Iniciativas

Que reforma y adiciona la denominación y diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, a cargo del diputado José Ricardo Delsol Estrada, del Grupo Parlamentario de Morena

El suscrito, diputado José Ricardo Delsol Estrada, en la LXIV Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario de Morena, en ejercicio de la facultad que le otorgan los artículos 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, en materia de productos de tabaco no combustibles y productos alternativos de nicotina, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

(1) Antecedentes

(1.1) El Tabaquismo

El tabaquismo es el consumo de productos de tabaco, definidos por la Organización Mundial de la salud (OMS) como productos “hechos total o parcialmente con tabaco, sean para fumar, chupar, masticar o esnifar. Todos contienen nicotina, un ingrediente psicoactivo muy adictivo”. La nicotina es un alcaloide extraído de la planta del tabaco, de la familia de las solanáceas, aunque también se encuentra (en mucho menor concentración) en legumbres como la berenjena y el jitomate. [1]

El tabaquismo es el principal factor de riesgo sanitario poblacional evitable a nivel global. Según la OMS, es la causa de 7 millones de muertes prematuras anuales en todo el mundo, incluyendo 600 mil debido a exposición al humo de tabaco ambiental [1, 2]. El tabaquismo es factor de riesgo en 6 de las 8 principales causas de mortalidad en Enfermedades No-Transmisibles (ENT), es causa directa de 1 en 6 fallecimientos por estas enfermedades.

Es bien conocido, por una gran cantidad de estudios epidemiológicos, que la inhalación de los compuestos y partículas del humo de tabaco (que contiene 70 compuestos carcinogénicos) expone a los fumadores a múltiples enfermedades, sobre todo cáncer de pulmón y enfermedades crónicas obstructivas crónicas (EPOC), otros cánceres, así como enfermedades coronarias. Fumar cigarrillos de tabaco aumenta en promedio 20 veces el riesgo de cáncer de pulmón y EPOC, entre 3 y 10 veces cánceres en la boca, laringe, bronquios y tráquea, 2.5 veces el riesgo de enfermedades coronarias. Aunque el riesgo es menor en estas últimas enfermedades, su efecto es mayor ya que son mucho más frecuentes que los cánceres asociados al tabaquismo a nivel poblacional. Los hijos que nacen de mujeres que fuman durante el embarazo tienen más riesgo de padecer cánceres y enfermedades respiratorias y otros trastornos [1, 2]. En la región de las Américas el tabaquismo es responsable del 18 por ciento de las muertes por ENT y del 84 por ciento de las muertes por cáncer de pulmón, bronquios y tráquea. Aunque menos dañino que la inhalación directa del humo, la exposición al humo de tabaco ambiental es también un factor de riesgo responsable de enfermedades respiratorias sobre todo en poblaciones vulnerables: niños, mujeres embarazadas, personas mayores y personas con padecimientos respiratorios [1, 2, 3].

Desde los primeros estudios en 1954 por los profesores británicos Sir Richard Doll y Sir Austin Bradford Hill, continuados por los informes del Colegio Real de Médicos de Londres (1962) y del Cirujano General de los EUA (1964), el comprobar la relación entre fumar cigarros y el cáncer del pulmón ha sido uno de los esfuerzos colectivos más importantes de investigación sobre un problema de salud apremiante por parte de la medicina moderna a nivel global [4]. Pese a la oposición y confrontación de la poderosa industria tabacalera, se inicia desde la década de 1970 un proceso de concientización política sobre cómo atender el costo médico y social debido a las enfermedades asociadas al tabaquismo. Este proceso culmina, después de varios años de arduas negociaciones, con el surgimiento en febrero de 2003 del Convenio Marco del Control de Tabaco (CMCT) bajo el auspicio directo de la OMS, el primer tratado multilateral a escala internacional sobre un tema de salud, el cual otorga a la OMS un instrumento legal que le da autoridad de influir en políticas de salud pública a nivel internacional [5]. El CMCT-OMS ha sido firmado y ratificado por 181 países (México incluido), denominados como las “Partes del CMCT”, las cuales adquieren la obligación de cumplir con los acuerdos y participar en las Reuniones de las Partes (las COP). Además de la problemática de la salud, la OMS busca atender los altos costos humanos y económicos que representan las Enfermedades No Transmisibles (ENT, incluyendo al tabaquismo) para los sistemas de salud a nivel global.

Los estados miembros de la ONU firmaron en 2011 la Declaración Política de la Reunión de Alto Nivel de la Asamblea General sobre la Prevención y Control de las ENT. Consecuentemente, la OMS estableció el Plan de Acción Mundial para la Prevención y Control de las ENT 2013-2020, estableciendo como meta reducir por un 25 por ciento la mortalidad prematura por ENT y un 30 por ciento de la prevalencia de consumo de tabaco para 2025 [6]. Desde 2007 la OMS adoptó como guía de acción y referencia el siguiente conjunto de medidas conocidas como MPOWER [7]:

• Hacer un seguimiento del consumo de tabaco y de las medidas de prevención.

• Proteger a la población del humo de tabaco.

• Ofrecer ayuda a las personas que deseen dejar de fumar.

• Advertir de los peligros del tabaco.

• Hacer cumplir las prohibiciones sobre publicidad, promoción y patrocinio.

• Aumentar los impuestos sobre el tabaco.

Desde 2007, la OMS hace un seguimiento de las políticas aplicadas bajo el enfoque MPOWER. En los informes que publica sobre la epidemia mundial de tabaquismo se explican en detalle los progresos realizados para combatir el tabaquismo a nivel mundial, regional y nacional.

(1.2) El tabaquismo en México

México fue uno de los primeros países en firmar (12 de agosto de 2003) y ratificar (28 de mayo de 2004) el CMCT-OMS. La Ley General para el Control de Tabaco (LGCT), vigente a la fecha e inspirada en este tratado, fue promulgada el 30 de mayo de 2008 [8].

Se estima que cada año mueren en México 43 mil personas a consecuencia de enfermedades atribuibles al consumo de tabaco, lo que representa el 8.4 por ciento del total de muertes en el país, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco (ENCODAT 2016-2017) [9]. El consumo de tabaco está relacionado con el 85 por ciento de las 8 mil muertes anuales causadas por cáncer de pulmón en México [10].

Una característica particular del tabaquismo en México es la alta proporción de consumo ocasional entre fumadores. Según la Encuesta Global de Tabaquismo en Adultos, GATS por sus siglas en inglés [11], los fumadores diarios en 2015 fueron solo el 7.6 por ciento de la población mayor de 15 años (solo el 46 por ciento del 16.3 por ciento del total de fumadores en la población), fumando en promedio 8 cigarros por día. Aunque este patrón de consumo denota una prevalencia menor que en muchos otros países y un bajo nivel de dependencia de la nicotina [12], se trata en total de 14 millones de fumadores (7 millones de fumadores diarios) en 2015. Por lo tanto, el tabaquismo es un problema de salud pública que debe ser considerado como prioritario en las políticas de salud de México.

Pese a haber promulgado la LGCT en 2008, los índices de prevalencia del tabaquismo se han mantenido después de esta ley sin cambios estadísticamente significativos, registrándose entre 2009 y 2015 un ligero aumento del consumo de tabaco en la población de más de 15 años, de entre 15.9 por ciento y 16.3 por ciento (según GATS [11]). Los datos de la Encuesta Nacional de Adicciones (ENA) [13] muestran un aumento alarmante del 27 por ciento en la prevalencia de haber fumado al menos un cigarro en el último año entre adolescentes de sexo masculino, pasando del 9.0 por ciento al 11.3 por ciento entre 2002 y 2011, mientras que en mujeres adolescentes el aumento fue mucho mayor: del 3.8 al 8.3 por ciento.

La herramienta estadística más reciente, extensa y confiable sobre el tabaquismo, la ENCODAT 2016-2017 [9], llevada a cabo entre abril y octubre de 2016, muestra la situación del tabaquismo a un tiempo fijo (2016). Para apreciar el éxito o fracaso en abatirlo es necesario examinar su evolución en un periodo reciente. Una fuente de información muy valiosa son artículos publicados recientemente en revistas arbitradas en los que ha participado personal del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) [14, 15, 16]. Sin embargo, la misma ENCODAT 2016-2017 proporciona esta evaluación cronológica comparando sus datos con los de la ENA del 2011 [13] (adaptando los parámetros de ésta). El resultado no es alentador, el tabaquismo se mantiene prácticamente sin cambios estadísticamente significativos:

Cambio de consumo actual (población total 12-65 años) entre 2011 y 2016

• Aumenta ligeramente de 17.0 por ciento a 17.6 por ciento

• En mujeres disminuye ligeramente, pasando de 9.3 por ciento a 8.7 por ciento

• En hombres aumenta ligeramente, pasando de 25.2 por ciento a 27.1 por ciento

• La mayor prevalencia en la población total es en la región norte centro, pasa de 18.5 por ciento a 22.3 por ciento. La menor prevalencia es en el sur, pasa de 10.5 por ciento a 11.1 por ciento

• En la población total adolescente pasa de 6.5 por ciento a 4.9 por ciento entre 2011 y 2016.

• Se observa un ligero aumento en las mujeres adolescentes de 2.9 por ciento a 3.0 por ciento, y una disminución marcada en los hombres de 10.0 por ciento a 6.7 por ciento.

Cambio de consumo ocasional (población total 12-65 años) entre 2011 y 2016

• Aumenta del 10.0 por ciento al 11.1 por ciento

• En mujeres se mantiene igual: 5.6 por ciento a 5.7 por ciento

• En hombres aumenta de 14.5 por ciento a 17.0 por ciento

• En hombres adultos (18-65 años) aumenta de 15.9 por ciento a 19.4 por ciento

Entre fumadores diarios, el número promedio de cigarros fumados por día pasa de 6.5 a 7.3 (no hay diferencia significativa entre adolescentes y adultos).

Cambio en la edad promedio de inicio entre 2011 y 2016

• En la población total pasa de 20.4 a 19.3 años

• En mujeres pasa de 21.7 a 21.0 años. En hombres pasa de 20.5 a 18.8 años

• En fumadores diarios pasa de 20.5 a 19.4 años

• En adolescentes se mantiene igual, de 14.2 a 14.3 años

El cambio entre 2011 y 2016 de la exposición al humo de tabaco de segunda mano fue: En el hogar, de 18.1 por ciento a 14.9 por ciento. En el trabajo, de 14.2 por ciento a 15.2 por ciento. En el transporte público, del 27.4 por ciento al 26.0 por ciento. En restaurantes, del 38.0 por ciento al 31.9 por ciento. En bares, de 62.5 por ciento a 52.8 por ciento.

Es importante señalar que el tabaquismo es uno de los padecimientos prevenibles más costosos para el erario, además de su alto costo social, por ser un padecimiento prevenible que conduce a varias enfermedades graves. Su balance negativo en términos económicos y sociales se puede apreciar en base a los siguientes datos obtenidos del estudio “El Tabaquismo y su efecto en las Finanzas Públicas: 2007-2017” publicado por el Centro de Estudio de las Finanzas Públicas (CEFP) del Gobierno de México [17]:

• La industria tabacalera utiliza 5 por ciento de la superficie cultivada, contribuye al 0.1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) y el 0.2 por ciento de la producción manufacturera, además de ocupar al 0.06 por ciento de los empleados en este sector. En contraste, el atender las enfermedades que provoca su consumo representa para el gobierno una erogación del 0.4 por ciento del PIB.

• El balance negativo en las finanzas públicas por atender a las enfermedades atribuibles al tabaquismo está estimado en 43 mil 97 millones de pesos (mdp), ya que se destinan 81 mil 97 mdp por recursos públicos para atender tales padecimientos y sólo se obtiene una recaudación por concepto de IEPS de 39 mil 123.6 mdp.

La estrategia que recomienda la CEFP (y en general la OMS) para atender a este balance negativo es desincentivar el consumo de cigarros mediante el incremento de la proporción de los impuestos como porcentaje del precio, por lo menos al 70 por ciento recomendado por la OMS, lo cual es compatible con las políticas públicas seguidas por países que han sido exitosos en materia de Control del Tabaco. Existe una relación entre la disminución en el consumo de tabaco en un país, y la tasa impositiva, además de que los precios elevados del tabaco son eficaces para disuadir a los jóvenes de fumar por contar con menos ingresos que los adultos. La carga impositiva hasta 2018 no había funcionado en México con la eficacia deseada, como lo señala el documento citado de CDFP:

“La evolución de las estadísticas de la industria tabacalera, muestran que el incremento en los precios de los cigarrillos está asociado directamente al aumento de los impuestos, como pudimos ver durante la reforma del año 2010, pero esto no ha permeado en la demanda o el consumo del mismo, así que se deben realizar una serie de cambios que inhiban este comportamiento.”

Agregando además que

“Por último, es de destacar que sólo el 45.4 por ciento del gasto en salud asociado al tabaquismo tiene una contraparte en los ingresos por IEPS, por lo anterior, y dados los problemas de salud pública atribuibles a este producto, es que sería importante revisar si la estructura impositiva vigente es una estrategia suficiente para reducir su consumo y, en consecuencia, si con ellas se combate las implicaciones asociadas al mismo.”

Por lo tanto, el CEFP ha lanzado una iniciativa de incremento de la tasa impositiva vigente.

Sin embargo, consideramos que es útil y necesario explorar también otras opciones para desincentivar el consumo de productos de tabaco .

(1.3) El Concepto de Reducción de Daños

El término “Reducción de Daños” [18] se refiere a un conjunto de políticas, prácticas regulatorias y acciones que se enfocan en proporcionar acceso a formas menos riesgosas de utilización de un producto o práctica de un comportamiento, sin exigir la abstinencia o eliminación de éste (como ejemplos está el uso obligatorio de cinturones de seguridad en automóviles o cascos para ciclistas). En el contexto específico de sustancias o drogas con efectos psicoactivos, la reducción de daños implica políticas, programas y acciones que reduzcan los daños que conlleva su consumo para usuarios que no desean abstinencia o son incapaces de lograrla. El enfoque es en reducir los daños por modificar o disminuir el consumo o por sustitución de sustancia, más que en exigir abstinencia o buscar una prohibición, además de trabajar con los usuarios directamente que continúan el consumo.

Los programas y políticas de reducción de daños surgen en los años sesenta y son encausados y dirigidos en forma improvisada, sin soporte institucional, por los mismos consumidores de drogas en Estados Unidos de América (EUA), Canadá y Europa y enfermos de VIH/SIDA, enfocándose en proporcionar asesoría a usuarios sobre mayor seguridad en las prácticas sexuales y uso de las sustancias [19]. Concretamente, el enfoque fue en reducir el riesgo de contagio proporcionando jeringas esterilizadas y promoviendo el uso de condones como alternativas a la abstinencia sexual y/o la abstinencia de consumo (exigida a menudo con chantaje moral), la cual idealmente eliminaría los riesgos pero que es muy poco realista en la práctica y en el mundo real.

Dada la vulnerabilidad de enfermos de VIH/SIDA y los usuarios de drogas inyectables, la prioridad era salvar a los afectados (o potencialmente afectables) de una muerte casi segura, incluso aquellos que decidieran continuar su comportamiento y/o adicción. En todos estos ejemplos de políticas de reducción de daños los profesionales de la salud trabajaron en las mismas comunidades de afectados y usuarios de sustancias, no como agentes de burocracias de la salud que actúan en forma vertical, sino como promotores de la Reducción de Daños en sí misma.

La Reducción de Daños va más allá de la implementación de determinadas políticas de salud, es parte de los derechos humanos de los afectados. Esto lo expresa la Carta de Ottawa para el Fomento de la Salud auspiciada por la OMS en la siguiente declaración: “Las personas no consiguen lograr su máximo potencial de salud a menos que tengan control sobre todos aquellos aspectos que determinan su salud” [20]. La Reducción de Daños se basa en contribuir a generar cambios de comportamiento en personas informadas y convencidas, rechazando la coerción para que modifiquen sus hábitos y comportamientos mientras no afecten a terceras personas.

(1.4) Reducción de Daños del Tabaquismo (RDT)

En 1976, mucho antes de la firma del CMCT-OMS, el siquiatra británico Michael Russel fue el primero en sugerir una propuesta de Reducción de Daños del Tabaquismo (RDT), afirmando que “el fumador fuma por la nicotina, pero se enferma y muere por el alquitrán ”. La propuesta de Russel es simple y revolucionaria [21, 22]:

“Los fumadores asumen riesgos elevados de enfermedad y muerte prematura por la inhalación crónica de humo tóxico; la mayoría de ellos son conscientes de este hecho y expresan deseos de dejar de fumar; muchos lo intentan, pero no logran (o no desean) dejar de consumir nicotina. Al fumar el fumador recibe la nicotina mediante un medio de entrega sumamente tóxico: el humo de tabaco. Por lo tanto, el proporcionarles un medio de entrega cuya toxicidad sea significativamente menor les permitiría continuar el consumo de nicotina reduciendo enormemente los riesgos que representa el fumar cigarros”.

Tomando en consideración que todos los productos de tabaco contienen nicotina y ésta es la sustancia psicoactiva que consumen los fumadores (o los que consumen tabaco oralmente), el CMCT-OMS debería proporcionar el marco teórico, jurídico y operativo para aplicar una estrategia de Reducción de Daños aplicada al caso del tabaquismo. De hecho, el CMCT-OMS incluye la “Reducción de Daños” al definir al concepto de “Control del Tabaco” como “un conjunto de estrategias de oferta, demanda y reducción de daños cuyo propósito es mejorar la salud de la población al eliminar o reducir su consumo de productos de tabaco y su exposición al humo de tabaco” [5].

La percepción errónea que asocia a la nicotina con cánceres y enfermedades ligadas al tabaquismo se explica por su asociación con el acto de fumar tabaco, sin embargo, existe amplia evidencia epidemiológica, acumulada por décadas a partir de los años setenta (mucho antes del surgimiento del CMCT-OMS), de que su consumo disociado del humo de tabaco (nicotina farmacéutica y consumo oral recreativo) no es causante de cáncer u otras enfermedades asociadas al tabaquismo [23, 24, 25, 26]. Su consumo produce efectos agudos (transitorios) en el sistema cardiovascular semejantes a los de la cafeína, los cuales podrían ser preocupantes sólo en personas con condiciones de debilidad cardiaca o que ya padecen una enfermedad coronaria, pero no en adultos sanos.

En 2005 los únicos productos no medicinales de entrega de nicotina sin humo eran por vía oral, los tabacos orales (tipo “bidi ”) utilizados en Asia que son de alta toxicidad, y los utilizados en los EUA y Escandinavia (“moist” y “snus” ) los cuales, ya para 2005 se sabía que, son de baja toxicidad y cumplen con los requisitos de la RDT enunciada por Russell [25, 26]. También para 2007 ya se sabía que era segura la opción medicinal dada por las Terapias de Reemplazo de Nicotina (TRN), a través de chicles, parches e inhaladores, que surge por vez primera en 1984 y es plenamente aprobada por el CMCT-OMS, ya sea bajo prescripción médica o sin ella (en EUA) [23, 24].

Sin embargo, pese a la evidencia que da sustento científico a la RDT, los posicionamientos y resoluciones de las Reuniones de las Partes (las COP) del CMCT-OMS han tendido a enfatizar como meta la abstinencia de la población de todo consumo de productos de tabaco, lo cual parece incluir a todo consumo de nicotina, y por ende un rechazo a toda estrategia de RDT: Reducción de Daños basada en consumo recreativo de nicotina, mas no el consumo medicinal de nicotina farmacéutica a través de las Terapias de Reemplazo de Nicotina (parches, chicles, inhaladores).

Considerando su potencial de mejoramiento de la salud pública, cabe preguntarse por qué el CMCT-OMS no incorporó la propuesta de RDT de Russell en forma plena y cabal desde el inicio a las políticas e intervenciones del Control de Tabaco. Hay dos explicaciones sobre este rechazo [22]:

• La industria tabacalera propuso en las décadas 1980-1990 una estrategia de reducción de daños engañosa, basada en el desarrollo de varios modelos de cigarrillos que supuestamente representan un riesgo menor: cigarros con filtro “light”, de bajo contenido de alquitrán, de menor contenido de nicotina. Es evidente que este tipo de cigarrillos no conduce a una reducción de daños real por ser estos últimos debidos a la inhalación de humo. La hostilidad y desconfianza (justificada) de las instituciones y organismos que negociaron y establecieron el CMCT-OMS hacia la industria tabacalera generó (lamentablemente) una hostilidad y desconfianza hacia todo intento de reducción de daños.

• Aunque ya se disponía de evidencia sobre la reducción de riesgos a la salud derivada del consumo de nicotina sin humo de por medio, no se contaba aún con un producto de consumo no medicinal que fuera lo suficientemente popular como para reemplazar a los cigarrillos a nivel global.

Además de estos factores, se puede entender la dificultad para aplicar (al menos al inicio) una estrategia de RDT a través del Control de Tabaco en el marco del CMCT-OMS por la magnitud y el alcance global del consumo de tabaco y sus ramificaciones e implicaciones demográficas, económicas y políticas:

• Hay más de mil millones de personas que fuman legalmente en el mundo,

• La producción y comercio es llevada a cabo en forma legal por una colección de industrias tabacaleras (transnacionales y nacionales) que disponen de mucho capital financiero e influencia política,

• El CMCT-OMS genera una vinculación legítima con la industria farmacéutica que manufactura diversos tipos de medicamentos utilizados en el combate al tabaquismo. Inevitablemente esta vinculación genera intereses creados e inercias burocráticas.

Estas características contrastan con el mucho menor alcance demográfico e implicaciones financieras y políticas del consumo ilegal de drogas o la epidemia de VIH/SIDA, por lo que explicarían la mayor necesidad de combatir al tabaquismo mediante una acción global basada en acuerdos políticos internacionales e implementada por burocracias de salud pública y cuerpos regulatorios en todos los países que han ratificado el CMCT-OMS. Sin embargo, para 2016 la OMS ya había reconocido en su reporte técnico previo a la Reunión de las Partes COP7 el hecho de que el riesgo a la salud varía en los diversos productos de nicotina [27]:

“Si la gran mayoría de los fumadores de tabaco, que no pueden o no desean dejar de fumar, inmediatamente pasaran a usar una fuente alternativa de administración de nicotina de menor riesgo, y eventualmente cesar ese consumo, esto representaría un logro significativo para la salud pública contemporánea.”

Este reconocimiento representa un evidente cambio de paradigma, aunque no se justifica que la OMS también insista en exigir la abstinencia final de consumo de nicotina cuando éste no implica altos riesgos a la salud.

Se puede argumentar que la forma tecnocrática y política a nivel global de atender al tabaquismo mediante el CMCT-OMS es necesaria y es efectiva, pero es necesario ponderar que está también sujeta a inercias burocráticas e intereses creados de naturaleza política y económica, por ejemplo: los intereses de la industria farmacéutica o los de actores no estatales como donantes filantrópicos multimillonarios como Michael Bloomberg y Bill Gates [28]. Esta rigidez genera mucha resistencia a implementar cambios estratégicos motivados por la innovación tecnológica. Todos estos factores pueden obstaculizar la misión del CMCT-OMS: el mejoramiento de la salud pública al erradicar al tabaquismo.

(2) Productos de reducción de daños del tabaquismo

Los productos compatibles con la RDT son productos sustitutos del cigarro convencional que administran nicotina sin utilizar al humo de tabaco como vehículo de entrega al organismo. Esto es posible por vía oral o a través de aerosoles generados sin combustión por dispositivos electrónicos. Para éstos últimos la OMS ha definido el tecnicismo “SEAN”, Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina. Los dispositivos que administran aerosol sin nicotina son denominados “SSSN”, Sistemas Similares Sin Nicotina. La siguiente tabla resume los actuales géneros de estos productos:

A continuación, se proporciona una descripción más detallada de sus características.

(2.1) El cigarro electrónico o vaporizador personal

El primer producto de consumo que, además de cumplir con los requisitos de la RDT, cuenta con un potencial realista de sustituir al cigarro de tabaco a nivel global es el llamado “cigarro electrónico”, o “vaporizador personal”, el cual fue inventado por el farmacólogo chino Hon Lik en 2003 [29]. El cigarro electrónico es un dispositivo que genera, por calentamiento de una solución líquida mediante una resistencia, a un aerosol de tipo niebla. La solución líquida está formada por propilenglicol, glicerol (glicerina vegetal), saborizantes artificiales y opcionalmente nicotina en concentraciones controlables. Externamente, el aerosol generado por el cigarro electrónico se manifiesta como una nube, la cual al ser inhalada y exhalada por el usuario simula el acto de fumar tabaco. Para distinguir a ese aerosol del humo de tabaco se le denomina coloquialmente “vapor”, al uso del cigarro electrónico “vapeo”, a la acción “vapear” y a los usuarios “vapeadores”.

La intención de Hon Lik al inventar el cigarro electrónico fue generar un producto de consumo de uso práctico cuyo propósito fuera sustituir al cigarro convencional como un dispositivo no-combustible de entrega de nicotina. Esta intención encuadra perfectamente con el concepto de RDT, ya que elimina al humo inhalado como vehículo de entrega de la nicotina.

El hábito del vapeo rápidamente se tornó popular entre fumadores en EUA, Canadá, la Unión Europea, Australia y Nueva Zelanda en el periodo 2011 a 2014. Esto captó el interés de una parte de la comunidad de salud pública y motivó llevar a cabo estudios sobre las emisiones del aerosol. Los resultados fueron alentadores: los estudios evidenciaron una enorme disminución de contenido tóxico con respecto al humo de tabaco, lo cual fue consistente con la disminución de toxicidad en usuarios a través de marcadores biológicos (citamos las referencias en el presente documento). Esta reducción de toxicidad generó muchas expectativas en una parte de la comunidad de salud pública (incluso en el control del tabaco), la cual se tornó favorable a promover al vapeo entre fumadores con el fin de avanzar una estrategia de RDT a nivel global con el propósito de lograr un beneficio a la salud pública mediante la gradual sustitución, a nivel poblacional y a gran escala, del uso del cigarro de tabaco por el uso del electrónico (que implica mucho menos riesgos a la salud). Las autoridades del Reino Unido han adoptado oficialmente esta política sanitaria.

Sin embargo, al no ser un producto medicinal fabricado por la industria farmacéutica ni auspiciado por instituciones de salud, la mayoría de las instituciones asociadas al control del tabaco fuera del Reino Unido (sobre todo en los EUA, pero también en otros países e incluyendo a la tecnocracia de OMS) han reaccionado desde el inicio con escepticismo y hostilidad [22, 29]. Con todo y el rechazo, la controversia y el cisma en la salud pública que ha provocado, el vapeo ha ido generando un mercado creciente (a nivel global) de consumidores y una comunidad de usuarios fieles (típicamente exfumadores satisfechos) que van a su vez generando una subcultura en torno a los diseños y los sabores. Los modelos más recientes (los “pods ”, de los que es más conocido el modelo Juul) han sido muy exitosos, ya que permiten una entrega eficiente de nicotina (como sales de nicotina) al mismo tiempo que son de fácil mantenimiento y ergonómicamente más semejantes a los cigarros convencionales.

(2.2) Tabaco para calentar sin quemar (HnB)

La administración de nicotina sin combustión es también posible por la generación de un aerosol mediante el calentamiento (sin quemar) por medios electrónicos de un cartucho de tabaco debidamente preparado. El resultado son los dispositivos HnB (del inglés “heat not burn ”, calentar sin quemar) que calientan un elemento de tabaco molido, mezclado con glicerol, saborizantes y otros ingredientes, a temperaturas típicas de 300-350 grados, muy por debajo de la combustión, mediante la batería de un dispositivo electrónico. El usuario inhala por la boquilla del elemento un aerosol compuesto de agua, glicerol, nicotina y saborizantes [30]. Los productos HnB cumplen cabalmente con los requisitos de la RDT, ya que (al igual que el cigarro electrónico) entregan nicotina evitando la inmensa mayoría de los compuestos tóxicos y carcinogénicos producto de la combustión, conteniendo el aerosol algunos de estos compuestos por la degradación térmica del elemento de tabaco en concentraciones mucho menores a las del humo de tabaco. Todos los productos HnB son actualmente fabricados por la industria tabacalera transnacional (Philip Morris International y British American Tobacco). Aunque la mayoría de los estudios sobre su perfil de seguridad han sido llevados a cabo por las mismas industrias [31, 32, 33, 34], sus resultados han sido corroborados (detalle más, detalle menos) por estudios independientes [35, 36, 37]. La Agencia de Salud Pública de Inglaterra (Public Health England, PHE) dedica en su informe de 2018 [61] un capítulo entero a la revisión de estos productos.

Es importante resaltar que el consumo de productos HnB es sumamente popular en Japón [38, 39, 40] y en menor medida en Corea del Sur [38]. En Japón los diversos productos HnB han producido una enorme disrupción al mercado de cigarros de tabaco controlado por la compañía nacional Japan Tobacco. Los productos HnB forman ya más del 20 por ciento del consumo total de productos de nicotina en este país, lo cual representa un enorme avance de la RDT que se ha materializado sin el apoyo de las autoridades sanitarias (aunque también sin su oposición) [41].

(2.3) Tabaco oral de tipo “snus”

El consumo de tabaco por vía oral cuenta con una larga tradición histórica. Sin embargo, complica su estudio la enorme diversidad de productos y formas de consumo en diferentes zonas geográficas a nivel global. Como consecuencia, el perfil de seguridad de este género es muy variable: el “bidi ” que mezcla al tabaco con otros ingredientes, muy popular en la India y países vecinos, el tabaco oral seco “snuff ” y diversas variedades de tabaco oral húmedo (“moist ”) en los EUA, hasta la variedad “snus”, de uso popular en Suecia y Noruega [25,26]. El snus es tabaco pasteurizado, bajo en nitrosaminas específicas del tabaco (por sus siglas en inglés, TSNA), colocado en empaques parecidos a pequeñas bolsas de té, que el usuario coloca en la boca y chupa. El uso del snus está muy extendido en Suecia, sobre todo en los hombres, por lo que únicamente el 8 por ciento de población adulta fuma (5 por ciento de los hombres), mientras que aproximadamente el 15 por ciento consume nicotina exclusivamente a través del snus [42, 43].

Mientras que la variedad “bidi ” es sumamente tóxica, el snus y las variedades “moist ” clasifican perfectamente como productos de RDT [25,26]. Existe abundante evidencia epidemiológica que muestra que el consumo de snus no está asociado a cánceres (incluso cáncer bucal o de páncreas) ni a enfermedades coronarias. Además, Suecia es el país que muestra índices más bajos de enfermedades asociadas al tabaquismo en la Unión Europea [44]. Sin embargo, a diferencia del alcance global y popularidad de cigarro electrónico, el consumo de tabaco oral no está muy extendido: la variedad “moist ” es de uso minoritario en los EUA y el snus es poco popular fuera de Suecia y Noruega.

Sin embargo, pese a que el snus es poco conocido fuera de los países antes señalados, algunos defensores de la RDT resaltan la importancia que el mismo podría tener en países donde la población de fumadores tiene bajos ingresos debido al bajo costo del snus.

(2.4) Aceptación y rechazo a la innovación tecnológica

Al ser el producto más popular que cumple con los criterios de la RDT, la aceptación o rechazo del cigarro electrónico da una perspectiva fiel del avance y obstáculos que enfrenta la RDT, tanto en la regulación como en su rol en la salud pública. El cigarro electrónico irrumpe en forma sorpresiva, no-planeada, al mercado global en 2008 como un producto de consumo que se adquiere sin prescripción ni asesoría médica. No fue una creación de la industria tabacalera transnacional, fue desde el inicio (y continúa siendo) un producto fabricado mayoritariamente por pequeñas y medianas industrias emergentes, principalmente en China, EUA y la Unión Europea, promovido en gran parte por los mismos consumidores [29]. Representa una competencia muy disruptiva para la industria tabacalera, la cual empieza a fabricar sus propios prototipos desde 2011, sin embargo, esta industria nunca ha dominado el “mercado del vapor”.

La RDT rápidamente se tornó en un tema muy controvertido desde 2011-2013 [26], cuando el vapeo atrajo el apoyo entusiasta de una parte de la comunidad de la salud pública que desde entonces lo promueve por su beneficio potencial de reemplazar al cigarro convencional a nivel poblacional. Su aceptación o rechazo provocó un cisma importante en la comunidad de salud pública que persiste a la fecha.

El Reino Unido es a la fecha el único país en el que la acogida positiva y entusiasta de esta parte de la comunidad de salud pública hacia la RDT pasó a ser parte de la política de salud del Estado [46,47]. Desde 2016 el uso recreativo del cigarro electrónico es impulsado por las autoridades británicas de salud como parte integral de la política oficial de control del tabaco. En 2018 la Cámara de los Comunes del Parlamento de ese país, llevó a cabo a través de su Comisión de Ciencia y Tecnología una indagatoria extensa sobre la evidencia en torno el cigarro electrónico, resultando en una evaluación favorable a su uso como auxiliar en el cese de fumar [48]. Como consecuencia, las clínicas de cese de fumar del Sistema Nacional de Salud lo promueven junto con los fármacos tradicionales y las terapias de apoyo conductual. Es el método de cese de fumar más popular en el Reino Unido [49].

La aceptación del cigarro electrónico por las autoridades sanitarias en el Reino Unido (y en menor medida en otros países europeos, Nueva Zelanda y Canadá) contrasta con su rechazo por parte de las instituciones de salud en los EUA y por las tecnocracias de control de tabaco centradas en torno a la OMS. Estas tecnocracias, en sinergia con poderosas ONG’s anti-tabáquicas estadounidenses (Campaign for Tobacco-Free Kids), la fundación filantrópica Bloomberg Philanthropies, la mayor parte de académicos ligados al control del tabaco, así como diversos organismos reguladores, han continuado e incrementado la actitud inicial de extrema desconfianza y escepticismo hacia un rechazo frontal que se manifiesta en campañas mediáticas y políticas a nivel global en contra del uso de los dispositivos.

El rechazo al cigarro electrónico puede entenderse como una reacción conservadora ante una tecnología disruptiva que, además de afectar a las industrias tabacalera y farmacéutica (por representar competencia directa a sus productos), afecta profundamente el modo de operación de la tecnocracia global del control de tabaco [22, 29]. Esta tecnocracia médica está íntimamente ligada a la industria farmacéutica y a los cuerpos reguladores. Difícilmente acepta una manera de combatir al tabaquismo que actúa fuera de su paradigma médico-farmacéutico: que los fumadores dejen de fumar exitosamente (por su propia iniciativa y en forma recreativa) mediante un producto de consumo, sin asistencia u orientación (y control) médico y sin fármacos. Hay también en esta reacción adversa de la tecnocracia elementos ideológicos: (1) visualizar al cigarro electrónico como la nueva forma de fumar (mantiene la conducta y el ritual de fumar) supuestamente promovida por la gran industria tabacalera transnacional (lo cual es falso) y (2) condenar al consumo no-medicinal de nicotina como una adicción dañina que se debe erradicar a toda costa. También se utiliza en contra del cigarro electrónico el argumento (asumido falsamente como hecho consumado) de que sirve de “puerta de entrada” de no fumadores (sobre todo menores de edad) al tabaquismo y a otras adicciones.

