en el sector formal de la salud. Las desigualdades de género se articulan y son reforzadas por otras desigualdades de poder.

La eliminación de las desigualdades de género demanda, entonces, el concurso de distintos sectores sociales, así como también, la participación democrática de la sociedad civil, particularmente de los grupos organizados de mujeres.

A través de la equidad de género en la salud, se trata de reducir y eliminar disparidades innecesarias, evitables e injustas en la salud y sus determinantes, entre hombres y mujeres, atribuibles al sistema sexo-género. Se busca que las mujeres y los hombres tengan la misma oportunidad de gozar de las condiciones de vida y servicios que les permiten estar en buena salud, sin enfermar, discapacitarse o morirse por causas que son injustas y evitables.

Con el emblema de “Un nuevo programa de acción destinado a mejorar la salud, la equidad y el desarrollo”, la Organización Mundial de la Salud (OMS) puso en marcha en 2005 la Comisión sobre determinantes sociales de la salud, misma que reconoció al género como un determinante social de la salud.

La Comisión publicó en 2007 un reporte sobre las desigualdades de género en salud en el cual establece que el análisis con perspectiva de género, en tanto comprende los factores que determinan las diferencias de vulnerabilidad y exposición a riesgos de hombres y mujeres a las diversas enfermedades –desde el punto de vista biológico, psicológico y social– tiene implicaciones para la política de salud pública en términos de prevención, diagnóstico oportuno, calidad de atención, optimización de recursos y mejor calidad de vida, en condiciones de igualdad para las y los ciudadanos/as.

Según la definición de la OMS, los determinantes sociales de la salud son las circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema de salud. Esas circunstancias son el resultado de la distribución del dinero, el poder y los recursos a nivel mundial, nacional y local, que depende a su vez de las políticas adoptadas. Los determinantes sociales de la salud explican la mayor parte de las inequidades sanitarias, esto es, de las diferencias injustas y evitables observadas en y entre los países en lo que respecta a la situación sanitaria. (Lo destacado es propio)

Con lo que podemos concluir que el acceso universal y gratuito a los servicios de seguridad social, entre los que se incluye la atención de la salud, tanto para mujeres como para hombres, es derecho humano de las personas y obligación del Estado como el responsable de realizar todo aquello que sea necesario para erradicar las diferencias injustas y evitables, entendiéndose este último concepto como lo que se sabía que debía hacerse, se podía y no se quiso hacer.

El acceso a los servicios de salud para la población representa muchas de las veces la posibilidad de salir de la pobreza para una persona o una familia, las construcciones sociales de los géneros han logrado establecer que las mujeres pongan en tercer o cuarto lugar el cuidado de su salud y prioricen el cuidado y atención de la familia, de las personas dependientes, de la compra de alimentos antes que medicamentos; así como que los hombres ignoren las señales de advertencia del cuidado de su salud porque tienen asignado el papel de proveedores de la familia, de fuertes y su falta de atención oportuna genere consecuencias graves, degenerativas o fatales.

Como lo hemos señalado las diputadas y los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en diversa iniciativa, la seguridad social es el instrumento con el que cuentan los Estados para proteger a los ciudadanos, a los trabajadores y a sus familias contra los imponderables que se pueden presentar a lo largo de su vida.

Así las siguientes consideraciones son retomadas en su integralidad de la iniciativa de las y los diputados integrantes del GPPAN, mismas que se transcriben a continuación y que son fundamento de la presente iniciativa:

“En 2001, la Conferencia Internacional del Trabajo, compuesta de representantes de los Estados, empleadores y trabajadores, afirmó que la seguridad social: “es... un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social”.

El artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) dispone que “los Estados parte reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”. El derecho a la seguridad social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto.

El Pacto desarrolla el contenido de la Declaración Universal de Derechos Humanos y son obligatorios para los Estados que han manifestado su consentimiento de cumplimiento. El Estado mexicano se adhirió al PIDESC el 23 de marzo de 1981, entrando en vigor en nuestro país el 12 de mayo de ese año.

El derecho a la seguridad social, el cual se comprometió México a observar, incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra:

- la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar;

- gastos excesivos de atención de salud; y

- un apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.

A nivel mundial, se considera que el sistema de seguridad social debe abarcar nueve ramas principales:

1. Atención de salud

2. Enfermedad

3. Vejez

4. Desempleo

5. Accidentes laborales

6. Prestaciones familiares

7. Maternidad

8. Discapacidad y

9. Sobrevivientes y huérfanos.

Sin embargo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no reconoce el derecho a la seguridad social como derecho humano que debe garantizar el Estado a toda persona independientemente de si tiene o no tiene trabajo. Efectivamente, no es una garantía para todas y todos los mexicanos, es un derecho vinculado al derecho al trabajo que solo en la esfera laboral puede demandarse; y solo quienes contribuyen a algún sistema de seguridad social, pueden gozar de sus beneficios de forma personal y familiar.

Por lo que uno de los objetivos de esta iniciativa es establecer un último párrafo al artículo 4o. constitucional para establecer que toda persona tiene derecho a la seguridad social, el Estado la garantizará y la ley establecerá el conjunto de instituciones, medidas, derechos y obligaciones para alcanzar este objetivo.

Por otra parte, hay que destacar que la fragmentación del sistema de salud mexicano está marcada por inequidades generadas por la distinción en el acceso a los servicios de salud ligado a lo laboral. Con el IMSS creado en 1943, y posteriormente con las demás instituciones de seguridad social, se empieza a atender las necesidades de salud de las personas trabajadoras del sector formal con un catálogo de beneficios explícitos y fuentes de financiamiento continuas, mientras que la Secretaría de Salubridad y Asistencia también creada en 1943 se hace cargo de la atención de la población no cubierta, como desempleados y trabajadores informales, bajo una visión todavía más asistencial.2

Es con la Ley General de Salud al establecer las bases para regular el acceso a los servicios de salud y la distribución de competencias entre la Federación y las entidades federativas, que se busca extender la cobertura, con las reformas de descentralización de 1983, para que las entidades federativas asuman la responsabilidad de prestar los servicios para las personas sin seguridad social a través de los servicios estatales de salud (SESA), y se reconoce la protección social de la salud como derecho humano constitucional. La descentralización se concreta en 1995 con un paquete básico de 12 intervenciones dirigidas a la población rural.

A pesar de que desde 1983 se incluyó el derecho a la protección social de la salud, todavía en el año 2000 no se tenían los elementos estructurales para garantizarlo, no había ningún instrumento para atender a 50 millones de personas sin seguridad social.3 Es con la reforma de 2003 a la Ley General de Salud que se crea el Sistema de Protección Social en Salud, comúnmente conocido como Seguro Popular, para cubrir a la población sin seguridad social, y bajo mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Este seguro garantizaba el acceso, sin desembolso en el momento de utilización, a las 294 intervenciones incluidas en el Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud (CAUSES) y los 66 servicios de alto costo y complejidad financiados mediante el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC), por lo que representaba la única garantía de atención para la población sin seguridad social.

Con el Seguro Popular, el abasto de medicamentos se realizaba sobre este catálogo explícito y exigible judicialmente para padecimientos comunes y de alta especialidad fondeados por los ramos 12, 19 y 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación. Las auditorías externas que se le aplicaban revelaban surtimiento mayor de 90 por ciento, aunque algunos estados en ocasiones lo tenían menor. Había una mesa negociadora de precios y las compras eran consolidadas. Además, en materia de logística de distribución de los medicamentos en el territorio nacional se realizaba a través de compañías especializadas con red de frío asegurada y auditada.

El Sistema de Protección Social en Salud alcanzó a tener 51.6 millones de afiliados4 con derechos explícitamente definidos por la ley y exigibles ante los servicios de salud, con el compromiso de los gobiernos de los estados para corresponder mediante la efectiva prestación de servicios a través de una estructura de atención médica descentralizada y equipada.

Asimismo, el Sistema de Protección Social en Salud era un buen mecanismo financiero para lograr equidad en la distribución de los impuestos generales dedicados a la atención de la población no asalariada, en comparación con la asalariada. Este mecanismo de financiamiento permitió incrementar los recursos exponencialmente para la atención de la salud de la población más pobre, en función de la demanda o conforme ha ido aumentando el número de afiliados, lo que garantizó la posibilidad de atención universal, incluso si la economía no crecía a un buen ritmo o si había déficit en el presupuesto.

Los recursos en el Seguro Popular se fijaban de manera transparente en función del incremento de personas que se inscriben, por ello cada entidad federativa recibía recursos suficientes para atender la demanda real de población.

Presupuesto asignado al SPSS 2012-20191/ (millones de pesos)

Conforme al principio de gratuidad se garantizaba el acceso a quienes carecían de recursos y se establecía la base para una justa compensación proporcional, solamente para aquellas personas que tuvieran la capacidad económica para contribuir al servicio, bajo un concepto de equidad social. Esto evitaba la inequidad social de que quienes pudieran contribuir no lo hicieran, lo que significa un importante avance para una justicia distributiva en los servicios de salud.

La integralidad de la salud pública a cargo del Sistema Nacional de Salud fue otra de las características más significativas del Seguro Popular. La salud pública, apoyada en una infraestructura de servicios efectivamente establecida y operante, es crítica para todos los habitantes del país por igual. Por ello, era tan relevante el Fideicomiso para del Sistema de Protección Social en Salud porque permitía impulsar el financiamiento de infraestructura en entidades federativas con mayor marginación social, y cubrir imprevistos en la demanda de servicios de salud.