El cigarro electrónico es regulado en la Unión Europea, Canadá y Nueva Zelanda como producto de consumo (en Australia su uso recreativo es legal pero sólo sin nicotina). En EUA su comercialización es legal con una regulación federal que no ha entrado en vigor completamente. En la mayoría de los países de Asia, África y América Latina existe un consumo creciente con distintos niveles de regulación, en muchos casos prohibicionista de su comercio. La actitud de las autoridades de salud pública tiende a oscilar entre la tolerancia y la hostilidad, dependiendo del nivel de consumo, del ambiente regulatorio, de factores culturales y de la actitud ante el tabaco en cada país [29].

En México, existe un enorme rechazo institucional hacia el cigarro electrónico por parte de la Secretaría de Salud y sus instituciones vinculadas. Este rechazo ha sido expresado en un documento de posicionamiento oficial de la Secretaría de Salud emitido el 2 de junio de 2019, firmado por la Comisión Nacional contra las Adicciones (Conadic), la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris), así como por los directores de todos los institutos nacionales del sector salud y hospitales federales [50]. El Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) emitió también un posicionamiento oficial [51] en el que califica al cigarro electrónico (y otros productos de la RDT) como amenaza a la salud pública y al control del tabaco (este artículo fue criticado por expertos extranjeros [52]). La Conadic emitió un informe sumamente adverso y deficiente [53] (68). En los dos artículos publicados por la revista del INSP (Salud Pública) [14,15] que analizan el desarrollo del control del tabaco en México, los cigarros electrónicos (y en general los productos de la RDT) son descritos y evaluados negativamente como retos amenazantes, no como productos con potencial a contribuir al mejoramiento de la salud pública. Este rechazo institucional ha sido también manifestado en forma individual en foros públicos por parte de diversos profesionales de la salud [54, 55, 56, 57]. Las posturas expresadas en estos posicionamientos, artículos y foros tienden a seguir fielmente las evaluaciones y lineamientos de asociaciones médicas de los EUA [58] y documentos emitidos por la OMS [59].

La OMS ha generado documentos técnicos (como por ejemplo [27]) que sirven como referencia frecuente (y supuestamente concluyente e inapelable) para quienes manifiestan diferentes niveles de oposición a la RDT. Sin embargo, estos informes frecuentemente adolecen de severas fallas técnicas y omisiones (ver respuesta crítica al informe [27] por parte del Centro de Estudios sobre Tabaco y Alcohol del Reino Unido, UKCTAS [60]). Los argumentos más frecuentes expresados históricamente (y hasta el día de hoy) que intentan justificar oposición al uso del cigarro electrónico serán atendidos a lo largo de las secciones de la presente exposición de motivos.

(3) Resultados tangibles de la RDT

Es sumamente importante constatar que la RDT no solo es una propuesta teórica, es una política de salud pública (típicamente impulsada por consumidores) que ha dado resultados tangibles en varios países a través de la disminución del porcentaje de fumadores, los cuales sustituyen los cigarros de tabaco combustible y adoptan varios de los productos de la RDT: en el Reino Unido y EUA (cigarro electrónico), Suecia y Noruega (snus) y Japón (productos HnB). Esta propuesta cuenta con pleno apoyo institucional en el Reino Unido, sin embargo, ha prosperado incluso sin apoyo institucional (Noruega, Suecia y Japón), e incluso en los EUA en medio de una hostilidad generalizada y campañas extensivas y bien financiadas en su contra por parte de las instituciones de salud del control de tabaco y de varias sociedades médicas y organizaciones antitabaco no gubernamentales.

(3.1) El Reino Unido: apoyo institucional al cigarro electrónico

En base a la evaluación de riesgo reducido de la Agencia de Salud Pública de Inglaterra (Public Health England, PHE) [61,62] y el Colegio Real de Médicos (Royal College of Physicians, RCP) [63], el Ministerio de Salud del Resino Unido [46,47] (un país desarrollado con excelente estándar de salud pública) ha incorporado el uso recreativo del cigarro electrónico como parte de su política oficial contra el tabaquismo. De hecho, el Sistema Nacional de Salud (National Health System) de éste país promueve el uso del cigarro electrónico en sus clínicas del cese de fumar [49]. La adopción de esta política ha dado resultados benéficos en la práctica.

Como se puede apreciar en la Gráfica 1, basada en datos oficiales de la Unión Europea [44] y datos oficiales del Reino Unido [64], la prevalencia de fumadores en el Reino Unido y el promedio de la Unión Europea se mantenían casi igual hasta 2011, cuando el cigarro electrónico se torna un producto accesible de uso popular y pasa a formar parte de la política oficial antitabaquismo del gobierno británico. De 2011 a 2017 la prevalencia disminuye a tasas elevadas, del 20.5 por ciento al 15.0 por ciento, mientras que se mantiene en la Unión Europea en el 25 por ciento. En Suecia esta prevalencia es muy baja por el remplazo del cigarro de tabaco por el tabaco oral tipo snus (ver más adelante).

Aunque el descenso de la prevalencia de fumadores en el Reino Unido (que puede apreciarse en la Gráfica 2) no se debe exclusivamente al uso del cigarro electrónico, éste es definitivamente un factor importante. Mientras que la prevalencia de fumadores exclusivos (barras azules) disminuye a partir de 2012, la de usuarios de cigarro electrónico (barras verdes y amarillas) aumenta hasta llegar a 7.1 por ciento (3.3 millones de personas) de las cuales poco más de la mitad (1.8 millones) son ex-fumadores. Es importante resaltar que la gráfica muestra como el uso del cigarro electrónico en el Reino Unido está gradualmente “canibalizando” al uso del cigarro de tabaco, acercando a ese país a la meta de 5 por ciento de fumadores en 2030.

(3.2) Las medidas MPOWER sin reducción de daños no son suficientes (caso de Australia).

Es importante comparar los datos anteriores sobre el Reino Unido con la evolución de la prevalencia de fumadores en México y en Australia, donde las autoridades de salud son hostiles al cigarro electrónico. En México esta prevalencia aumentó del 17.0 por ciento al 17.6 por ciento en el mismo periodo (datos del reporte de tabaco de la ENCODAT 2016-2017 [9]). Es posible argumentar que el caso de México no es ilustrativo, ya que las medidas MPOWER recomendadas por la OMS para abatir al tabaquismo no se implementan con el debido rigor [14, 15, 16].

Para atender a este argumento, es necesario comparar la evolución de la prevalencia de fumar de México, el Reino Unido y algún otro país que siga estrictamente las recomendaciones MPOWER de la OMS y que al mismo tiempo sus autoridades de salud también se opongan a promover el uso del cigarro electrónico. Hacemos esta comparación con Australia en la gráfica 3.

En Australia el uso del cigarro electrónico con nicotina está prohibido, pero las medidas MPOWER se cumplen en forma estricta: mantiene el impuesto más elevado al tabaco en todo el mundo, además fue pionero en implementar al empaquetado estándar y el fumar está prohibido en muchos espacios incluso en exteriores, como playas y parques.

Como se muestra en la gráfica 3, la prevalencia de fumadores en Australia decrece de 19 por ciento a 16 por ciento, pero lo hace mucho más lentamente que en el Reino Unido. De hecho, pese a cumplir cabalmente con las medidas MPOWER, la prevalencia de fumadores en Australia entre 2013 y 2016 se mantiene con muy poco cambio, al igual que en México en donde estas medidas no se implementan en forma estricta. Estos datos muestran como el permitir un uso poco restringido del cigarro electrónico (Reino Unido) contribuye más a bajar la prevalencia de fumadores que restringir este uso incluso manteniendo un cumplimiento más estricto de las medidas MPOWER. Fuentes de la gráfica ENCODAT 2016-2017 [9] (México), Office for National Statistics. Adult Smoking in the UK 2017 [64] y National Drug Strategy Survey 2016 (Australia) [65].

(3.3) Productos HnB en Japón: caída dramática de ventas de cigarros

Los productos HnB han logrado en Japón, desde 2015, lo que sería quizá el mayor decaimiento observado a la fecha en el tabaquismo en un solo país. En esto intervienen varios productos del género HnB fabricados por la industria tabacalera, destacando el modelo iQOS de Philip Morris International. No se disponen datos para evaluar esta hazaña en términos de porcentajes de fumadores en la población, sino más bien se puede apreciar en términos de la caída de ventas de cigarros.

La adopción de los productos HNB por fumadores japoneses desde 2015 generó una enorme disrupción del mercado tabacalero local. Según las cifras de la compañía Japan Tobacco International (que controla el 60 por ciento del mercado del tabaco), de 2016 a 2017 el volumen de ventas globales de cigarros sufrió un descenso del 14 por ciento, con una posterior caída del 13 por ciento en 2018 (sobre los niveles de 2016). Esta caída de 27 por ciento en las ventas de cigarros en dos años, no solo es muy superior a la disminución secular de 2.9 por ciento anual entre 1996 y 2012, es probablemente la mayor disminución de consumo de cigarros registrada a la fecha en un solo país [29, 40, 41].

Según proyecciones de la agencia Euromonitor International, si la tendencia del aumento del uso de productos HnB continúa, estos formarán al menos un 22 por ciento del mercado total de consumo de tabaco en Japón en 2021. Como muestra la gráfica 4, es interesante constatar que se trata de un proceso de sustitución de productos que mantiene más o menos constante el consumo total de tabaco. Lo más sorprendente es que este cambio impresionante en el comportamiento de los fumadores japoneses no sucedió por una intervención planeada por el control del tabaco a través de alguna agencia de salud pública. De hecho, el control de tabaco es bastante débil en Japón y la ley protege a la industria tabacalera. El cambio sucedió sin costo al erario o al gobierno japonés, no involucró gastos públicos en su sector salud. Ocurrió simplemente por permitir a la industria proporcionar a los fumadores una opción de reducción de daños funcional mediante una buena estrategia de marketing. Las agencias de salud pública solo contribuyeron (involuntariamente) al propiciar un ambiente público que motivara a los fumadores a dejar de fumar, incluso, se puede afirmar que mucho contribuyeron solo con no oponerse a esta migración de los fumadores hacia productos de mucho menor riesgo [29].

(3.4) Suecia y Noruega: el snus está “canibalizando” a los cigarros

En ambos países escandinavos el tabaco se consume mayoritariamente en forma oral a través del snus. Es un hábito más extendido entre los hombres que en las mujeres. Como se muestra en las siguientes figuras (5 y 6), hay un proceso gradual de migración de fumar cigarros a consumir snus. En Noruega la proporción de fumadores jóvenes (menores de 25 años) bajó entre 2008 y 2017 de un 16 por ciento a un 3 por ciento (en las mujeres llegó a solo el 1 por ciento).

En Suecia se observa el mismo fenómeno. Ver la gráfica 6. El 20 por ciento de los hombres consume snus, mientras que menos del 10 por ciento fuma (de 50 por ciento que fumaba en 1963). Las mujeres fuman poco, pero aún más de las que consumen snus. Tanto Noruega como Suecia muestran los índices más bajos de incidencia de enfermedades asociadas al tabaquismo en toda Europa.

Ambos países son escenarios de experimentos médicos involuntarios a escala nacional sobre el efecto de la RDT. Evidentemente la sustitución del cigarro por el snus es un factor que contribuye fuertemente al alto estándar de salud pública al disminuir la prevalencia de fumadores. También, esto es una prueba demográfica de que el consumo de nicotina sin humo no causa daños graves a la salud a nivel poblacional. Sin embargo, pese a estas cifras alentadoras, las autoridades de salud de ambos países vinculadas al control de tabaco son hostiles al uso de snus.

(3.5) Los EUA: beneficios del cigarro electrónico pese a la oposición de las instituciones de salud y del control del tabaco

El caso de los EUA muestra como la adopción del cigarro electrónico por iniciativa de los fumadores contribuye a la disminución acelerada de la prevalencia de fumadores, tanto adultos como adolescentes, a pesar de la intensa y explícita oposición y de campañas masivas en los medios en su contra por parte de la institucionalidad médica y la agencia regulatoria (La Administración Federal de Drogas y Alimentos, FDA).

Población Adulta. La Gráfica 7 (tomada del National Health Interview Survey [66]) muestra como la tasa de disminución de prevalencia de fumadores en la población adulta de los EUA se acelera desde 2011 cuando los cigarros electrónicos se tornan populares entre los fumadores. No es posible atribuir este fenómeno solo al uso del cigarro electrónico, pero su contribución es indudable (además que demuestra que no produce un reclutamiento apreciable de nuevos fumadores).

Población adolescente. En este sector la disminución de la prevalencia de fumadores ha sido aún más espectacular que en la población adulta. La Gráfica 8 (tomada de la encuesta Monitoring The Future, MTF, de la Universidad de Minnesota [67]) exhibe la evolución histórica de la prevalencia de fumadores entre estudiantes de 12 grado de High School (tercero de preparatoria). Es posible apreciar como la tasa de disminución de esta prevalencia se acelera desde 2011.

Si bien, es cierto que este descenso sin precedentes del porcentaje de fumadores adolescentes viene acompañado de un aumento apreciable del porcentaje de estudiantes que usan el cigarro electrónico, lo cual puede verse en la Gráfica 9, tomada del National Tobacco Youth Survey (NYTS) de 2018 [68]. El porcentaje de estudiantes (15 por ciento de ellos mayores de 18 años) que solamente fuman decrece de 14.6 por ciento en 2011 a 2.8 por ciento en 2018, mientras que los que solamente vapean aumenta de 1.1 por ciento a 15.1 por ciento, con un porcentaje menor de uso dual. Aunque este aumento de vapeo juvenil parece preocupante, se trata de un uso exploratorio que responde a haber usado el producto al menos una vez en los últimos 30 días. El desglose de frecuencias muestra que sólo un 0.6 por ciento de los que vapean habitualmente (más de 20 de los 30 días) son chicos que nunca habían probado algún producto de tabaco. Más del 80 por ciento de los que vapean con frecuencia son los que ya fuman. Esto surge de varios análisis de los datos del NYTS [69, 70].

Según los datos más recientes (2018) de los sondeos MTF [67] y NYTS [68], menos del 3 por ciento de los estudiantes de High School fuman diariamente (mientras que el vapeo en este sector ha aumentado exponencialmente).

Gracias al uso de cigarro electrónico (y aún con oposición de las autoridades), los adolescentes en los EUA bien podrían ser la primera población en el mundo que en la práctica no fuma.

Es importante resaltar que las declaraciones de la FDA y del Cirujano General de los EUA sobre la existencia de una “epidemia” de vapeo juvenil no concuerdan con la evidencia demográfica.

(4) Evidencia científica sobre el cigarro electrónico

El cigarro electrónico es uno de los productos más fiscalizados e investigados: hay más de 2,000 artículos sobre diversos aspectos de los dispositivos en la literatura científica. La enorme reducción de riesgo por el uso exclusivo del cigarro electrónico en sustitución del cigarro de tabaco no es una opinión, ni es una cuestión en duda que requiere más estudios, es un hecho verídico sustentado en resultados científicos sólidos de diversas disciplinas: física y química analítica, toxicología, fisiología y medicina. Estos resultados han sido revisados y recopilados en grandes reseñas por parte de instituciones científicas y médicas de prestigio:

(1) Informe del Real Colegio de Médicos (Royal College of Physicians, RCP), 2016 [63] Nicotine without smoke: Tobacco harm reduction

“Es poco probable que los riesgos para la salud derivados de la inhalación a largo plazo del vapor de los cigarrillos electrónicos superen el 5 por ciento del daño que causa fumar tabaco. El desarrollo tecnológico y la mejora de los estándares de producción podrían reducir los daños provocados por los cigarrillos electrónicos a largo plazo”.

(2) Informe de la Agencia de Salud Pública de Inglaterra (Public Health England, PHE), 2018. A McNeill, L S Brose, R Calder, L Bauld, D Robson. Evidence review of e-cigarettes and heated tobacco products 2018. A report commissioned by Public Health England . [61]

“El vapeo (uso del cigarro electrónico) plantea solo una pequeña fracción de los riesgos de fumar y cambiar completamente de fumar a vapear conlleva sustanciales beneficios para la salud en comparación con quienes siguen fumando. Según el conocimiento actual, la afirmación de que el vapeo es, al menos, un 95 por ciento menos dañino que fumar sigue siendo una buena forma de comunicar la gran diferencia de riesgo relativo sin ambigüedad”

(3) Informe de las Academias Nacionales de Ciencias, Ingeniería y Medicina de los EUA National Academies of Sciences, Engineering and Medicine (NASEM). Public Health Consequences of E-cigarettes. Consensus Study Report . [71]

“La sustitución completa de los cigarrillos de tabaco combustibles por los cigarros electrónicos reduce de manera concluyente la exposición de una persona a muchos tóxicos y carcinógenos presentes en los cigarrillos de tabaco combustibles y puede reducir los resultados adversos de salud en varios sistemas de órganos. En toda una gama de estudios y resultados, los cigarros electrónicos parecen representar menos riesgo para un individuo que los cigarrillos de tabaco combustibles .” [Énfasis original]

Existen otras reseñas que también han recopilado y revisado numerosos estudios individuales y contienen un gran caudal de información valiosa [72, 73, 74, 75, 76, 77]. Estas reseñas han citado y revisado a cientos de artículos, por lo cual nos referiremos cuando no sea indispensable citar a los artículos individuales. Es importante mencionar que el estudio del perfil de riesgo del cigarro electrónico es multidisciplinario: la toxicología, fisiología y medicina permite conocer los efectos del aerosol que genera en el organismo, pero a nivel más fundamental estos efectos son determinados por la composición química y las propiedades físicas de este aerosol y sus diferencias con las propiedades químicas y físicas del humo de tabaco.

(4.1) El aerosol inhalado por los usuarios: comparación con el humo de tabaco

Un aerosol es un sustrato de partículas suspendidas (fase particulada) en un medio gaseoso (fase gaseosa). El “vapor” generado por el cigarro electrónico y los productos HnB son aerosoles que simulan el humo de tabaco, el cual es también aerosol, pero con propiedades muy distintas:

À Humo de tabaco. Es un aerosol de alta complejidad física y química, generado por un proceso de combustión a 800-900 grados centígrados (en la punta encendida del cigarrillo) y por condensación por pirolisis a 400-600 grados centígrados a lo largo del cuerpo del cigarro [78].

À Aerosol del cigarro electrónico. Es de mucho menor complejidad que el humo de tabaco, ya que es generado por procesos de condensación (y en menor medida atomización) de una solución líquida calentada a solo a unos 200 grados centígrados sin combustión y con pirolisis a baja temperatura [60, 61, 71, 75, 76].

À Aerosol de los productos HnB. Es similar al del cigarro electrónico, pero se genera a mayor temperatura, 300-350 grados centígrados [34, 35, 36, 37] (aún sin combustión).

La enorme diferencia entre las propiedades físicas y químicas de los aerosoles generados sin combustión (cigarro electrónico y productos HnB) explican su toxicidad mucho menor en comparación a la del humo de tabaco, lo cual no es una cuestión especulativa o incierta, es un hecho corroborado experimentalmente por docenas de estudios de química analítica publicados en revistas especializadas y recopilados y revisados en las reseñas extensas que hemos citado [61, 62, 63, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77]. De hecho, el usuario inhala compuestos tóxicos y carcinogénicos en el aerosol del cigarro en dosis considerablemente menores a los umbrales de seguridad laboral del Instituto Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional (NIOSH) de los EUA [79].

Los resultados experimentales (con el aerosol del cigarro electrónico generado en condiciones normales de operación) muestran las siguientes diferencias entre estos aerosoles:

Fase Gaseosa

À Humo de tabaco . Se han detectado más de 7,000 compuestos, de los cuales 70 son carcinogénicos. Contiene además de la nicotina, monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno y azufre, radicales libres, hidrocarburos policíclicos aromáticos (HPA) como el benzo-i-pireno y el benzeno, compuestos orgánicos volátiles (COV), nitrosaminas específicas del tabaco (TSNA), además de compuestos inorgánicos [78].

À Aerosol del cigarro electrónico . Solamente contiene de 80 a 100 compuestos. La casi totalidad está formada por los componentes (solventes) de la solución líquida (propilenglicol y glicerol) y nicotina. El CO, los óxidos de nitrógeno y azufre, así como la inmensa mayoría de los compuestos del humo de tabaco están ausentes . A nivel residual pero superior al umbral de detección, se detectan algunos compuestos orgánicos volátiles (principalmente aldehídos) que se originan de la descomposición térmica (pirolisis a baja temperatura) de los solventes (propilenglicol y glicerol) y los saborizantes. Las nitrosaminas específicas del tabaco, radicales libres y otros COV y HPA aparecen a nivel de trazas apenas detectables [61, 63, 71, 75, 76, 79, 80].

À Aerosol de los productos HnB . Semejante al de los cigarros electrónicos, excepto que no contiene propilenglicol y los compuestos por descomposición térmica del glicerol y saborizantes se detectan en mayor concentración que en el vapor del cigarro electrónico, pero aún mucho menor que en el humo de tabaco [34, 35, 36, 37].

Fase Particulada

À Humo de tabaco. Las partículas constituyen al “alquitrán” (en inglés TAR: Tobacco Aerosol Residue), el componente obtenido al filtrar del humo removiendo al agua y la nicotina, el cual contiene partículas suspendidas sólidas y líquidas formadas por mezclas de hidrocarburos semi-volátiles y no-volátiles de gran complejidad química y alta toxicidad. Las emisiones “laterales” (de la punta encendida al ambiente) generan principalmente partículas sólidas [78].

À Aerosol del cigarro electrónico. Las “partículas” son gotitas líquidas de tamaño promedio menor a 300 nanómetros, compuestas casi exclusivamente de propilenglicol con trazas insignificantes de otros compuestos orgánicos. La fase particulada contiene también trazas insignificantes (1 por cada 10 mil gotitas líquidas) de agregados sólidos de iones metálicos (níquel, zinc, aluminio, manganeso) [60, 61, 71, 75-82].

À Aerosol de los productos HnB. Muy semejante al del cigarro electrónico, excepto por la ausencia de propilenglicol en las gotitas [34, 35, 36, 37].

Toxicidad

À Fase gaseosa. En el aerosol del cigarro electrónico sólo se detectan (en concentraciones no absolutamente despreciables) entre 3 y 5 compuestos con efectos potencialmente nocivos [60, 61, 71, 75-82]. Esto debe compararse con los cientos de compuestos tóxicos y los 70 compuestos potencialmente carcinógenos del humo de tabaco. Los compuestos preocupantes son: aldehídos (formaldehído, acetaldehído y acroleína), además de trazas insignificantes de nitrosaminas específicas del tabaco y los iones metálicos. Los compuestos tóxicos y carcinogénicos no solo existen en dosis mucho menores a las que se les detecta en el humo de tabaco (menos del 3 por ciento el formaldehído y típicamente del orden de 1/200 o menos para los demás aldehídos), aparecen en dosis que están por debajo de los umbrales toxicológicos del Instituto Nacional de Seguridad Laboral de los EUA (NIOSH) [79]. En particular, las dosis de nitrosaminas son verdaderamente despreciables y comparables a las que se detecta en chicles de nicotina farmacéutica (entre 1/500 y 1/2000 de su abundancia en el humo de tabaco [76, 79, 80]). En el aerosol de productos HnB se detectan más compuestos preocupantes y en mayores concentraciones, pero aún mucho menores que el humo de tabaco [34, 35, 36, 37].

À Fase particulada. Aunque los números de partículas, sus diámetros promedio y sus tasas de deposición en el aparato respiratorio del vapor del cigarro electrónico y tabaco para calentar son semejantes a las del humo de tabaco, la enorme diferencia en su composición química es crucial para evaluar su toxicidad : mientras que las partículas del humo de tabaco son difícilmente absorbidas en los alveolos y su metabolización produce daños sistémicos por ser reactivas y oxidantes [78], las gotas de propilenglicol y glicerol se disuelven en los líquidos que recubren los alveolos y estos compuestos son absorbidos en forma molecular directamente al torrente sanguíneo. Su metabolización no produce daños sistémicos. Únicamente la absorción de los iones metálicos podría causar daños, pero tales daños (de haberlos) deben ser mínimos debido a las insignificantes dosis de estos contaminantes (por debajo de los umbrales toxicológicos).

Desinformación

Existen numerosos estudios con resultados adversos a la RDT que muestran serias deficiencias (sobre todo en su diseño experimental y en asumir hipótesis y suposiciones insostenibles o incompatibles con los datos). Estos estudios dan lugar a muchas afirmaciones falsas o exageradas y desinformación alarmista reportadas en numerosos comentarios por los medios de comunicación, por documentos y comunicados a nivel global [27, 58, 59], y en particular en México por parte de la Secretaría de Salud e instituciones vinculadas [50, 51, 53] y por algunos profesionales de la salud [54, 55, 56, 57]:

À Sustancias tóxicas. Mencionar (a menudo sin citar referencias) la presencia de “sustancias tóxicas”, sin aludir a sus dosis y concentraciones. Esta es información tendenciosa que viola el principio básico de la toxicología (“el veneno está en la dosis”).

À Las “partículas”. Manifestar alarma por las “partículas” del aerosol, siendo que la fase particulada de los aerosoles del cigarro electrónico y los productos HnB está formada casi exclusivamente de gotitas de propilenglicol y glicerol (los iones metálicos se encuentran en dosis menores a los umbrales toxicológicos). Este tipo de desinformación pretende hacer una equiparación deshonesta con las partículas suspendidas de la contaminación del aire o el alquitrán del humo de tabaco que si son dañinas [83].

À Los saborizantes. Manifestar una alarma infundada por los saborizantes en los líquidos. Aunque los saborizantes son seguros para ingestión, algunos son potencialmente tóxicos por inhalación cuando se descomponen en aldehídos al generarse el aerosol. Sin embargo, se encuentran en concentraciones residuales debajo de los umbrales de toxicidad. Aún así, es deseable mantener un estricto control de calidad purgando todo compuesto con potencial tóxico [75, 76, 79, 80].

À El “pulmón de palomitas”. En particular, es falsa la afirmación de que la inhalación del diacetilo contenido en ciertos saborizantes produce el llamado “pulmón de palomitas” (bronquiolitis obliterante), una enfermedad pulmonar obstructiva detectada en trabajadores de las fábricas de palomitas de maíz en los EUA. Sin embargo, no se ha detectado un solo caso de usuario de cigarro electrónico que haya contraído esa enfermedad (ni siquiera hay una conexión clara entre ésta y fumar cigarro de tabaco). Cuando este compuesto está presente en los líquidos o el aerosol se detecta en concentraciones insignificantes (1/200 su concentración en el humo de tabaco [75, 76, 79, 80]). Desde 2015 los fabricantes de e-líquidos tienden a purgar este compuesto por precaución.

Además de señalar la desinformación, es importante mencionar que el perfil de seguridad de los dispositivos debe ser examinado en las condiciones normales de utilización por humanos. Existen estudios de química analítica que han detectado en el aerosol del cigarro electrónico concentraciones de aldehídos carcinogénicos (sobre todo formaldehido) más altas que en el humo de tabaco. Todos estos estudios han examinado a los dispositivos en condiciones de sobrecalentamiento, las cuales no corresponden al uso normal por producir en el usuario una sensación repelente. Típicamente estos resultados suceden por un mal diseño experimental, ya sea porque las máquinas de absorción del aerosol no son calibradas a la cadencia de inhalación de los usuarios o cuando siguen operando cuando se agota el líquido y se quema el algodón dentro de la resistencia. Ejemplos de estos estudios: referencias [84,85] (refutación en [86,87] respectivamente). También hay estudios que han detectado altas dosis de iones metálicos debido a errores de diseño experimental [88,89] (refutación en [90,91] respectivamente). A la fecha, todos estos estudios deficientes, tantos los de exceso de aldehídos como de metales, han sido refutados y/o replicados.

(4.2) El “vapor” ambiental: comparación con el humo de tabaco ambiental

Pese ciertas declaraciones de la Secretaría de Salud [50, 51, 53] y de profesionales de la salud [54, 55, 56, 57], la evidencia disponible [81, 82, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102] señala como un hecho experimental (explicado por sus propiedades físicas y químicas) que (a diferencia del humo de tabaco ambiental) prácticamente es inexistente un riesgo sanitario por la exposición (voluntaria o involuntaria) al aerosol ambiental producido por cigarros electrónicos por parte de personas en el entorno, incluso personas delicadas o vulnerables.

Al ser higroscópicas las micro-gotas (partículas) del aerosol inhalado tienden a crecer por coagulación al entrar en contacto con el medio humectante del aparato respiratorio. Su tasa de absorción (deposición) en los conductos del sistema respiratorio es directamente proporcional a su diámetro, mientras que la profundidad de alcance es mayor para micro-gotas de menor diámetro que se depositan por difusión y sedimentación. Como las partículas de mayor diámetro (> 1 micrómetro) tienden a impactarse en el aparato respiratorio superior (boca, tráquea y bronquios), la exhalación favorece a las micro-gotas finas y ultra-finas (< 1 micrómetro) con diámetro típico de 100-300 nanómetros [103].

Los estudios de laboratorio citados muestran las siguientes propiedades:

À Humo de tabaco ambiental . Surge de dos fuentes: la emisión principal (humo exhalado por el fumador) y la emisión transversal (humo que fluye de la punta encendida del cigarro). El humo principal está diluido (el fumador absorbe el 90 por ciento de lo que inhala) y es químicamente distinto del inhalado, mientras que el humo transverso es de alta densidad y químicamente reactivo. Este último, contiene la inmensa mayoría (el 80 por ciento) de la masa del aerosol liberada al ambiente (en ambas fases). Al estar formado por compuestos semi-volátiles y no-volátiles que sostienen reacciones oxidantes y partículas suspendidas líquidas y sólidas, no se evapora (se “añeja”), manteniéndose por tiempos largos en el ambiente (su vida media es de 20-40 minutos por exhalación), dispersándose lentamente por difusión siguiendo el flujo del aire circulante, decayendo lentamente por sedimentación en el piso y paredes de los recintos [78].

À Aerosol ambiental del cigarro electrónico. Al no haber combustión no hay emisión transversa, solamente existe la principal exhalada por el vapeador. El cuerpo del vapeador absorbe aproximadamente el 90 por ciento de la masa gaseosa del aerosol inhalado: 92 por ciento del propilenglicol, 86 por ciento del glicerol, 94 por ciento de la nicotina [104] y 97 por ciento de los aldehídos [105] (los compuestos más preocupantes). Con respecto a la fase particulada, el vapeador exhala 1/10,000 de las micro-gotas que inhala [103]. Esto hace al vapor ambiental un aerosol sumamente diluido y volátil de poca complejidad física y química, lo cual contrasta con la gran complejidad del humo de tabaco ambiental. La micro-gotas finas y ultra-finas exhaladas (fase particulada) son veloces y volátiles, lo cual implica una evaporación sumamente rápida (20 segundos por exhalación), mientras que la fase gaseosa está en estado de súper saturación. Por lo tanto, es un aerosol que se dispersa muy rápido en el aire ambiental. Su vida media es aproximadamente 20 segundos por cada exhalación, mientras que la del humo de tabaco ambiental es de 20-40 minutos [81, 82, 95, 98, 101].

La comparación anterior entre sus propiedades físicas y químicas evidentemente sugieren que el perfil de riesgo sanitario del vapor y humo de tabaco ambientales es completamente distinto :

À Humo de tabaco ambiental. Es un contaminante tóxico (sobre todo con mala ventilación). Expone a terceras personas por tiempos largos a partículas suspendidas líquidas y sólidas de alta complejidad y toxicidad química (el alquitrán) y a un medio gaseoso denso y oxidante (sobre todo el humo transverso) que permanece largo tiempo (horas) en el ambiente [78].

À Aerosol ambiental del cigarro electrónico o productos Hnb. Es un factor de contaminación prácticamente insignificante y sumamente diluido que proviene únicamente de la exhalación del vapeador. Representa a terceras personas una exposición muy breve (minutos). Tanto las “partículas” (que son micro-gotas líquidas muy volátiles y composición química prácticamente libre de toxicidad) como el medio gaseoso súper saturado se evaporan y dispersan en el ambiente en cuestión de minutos. La fase particulada contiene trazas insignificantes de iones metálicos en agregados sólidos, en concentraciones que apenas se distinguen de niveles normales en ambientes interiores sin emisión de aerosol [92, 93, 95, 98, 99, 100, 101].

Tomando en cuenta que las personas (sobre todo niños) pasan mucho más tiempo en el hogar o en el sitio de trabajo que en bares o restaurantes, el nivel de exposición al vapor ambiental más común es el exhalado en espacios interiores en condiciones normales de habitación (uno o dos vapeadores en una casa u oficina o lugar de trabajo), por lo cual no constituye una causa de preocupación como lo es el humo de tabaco ambiental. No hay un solo estudio (con diseño experimental apropiado) que haya detectado concentraciones mínimamente preocupantes de compuestos tóxicos en el vapor ambiental (tanto en la fase gaseosa como en las micro-gotas) en condiciones de vapeo normal.

Sin embargo, en condiciones especiales cuando hay muchos usuarios vapeando al unísono (un festival o una convención de Vapeo o una tienda de vaporizadores) el vapor ambiental permanece en el ambiente por las caladas sucesivas que disminuyen la eficiencia de la evaporación y disipación [91, 94]. Sin embargo, aunque en estas condiciones el vapor ambiental podría llegar a ser molesto o irritante para terceras personas expuestas en forma involuntaria, el riesgo de daños a su salud es comparable a los riesgos por la contaminación normal en muchos espacios “libres de humo” de tabaco, como, por ejemplo, en ambientes urbanos con tráfico vehicular ligero, o en restaurantes o lugares donde se cocinan alimentos o casas habitación donde se encienden velas o usan aspiradoras [106].

A pesar de no haber sustento experimental para alegar toxicidad del vapor ambiental, existen estudios que han provocado escándalo por reportar una alta concentración de iones metálicos. Estos estudios han sido refutados. Otros autores [107,108] advierten sobre “posibles daños” a la salud por la detección de altas concentraciones de “partículas”, omitiendo el hecho de que éstas son en su casi totalidad micro-gotas líquidas que se evaporan rápidamente y no pueden ser equiparadas con las partículas suspendidas de la contaminación ambiental [83] o del humo de tabaco [78].