La estructura de servicios y colaboración que conformó el Seguro Popular en las tres esferas de gobierno, con organizaciones sociales, con servicios médicos privados, con profesionales de la práctica médica independiente y con otros sectores de la actividad pública y social, constituían una efectiva protección en todo el país respecto a contingencias de la salud pública y para mejorar las condiciones básicas de salud. El Seguro Popular era perfectible pero sus resultados en atención a la salud, medicamentos, tratamientos, intervenciones quirúrgicas, entre otros aspectos son innegables.

Por el Decreto de 29 de noviembre de 2019, se pretendió sustituir lo descrito del Seguro Popular con la creación de un organismo descentralizado denominado Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) con la promesa de provisión universal y gratuita de los servicios de salud de manera progresiva, que con el Seguro Popular ya eran efectivamente gratuitos y universales en el país.

El tránsito al Insabi fue fallido, no pudo definir sus reglas de operación, tampoco el catálogo de enfermedades que cubría, ni logró la adquisición, distribución y abasto de medicamentos a la población, y el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) fue un mecanismo de opacidad de los recursos, que impidió tener certeza de los recursos presupuestarios dirigidos a la salud de la población sin seguridad social.5

Con el Insabi se modificó el sistema de compras y sistema de logística que destacaba por su eficiencia en años anteriores, sin que su instrumentación haya dado resultados positivos. Bajo la alianza Insabi con la Oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) como mecanismo de compra para el sector salud, el desabasto de medicamentos se acrecentó por lo que, en el 2022, de acuerdo a lo señalado por el Colectivo Cero Desabasto, más de 15.2 millones de recetas no fueron surtidas de manera efectiva en las principales instituciones de seguridad social.

Por el desabasto de medicamentos, cada vez más pacientes afectados interponen demandas de amparo contra las autoridades de salud. En 2022, se interpusieron 1,602 juicios de amparos por esta causa.6 Los tribunales ordenaron que las instituciones públicas debían proveer los medicamentos esenciales a los pacientes necesitados. Y cada vez son más frecuentes las manifestaciones que exigen desde medicamentos básicos hasta tratamientos oncológicos para niños que padecen cáncer.

En diciembre de 2023, el gobierno inauguró la Megafarmacia del Bienestar, cuyo nombre es Centro Federal de Almacenamiento y Distribución de Insumos para la Salud (Cefedis), sin lograr, a esta fecha, el efectivo surtimiento de recetas. El desabasto es la constante en la administración actual, durante este sexenio se han dejado de surtir cerca 45 millones de recetas médicas.7

La implicación de la falta de acceso a medicamentos es muy grave, pues se genera un daño a la salud de las personas porque se interrumpen los tratamientos, ya sea de forma permanente o intermitente. El desabasto de medicamentos e insumos de salud incide en la calidad de vida de la población e incrementa los índices de pobreza.

El Insabi no logró consolidarse como proveedor de servicios, y nunca hubo una atención integral a la población sin seguridad social,8 ni mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Ante las fallas del Insabi el gobierno actual decide en agosto de 2022 vía decreto presidencial crear el organismo público descentralizado denominado Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS Bienestar).

En mayo de 2023 con una reforma legal a la Ley General de Salud se concreta transferir las responsabilidades del Insabi al IMSS Bienestar. Sin que a la fecha existan resultados probados de su eficacia, toda vez que no tiene los recursos necesarios ni capacidad resolutiva para atender los tres niveles de atención y pretenden con los debilitados hospitales regionales y la centralización de los servicios de salud en marcha, contar con los hospitales estatales para hacer frente a la falta de seguimiento y atención de enfermos crónicos.

De acuerdo al Inegi, con la pandemia las familias incrementaron su gasto en salud en 40 por ciento; mientras que de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares de 2022, Coneval estima que 50 millones de personas no tienen acceso a servicios de salud, es decir 30 millones más que en 2018 y 14.7 más que en 2020 cuando estábamos en plena pandemia.

Por otra parte, la reestructura de la Secretaría de Salud, bajo el criterio de austeridad que ha sido el sello del gobierno federal actual para debilitar instituciones, ha incidido en una sobrecarga de funciones en la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud, la cual además de sus funciones se encarga de las importantes tareas que tenía a su cargo la desaparecida Subsecretaría de Integración y Desarrollo, entre otras: planeación, información, y calidad de los servicios; además de estar a cargo de la Cofepris, otras de sus actividades fue definir las directrices para la atención de las emergencias sanitarias, como la pandemia por Covid-19, que como se ha dicho fue un desastre en términos de salud pública.

Las malas decisiones en las políticas de salud del gobierno actual se reflejan en la drástica caída de las coberturas de vacunación, falta de seguimiento de enfermos crónicos, en personal de salud sin condiciones laborales y materiales adecuadas, equipos obsoletos, falta de mantenimiento hospitalario, en el continuo desabasto de medicinas y suministros para la salud, en un exceso de mortandad, entre otros aspectos; pero sobre todo la erradas decisiones del gobierno actual afectan el ejercicio del derecho a la salud de millones de mexicanos.

Los recursos con que cuenta el Estado para hacer frente a sus responsabilidades en materia de salud, empleo, cuidado y pensiones, son escasos; además de que han sido administrados de forma deficiente por el gobierno federal actual, lo que podría llevar a las finanzas públicas a colapsar y a las personas a no tener acceso a la salud y el respaldo económico mínimo para subsistir.

Sobre la inversión en salud como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), México apenas invierte el 5.5 por ciento de su PIB, en comparación con el promedio de 9.2 por ciento de los demás países miembros.9 Un informe de la OCDE señala que México gasta en promedio 1,811 dólares per cápita en salud en contraste con el 4,986 dólar que en promedio gastan los demás países del organismo. También señala que hay 2.5 doctores y 2.9 enfermeras por cada mil habitantes cuando el promedio es de entre 3.7 doctores y 9.2 enfermeras por cada mil habitantes. Además de ello, solo hay una cama médica por cada mil habitantes, en contraste con el promedio de 4.3 en los demás países de la OCDE.10

El acceso a los servicios de salud que incluyen medicamentos e insumos médicos básicos, consultas, tratamientos y hospitalizaciones, forman parte de la seguridad social. La exclusión de los mecanismos sociales de protección vulnera la capacidad de los individuos para enfrentar contingencias fuera de su control que pueden disminuir de modo significativo su nivel de vida y el de sus familias.

Mediante diversas tesis jurisprudenciales, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido el alcance y contenido del derecho a la protección salud establecido en nuestra Constitución y la legislación secundaria, entre otros, señala que la protección de la salud es un objetivo que el Estado debe perseguir legítimamente, la cual tiene una expresión muy concreta en los servicios de salud.

De lo anterior se desprende que, para garantizar el derecho a la salud, es menester que se proporcionen con calidad los servicios de salud y exista disponibilidad de medicamentos y otros insumos para la salud, lo cual tiene estrecha relación con el control que el Estado haga de los mismos. Esto es, para garantizar la calidad en los servicios de salud como medio para proteger el derecho a la salud, el Estado debe emprender las acciones necesarias para alcanzar ese fin.

Por ello, esta iniciativa plantea establecer en el artículo cuarto constitucional, uno de los conceptos que ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el ejercicio del derecho a la protección social en salud: El Estado garantizará el acceso oportuno, continuo y permanente de medicamentos y servicios de salud, que otorguen a la persona una mayor calidad y cantidad de vida.

Asimismo, se busca fortalecer el Sistema Nacional de Salud con un diseño eficiente para garantizar la protección del derecho a la salud, prioritariamente de la población sin seguridad social, y bajo la rectoría de la Secretaría de Salud, como dependencia responsable de dicho sistema y del sector, por lo que esta propuesta se integra en la redacción de la reforma al artículo cuarto constitucional.

También la presente iniciativa busca atender el desabasto de medicamentos y la falta de atención médica, por parte del sector salud del gobierno mexicano para la atención de la población con y sin seguridad social, ya que como se ha referido, atenta contra el derecho a la salud consagrado en la Carta Magna, en las leyes nacionales y en los tratados internacionales que reconoce el Estado mexicano.

Es importante considerar mecanismos como la subrogación de servicios que la Ley General de Salud reconoce, base fundamental del FPGC para atender las enfermedades de alta especialidad, consideradas como las más complejas y costosas, bajo lineamientos claros respecto a los tabuladores y precios en cada intervención y que fue parte de la operación del Seguro Popular e incluso del gobierno actual durante la pandemia de Covid-19, a través del Convenio marco para la prestación subrogada de servicios médicos y hospitalarios.

Dicho Convenio se integró con la participación de la Secretaría de Salud, la Sedena, la Semar, el Insabi, el IMSS, el ISSSTE, Pemex y la Asociación Nacional de Hospitales Privados, AC, el Consorcio Mexicano de Hospitales, AC, para que dicha Asociación y el Consorcio prestaran, según su capacidad instalada, servicios médicos y hospitalarios subrogados de segundo y tercer nivel para la atención de la emergencia sanitaria en servicios como: a) Atención de parto, embarazo y puerperio; b) cesáreas; c) Enfermedades del apéndice; d) Hernias complicadas; e) Úlceras gástricas y duodenal complicadas, f) Endoscopias; y g) Colecistectomías.

Lo anterior, con base en tarifas específicas, formas y condiciones de pago de dichos servicios médicos y hospitalarios subrogados y de un procedimiento para la recepción de derechohabientes o beneficiarios que determinaba dicho Convenio; y con el compromiso de cumplir normas mexicanas, guías de práctica clínica y/o normas internacionales, y observar el manejo de información con base en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares.

En tal virtud, se establece con claridad en la iniciativa que: la ley establecerá las modalidades y mecanismos de participación del sector privado y social en las acciones de prevención y promoción de la salud, así como la prestación de los servicios de salud y el suministro de medicamentos e insumos para la salud, cuando las instituciones públicas no puedan proveerlos.