(4.3) Marcadores biológicos

Los resultados de química analítica denotan ya un perfil de riesgo del cigarro electrónico significativamente menor al del humo de tabaco. Sin embargo, la primera señal objetiva sobre efectos del aerosol del cigarro electrónico en el organismo (en comparación con el humo de cigarro) la dan las concentraciones de diversos marcadores biológicos en el plasma sanguíneo, en particular aquellos asociados al desarrollo de cáncer [109]. A excepción de la nicotina, varios estudios han corroborado que estos marcadores se miden en concentraciones mucho menores en sujetos que “vapean” (usan al cigarro electrónico) y han dejado de fumar que en fumadores. De hecho, los marcadores en vapeadores exclusivos son comparables a los medidos en usuarios de nicotina farmacéutica. Se mencionan a continuación dos ejemplos:

• Shahab, L, Goniewicz, ML, Blount, BC. Nicotine, carcinogen, and toxin exposure in long-term e-cigarette and nicotine replacement therapy users: a cross-sectional study . [110]

Conclusiones del estudio: Ex-fumadores de uso exclusivo a largo plazo de cigarros electrónicos y TRN (Terapias de Reemplazo de Nicotina) pueden mostrar niveles similares de nicotina comparables a los de los fumadores exclusivos, pero los resultados son variables. El uso exclusivo a largo plazo de cigarros electrónicos y TRN está asociado a niveles medidos sustancialmente reducidos de toxinas y cancerígenos en comparación con los fumadores exclusivos. Las dos modalidades de uso dual con el cigarro de tabaco muestran niveles similares a los fumadores exclusivos

• M. L. Goniewicz, M. Gawron, D. M. Smith, M.Peng, P. Jacob, N.L. Benowitz, “Exposure to Nicotine and Selected Toxicants in Cigarette Smokers Who Switched to Electronic Cigarettes: A Longitudinal Within-Subjects Observational Study ”. [111]

Conclusiones del estudio. Después de sustituir los cigarros por cigarros electrónicos los niveles de exposición a la nicotina se mantuvieron sin cambio, mientras que los de los niveles de exposición a los compuestos tóxicos y cancerígenos disminuyeron sustancialmente.

Existen otros estudios de marcadores que han corroborado la presencia muy reducida de estos marcadores en vapeadores exclusivos [112, 113, 114, 115, 116].

(4.4) Estudios preclínicos (cultivos celulares y modelos animales)

Los experimentos de laboratorio “in vitro” (cultivos celulares) y en modelos animales (principalmente ratones) proporcionan pistas de efectos biológicos del cigarro electrónico que pueden servir como guía a futuros estudios clínicos o epidemiológicos sobre sujetos humanos. Estos experimentos permiten examinar diversos efectos fisiológicos, como formas de metabolismo xenobiótico, respuestas a estímulos oxidativos y radicales libres, marcadores inflamatorios, desregulación de enzimas, daño celular y de ADN y genotoxicidad. Sin embargo, es necesario reconocer las limitantes de estos experimentos. Los cultivos de células humanas in vitro no reflejan las interacciones celulares y organización de los tejidos y mecanismos de defensa en el organismo. Los modelos animales in vivo involucran principalmente roedores, cuya biología es distinta a la humana. El siguiente resumen crítico está tomado de [75, 76].

Estudios in vitro. La mayoría de los experimentos in vitro sobre el cigarro electrónico exhiben los siguientes problemas:

• Dosis de exposición clínicamente irrelevantes. Falta de un protocolo adecuado para cuantificar dosis de exposición de los cultivos al aerosol que sean comparables o clínicamente relevantes a la exposición de uso humano real del cigarro electrónico. A menudo, los cultivos son literalmente “fumigados” con emisiones de vapor con concentraciones (por ejemplo, de nicotina) cientos de veces mayores de las observadas en el uso real. Obviamente, esto produce una enorme sobreestimación de riesgos.

• Falta de un contexto comparativo. La mayoría de los estudios citotóxicos sobre efectos del vapor del cigarro electrónico no ofrece una comparación con los efectos de la exposición de los mismos cultivos al humo del tabaco. Esta deficiencia elimina información objetiva y útil que puede compensar su falta de poder de predicción sobre posibles efectos in vivo.

• Tendencia al reportaje alarmista de resultados. Por ser el cigarro electrónico una tecnología disruptiva y novedosa, la evaluación de sus efectos sanitarios es un tema controvertido. Esto induce a muchos investigadores en estudios citotóxicos a reportar resultados en forma indebidamente alarmista (por ejemplo, que los efectos in vitro implican efectos in vivo como “riesgos de cáncer”), lo cual es fácilmente interpretado fuera de contexto por los medios y conduce a notas de prensa alarmistas que no se sustentan en los resultados de los estudios.

Modelos animales. Las limitantes no sólo se deben a las diferencias biológicas entre ratones (cuyo peso es aprox. 25 gramos) y humanos, sino (sobre todo) surgen también por problemas análogos a los de los estudios in vitro: la falta de un protocolo funcional que traduzca las dosis de exposición al vapor de los ratones a las dosis de exposición de seres humanos usando cigarros electrónicos. De hecho, también hay muchos ejemplos en los que los ratones son literalmente “fumigados” a dosis cientos de veces mayores a las equivalentes en humanos, una vez considerada la diferencia de masa corporal. Por otra parte, muchas cepas de ratones de laboratorio han sido genéticamente modificados para desarrollar tumores.

Es evidente que no es posible obtener conclusiones claras sobre los efectos del cigarro electrónico que proporcionen señales útiles para estudios clínicos y epidemiológicos debido a las serias deficiencias metodológicas y falta de estandarización en muchos de los estudios pre-clínicos y de estudios basados en modelos animales sustitutos. Sin embargo, los estudios que han evitado estas fallas metodológicas han aportado resultados interesantes, por ejemplo: la ausencia de mutagénesis en base al criterio Ames y efectos reducidos toxicogenómicos en comparación con el cigarro de tabaco [117, 118, 119, 120]. El atender errores comunes y desarrollar recomendaciones metodológicas robustas es una prioridad urgente para evaluar adecuadamente el impacto en la salud humana del uso del cigarro electrónico.

(4.5) Efectos en el sistema respiratorio por el uso del cigarro electrónico (CE)

El estudio de los efectos intrínsecos del cigarro electrónico en el organismo es complicado, ya que la inmensa mayoría (más del 99 por ciento en muchos casos) de los usuarios son fumadores o ex-fumadores, los cuales arrastran historias previas de (hasta) décadas de tabaquismo que son necesariamente un factor de más peso en sus padecimientos que su vapeo reciente. Los efectos intrínsecos del uso del cigarro electrónico deben ser examinados por estudios prospectivos de largo plazo en vapeadores que nunca han fumado (un tipo de población que es difícil encontrar). El único estudio de este tipo [121] fue un estudio de cohortes prospectivo de 3.5 años de duración, el cual no mostró deterioro de índices espirométricos, ni desarrollo de síntomas respiratorios, ni cambios en los marcadores de inflamación pulmonar o signos de daño pulmonar temprano en tomografías de alta resolución en ninguno de los 9 participantes (evidentemente, lo reducido de la muestra y la falta de un grupo de control de fumadores son limitantes importantes de este estudio).

Proporcionamos a continuación el resumen de los resultados de una reseña extensa publicada recientemente sobre los efectos del cigarro electrónico en el sistema respiratorio, la cual confirma la ausencia de efectos graves en base a la revisión de más de 140 estudios publicados:

Polosa R, O’Leary R, Tashkin D, Emma R & Caruso M (2019) The effect of e-cigarette aerosol emissions on respiratory health: a narrative review , Expert Review of Respiratory Medicine, [122]

Resumen (las referencias de estudios citados se encuentran en [122])

Se evaluó críticamente la literatura de investigación publicada sobre el sistema respiratorio, revisando los efectos del cigarro electrónico (CE) en estudios de modelos preclínicos (cultivos de células y modelos animales), estudios clínicos en sujetos humanos que sustituyeron cigarros de tabaco por electrónicos, así como estudios observacionales en sondeos poblacionales. Evaluamos los estudios en base a la calidad de su metodología y precisión de sus interpretaciones. El atender errores comunes y desarrollar una metodología robusta es una prioridad urgente para la evaluación adecuada del efecto del uso del CE en la salud humana. Los hallazgos de esta reseña indican que el CE en condiciones normales de uso representan mucho menor riesgo que el fumar tabaco. Tanto los usuarios del CE como los fumadores que piensan utilizarlos tienen derecho a estar bien informados sobre los riesgos que asumen, asimismo deben estar al tanto de que los hallazgos de estudios reportados en los medios no son siempre confiables. La información experta señala que cada vez hay más evidencia de que los aerosoles del CE son relativamente seguros en comparación con el humo de tabaco en sus efectos sobre los conductos respiratorios.

Aspectos relevantes:

À Estudios Preclínicos. Los estudios in vitro sobre células humanas y los modelos animales no son indicadores robustos sobre los riesgos potenciales del uso del CE. Los estudios pre-clínicos son de valor limitado y su relevancia clínica es dudosa, más aún si (como sucede en la mayoría de los casos) han expuesto a los cultivos y a los animales de laboratorio a enormes dosis de aerosol que no guardan proporción con la dosis de exposición normal en seres humanos. Son más relevantes los estudios en sujetos humanos en condiciones normales del uso del CE.

À Efectos agudos (corto plazo). Algunos fumadores que pasan a usar el CE reportan irritación transitoria en la garganta, tos seca y otros síntomas de irritación respiratoria, lo cual indica respuestas de reflejos defensivos ante estímulos no específicos. No hay evidencia de que estas irritaciones conduzcan a efectos pulmonares adversos que sean clínicamente significativos. Asimismo, se han detectado pequeños aumentos de la resistencia al flujo de aire inmediatamente después del uso del CE. La relevancia de estos efectos agudos es cuestionable, ya que no produce cambios significativos por espirometría estándar.

À Efectos a mediano y largo plazo. El impacto de sustituir al cigarro de tabaco por el electrónico a más largo plazo es menos claro. Un ensayo controlado aleatorizado de 1 año de duración examinó a fumadores con espirometría normal al inicio que pasan al uso exclusivo de cigarro electrónico. No se encontraron cambios en las pruebas de función pulmonar y se reportaron mejoras en síntomas respiratorios (tos y falta de aliento). El estudio también mostró una normalización progresiva de la función periférica de los conductos (i.e. FEF 25-75 por ciento) entre aquellos que completamente dejaron de fumar. En estos sujetos también se observa una normalización de niveles de CO exhalado.

À Efectos en fumadores asmáticos. Un estudio de cohortes retrospectivo de usuarios habituales del cigarro electrónico que padecían asma moderada no mostró deterioro alguno de la fisiología respiratoria ni eventos subjetivos de asma. Fumadores asmáticos que dejan de fumar o disminuyen su consumo adoptando al cigarro electrónico mostraron sistemáticamente mejoría progresiva, mientras que un estudio prospectivo de 2 años confirmó que el uso del cigarro electrónico en sustitución del cigarro convencional mejora los efectos objetivos y subjetivos del asma. En general, el uso del cigarro electrónico y la exposición al aerosol que genera es bien tolerado por asmáticos, sin generar ataques de asma.

À Efectos en pacientes con Enfermedades Pulmonares Obstructivas Crónicas (EPOC). Las EPOC son enfermedades asociadas al tabaquismo caracterizadas por una persistente respuesta inflamatoria y deterioro de los conductos respiratorios. El cese de fumar es la única estrategia basada en evidencia que puede modificar favorablemente el curso de EPOC y reducir la mortalidad, por lo que usar el cigarro electrónico para reducir o eliminar el consumo de cigarros puede producir considerables beneficios respiratorios. Un estudio prospectivo en pacientes con EPOC no mostró deterioro en la fisiología pulmonar (FEV1, FEC y el porcentaje FEV1/FVC) en pacientes con EPOC que usaron cigarros electrónicos para dejar de fumar o reducir su consumo. No es inusual encontrar una falta de mejora en índices espirométricos en fumadores con EPOC y obstrucción irreversible de conductos respiratorios incluso habiendo dejado de fumar. Aún así, los participantes en un estudio de 3 años de duración que dejaron de fumar o fumaron menos por el uso de cigarro electrónico experimentaron un descenso significativo de exacerbaciones respiratorias y mejoría de su salud general (medida por la prueba CAT, COPD Assessment Test), incluyendo un aumento de su actividad física (la prueba de la caminata de 6 minutos). Esta mejora en el estado de salud fue también reportada en un sondeo por internet de usuarios de cigarro electrónico con EPOC. El 75.7 por ciento reportó mejoría en síntomas respiratorios, solo el 0.8 por ciento reportó empeoramiento. Un hallazgo clave en este estudio fue que las exacerbaciones respiratorias disminuyeron a la mitad.

À Susceptibilidad a infecciones respiratorias. Se sabe que el dejar de fumar reduce la susceptibilidad a infecciones respiratorias producidas por patógenos bacteriales y virales. El uso habitual del cigarro electrónico reduce la actividad de patógenos, hecho probablemente debido a la presencia en el aerosol del cigarro electrónico de propilenglicol, el cual manifiesta actividad anti-bacterial y anti-viral. También se ha detectado actividad anti-bacterial en los e-líquidos comerciales

Estudios y reseñas que presentan resultados adversos

La reseña de Polosa y colegas también cita y comenta sobre estudios y otras reseñas que han reportado resultados adversos del uso del cigarro electrónico en el sistema respiratorio. Gran parte de los resultados adversos vienen de estudios preclínicos (cultivos celulares y modelos animales). Pese al escándalo mediático que producen los reportes de este tipo de estudios al extrapolar sus resultados fuera de contexto, su alcance y relevancia clínica es limitada. Algunos estudios [123, 124, 125] han examinado efectos fisiológicos y genéticos en cultivos celulares extraídos directamente del lavado nasal, suero sanguíneo y tejidos pulmonares de usuarios de cigarro electrónico, comparando estos efectos con el mismo material extraído de tejidos de fumadores y no-fumadores. Todos reportan efectos alarmantes que incluso sugieren un daño biológico comparable a fumar (por lo que suelen ser citados por quienes se oponen al uso del cigarro electrónico).

Sin embargo, los resultados de estos estudios son sumamente especulativos, ya que adolecen de los siguientes limitantes y fallas metodológicas: se basan en muestras pequeñas, además de que no toman en cuenta al reportar sus resultados que la casi totalidad de los usuarios del cigarro electrónico (cuyos tejidos fueron examinados) son fumadores o ex-fumadores con una larga historia de tabaquismo previo. Además, todos ellos tienen un diseño de corte seccional, por lo que no logran demostrar causalidad de los efectos encontrados debida al uso del cigarro electrónico. Hay varias reseñas sobre los efectos del cigarro electrónico en el sistema respiratorio que exponen un balance sanitario muy negativo, por lo que desaconsejan al uso del cigarro electrónico como alternativa de reducción de daños [126, 127]. Estas reseñas han examinado selectivamente la evidencia: los estudios con resultados adversos son citados y comentados en forma acrítica, mientras que los que muestran un perfil de riesgo mucho menos al cigarro convencional no son mencionados o son descritos en forma errónea o fuera de contexto.

(4.6) El vapeo basado en nicotina no es causante de enfermedades pulmonares graves a corto plazo

En aparente contradicción con la evidencia presentada sobre efectos no preocupantes por el vapeo en el sistema respiratorio, surge desde junio de 2019 en los EUA un brote de enfermedades pulmonares agudas (súbitas) supuestamente asociadas al vapeo, las cuales se denotan por el término EVALI, acrónimo en inglés de “Lesión Pulmonar Asociada al Uso de Cigarros Electrónicos o Productos de Vapeo” [128]. A la fecha este brote ha causado la hospitalización de más de 2,700 personas (principalmente hombres jóvenes) y casi 60 muertes en los EUA.

Varios profesionales de la salud y voceros de las autoridades han afirmado en foros públicos en México [55, 56, 57] que los lamentables eventos de EVALI aportan evidencia de que el vapeo (entendido como uso genérico del cigarro electrónico) produce enfermedades pulmonares súbitas y graves (potencialmente fatales). Estas afirmaciones carecen de fundamento . El brote de EVALI en los EUA sigue la misma dinámica de brotes de intoxicación de bebidas o alimentos producidos por agentes contaminantes o adulteración de sus componentes, caracterizados por enfermedades localizadas en el tiempo y en una geografía precisa que no son representativas de los efectos por el consumo continuo y genérico de los mismos alimentos y bebidas sin adulteración.

En el caso de EVALI se trata estrictamente de un brote epidémico de intoxicaciones pulmonares por la adulteración (por redes ilegales de mercado negro en EUA) de las sustancias líquidas en cartuchos cerrados utilizados en la vaporización de tetrahidrocanabinol (THC), las cuales fueron contaminadas con aditivos no apropiados (principalmente acetato de vitamina E) [128]. Al igual que en otros brotes epidémicos, como los de intoxicación de alimentos y bebidas, el brote de EVALI no es representativo del uso genérico y continuo del cigarro electrónico (basado en nicotina) sin este factor de adulteración que hemos descrito.

Las autoridades sanitarias en los EUA: los Centros de Control y Prevención de Enfermedades (CDC) [129] desde fines de septiembre de 2019 (la FDA desde antes [130]), y sobre todo en sus últimos comunicados emitidos en diciembre y enero de 2020, remarcan el rol casi exclusivo del THC adulterado con acetato de vitamina E con datos aún más recientes [122]. Como reacción al brote EVALI en los EUA la Secretaría de Salud emitió a fines de septiembre Alertas Epidemiológicas confusas e imprecisas [131, 132], la cual (a diferencia de los comunicados del CDC) no previene a la población (sobre todo a los jóvenes) sobre el principal riesgo: vapear cartuchos de THC adquiridos en el mercado negro, solo recomienda cesar el uso de todo cigarro electrónico (algo poco realista dada la gran cantidad de usuarios que difícilmente cesaran abruptamente de usar sus dispositivos).

A pesar de la evidencia, varios profesionales de la salud en México insisten en que el vapeo con nicotina es también causante del EVALI porque señalan que entre 10-15 por ciento de afectados reportaron solo haber utilizado líquidos con nicotina [128]. Sin embargo, este razonamiento es muy cuestionable, ya que ese 10-15 por ciento de uso exclusivo de líquidos con nicotina está basado en los testimonios personales de los afectados, no en una verificación toxicológica por pruebas de orina, las cuales los CDC no ha llevado a cabo en forma sistemática. Como los mismos comunicados de los CDC reconocen, estos testimonios deben ser vistos con mucho escepticismo. Es muy posible (dado el contexto de consumo de productos de mercado negro) que las víctimas no sabían que sustancias estaban consumiendo. Además, la inmensa mayoría vienen de estados de los EUA en donde el consumo de THC es ilegal (en California y Colorado es legal solo para mayores de 21 años). En estas condiciones el admitir el consumo de cannabis sería para estos jóvenes admitir un consumo ilegal que conlleva sanciones y estigma [133].

El vapeo con nicotina no es causante del EVALI , ya que no es posible explicar la falta total de eventos confirmados (con fundamento) de EVALI en:

À Años anteriores al brote, tanto dentro y fuera de los EUA: desde 2008 más de 40 millones de personas han usado al cigarro electrónico con nicotina y saborizantes en todo el mundo.

À Usuarios fuera de los EUA desde junio de 2019 entre los millones que usaban los mismos cigarros electrónicos, con los mismos líquidos y saborizantes, la misma nicotina [134].

Consta además el hecho de que los compuestos químicos que se utiliza en el vapeo con nicotina son solubles en agua y no requieren de aditivos para su vaporización, mientras que los de mariguana, tanto CBD (canabidiol) o THC (tetrahidrocanabinol), son aceites liposolubles que si los requieren. Esta diferencia en la química de los consumibles es consistente con los efectos detectados en la inmensa mayoría de las tomografías y biopsias de tejido pulmonar de los enfermos.

Las autoridades han mencionado, como si se tratase de un hecho confirmado, a la primera víctima de EVALI en México: un joven de 18 años fallecido el 31 de octubre en San Luis Potosí por una neumonía atípica supuestamente asociada al vapeo. Sin embargo, hay demasiada falta de información como para dar por ciertas a estas aseveraciones: las autoridades han mantenido un gran hermetismo, no han permitido al escrutinio de los registros médicos por fuentes independientes, no hay un registro de su autopsia. No hay información confiable sobre que sustancias que vapeaba o consumía ni de sus hábitos de salud o historial médico. Los medios mencionaron [135] que tenía antecedentes de uso de sustancias nocivas y que además era asmático y de nivel socioeconómico muy bajo. Hay muchas causas que pudieron haber producido su muerte, el que haya declarado (él o su familia) que usaba cigarro electrónico no constituye una prueba confiable de que eso causó su fallecimiento.

(4.7) Efectos en el sistema cardiovascular

El daño cardiovascular por fumar se debe principalmente a la acción continua y crónica de los compuestos tóxicos inhalados sobre las arterias. El humo de tabaco produce activación de rutas inflamatorias y daño por procesos oxidantes, lo cual conduce a aterogénesis y trombosis, así como a la activación simpática de isquemia y arritmia. En especial, el alquitrán (sustrato de partículas suspendidas) contribuye al engrosamiento de los vasos sanguíneos por el depósito de lípidos (ateromas), aumentando el riesgo de arterioesclerosis e infartos, mientras que el monóxido de carbono (CO) disminuye la concentración de oxígeno en la sangre. La nicotina también produce efectos cardiovasculares, rigidez arterial y aumento del pulso cardiaco, pero estos son efectos agudos [136, 137, 138]. Como ya se ha mencionado, existe un gran caudal de evidencia epidemiológica que muestra que el consumo crónico de nicotina (en sí misma y desligada del humo, ya sea nicotina farmacéutica o consumo recreativo de tabaco oral tipo snus), no es factor causante de enfermedades coronarias en adultos sanos, aunque si es un factor de riesgo en poblaciones vulnerables: personas que son muy susceptibles o ya padecen enfermedades coronarias, hipertensos, adultos mayores, infantes y mujeres embarazadas [26, 42, 43, 63, 136, 137, 138].

Al no ser producto de la combustión, el aerosol del cigarro electrónico no contiene CO ni la inmensa mayoría de los compuestos tóxicos del humo de tabaco. La fase particulada está formada por micro-gotas de propilenglicol y glicerol con trazas de iones metálicos, por lo que no es comparable al alquitrán. Es altamente plausible entonces que la sustitución del cigarro de tabaco por el electrónico reduzca enormemente los riesgos cardiovasculares, al menos en la misma medida que los productos de consumo de nicotina sin humo (farmacéutica y oral tipo snus).

Tomando en cuenta que el daño cardiovascular preocupante por fumar es el daño crónico en humanos (más que inferido en estudios in vitro o modelos animales), la identificación de efectos adversos por el uso del cigarro electrónico se debe llevar a cabo mediante estudios de tipo cohorte prospectivo longitudinal a largo plazo. A la fecha sólo se dispone de un estudio de cohortes prospectivo publicado en la revista Journal of the American College of Cardiology [139], el cual midió la rigidez arterial y la función endotelial, las cuales son marcadores establecidos del riesgo de enfermedad coronaria. El estudio mostró que fumadores que han dejado de fumar adoptando al cigarro electrónico logran una mejora en su función vascular en tan solo un mes después de la sustitución. La misma mejora se observó en usuarios de cigarro electrónico con y sin nicotina, lo cual confirma que la contribución de nicotina en si misma al riesgo cardiovascular es mínimo en individuos sanos.

Otro resultado importante es que la mejora de condición vascular también fue observada en usuarios “duales” que siguieron fumando, pero disminuyeron su consumo de cigarros. La literatura contiene muchos estudios de cohorte retrospectivo, los cuales pueden encontrar asociaciones entre uso de cigarro electrónico y enfermedades coronarias o infartos, pero no pueden determinar una relación de causa. Un estudio publicado recientemente en la revista Therapeutic Advances in Chronic Disease [140] examinó dos grandes muestras de 33,028 y 26,742 sujetos en 2016 y 2017 del sondeo National Health Interview de los EUA, sin encontrar una asociación entre uso de cigarro electrónico y enfermedades coronarias o infartos. Otros estudios similares han encontrado también una falta de asociación, así como mejoras inmediatas de condición cardiovascular [141, 142, 143].

También hay estudios de cohorte retrospectivo que han encontrado resultados contrarios [144, 145, 146]: una asociación entre uso de cigarro electrónico y padecer un infarto. Estos estudios son frecuentemente citados por quienes desean enfatizar que el uso del cigarro electrónico aumenta el riesgo de enfermedad coronaria. Sin embargo, han sido fuertemente criticados [147, 148, 149, 150] además de la imposibilidad de establecer causalidad por ser de tipo retrospectivo, todos estos estudios han incurrido en una falla importante en comunicar sus resultados, ya que no reportan la cronología de los eventos o reportan resultados que no son consistentes con esta cronología. Específicamente, si el infarto sucedió antes del uso del cigarro electrónico esto no necesariamente indica un aumento de riesgo sino un esfuerzo por reducir riesgos: un paciente fumador que padeció un infarto y desea después del evento migra hacia el uso de cigarro electrónico, incluso sin nicotina, que es un hábito mucho menos dañino que fumar. En particular, un estudio [145] reportó causalidad (incorrectamente) aun cuando sus datos muestran que en la tercera parte de los sujetos el infarto ocurrió hasta 10 años antes del uso del cigarro electrónico (cuando el producto aún no había sido inventado).

(4.8) Potencial de cáncer

Debido a que el desarrollo de cánceres en fumadores es un proceso prolongado que suele tomar décadas y a la lenta disminución del daño al dejar de fumar, es sumamente difícil verificar la asociación de cánceres con el uso del cigarro electrónico, un producto que solamente cuenta con unos 13 años de uso. Dada la imposibilidad de contar con estudios epidemiológicos a largo plazo, es posible como primera aproximación determinar el “potencial de cáncer” y el “potencial vitalicio acumulado de cáncer” (Excess Lifetime Cancer Risk, ELCR) asociados a los aerosoles del cigarro electrónico (y un producto de tabaco calentado) relativos al humo del cigarro de tabaco para fumadores que dejan de fumar y pasan al consumo exclusivo de estos productos [151]. Varios estudios [147, 148, 149] han llevado a cabo esta estimación toxicológica en base a los niveles de compuestos carcinogénicos relativos al humo, obtenidos del análisis químico y su unidad de riesgo inhalado (la exposición a los compuestos carcinogénicos no es una exposición continúa sino restringida a los tiempos de inhalación). El potencial vitalicio acumulado de cáncer se calcula a partir de la suma pesada del potencial de cáncer en base al consumo diario de cada compuesto carcinogénico. Pese a las limitaciones de estos modelos toxicológicos, los resultados son alentadores.

• El estudio de Stephens [152] consideró únicamente la fase gaseosa y a las nitrosaminas y dos aldehídos (formaldehído y acetaldehído) como compuestos carcinogénicos. El resultado fue que el potencial de cáncer del cigarro electrónico (en condiciones normales de uso) fue el 1 por ciento respecto al cigarro convencional, mientras que el producto de tabaco calentado fue alrededor del 10 por ciento.

• Los estudios de Scoungio et al [153] y Avino et al [154] consideraron al ELCR asociado únicamente a la fase particulada del cigarro electrónico, relacionando al cociente área sobre volumen de las partículas (micro-gotas) con lo que denominan la fracción “no volátil” de las mismas. El resultado fue un ELCR de 1 por ciento para el usuario y 0.0001 por ciento para personas en el entorno del usuario (emisiones ambientales).

La principal limitante de estos estudios es el cálculo de la potencia de cáncer separadamente para cada compuesto, lo cual ignora posibles efectos sinérgicos por la interacción entre compuestos y entre ellos y las partículas (micro-gotas). En el caso del aerosol ambiental, la química es lo suficientemente sencilla para suponer que es una buena aproximación el despreciar esta interacción, sin embargo, esto podría no serlo para el aerosol inhalado. Pese a sus limitaciones, estos estudios son un buen punto inicial para sostener la plausibilidad de una reducción de riesgo de cáncer al sustituir el cigarro de tabaco por el cigarro electrónico o el producto de tabaco calentado. Evidentemente, sus estimaciones serán más robustas cuando sean complementados con estudios en sistemas vivos, ya sea in vitro o modelos animales. Existen ya propuestas concretas [151] para elaborar modelos más sofisticados y completos para evaluar el riesgo de cáncer por el uso de cigarro electrónico y productos de tabaco calentado.

(4.9) Utilidad en el cese de fumar

La principal contribución del cigarro electrónico al mejoramiento de la salud pública es su potencial de lograr que un número suficientemente significativo (a nivel poblacional) de fumadores lo adopte (temporal o permanentemente) en sustitución del cigarro de tabaco. Al ser un producto recreativo que reproduce el ritual de fumar con muchísimo menos riesgos a la salud, el cigarro electrónico es mucho más aceptable a los fumadores que los métodos tradicionales para dejar de fumar: terapias de sustitución de nicotina (parches, chicles, inhaladores) y fármacos como vereniclina y bupropión (ver datos demográficos del Reino Unido [49, 61, 62, 63, 64]).

Es importante enfatizar que es correcto considerar que un fumador ha “dejado de fumar” si ha adoptado al cigarro electrónico en completa sustitución del cigarro de tabaco, incluso si mantiene el uso del cigarro electrónico como hábito sustituto en forma permanente. Sin embargo, los oponentes más extremos al cigarro electrónico sostienen erróneamente que el verdadero “cese de fumar” solo ocurre cuando cesa también el uso de estos dispositivos, una visión extrema que confunde al tabaquismo con el consumo de nicotina y/o a la “conducta de fumar”, incluso si este consumo y esta conducta involucran un riesgo mucho menor que fumar. A continuación, presentamos la evidencia que sustenta la utilidad del cigarro electrónico en el cese de fumar.

Ensayos controlados aleatorizados

Para la comunidad médica internacional los “Ensayos Controlados de Aleatorizados” (ECA) son considerados el “estándar de oro” de la experimentación en ciencia médica. Son la herramienta más utilizada para evaluar rigurosamente a medicamentos y tratamientos nuevos. Son altamente costosos porque requieren muestras grandes de pacientes y un alto grado de control y estandarización, por lo que ocupan recursos hospitalarios y requieren la participación de muchos profesionales de la salud. Hasta 2019 los ECA no habían logrado resultados robustos y convincentes en verificar la eficiencia del cigarro electrónico en el cese de fumar (ver discusión en [155]). Este panorama desalentador cambió gracias al siguiente ECA publicado en la prestigiosa revista New England Journal of Medicine (NEJM), en el que se comparó su eficacia en comparación con todos los medios farmacéuticos tradicionales de reemplazo de nicotina (parches, chicles, inhaladores):

• Peter Hajek, Ph.D., Anna Phillips-Waller, B.Sc., Dunja Przulj, et al. A Randomized Trial of E-Cigarettes versus Nicotine-Replacement Therapy .”] [156] A continuación, se proporciona la traducción del resumen de dicho estudio:

• Antecedentes Los cigarros electrónicos son comúnmente utilizados en los intentos de dejar de fumar, pero la evidencia es aún limitada sobre su eficacia en comparación con los productos de reemplazo de nicotina aprobados en los tratamientos del cese de fumar.

• Métodos. Efectuamos una asignación aleatoria a adultos que frecuentan los servicios de cese de fumar del U.K. National Health Service a productos de reemplazo de nicotina de su elección proporcionados por tres meses, incluyendo combinaciones de productos, y a un paquete de iniciación al cigarro electrónico (modelo segunda generación con tanque rellenable y botella de e-líquido de 18 mg/ml de concentración de nicotina), con la recomendación de que posteriormente adquirieran e-líquidos de sabor y concentración de su preferencia. El tratamiento incluyo apoyo conductual durante por lo menos 4 semanas. El objetivo primario buscado fue evaluar la abstinencia de fumar sostenida por 1 año, lo cual fue validado en forma bioquímica en la visita final. Los participantes que se perdieron en el seguimiento o que no pasaron la validación bioquímica fueron considerados como no-abstinentes. El objetivo secundario fue evaluar detalles del tratamiento y presencia de síntomas respiratorios reportados por los mismos participantes.

• Resultados. Un total de 886 participantes fueron asignados aleatoriamente. La tasa de abstinencia en 1 año fue de 18.0 por ciento en el grupo que usó cigarro electrónico, en comparación con 9.9 por ciento en el grupo que usó productos de reemplazo de nicotina (riesgo relativo, 1.83; intervalo de confiabilidad de 95 por ciento [CI], 1.30 a 2.58; P < 0.001). Entre los participantes que lograron 1 año de abstinencia, los del grupo del cigarro electrónico mostraron mayor probabilidad que los del grupo de reemplazo de nicotina de continuar usando el producto asignado (80 por ciento [63 de 79 participantes] vs. 9 por ciento [4 de 44 participantes]). En total, la irritación de la boca o garganta fue reportada con mayor frecuencia en el grupo del cigarro electrónico (65.3 por ciento vs. 51.2 por ciento en el grupo de reemplazo de nicotina) y nausea fue reportada con mayor frecuencia en el grupo de reemplazo de nicotina (37.9 por ciento vs. 31.3 por ciento en el grupo del cigarro electrónico). El grupo de cigarro electrónico reportó mayor descenso de incidencia de tos y producción de flemas en 52 semanas que el grupo de reemplazo de nicotina (riesgo relativo de tos, 0.8; CI 95 por ciento, 0.6 a 0.9; riesgo relativo de flemas, 0.7; CI 95 por ciento, 0.6 a 0.9). No hubo diferencias significativas entre los grupos en estornudos o falta de aliento.

• Conclusiones. Los cigarros electrónicos fueron más eficaces en el cese de fumar que las terapias de reemplazo de nicotina cuando el uso de ambos productos fue acompañado por apoyo conductual. (Financiado por el National Institute for Health Research and Cancer Research UK; Current Controlled Trials number, ISRCTN60477608.)

Este ECA muestra un resultado muy favorable al cigarro electrónico: fue el doble de eficaz, logrando una abstinencia de fumar en 12 meses de 18 por ciento , mientras que los demás métodos juntos lograron solo el 9.9 por ciento. Se trata de un verdadero parteaguas que deja absolutamente claro que el cigarro electrónico no sólo contribuye al cese de fumar, sino que es (al menos) dos veces más eficaz que los métodos tradicionales de reemplazo de nicotina.

Uno de los resultados de este ECA fue que el 80 por ciento de los que utilizaron al cigarro electrónico siguieron utilizándolo al final del estudio, lo cual el editorial [157] de la revista NEJM (donde se publicó) menciona en forma crítica como un hecho preocupante, ya que (en su opinión) prácticamente descalifica su uso en el cese de fumar por mantener la adicción a la nicotina. Como hemos mencionado, este tipo de crítica obedece a la concepción errónea que asocia al cese de fumar solo a la abstinencia total del consumo recreativo de nicotina. Este es no es argumento médico sino un argumento moralista, pues ignora la ganancia de salud cuando ese consumo se da a través de un medio (el cigarro electrónico) que es significativamente menos dañino que fumar.

Es importante proporcionar el debido contexto al ECA publicado por NEJM. Representa (como todo ECA estudiando al cese de fumar) un intento de aproximar lo más posible este proceso a un experimento médico (es decir verificar si el vapeo es “tratamiento” eficaz para la “enfermedad” de fumar), lo cual es una situación controlada y estandarizada (por lo tanto, idealizada) que poco tiene que ver con la realidad y complejidad del cese de fumar a nivel poblacional.

Estudios demográficos observacionales

En la vida real el cese de fumar a través del vapeo (o incluso por otros métodos) no sucede de acuerdo con los rígidos protocolos de un ECA, sino mediante un proceso bastante complicado y caótico, con poca o ninguna intervención médica, por lo que los estudios observacionales (sobre todo del tipo longitudinal con seguimiento) de muestras poblacionales a partir de censos y sondeos proporcionan una estimación muy útil del cese de fumar en la vida real. Varios estudios de este tipo han mostrado resultados alentadores:

• DP Giovenco and CD Delnevo. Prevalence of population smoking cessation by electronic cigarette use status in a national sample of recent smokers . [158]

Conclusiones: “Mas de la mitad de quienes usan diariamente cigarros electrónicos han dejado de fumar en los últimos 5 años. Estos usuarios tienen tres veces mayor probabilidad de dejar de fumar que quienes no usan cigarros electrónicos.”

• YL Zhuang et al. Long-term e-cigarette use and smoking cessation: a longitudinal study with US population . [159]

Conclusiones: “Los que han usado cigarros electrónicos por más de 2 años tienen 4 veces mayor probabilidad de no fumar en un periodo de prueba de tres meses que los usuarios de corto plazo o los no-usuarios”

• L Biener and JL Hargraves. A longitudinal study of electronic cigarette use among a population-based sample of adult smokers: association with smoking cessation and motivation to quit . [160]

Conclusiones: “La regresión logística y el controlar factores demográficos y dependencia del tabaco indican que usuarios intensivos de cigarros electrónicos tuvieron 6 veces más probabilidad de reportar cese de fumar que los no-usuarios y usuarios intermitentes (OR: 6.07, 95 por ciento CI = 1.11, 33.2). El uso diario de cigarro electrónico por lo menos por un mes está fuertemente asociado al cese de fumar al tiempo de seguimiento.”

• K E Farsalinos et al, Electronic cigarette use in the European Union: analysis of a representative sample of 27 460 Europeans form 28 countries . [161]

Conclusiones: “Extrapolando a partir de una muestra estadísticamente significativa a la población total de la Unión Europea, se estima que 6.1 millones de europeos han dejado de fumar usando cigarros electrónicos, mientras que otros 9.2 millones han reducido su consumo de tabaco.”

Hay estudios que reportan que el uso del cigarro electrónico inhibe al cese fumar [162,163]. Sin embargo, una revisión extensiva de este tipo de estudios muestra que adolecen de graves fallas metodológicas [164, 165].

(4.10) Uso adolescente del cigarro electrónico

El cigarro electrónico debe ser un producto de consumo exclusivo para adultos, por lo que hay una preocupación legítima por su utilización por menores de edad y en particular por su posible rol en el tránsito de estos menores hacia el tabaquismo. Numerosos profesionales e instituciones de salud pública, así como organizaciones anti-tabaquistas no gubernamentales, afirman como si se tratase de un hecho consumado y alarmante que el vapeo está sirviendo de “puerta de entrada” de los adolescentes hacia el tabaquismo a gran escala (por ejemplo: la Secretaría de Salud y el INSP en sus posicionamientos [50,51], el Cirujano General de los EUA [166], ONG anti-tabaco en EUA [167] y profesionales de la salud en medios y diversos foros en México [54,55,56,57]). Estas afirmaciones contundentes están generando un pánico moral infundado que alimenta a una campaña de demonización contra el vapeo (que ha aumentado por las intoxicaciones pulmonares EVALI en los EUA).

Sin embargo, los datos demográficos, tanto en los EUA [67,68] como en el Reino Unido [168], no justifican estas declaraciones alarmantes. La alarma por el vapeo en adolescentes en los EUA está basada en el aumento de 78 por ciento entre 2017 y 2018 (según el sondeo NYTS [68]) de estudiantes de High School que son “usuarios actuales”, categoría definida por el criterio de “haber probado un cigarro electrónico en los últimos 30 días”. Como se muestra en la sección 3, el análisis de los datos de los principales sondeos MTF y NYTS [67,68] en EUA [69,70] (que aplica también en el Reino Unido [169]) muestra que la inmensa mayoría de esos “usuarios actuales” que no habían fumado utilizaron los dispositivos por menos de 10 días al mes, lo cual denota un uso primordialmente exploratorio y no habitual. La minoría de “uso actual” que vapean con frecuencia (más de 20 días al mes) son, preponderantemente, adolescentes que ya fuman desde antes o que han experimentado con el cigarro y otros productos de tabaco (lo cual elimina al ‘haber probado al cigarro electrónico’ como causa de su posible iniciación al tabaquismo). De hecho, difícilmente el vapeo puede conducir a los adolescentes no-fumadores al tabaquismo cuando (como se muestra en la sección 3) los sondeos demográficos en los EUA y el Reino Unido revelan que los porcentajes de adolescentes fumadores han decaído en forma acelerada sin precedentes desde 2011 cuando los dispositivos se tornan productos de uso extendido y popular en esos países.

En México no contamos con sondeos demográficos anuales y extensivos como en los EUA y el Reino Unido, por lo que toda afirmación debe basarse en la información disponible, la cual consta de los datos recabados por la ENCODAT 2016-2017 [9] y los resultados del único estudio longitudinal (de cohortes prospectivo) sobre hábitos de vapeo de adolescentes mexicanos (ver más adelante). A continuación, se examinan estos datos.

Datos de la ENCODAT 2016-2017

Esta encuesta nacional define al “consumo actual” por el criterio dado por la pregunta clave TB47 (¿Actualmente consume cigarros electrónicos todos los días, algunos días o actualmente no consume?, página 25 de [9]). Profesionales de la salud [54, 55, 56] y el artículo de posicionamiento del INSP [51] citan con alarma a los 160,000 adolescentes (edad 12-17 años) que “consumen actualmente” cigarro electrónico reportados en el informe sobre el tabaco de la ENCODAT 2016-2017 [9] (página 54), sin embargo, no hay en este informe un desglose del uso diario del intermitente (algunos días) en esta cifra. Afortunadamente, esta información faltante puede ser estimada a partir de los datos en bruto [170], los cuales muestran (ver tabla) que, del total de 12,436 adolescentes encuestados, 147 declararon “consumo actual” en base a la pregunta TB47, de los cuales solo 3 (el 2 por ciento) declararon usar el cigarro electrónico diariamente (ver tabla). Evidentemente, la alarma expresada por profesionales de la salud en México y el artículo del INSP es incompatible con los datos duros disponibles: el hecho de que apenas 1 de cada 4,000 adolescentes usen los dispositivos diariamente.

Estudios de cohorte

En 2015 fue publicado [171] un estudio de cohorte retrospectivo (una población a tiempo fijo) para indagar mediante cuestionarios el uso del cigarro electrónico en una muestra de 10,146 estudiantes de secundarias públicas de la Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey. El estudio encontró que el 51 por ciento había oído hablar del cigarro electrónico, pero solo el 10 por ciento lo había probado (aunque fuera una sola vez). De ese 10 por ciento, el 60 por ciento (6 por ciento del total) también había probado fumar. Al mostrar altos índices de estar al tanto de su existencia y haber probado el cigarro electrónico, esta es una población idónea para detectar mediante un segundo estudio de cohortes prospectivo o “longitudinal” (que da seguimiento a la muestra inicial) la probabilidad de que el vapeo constituya un factor importante en un tránsito al tabaquismo.

El estudio longitudinal [172] fue llevado a cabo entre 2015 y 2017 por el mismo equipo (no exactamente los mismos autores). Es importante mencionar que el estudio longitudinal hecho sobre los adolescentes mexicanos sigue estrechamente la metodología de estudios similares en los EUA (por lo que adolece de las mismas cualidades y defectos, ver discusión en [69,70]). Tomando como base a los 6,443 estudiantes que se reportaron en 2017 de los 10,146 que participaron en 2015, los autores excluyeron a 1,748 que habían probado el cigarro convencional, lo que deja a 4,695 estudiantes. La metodología consistió en identificar (al tiempo de inicio) entre estos últimos a los 235 adolescentes que vapeaban sin fumar (riesgo medio) y a los 4,460 que no fumaban ni vapeaban (riesgo bajo). La hipótesis es que el haber probado el cigarro electrónico causa que los estudiantes de riesgo medio tengan mayor probabilidad de fumar al tiempo de seguimiento que los de riesgo bajo. La idea subyacente es que de no existir el cigarro electrónico los estudiantes de riesgo medio nunca habrían fumado. El objetivo fue comparar a ambos grupos al tiempo de seguimiento 20 meses después en 2017. Los niveles de uso son “haber probado alguna vez ” (uso exploratorio) y “haber vapeado/fumado en el último mes ” (uso actual).

Resultados. Se obtienen las siguientes asociaciones (ver tabla 2 de [172]):

1. Los estudiantes de riesgo medio tienen un 41 por ciento mayor probabilidad de uso exploratorio del cigarro convencional respecto a los de riesgo bajo: ARR (Riesgo relativo ajustado) de 1.41, intervalo de confianza 95 por ciento [1.18, 1.70]

2. Los estudiantes de riesgo medio tienen un 43 por ciento mayor probabilidad de “uso actual” del cigarro convencional respecto a los de riesgo bajo: ARR (Riesgo relativo ajustado) de 1.43, intervalo de confianza 95 por ciento [0.94, 2.16]

Interpretación

Esas asociaciones no permiten concluir la existencia de una causalidad robusta entre el uso inicial del cigarro electrónico y un tránsito al tabaquismo al tiempo de seguimiento en esa población.

La asociación 1 no es muy relevante al representar un estado final en 2017 muy distante del tabaquismo (haber fumado alguna vez “aunque sea solo una probadita ”). Aunque es estadísticamente significativa, es débil (Riesgos Relativos Ajustados menores a 1.5 son asociaciones débiles con poder de predicción limitado).

La asociación 2 es más importante porque el estado final es lo más próximo posible (dentro de los parámetros del estudio) al tabaquismo, aunque aún lejos: el “haber fumado en el último mes ” no implica ser un fumador habitual. Sin embargo, también es débil y su intervalo de confianza de 95 por ciento es 0.94-2.16. Se considera en epidemiología que un intervalo de confianza que incluye el valor 1.0 no es estadísticamente significativo , por lo que no es posible suponer que esta asociación proporciona una predicción causal robusta entre el estado inicial y final. Este resultado negativo no implica que el estudio sea de mala calidad (es de señalarse que los autores no mencionan en el texto del artículo que esta asociación no es estadísticamente significativa).

Como contexto para entender estos resultados, varios estudios [173] muestran que el criterio de haber probado al menos un cigarro en los últimos 30 días no es un predictor robusto de tabaquismo adulto:

“Actualmente, menos del 25 por ciento de los jóvenes que han probado alguna vez un cigarro progresan a fumar diario, lo cual indica que una gran proporción del uso de tabaco en la adolescencia es de tipo exploratorio y no conduce a un uso habitual a largo plazo.”

Si además la asociación entre “haber probado un cigarro electrónico” en 2015 y un resultado final en 2017 dado por este criterio no es estadísticamente significativa, entonces verdaderamente es posible afirmar que este estudio longitudinal (el único de su género hecho a fecha en adolescentes mexicanos) no demuestra la hipótesis del tránsito al tabaquismo en adolescentes mexicanos.

Conclusión. A diferencia de otros países (EUA, Reino Unido, Canadá) en México no contamos con estudios frecuentes y suficientemente recientes sobre el vapeo en adolescentes. Por lo tanto, toda afirmación de que el cigarro electrónico estuviera causando un tránsito al tabaquismo en adolescentes en México (como si se tratase de un hecho consumado) no cuenta con un sustento empírico que la avale. Los datos de la ENCODAT 2016-2017 y el estudio longitudinal [172] descrito, las únicas y las más recientes referencias demográficas, no sustentan la existencia de este fenómeno. Sin embargo, el vapeo en adolescentes es una preocupación legítima que debería ser atendida en estudios demográficos futuros.

(4.11) Los saborizantes y los sabores

Los cigarros electrónicos se ofrecen al consumidor en una gran variedad de diseños y tecnologías novedosas, mientras que los líquidos contienen saborizantes artificiales con una enorme gama de sabores y esencias dulces y frutales. Estas son precisamente las cualidades que atraen a los adultos que buscan dejar de fumar, que son la inmensa mayoría de los consumidores, y es altamente probable que sean también las que explican la eficacia de estos productos para el cese de fumar. Sin embargo, además de la posibilidad de que los saborizantes contengan o produzcan compuestos tóxicos por inhalación (tema ya atendido en la sección 4.1), se ha señalado el hecho potencialmente preocupante de que los sabores dulces y frutales atraen a los jóvenes (en particular adolescentes) a su consumo.

Esta preocupación es legítima, pero no es un hecho consumado que se ha materializado como declaran profesionales de la salud en México [54,55,56], académicos en los EUA [174,175], e incluso es un tema prominente en el informe del mismo Cirujano General de 2018 [166]. La conocida organización no gubernamental estadounidense Campaign for Tobacco Free Kids (CTFK) afirma en conjunto con otras organizaciones anti-tabáquicas [176], no solamente que los sabores atraen a los menores de edad, sino que incluso su promoción (utilizando descriptores infantiles) es una estrategia de marketing específicamente dirigida a los jóvenes y a menores de edad por parte de los fabricantes y vendedores de los líquidos (indebidamente identificados como industria tabacalera e identificando erróneamente al cigarro electrónico como equiparado a productos de tabaco combustible). Con el propósito declarado de proteger a la juventud de la adicción a la nicotina, CTFK ha conducido una extensa campaña mediática y amplio cabildeo político en los EUA con el propósito prohibir todos los sabores y esencias excepto tabaco. Esta propuesta prohibicionista ha recibido apoyo por parte de autoridades de varias municipalidades y gobernadores e incluso a nivel federal [177].

La cuestión fundamental es verificar si la evidencia demográfica sustenta los argumentos que pretenden justificar intervenciones que restrinjan drásticamente la variedad sabores. Si bien, es cierto que la compañía Juul llevó a cabo en EUA una promoción un tanto agresiva e irresponsable, los documentos de CTFK no aportan prueba sólida alguna de la existencia de un marketing deliberado, dirigido a menores de edad, por los fabricantes y vendedores de líquidos (incluso de Juul y de la industria tabacalera). En todo caso, el problema que debiera atenderse es restringir los descriptores de sabores y las imágenes en los envases, pero no los sabores mismos (ver discusión extensa en [178]).

Por otra parte, tampoco hay evidencia sólida de la hipótesis de que la disponibilidad de sabores dulces y frutales es el único factor causal determinante detrás de la popularidad del vapeo (predominantemente exploratorio) en adolescentes en los EUA [179]. La evidencia que supuestamente sostiene esta hipótesis, son estudios demográficos [180] que muestran una mayor probabilidad de que los sabores dulces sean preferidos por adolescentes que por adultos, mientras que los sabores de tabaco son casi exclusivamente preferidos por adultos. Estos resultados son de esperar y no prueban la hipótesis mencionada: entre quienes vapean existe una proporción de fumadores mucho mayor entre los adultos que en los adolescentes, por lo que se presenta mayor proporción de preferencia por el sabor tabaco por una mayor habituación a ese tipo de esencia. De hecho, los sondeos de consumidores adultos muestran que el vapeador veterano tiende a preferir menos el sabor tabaco [181]. Un enfoque más acertado consiste en preguntar directamente a adolescentes su motivación para vapear. Un estudio basado en este enfoque [182] mostró que la disponibilidad de sabores no es la única motivación principal: es igual de importante que la noción (correcta) de que vapear es menos dañino que fumar tabaco (por lo que es una opción preferible como muestra un análisis más detallado [183] de los datos de [182]). Además, hay otros estudios [184] que ponen en serias dudas la hipótesis de que los sabores dulces y frutales son alicientes efectivos para inducir al vapeo a adolescentes que nunca han fumado.

Evidentemente, el prohibir sabores en pos de la protección de la juventud es una política regulatoria muy agresiva y desproporcionada cuya utilidad no se justifica en base a la evidencia disponible. Si bien es necesario evitar en forma estricta que los menores de edad utilicen los dispositivos, es igualmente indispensable no degradarlos ni restringirlos de tal manera que se reduzca su atractivo a los fumadores adultos. Un proceso regulatorio apropiado debe mantener el equilibrio entre protección a menores de edad y facilitar el cese de fumar en el contexto de la RDT. Es una falacia el afirmar que este equilibrio es imposible.

(4.12) La nicotina: dependencia y adicción

¿Es dañino su consumo?

Pocas sustancias de uso legal han sido tan demonizadas como la nicotina. La Comisión Nacional contra las Adicciones Conadic [185], no solo afirma (falsamente) que es más adictiva que la metanfetamina fumada y el crack, sino que la describe como altamente tóxica y carcinogénica por concebir únicamente su consumo a través del cigarro de tabaco (el Instituto Nacional de Abuso de Drogas NIDA, de los EUA [186] disemina el mismo tipo de desinformación). Sin embargo, la nicotina en sí misma no es carcinogénica [187], ni genera padecimientos cardiovasculares [188] en personas sanas, aunque su consumo puede ser problemático para quienes ya padecen una enfermedad coronaria (todo esto ya lo demuestran estudios epidemiológicos con usuarios de snus en Suecia [26, 42, 43, 63, 136, 137, 138]). La nicotina genera dependencia [189] (ansiedad por abstenerse del consumo), pero esta varía según el medio de suministro al organismo: es muy alta a través del cigarro de tabaco y muy baja a través de parches farmacéuticos, siendo intermedia a través del cigarro electrónico.

Instituciones médicas y reguladoras de los EUA (la FDA y el Cirujano General [190]) han afirmado en forma alarmista que el consumo de nicotina causa daños al desarrollo cerebral de los adolescentes. Estas afirmaciones carecen de fundamento, están basadas en estudios llevados a cabo en roedores [191,192], mas no hay evidencia alguna de que estos efectos se manifiesten en adolescentes humanos. De hecho, no existe evidencia epidemiológica o demográfica de efectos nocivos en las funciones neurológicas de cientos de millones de fumadores y ex-fumadores que iniciaron el hábito como adolescentes durante el siglo XX. Más sobre este tema en la crítica al informe del Cirujano General de los EUA [193].

¿La dependencia causa adicción?

La Conadic [185] y el NIDA en EUA [186] califican como “adicción” (con la connotación negativa del término) a todo consumo que produce dependencia de la nicotina, sin distinción del método de consumo o del nivel de dependencia, además de solo asociar al consumo de nicotina con el fumar tabaco. Sin embargo, no hay un consenso definitivo sobre la noción de “adicción” [194], por lo que consideramos su definición por la Sociedad Americana de Siquiatría [195] como un síndrome: hay adicción a una sustancia si además de la dependencia física intensa el consumo prosigue a pesar de los problemas médicos, sicológicos o sociales que causa al usuario. En base a este criterio la nicotina solo es adictiva en fumadores compulsivos de cigarros, pero no lo es por su consumo a través del cigarro electrónico, ya que la dependencia no es en general intensa (lo cual corroboran estudios observacionales [196, 197, 198]). Además, no hay evidencia de que su consumo por medio del vapeo genere problemas médicos, sicológicos o sociales. De hecho, es frecuente que quienes han dejado de fumar adoptando al cigarro electrónico, gradualmente disminuyen la concentración de nicotina en los líquidos con los que vapean [181].

¿Afecta a terceras personas la nicotina en el vapor ambiental?

El aerosol exhalado por usuarios del cigarro electrónico obviamente contiene nicotina (a menos que se consuman líquidos que no la contengan). Sin embargo, una cantidad muy pequeña de nicotina es liberada al ambiente debido a que más del 94 por ciento de la nicotina inhalada es absorbida por el vapeador [104] (como contraste, al fumar la mayor parte de la nicotina es liberada al ambiente sin ser absorbida debido a las emisiones transversas de la punta encendida del cigarro [78]). Las mediciones experimentales directas obtenidas por Martin et al [102] detectan una exposición a la nicotina de 50 nanogramos por calada en terceras personas a 30 cm de distancia, y de apenas 5 nanogramos a 150 cm a lo largo de una exhalada en línea directa por un vapeador humano (usaron líquidos con concentración de 18 mg/ml y condiciones típicas de ventilación en interiores).

El umbral de seguridad más estricto disponible sobre la dosis mínima de nicotina para efectos biológicos en humanos es el LOAEL (Nivel Mínimo de Efectos Adversos Observados, Lowest Observed Adverse Effect Level) de la EFTA (European Food and Safety Authority), definido en términos del punto final toxicológico caracterizado por la aceleración cardiaca aguda que ocurre al administrar 0.0035 mg/kg de peso corporal mediante inyección intravenosa [199] (un marcador toxicológico extremadamente estricto e incluso poco realista). Este umbral de seguridad conlleva a dosis de 0.21 mg (mujer embarazada de 60 kg de peso) y 0.035 mg (niño de 10 kg de peso).

Si el niño y la mujer están expuestos durante 200 caladas (uso diario habitual típico) durante todo un día a 30 cm de la emisión del aerosol (un escenario abusivo y poco realista) inhalarían una dosis de 10,000 nanogramos, o sea 0.01 mg de nicotina, lo cual está por debajo de este umbral toxicológico muy estricto. Un escenario más realista sería colocar a la mujer y al niño a 150 cm, con lo cual la dosis sería de 0.001 mg, lo cual está absolutamente por debajo del umbral. Por lo tanto, incluso en escenarios abusivos no hay posibilidad de que la nicotina del vapor ambiental produzca algún efecto biológico en terceras personas (incluso personas vulnerables), mucho menos dependencia .

(4.13) Beneficio de la RDT en las proyecciones demográficas

Las proyecciones demográficas sobre la cantidad de muertes prematuras evitadas por el reemplazo del cigarro de tabaco por el electrónico muestran al beneficio potencial que representa a la salud pública la estrategia de RDT. Estas proyecciones están basadas en estadísticas disponibles de mortalidad y morbilidad por fumar en censos en EUA Tomando en consideración diversas estimaciones sobre la reducción de riesgo de vapear relativa a fumar, se define un balance por la diferencia entre la disminución de riesgo por adultos que migran de fumar a vapear menos el número de jóvenes que pudieran pasar del vapeo a fumar. Asimismo, se definen varios escenarios hipotéticos en comparación con mantener la situación actual sin cambio (el “statu quo ”). El escenario más optimista: suponiendo que vapear implica 5 por ciento del riesgo de fumar, con la mayor tasa de fumadores que migran de fumar a vapear y menor número de fumadores nuevos reclutados, y el más pesimista: asumiendo 50 por ciento del riesgo de fumar con menor migración de fumar a vapear y mayor reclutamiento de fumadores nuevos. Como ejemplo de este tipo de proyecciones está el siguiente estudio cuyos resultados son alentadores (el vapeo implica por lo menos 1.6 millones de muertes prematuras evitadas en el escenario más pesimista):

D Levy et al. Potential deaths averted in the USA by replacing cigarettes with e-cigarettes . [200]

Cuyo resumen se proporciona a continuación:

À Resultados. En comparación con el statu quo, el reemplazo de fumar cigarros convencionales por vapear con cigarros electrónicos por un periodo de 10 años bajo el escenario “optimista” arroja 6.6 millones menos muertes prematuras, con 86.7 menos años de vida perdidos. Bajo el escenario “pesimista”, se evitan 1.6 millones de muertes prematuras y 20.8 menos años de vida perdidos. Las ganancias mayores se dan entre las cohortes (grupos de observación) jóvenes, con una ganancia de 0.5 en el promedio de esperanza de vida proyectado para la cohorte de 15 años de edad en 2016.

À Conclusiones. La comunidad de salud pública ha estado dividida con respecto al rol del cigarro electrónico en el control del tabaco. Nuestras proyecciones muestran que la sustitución del fumar cigarro por vapear cigarro electrónico arroja una ganancia sustancial de años de vida, incluso bajo suposiciones pesimistas sobre la efectividad del cigarro electrónico en el cese de fumar, su posible rol en la iniciación de fumar y sus riesgos relativos.

(4.14) Efectos a largo plazo

El cigarro electrónico es un producto relativamente novedoso que solo ha sido utilizado y estudiado por aproximadamente 13 años. Por lo tanto, muchos profesionales e instituciones de salud proponen restricciones estrictas a su utilización hasta haber llevado a cabo observaciones rigurosas sobre sus efectos a largo plazo (lo cual tomaría décadas). La preocupación por posibles efectos a largo plazo es legítima y justifica mantener una vigilancia constante. Sin embargo, no hay justificación para ejercer este tipo de cautela extrema, la que daría a entender que hoy en día se sabe muy poco sobre los dispositivos (lo cual es falso pues existen más de 2,000 estudios publicados en revistas especializadas).

Quienes invocan a la falta de conocimiento preciso sobre los efectos a largo plazo suelen invocar el Principio Precautorio [201], mismo que recomienda oposición a un producto nuevo mientras haya riesgos aún desconocidos, pero este principio también aconseja sopesar si el implementar esta oposición implica consecuencias peores (no deseadas) que asumir esos riesgos. En el caso del cigarro electrónico, existe conocimiento suficientemente extenso sobre su baja toxicidad respecto al cigarro convencional a corto plazo (hasta 12 años de observación) como para establecer que su uso a largo plazo debe implicar riesgos mucho menores que fumar. De implementar en forma extrema el Principio Precautorio, prohibiendo o sobre-regulando al producto, la consecuencia negativa no deseada sería mantener a millones de fumadores fumando.

De hecho, es importante mencionar que también hay incertidumbre sobre efectos a largo plazo de muchos medicamentos nuevos, los cuales han sido sujetos a observación, pruebas de laboratorio y experimentos médicos solo por periodos de cuando mucho 10 y hasta 15 años. La confianza de liberarlos para uso público surge de inferir, en base a la evidencia obtenida, que sus posibles efectos a largo plazo no serán mayores de un cierto umbral de riesgo residual y efectos secundarios aceptables. Lo mismo sucede con el cigarro electrónico (aunque éste no es un medicamento).

No es posible cuantificar con precisión los riesgos a largo plazo ni predecir la magnitud exacta de posibles daños, sin embargo, procediendo en forma análoga a los medicamentos es posible inferir cualitativamente, en base a la gran cantidad de evidencia ya recabada, que la magnitud de estos daños debe ser muchísimo menor que los daños por fumar. Esto fue precisamente lo que hicieron los equipos de expertos que elaboraron los informes de la Agencia de Salud Pública de Inglaterra, Public Health England PHE [61,62] (avalados por el Royal College of Physicians RCP [63] y el Comité de Ciencia y Tecnología de la Cámara de los Comunes del Parlamento Británico [48]), los cuales estimaron que los daños a la salud por la exposición prolongada al aerosol del cigarro electrónico difícilmente serán mayores al 5 por ciento respecto a fumar, y muy probablemente sean menores a esta cifra. Además, como afirma el RCP, el restringir excesivamente el uso del cigarro electrónico por temor a estos posibles riesgos residuales a largo plazo debe ser balanceado con un riesgo mayor e inmediato a la salud pública: el mantener a más fumadores fumando.

(5) Derecho comparado

Marcos regulatorios existentes

El cigarro electrónico se puede regular como producto de consumo que no es producto de tabaco o como un producto de tabaco distinto a los productos combustibles. La regulación en el segundo caso puede incluir a otros productos no-combustibles como los HnB y al tabaco de consumo oral de tipo snus. A continuación, proporcionamos una breve descripción de los marcos regulatorios en Canadá y la Unión Europea (ver detalles en [29]).

(5.1) Canadá

El gobierno federal canadiense legalizó el vapeo el 23 de mayo de 2018 con la introducción de la Ley de productos de tabaco y vapeo (TVPA). La ley regula los productos de tabaco y ahora proporciona un marco legal para que los adultos obtengan legalmente productos de vapeo con nicotina como una opción menos dañina que fumar. Hay cuatro leyes separadas que rigen los productos de vapeo.

El TVPA regula cómo se venderán, producirán, etiquetarán y promocionarán los productos de vapeo. Esta nueva Ley continuará gobernando los productos de tabaco, pero agrega la nueva dimensión para cubrir los productos de vapeo. Las restricciones de acceso y apelación juvenil forman una parte importante de la nueva ley: las ventas no deben permitirse a menores de 18 años y los sabores que puedan atraer a los jóvenes deben restringirse.

Los cigarrillos electrónicos que sean promovidos con una declaración de reclamo terapéutico deberán ser aprobados por la agencia Health Canada y estarán regulados por la Ley de Alimentos y Medicamentos (FDA), y esto incluye los cigarrillos electrónicos importados a Canadá. La Ley de Seguridad del Producto del Consumidor de Canadá (CCPSA) regirá a todos los cigarros electrónicos que no sean promovidos con reclamo terapéutico como productos de consumo. El CCPSA regula los ingredientes, las etiquetas de advertencia de salud, el empaque, así como todos los requisitos de salud y seguridad. Además, los líquidos de vapeo deben estar sujetos a las regulaciones existentes de productos químicos para el consumo y contenedores, 2001 (CCCR, 2001) que incluyen disposiciones para el etiquetado y la resistencia a los niños.

La Ley de Salud para No Fumadores (NSHA) atiende el tema del humo y el vapor ambientales. Esta Ley se aplica a los lugares de trabajo regulados por el gobierno federal, incluidos bancos, transbordadores, aviones y oficinas gubernamentales. También hay nuevas leyes provinciales, territoriales y municipales para regular los productos de vapeo y su uso. El gobierno ha establecido una junta asesora científica para revisar la ciencia sobre los productos de vapeo y proporcionar evidencia sobre una base regulatoria para garantizar que las legislaciones permanezcan vigentes y aplicables.

(5.2) La Unión Europea (UE)

En 2014, la UE emitió una Directiva revisada de Productos de Tabaco conocida como TPD 2 para actualizar la Directiva de Productos de Tabaco de 2001. La TPD2 regula todos los productos de tabaco en la UE y su alcance es amplio, cubriendo la regulación del producto en términos de obligaciones de informes de ingredientes y emisiones para todos los productos de tabaco. Incluye el embalaje y el etiquetado del producto, el tamaño y la apariencia de los productos, las características de trazabilidad que se fijarán en el embalaje y las advertencias sanitarias. Cubre la publicidad transfronteriza de productos de tabaco; refuerza la prohibición de los productos de tabaco por vía oral (snus), pero es importante señalar que permite la comercialización de cigarros electrónicos y envases de recarga, así como la notificación de nuevos productos de tabaco. También proporciona un marco para regular a los cigarros herbales.

La TPD2 define un “producto de tabaco sin humo ” como “un producto de tabaco que no involucra un proceso de combustión”, lo que incluye tabaco mascado, tabaco nasal y tabaco para uso oral. Los cigarros electrónicos y los productos HnB son productos de tabaco sin humo.

Se requiere para todo producto nuevo una descripción detallada, instrucciones para su uso, información sobre ingredientes y cualquier emisión que pueda tener. Además, debe proporcionarse toda información que sea requerida en forma de caso por caso, incluyendo todo estudio científico disponible sobre toxicidad, adicción y atractivo del nuevo producto; todo estudio disponible o investigación de mercado, incluida cualquier información conocida sobre las preferencias de los grupos de consumidores, incluidos los jóvenes y los fumadores actuales; todo análisis de riesgo / beneficio disponible del producto; sus efectos esperados en la cesación; sus efectos esperados en el inicio del consumo de tabaco; y cualquier percepción del consumidor prevista. Los Estados miembros pueden exigir a los fabricantes que realicen pruebas adicionales si creen que existe la necesidad de más información.

La TPD promueve y facilita la regulación del cigarro electrónico. Aunque hay controversia por parte de consumidores, expertos y autoridades sobre algunas de las regulaciones, señalando por ejemplo que éstas no son óptimas en términos de niveles de nicotina, o con los requisitos de los envases de recarga, la mayoría estaría de acuerdo en que la regulación final de los cigarros electrónicos en Europa como productos de consumo supera con creces el resultado de su regulación como medicamentos farmacéuticos o una prohibición completa, las cuales eran ambas opciones posibles. La fuerza impulsora detrás de la TPD considera el equilibrio entre los criterios de la salud pública, la armonización legislativa y “el buen funcionamiento del mercado interno”.

Los cigarros electrónicos y los envases de recarga solo pueden comercializarse como productos de consumo en la UE si cumplen con la TPD2, aunque los cigarros electrónicos que toman la ruta de regulación medicinal no la tienen que cumplir. Al igual que los demás productos nuevos, un fabricante de cigarros electrónicos debe notificar a las autoridades la intención de introducirlo en el mercado seis meses antes y proporcionar una nueva notificación adicional para cualquier modificación. La notificación solo debe incluir el nombre del fabricante, una lista de ingredientes y emisiones, por nombre, marca y tipo. La notificación también debe incluir la dosis de nicotina y la información de absorción. Debe haber una descripción de los componentes del producto, como cómo se abre el contenedor de recarga y cómo funcionan los mecanismos. También se requiere una descripción del proceso de producción y su conformidad con la TPD, así como una declaración que asuma toda la responsabilidad por la seguridad y la calidad del producto.

(6) Regulación

Los legisladores tenemos la obligación legal de incorporar los avances científicos y legales (por ejemplo, de las jurisprudencias y criterios Judiciales) a la ley, sin ignorar la eficacia que se pretende lograr con las leyes promulgadas.

Partiendo de la necesidad de tener una regulación precisa, basada en evidencia científica y diferentes criterios jurisdiccionales, así como una necesidad de observar los avances legales en países de primer mundo a manera de Derecho Comparado, se justifica la necesidad de dar un marco normativo a la nueva tecnología con base en el Concepto de Reducción de Daños, en el Caso concreto de la Reducción de Daños del Tabaquismo (RDT).

Sirva la evidencia científica referida líneas arriba como base a arribar a la necesidad de incorporar como una oportunidad de beneficio social, todas aquellas alternativas al tabaco convencional que demostradamente se consideren dentro del Concepto de Reducción de Daños del Tabaquismo, como lo son los cigarros electrónicos, las tecnologías de tabaco para calentar (HnB) y el tabaco por consumo oral (del tipo snus), sin dejar de considerar que en el futuro podrán inventarse otros productos de riesgo reducido que cumplan con los requisitos de la RDT y a cuya invención la ley no debe constituir un obstáculo. De esta forma, se busca dotar de certeza material e informativa a los usuarios de dichos productos a efecto de que su comercialización salga del mercado gris en el que actualmente se encuentran y poniendo límites legales a su comercialización, de la misma manera puedan existir mecanismos para que la información de los beneficios de la sustitución de los cigarros convencionales por las diferentes tecnologías de Reducción de Daño, que sean incorporadas por los ahora fumadores, sean conocidas con el objeto de terminar con la epidemia del tabaquismo que tantas vidas ha cobrado en las últimas décadas.