Asimismo, solo en casos justificados por ausencia de algún proveedor público o por problemas de capacidad, la institución pública deberá proporcionar al usuario un váucher de salud que hará válido de inmediato ante proveedores e instituciones privadas o sociales para el surtimiento completo de la receta médica y para recibir la atención médica que corresponda, o en su caso proceder a reembolsar el gasto en que incurrieron las personas por motivos de salud cuando las instituciones públicas de salud sean omisas o estén imposibilitadas de brindar dichos servicios.

Para los efectos del váucher de salud o el reembolso referido en el párrafo anterior, los proveedores y prestadores del Sistema Nacional de Salud que suscriban los convenios respectivos deberán acreditar sus servicios y sujetarse a los procedimientos de transparencia y rendición de cuentas, facturación y pago de medicamentos, tarifas e importes del intercambio de servicios de salud, así como a evaluaciones periódicas de desempeño, conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Salud.

Para cumplir este propósito, resulta fundamental establecer al Sistema de Protección Social de Salud como un sistema de protección financiera con elementos jurídicos, financieros y administrativos, que sustentó sus acciones en instrumentos públicos y transparentes como el catálogo de servicios y atención médica; el financiamiento por persona en función del número de afiliados y pacientes en tratamiento; el padrón único de afiliados con base en la CURP; el CAUSES y el Fideicomiso para del Sistema de Protección Social en Salud como fondo de reserva para el FPGC, calculado actuarialmente para enfrentar las contingencias más costosas y frecuentes que afectan a la salud, entre otros aspectos.

Asimismo, se establece en un transitorio la obligación de establecer un programa de compra consolidada de medicamentos para todas las instituciones públicas del sector salud que permita disminuir costos en beneficio de la infraestructura y equipamiento de los servicios de salud en las comunidades de alta marginación.

Por el bien de las familias más pobres de este país, es fundamental que se aprecien las ventajas estratégicas del mecanismo de financiamiento que el Seguro Popular brindaba en la negociación presupuestal, pues el hecho de que las aportaciones fiscales estén aseguradas por ley protege en gran medida al presupuesto para salud de los recortes arbitrarios.

No asegurar los derechos sociales y restringir la atención médica, limita y restringe posibilidades de vida al atentar directamente contra el acceso al pleno derecho a la salud, y disminuye la posibilidad de supervivencia y daña el derecho fundamental a la vida y la salud”

puntualizamos que la propuesta normativa, si bien, tiene la base de la iniciativa del GPPAN que hemos referido, en la presente propuesta se observan algunos ajustes como lo es la denominación de “Seguro Popular” al Sistema de Protección Social en Salud.

Para mejor referencia de la reforma propuesta, se adjunta el siguiente cuadro comparativo:

Por lo anteriormente expuesto, las y los legisladores del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, someten ante esta honorable soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma el cuarto párrafo y adiciona un último párrafo al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de seguridad social y “Seguro Popular”

Artículo Único.- Se reforma el cuarto párrafo y se adiciona un último párrafo al artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 4. ...

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Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. El Estado garantizará el acceso efectivo, oportuno, continuo y permanente de medicamentos, insumos y servicios de salud, que otorguen a la persona una mayor calidad y cantidad de vida. La Ley definirá las bases y modalidades para dicho acceso a través de las diversas instituciones que integren el Sistema Nacional de Salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. La Ley definirá un Sistema de Protección Social en Salud denominado Seguro Popular, con el fin de garantizar la extensión progresiva, cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud para la atención integral y gratuita de las personas que no sean derechohabientes o beneficiarias de las instituciones públicas de seguridad social. La ley establecerá las modalidades y mecanismos de participación del sector privado y social en las acciones de prevención y promoción de la salud, así como la prestación de los servicios de salud y el suministro de medicamentos e insumos para la salud, cuando las instituciones públicas sean omisas o no puedan proveerlos. Para ello, se establecerá un procedimiento para que las personas reciban un váucher de salud para el surtimiento completo de su receta médica y/o para recibir la atención médica que corresponda, o en su caso se les dará un reembolso de reembolso al gasto de las personas por motivos de salud cuando las instituciones públicas de salud sean omisas o estén imposibilitadas de brindar dichos servicios.

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Toda persona tiene derecho a la seguridad social, el Estado lo garantizará y la ley establecerá el conjunto de instituciones, medidas, derechos y obligaciones para alcanzar este objetivo.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación.

Segundo. El Congreso de la Unión deberá adecuar las leyes correspondientes al contenido del presente decreto en un plazo no mayor a 90 días hábiles a partir de su entrada en vigor.

Notas

1 https://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Programas/VIH/OtrasPublicacionesdeinteresrelacionadosconelVIH/
CENSIDA/GUIA_PERSPECTIVA_GENERO%20ssa.pdf

2 Funsalud, “Hacia la sostenibilidad del sistema de salud mexicano” Fernanda Cobo & Pamela Flores (coordinadoras), México, agosto 2022.

3 Ídem.

4 Gobierno de México. Último Informe de Resultados del Sistema de Protección Social en Salud, enero-diciembre de 2019.

5 https://www.mexicoevalua.org/el-mundo-en-el-que-dr-simi-es-un-heroe/

6 https://politica.expansion.mx/mexico/2023/05/31/sector-salud-no-surtio- 16-9-millones-de-recetas-en-2022-reporta-cero-desabasto

7 https://www.reforma.com/admiten-45-millones-de-recetas-sin-surtir-en-se ctor-salud/ar2593203

8 Funsalud, “Hacia la sostenibilidad del sistema de salud mexicano” Fernanda Cobo & Pamela Flores (coordinadoras), México, agosto 2022.

9 Forbes México. Forbes Staff con información de EFE. 7 de noviembre de 2023. La esperanza de vida en México es cinco años menor en comparación con países de la OCDE. https://www.forbes.com.mx/la-esperanza-de-vida-en-mexico-es-cinco-anos- menor-en-comparacion-con-paises-de-la-ocde/ (Consultado: 8 de febrero de 2024)

10 Ídem.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de abril de 2024.

Diputado Jorge Arturo Espadas Galván (rúbrica)

Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por la diputada Joanna Alejandra Felipe Torres y legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

La que suscribe, Joanna Alejandra Felipe Torres, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, numeral 1, fracción I; 76, numeral 1; 77, numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 115, fracción III, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de facultar a los municipios para participar en la protección y saneamiento de los cuerpos de agua que atraviesan por su territorio, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) número 6 de la Agenda 2030 hace referencia a la garantía de la disponibilidad de agua, su gestión sostenible y su saneamiento para todas las personas, centrándose en las condiciones que se señalan:

Entre las medidas necesarias para garantizar el acceso universal al agua potable segura y asequible de aquí a 2030 se encuentran las inversiones en infraestructuras e instalaciones de saneamiento, la protección y el restablecimiento de los ecosistemas relacionados con el agua, así como la educación en materia de higiene. Además, la mejora del uso eficiente de los recursos hídricos es una de las claves para reducir el estrés hídrico.1

La inversión en el saneamiento del agua es vital, ya que el ODS 6 no sólo está orientado a que todo ser humano tenga acceso al agua, sino a que las condiciones de la misma garanticen la salud, la higiene, así como a evitar la degradación de los ecosistemas relacionados con el agua.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha señalado que, para 2022, 2,200 millones de personas continuaban sin agua potable gestionada de manera segura y 3,500 millones carecían de saneamiento gestionado de manera segura. Además, afirma que:

Al gestionar el agua de forma sostenible, se mejora la gestión de la producción de alimentos y energía y se contribuye al trabajo digno y al crecimiento económico. Además, se preservan los ecosistemas acuáticos y su biodiversidad, y se lucha contra el cambio climático.2

Respecto a la relación del saneamiento con la preservación de los ecosistemas acuáticos y su biodiversidad, un paso importante a nivel internacional fue el Acuerdo de París, el cual es un “tratado internacional sobre el cambio climático jurídicamente vinculante. Fue adoptado por 196 países en la COP21 en París, el 12 de diciembre de 2015 y entró en vigor el 4 de noviembre de 2016.”3 En éste se tiene como objetivo principal limitar el calentamiento global, incluyendo, para disminuirlo, evitar la degradación de los cuerpos de agua y el saneamiento de los mismos, en caso de que ya exista un nivel de degradación por cualquier causa.

El saneamiento del agua se entiende como el conjunto de técnicas y acciones de salud pública que incluyen el manejo sanitario tanto del agua potable como de las aguas residuales, los residuos orgánicos y alimenticios y el comportamiento higiénico de las personas para reducir los riesgos en la salud por la ingesta y/o uso de agua contaminada. Como parte del saneamiento, también se encuentra la prevención de la contaminación.

El saneamiento es, entonces, una medida que incluye no sólo el tratamiento de aguas residuales, sino el manejo del agua potable que se obtiene, en este caso, de los cuerpos de agua, los que son definidos como:

[...] cualquier extensión que se encuentra en la superficie terrestre (ríos y lagos) o en el subsuelo (acuíferos, ríos subterráneos); tanto en estado líquido, como sólido (glaciares, casquetes polares); tanto naturales como artificiales (embalses) y pueden ser de agua salada o dulce. 4

En particular, los cuerpos de agua dulce los conforman los ríos, lagos, estanques, arroyos, ciénagas, marismas y pantanos, los cuales generan nichos ecosistémicos con funciones únicas para la vida humana y, por supuesto, son los utilizados para obtener el agua potable que consume el ser humano.