No escapa de la visión de esta propuesta la de alejarse de posturas no incluyentes, impuestas por meras voluntades carentes de base científica o material, y más bien cumplir con la obligación de buscar fórmulas que puedan lograr la validez de la norma en los tres niveles que diversos juristas proponen: la formal, la empírica y la axiológica.

En el caso de la validez formal, esta se encuentra provista por el proceso legislativo en el que se discute la presente propuesta y una vez que sea discutida y aprobada, cumplirá con este extremo al ser promulgada por los órganos competentes para ello.

La validez empírica refiere la efectividad de la norma. Sabemos que las leyes restrictivas o mal proporcionadas traen como consecuencia el poco respeto de la población hacia el cumplimiento de la norma. En el caso concreto, la propuesta legislativa contiene lineamientos con el objeto de evitar regulaciones imposibles de cumplir, así como restricciones mínimas básicas como las visiones actuales de los modelos del Derecho, lo exigen: la mínima intervención del estado con el objeto de privilegiar las libertades individuales, a efecto de lo cual, incorporando los distintos criterios de la jurisprudencia, con base en los Derechos Fundamentales de Libre Determinación y Acceso a la Información, se proponen una normatividad restrictiva para prevenir el acceso a menores de edad a las tecnologías previstas pero al mismo tiempo para logar en la población adulta el conocimiento de la información científica que respalda los beneficios a la salud al dejar por completo el uso de los cigarros convencionales y cambiarlos por una alternativa de Reducción de Daño, que científicamente se haya demostrado. Asimismo, en la aplicación de la norma, sabemos que las leyes de carácter altamente restrictivo traen siempre como consecuencia el crecimiento de mercados negros donde se expone a la población a daños más graves como el ejemplo de la reciente epidemia súbita [de intoxicaciones pulmonares] en EUA, lo que ocasiona un problema de Salud Pública aún más grave y la total falta de control de los Órganos del Estado.

Finalmente, la validez axiológica se refiere a la legitimidad de la norma. Nada es más legítimo que basar una construcción normativa teniendo en mente en primer lugar al receptor de la norma: en el caso concreto al fumador, que en la actualidad carece de alternativas que funcionen para dejar la dependencia a las formas de consumo de nicotina más dañinas como lo son los cigarros convencionales. La justificación de la norma tiene necesariamente que presentarse con bases de conocimiento demostradas que sustenten tanto las pretensiones de la norma como sus fines teleológicos. Insertar y fomentar el concepto de reducción del Daño en la Ley General para el Control del Tabaco tiene un objeto social claro de incidir en la mejora de la salud pública buscando que los medios menos dañinos sean incorporados a la vida de aquellas personas con dependencia al cigarro y al mismo tiempo sean alejadas de los menores que por ley no deben tener acceso ni al cigarro, ni a estas nuevas tecnologías.

Además de los Derechos Fundamentales de la Libre Determinación del Individuo y el Acceso a la Información, la presente propuesta reconoce la clara necesidad de hacer valer el Principio de Proporcionalidad inherente a nuestro sistema jurídico. Este Principio es incorporado a la presente propuesta en dos aspectos: Por un lado, las restricciones al cigarro convencional tienen una justificada base científica derivada de los daños que causa y que a lo largo de varios años han sido motivo de análisis y clara demostración por parte de diversos estudios que señalan puntualmente el daño que causa. No podría entonces justificarse de manera proporcional las mismas restricciones a tecnologías de daño reducido, cuya base científica claramente demuestra el menor daño causado al usuario y el nulo daño ocasionado a terceros. Por otro lado, se prevé sustentadamente que el incremento del uso de dispositivos de daño reducido tendría un impacto significativo en las finanzas del Estado al lograr disminuir los costos en la Salud Pública disminuyendo la base de enfermos derivados del uso del cigarro de tabaco combustible. Además, toda legislación se debe centrar específicamente en las personas, en este caso en los fumadores y en aquellos que han encontrado en las alternativas de consumo de nicotina una forma de ejercer su Derecho Primordial a la Salud.

Es por lo anterior, que considerando el grave problema de salud que representa el tabaquismo al pueblo de México, que el Convenio Marco del Control del Tabaco auspiciado por la Organización Mundial de la Salud claramente incluye la reducción de daños al tabaquismo dentro de su concepto de control de tabaco (lo que también hace nuestra ley actual) y que existe evidencia científica bastante para sustentar la búsqueda de políticas públicas encaminadas a la reducción de daños, que se hace la siguiente propuesta:

Expuesto todo lo anterior, el suscrito somete a consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de

Decreto por el que se modifican y adicionan diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco y se modifica su denominación

Artículo Primero . Se modifica la denominación de la Ley General para el Control del Tabaco para en lo sucesivo quedar como Ley General para el Control del Tabaco y de los Productos Alternativos de Administración de Nicotina.

Artículo Segundo . Se reforma la fracción I del artículo 2; se modifica el artículo 4; se modifican las fracciones IV y VIII, y se adicionan las fracciones VIII Bis y VIII Ter al artículo 5; se modifican las fracciones IV, VI, VII, VIII, IX, XI, XII, XIV, XV, XVI, XVII, XIX, XX, XXII y XXV, y se adicionan las fracciones VI Bis, IX Bis, XV Bis, XVIII Bis, XIX Bis, XIX Ter, XIX Quáter, XXV Bis y XXV Ter al artículo 6; se modifica el artículo 7; se adiciona la fracción IV Bis al artículo 10; se adiciona la fracción I-Bis y se modifica la fracción II del artículo 11; se modifican las fracciones I, II, III, V, VI, IX y XI del artículo 12; se modifica el artículo 13; se adiciona un artículo 13 Bis; se modifica el nombre del Título Segundo; se modifica el artículo 14; se modifican el primer párrafo y las fracciones II y IV del artículo 15; se modifican las fracciones II, III y IV del artículo 16; se modifica el artículo 17; se adiciona un artículo 18 Bis; se modifica el artículo 19; se modifica el cuarto párrafo del artículo 20; se adiciona un Título Tercero Bis denominado “De los Productos Alternativos” y se adicionan los artículos 29-A al 29-S; se modifica el nombre del Título Cuarto; se modifica el primer párrafo del artículo 30; se modifica el artículo 31; se modifica el primer párrafo del artículo 32 y sus fracciones II y III; se modifican los artículos 33 y 34; se adiciona una fracción IV Bis al artículo 35; se modifica el artículo 38; se modifica el artículo 48; y se modifica el artículo 50 de la Ley General para el Control del Tabaco (ahora Ley General para el Control del Tabaco y de los Productos Alternativos de Administración de Nicotina) para quedar como sigue:

Ley General para el Control del Tabaco y de los Productos Alternativos de Administración de Nicotina

Título Primero

...

Artículo 2.

I. Control sanitario de los productos del tabaco y de los Productos Alternativos, así como su importación, y

...

Artículo 4 . La orientación, educación, prevención, producción, distribución, comercialización, importación, consumo, publicidad, promoción, patrocinio, muestreo, verificación y, en su caso, la aplicación de medidas de seguridad y sanciones relativas a los productos del tabaco y los Productos Alternativos serán reguladas bajo los términos establecidos en esta Ley.

Artículo 5 . ...

]

...

VIII. Establecer los lineamientos generales para la entrega y difusión de la información sobre los productos del tabaco, Productos Alternativos y sus respectivas emisiones;

VIII Bis. Promover, bajo el enfoque de reducción de daños, que los consumidores de productos de tabaco combustible que no desean o no han podido dejar de fumar adopten el uso de las opciones de menor riesgo que esta ley regula;

VIII Ter. Establecer, bajo el enfoque de reducción de daños, nuevas estrategias de información para que la población adulta tenga conocimiento sobre las alternativas al tabaco combustible;

...

Artículo 6 . ...

IV. Control sanitario de los productos del tabaco y de los Productos Alternativos: Conjunto de acciones de orientación, educación, muestreo, verificación y en su caso, aplicación de medidas de seguridad y sanciones, que ejerce la Secretaría de Salud y otras autoridades competentes, con base en lo que establecen esta Ley, sus reglamentos, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables. Comprende diversas estrategias de reducción de la oferta, la demanda y los daños con objeto de mejorar la salud de la población reduciendo el consumo de productos del tabaco, particularmente los que sean combustibles, y la exposición al humo de tabaco de segunda mano;

...

VI. Distribución: La acción de vender, ofrecer o exponer para la venta, dar, donar, regalar, intercambiar, transmitir, consignar, entregar, proveer o transferir la posesión de productos del tabaco y Productos Alternativos para fines comerciales, u ofrecer hacerlo, ya sea a título oneroso o gratuito;

VI Bis. E-líquido: La solución líquida que permite al usuario consumir nicotina mediante la inhalación del vapor que se produce por su calentamiento utilizando un Equipo, sin que por tal calentamiento exista combustión;

VII. Elemento de la marca: El uso de razones sociales, nombres comerciales, marcas, emblemas, rúbricas o cualquier tipo de señalización visual o auditiva, que identifique a los productos del tabaco y a los Productos Alternativos;

VIII. Emisión: Es la sustancia producida y liberada durante el proceso de consumo de los productos de tabaco y los Productos Alternativos que regula este ordenamiento. Tratándose de productos de tabaco combustible, comprende nicotina, alquitrán, monóxido de carbono, y en su caso la composición química que forman parte del humo de tabaco. En el caso de los Productos de Tabaco para Calentar y del E-líquido, las sustancias que se producen y liberan con motivo de su calentamiento y vaporización. En el caso de productos del tabaco y Productos Alternativos para uso oral, se entiende como todas las sustancias liberadas durante el proceso de mascado o chupado. Finalmente, en el caso de productos del tabaco y Productos Alternativos para uso nasal, son todas las sustancias liberadas durante el proceso de inhalación o aspiración;

IX. Empaquetado y etiquetado externos: Expresión que se aplica a todo envasado y etiquetado utilizados en la venta al por menor de los productos del tabaco y los Productos Alternativos;

IX Bis. Equipos: Los aparatos eléctricos o electrónicos de uso personal, incluyendo componentes, aditamentos, depósitos y accesorios, que producen vapor que aspira el usuario a través de una boquilla mediante el calentamiento de un Producto de Tabaco para Calentar, de un E-líquido u otro Producto Alternativo.

Para efectos de esta Ley, los Equipos, incluyendo componentes, aditamentos, depósitos y accesorios, no constituyen productos del tabaco ni Productos Alternativos, siéndoles aplicables las normas contenidas en este ordenamiento que expresamente los consideren, así como aquellas disposiciones reglamentarias y normas oficiales que pudieran serles aplicables.

...

XI. Humo de Tabaco: Se refiere a las emisiones de los productos de tabaco originadas por encender o consumir cualquier producto de tabaco combustible y que afectan al no fumador;

XII. Industria tabacalera: Es la conformada por los fabricantes, distribuidores, comercializadores e importadores de productos de tabaco;

...

XIV. Ley: Ley General para el Control del Tabaco y de los Productos Alternativos de Administración de Nicotina;

XV. Leyenda de advertencia: Aquella frase o mensaje escrito, impreso y visible en el empaquetado, en el etiquetado, el paquete, la publicidad, la promoción de productos del tabaco y Productos Alternativos y otros anuncios que establezca la Secretaría de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables;

XV Bis. Nicotina: (S)-3-(1-metilpirrolidin-2-il) piridina, ya sea que se extraiga del Tabaco o de cualquier otra especie vegetal que la contenga, o sus sucedáneos producidos artificialmente. Comprende a la sustancia ya sea que naturalmente se encuentre en un producto de tabaco, o como ingrediente de un Producto Alternativo, sea en forma de nicotina base o de sales nicotínicas.

XVI. Paquete: Es el envase o la envoltura en que se vende o muestra un producto de tabaco o un Producto Alternativo para su venta al público, incluida la caja o cartón que contiene cajetillas más pequeñas o la que contenga el envase o recipiente de un producto líquido;

XVII. Patrocinio: Toda forma de contribución a cualquier acto, actividad o individuo con el fin, o el efecto de promover los productos del tabaco o los Productos Alternativos, así como el consumo de estos;

...

XVIII Bis. Producto Alternativo: Los productos alternativos de administración de nicotina que comprenden cualquier producto de consumo que, no siendo un producto del tabaco y sin que exista combustión del producto, permita a quien lo utiliza consumir nicotina por la aspiración del vapor que genere su calentamiento, o bien al chuparlo, mascarlo o inhalarlo, incluyendo en forma enunciativa a los E-líquidos, productos orales, nebulizadores e inhaladores.

XIX. Producto del Tabaco: Es cualquier sustancia o bien manufacturado preparado total o en parte utilizando como materia prima hojas de tabaco y destinado a ser fumado, chupado, mascado, utilizado como rapé o para la inhalación del vapor que su calentamiento produzca;

XIX Bis. Producto de Tabaco para Calentar: Es todo producto del tabaco destinado a consumirse mediante la inhalación del vapor producido por su calentamiento en un Equipo, sin que por tal calentamiento se produzca la combustión del tabaco que contiene o de ningún otro de sus ingredientes o elementos.

XIX Ter. Producto de Tabaco Combustible: Es todo producto del tabaco que para su consumo requiere de la combustión del tabaco que contenga o de algún elemento accesorio al producto que provea el calor necesario para su consumo.

XIX Quáter. Producto de Tabaco Oral Bajo en Nitrosaminas: Es todo producto del tabaco destinado a ser chupado y para cuya fabricación se utiliza tabaco picado no fermentado, sometido a un proceso de pasteurización y que puede o no, incluir como ingredientes agua, sal y sustancias saborizantes o aromatizantes.

XX. Producir: Acción y efecto de elaborar productos del tabaco y Productos Alternativos;

...

XXII. Promoción y publicidad: Toda forma de comunicación, recomendación o acción comercial con el fin, o el efecto de promover productos del tabaco o Productos Alternativos, marca o fabricante, para venderlos o alentar su consumo, mediante cualquier medio, incluidos el anuncio directo, los descuentos, los incentivos, los reembolsos, la distribución gratuita, la promoción de elementos de la marca mediante eventos y productos relacionados, a través de cualquier medio de comunicación o difusión;

...

XXV. Tabaco: La planta “Nicotiana Tabacum” y sus sucedáneos, en su forma natural o modificada, en las diferentes presentaciones, que se utilicen para ser fumado, calentado, chupado, mascado o utilizado como rapé;

XXV Bis. UMA: La Unidad de Medida y Actualización cuyo valor equivalente en Pesos se determina de conformidad con la Ley para Determinar el Valor de la Unidad de Medida y Actualización.

XXV Ter. Vapor: Para efectos de esta Ley significa el aerosol que se produce por el calentamiento, sin combustión de por medio, de un Producto de Tabaco para Calentar, un E-líquido u otro Producto Alternativo.

...

Artículo 7 . La aplicación de esta Ley estará a cargo de la Secretaría en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Economía, la Fiscalía General de la República y otras autoridades competentes.

Artículo 10 . ...

IV Bis. El diseño de programas basados en el Enfoque de Reducción de Daños con objeto de que los fumadores adultos que no desean o no pueden dejar de consumir productos de tabaco combustible conozcan y, en su caso, accedan a los productos que regula esta ley y que les representan menores riesgos.

...

Artículo 11 . ...

I Bis. La generación y la evaluación de evidencia científica disponible sobre los efectos del consumo de nicotina a través de las diversas formas que existan, diferenciando los particulares riesgos que cada una implique.

II. La educación a la familia para prevenir el consumo de nicotina por parte de niños y adolescentes;

...

Artículo 12 . ...

I. Coordinar todas las acciones relativas al control de los productos del tabaco y de los Productos Alternativos;

II. Establecer métodos de análisis para evaluar que la fabricación de productos del tabaco y de los Productos Alternativos se realice de conformidad con las disposiciones aplicables;

III. Determinar a través de disposiciones de carácter general sobre la información que los fabricantes deben proporcionar a las autoridades correspondientes y al público acerca de los productos del tabaco y de los Productos Alternativos y sus respectivas emisiones;

...

V. Emitir las autorizaciones correspondientes para la producción, fabricación e importación de los productos del tabaco y los Productos Alternativos;

VI. Emitir las disposiciones para la colocación y contenido de los letreros que se ubicarán en lugares donde haya venta de productos del tabaco y Productos Alternativos;

...

IX. Determinar a través de disposiciones de carácter general los requisitos o lineamientos para la importación de productos del tabaco y Productos Alternativos;

...

XI. Proponer al Ejecutivo Federal las políticas públicas para el control del tabaco y de los Productos Alternativos y los respectivos productos, con base en evidencias científicas y en determinación del riesgo sanitario para cada tipo de producto.

Artículo 13 . Las compañías productoras, importadoras o comercializadoras de productos del tabaco y de Productos Alternativos, tendrán la obligación de entregar a la Secretaría la información relativa al contenido de los productos del tabaco y de los Productos Alternativos, los ingredientes usados y las emisiones y sus efectos en la salud conforme a las disposiciones aplicables y hacerlas públicas a la población en general.

Artículo 13 Bis . Esta Ley reconoce el menor riesgo a la salud humana derivado del consumo de los Productos de Tabaco para Calentar, Productos de Tabaco Oral Bajo en Nitrosaminas y los Productos Alternativos por lo que la Secretaría deberá ejercer las facultades que determina esta Ley en forma tal que:

I. Se informe a la población, objetivamente y con sustento en evidencia científica, sobre los riesgos a la salud que pueden derivar del consumo de los Productos de Tabaco para Calentar, Productos de Tabaco Oral Bajo en Nitrosaminas y los Productos Alternativos, cuidando que con dicha información no se les equipare con los Productos de Tabaco Combustible;

II. Las disposiciones administrativas no impidan, obstaculicen o restrinjan en forma excesiva o desproporcionada el acceso a estos productos por parte de los fumadores adultos;

III. Las disposiciones administrativas no impidan, obstaculicen o restrinjan en forma excesiva o desproporcionada la participación de pequeñas y medianas empresas dedicadas a la fabricación, importación o distribución de dichos productos, y

IV. Todas las acciones, disposiciones administrativas y demás actuaciones de la Secretaría en relación con el control sanitario de los Productos de Tabaco para Calentar, lo Productos de Tabaco Oral Bajo en Nitrosaminas y los Productos Alternativos estén sustentados en evidencia científica.

Título Segundo
Comercio, Distribución, Venta y Suministro de los Productos del Tabaco y Productos Alternativos

Capítulo Único

Artículo 14 . Todo establecimiento que produzca, fabrique o importe productos del tabaco o Productos Alternativos requerirá licencia sanitaria de acuerdo con los requisitos que establezca esta Ley y demás disposiciones aplicables.

Artículo 15 . Quien comercie, venda, distribuya o suministre productos del tabaco o Productos Alternativos tendrá las siguientes obligaciones:

...

II. Exigir a la persona que se presente a adquirir productos del tabaco o Productos Alternativos que acredite su mayoría de edad con identificación oficial con fotografía, sin la cual no podrá realizarse lo anterior;

...

IV. Las demás referentes al comercio, suministro, distribución y venta de productos del tabaco y Productos Alternativos establecidos en esta Ley, en la Ley General de Salud, y en todas las disposiciones aplicables.

...

Artículo 16 . ...

II. Colocar los productos del tabaco y Productos Alternativos en sitios que le permitan al consumidor tomarlos directamente;

III. Comerciar, vender, distribuir o exhibir cualquier producto del tabaco o cualquier Producto Alternativo a través de distribuidores automáticos o máquinas expendedoras;

IV. Comerciar, vender o distribuir al consumidor final cualquier producto del tabaco por teléfono, correo, internet o cualquier otro medio de comunicación. Se exceptúa de esta disposición al comercio, venta o distribución de Productos Alternativos y de los Equipos;

...

Artículo 17 . Se prohíben las siguientes actividades:

I. El comercio, distribución, donación, regalo, venta y suministro de productos del tabaco, Productos Alternativos y Equipos a menores de edad;

II. El comercio, distribución, donación, regalo, venta y suministro de productos del tabaco, Productos Alternativos y Equipos en instituciones educativas públicas y privadas de educación básica y media superior, y

III. Emplear a menores de edad en actividades de comercio, producción, distribución, suministro y venta de productos del tabaco, Productos Alternativos y Equipos.

Título Tercero

...

Artículo 18 Bis . En los paquetes de Productos de Tabaco para Calentar y los Productos de Tabaco Oral bajo en Nitrosaminas y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, de conformidad con lo establecido en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables, deberán figurar leyendas de advertencia basadas en evidencia científica que muestre los riesgos que derivan del consumo de esos productos, sujetándose a las siguientes disposiciones:

I. Les será aplicable lo dispuesto en las fracciones I, II, III y VII del artículo anterior;

II. Deberán ocupar el 30 por ciento de la cara anterior y el 100 por ciento de una de las caras laterales del paquete y la cajetilla;

III. El 100 por ciento de la cara lateral será destinado al mensaje sanitario basado en evidencia científica, que del mismo modo será rotativo, deberá incorporar un número telefónico de información sobre los riesgos del consumo de tabaco.

La Secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación las disposiciones para la formulación, aprobación, aplicación, utilización e incorporación de las leyendas y mensajes sanitarios que se incorporarán en los paquetes de los productos a que se refiere este artículo y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, de acuerdo con lo establecido en esta Ley.

Artículo 19 . Además de lo establecido en los artículos anteriores, todos los paquetes de productos del tabaco y todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, deberán contener información sobre sus contenidos, emisiones y riesgos de conformidad con las disposiciones aplicables. Las autoridades competentes deberán coordinarse para tales efectos y definir los mensajes o advertencias sanitarias con base de la diferenciación de cada producto y la evidencia científica existente.

Artículo 20 . ...

...

...

La Secretaría podrá autorizar leyendas o frases en el empaquetado y etiquetado externo de los Productos de Tabaco para Calentar y Productos de Tabaco Oral Bajo en Nitrosaminas que informen al consumidor sobre el menor riesgo de esos productos comparado con los efectos a la salud derivados de consumir productos de tabaco combustible. Las leyendas o frases a que se refiere este párrafo deben sustentarse en evidencia científica.

...

Título Tercero Bis
De los Productos Alternativos

Capítulo I
Disposiciones Generales

Artículo 29-A . Las disposiciones de esta Ley para los Productos Alternativos no serán aplicables a aquellos medicamentos o productos farmacéuticos aprobados para la cesación tabáquica aun cuando contengan nicotina.

Artículo 29-B . En la elaboración o producción de los Productos Alternativos deberán usarse ingredientes de gran pureza cuyos estándares de calidad hayan sido definidos por la Farmacopea de los Estados Unidos Mexicanos u otra similar.

Respecto a los saborizantes o aromatizantes que constituyan ingredientes de un Producto Alternativo, deberán ser, cuando menos, de calidad o grado alimenticio.

Artículo 29-C . Los Productos Alternativos no podrán contener ninguno de los siguientes ingredientes o aditivos:

I. Vitaminas y otros aditivos que creen la impresión de que un Producto Alternativo reporta beneficios especiales o adicionales para la salud;

II. Cafeína, taurina u otros aditivos y compuestos estimulantes asociados con la energía y la vitalidad, ni ningún otro alcaloide o sustancia psicoactiva distintos de la Nicotina;

III. Aditivos cuya finalidad sea la de conferir al vapor propiedades colorantes;

IV. Sustancias saborizantes o aromatizantes en cantidades tales que, conforme a evidencia científica, causen un daño grave y comprobado a la salud por presentar propiedades carcinogénicas, mutagénicas o reprotóxicas en humanos. Corresponderá a la Secretaría definir las sustancias a que se refiere esta fracción;

V. Ingredientes, incluidos saborizantes o aromatizantes, cuyo uso se encuentre prohibido para consumo humano, y

VI. Aditivos cuya única finalidad sea la de facilitar la absorción de la nicotina por el cuerpo siempre que ello incremente el potencial de ésta para causar adicción. No queda comprendido en esta fracción el uso de sales nicotínicas.

Artículo 29-D . Todo Producto Alternativo, para su comercialización en territorio nacional, requerirá contar con un registro sanitario vigente, indicando lo siguiente:

I. Nombre o denominación y detalles de contacto del fabricante y, en su caso, importador;

II. Indicar la categoría de Producto Alternativo, el nombre con el que se comercializa, características de su empaquetado y, en su caso, envase;

III. Señalar las distintas presentaciones del producto por cuanto hace a cantidad de piezas o volumen, así como las distintas concentraciones de nicotina;

IV. La lista general y desasociada de los ingredientes contenidos en el producto, incluidas las cantidades de dichos ingredientes, y

V. La información técnica que determine la Secretaría acerca del Equipo o, en su caso, del cartucho que contenga el Producto Alternativo cuando éstos últimos se encuentren destinados a consumirse exclusivamente mediante un Equipo desechable pre-llenado o estén contenidos en cartuchos pre-llenados de un solo uso.

El registro deberá actualizarse cuando el producto o los productos que ampare, sufran modificaciones que alteren su composición.

El registro sanitario que otorgue la Secretaría de Salud se regirá en términos de lo dispuesto en la presente ley y disposiciones de carácter general que publique la Secretaría en el Diario Oficial de la Federación.

La Secretaría deberá habilitar un sistema electrónico de consulta por Internet que permita a los consumidores conocer si un Producto Alternativo cuenta con registro vigente.

Capítulo II
De los E-líquidos

Artículo 29-E . Aquellos productos consistentes en líquidos destinados a consumirse en forma similar a los E-líquidos, que contengan una sustancia psicoactiva no prohibida por la ley, distinta a la nicotina, se sujetarán a las disposiciones de la ley que regule el consumo de esa sustancia.

Los productos consistentes en líquidos destinados a consumirse en forma similar a los E-líquidos con el uso de un Equipo y que no contengan nicotina ni ningún otro alcaloide o sustancia psicoactiva, quedarán sujetos a las disposiciones que esta Ley establece para los E-Líquidos.

Artículo 29-F . Los E-líquidos podrán estar destinados a consumirse mediante Equipos desechables o recargables con cartuchos de un solo uso, o bien en Equipos que cuenten con un depósito, tanque o accesorio que permita su recarga.

Artículo 29-G . Los E-Líquidos no podrán contener una concentración de nicotina superior a cincuenta miligramos por mililitro.

Artículo 29-H . Los envases de los E-líquidos destinados a ser consumidos en Equipos recargables, deberán contar con tapas que, una vez abiertas puedan cerrarse de nuevo, debiendo ser éstas a prueba de niños.

Capítulo III
Otros Productos Alternativos

Artículo 29-I . Para la obtención del registro de cualquier Producto Alternativo distinto de los E-Líquidos, el fabricante o importador deberá proporcionar a la Secretaría, en adición a la información que establece el artículo 29-D:

I. Una descripción pormenorizada del producto de que se trate, las instrucciones de uso y, en su caso, la descripción o características del Equipo con el que se consuman;

II. Los estudios científicos disponibles sobre toxicidad y potencial adictivo del producto de que se trate, sus ingredientes y emisiones;

III. La información sobre dosificación e ingesta de nicotina en condiciones de usos normales o razonablemente previsibles;

IV. El análisis de los riesgos y beneficios del producto de que se trate y los efectos que se estime tendrá sobre el abandono del consumo de tabaco combustible, y

V. La demás información que la Secretaría establezca por medio de disposiciones de carácter general.

Capítulo IV
Empaquetado y Etiquetado

Artículo 29-J . En los paquetes de Productos Alternativos y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, deberá aparecer la lista de sus ingredientes e indicar la cantidad de Nicotina que contengan expresada en milígramos por unidad o, cuando se trate de líquidos, por mililitro. En el caso de los E-líquidos, esta información aparecerá también en el envase que contenga el líquido.

El empaque exterior de todo Producto Alternativo deberá contener las siguientes advertencias sanitarias:

I . En el 20 por ciento de la cara anterior del empaque: “Este producto puede tener efectos nocivos a la salud. Prohibida su venta a menores de 18 años”;

II . En el 20 por ciento de la cara posterior del empaque: “Este producto contiene nicotina, una sustancia que puede causar dependencia. No se recomienda su consumo a los no fumadores y mujeres embarazadas”;

III . Tratándose de los envases o frascos que contengan líquidos, las advertencias a que se refieren las fracciones anteriores deberán ocupar el 15 por ciento de la superficie susceptible de llevar etiqueta sin perjuicio de que su caja o empaque exterior, en caso de contar con él, las incorpore en la forma antes mencionada, y

IV . Tratándose del empaque y envase de los líquidos sin nicotina a que se refiere el segundo párrafo del artículo 29-E de esta ley, únicamente figurará advertencia que señala la fracción I anterior.

Las advertencias a que se refiere este artículo deberán aparecer en forma clara, visible, legible, libres de obstrucciones y no deberán invocar o hacer referencia a alguna disposición legal.

Artículo 29-K . Los elementos de la marca, imágenes, frases y cualquier otra información que figure en el empaquetado y envase de un Producto Alternativo, no podrán contener:

I. Textos o ideas que identifiquen a dichos productos con golosinas y otros productos alimenticios preparados cuyo consumo esté orientado principalmente a menores de edad;

II. La marca de un producto alimenticio cuyo consumo esté orientado principalmente a menores de edad, ni simular su empaque;

III. El nombre ni imagen de personas famosas o reconocidas popularmente, y

IV. El nombre ni imagen de personajes o caracteres ficticios de tiras cómicas, programas de televisión, películas cinematográficas o juegos electrónicos creados para el público infantil o adolescente.

Artículo 29-L . En todos los paquetes o envases de Productos Alternativos y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, para su comercialización dentro del territorio nacional, deberá figurar la declaración: “Para venta exclusiva en México”.

Artículo 29-M . Las leyendas de advertencia y la información textual establecidas en este capítulo deberán figurar en español en todos los paquetes o envases de Productos Alternativos y en todo empaquetado y etiquetado externos de los mismos.

Este requisito será aplicable para la comercialización dentro del territorio nacional.

Capítulo V
Publicidad, Promoción y Patrocinio

Artículo 29-N . La publicidad y promoción de Productos Alternativos será dirigida a personas mayores de edad a través de revistas para adultos, comunicación personal por correo, o dentro de establecimientos de acceso exclusivo para adultos.

La Secretaría, por medio de disposiciones de carácter general, establecerá las condiciones, medios de comunicación y demás características a las que deberá sujetarse la publicidad y promoción de los Productos Alternativos por medios distintos a los señalados en el párrafo anterior, así como los requisitos para la autorización de dicha publicidad cuando se realice por estos otros medios.

Artículo 29-O .- La publicidad y promoción de los Productos Alternativos:

I. No podrá estar dirigida a personas menores de edad;

II. No podrá atribuir al Producto Alternativo cualidades curativas o terapéuticas;

III. No podrá mostrar imágenes de personas cuya apariencia sea la de un menor de edad, y

IV. No podrá asociar el consumo de Productos Alternativos a un estilo de vida.

La Secretaría podrá autorizar, mediante disposiciones de carácter general, el uso de frases o leyendas que comuniquen a la población adulta la conveniencia de utilizar Productos Alternativos en sustitución de los productos de tabaco combustible o que comuniquen el menor riesgo de los Productos Alternativos comparado con los daños que produce el consumo de tabaco combustible.

Artículo 29-P . No se considera publicidad o promoción, la información factual sobre los Productos Alternativos que los fabricantes, importadores, distribuidores o comercializadores establezcan en sus páginas de Internet o en aquellas cuyo contenido se encuentre bajo su control.

Entre la información factual sobre los Productos Alternativos quedan comprendidos precios, instrucciones de uso, ingredientes, descripción de su sabor, contenido de nicotina, las diversas presentaciones del producto y, en su caso, descripción del Equipo con el que se consuman, incluyendo la descripción, características y forma de uso de este.

Dicha información podrá ser presentada en forma escrita y estar acompañada por imágenes del producto de que se trate, o en forma auditiva o audiovisual, siempre que se proporcione con fines informativos.

La información a que se refiere este artículo deberá siempre observar lo dispuesto en el Artículo 29-O de esta ley.

Dicha información también podrá proporcionarse a los consumidores mayores de edad en forma directa, por medios impresos o por correo electrónico, siempre que éstos la hayan solicitado.

Artículo 29-Q . Los descuentos u otros incentivos en la venta al consumidor final de los Productos Alternativos solamente podrán otorgarse en comercios o en tiendas electrónicas especializados en la venta de dicho tipo de productos, y quienes los otorguen deberán asegurarse que los beneficiarios de tales promociones sean mayores de edad.

El patrocinio para promover Productos Alternativos queda restringido a actos o actividades en las que no participen o se encuentren presentes menores de edad, y estará orientado a promover dichos productos como una alternativa de riesgo reducido para quien ya consume productos de tabaco.

Capítulo VI
Consumo de Productos Alternativos en Espacios Públicos

Artículo 29-R . Queda prohibido utilizar cualquier Producto Alternativo cuyo consumo produzca liberación de emisiones al medio ambiente en forma de vapor, en cualquier tipo de transporte público, así como en las escuelas públicas y privadas de educación básica y media superior.

Artículo 29-S . Corresponderá a los propietarios, administradores o encargados de lugares con acceso al público, o áreas interiores de trabajo, públicas o privadas, incluidas las universidades e instituciones de educación superior, permitir o no el consumo Productos Alternativos que produzcan la liberación de emisiones al medio ambiente en forma de Vapor, establecer condiciones para dicho consumo y, en su caso, delimitar las zonas en que ello pueda hacerse.

Título Cuarto
Medidas para Combatir la Producción Ilegal y el Comercio Ilícito de Productos del Tabaco y Productos Alternativos

Artículo 30 . La Secretaría vigilará que los productos del tabaco y los Productos Alternativos materia de importación cumplan con esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

...

Artículo 31 . Se requiere permiso sanitario previo de importación de la Secretaría para la importación de productos del tabaco y Productos Alternativos.

Artículo 32 . La importación de productos del tabaco y de Productos Alternativos, se sujetará a las siguientes bases:

...

II. Podrán importarse los productos del tabaco y Productos Alternativos, siempre que el importador exhiba la documentación establecida en las disposiciones reglamentarias de esta Ley, y

III. La Secretaría podrá muestrear y analizar los productos del tabaco y los Productos Alternativos importados, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones aplicables. Cuando se encuentre que el producto muestreado no cumple con las disposiciones citadas, la Secretaría procederá conforme a lo establecido en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

Artículo 33 . La Secretaría, a través de los verificadores y en coordinación con las autoridades correspondientes, está facultada para intervenir en puertos marítimos y aéreos, en las fronteras y, en general, en cualquier punto del territorio nacional, en relación con el tráfico de productos del tabaco y de los Productos Alternativos, para los efectos de identificación, control y disposición sanitarios.

Artículo 34 . La Secretaría participará en las acciones que se realicen a fin de prevenir el comercio, distribución, venta y fabricación ilícita de productos del tabaco y de Productos Alternativos.

Título Quinto

...

Artículo 35 . ...

IV Bis. Investigación y generación de la evidencia científica en relación con los efectos a la salud derivados del consumo de los Productos Alternativos;

...

Título Sexto

...

Artículo 38 . Los verificadores realizarán actos de orientación, educación, verificación de las disposiciones de esta Ley, de la Ley General de Salud y otras disposiciones en materia de control sanitario de los productos del tabaco y Productos Alternativos.

Título Séptimo

...

Artículo 48 . Se sancionará con multa:

I. De hasta cien UMA, el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 26 y 29-R de esta Ley;

II. De mil hasta cuatro mil UMA, el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 14, 15, 16, 27 y 28 de esta Ley, y

III. De cuatro mil hasta diez mil UMA, el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 13, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 29-J, 29-K, 29-L, 29-M, 29-N, 29-O, 29-Q, 31 y 32, de esta Ley.

Artículo 50 . El monto recaudado producto de las multas será destinado al Programa contra el Tabaquismo y a otros programas de salud prioritarios.

También podrá ser utilizado para la realización de investigaciones que fomenten la reducción de riesgo y daño a la salud en el consumo de tabaco y Productos Alternativos.

Título Octavo

...

Artículos Transitorios

Primero . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo . Las menciones que en otras disposiciones de carácter federal se hagan a la Ley General para el Control del Tabaco, se entenderán referidas a la Ley General para el Control del Tabaco y de los Productos Alternativos de Administración de Nicotina.

Tercero . El Reglamento de la Ley General para el Control del Tabaco publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2009 y sus reformas seguirán siendo aplicables a los productos del tabaco, con excepción de aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.

Cuarto . La Secretaría dispondrá de un plazo de 180 días para expedir las disposiciones reglamentarias de esta ley en materia de Productos Alternativos.

Quinto . Los gobiernos de los estados y de la Ciudad de México y los de los municipios, deberán adecuar sus leyes, reglamentos, bandos y demás disposiciones jurídicas, de acuerdo con las competencias que a cada uno corresponda, para que sean congruentes con la presente ley.

Sexto. En el empaquetado de los productos de tabaco para calentar, de los productos de tabaco oral bajo en nitrosaminas y en los productos alternativos, podrá incluirse alguna o algunas de las siguientes frases fuera del área reservada a los mensajes y advertencias sanitarios:

1. “Si eres fumador, cambiar completamente al consumo de este producto es una opción mucho menos dañina que seguir fumando”.

2. “Si bien este producto emite sustancias tóxicas, su cantidad es significativamente menor que en el humo del tabaco”.

3. “Al cambiar completamente a este producto, los fumadores están expuestos a una pequeña fracción de los miles de químicos que se encuentran en el humo del tabaco”.

4. “Reemplazar completamente su cigarrillo tradicional con un producto como este, reducirá significativamente su exposición a numerosas sustancias tóxicas y cancerígenas”.

5. “Este producto puede dañar su salud, pero cambiar completamente de fumar a utilizarlo reducirá esos daños”.

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53. Información técnica sobre los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN) y Similares Sin Nicotina (SSSN) popularmente conocidos como “cigarros electrónicos” o “vapers”. Comisión Nacional contra las Adicciones. Fecha de publicación 22 de agosto de 2019. https://www.gob.mx/salud/conadic/documentos/cigarrillos-electronicos?id iom=es

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55. Ponencias del Dr Juan Zinser Sierra, Mtro. Inti Barrientos Gutiérrez y Dra Luz Miriam Raynales Shigematsu. Foro “La Protección a la salud de los NO fumadores y el control sanitario del tabaco”. Congreso de la CDMX, 22 de noviembre de 2019. https://youtu.be/nKX1uPUi_cU

56. Ponencias del Dr Rogelio Pérez Padilla, Mtro Inti Barrientos Gutiérrez, Dra Guadalupe Ponciano Rodríguez, Mtro Juan Arturo Sabines. Simposio “Vapear o Salud”. Facultad de Medicina UNAM. 31 de octubre de 2019

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57. Ponencia Dra Carla Paola Sánchez Ríos. Foro “Inspira Salud Respiratoria”, Senado de la República, 25 de noviembre de 2019
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Palacio Legislativo de San Lázaro, a 12 de marzo de 2020.

Diputado José Ricardo DelSol Estrada (rúbrica)

Que expide la Ley General para prevenir, atender y reparar integralmente el Desplazamiento Forzado Interno, suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios

La suscrita, Rocío Barrera Badillo, integrante del Grupo Parlamentario de Morena en la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los diversos 6 en su numeral 1, 77 en su numeral 3, y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley General para prevenir, atender y reparar integralmente el Desplazamiento Forzado Interno, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

En la actualidad, dentro de la denominada crisis global de la migración (Weiner, 1995; Castles 2003; López-Reyes et al., 2019), en las Américas, Medio Oriente, Norte de África, África Central, Asia y Pacífico se desarrollan contextos de expulsión y desplazamiento forzado. De acuerdo con el informe Tendencias globales del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR, 2018), hasta 2017, alrededor de 40 millones de personas fueron desplazadas dentro de sus fronteras nacionales. A pesar de que es imposible predecir tales expresiones del fenómeno, en años recientes la tendencia internacional indica un incremento alarmante del mismo en los ámbitos global y regional.

El desplazamiento forzado interno representa una realidad y una problemática que los países tienen el deber de atender como parte de sus compromisos cardinales. El desplazamiento forzado interno afecta a miles de personas en distintos lugares del mundo, trastocando sus formas de vida al verse obligados a dejar de manera imperiosa sus hogares, pertenencias y actividades cotidianas. Además, se trata de un proceso de desarraigo, incertidumbre e invisibilización del problema, al cual se suman la omisión por parte de las autoridades y la inexistencia de un marco legal que establezca los derechos de las personas desplazadas.

La Organización de las Naciones Unidas concretamente identifica como causas del desplazamiento forzado interno a los conflictos armados, las situaciones de violencia, las violaciones a los derechos humanos o los desastres derivados de fenómenos naturales o antrópicos y proyectos de desarrollo (ONU, 1998). Dentro del amplio proceso migratorio, las dimensiones que caracterizan y diferencian al desplazamiento forzado interno respecto de otras migraciones forzadas estriban en que no se producen cruces de las fronteras internacionales, sino que los contextos de expulsión y dinámicas de movilidad ocurren dentro de los límites nacionales o subnacionales.

Las personas que son afectadas por este fenómeno se ven victimizadas de manera sistemática y se encuentran en condiciones de indefensión, ya que al ser obligadas a abandonar sus lugares de residencia y actividades económicas habituales pueden estar más expuestas a ser víctimas de otro tipo de delitos, como secuestros, robos, extorsiones o violaciones, a lo cual pueden sumarse en algunos casos la pérdida de sus familiares, de sus medios de subsistencia, de documentos personales, de bienes patrimoniales y económicos, además de que pueden quedar imposibilitadas al acceso a los servicios básicos.

En el ámbito internacional se han construido distintas iniciativas para visibilizar y proteger a las personas desplazadas forzadas internas, como la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados (1984). Se trata del primer instrumento que llama la atención de las autoridades nacionales y de los organismos internacionales competentes para que ofrezcan a las personas protección, reconocimiento y asistencia ante el desplazamiento forzado interno.

Posteriormente, desde el Sistema de Naciones Unidas, a través del ACNUR, se presentaron los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, una adición al informe del secretario Francis Deng (1998), los cuales fueron propuestos desde el “Preámbulo” como pauta internacional. También en el Glosario sobre migración (oim, 2006, página 20) se aportan las definiciones correspondientes para orientar a los gobiernos, a los organismos humanitarios, de cooperación al desarrollo y protectores de derechos humanos en la prestación de asistencia y protección a las personas internamente desplazadas. Es un instrumento internacional para sujetos que enfrentan el fenómeno del desplazamiento forzado interno; además, tiene la intención de ser una base para el desarrollo de recursos internos, gestión migratoria y políticas públicas que atiendan tales problemáticas sociales. En él se define a las personas en situación de desplazamiento forzado interno como:

...Personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida (Guiding Principles on Internal Displacement, 1998).

Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos o Principios Deng (1998) definen las características y condiciones de las personas en situación de desplazamiento forzado interno; delinean las obligaciones de los Estados para la protección de las personas desplazadas; responsabilizan a las autoridades nacionales de brindar asistencia humanitaria, todo ello sin menoscabo de la intervención de organizaciones internacionales, y por último ponen en relieve la necesidad de la reintegración social y la recuperación de los bienes de esas comunidades. En este tenor es que países como Colombia (Ley 1448), Perú (Ley número 28.223 y su Reglamento) y Uganda (Ley de Refugiados), así como organismos regionales, tales como la Unión Africana (Convención de Kampala, para la Protección y la Asistencia de los Desplazados Internos en África), ya han incorporado en sus marcos legales esos Principios.

México por su parte no está exento de este flagelo, el cual ha sido documentado, por lo menos desde 1972 (CNDH, 2016). Se han denunciado los desplazamientos ocurridos en pueblos indígenas por cuestiones religiosas, políticas o despojo de tierras; el desplazamiento de poblaciones rurales afectadas por la construcción de grandes obras de infraestructura, y también por fenómenos naturales como terremotos, huracanes e inundaciones que han afectado a poblaciones enteras. Una causa particularmente reciente ha sido la violencia de alto impacto derivada del crecimiento de las redes del narcotráfico y el crimen organizado (Conapo, 2019). En este sentido, el desplazamiento derivado de la violencia ocurre como resultado del secuestro, la extorsión, los asaltos, el robo de identidad, las amenazas directas y la desaparición de familiares. Sin embargo, es de hacer notar que en nuestro país quienes deciden desplazarse por condiciones adversas procuran mantener su anonimato como forma de protección, volviendo difícil su registro y renunciando a la protección estatal que deberían tener como ciudadanos mexicanos (CIDH, 2015; CNDH, 2016; Conapo, 2019).

Sin duda, un momento paradigmático, en términos de desplazamiento forzado interno, fue cuando se dieron los levantamientos armados en Chiapas a partir de 1994. Estos sucesos, además de provocar directamente el desplazamiento de personas que habitaban en diferentes puntos de la entidad, generaron respuestas violentas por parte de las fuerzas armadas estatales lo que causó nuevos eventos de desplazamiento forzado interno. Otros dos casos de desplazamientos forzados de gran magnitud, relacionados con la violencia provocada por grupos civiles armados y fuerzas estatales, se dieron en 1995 y en 1997, los cuales derivaron en la masacre de Acteal el 22 de diciembre de 1997. La CNDH considera estos eventos como un parteaguas en el reconocimiento de los desplazamientos forzados internos y por ello comienza a documentar los casos desde entonces. Asimismo, estos sucesos fueron uno de los motivadores principales para legislar en la materia dentro del ámbito local.

Existen otros eventos de desplazamiento forzado interno que responden a conflictos religiosos. Este es el caso de los desplazamientos registrados en Chiapas, en el municipio de San Juan Chamula, en el Paraje Yaalten, en la década de los noventa del siglo pasado, y los de Mezquitic, en Jalisco, los cuales fueron documentados por la CNDH y generaron recomendaciones que demandaban su atención inmediata.

En lo que se refiere al desplazamiento forzado interno por violaciones a los derechos humanos, la CNDH tiene documentados, entre otros, los casos del desplazamiento forzado interno de aproximadamente 253 familias de diversas comunidades del municipio de Tamazula, Durango, quienes presuntamente ante el arribo de elementos de la Secretaría de Marina (Semar) se vieron en la necesidad de salir huyendo de sus comunidades de origen.

En el caso del estado de Guerrero, la CNDH tiene documentado el desplazamiento forzado interno por condiciones de violencia en los municipios de San Miguel Totolapan, Tlacotepec, Chilapa, Zitlala, Chilpancingo y Ajuchitlán del Progreso. Por lo que hace a Sinaloa, el desplazamiento forzado interno ha sido documentado en los municipios de Escuinapa, Concordia, San Ignacio y Badiraguato, todos ellos por condiciones de violencia derivadas del narcotráfico y sus enfrentamientos con las fuerzas federales.

Hasta el momento no existen datos ni instrumentos precisos para medir puntualmente el fenómeno en México. Es decir, no se ha implementado un registro oficial que capte esta información. Sin embargo, existen distintos trabajos académicos que se han dado a la tarea de analizar y hacer patente este problema desde distintas aristas (Durin, 2012; Pérez, 2013), además de organizaciones de la sociedad civil que también han desarrollado estrategias para visibilizar y atender este problema. Por su parte, organismos autónomos como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), a través de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) y la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (Enadid), han generado algunos datos relevantes, recomendaciones y un marco general sobre esta problemática que enfrenta nuestro país.

A este respecto, desde la gestación de un proceso multiactor en el cual han participado personas en situación de desplazamiento forzado interno, círculos académicos, sociedad civil organizada, activistas sociales y distintos actores públicos interesados en el fenómeno en México, se ha llegado a la conclusión de que el desplazamiento forzado interno es un fenómeno que surge, sobre todo en contextos de violencia; invisibilidad gubernamental y legislativa, y evasión y omisión hacia el reconocimiento de la figura legal y tratamiento para las personas en situación de desplazamiento forzado interno, con una omisión legislativa que se encuentra estancada en discusión desde 1998 (Proceso, 9 de octubre de 2015).

El Observatorio del Desplazamiento Interno (IDMC, por sus siglas en inglés), establecido en 1998 como parte del Consejo Noruego de Refugiados, ofrece información rigurosa y confiable sobre el fenómeno del desplazamiento forzado interno a nivel mundial. El organismo muestra que para finales de 2014 se registraron en nuestro país, por lo menos, 281 mil 400 personas en situación de desplazamiento forzado interno. Organizaciones de la sociedad civil revelaron que esta cifra podría ser mucho mayor. El hecho de que las autoridades no reconozcan la presencia del desplazamiento forzado interno, y de que haya persistido sin cuantificarse, ha favorecido su invisibilidad.

En 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) señaló que el desplazamiento forzado interno en nuestro país ha estado relacionado primordialmente con la violencia que generan los grupos del crimen organizado; sin embargo, también indicó que los proyectos de desarrollo a gran escala han sido causantes de este fenómeno. Vale destacar que el Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez” publicó en 2010 el estudio Han destruido la vida en este lugar . Megaproyectos, violaciones a derechos humanos y daños ambientales en México (2012), en el que se señala a los proyectos de las 70 hidroeléctricas que se están desarrollando en el país como los causantes del desplazamiento forzado interno de más de 170 mil personas.

En mayo de 2016, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) publicó el primer Informe especial sobre desplazamiento forzado interno en México , en el que se resaltó que la mayoría de las víctimas de esta problemática son personas que huyen de la presencia del crimen organizado, de extorsiones, conflictos internos permanentes, operaciones militares. En ese informe, la CNDH señala que el estado de Tamaulipas es la entidad que tiene el mayor número de víctimas, contando con más de 20 mil personas desplazadas internamente, seguido por Guerrero, Chihuahua, Veracruz, Sinaloa, Michoacán, Durango, Oaxaca y Chiapas.

En este marco, durante la visita de la CIDH a México, ésta recibió información de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), la cual evidenció que entre 2009 y 2015 se registraron 141 eventos de desplazamiento forzado interno. La CMDPDH señala que durante 2016 se registraron 29 episodios de desplazamiento masivo en el país, impactando al menos a 23 mil 169 personas en 12 entidades federativas del país: Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. De estos episodios de desplazamiento forzado interno, 20 fueron causados de manera directa por la violencia. Es decir, en el año 2016, al menos 21 031 personas tuvieron que abandonar su lugar de residencia de manera temporal o permanente con la intención de salvaguardar su vida a causa de violencia. Durante el periodo de 2009 a 2018, en México, 338 mil 405 personas tuvieron que desplazarse de manera interna debido a la violencia o por conflictos territoriales, religiosos o políticos. En el 2018, la CMDPDH registró 25 desplazamientos forzados internos masivos en México, los cuáles afectaron a 11 mil 491 personas, la mayoría de Guerrero y Chiapas.

En este sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe Situación de los derechos humanos en México (2015), emitió algunas de las siguientes recomendaciones al Estado mexicano en materia de desplazamiento forzado interno:

• Crear una Ley sobre Desplazamiento Interno que incorpore los Principios Rectores del Desplazamiento Interno y que cuente en el ámbito federal con una institución que sea responsable de proteger a las víctimas.

• Que se incluya como obligaciones de las entidades federativas la prevención del desplazamiento forzado interno, la protección de las víctimas, la asistencia humanitaria y facilitar el retorno, reasentamiento o reubicación de los desplazados.

• Que el Estado mexicano lleve a cabo un análisis nacional que permita caracterizar el desplazamiento interno forzado y adoptar las medidas que sean necesarias para dar respuesta efectiva a este fenómeno.

Por su lado, la Comisión Nacional de Derechos Humanos emitió una serie de recomendaciones a distintas instancias gubernamentales. En el ámbito legislativo, recomendó al Congreso de la Unión lo siguiente:

• Emitir una Ley General de desplazamiento forzado interno.

• Reformar la Ley General de Población para reconocer a la población en situación de desplazamiento forzado interno y otorgar facultades, competencias y obligaciones al Consejo Nacional de Población (Conapo) para realizar diagnósticos, registros y otras acciones vinculadas con la detección de este fenómeno.

• Además señaló que las crisis causadas por el desplazamiento forzado interno son un desafío para las autoridades de todos los niveles, por lo que se requiere de un andamiaje institucional sólido y adecuado para hacerle frente y garantizar la protección más amplia de los derechos humanos.

A pesar de la presencia y las graves consecuencias de este fenómeno, nuestro país no cuenta con los instrumentos jurídicos nacionales necesarios para diagnosticar la problemática, ni tampoco para hacerle frente desde una perspectiva integral basada en el respeto a la integridad y los derechos de las personas, la reparación del daño y la no repetición de los hechos. Este vacío legislativo se reproduce en los tres órdenes de gobierno, salvo en los casos de Chiapas y de Guerrero que cuentan con la Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en el estado de Chiapas (2012) y la Ley número 487 para prevenir y atender el Desplazamiento Interno en el estado de Guerrero (2014). Aunque en estas entidades se han promulgado leyes en materia de desplazamiento forzado interno, aún no se encuentran reglamentadas; por lo anterior, los gobiernos locales no han tenido la capacidad para enfrentar este fenómeno y proteger los derechos de las personas en situación de desplazamiento forzado interno. Como se observa, México tiene un vacío institucional y normativo para hacer frente al problema del desplazamiento forzado interno.

Si bien no existe una normatividad internacional sobre desplazamiento forzado interno, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (1998) son el documento clave en torno a la protección y atención a las personas en situación de desplazamiento interno en el planeta, ya que ratifican los derechos de los desplazados internos consagrados en las normas del derecho internacional humanitario. Además, proporcionan una orientación invaluable y son un punto de referencia necesario en el desarrollo de leyes y políticas nacionales sobre el tema.

Además de los Principios Deng, concurren otras disposiciones de orden internacional y regional que constituyen modelos de protección de las personas en situación de desplazamiento forzado interno. Dentro de estos instrumentos se encuentran los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de las Personas Refugiadas y Desplazadas (2005). Estos principios sistematizan los derechos reconocidos en legislaciones internacionales de derechos humanos, derecho de los refugiados y derecho humanitario.

Por otra parte, la Declaración de Cartagena (1984) exhorta a las autoridades nacionales y a los organismos internacionales competentes para brindar protección y asistencia a las personas internamente desplazadas.

Otros países que reconocen y dan protección a las personas desplazadas internas en el contexto internacional son: en Colombia, la Ley 387, de 1998, y los Decretos 2569 y 250 de los años 2000 y 2005, respectivamente; en Perú, la Ley número 28.223, Ley sobre los Desplazamientos Internos, del año 2004; y en El Salvador, el 6 de enero de 2020 el pleno del Congreso aprobó la Ley Especial para la Atención y Protección Integral de Personas en condición de desplazamiento forzado interno.

Al observar el vacío legal a nivel federal, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) presentó el Protocolo de Atención y Protección a Personas Internamente Desplazadas en México (2016), que establece medidas de atención que deberán implementar las autoridades a través de tres ejes fundamentales:

• Obligaciones de las autoridades estatales respecto de las víctimas en México.

• Factores que se deben considerar en los procesos de atención y prevención para las víctimas.

• Criterios generales de actuación para la atención de la población víctima de desplazamiento.

En este sentido, la presente iniciativa recoge, además de los mencionados Principios Rectores, una serie de recomendaciones de los organismos internacionales y nacionales de derechos humanos en materia de desplazamiento forzado interno para proponer una legislación específica que permita construir un marco legal pertinente y acorde con la protección integral de los derechos humanos de las personas en situación de desplazamiento forzado interno, poniendo especial énfasis en la prevención, atención y reparación integral.

Antecedentes

En una exhaustiva revisión al estado del arte y discusiones históricas en la Cámara de Diputados en torno al desplazamiento forzado interno, en particular a la iniciativa con proyecto de decreto para la creación de la Ley General para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno de 2012, así como a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General para la Atención de las Víctimas de Desplazamiento Forzado Interno, la cual quedó en revisión en la Comisión de Derechos Humanos en la Cámara de Senadores y considerando la propuesta general para solicitar se presente iniciativa de Ley General sobre Desplazamiento Forzado Interno de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de 2018, se destaca lo siguiente:

El desplazamiento forzado interno no es un problema nuevo, ni tampoco ha pasado inadvertido en nuestro país, tan diversas han sido las voces que lo han denunciado como las causas de este fenómeno:

La declaración de San José sobre Refugiados y las Personas Desplazadas de diciembre de 1994, afirma que la problemática de las personas en situación de desplazamiento forzado interno es fundamentalmente responsabilidad de los Estados y que constituye un objeto de preocupación de la comunidad internacional por tratarse de un tema de derechos humanos, en el sentido que se debe garantizar a las personas desplazadas un apoyo legal para tener seguridad en los lugares en donde se establezcan o estén establecidos.

El 23 de abril de 1998 se propuso una iniciativa de Ley General para Personas Desplazadas Internamente en la Cámara de Diputados, pero, a pesar de haber sido impulsada originalmente por diputados de diversos Grupos Parlamentarios (PAN, PRI, PRD, PT y PVEM), los esfuerzos no fructificaron, ya que la iniciativa quedó pendiente en comisiones hasta que fue desechada el 23 de noviembre de 2011 por la Mesa Directiva de la Cámara.

En agosto de 2002 Francis Deng, entonces representante del secretario general de Naciones Unidas para los desplazados internos, realizó una visita oficial a México, a solicitud del propio gobierno. Los objetivos de la misión eran entablar un diálogo constructivo con el gobierno, la sociedad civil, el equipo de las Naciones Unidas y otros organismos internacionales para lograr una mejor comprensión de la situación de los desplazados internos en México, con especial énfasis en la situación vivida por los chiapanecos desde el levantamiento zapatista en enero de 1994. El reporte de Deng fue presentado en enero de 2003, en el cual se evaluaron las oportunidades y se realizaron recomendaciones para mejorar la respuesta nacional e internacional a la difícil situación de los desplazados internos en nuestro país.

En el año 2004, el 30 de marzo, el diputado del Partido de la Revolución Democrática Emilio Zebadúa González promovió una iniciativa en la cual se propone incorporar al texto del artículo 4o. constitucional la figura de desplazados internos, con fundamento en el derecho internacional humanitario.

El 16 de julio de ese mismo año, la entonces titular de la Oficina para la Atención de los Pueblos Indígenas de la Presidencia de la República, Xóchitl Gálvez Ruiz, calificó de urgente la necesidad de legislar la situación de los desplazados internos en México. Sin embargo, su declaración no fue secundada.

El 6 de abril del año 2005, la senadora Gloria Lavara Mejía, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó una iniciativa con proyecto de reforma a diversas disposiciones de la Ley General de Población, entre las cuales incluía disposiciones en materia de protección a los desplazados internos. Esta iniciativa fue detenida en el proceso legislativo, quedando inconclusa la discusión y posible aprobación.

El 14 de febrero de 2012, el Congreso de Chiapas expidió la Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en el Estado de Chiapas, la cual fue publicada en el Periódico Oficial de la entidad el día 22 del mismo mes. Durante este proceso legislativo, tanto Helen Clark, administradora mundial del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, como Chaloka Beyani, relator especial sobre los Derechos Humanos de los Desplazados Internos de la ONU, expresaron que la vía legislativa es la mejor para atender este fenómeno.

En un comunicado de prensa, emitido el 3 de julio de 2012, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos informó que se encontraba trabajando en un protocolo de atención a víctimas de desplazamiento interno forzado, para que autoridades, defensores y víctimas, conocieran las obligaciones que el Estado tiene para atender a las personas desplazadas, durante su traslado a las comunidades receptoras; sin embargo, este documento aún no ve la luz.

El 15 de noviembre de 2012, el diputado Israel Moreno Rivera, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentó una iniciativa en la cual se propone incorporar al texto del artículo 4o. constitucional la obligación de todos los órdenes de gobierno para atender a los desplazados internos.

El 27 de noviembre de 2012, la senadora Diva Hadamira Gastélum Bajo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, propuso un punto de acuerdo ante el pleno de la Cámara, en el cual se exhorta al presidente de la República, para que remita al Senado un análisis de la dimensión de la problemática de los desplazados internos por la violencia e inseguridad que se vive en México y para que haga del conocimiento de esta Cámara, los Programas Públicos y/o acciones que instrumentó a lo largo de su administración, para combatir el desplazamiento forzado interno en nuestro país. Este punto de acuerdo se determinó como de urgente y obvia resolución.

El 6 de diciembre del 2018, el diputado Sebastián Aguilera Brenes, del Grupo Parlamentario de Morena de la LXIV Legislatura, presentó la iniciativa que adiciona el artículo 287 Bis y un Capítulo III al Título Décimo Octavo del Código Penal Federal la cual tiene el objetivo de tipificar el desplazamiento forzado como delito en dicho Código como un primer paso para prevenir y sancionar este problema respecto a los derechos de las personas y la reparación del daño, misma que fue dictaminada en sentido positivo el pasado 14 de marzo de 2019 por las y los diputados integrantes de la Comisión de Justicia.

Con la iniciativa de ley general que se presenta, el Estado mexicano materializa el reconocimiento al fenómeno de desplazamiento forzado interno a partir del diseño y aplicación de política pública encaminada a prevenir, atender y establecer el acceso a soluciones duraderas a las personas en situación de desplazamiento forzado, en el territorio nacional.

La ley general está diseñada tomando en consideración los Principios Deng, así como en armonía con las normas internacionales en materia de derechos humanos y derecho humanitario, de ahí que está estructurada en diez títulos que corresponden a los derechos y obligaciones, prevención, atención y alcance de soluciones duraderas a través de la creación de un mecanismo nacional que estará presidido por la Secretaría de Gobernación y sus integrantes serán las Secretarías de Seguridad Pública y Protección Ciudadana; de Bienestar; de Agricultura y Desarrollo Rural; de Educación Pública; de Salud; del Trabajo y Previsión Social; de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Además del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia; el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas; el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; el Instituto Nacional de las Mujeres; el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores; el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación; el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de Personas con Discapacidad y la Coordinación Nacional de Protección Civil, y las demás que determine el mecanismo nacional, todas ellas en el marco de sus atribuciones podrán realizar acciones para la prevención, atención y logro de soluciones duraderas al fenómeno.

Para lograr el acceso a la justicia de todas las personas que se encuentren en situación de desplazamiento forzado interno, se propone incorporar a la Fiscalía General de la República como integrante del mecanismo nacional, ello con el propósito de asegurar que la configuración de delitos como causal del desplazamiento, sean investigados y sancionados.

El mecanismo nacional deberá tomar decisiones colegiadas en el alcance y aplicación de la política nacional. Para que la toma de decisiones sea más operativa y funcional, se consideró la coordinación de tareas a través de tres comités: técnico, ejecutivo y de gestión de información. El Comité Técnico con el objetivo principal de diseñar, monitorear y en su caso, evaluar la política pública en materia de desplazamiento forzado interno.

El segundo comité, el Ejecutivo, que estará encargado de coordinar la aplicación de la política pública que se determine en la ley y en los mecanismos de decisión que se consideren en el pleno del mecanismo nacional, cuya labor principal será entre otros, el registro, la atención directa y gestión de la asistencia humanitaria a las personas reconocidas en situación de desplazamiento forzado interno, mismas que serán acompañadas hasta el alcanzar una solución duradera.

Las soluciones duraderas deben de contemplar que las personas en situación de desplazamiento forzado interno tienen necesidades diferenciadas y que experimentan distintas situaciones de vulnerabilidad, tomando en cuenta los factores que le dieron origen a esta situación.

Tomando en cuenta que las causales son castigo colectivo; conflictos agrarios, armados, comunales o de propiedad; desastres asociados a fenómenos naturales provocados por el ser humano o por el cambio climático; prácticas de segregación por razones culturales, sociales, políticas, étnicas, religiosas, raciales o referentes a la orientación sexual; proyectos de desarrollo a gran escala; violaciones graves de derechos humanos y violencia, el Reglamento de la presente ley debe considerar medidas específicas de prevención, atención y reparación integral, pues el alcance de las soluciones duraderas dependerá de las causas que le dieron origen al desplazamiento forzado interno.

Por otro lado, el tercer comité, que se denomina de Gestión de la Información, tiene como propósito la elaboración de diagnósticos y análisis oportunos de riesgo en torno al desplazamiento forzado interno.

La Secretaría de Gobernación, en congruencia con las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, es la dependencia encargada de formular y conducir la política en materia de movilidad humana, por lo cual es pertinente considerar que el fenómeno de desplazamiento forzado interno sea coordinado desde esta Secretaría. Para su implementación, es necesario que se considere la asignación de recursos suficientes y se gestionen las modificaciones estructurales y normativas para atender el fenómeno.

De acuerdo con la propuesta de crecimiento, es pertinente que la Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración encabece la estructura organizacional que coordine el Mecanismo y los comités a través de la Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas, la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados y el Consejo Nacional de Población.

Tomando en cuenta que el desplazamiento forzado interno es una modalidad de la movilidad humana y que la Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas tiene atribuciones para diseñar y monitorear la política pública en materia de movilidad humana, se le considera la unidad administrativa idónea para hacer lo propio en materia de desplazamiento forzado interno. Para cumplir esta atribución, es necesario dotar de estructura organizacional que se especialice en la materia, que se combata el fenómeno desde las causas y que además coordine el Comité Técnico.

Asimismo, se propone a la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (CGCOMAR) como unidad administrativa encargada del registro, atención y asistencia humanitaria, por su amplia experiencia y especialización. Para que pueda cumplir con ello, se propone la adición de una estructura organizacional diferente a la de refugio y el ajuste a la denominación de la Comar, para implementar y desarrollar las herramientas adecuadas en el registro y atención al fenómeno y con ello coordinar el Comité Ejecutivo propuesto en la Ley.

Por lo que respecta al Consejo Nacional de Población (Conapo), se considera idóneo para la coordinación del comité de Gestión de Información propuesto en la ley, como el ente encargado de diagnosticar a la población en programas de desarrollo económico y social y vincular los objetivos de éstos con las necesidades que plantean los fenómenos demográficos y en ese sentido, se daría especial seguimiento a la población en situación de desplazamiento forzado interno.

Estas áreas cuentan con las atribuciones básicas y las bases normativas y administrativas para poner en funcionamiento de inmediato la política pública que se deriva de la presente ley, además de que poseen las capacidades para la elaboración del marco normativo operativo para la adecuada aplicación de la ley.

Al tratarse de una ley general, se busca la concurrencia de atribuciones entre entidades federativas y municipios o demarcaciones territoriales. De igual manera, el mecanismo nacional tiene el propósito de coordinar con los gobiernos estatales y municipales, al ser las ventanillas de primera instancia a las que la población se acerca para exponer una posible situación de desplazamiento forzado interno. De ahí que el mecanismo nacional tiene la función principal de apoyar y coadyuvar con las entidades federativas a manera de cooperación y colaboración en las tareas de prevención, atención y logro de soluciones duraderas del fenómeno y en beneficio de la población mexicana.

Por otro lado, es deseable que este órgano legislativo tome en consideración la necesidad de crear un Fondo Nacional de atención al fenómeno. Éste debe ser activado en el cumplimiento de la restitución del acceso de las personas connacionales en condición de desplazamiento forzado interno a los derechos humanos que el Estado mexicano ha violentado y que se pretende reconocer de manera institucionalizada a partir de esta Ley. Dicho fondo deberá ser administrado por la federación para la entrega directa a la población afectada sin necesidad de otros organismos estatales o municipales como intermediarios.

Adicionalmente los artículos transitorios se establece la tipificación del delito de desplazamiento forzado interno en el Código Penal Federal, que, si bien ya se cuenta con un dictamen en sentido positivo por la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, es necesario y urgente que se lleve el dictamen para discusión y aprobación del pleno.

Por lo antes expuesto y fundado, proponemos a esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto que expide la Ley General para prevenir, atender y reparar Integralmente el Desplazamiento Forzado Interno

Artículo Único. Se expide la Ley General para prevenir, atender y reparar integralmente el Desplazamiento Forzado Interno, para quedar como sigue:

Ley General para prevenir, atender y reparar integralmente el Desplazamiento Forzado Interno

Título Primero
Disposiciones Generales

Capítulo Único
Disposiciones Generales

Artículo 1. La presente Ley General es de orden público, interés social y de observancia general en todo el territorio nacional, en términos de lo dispuesto por los artículos 1 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por los Tratados Internacionales ratificados por el Estado Mexicano.

Artículo 2. La presente Ley tiene por objeto implementar las medidas para prevenir el desplazamiento forzado interno; establecer un marco garante para atender a las personas en esta situación; reparar integralmente por medio de soluciones duraderas; así como establecer la distribución de competencias entre la Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales.

Artículo 3. Las disposiciones de la presente Ley serán interpretadas, implementadas y evaluadas conforme a los principios de certeza; confidencialidad; debido proceso; dignidad humana; gratuidad; honradez; igualdad y no discriminación; información veraz y oportuna; interés superior de la niñez; legalidad; máxima protección; no victimización; progresividad y no regresividad; publicidad y unidad familiar, bajo un enfoque diferencial, transformador y de perspectiva de género.

Artículo 4. Para los efectos de esta ley, se entiende por:

I. Análisis oportuno de riesgo de desplazamiento forzado interno. Es el diagnóstico técnico que emiten las autoridades de los tres niveles de gobierno, en sus ámbitos de competencia, con el fin de ejecutar las medidas necesarias para prevenir desplazamientos forzados internos de una persona o grupos de personas.

II. Asistencia Humanitaria. Conjunto de medidas que la federación, entidades federativas y municipios deben implementar para auxiliar y proteger a las personas en situación de desplazamiento forzado interno, con el objetivo de garantizar el goce de las condiciones dignas de vida de conformidad con los principios humanitarios de imparcialidad y no discriminación, durante el estado de contingencia que pueden aplicarse en coordinación con organismos internacionales de asistencia humanitaria.

III. Comité de Gestión de la Información . Es el órgano integrante del mecanismo nacional o de los mecanismos estatales, que registra y coadyuva con las dependencias y organismos gubernamentales, acorde al ámbito de su competencia, el cumplimiento de las acciones que se deriven de la política pública enfocada a prevenir, atender y reparar integralmente a las personas reconocidas en situación de desplazamiento forzado interno.