En México se cuenta con una riqueza hídrica importante, existiendo 11,122 km de costas, 15,000 km2 de lagunas costeras y 29,000 km2 de cuerpos de agua interiores; entre ellos, se reconocen 653 acuíferos, 51 ríos principales, 70 lagos que constituyen la red hidrográfica de aproximadamente 633 mil km de longitud.5

La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) también señala que el país cuenta con 142 humedales de importancia internacional con una superficie de 8.6 millones de hectáreas, incluyendo deltas, ríos, arroyos, lagos, lagunas, manantiales, entre otros.6

Sin embargo, tanto en México como en el mundo, el problema del saneamiento del agua y la reducción de la contaminación, son preocupaciones centrales que representan un desafío para la preservación de la salud humana y el cuidado del medio ambiente. En ese sentido, la meta 6.3 del ODS 6 señala la aspiración para que en 2030 se llegue a:

[...] mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y minimizando la emisión de productos químicos y materiales peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y aumentando considerablemente el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial.7

Respecto al tema del tratamiento, reciclado y reutilización del agua, es lamentable que, durante muchos años, e incluso en la actualidad, a nivel global aún se mezclan las aguas residuales con cuerpos de agua que no deberían ser contaminados por esta acción o por otras de las ya señaladas; por lo que lograr esta reducción es un reto, si se considera que:

El paso previo al saneamiento de las aguas residuales es la existencia del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado, como el conjunto de obras y acciones que permiten la prestación de servicios públicos de agua potable y alcantarillado. En este proceso se realiza el saneamiento, que inicia con la conducción, tratamiento, alejamiento y descarga de las aguas residuales. La descarga implica verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a un cuerpo receptor.

Los cuerpos receptores pueden ser la corriente, o depósito natural de agua, las presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, así como los terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas, cuando puedan contaminar los suelos, subsuelo o los acuíferos.8

Así, el saneamiento del agua residual está directamente relacionado con inversión en infraestructura de alcantarillado y drenaje, a fin de que las aguas residuales no se depositen de manera directa o indirecta en un cuerpo de agua, sino que se logren reciclar y reutilizar.

En 2013 el secretario general adjunto de las Naciones Unidas señaló que, para 2025, debería eliminarse por completo la defecación al aire libre y también advertía que las zonas urbanas con alta densidad de población y de bajos ingresos observaban un gran problema de alcantarillado, siendo éste precario o inexistente y los servicios de eliminación de lodos fecales no estaban disponibles; también señaló que la desigualdad se agravaba cuando las aguas residuales se descargaban en los desagües pluviales y en los corsos de agua, contaminando así el agua potable.9

Detener la contaminación del agua como parte del cuidado del medio ambiente y de la reversión del calentamiento global, se considera una tarea que, como política pública, debe ser centro de propuestas para mejorar desde la legislación hasta la inversión oportuna y transparente de recursos para estos objetivos. Hakima El Haité, ministra de Medio Ambiente de Marruecos, ha señalado que:

El agua conecta todo. Hay países que cuentan con 97 por ciento de energías renovables generadas por recursos hídricos. Esta situación afecta todo: el desarrollo humano, la salud y la estabilidad, la seguridad alimentaria, la educación. En definitiva, afecta la seguridad y la dignidad humana.10

El agua es un recurso indispensable para la vida de todas las especies, por lo que el ODS 6 señala que existe una fuerte relación entre el cambio climático y ésta, afirmando que hace falta una estrategia que garantice su acceso a todas las personas en los próximos años, ya que, en algunos lugares del planeta, su disponibilidad es cada vez menos previsible. Actualmente, la Ciudad de México y el área metropolitana, ya padecen esta situación.

En la legislación mexicana, el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) reconoce el derecho humano al agua, en concordancia con lo establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2010, cuando se adoptó y reconoció “el derecho al agua potable y al saneamiento como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos”.11 Así, el artículo 4o. de la CPEUM, señala:

Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.

Se observa que el artículo en análisis señala que, para garantizar el derecho de acceso, disposición y saneamiento de agua, es necesaria la participación de los tres órdenes de gobierno y de la ciudadanía. En la revisión de las bases que se establecen para tal fin, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) establece en su artículo 1 que ésta tiene por objeto determinar la distribución de competencias en relación con la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, así como su distribución y control, y la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable.

El artículo 3, fracción I de la misma ley, establece que las aguas nacionales son las referidas en el párrafo quinto del artículo 27 de la CPEUM, es decir, todas aquellas que se encuentran dentro del territorio nacional y también la extensión marítima marcada por el derecho internacional, éstas incluyen aquellas que forman parte de los cuerpos de agua dulce.

La LAN señala también, en su artículo 4, que la autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo federal, quien puede ejercerla directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua (Conagua). Asimismo, que “cualquier autorización, permiso, concesión, asignación o prórroga que se otorgue conforme a la presente ley debe priorizar el consumo humano y doméstico del agua.”

Así, la competencia y administración de las aguas nacionales está a cargo de la Conagua, quien, por su parte, expide las asignaciones correspondientes a las entidades federativas y a los municipios, por lo que estos dos órdenes de gobierno participan únicamente, de acuerdo con la LAN, como vocales de los Consejos de Cuenca.

Los Consejos de Cuenca, de acuerdo con el artículo 13 de la citada ley, son “órganos colegiados de integración mixta [...] La coordinación, concertación, apoyo, consulta y asesoría [...] están orientadas a formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los servicios respectivos y la preservación de los recursos de la cuenca”.

En estos Consejos, los gobiernos estatales y municipales, según el artículo 13 Bis de la LAN, participan con no más del 35 por ciento de representatividad; siendo los denominados “Representantes de Usuarios” quienes cuentan con la mayor representatividad, que es del 50 por ciento de los elegidos en la Asamblea General de Usuarios.

Los Consejos de Cuenca tienen a su cargo, entre otras atribuciones contenidas en el artículo 13 Bis 3, fracciones X, XIV y XVII:

X. Contribuir al saneamiento de las cuencas, subcuencas, microcuencas, acuíferos y cuerpos receptores de aguas residuales para prevenir, detener o corregir su contaminación;

XIV. Apoyar el financiamiento de la gestión regional del agua y la preservación de los recursos de la cuenca, incluyendo ecosistemas vitales;

XVII. Impulsar el uso eficiente y sustentable del agua, y en forma específica, impulsar el reúso y la recirculación de las aguas...

En estas atribuciones se observa que son los Consejos de Cuenca quienes contribuyen al saneamiento de los cuerpos de agua y aquellos receptores de agua residuales, también a la prevención de la contaminación y el apoyo al financiamiento, en particular, para la preservación de los ecosistemas de agua y el impulso del uso eficiente y sustentable del agua.

Por su parte, el artículo 5, fracción I, de la LAN establece que, para la aplicación y cumplimiento de la ley, el Ejecutivo federal:

Promoverá la coordinación de acciones con los gobiernos de los estados y de los municipios, sin afectar sus facultades en la materia y en el ámbito de sus correspondientes atribuciones. La coordinación de la planeación, realización y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos por cuenca hidrológica o por región hidrológica será a través de los Consejos de Cuenca, en cuyo seno convergen los tres órdenes de gobierno, y participan y asumen compromisos los usuarios, los particulares y las organizaciones de la sociedad, conforme a las disposiciones contenidas en esta Ley y sus reglamentos

Asimismo, la fracción III del mismo artículo señala que el Ejecutivo federal “favorecerá la descentralización de la gestión de los recursos hídricos conforme al marco jurídico vigente”.

De acuerdo con lo anterior, puede observarse que la administración del agua a cargo del Ejecutivo federal se encuentra acorde con las facultades que se otorgan a los municipios en la materia, de conformidad con el artículo 115, fracción III, inciso a) de la CPEUM, el cual señala que los municipios tendrán a cargo las funciones y servicios públicos de “agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales”.

De modo que, los municipios tienen la facultad de ejercer las funciones y prestar los servicios de agua que, mediante la LAN, se les otorga a partir de asignaciones para la distribución del agua potable, su disposición y saneamiento, pero ni éstos ni los gobiernos de las entidades federativas tienen injerencia específica en acciones de saneamiento de los cuerpos de agua que atraviesan por su demarcación, es decir, la función específica de coadyuvar y establecer políticas públicas para sanear ríos, lagos, lagunas, etc., la cual corresponde únicamente a la Conagua y a los Consejos de Cuenca.

La prestación de los servicios señalados en la CPEUM respecto al agua, por parte de los municipios, se atienen entonces al Título de Asignación realizado por la Conagua y/o, en su caso, por los Organismos de Cuenta Regionales (OCR), ambos reconocidos en la LAN como “Autoridad del Agua”; título que da derecho a los municipios para explotar y aprovechar las aguas, a cambio, éstos deben prestar las funciones de drenaje, alcantarillado, tratamiento y distribución de aguas residuales:

Aunque por mandato constitucional los municipios tienen a su cargo los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales, las acciones de la Conagua, de los Organismos de Cuenca y de la Secretaría de Salud inciden en la mejora de los servicios locales de agua potable y saneamiento.12

Por lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto por la CPEUM y la LAN, los municipios son los encargados de sanear el agua residual, aunque en la infraestructura para hacerlo, deben atenerse a la política hídrica nacional, que se implementa a través de la Autoridad del Agua, de la cual surge el presupuesto federal (siendo el más importante) para la disposición y saneamiento del agua. Sin embargo, la CPEUM no otorga atribución alguna a los municipios para participar en el saneamiento de los cuerpos de agua que atraviesan por su demarcación.

Para efectos de la presente iniciativa, y como parte de las adecuaciones legislativas pertinentes para el cumplimiento del ODS 6 y, en particular de la meta 6.6, que señala el restablecimiento de los ecosistemas relacionados con aguas, incluyendo humedales, ríos, acuíferos y lagos,13 se reconoce que deben ampliarse las atribuciones de los municipios respecto al saneamiento del agua, a fin de establecer, de manera tácita, el otorgamiento de la facultad para sanear cuerpos de agua; acción que es muy distinta a la administración de la infraestructura, funcionamiento del alcantarillado, drenaje y el tratamiento y disposición de aguas residuales.

Con relación al cumplimiento de la meta 6.6 por parte de los Estados, la ONU y su programa para el medio ambiente insta a:

Aplicar y hacer cumplir las políticas, leyes y prácticas nacionales y relativas a las cuencas fluviales a fin de proteger de forma eficaz la integridad de los ecosistemas de agua dulce y llevar a cabo una restauración a gran escala de los ya degradados. Se insta a los gobiernos a desarrollar e implementar planes de acción, hojas de ruta, carteras de inversión, marcos legislativos y mecanismos rectores que identifiquen, protejan o restauren los ecosistemas de agua dulce prioritarios de los países. Las intervenciones en aras de la protección y la restauración han de tener en cuenta los procesos hidrológicos interdependientes que se producen en toda la cuenca fluvial o hidrográfica. Un suministro de agua dulce en cantidad y calidad suficientes para satisfacer de forma sostenible las demandas socioeconómicas y ambientales de una población que depende de este recurso ha de constituir el parámetro de referencia mínimo para determinar el éxito de una intervención.14

Para cumplimentar lo anterior y acelerar la restauración de la red hidrográfica que se compone de diversos cuerpos de agua, se considera necesaria una reforma que otorgue facultades a los municipios para la restauración de aquellos que atraviesan o se enclavan en una demarcación de este tipo, estableciendo esta acción dentro de sus facultades establecidas en la fracción III, inciso a) del artículo 115 constitucional.

Además, se reconoce que el uso público urbano del agua y la disposición residual de la misma, constituyen la parte medular del cumplimiento del derecho humano al acceso, disposición y saneamiento del agua reconocido por la CPEUM, y que la LAN declara de utilidad pública en el artículo 7, fracción IV:

El restablecimiento del equilibrio hidrológico de las aguas nacionales, superficiales o del subsuelo, incluidas las limitaciones de extracción en zonas reglamentadas, las vedas, las reservas y el cambio en el uso del agua para destinarlo al uso doméstico y al público urbano; la recarga artificial de acuíferos, así como la disposición de agua al suelo y subsuelo, acorde con la normatividad vigente.

Lo anterior, configura la acción de las autoridades municipales respecto a su participación para lograr la utilidad pública señalada.

Por lo anteriormente expuesto, se propone la modificación del inciso a) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para facultar a los municipios respecto a la protección y saneamiento de los cuerpos de agua que atraviesan por su territorio, contribuir al mejoramiento del medio ambiente y a frenar el cambio climático mediante acciones concretas en la red hidrográfica de México, tomando como base el siguiente cuadro comparativo:

Por lo anteriormente expuesto y fundado, la suscrita, diputada federal integrante de la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados, someto al pleno de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de facultar a los municipios para participar en la protección y saneamiento de los cuerpos de agua que atraviesan por su territorio

Artículo Único. Se modifica el inciso a) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 115. ...

I. ...

II. ...

III. ...

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, así como la rehabilitación y protección de la calidad de los cuerpos de agua que están dentro de su territorio y de manera concurrente, para los que forman parte de la cuenca hidrológica correspondiente;

b) a i) ...

...

...

...

IV. ...

V. ...

VI. ...

VII. ...

VIII. ...

IX. ...

X. ...

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Notas

1 ONU. (2022). ODS 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. https://n9.cl/g6jr

2 Íbid.

3 ONU-Hábitat. (2020). ¿Qué es el Acuerdo de París? https://n9.cl/i717z

4 Portal Interactivo agua.org.mx. (s.f.). Cuerpos de agua. https://n9.cl/qwvg9

5 Semarnat. (2020). Programa Nacional Hídrico 2020-2024. https://n9.cl/6jt86

6 Íbid.

7 ONU. (2022). Op. Cit.

8 Garmendia-Cedillo, X. (2019). Saneamiento de las aguas residuales. Las aguas que todos usamos y las olvidamos. https://n9.cl/72qui

9 OMS. (2023). Saneamiento. https://n9.cl/xcl9u

10 ONU. Op. Cit.

11 ONU. (2010). Resolución 64/292 El derecho humano al agua y el saneamiento. https://n9.cl/1uwlg

12 Zamudio-Santos, V. (2020). Marco legal del agua en México con énfasis en la gestión comunitaria. https://n9.cl/hz06j

13 ONU. (2022). Op. Cit.

14 ONU. Programa para el medio ambiente. (2021). Progresos en los ecosistemas de agua dulce. Novedades sobre el indicador mundial 6.6.1 y necesidades de aceleración 2021. Resumen Ejecutivo. https://n9.cl/sw112l

Salón de sesiones del honorable Congreso de la Unión, a 2 de abril de 2024.

Diputada Joanna Alejandra Felipe Torres (rúbrica)

Que reforma y adiciona el artículo 119 de la Ley General de Educación, suscrita por la diputada Joanna Alejandra Felipe Torres y legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

La que suscribe, Joanna Alejandra Felipe Torres, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 76, numeral 1; 77, numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 119 de la Ley General de Educación, a fin de garantizar el derecho a la educación con criterios de inclusión, equidad y excelencia educativa mediante el incremento progresivo del financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos en el Presupuesto de Egreso de la Federación, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El derecho humano a la educación se reconoció en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, signada por los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En ésta, el artículo 26 reconoce el derecho de toda persona a la educación y también su condición de gratuidad, al menos en la educación elemental, la que debe ser obligatoria.1

Más adelante, en 1966, los Estados parte de la ONU firmaron el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), cuyo artículo 13 señala que éstos reconocen el derecho de toda persona a la educación, donde, entre otros aspectos, se consideró la enseñanza primaria obligatoria y asequible para todos de manera gratuita, la secundaria debiendo ser generalizada y la superior accesible para todos.2

De acuerdo con el artículo 2 del PIDESC, los Estados parte se comprometen a:

[...] adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.3

Es decir, las medidas legislativas han sido, desde hace ya muchas décadas, un mecanismo importante para que los Estados promuevan y aseguren el cumplimiento progresivo de los compromisos internacionales suscritos.

La evolución del concepto y aplicación del derecho humano a la educación se puede encontrar en los documentos generados por la ONU y sus organismos. Por ejemplo, se señala que éste es, además de un derecho fundamental, “un requisito previo para que todas las personas puedan ejercer los derechos humanos por sí mismas, tanto a nivel individual como personal, así como en la comunidad y la sociedad a la que pertenecen.”4

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) señala, a través de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación, Farida Shaheed, que un logro importante es pasar “de la perspectiva de la “igualdad de derechos a la educación” al derecho a una educación equitativa e inclusiva, lo que significa que los educandos deben recibir el apoyo que necesitan para tener éxito y aprender en un entorno que se centra en el alumno y que le proporciona apoyo.”5

Para transitar a la equidad y la inclusión en la garantía del derecho a la educación, ésta debe centrarse en las y los alumnos. Se parte de los logros en los últimos cuarenta años a nivel global; por ejemplo, se conoce, de acuerdo con la UNESCO, que el 87 por ciento de la población mundial tiene al menos algún tipo de educación básica, además se ha logrado un consenso de que este derecho empodera el aprendizaje a lo largo de la vida para todos para lograr el bienestar general y en particular de las niñas, niños y adolescentes.6

También se ha encontrado evidencia a nivel mundial, que el acceso a la educación primaria universal ha aumentado, las disparidades de género se han reducido, las tasas de finalización de la enseñanza primaria han alcanzado el 90 por ciento para las niñas y también el reconocimiento de la necesidad de hacer de la educación un espacio inclusivo y adaptado a las diversas necesidades y estilos de aprendizaje.7

En los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), reconocidos en 2015 como parte de la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible por los países miembros de la ONU, el ODS 4 tiene como meta “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”.

Como puede observarse, el concepto y evolución del contenido esencial del derecho a la educación ha permitido orientarlo no sólo a la obligación de cursar la educación básica y a la garantía de gratuidad, sino a que ésta debe ser inclusiva, equitativa y de calidad, además de promover aprendizaje para la vida.

Entre los principales aspectos del ODS 4, se señala que, para su cumplimiento, “[...] la financiación de la educación debe convertirse en una prioridad nacional. Además, son esenciales medidas como la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza, el aumento del número de profesores, la mejora de las infraestructuras escolares básicas y la transformación digital.8

Por su parte, el Manual sobre el Derecho a la Educación elaborado por la UNESCO menciona, entre otros aspectos, los mecanismos que, progresivamente, permiten hacer realidad el derecho a la educación mediante la labor legislativa, así como los diversos medios para cumplir los compromisos educativos, entre los que se ubican los ámbitos administrativo, financiero, político, medidas económicas, sociales y educativas.9

En México, a casi 103 años de que se creó la Secretaría de Educación Pública (SEP), cuando la situación educativa nacional era completamente distinta a la actual, los gobiernos inmediatos emanados de la Revolución Mexicana se enfrentaron a un analfabetismo de más del 72 por ciento de las personas mayores de 6 años, de acuerdo con el censo de 1910.10

Actualmente, y de acuerdo con el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), para 2020, sólo el 4.7 por ciento de la población de quince años y más es analfabeta; de éstos, el 26 por ciento son mayores de 75 años y el 12.1 por ciento se encuentran entre los 60 a 74 años. La población de 15 a 29 años apenas alcanza el 1 por ciento de analfabetismo.11

No obstante, el problema hoy en día radica en la calidad educativa, así como en suministrar la infraestructura necesaria para que las niñas, niños y adolescentes cuenten con todas las herramientas que les permitan desarrollarse adecuadamente en todas las dimensiones de su vida, así como prepararse para afrontar los retos que impone el sistema económico, social y cultural actual.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) consagra el derecho a la educación en su artículo 3º. Entre las diversas reformas que ha sufrido dicho artículo, destaca la de 2019, cuando se modificó para imprimir una nueva visión de la educación en México. Se incluyó el interés superior de la niñez, se incorporaron los nuevos criterios que deben orientar la educación, como la equidad, la facultad del Estado para implementar medidas que combatan las desigualdades, la inclusión, que tome en cuenta “las diversas capacidades, circunstancias y necesidades de los educandos”; también se retomó la perspectiva de la interculturalidad, a fin de consolidar el reconocimiento de las diferencias entre personas y comunidades del país, en un marco de inclusión social.