IV. Comité Ejecutivo. Es el órgano integrante del mecanismo nacional, o de los mecanismos estatales, que ejecuta en conjunto con las dependencias y organismos gubernamentales, acorde al ámbito de su competencia, las acciones que se deriven de la política pública enfocada a prevenir, atender y reparar integralmente a las personas reconocidas en situación de desplazamiento forzado interno.

V. Comité Técnico. Es el órgano integrante del mecanismo nacional, o de los mecanismos estatales, acorde al ámbito de su competencia, que diseña, coordina, orienta y monitorea la política pública enfocada a prevenir, atender y reparar integralmente a las personas en situación de desplazamiento forzado interno.

VI. Datos personales. Cualquier información concerniente a una persona física identificada o identificable. Se considera que una persona es identificable cuando su identidad pueda determinarse directa o indirectamente a través de cualquier información, en concordancia con la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados.

VII. Desplazamiento forzado interno. Es la situación donde las personas o grupos de personas se ven forzadas u obligadas a abandonar su domicilio, sin salir del país, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de violencia sostenida, de violaciones graves de los derechos humanos, de proyectos de desarrollo, conflictos comunales, políticos o religiosos, conflictos de propiedad o de desastres asociados a fenómenos naturales o provocadas por el ser humano, que se hayan dado en el territorio nacional.

VIII. Domicilio. Es el lugar de residencia habitual de las personas, en los términos en los que lo señala el Código Civil Federal.

IX. Enfoque diferencial. Es la perspectiva que las dependencias y organismos gubernamentales, acorde al ámbito de su competencia, deben aplicar para identificar las necesidades particulares de las personas o grupos de personas en situación de desplazamiento forzado interno, según sus características sociodemográficas o culturales, entre otras. En todo caso, deberán tomar en cuenta la situación de mayor vulnerabilidad en la que puedan encontrarse las personas desplazadas en virtud de la intersección de múltiples categorías de vulnerabilidad.

X. Estado de contingencia. Es el período dentro del cual las autoridades nacionales, estatales y municipales, en el ámbito de sus competencias, ejecutan las medidas urgentes para proteger la vida e integridad de las personas durante un evento de desplazamiento forzado interno y garantizan el respeto pleno de sus derechos humanos, independientemente de que hayan sido reconocidas o no, como personas desplazadas.

XI. Evento de desplazamiento forzado interno. Es el fenómeno de movilidad al interior del país que abarca desde la salida del lugar de origen o domicilio habitual hasta el logro de una solución duradera.

XII. Fondo nacional de atención al desplazamiento forzado interno. El Fondo nacional de atención al desplazamiento forzado interno será considerado como una cuenta específica, administrada por la Secretaría de Gobernación, con una partida presupuestal asignada para la atención integral de las personas en situación de desplazamiento forzado interno, sin relación y/o dependencia con otras cuentas.

XIII. Integración. Es un tipo de solución duradera, entendiéndose como el proceso de incorporación de las personas en situación de desplazamiento forzado interno a la comunidad, municipio, demarcación territorial o entidad federativa, distinta de la cual tuvieron que huir para salvaguardar su vida o integridad personal, con base en el multiculturalismo y la libertad de elección, así como el pleno respeto de las culturas y costumbres de sus comunidades de origen, así como en condiciones de seguridad y dignidad que permita el ejercicio pleno de sus derechos humanos.

XIV. Mecanismo estatal. El mecanismo estatal para prevenir, atender y reparar integralmente el desplazamiento forzado interno es el órgano colegiado que emite, implementa y evalúa la política estatal de prevención y atención en la materia, mismo que articula a los municipios, demarcaciones territoriales, órganos, entidades e instituciones públicas y privadas estatales, para garantizar los derechos humanos de las personas en situación de desplazamiento forzado interno.

XV. Mecanismo nacional. El mecanismo nacional para prevenir, atender y reparar integralmente el desplazamiento forzado interno es el órgano colegiado que emite, implementa y evalúa la política nacional de prevención y atención en la materia, mismo que articula a los Mecanismos estatales, órganos, entidades e instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales, para garantizar los derechos humanos de las personas en situación de desplazamiento forzado interno.

XVI. Medidas de atención. Son el conjunto de acciones asistenciales y de protección, además de las diligencias jurídicas que la Federación, entidades federativas y municipios o demarcaciones territoriales brindan de manera inmediata y progresiva a las personas en situación de desplazamiento forzado interno, desde el momento en que se presenta el fenómeno y se extiende hasta el logro de soluciones duraderas.

XVII. Medidas de reparación integral. Son el conjunto de acciones para la restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica, en favor de las personas en situación de desplazamiento forzado interno, teniendo en cuenta la gravedad y magnitud del hecho cometido o de la violación de sus derechos humanos, así como las circunstancias y características.

XVIII. Medidas preventivas. Son el conjunto de acciones integrales para la protección de los derechos económicos, sociales, jurídicos, patrimoniales, culturales y ambientales que la Federación, entidades federativas y municipios o demarcaciones territoriales, a través del mecanismo nacional y en coordinación con los Mecanismos estatales, deben implementar de manera anticipada para mitigar los riesgos contra la vida y la integridad de las personas, la libertad y los bienes patrimoniales de las personas en riesgo de desplazamiento forzado interno.

XIX. Medidas urgentes. Son el conjunto de estrategias y planes de acción que la federación, entidades federativas y municipios podrán coordinar a través del mecanismo nacional y los mecanismos estatales, con las organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales, con el propósito de garantizar el ejercicio pleno de sus derechos humanos, durante el estado de contingencia. Estas medidas incluyen acciones de asistencia, protección, gestión de soluciones duraderas y apoyo jurídico.

XX. Personas en situación de desplazamiento forzado interno. Son las personas o grupos de personas asentadas en territorio nacional que se han visto forzadas u obligadas a abandonar su domicilio, como resultado o para evitar los efectos de conflictos armados; violencia sostenida,; prácticas de segregación motivadas por razones culturales, sociales, políticas, étnicas, religiosas, raciales o referentes a la orientación sexual de la población afectada; violaciones de los derechos humanos; de proyectos de desarrollo; o de desastres asociados a fenómenos naturales o provocadas por el ser humano, y que no han salido del país.

XXI. Programa Nacional. Se refiere al Programa Nacional para Prevenir, Atender y Reparar Integralmente el Desplazamiento Forzado Interno, el cual contendrá las líneas de acción nacionales, estatales y municipales encaminadas a definir y desarrollar política pública para prevenir, atender y reparar integralmente a las personas en riesgo de desplazamiento forzado interno, estado de contingencia o en situación de desplazamiento forzado interno.

XXII. Registro. Es el sistema de información y recopilación de datos nacional, estatal y municipal de carácter confidencial coordinado por el mecanismo nacional sobre las personas en situación de desplazamiento forzado interno que implica su identificación, la de sus familias y hogares, así como la recopilación de otros datos personales, tales como, sus relaciones familiares, área de origen, ubicación, características sociodemográficas, el relato de los hechos y sus necesidades especiales, de manera transparente, no discriminatoria y accesible.

XXIII. Reintegración . Es un tipo de solución duradera, entendiéndose como el proceso gradual que la federación, entidades federativas, municipio y demarcaciones territoriales deben desarrollar de forma paralela a los procesos de protección a las personas en situación de desplazamiento forzado interno, para alcanzar las condiciones que garanticen el ejercicio pleno de sus derechos humanos, en beneficio del bienestar familiar y del desarrollo regional y nacional.

XXIV. Reparación integral. Conjunto de medidas orientadas a la restitución del acceso y ejercicio de derechos que comprende la rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, cultural, material, moral y simbólica, que permitan la reintegración o integración de las personas a partir de la concertación con las comunidades receptoras en territorio nacional. Para efectos de esta Ley, también se conocerá como Soluciones duraderas. Se considerará que se han alcanzado estas soluciones una vez que se hayan restituido o superado las condiciones que permiten el acceso y ejercicio de derechos que existían antes del desplazamiento forzado interno.

XXV. Retorno. Es una modalidad de las soluciones duraderas mediante la cual las personas en situación de desplazamiento forzado interno regresan de manera voluntaria a sus hogares o lugares de residencia habitual anterior, en condiciones de seguridad y dignidad para poder disfrutar de sus derechos humanos en la misma medida que las personas en el mismo lugar que no fueron desplazadas.

XXVI. Reubicación . Es una modalidad de solución duradera mediante la cual las personas en situación de desplazamiento forzado interno se establecen en un conglomerado demográfico distinto al asentamiento de origen o del domicilio. Incluye el conjunto de sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando los elementos naturales y las obras materiales que lo integran, en condiciones de seguridad y dignidad.

XXVII. Soluciones duraderas. Conjunto de medidas orientadas a la restitución del acceso y ejercicio de derechos de reparación integral que comprende la rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, cultural, material, moral y simbólica, que permitan la reintegración o integración de las personas que estuvieron en situación de desplazamiento forzado interno a partir de la concertación con las comunidades receptoras en territorio nacional. Se considerará que se han alcanzado estas soluciones una vez que se hayan restituido o superado las condiciones que permiten el acceso y ejercicio de derechos que existían antes del desplazamiento forzado interno.

XXVIII. Violencia. Cualquier acción u omisión, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual u otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, integridad o libertad de un grupo de personas que resulte en una situación de desplazamiento forzado interno.

Artículo 5. Las causas que generan el desplazamiento forzado interno que esta Ley reconoce son:

I. Castigo colectivo de una población como resultado del incumplimiento de reglas que se desprenden de usos y costumbres;

II. Conflictos agrarios;

III. Conflictos armados;

IV. Conflictos comunales;

V. Conflictos de propiedad;

VI. Desastres asociados a fenómenos naturales, provocados por el ser humano o por el cambio climático;

VII. Prácticas de segregación motivadas por razones culturales, sociales, políticas, étnicas, religiosas, raciales o referentes a la orientación sexual de la población afectada;

VIII. Proyectos de desarrollo a gran escala, que no estén justificados por el interés público o que no hayan cumplido con todos los requisitos legales;

IX. Violaciones graves de derechos humanos, y

X. Violencia sostenida.

El desplazamiento forzado interno que se genere por causas afines a la fracción VI del presente artículo, será atendido de manera coordinada con el mecanismo nacional o los mecanismos estatales, según el ámbito de competencia, en términos de la Ley General de Protección Civil, y demás ordenamientos en la materia.

Título Segundo
De los derechos

Capítulo I
De los derechos

Artículo 6. Toda persona tiene derecho a la protección contra el desplazamiento forzado interno que le fuerce u obligue a abandonar su domicilio, conforme a los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte y en la presente Ley, bajo un enfoque diferenciado, atendiendo a las vulnerabilidades y necesidades específicas de cada caso.

Artículo 7. Durante un evento de desplazamiento forzado interno, las personas en esta situación, no podrán ser limitadas en el reconocimiento y efectiva protección de sus derechos humanos, económicos, sociales, culturales, ambientales y humanitarios.

Artículo 8. En la aplicación de esta Ley, las personas en situación de desplazamiento forzado interno tendrán en todo momento derecho a ser informadas, consultadas e incluidas en los procesos de gestión.

Asimismo, tendrán acceso a políticas de protección, de asistencia y de tratamiento con enfoque diferencial que tenga en cuenta sus necesidades específicas, las condiciones de vulnerabilidad particulares, su situación de riesgo o discriminación histórica y la frecuencia de interseccionalidad de dichos factores, en concordancia con las leyes vigentes.

Cuando las personas en situación de desplazamiento forzado interno pertenezcan a pueblos o comunidades indígenas, afromexicanas, campesinas u otros grupos equiparables, que detentan especial relación con la tierra como medio de vida e identidad comunitaria, en todo caso, tendrán acceso a medidas específicas de protección considerando su desarrollo cultural, lenguas, usos, costumbres, valores, tradiciones, sistemas normativos y formas de organización social, política, cultural y económica.

Capítulo II
De los derechos de las personas en el estado de contingencia

Artículo 9. Durante el estado de contingencia de desplazamiento forzado interno, toda persona tendrá derecho a recibir asistencia humanitaria oportuna, adecuada y necesaria, respetando las necesidades específicas de su edad, sexo, orientación sexual, identidad de género, discapacidad, grupo étnico, pertenencia a pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas, y otras que forman parte de la composición pluricultural del país, la cual incluye alimentos y agua potable; cobijo y vivienda adecuada; vestido; asistencia médica, medicamentos, tratamientos médicos y de saneamiento indispensables; y atención psicológica, sin ser excluyente de otro tipo de asistencia identificada por el Mecanismo nacional en coordinación con los Mecanismos estatales.

Capítulo III
De los derechos de las personas en situación de desplazamiento forzado interno

Artículo 10. Durante el evento de desplazamiento forzado interno, toda persona tendrá derecho a:

I. La identidad y al reconocimiento de su personalidad jurídica;

II. La libertad de tránsito y de residencia;

III. No sufrir discriminación, hostigamiento, ni aislamiento;

IV. El respeto de su vida familiar, la no separación de la familia, la reunificación familiar, si esa es su voluntad y, el respeto al principio del interés superior de la niñez;

V. Ser informadas sobre sus derechos y el acceso a las acciones y programas de protección y asistencia social, en su idioma de manera adecuada, clara y sencilla, y de ser necesario, mediante un intérprete;

VI. Asociarse o reunirse pacíficamente;

VII. Tener sus propias formas de organización y valores socioculturales;

VIII. La protección de la propiedad de sus bienes contra la privación arbitraria, apropiación, ocupación o destrucción, sea individual o colectiva;

IX. Acceso a la educación laica y gratuita, teniendo en especial consideración a los pueblos y comunidades indígenas, acceso a educación plurilingüe y con enfoque intercultural, de conformidad con el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

X. Ser protegidas de todas las formas de violencia física o psicológica, daños o abusos, tortura, abandono o trato negligente, cruel o inhumano;

XI. Ser tratada de manera diferenciada, tomando en cuenta su situación de vulnerabilidad específica en lo que se refiere a su edad, sexo, orientación sexual, identidad de género, discapacidad, grupo étnico, pertenencia a pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas, y otras que forman parte de la composición pluricultural del país;

XII. Ser tratadas con dignidad inherente de la persona, y

XIII. Acceder a atención médica física y psicológica, así como al tratamiento de enfermedades y a rehabilitación.

Artículo 11. Una vez que el Estado mexicano a través del Mecanismo nacional en coordinación con los Mecanismos estatales reconozca a las personas en situación de desplazamiento forzado interno, tendrán acceso a las soluciones duraderas que incluyen:

I. Retorno voluntario a su lugar de residencia habitual, en condiciones de integridad y seguridad;

II. Reubicación voluntaria en territorio nacional. En ningún caso podrán ser obligadas a un retorno forzado o a la reubicación en un lugar donde peligre su vida, seguridad, integridad o salud;

III. Promoción de su recuperación física y psicológica;

IV. Facilitación de la integración o reintegración;

V. Participación en la conducción de asuntos públicos y el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, de conformidad con la legislación aplicable;

VI. Consulta y participación en las decisiones que les afecten, y recepción de información que les permita tomar decisiones libres e informadas;

VII. Acceso pleno a la justicia, y

VIII. Asistencia para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o fueron desposeídos provocados con motivo de su desplazamiento.

Título Tercero
Obligaciones y atribuciones de la Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales

Capítulo I
Obligaciones de las autoridades

Artículo 12. La Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, en el ámbito de su competencia, deben garantizar los derechos de las personas contempladas en esta Ley, así como el respeto pleno de sus derechos humanos.

Artículo 13. La Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, en el ámbito de su competencia, deberán instrumentar y articular sus políticas públicas en concordancia con la política nacional para prevenir, atender y reparar integralmente implementando soluciones duraderas a las personas en desplazamiento forzado interno.

Capítulo II
Atribuciones de las autoridades

Artículo 14. La Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, en el ámbito de su competencia, participarán en el Mecanismo nacional o estatal, en los términos establecidos en la presente Ley y su Reglamento.

Título Cuarto
Programa Nacional para prevenir, atender y reparar integralmente el desplazamiento forzado interno

Capítulo Único
Programa Nacional

Artículo 15. El Programa Nacional será elaborado por la Secretaría de Gobernación, con la participación y aprobación de los comités integrantes del Mecanismo nacional. Dicho Programa establecerá objetivos, estrategias, acciones, metas, atribuciones, tiempos de ejecución, monitoreo, resultados y evaluación en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo para prevenir, atender y reparar integralmente a través del logro de soluciones duraderas, a las personas en situación de desplazamiento forzado interno.

Artículo 16. Los Programas estatales serán elaborados por las autoridades y entidades gubernamentales, con la participación y aprobación de los comités integrantes del Mecanismo estatal, en coordinación con los municipios y demarcaciones territoriales. Dichos Programas establecerán objetivos, estrategias, acciones, metas, atribuciones, tiempos de ejecución, monitoreo, resultados y evaluación en concordancia con el Plan Nacional y Planes Estatales de Desarrollo para prevenir, atender y reparar integralmente a través del logro de soluciones duraderas, a las personas en situación de desplazamiento forzado interno.

Título Quinto
Mecanismo nacional para prevenir, atender y reparar integralmente el desplazamiento forzado interno

Capítulo I
Mecanismo nacional

Artículo 17. El Mecanismo nacional para prevenir, atender y reparar integralmente el desplazamiento forzado interno es un órgano colegiado con carácter permanente que instalará la Secretaría de Gobernación, el cual tendrá por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para prevenir el desplazamiento forzado interno, atender a las personas en esta situación e implementar soluciones duraderas.

Artículo 18. El Mecanismo nacional se integra por una Presidencia a cargo de la Secretaría de Gobernación, un Comité Técnico, un Comité Ejecutivo y un Comité de Gestión de Información, así como integrantes permanentes, a las siguientes:

I. Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana;

II. Secretaría de Bienestar;

III. Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural;

IV. Secretaría de Educación Pública;

V. Secretaría de Salud;

VI. Secretaría del Trabajo y Previsión Social;

VII. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano;

VIII. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

IX. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia;

X. Fiscalía General de la República;

XI. Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas;

XII. Instituto Nacional de Estadística y Geografía;

XIII. Instituto Nacional de las Mujeres;

XIV. Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores;

XV. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación;

XVI. Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de Personas con Discapacidad;

XVII. Coordinación Nacional de Protección Civil, y

XVIII. Las demás que el Mecanismo nacional determine, con base en el Reglamento de esta Ley.

Artículo 19. La Presidencia del Mecanismo nacional, tendrá las siguientes atribuciones:

I. Convocar, a través del Comité Técnico, a las sesiones del Mecanismo nacional;

II. Coordinar y dar seguimiento a las acciones en los tres órdenes de gobierno en materia de prevención, atención e implementación de soluciones duraderas;

III. Dirigir los trabajos del Mecanismo nacional;

IV. Diseñar la política nacional orientada a la prevención del desplazamiento forzado interno, atención a las personas en situación de desplazamiento forzado interno y el logro de soluciones duraderas;

V. Nombrar a las personas titulares de los Comités Técnico, Ejecutivo y de Gestión de Información;

VI. Dirigir las sesiones del Mecanismo nacional, y

VII. Vigilar el cumplimiento de la presente Ley y su Reglamento.

Artículo 20. El Comité Técnico del Mecanismo nacional tendrá las siguientes atribuciones:

I. Coordinar la capacitación a los organismos que formarán parte del Mecanismo sobre la prevención, atención y logro de soluciones duraderas al desplazamiento forzado interno a fin de garantizar el conocimiento y sensibilización sobre los derechos de las personas en dicha situación, así como de las obligaciones institucionales para su garantía y protección;

II. Coordinar el diseño, implementación, monitoreo y evaluación del Programa;

III. Elaborar y coordinar la política pública en materia de desplazamiento forzado interno;

IV. Coordinar la elaboración y presentación del informe anual de actividades;

V. Coordinar las acciones para la celebración y actualización de los convenios de colaboración interinstitucionales en los tres órdenes de gobierno para la prevención, atención e implementación de las soluciones duraderas al desplazamiento forzado interno en las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales;

VI. Coordinarse con los Comités Ejecutivo y de Gestión de Información para dar cumplimiento al Programa Nacional;

VII. Establecer las convocatorias a los invitados permanentes y especiales a las sesiones ordinarias del Mecanismo de los tres órdenes de gobierno, del poder legislativo, de instituciones académicas, de organizaciones de la sociedad civil, y de personas que estén o hayan estado en situación de desplazamiento forzado interno;

VIII. Establecer los lineamientos de los convenios de colaboración con las autoridades de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales para prevenir, atender e implementar soluciones duraderas al desplazamiento forzado interno;

IX. Formular las bases de coordinación entre las autoridades federales, estatales, y municipales o demarcaciones territoriales, para la prevención, atención e implementación de soluciones duraderas al desplazamiento forzado interno;

X. Generar espacios de diálogo, concertación y apoyo que favorezcan la participación de las personas en situación de desplazamiento forzado interno, las comunidades receptoras, la sociedad civil, academia, organizaciones internacionales y otros actores involucrados;

XI. Monitorear la asignación y aplicación de los recursos financieros, humanos y materiales para el cumplimiento del Programa Nacional, y

XII. Proponer al pleno del Mecanismo nacional las medidas de prevención para evitar casos de desplazamiento forzado interno o para restringir los efectos de los desplazamientos existentes.

Artículo 21. El Comité Ejecutivo del Mecanismo nacional tendrá las siguientes atribuciones:

I. Asegurar que los datos del Registro sean desagregados, como mínimo, por lugar de origen, edad, sexo, condición de discapacidad, pertenencia a pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas y aquellos que sean necesarios para atender la situación de desplazamiento forzado interno;

II. Garantizar que los datos del Registro sean tratados de conformidad con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados;

III. Promover y coordinar la capacitación de las dependencias que formarán parte del Mecanismo nacional sobre la prevención, atención y logro de soluciones duraderas al desplazamiento forzado interno a fin de garantizar el conocimiento y sensibilización sobre los derechos de las personas en dicha situación, así como de las obligaciones institucionales para su garantía y protección;

IV. Coordinar la asistencia humanitaria durante el estado de contingencia para la protección inmediata de personas en situación de desplazamiento forzado interno en los casos en que no fuere posible prevenirlo;

V. Coordinar la ejecución de las acciones del Programa, la atención de las personas en situación de desplazamiento forzado interno y la implementación de soluciones duraderas al desplazamiento forzado interno;

VI. Coordinar la participación de las Dependencias de la Administración Pública Federal dentro del Mecanismo nacional en atención a los lineamientos del Programa;

VII. Coordinar las acciones de protección de personas en situación de desplazamiento forzado interno;

VIII. Coordinar las acciones para prevenir el desplazamiento forzado interno a partir del Análisis Oportuno de Riesgo dentro del Mecanismo nacional;

IX. Coordinarse con los comités Técnico y de Gestión de Información integrantes del Mecanismo nacional;

X. Determinar el estado de contingencia, con base en información remitida por las autoridades competentes para activar la asistencia humanitaria;

XI. Gestionar y coordinar las acciones para impulsar la colaboración con organismos internacionales para la atención y asistencia humanitaria de las personas en situación de desplazamiento forzado interno;

XII. Identificar a las personas en situación de desplazamiento forzado interno y coordinar las acciones de su incorporación al Registro en coordinación con los Comités de Gestión de Información y Técnico;

XIII. Diseñar el mecanismo a través del cual se alimentará el sistema de Información y de recopilación de datos y garantizar la integración de la mayor cantidad de fuentes de información;

XIV. Supervisar la adecuada ejecución del Registro, y

XV. Proporcionar la información que le requiera el Comité de gestión de información sobre el Registro, en los términos del Reglamento de la presente Ley.

Artículo 22. El Comité de Gestión de Información del Mecanismo nacional tendrá las siguientes atribuciones:

I. Coordinar la búsqueda, localización y obtención de la información necesaria para integrar diagnósticos que permitan prevenir, atender y lograr soluciones duraderas a la situación de desplazamiento forzado interno;

II. Coordinarse con los comités Ejecutivo y Técnico, integrantes del Mecanismo nacional;

III. Dar seguimiento a las situaciones de riesgo de desplazamiento forzado interno en el territorio nacional y determinar aquellos lugares o comunidades en que éste sea inminente;

IV. Emitir recomendaciones al Mecanismo nacional para la respuesta a los análisis oportunos de riesgo de desplazamiento forzado interno;

V. Presentar propuestas de convenios de colaboración al pleno del Mecanismo Nacional, para satisfacer las necesidades de información de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales;

VI. Procesar y analizar la información obtenida para generar diagnósticos y estadísticas previstas en el Programa Nacional;

VII. Realizar los Análisis Oportunos de Riesgo de desplazamiento forzado interno, y

VIII. Realizar los estudios sobre las condiciones de seguridad existentes en los lugares de retorno o reubicación para personas en situación de desplazamiento forzado interno.

Artículo 23. Las instituciones encargadas de la atención integral de las personas en situación de desplazamiento forzado interno, con su personal y estructura administrativa, deberán adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar en forma eficaz y oportuna la atención a las personas en situación de desplazamiento forzado interno dentro del esquema de coordinación del Programa Nacional. Asimismo, se debe procurar la concurrencia en todas las entidades federativas.

Capítulo II
Mecanismo estatal

Artículo 24. Los Mecanismos estatales deberán integrarse y desarrollar sus funciones en los términos del Mecanismo nacional y la presente Ley, teniendo en cuenta las leyes y reglamentos vigentes en las entidades federativas.

Capítulo III
Municipios y demarcaciones territoriales

Artículo 25. Los Municipios y demarcaciones territoriales, además de las atribuciones que tienen conferidas en el ámbito de su competencia, coadyuvarán y facilitarán, en coordinación con la Federación y entidades federativas, las siguientes acciones:

I. La adopción, consolidación e implementación de las acciones que determine el Mecanismo nacional y estatal, y

II. Facilitar la entrada de los organismos nacionales e internacionales a los lugares donde se requieran acciones de asistencia humanitaria.

Título Sexto
Prevención del desplazamiento forzado interno en la federación, entidades federativas y municipios o demarcaciones territoriales

Capítulo Único

Artículo 26. Cualquier autoridad de los tres niveles de gobierno, que tenga conocimiento sobre una persona o grupo de personas está en riesgo de desplazamiento forzado interno en colaboración con las comunidades afectadas, deberá dar aviso al Mecanismo nacional o estatal, con el objeto de adoptar las siguientes medidas:

I. Desarrollar acciones para evitar la arbitrariedad, discriminación y los riesgos contra la vida, la integridad de las personas y los bienes patrimoniales de la población;

II. Diseñar y ejecutar un plan de difusión de los derechos de las personas si se da la situación de desplazamiento forzado interno;

III. Generar actos de convivencia pacífica entre los integrantes de la comunidad, y

IV. Impulsar la articulación de los Comités del Mecanismo para la prevención y anticipar los riesgos que puedan generar el desplazamiento.

Artículo 27. La decisión de evacuar a las personas de sus domicilios, se deberá considerar como la última opción que puedan tomar las autoridades. Cuando no quede ninguna alternativa, y sea necesario para proteger la vida e integridad física de las personas, se tomarán todas las medidas para evitar efectos adversos adicionales.

Título Séptimo
Atención del desplazamiento forzado interno en la federación, entidades federativas y municipios o demarcaciones territoriales

Capítulo Único

Artículo 28. Las autoridades federales, estatales o municipales y demarcaciones territoriales, en sus respectivos ámbitos de competencia, deberán:

I. Acompañar a las personas en situación de desplazamiento forzado interno durante sus traslados y facilitar el paso libre de la asistencia humanitaria, así como su rápido acceso a las personas en situación de desplazamiento forzado interno, procurando condiciones satisfactorias de seguridad, alimentación, salud e higiene, sin separar a los miembros de una misma familia y sin vulnerar los derechos a la vida, dignidad y libertad de las personas afectadas;

II. Brindar asistencia humanitaria de conformidad con los principios mencionados en el Artículo 3° de la presente Ley, observando el trato diferenciado de asistencia por su edad, sexo, orientación sexual, identidad de género, discapacidad, grupo étnico, pertenencia a pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas, y otras que forman parte de la composición pluricultural del país, así como las situaciones específicas de vulnerabilidad provocadas por las diferentes causas del desplazamiento forzado interno;

III. Facilitar alojamiento y vivienda adecuada, asistencia y tratamientos médicos, atención psicológica, vestido, alimentación y agua potable adecuada a las personas en situación de desplazamiento forzado interno;

IV. Facilitar la obtención o restitución de su documentación personal;

V. Garantizar el acceso a la educación laica y gratuita, teniendo especial consideración a quienes pertenezcan a pueblos o comunidades indígenas, afromexicanas, u otros grupos equiparables;

VI. Garantizar el acceso pleno y sin discriminación a los servicios de seguridad pública, de protección civil, del sistema de justicia y de los organismos nacionales de derechos humanos;

VII. Garantizar el trato digno a las personas;

VIII. Garantizar que la movilidad no esté condicionada a su calidad de desplazamiento;

IX. Involucrar y consultar a las personas afectadas por el desplazamiento forzado interno, en la planeación y gestión de su reubicación;

X. Proporcionar a la población afectada, información veraz y completa en su idioma en un lenguaje adecuado, claro y sencillo, en relación con:

a. La zona de reubicación de las personas en situación de desplazamiento forzado interno;

b. Las causas y razones que dan origen al desplazamiento forzado interno;

c. Los apoyos y soluciones duraderas a otorgar en virtud de los daños originados, y

d. Los procedimientos para llevar a cabo el desalojo y para la atención del desplazamiento forzado interno;

XI. Proteger de cualquier tipo de práctica discriminatoria o medidas de aislamiento;

XII. Proteger la propiedad de sus bienes contra la privación arbitraria, apropiación, ocupación o destrucción, sea individual o colectiva, y

XIII. Reconocer la identidad de las personas y su personalidad jurídica en situación de desplazamiento forzado interno.

Tratándose de pueblos o comunidades indígenas, afromexicanas, deberán atenderse sus necesidades culturales y de organización específicas, en los términos dispuestos por esta Ley.

Artículo 29. En los casos en que no fuera posible emitir el análisis oportuno de riesgo y existan personas en situación de desplazamiento forzado interno en determinada zona del país, el Mecanismo nacional o estatal coordinará la emisión de los planes de respuesta durante el estado de contingencia para su protección inmediata.

Artículo 30. Para la implementación de las medidas de atención, las autoridades deberán tomar en consideración el número de personas en situación de desplazamiento forzado interno que se encuentren en cada municipio y entidad federativa, así como las que requieren atención prioritaria, debido a su estado de salud o por pertenecer a un grupo en situación de vulnerabilidad histórica.

Artículo 31. Las medidas urgentes son de ayuda inmediata, y se brindarán desde el momento en que las autoridades tengan conocimiento del desplazamiento forzado interno de una o varias personas. No podrán ser negadas, suspendidas o finalizadas, sino por resolución del Mecanismo nacional o estatal que determine el tiempo que sea necesario dependiendo cada caso o hasta alcanzar una solución duradera.

Artículo 32. La autoridad que sea designada por el Mecanismo nacional o estatal, recibirá la declaración de toda persona que se considere en situación de desplazamiento forzado interno, la cual consistirá en una narración de los hechos con los detalles y elementos de prueba que la misma ofrezca. Será registrada para que la autoridad competente, en colaboración con instancias y mecanismos de verificación de información, determine la calidad de su situación.

Artículo 33. Las autoridades que hayan recabado información de personas que se consideren en situación de desplazamiento forzado interno, deberán remitir el caso al Comité Ejecutivo Nacional o Estatal, para que este determine la calidad de su situación. Podrán ser requeridas en cualquier momento por el Comité Ejecutivo a fin de que brinden la información que esta necesite.

Las determinaciones que emita el Comité Ejecutivo Nacional o Estatal sobre la calidad de la situación de desplazamiento forzado interno de las personas, se tendrá que actualizar en el Registro, para que en caso de ser procedente, se implemente la reparación integral a través de las soluciones duraderas establecidas en esta Ley.

Título Octavo
Reparación integral del desplazamiento forzado interno en la federación, entidades federativas y municipios o demarcaciones territoriales

Capítulo Único
Reparación integral del desplazamiento forzado interno

Artículo 34. Las autoridades federales, estatales y municipales o demarcaciones territoriales, en el ámbito de su competencia, deberán:

I. Facilitar el acceso a servicios eficaces y expeditos para obtener o restituir su documentación oficial y medios de identificación personal;

II. Garantizar el acceso a bienes y servicios públicos;

III. Garantizar el acceso a la educación laica y gratuita, teniendo especial consideración a pueblos o comunidades indígenas, afromexicanas;

IV. Garantizar el acceso a la participación en los asuntos públicos de la comunidad.

V. Garantizar el acceso a medios de subsistencia y al empleo;

VI. Garantizar el acceso a servicios de salud para la recuperación física y psicológica;

VII. Garantizar la protección contra ataques, intimidación, acoso, persecución o discriminación cuando las personas retornan, se reubican o integran en el territorio nacional;

VIII. Garantizar la protección de las personas ante las amenazas que provocaron el desplazamiento forzado interno o que podrían provocarlo nuevamente;

IX. Garantizar la reunificación familiar, si es su voluntad y considerando el interés superior de la niñez;

X. Garantizar la restitución de la vivienda, la propiedad y la tierra, mediante:

a. Acceso a la justicia;

b. Flexibilización de los requisitos administrativos, y

c. Programas de apoyo y créditos para restaurar sus viviendas;

XI. Proporcionar los medios que faciliten el retorno voluntario, seguro y digno de las personas en situación de desplazamiento forzado interno a su lugar de residencia habitual y su integración social, económica, jurídica, patrimonial y cultural;

XII. Proporcionar los medios que faciliten la integración social, económica, jurídica, patrimonial y cultural, en el lugar donde estableció su domicilio temporal por causa del desplazamiento forzado interno, y

XIII. Proporcionar los medios que faciliten la reubicación voluntaria, segura y digna de las personas en situación de desplazamiento forzado interno, en otra parte del territorio nacional y su reintegración social de acuerdo con las previsiones contenidas en esta Ley.

Artículo 35. Una vez que las personas en situación de desplazamiento forzado interno retornen a su domicilio, sean reubicadas en un territorio distinto o se integren en el lugar donde estableció su domicilio temporal, se entenderá por superada la condición de desplazamiento forzado interno, cuando se hayan logrado las soluciones duraderas.

Título Noveno
Fondo Nacional de Atención al Desplazamiento Forzado Interno

Capítulo Único

Artículo 36. Para el ejercicio de las atribuciones que han quedado en antecedente, se contará con un Fondo Nacional de Atención al Desplazamiento Forzado Interno que funcionará como una cuenta específica.