También se incluyó la integralidad de la educación para la vida y la excelencia, “entendida como el mejoramiento integral constante que promueve el máximo logro de aprendizaje de los educandos, para el desarrollo de su pensamiento crítico y el fortalecimiento de los lazos entre escuela y comunidad”.

Un aspecto que resaltar, respecto al contenido de la presente iniciativa, es lo señalado en la fracción VIII del artículo en comento:

VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan...

Como se observa, entre las facultades señaladas, se incluye “fijar las aportaciones económicas correspondientes” a los tres órdenes de gobierno como parte de la distribución de la función social de la educación.

En este sentido, el marco constitucional es congruente con las directrices internacionales, las cuales consideran fundamental a la función legislativa para que en cada país se implementen las medidas necesarias para garantizar el derecho a la educación.

La Ley General de Educación (LGE), reglamentaria del artículo 3o. constitucional, establece en su Título Octavo, lo relativo al financiamiento de la educación, cuyo artículo 119, párrafo primero señala:

El Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual en términos de la ley que el Estado destine al financiamiento en educación pública y en los servicios educativos garantizando la accesibilidad y la gratuidad en la educación, no podrá ser menor al equivalente del 8 por ciento del producto interno bruto del país. De este monto, se destinará al menos el 1 por ciento del producto interno bruto al gasto para la educación superior y la investigación científica y humanística, así como al desarrollo tecnológico y la innovación en las instituciones públicas de educación superior.

De acuerdo con el artículo 3° constitucional, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXV, la asignación del financiamiento es facultad del Legislativo federal y, como se observa, el artículo 119 de la LGE indica que dicho financiamiento no podrá ser menor al 8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país.

En el desglose del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 y las recomendaciones a los países firmantes, se señala que “[...] los gobiernos se deben comprometer claramente a proporcionar una financiación equitativa acorde con las prioridades, necesidades y capacidades nacionales de educación para avanzar en la realización progresiva del derecho a la educación.12

En este mismo documento se recomienda aumentar la financiación pública para la educación. Respecto a ello, “los indicadores de referencia internacionales recomiendan la asignación de un 15-20 por ciento del gasto público a la educación y un 4 – 6 por ciento del PIB.”13 Así, puede observarse que, si bien la LGE obliga a una inversión en la educación no menor al 8 por ciento del PIB, ésta no menciona un mínimo respecto al gasto público, como recomienda la ONU.

Para 2018, de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México gastó en educación primaria a terciaria (de maternal a bachillerato), una cifra similar al 4.64 por ciento del PIB y, de acuerdo con el Banco Mundial (BM), para 2020 el gasto disminuyó, al aplicarse un presupuesto para la educación de un 4.62 por ciento respecto al PIB.14

Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad, AC (IMCO) dio a conocer que, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2024, el gasto en educación representaba el 11.2 por ciento del gasto total neto; por lo que, al compararlo desde esta cifra, se encuentra que, en miles de miles de pesos, el presupuesto es casi el mismo que se ejerció en el PEF 2015, cuando se erogaron $1,057,707 millones de pesos, contra $1,019,449 millones de pesos de 2024. Es decir, nueve años después, sólo hay un aumento de 38,258 millones de pesos.

No obstante, respecto al PEF 2023, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), señala que:

Para 2023, el gasto público para educación representaría 3.24 puntos del PIB, se encuentra por debajo de los niveles de prepandemia, de 3.84 puntos del PIB, y al menos, 0.76 puntos del PIB por debajo de la recomendación del BID de entre 4.0 y 6.0 por ciento del PIB. No obstante, al igual que en 2020, el gasto no responde a criterios de equidad, por lo que la educación pública se ve limitada para igualar oportunidades para los hogares con condiciones socioeconómicas más bajas.15

Esta devastadora relación es muy negativa si se toma en cuenta que la inflación entre enero de 2015 a diciembre de 2023 es del 50.90 por ciento acumulada,16 de acuerdo con las cifras del Inegi de la inflación, en relación con el Índice de Precios al Consumidor. En esta lógica, el dinero neto invertido en educación, reflejado en los PEF de 2015 y PEF 2024 es, en cuanto a gasto corriente, 50.9 por ciento menor en este último año, producto de la inflación.

Las cifras anteriores nos enfrentan a un panorama muy lejano al cumplimiento del derecho a la educación con criterios de inclusión, equidad, calidad y educación para la vida, es decir, en México no se está invirtiendo lo requerido en el cumplimiento de los pactos y acuerdos signados a nivel internacional; tampoco para cumplir con lo señalado en la LGE respecto a los criterios mencionados. Además, se considera que se ha perdido la enorme oportunidad de que sea la garantía de este derecho humano el que catapulte el mejor cumplimiento de otros derechos humanos y, sobre todo, tomando en cuenta el rezago educativo ocasionado por la pandemia por Covid-19 que, de acuerdo con el Banco Mundial, en una perspectiva global, los cierres escolares prolongados en América Latina se traducen en un promedio de 1.5 años de aprendizajes perdidos.17

Estos aprendizajes perdidos, de acuerdo a la Encuesta de Aprendizajes, Abandono Escolar y Necesidades de Formación para Docentes, realizada en 2022 por la SEP, señala, entre otros datos, que, en promedio, la pérdida de aprendizaje entre las y los alumnos de educación primaria y secundaria en un nivel muy alto fue de 8.3 por ciento, y un nivel alto fue de 39.35 por ciento del total de las y los alumnos, es decir, el 47.65 por ciento de las y los estudiantes de estos subniveles perdieron en gran medida la oportunidad de aprender por causa de la pandemia durante el cierre de las escuelas por su causa.18

Con la creación de la nueva LGE en 2019 ya no sólo se trata de recuperar los niveles de aprendizaje, sino de generar un Sistema Educativo Nacional repensado para dar cumplimiento al derecho humano a la educación con equidad, inclusión, calidad y educación para la vida, para lo que se requiere, además de la participación decidida de todos los actores educativos, un presupuesto acorde a lo que se establece en la recomendación internacional expresada por la ONU, que es la de precisar recursos para este ramo mayores al 6 por ciento del PIB, o bien, que representen entre el 15 al 20 por ciento del gasto público federal.

Por lo expuesto, se considera de vital importancia modificar las condiciones en que se establece cómo ha de financiarse la educación. Para ello, se propone la modificación de los párrafos primero y segundo, así como la adición de un párrafo tercero y un párrafo cuarto, recorriendo los subsecuentes, del artículo 119 de la Ley General de Educación, a fin de garantizar el derecho a la educación con criterios de inclusión, equidad y excelencia educativa mediante el incremento progresivo del financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos en el Presupuesto de Egreso de la Federación, tomando como base el siguiente cuadro comparativo:

Por lo anteriormente expuesto y fundado, la suscrita, diputada federal integrante de la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados, someto al pleno de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 119 de la Ley General de Educación, a fin de garantizar el derecho a la educación con criterios de inclusión, equidad y excelencia educativa mediante el incremento progresivo del financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos en el Presupuesto de Egreso de la Federación

Artículo Único. Se modifican los párrafos primero y segundo del artículo 119; se adicionan un párrafo tercero y un párrafo cuarto, recorriéndose los subsecuentes, al artículo 119 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:

Ley General de Educación

Artículo 119. El Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual en términos de la ley que el Estado destine al financiamiento en educación pública y en los servicios educativos garantizando la accesibilidad y la gratuidad en la educación, no podrá ser menor al equivalente del 8 por ciento del producto interno bruto del país ni menor al 15 por ciento del gasto público federal. De este monto, se destinará al menos el 1 por ciento del producto interno bruto al gasto para la educación superior y la investigación científica y humanística, así como al desarrollo tecnológico y la innovación en las instituciones públicas de educación superior.

En la asignación del presupuesto de cada uno de los niveles de educación, se procurará cubrir los requerimientos financieros, humanos, materiales y de infraestructura, así como de su mantenimiento, a fin de dar continuidad y concatenación entre dichos niveles, con el fin de que la población escolar tenga acceso a la educación, y para el cumplimiento de los fines y criterios de la educación.

El Congreso de la Unión garantizará que el financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos refleje un incremento real cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación, hasta el máximo de los recursos que dispongan, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el párrafo primero del presente artículo.

...

...

...

...

...

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Notas

1 ONU. (1948). Declaración Universal de los Derechos Humanos. https://n9.cl/imy5

2 ONU. (1966). Pacto DESC. https://n9.cl/agaxz

3 ONU. Íbid.

4 ONU. (s.f./A). Revisar el derecho a la educación desde una perspectiva contemporánea. https://n9.cl/ddka3

5 UNESCO. (2023). Preguntas y repuestas con la relatora especial sobre el derecho a la educación. https://n9.cl/x4d0or

6 UNESCO. Íbid.

7 UNESCO. Íbid.

8 ONU. (s.f./B). ODS. Objetivo 4. Educación de Calidad. https://n9.cl/w4ma

9 UNESCO. (2019). Right to education handbook. https://n9.cl/utsuy9

10 Inegi, tomado de Salgado-Porcayo, R. (s.f.). El analfabetismo en México 1895 al año 2000. https://n9.cl/3zwgy

11 Inegi. (s.f.). Analfabetismo. https://n9.cl/xed3x

12 ONU. (2016). Guía desglosar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 Educación 2030. https://n9.cl/wib0g

13 ONU. Ibid.

14 BM. (2023). Gasto público en educación, porcentaje del PIB México 1989-2020. https://n9.cl/pvikt

15 CIEP. (2022). Gasto educativo: Desigual e inequitativo. https://ciep.mx/qQXD

16 INEGI. (2024). Calculadora inflación IPC por periodos. https://n9.cl/gkx8y

17 BM. (2023). Cómo recuperar el aprendizaje perdido por la pandemia. https://n9.cl/fmfag

18 El Economista Redacción. (2023). Con rezago alto, mitad de alumnos de primaria y secundaria. https://n9.cl/1lhhgd

Salón de sesiones del honorable Congreso de la Unión, a 2 de abril de 2024.

Diputada Joanna Alejandra Felipe Torres (rúbrica)

Que reforma y adiciona los artículos 8o., 42 y 42 Bis de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, suscrita por la diputada Joanna Alejandra Felipe Torres y legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

La que suscribe, Joanna Alejandra Felipe Torres, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 76, numeral 1; 77, numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a fin de garantizar la adecuación, suficiencia y calidad de los refugios para mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Las Naciones Unidas definen la violencia contra la mujer como “todo acto de violencia de género que resulte, o pueda tener como resultado un daño físico, sexual o psicológico para la mujer, inclusive las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la privada”.1

En México, el artículo 5, fracción IV de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), la define como “cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público.”

De acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh, 2021) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), a nivel nacional, el 70.1 por ciento de las mujeres de 15 años y más ha experimentado al menos un incidente de violencia, que puede ser psicológica, económica, patrimonial, física, sexual o discriminación en al menos un ámbito y ejercida por cualquier persona agresora a lo largo de su vida.2 La violencia psicológica es la más recurrente, con 51.6 por ciento; seguida de la violencia sexual, con 49.7 por ciento; la violencia física con 34.7 por ciento y la violencia económica, patrimonial y/o discriminación, con 27.4 por ciento.3

A nivel global, se estima que 736 millones de mujeres –es decir, una de cada tres– ha experimentado alguna vez violencia física o sexual por parte de su pareja íntima o violencia sexual por alguien que no era su pareja.4 Los estudios nacionales e internacionales muestran, además, que la mayor parte de la violencia contra las mujeres es perpetrada por sus maridos o parejas íntimas, o por parte de sus ex-maridos-parejas.

A nivel internacional, el 26 por ciento de las mujeres de 15 años o más, es decir, alrededor de 640 millones de mujeres, ha sido objeto de violencia de pareja,5 mientras en México, la cifra alcanza el 39.9 por ciento:6

Por otro lado, la violencia contra las mujeres, particularmente cuando se da en el ámbito familiar, suele estar estructuralmente asociada a la violencia contra niñas, niños y adolescentes; que, siguiendo al artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño y la Observación General número 13 del Comité de los Derechos del Niño, se entiende como “toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.”7

Por ejemplo, según la Endireh 2021, entre las adolescentes de 15 a 19 años, el 31.6 por ciento declaró haber sufrido violencia durante la niñez: 20.4 por ciento violencia física, 11.6 por ciento violencia emocional y 10.2 por ciento violencia sexual. Respecto al abuso sexual durante la infancia: a 7.7 por ciento le tocaron sus partes íntimas o la obligaron a tocar las partes íntimas de otra persona sin su consentimiento; a 3.6 por ciento intentaron forzarla a tener relaciones sexuales; 3.4 por ciento fue obligada mostrar sus partes íntimas o a mirar las partes íntimas de otra persona; y a 2.8 por ciento la obligaron a tener relaciones sexuales bajo amenazas o usando la fuerza.8

No obstante, la violencia contra niñas, niños y adolescentes no es únicamente sexual, ya que ésta aparece en la propia familia por una falsa idea de disciplina. Al respecto, en 2015 la Encuesta Nacional de Niños, Niñas y Mujeres mostraba información sobre la forma en que en nuestro país se enseña disciplina a las y los niños:9

• Cualquier forma de disciplina violenta (física y/o psicológica) fue empleada en 62.4 por ciento de las niñas y 62.7 por ciento de los niños de 1 a 14 años.

• El maltrato físico lo padecen tanto niñas (42.2 por ciento) como niños (45.3 por ciento), pero son las niñas (61.8 por ciento) y los niños (56.9 por ciento) de 2 a 4 años quienes reciben más castigos físicos que otros grupos de edad.

• Los niños reciben castigos físicos severos en mayor medida que las niñas, al ser de 7.3 por ciento y 4.6 por ciento, respectivamente, la proporción de quienes fueron disciplinados mediante golpes en la cara, cabeza u orejas, o bien recibieron palizas (personas adultas les dieron golpes con fuerza y repetidamente).

• Los castigos físicos severos son padecidos incluso en edades tempranas: se reporta 2 por ciento para las niñas y 4.1 por ciento para los niños de 1 a 2 años; cifras que son de 2.2 por ciento y 7.3 por ciento en las edades de 3 a 4 años; 5.5 por ciento en niñas y 9 por ciento en niños de 5 a 9 años; y 5.9 por ciento y 7.1 por ciento de 10 a 14 años, respectivamente.

• Las niñas reciben más agresión psicológica (gritos, descalificaciones o insultos) que los niños, como método de disciplina: (54 por ciento y 52.2 por ciento, respectivamente).

• 5 por ciento de las madres y 8.4 por ciento de los padres creen que el castigo físico es necesario.

Otro dato abrumador es el de las estadísticas de mortalidad del Inegi, las cuales indican que en 2022 se registraron 6,188 muertes violentas de personas menores de edad, de las cuales 68.7 por ciento son hombres y 31.3 por ciento mujeres. En el caso de los hombres, el 42.9 por ciento en la vía pública y el 21.6 por ciento de estas defunciones ocurrió en una vivienda particular; en el caso de las mujeres, el 31.2 por ciento ocurrieron en la vivienda particular y el 33.1 por ciento en la vía pública.10 Si bien el porcentaje de mujeres es menor, es fundamental comparar aquellos decesos ocurridos dentro de la vivienda particular, donde se evidencia que el mayor riesgo para la seguridad de las mujeres se halla en su propio hogar.

Al respecto, y como se ha mencionado, la violencia contra las mujeres y sus hijas e hijos se encuentra estrechamente vinculada con la violencia familiar, la cual es considerada como:

un acto de poder u omisión intencional, dirigido a dominar, someter, controlar o agredir física, verbal, psicoemocional o sexualmente a cualquier integrante de la familia, dentro o fuera del domicilio familiar, por quien tenga o haya tenido algún parentesco por afinidad, civil, matrimonio, concubinato o a partir de una relación de hecho y que tenga por efecto causar un daño.11

Como puede observarse, la violencia familiar es una problemática de las más graves en México, pues ocupa el tercer lugar en incidencia nacional de delitos. Desafortunadamente, la ruptura del tejido social no sólo ha impactado en el incremento de la violencia en las calles, sino también al interior de las familias, pues el número de casos registrados de violencia familiar ha ido en aumento a lo largo de los años, al pasar de 127,424 en 2015 a 270,546 en 2022, lo que representa un incremento de 112.6 por ciento de casos de violencia familiar.12

Entre enero de 2015 y diciembre de 2022 se registraron 1,585,964 casos de violencia familiar en el país, lo que equivale a un promedio de 16,520 delitos por mes. La tendencia en la incidencia de violencia familiar ha ido en aumento durante el periodo de estudio, con un incremento acumulado de 11,666 delitos entre enero de 2015 y diciembre de 2022. En los intervalos anuales es relevante observar el aumento del 21.1 por ciento entre 2015 y 2016, del 16.6 por ciento entre 2018 y 2019 y, finalmente, del 15.3 por ciento entre 2020 y 2021. El año 2022 registró la cantidad más alta de casos de violencia familiar, con un total de 270,546 reportes.13

Si bien las cifras son alarmantes, es importante considerar que, en los hechos, los números son aún mayores. El miedo a las amenazas de los agresores, los niveles de impunidad en el país y el desconocimiento de mecanismos de justicia contribuyen a que sólo 8.3 por ciento de mujeres que vivió violencia física o sexual por parte de su pareja, denuncie los hechos de violencia. De acuerdo con la Red Nacional de Refugios, “los relatos que salen a la luz pública -además- y aquellos que acompañamos en los espacios de prevención, atención y protección de la Red Nacional de Refugios, muestran la cadena de omisiones y negligencias por parte de las instituciones públicas para brindar atención y garantizar el acceso a la justicia y el derecho a una vida libre de violencia a todas las mujeres en todas las etapas de su vida y diversidades.”14

Por ello, uno de los mecanismos de atención primaria a los casos de violencia familiar, es el de los refugios o albergues para víctimas, que en su mayoría son mujeres, niñas, niños y adolescentes; una iniciativa que fue promovida inicialmente por la sociedad civil, a partir de los años noventa, recuperando los antecedentes de instrumentos internacionales previos:

El fenómeno de la violencia familiar comenzó a ser reconocido en el Año Internacional de la Mujer que culminó con la primera Conferencia Mundial de la Mujer celebrada en México en 1975. México ratificó la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer el 23 de marzo de 1981 así como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer que fue ratificada el 19 de junio de 1988.

Posteriormente, en 2007 se aprobó la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) para cumplir con las obligaciones de prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia en contra de las mujeres. Dicha ley, en su artículo 8, fracción VI establece que los modelos de atención, prevención y sanción que establezcan la Federación, las entidades federativas, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y los municipios deberán contemplar:

Favorecer la instalación y el mantenimiento de refugios para las víctimas y sus hijas e hijos; la información sobre su ubicación será secreta y proporcionarán apoyo psicológico y legal especializados y gratuitos. Las personas que laboren en los refugios deberán contar con la cédula profesional correspondiente a la especialidad en que desarrollen su trabajo. En ningún caso podrán laborar en los refugios personas que hayan sido sancionadas por ejercer algún tipo violencia.

En la fracción X del artículo 49 de la misma ley, se estipula que corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto por esta ley y los ordenamientos aplicables en la materia: impulsar y apoyar la creación, operación o fortalecimiento de los refugios para las víctimas conforme al modelo de atención diseñado por el Sistema.

En lo que hace a las facultades municipales en la materia, el artículo 50, fracción VII únicamente les atribuye “apoyar la creación, operación o el fortalecimiento de refugios para las víctimas, sus hijas e hijos de acuerdo con las condiciones establecidas en el Capítulo V de la presente Ley.

No obstante, la creación de espacios para la protección de mujeres víctimas de violencia y de sus hijas e hijos, es aún insuficiente. Para 2015 existían sólo 72 refugios a nivel nacional, de los cuales, 34 pertenecían a organizaciones de la sociedad civil, 4 a instituciones de asistencia privada y 34 a instituciones públicas. De ese universo, 44 refugios (33 de la OSC y 11 de gobierno) se articularon en la Red Nacional de Refugios (RNR). Actualmente, la Red agrupa sólo 75 refugios, una muestra de la insuficiencia de espacios para atender este fenómeno.15 En el caso del Estado de México, por ejemplo, para 2021, de los 125 ayuntamientos sólo tres tenían refugios municipales.16

Si bien la fracción IV del artículo 51 de la LGAMVLV establece que las autoridades, en el ámbito de sus competencias, deberán “proporcionar un refugio seguro a las víctimas”, la realidad demuestra que las autoridades de los tres órdenes de gobierno tienen un gran deuda con las mujeres, niñas, niños y adolescentes al no contar con los espacios necesarios para la protección y recuperación de las víctimas de violencia; máxime cuando los refugios forman parte del protocolo de atención a las víctimas. Al respecto, la Red Nacional de Refugios señala que:

Uno de los mecanismos de protección son los refugios, quienes también forman parte del mecanismo de atención previsto por la LGAMVLV, y han mostrado ser eficaces para prevenir feminicidios ya que proveen seguridad y confidencialidad a las mujeres, y en su caso sus hijas e hijos, además de ser espacios que apoyan la creación de planes de vida integrales para las mujeres e infancias, porque ofrecen apoyo psicológico, jurídico y el acceso a sus derechos humanos, sexuales, reproductivos y económicos a través de acciones coeducativas, acceso a la educación y talleres profesionales que dotan a las mujeres de conocimientos y habilidades para generar independencia económica al salir del refugio y poder tomar decisiones asertivas en sus vidas.17

Las autoridades soslayan que, en los casos de amenazas y riesgos de agresión, los refugios no sólo representan un alojamiento seguro para las mujeres y sus hijas o hijos, sino que también proporcionan servicios y recursos que permiten a las víctimas sobreponerse de la violencia, reconstruir su autoestima y dar los pasos necesarios para reincorporarse a la vida social con autodeterminación e independencia. De acuerdo con ONU Mujeres, los refugios pueden, además:18

• Aumentar el conocimiento y concienciar a las víctimas sobre qué constituye violencia de género y familiar, y violaciones de sus derechos humanos;

• Asistir a las mujeres que huyen de situaciones de violencia a servirse de los sistemas judiciales, policiales y servicios sociales para acceder a la protección y el apoyo críticos que ofrecen estas instituciones (por ej. facilitar órdenes de alejamiento, acceso a vivienda y otros recursos de salud, financieros y familiares);

• Educar a los proveedores sanitarios y letrados, personal del servicio social y de seguridad, entre otros, para que reconozcan la violencia contra la mujer, entiendan sus obligaciones en esta materia, y proporcionen respuestas y derivaciones seguras y apropiadas.

En la presente iniciativa se considera que la ley es laxa en los términos que emplea respecto a las responsabilidades de las autoridades en materia de refugios para las mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos, limitándose a estipular el fomento, el impulso o la promoción de los mismos, sin que exista una obligatoriedad para crearse y, por ende, quedando al arbitrio y discrecionalidad de las administraciones en turno, o bien, a la labor de organizaciones sociales y de la iniciativa privada.

Es necesario que las autoridades más próximas a la población se hagan cargo de problemáticas sociales tan lacerantes como la violencia contra las mujeres y la violencia familiar, mediante la implementación de mecanismos adecuados y suficientes para su erradicación progresiva, como es el caso de los refugios para mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos, los cuales deben contar con atención psicológica obligatoria, a fin de incrementar el número de espacios a nivel nacional que garanticen su seguridad, protección y las doten de herramientas para superar los entornos de violencia. Asimismo, de no contar con los recursos presupuestales necesarios, las entidades federativas y los municipios deben tener la posibilidad de generar asociaciones público-privadas que les permitan cumplir con esta obligación de Estado.

Por lo expuesto, se propone modificar los artículos 8, 42, fracción XIV, y se adiciona la fracción XVII Bis del artículo 42 Bis de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en términos del siguiente cuadro comparativo:

Por lo anteriormente expuesto y fundado, la suscrita diputada federal integrante de la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados, someto al Pleno de esta Asamblea el siguiente proyecto de:

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a fin de garantizar la adecuación, suficiencia y calidad de los refugios para mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos

Artículo Único.- Se reforma los artículos 8, 42, fracción XIV, y se adiciona la fracción XVII Bis del artículo 42 Bis de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:

Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Artículo 8.- ...

I. a V. ...

VI. Garantizar, la instalación y el mantenimiento de refugios adecuados y suficientes para las víctimas y sus hijas e hijos; la información sobre su ubicación será secreta y proporcionarán apoyo psicológico y legal especializados y gratuitos. Las personas que laboren en los refugios deberán contar con la cédula profesional correspondiente a la especialidad en que desarrollen su trabajo. En ningún caso podrán laborar en los refugios personas que hayan sido sancionadas por ejercer algún tipo violencia.

...

Artículo 42. Corresponde a la Secretaría de Gobernación:

I. a XIII. ...

XIV. Celebrar convenios de cooperación, coordinación y concertación en la materia. Así como formular las bases para la coordinación entre las autoridades federales, locales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México a fin de garantizar la existencia, operación y fortalecimiento de refugios adecuados y suficientes para las víctimas y sus hijas e hijos, vinculando la participación de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado, conforme al modelo de atención diseñado por el Sistema;

XV. a XX. ...

Artículo 42 Bis.- Corresponde a la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres:

I. a XVII. ...

XVII Bis. Impulsar el establecimiento y fortalecimiento de vínculos interinstitucionales entre los tres órdenes de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, a fin de garantizar la existencia, operación y fortalecimiento de refugios adecuados y suficientes para las víctimas y sus hijas e hijos;

XVIII. a XXVIII. ...

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Notas

1 Organización Panamericana de la Salud. Violencia contra la mujer. https://goo.su/JdU6G

2 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares, 2021.

3 Íbid.

4 OMS (Organización Mundial de la Salud), on behalf of the United Nations Inter-Agency Working Group on Violence Against Women Estimation and Data (2021).

5 Íbid.

6 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares, 2021.

7 Comité de los Derechos del Niño. Observación general número 13 (2011). Derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia. https://www.defensorianinez.cl/wp-content/uploads/2019/03/OG13.pdf

8 Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres). Maltrato infantil. Con base en la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh) 2021. Base de datos.
http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/tarjetas/Maltrato_infantil.pdf

9 INSP-UNICEF. Instituto Nacional de Salud Pública y UNICEF México. Encuesta Nacional de Niños, Niñas y Mujeres 2015. Base de datos. En Inmujeres, Ibid.

10 Inegi. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Estadísticas de mortalidad, consulta interactiva, disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/mortalidad/default.html#Tabulados

11 CNDH, “¿Qué es la violencia familiar y cómo contrarrestarla?”, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2021.

12 Cámara de Diputados, “Violencia Familiar en México (2015-2022)”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Documento de Trabajo 402.

13 Íbid.

14 Red Nacional de Refugios-Fundar, “Informe al Comité de la CEDAW. México 2023”.
https://rednacionalderefugios.org.mx/uncategorized/informe-al-comite-de-la-cedaw-mexico-2023/

15 Íbid.

16 La Jornada, “Han acudido a refugios más de 2,500 mujeres en Edomex”,
https://www.jornada.com.mx/notas/2021/09/06/estados/han-acudido-a-refugios-mas-de-2-500-mujeres-en-edomex/

17 Íbid.

18 ONU Mujeres, “Por qué son importantes los refugios”, https://www.endvawnow.org/es/articles/1367-por-qu-son-importantes-los-r efugios-.html

Salón de sesiones del honorable Congreso de la Unión, a 2 de abril de 2024.

Diputada Joanna Alejandra Felipe Torres (rúbrica)

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