Artículo 37. Este Fondo tiene por objeto contar con los recursos económicos suficientes para la atención integral de los casos reportados, y avalados por el Comité Ejecutivo del Mecanismo nacional para lograr en el proceso: financiar la prevención, la asistencia humanitaria, atención y acciones de gobierno para la reparación integral de las personas en situación de Desplazamiento Forzado Interno.

Artículo 38. La operación del Fondo estará a cargo del Comité Ejecutivo del Mecanismo nacional, en cuanto a la planeación, autorización, asignación, y seguimiento de gastos en cada caso de desplazamiento forzado interno.

Artículo 39. Para los casos planteados respecto a los desastres vinculados con fenómenos naturales, se coordinarán e implementarán de conformidad con el Fondo previsto en la Ley General de Protección Civil.

Artículo 40. La participación del Fondo Nacional de Atención al Desplazamiento Forzado Interno de los programas mencionados no exime a las instituciones o entidades federales, estatales y municipales involucradas en la atención integral a la población en situación de desplazamiento forzado interno, gestionar los recursos necesarios para la ejecución de las acciones de su competencia.

Título Décimo
Sanciones Administrativas

Capítulo Único

Artículo 41. Las responsabilidades administrativas y jurídicas que se generen por el incumplimiento de las obligaciones previstas en esta Ley, se sancionarán conforme a lo que establezca la legislación aplicable, con independencia de las del orden civil o penal que procedan.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Secretaría de Gobernación dentro de los 180 días siguientes a partir de la publicación de esta Ley, emitirá la Reglamentación correspondiente.

Tercero. El mecanismo nacional deberá instalarse dentro de los 240 días siguientes a partir de la publicación de la Reglamentación correspondiente.

Cuarto . Los Congresos Estatales deberán armonizar su legislación local en los términos de la presente ley, dentro de los 360 días siguientes a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Quinto. Una vez aprobada la presente ley, el Poder Legislativo asignará recursos económicos para el Fondo Nacional al Desplazamiento Forzado Interno, que servirán para la operación del mismo.

Sexto. El Poder Legislativo asignará anualmente recursos económicos para el Fondo Nacional al Desplazamiento Forzado Interno para la operación del mismo, esta asignación se debe incluir en el presupuesto de egresos federal aprobado.

Séptimo . El Poder Legislativo en un periodo máximo de 360 días siguientes a partir de la publicación de la presente Ley en el Diario Oficial de la Federación, llevará a cabo la modificación a la legislación penal con la finalidad de tipificar el delito de desplazamiento forzado interno.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 12 de marzo de 2020.

Diputados: Rocío Barrera Badillo, Julieta Kristal Vences Valencia, Laura Angélica Rojas Hernández, Mario Delgado Carrillo, Juan Carlos Romero Hicks, René Juárez Cisneros, Reginaldo Sandoval Flores, Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla, Jorge Arturo Arguelles Victorero, Arturo Escobar y Vega, Verónica Beatriz Juárez Piña (rúbricas).

Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las Leyes de Migración, y General de Población, suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios

Quienes suscriben, diputadas y diputados a la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los diversos 6, en su numeral 1, 77, en su numeral 3, y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Migración y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Población , al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

La Ley de Migración, publicada el 25 de mayo de 2011 en el Diario Oficial de la Federación, tuvo como propósitos fundamentales: a) fortalecer la protección de los derechos y la seguridad de las personas migrantes nacionales y extranjeras, reconociéndolos como sujetos de derechos; b) simplificar y ordenar procedimientos para atender de mejor manera y de forma expedita la creciente movilidad internacional de personas y en particular los diversos procesos migratorios que ocurren en el país; c) contribuir al desarrollo económico, social y cultural de México; d) proporcionar integralidad y coherencia a la política y la gestión migratorias en México como país de origen, tránsito, destino y retorno de personas migrantes; e) fortalecer y ampliar la tradición hospitalaria y de refugio del país; f) propiciar una mayor contribución de la autoridad migratoria a la seguridad nacional, pública y fronteriza; y g) actualizar y armonizar el marco normativo migratorio, con los instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por México.

La promulgación y publicación de esta Ley representó un hito normativo en materia migratoria en el país, ya que, por primera vez se reconocieron derechos y obligaciones de las personas extranjeras en una ley en materia migratoria; se sentaron las bases para consolidar a largo plazo una política migratoria de Estado a partir del establecimiento de principios rectores en la materia y de consagrar a nivel normativo la participación democrática de distintos actores, tanto del sector público como del social. Se reestructuró y simplificó el sistema migratorio mexicano, específicamente se redujeron en más del 70 por ciento las categorías migratorias y se reguló la visa mexicana; se estableció la posibilidad de regularizar la situación migratoria de las personas extranjeras de manera permanente o a través de programas temporales; se incorporaron directrices para la protección de los derechos y la seguridad de las personas migrantes; se agregaron y fortalecieron las sanciones para autoridades migratorias, personas físicas y morales que no cumplan con la norma; se establecieron parámetros y procedimientos sobre alertas migratorias, revisión secundaría, readmisión, entre otros aspectos.

A pesar de que la Ley de Migración constituyó un importante esfuerzo en la actualización del marco normativo mexicano en materia migratoria, mucho del cual databa de 1936, aún queda mucho por hacer; algunos aspectos quedaron pendientes, otros se han generado como consecuencia de aplicar la norma o son ajustes necesarios derivados de la práctica, y otros más surgieron o se acentuaron por el cambio del contexto migratorio en México y el mundo, ya que la materia migratoria está en continua evolución y cambio no sólo por las políticas y prácticas internas, sino por las que se aplican en otros países o en otras regiones.

Por lo anterior, es necesario realizar una reforma con cuatro objetivos generales:

1) Ampliar el beneficio de la condición de estancia de Visitante Trabajador Fronterizo a los países vecinos y la temporalidad de estancia del Visitante Regional;

2) Incorporar en la Ley de Migración y ampliar lo relativo al retorno de mexicanos, la emigración, la repatriación y la reintegración previstos de manera general en la Ley General de Población, así como regular la integración de personas que ingresan al país para residir en el mismo;

3) Crear la visa y condición de estancia de visitante por acuerdo de movilidad para facilitar la movilidad internacional de personas en el marco de Acuerdos Interinstitucionales o Tratados Internacionales; y

4) Actualizar y homologar los artículos 3, 5, 18, 21, 37, 40, 54, 58, 59, 63, 142, 145 a 159, 161, 170, 178 y 179 para dar mayor congruencia a la Ley y certeza jurídica a los usuarios.

Con el primero se pretende propiciar una movilidad regular, segura y ordenada en las entidades federativas del sur del país, que favorezca la vinculación regional e impulse las actividades turísticas, laborales, educativas, culturales que coadyuven al desarrollo regional; con el segundo, dar integralidad a la Ley de Migración de tal manera que este cuerpo normativo regule todas las dimensiones que se presentan actualmente en México, ya que actualmente la emigración y repatriación de mexicanos se encuentran previstos en el texto vigente de la Ley General de Población, sin embargo serán eliminados del mismo en el proyecto de nueva Ley que se presenta junto con esta reforma; con el tercero se propone crear una visa y una condición de estancia dentro de la categoría de visitante que permita a las personas extranjeras permanecer en territorio nacional entre uno y cuatro años, sin que esto implique generar derechos de residencia (actualmente el visitante puede permanecer en el país hasta 180 días y cuando se requiere mayor temporalidad se le otorga residencia temporal); y, finalmente, con el cuarto se proponen adecuaciones a diversos preceptos con el objetivo de actualizarlos en congruencia con las reformas a otros ordenamientos, o bien, homologarlos para evitar lagunas o contradicciones en la aplicación de la Ley.

De acuerdo a lo establecido en el artículo 2 de la Ley de Migración son principios rectores, los siguientes:

1. Enfoque integral acorde con la complejidad de la movilidad internacional de personas que atienda las diversas manifestaciones de la migración en México como país de origen, tránsito, destino y retorno de personas migrantes;

2. Responsabilidad compartida con los gobiernos de los diversos países y entre las instituciones nacionales y extranjeras involucradas en el tema migratorio;

3. Facilitación de la movilidad internacional de personas, salvaguardando el orden y la seguridad;

4. Equidad entre nacionales y extranjeros, como indica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente en la plena observancia de los derechos humanos y de las garantías para su protección, tanto de personas nacionales como de extranjeras;

5. Integración social y cultural entre personas nacionales y extranjeras residentes en el país con base en el multiculturalismo y la libertad de elección, así como el pleno respeto de las culturas y costumbres de sus comunidades de origen, siempre que no contravengan las leyes mexicanas, y

6. Facilitar el retorno a territorio nacional y la reintegración social de los emigrantes mexicanos y sus familiares a través de programas interinstitucionales, así como de reforzar los vínculos entre las comunidades de origen y de destino de la emigración mexicana, en beneficio del bienestar familiar y del desarrollo regional y nacional.

Con la reforma se busca adicionalmente:

1) Abordar la realidad del fenómeno migratorio de manera integral, especialmente considerando las actuales políticas migratorias de los Estados Unidos de América;

2) Establecer las bases para la articulación de acciones de los tres órdenes de gobierno en la atención de mexicanos en retorno y emigrantes, así como de integración y reintegración de migrantes;

3) Crear las bases para que México esté en posibilidad de negociar condiciones de ingreso y estancia temporal equiparables a las de sus contrapartes en acuerdos de movilidad, en particular de jóvenes que buscan experiencias de vida a través del contacto con otras sociedades o con la finalidad de obtener experiencia laboral, realizar estudios de corta estancia, realizar actividades culturales o de esparcimiento con o sin la posibilidad de trabajar; así como para facilitar la movilidad en condiciones equiparables a personas de negocios en el marco de acuerdos comerciales, y

4) Evitar imprecisiones o lagunas en el texto de la Ley, que dificulten u obstaculicen su aplicación.

Además de lo señalado, los planteamientos que se presentan son acordes con la actual política migratoria que establece entre sus componentes: el respeto a los derechos humanos de los migrantes, una corresponsabilidad internacional en el tema migratorio, la protección de los connacionales que viven en el exterior, la reintegración de los mexicanos que retornan a México, la negociación y el diálogo franco con los gobiernos de Estados Unidos de América y con los países del llamado Triángulo Norte de Centroamérica en la construcción de mecanismos de reactivación económica, bienestar y desarrollo capaces de desactivar el fenómeno migratorio.

Asimismo, los objetivos de la reforma son coincidentes con instrumentos internacionales asumidos por el Estado mexicano entre los que destaca, la Declaración Universal de los Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, adoptada por consenso de los 193 Estados miembros de las Naciones Unidas el 19 de septiembre de 2016; la cual, a pesar de tener carácter de declaración política, constituye un instrumento de enorme importancia y actualidad en la materia pues fue aprobada por consenso y pone en la agenda internacional diversos retos a los que se enfrentan los países para responder a la creciente complejidad mundial de los desplazamientos de personas migrantes y refugiadas; así como su Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular que fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el mes de diciembre de 2018, en el cual México y otros países se comprometieron a observar diversas directrices que se encuentran reflejadas en la presente reforma, en la que destacan temas como la cooperación para facilitar y garantizar la migración segura, ordenada y regular la readmisión de los nacionales que regresan al país y velar porque sean recibidos adecuadamente; apoyar para una mejor recepción y asistencia para la reintegración de aquellas personas que regresan a sus países de origen o residencia, así como a tomar medidas para la integración e inclusión de los migrantes y procurar reunir información precisa sobre los grandes desplazamientos de los mismos. Estos compromisos, particularmente los relativos a la integración y reintegración, son acordes con la política migratoria del Estado mexicano, y coincidentes con lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Migración que establece la obligación del Estado de promover e impulsar medidas para el acceso y la integración de extranjeros con residencia regular en el país a los distintos ámbitos de la vida económica y social del país, así como con el artículo 83 de la Ley General de Población vigente, que establece facultades a la Secretaría de Gobernación para coordinar acciones para la atención y reintegración de mexicanos.

Contexto

La migración es un proceso dinámico, sus tendencias están sujetas a un sin número de fuerzas políticas, económicas, sociales y ambientales, y los movimientos internacionales de personas han aumentado su alcance e intensidad y están cambiando las motivaciones para migrar. En los albores del siglo XXI, prácticamente todos los países del mundo se encuentran directa o indirectamente en dinámicas de migración, ya sea en contextos de origen, tránsito, destino o retorno. En 2017 había poco más de 257.7 millones de migrantes internacionales; es decir, 3.4 por ciento de la población mundial vivía en un país distinto al de su nacimiento.1

En el caso de México, la complejidad del fenómeno migratorio se acentúa por su posición geográfica y estratégica en el principal corredor migratorio del mundo: el de América del Norte, hecho que lo coloca en el segundo lugar de los países con mayor número de emigrantes (13.0 millones), después de la India, que ocupa el primero con 16.6 millones; y en primer sitio entre los países de América Latina miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), mientras que Estados Unidos de América ocupa la primera posición como país de destino con 49.8 millones de migrantes, seguido de Arabia Saudita y Alemania con 12.2 millones cada uno, según estimaciones para el año 2017 de la División de Población de las Naciones Unidas.2

En contraste con el volumen de emigrantes mexicanos, en territorio nacional las personas nacidas en el exterior (inmigrantes) ascienden a 1.08 millones, poco menos del 1 por ciento de la población total, lo que hace de México el país con la menor proporción de población nacida en otro Estado dentro del grupo de la OCDE. Si consideramos que tres de cada cuatro de estas personas provienen de los Estados Unidos de América y un número importante de estos estadounidenses (el 78.6 por ciento en 2015) son en realidad hijos de padre o madre mexicanos, la población de extranjeros residentes en el país es bastante modesta ya que asciende a poco menos de 300 mil.3

Por otro lado, el alto volumen de emigrantes mexicanos hacia los Estados Unidos de América explica en general que la población de origen mexicano en dicho país fue en 2018 en total 38.4 millones de personas, de las cuales 68.1 por ciento -poco más de 26.2 millones- nació en ese país y 31.9 por ciento en México -12 millones-. En ese mismo año se registraron más de 200 mil personas devueltas a México por las autoridades migratorias de ese país. En este contexto, y considerando el cambio de política migratoria en los años recientes por parte de nuestro vecino del norte, adquieren gran relevancia la reintegración e integración de personas migrantes, aspectos que sin duda deben ser revisados y atendidos en la norma vigente.

Además de la complejidad del fenómeno migratorio, se suma el incremento en el flujo de personas que ingresan al país como visitantes, para 2018 ingresaron poco más de 32 millones de personas y, de éstas, más de 15 millones correspondían a visitantes, lo que representa un incremento de 52 por ciento con respecto al volumen registrado en 2012. En este escenario México se encuentra en proceso de incrementar y ampliar o actualizar diversos acuerdos comerciales tales como: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (aún vigente), el Tratado México - Estados Unidos - Canadá (TMEC), el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio con los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio, con Brasil, Argentina, entre otros, por lo que se espera una mayor movilidad de personas de negocios; asimismo y con el objetivo de promover e impulsar flujos migratorios regulares se están negociando diversos instrumentos de movilidad sobre vacaciones y trabajo, entre otros países, con Argentina, Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, Corea del Sur, Dinamarca, Irlanda, Hong Kong, Hungría, Lituania, Nueva Zelanda y Uruguay.

Estructura del proyecto de reforma

La propuesta se divide en cuatro ejes: 1) Ampliar el beneficio de la condición de estancia de Visitante Trabajador Fronterizo a los países vecinos y la temporalidad de estancia del Visitante Regional; 2) Retorno, emigración, reintegración e integración; 3) Nueva visa y condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad para facilitar la movilidad internacional de personas en el marco de Acuerdos Interinstitucionales o Tratados Internacionales, y 4) Actualización y homologación a diversos preceptos.

1) Modificar la condición de estancia de Visitante Trabajador Fronterizo para incorporar a los nacionales de países vecinos, además de modificar la temporalidad del Visitante Regional.

Se propone adecuar la fracción III del artículo 52 de la Ley de Migración correspondiente al Visitante Regional de dicho artículo, para ampliar la temporalidad de estancia de 7 a 21 días naturales con la finalidad de fortalecer la vinculación y el intercambio cultural, educativo, social y turístico, en las entidades federativas de Chiapas, Campeche, Tabasco, Quintana Roo y Yucatán, así como la fracción IV correspondiente al Visitante Trabajador Fronterizo del mismo artículo, para ampliar el beneficio a nacionales de países vecinos como El Salvador y de Honduras, con la finalidad de impulsar medidas que tiendan a la conformación de un mercado laboral entre México y Centroamérica.

La condición de estancia de visitante regional es resultado del reconocimiento de la movilidad transfronteriza con los países limítrofes en el sur del territorio nacional. En los últimos años se han llevado a cabo diversas acciones para ampliar su alcance territorial y la temporalidad de estancia a fin de atender las necesidades de la población y de la región fronteriza que inicialmente se circunscribía a determinados municipios de Chiapas, a la que posteriormente se sumaron todos los municipios ubicados a una distancia de cien kilómetros de Chiapas, Tabasco y Campeche con respecto a la frontera con Guatemala, a la que más adelante se incluyó todo el territorio de dichas Entidades y se sumó Quintana Roo, actualmente la extensión dentro de territorio nacional considera también a la península de Yucatán. Asimismo, la ampliación de beneficiarios también ha sido creciente, pues al igual que la extensión territorial en México se fueron incluyendo beneficiarios de distintos Departamentos de Guatemala luego aplicó para todos su territorio y para Belice, actualmente se han sumado nacionales y residentes de El Salvador y Honduras.

La estancia permitida para los visitantes regionales no se ha ampliado en la misma medida que la población beneficiaria, por muchos años la temporalidad se mantuvo en tres días y en el año 2017 se amplió a 7 días. Lo anterior contrasta con la temporalidad permitida a las personas que vienen en cruceros turísticos a quienes se les puede autorizar hasta 21 días de estancia en el país. El proyecto de reforma propone homologar la temporalidad de estancia para ambos grupos de personas, para que tengan la posibilidad de estar más días conociendo las entidades fronterizas, y teniendo en cuenta también que las distancias que deben recorrer los beneficiarios de países que no son limítrofes para llegar a región fronteriza del sur de México son mayores y la única vía permitida para ingresar es la terrestre.

Con la adecuación a la fracción III del artículo 52 de la Ley de Migración correspondiente al Visitante Regional para ampliar la temporalidad de estancia de 7 a 21 días naturales, se espera que los visitantes tengan un margen de tiempo mayor, gasten más en el consumo de bienes y servicios como son hospedajes, comidas, souvenirs , entre otros, lo que beneficiaría a las personas mexicanas que viven del turismo con la consecuente derrama que podría generarse sobre todo en periodos de vacacionales largos.

Esta medida también contribuye a fortalecer la vinculación y el intercambio cultural, educativo, social y turístico, en las entidades federativas de Chiapas, Campeche, Tabasco, Quintana Roo y Yucatán. También se espera que este cambio impacte positivamente a los estudiantes o personas que realizan actividades académicas no remuneradas en la región fronteriza, actualmente, los cruces de estas personas provenientes de Guatemala y Belice forman parte de la dinámica fronteriza en la región sur de nuestro país y muchos diariamente cruzan hacia México para asistir a centros educativos establecidos en las comunidades fronterizas del lado mexicano. Con esta reforma tendrían la opción de desplazarse a centros educativos ubicados a una mayor distancia de donde acuden actualmente con la posibilidad de pernoctar en algún lugar cercano a los mismos sin la necesidad de regresar a su lugar de origen todos los días, lo que además abre la posibilidad de que realicen otras actividades que podrían generar mayores derramas económicas.

2) Retorno, emigración, reintegración e integración.

Se propone modificar la actual fracción VIII del artículo 18 de la Ley de Migración, que establece las atribuciones de la Secretaría de Gobernación en materia migratoria, para eliminar la referencia a la Ley General de Población, ya que se busca integrar en la presente Ley los apartados sobre migración, en concreto lo relativo a la emigración y repatriación, que serán retomados en esta propuesta de reforma a la Ley de Migración.

Se adiciona un Título Séptimo denominado “De la emigración, retorno, reintegración e integración”, que se incorpora previo a los Títulos “De las sanciones” y “De los delitos en materia migratoria” mismos que se recorren en su orden. El nuevo Título Séptimo está integrado por cinco capítulos: I “De la emigración de personas”, II “Del retorno y repatriación de personas mexicanas”, III “De la reintegración de mexicanos”, IV “De la integración de los mexicanos nacidos en el exterior y de los residentes regulares temporales y permanentes”, y V “De la atención a personas mexicanas que residen en el exterior y visitan México”. En estos capítulos se recupera lo previsto en el texto vigente de la Ley General de Población sobre repatriación y emigración, ya que éstos actualmente no se regulan en la Ley de Migración, además se propone complementarlos con medidas para atender a los mexicanos que residen en el exterior y visitan el territorio nacional, así como medidas generales sobre reintegración de mexicanos que retornan al país e integración de mexicanos nacidos en el exterior y residentes extranjeros. Haciendo énfasis en que todo lo anterior es especialmente relevante para México considerando las actuales políticas migratorias de los Estados Unidos de América.

Con lo anterior, se pretende que la Ley de Migración regule de manera integral el fenómeno migratorio, atendiendo todas sus dimensiones; así se asentó en la exposición de motivos, y en el apartado general de la Ley en el cual se establecen las bases de la política migratoria del Estado mexicano, sus principios, y los derechos de los migrantes, regulando además la participación democrática de los sectores público, privado y social en la conformación de la misma.

En el Capítulo I “De la emigración de personas” del Título Séptimo del presente instrumento, conformado por los artículos 138 al 142, se retoman, con algunas adecuaciones el texto vigente de los artículos 76, 77 y 80 Bis de la Ley General de Población y algunos artículos correlativos de su Reglamento. Se establece la definición de emigrante básicamente en los mismos términos que el texto actual, con la particularidad de que se hace hincapié en la residencia permanente de las personas extranjeras y, para mayor precisión, se incorpora como referencia principal la salida del país y no el desplazamiento como se prevé en el texto vigente; asimismo se pone de manifiesto el interés del Estado en abordar el fenómeno de la emigración desde sus causas y la necesidad de regularlo; se incorporan directrices para la coordinación con las entidades federativas y municipios, previstas en la fracción III del artículo 80 Bis de la Ley General de Población, y se agregan acciones de vinculación de las comunidades de origen en México con los miembros que emigraron, como una acción de política interior de carácter permanente que complemente las acciones de vinculación hacia el exterior; asimismo, se incorporan directrices generales de carácter permanente que requieren colaboración y coordinación con otras instituciones y órdenes de gobierno y medidas para facilitar y orientar la salida de personas emigrantes.

El Capítulo II, “Del retorno y repatriación de personas mexicanas”, del Título Séptimo del presente instrumento, conformado por los artículos 143 al 148, retoma de manera general algunos elementos de la repatriación, tales como acciones de atención de primer contacto para recibirlos en los lugares destinados al tránsito internacional de personas previstos en los artículos 83 y 84 de la Ley General de Población vigente; con la particularidad de que la repatriación se circunscribe a los mexicanos que son entregados por autoridades migratorias de otro país, para diferenciar este concepto, del de retorno en el que se ubicarían las personas mexicanas que regresan al país después de residir más de seis meses en el exterior. En este sentido, el presente capitulo distingue: 1) el retorno de mexicanos voluntario y forzoso, entendido este último como la deportación ejecutada por autoridades migratorias extranjeras o la orden de salida emitida por las mismas; 2) dos tipos de servicios y dos fases para otorgarlos; en la repatriación se otorgan servicios básicos que son acordes con la naturaleza del proceso de recepción (el cual no incluye alojamiento o detención)- y se proporcionan en lugares destinados al tránsito internacional de personas; en la segunda fase, la atención y acciones se enfocarían en la reintegración –se regulan en el capítulo siguiente-. Como parte de los servicios básicos se retoman algunos de los previstos en el artículo 84 de la Ley General de Población: alimentación, atención médica básica, atención psicológica, información sobre acciones, programas y apoyos que puedan recibir, comunicación tanto telefónica como por otros medios disponibles; se prevén facilidades para traslados a su lugar de destino dentro del territorio nacional, además se consideran otros sitios a los que es usual que se dirijan como albergues u hospitales, entre otros; se adicionan facilidades para su comunicación inmediata con la oficina consular del lugar donde se encontraban si desean realizar alguna queja o consulta sobre su proceso migratorio; así como previsiones para atender de manera diferenciada a personas en situación de vulnerabilidad.

Asimismo, se excluyen algunas previsiones que son contrarias a la naturaleza de la repatriación de mexicanos, como lo señalado en las fracciones VI, VII y VIII del artículo 84 de la Ley General de Población, pues de éstas se infiere que se pretende alojar o detener en dichas instalaciones a los mexicanos repatriados, lo que es incongruente con la infraestructura en puntos de internación y se acerca más a las características de una estación migratoria; 3) se incorpora la participación de otras dependencias, entidades federativas y Municipios, e instituciones públicas, privadas y sociales en la prestación de dichos servicios; 4) en la prestación de servicios básicos también se distinguen los repatriados y los retornos voluntarios, en tanto que es totalmente viable ofrecer todos los servicios básicos a los repatriados que son entregados por una autoridad extranjera, puesto que están claramente identificados y se puede seguir un proceso de apoyo como el previsto en la propuesta de artículo 146 ya que son recibidos de manera grupal, generalmente en horarios y días previamente determinados, lo que permite realizar acciones preventivas y de logística; no ocurre lo mismo en el caso de retornos voluntarios o personas que teniendo orden de salida de otro país retornan por su cuenta, ya que en estos supuestos las personas ingresan al país por sus propios medios, en cualquier horario y punto de internación; sin embargo, se propone ofrecerles algunos de estos apoyos, y 5) permite identificar dentro de este proceso de repatriación a la población objetivo de políticas de reintegración.

Para implementar políticas de reintegración el primer reto es que las autoridades puedan identificar a la población objetivo, sobre todo en los procesos de retorno voluntario o personas que teniendo orden de salida de otro país retornan por su cuenta, pues en estos casos los mexicanos se internan como cualquier connacional que sale del país. Con la presente reforma y en la coyuntura de las políticas migratorias estadounidenses, se plantea que los consulados -que son la autoridad mexicana en el exterior que tiene contacto con los mexicanos en virtud de los servicios y acciones de protección que brindan-, coadyuven en la identificación de los mexicanos que residen fuera del país y que pretenden regresar al mismo para residir en él; para este efecto, emitirán una constancia de buena fe que indique el tiempo y lugar de residencia en el exterior; la identificación también se prevé durante el proceso de recepción de repatriados que son entregados por autoridades migratorias de otros países, en este caso, la propuesta consiste en que el certificado de repatriación indique el tiempo y lugar de residencia del repatriado en el exterior, y un tercer grupo en el que se encontrarían las personas que habiendo residido por más de seis meses en el exterior no cuentan con certificado de retorno emitido por las oficinas consulares o con certificado de repatriación que así lo avale, mismos que acudirían con el enlace de retorno del Instituto de acuerdo a lo previsto en el Capítulo III del Título Séptimo del presente instrumento.

El Capítulo III, “De la reintegración de mexicanos”, del Título Séptimo del presente instrumento, conformado por los artículos 149 y 150, retoma la facultad de la Secretaría de Gobernación para coordinar acciones para la atención y reintegración de mexicanos prevista en el texto del artículo 84 de la Ley General de Población vigente, y adiciona aspectos sustantivos tales como definir a los sujetos beneficiarios, establecer un procedimiento de identificación y acciones generales para orientar la acción pública, los cuales no estaban regulados en la Ley de Migración ni en la Ley General de Población y cuyo establecimiento es necesario para posibilitar la aplicación de políticas de reintegración.

El establecimiento de políticas de reintegración y las bases que permitan su aplicación tiene especial importancia por el volumen de la población mexicana que reside en el extranjero y que en algún momento podrían experimentar un movimiento migratorio de retorno voluntario o forzado (tan solo en Estados Unidos los residentes mexicanos ascendían a 12 millones en 2016),4 así como por la coyuntura actual de las políticas migratorias particularmente en Estados Unidos, que, si bien no hay datos que confirmen un retorno masivo, podría presentarse el escenario de que el flujo aumente y esta población requerirá oferta educativa, laboral y cultural, además de mecanismos expeditos, eficientes y accesibles para su reincorporación.

Uno de los principales retos que este proyecto de reforma pretende subsanar es la definición de lo que debe entenderse por reintegración y la identificación de los sujetos beneficiarios. La reintegración implica una acción de volver o regresar, en este caso se trata de mexicanos que salieron del país y regresan –emigrantes- y no debe confundirse con hijos de padre o madre mexicanos que nacieron y residen en el exterior a quienes en todo caso aplicarían políticas de integración; una segunda cuestión es definir la temporalidad de estancia del mexicano fuera del país para considerarlo beneficiario de las políticas de reintegración. Sobre el particular hay diversas posturas, siendo la más aceptada entre la academia y los organismos internacionales la que establece que la duración de la estadía en otro país o región debe ser mayor a un año para considerarse migración de retorno y, por ende, sujeta a políticas de reintegración; sin embargo, México ya ha establecido beneficios para los mexicanos que retornan, sobre todo en cuanto a menaje de casa, considerando un periodo de seis meses de residencia fuera del país, por esta razón y con el interés de no generar contradicciones entre las políticas que benefician a los mexicanos que regresan al territorio, se decidió establecer el período de más de seis meses de residencia. De esta manera, los sujetos beneficiarios de políticas de reintegración son las personas mexicanas que han residido más de seis meses fuera del país y regresan a territorio nacional para residir en el mismo; además, en correspondencia con el concepto asumido por la Organización Internacional para las Migraciones,5 se parte de que la reincorporación debe darse a la estructura social, al entorno cultural y al sistema económico, lo que permitirá a las personas, entre otros aspectos, crear vínculos personales, adoptar o fortalecer sus valores, lenguaje, principios, ideología y tradiciones, así como aprovechar los conocimientos adquiridos en el extranjero para promover el desarrollo nacional.

Asimismo, para mayor certeza de los beneficiarios y autoridades, y una mayor claridad en el proceso, se establecen tres procedimientos para identificar a los beneficiarios de políticas de reintegración: el primero se realiza por las oficinas consulares a través de la expedición del certificado de repatriación de personas que acuden al consulado y lo solicitan –aplica para repatriación voluntaria-; el segundo aplica para repatriación forzada y se realiza a través de la expedición de la constancia de recepción de mexicanos repatriados por parte de la autoridad migratoria en un punto de internación y, finalmente, considerando que los repatriados voluntarios no necesariamente acuden a un consulado mexicano y difícilmente podrán ser identificados en puntos de internación –como ocurre con los forzados-, se establece una tercera opción para identificarlos, misma que consiste en que el Instituto a través de su enlace de retorno expida una constancia de repatriación voluntaria a las personas que así lo soliciten; también se establece un plazo de seis meses contados a partir de la internación al país para solicitar dicha constancia y la necesidad de acreditar residencia o estancia en el exterior, sea a través de algún documento emitido por el consulado mexicano o por una autoridad extranjera, por lo que el trámite en general opera confiando en la buena fe de nuestros connacionales.

Se plantea que las personas reintegradas se beneficien de los servicios básicos que se otorgan en la repatriación –diferenciando los aplicables a la repatriación forzada y a la voluntaria- así como de las acciones específicas de reintegración que se prevén en el artículo 150 de la propuesta con la colaboración de otras dependencias, órdenes de gobierno e instituciones públicas, privadas y sociales; entre estas acciones destacan: apoyos para atención psicológica tomando en cuenta que muchas personas pueden presentar secuelas físicas y psicológicas derivadas de su proceso migratorio que afectan su bienestar o el de sus familias, acciones para la prevención del delito particularmente sobre rehabilitación y prevención de reincidencia de migrantes que han cumplido una sentencia por delitos graves en otro país; creación o adecuación de programas y proyectos de inclusión laboral, social y cultural; creación de proyectos de coinversión, productivos, de emprendimiento, créditos y financiamiento para la reincorporación a la estructura del sistema económico; también se adicionan acciones sobre la creación o adecuación de los programas de becas e incentivos para el ingreso y permanencia escolar, el reconocimiento de saberes y certificación de competencias y habilidades laborales, capacitación para el trabajo, el reconocimiento y portabilidad de los beneficios de seguridad social, así como el acceso a cursos de español, geografía e historia de México cuando la persona lo requiera en atención al tiempo que permaneció fuera del país, con el objetivo de que las personas den continuidad a su formación académica, y que las habilidades y capacidades que los migrantes hayan adquirido como resultado de su experiencia migratoria les permitan reintegrarse al mercado laboral y se posibilite la continuidad y acumulación de beneficios tales como pensiones para el retiro, vivienda y otros que se deriven de los empleos que tuvo el connacional fuera del país.

El Capítulo IV, “De la integración de los mexicanos nacidos en el exterior y de los residentes regulares temporales y permanentes”, del Título Séptimo del presente instrumento, conformado por los artículos 151 al 153, se adiciona con dos objetivos: primero, regular lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Migración, según el cual el Estado debe promover e impulsar medidas para el acceso y la integración de extranjeros con residencia regular en territorio nacional a los distintos ámbitos de la vida económica y social del país y, segundo, complementar lo previsto en dicho artículo ya que no sólo los extranjeros residentes en el país deben ser sujetos de integración, sino también los hijos de mexicanos que nacieron y residían en el extranjero -mexicanos de segunda generación- y que ingresan al país para residir en el mismo.

El establecimiento de bases para la integración de personas que ingresan al país para residir en el mismo, además de ser consistente con la política migratoria mexicana, permite el cumplimiento de compromisos internacionales, siendo el de mayor actualidad el previsto en el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, así como la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 19 de septiembre de 2016. Cabe señalar que el volumen de la población potencialmente beneficiaria es bastante considerable si se toma en cuenta a la población de origen mexicano que nació y reside fuera de territorio nacional -hijos de padre o madre mexicanos-, de manera particular, la que se encuentra en Estados Unidos de América que según estimaciones de la Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas, en el año 2016 ascendía a 25 millones de personas.6 Aun cuando no es previsible el ingreso masivo de dichas personas, puesto que poseen la nacionalidad estadounidense, se requiere desarrollar y fortalecer acciones específicas para su eventual integración, al igual que para la población extranjera con residencia regular en México, la cual, como ya se mencionó, asciende a poco más de 300 mil personas.

En este capítulo de la propuesta de reforma se pretende regular la integración y solucionar con ello el vacío legal existente, así como ampliar el universo de personas potencialmente beneficiarias, establecer la definición y el alcance de la integración e incorporar acciones generales que permitan orientar la política pública en la materia. Muchas de las acciones coinciden con las propuestas para la reintegración en el capítulo previo, con la salvedad de que la integración hace énfasis en el proceso de adaptación y tienen que ver con facilitar información a las personas que les permita familiarizarse con el entorno; en este proceso es de vital importancia el manejo y comprensión del idioma español, que constituye una de las principales herramientas, por ello se prevé el acceso a cursos de español y brindarles información sobre geografía, historia mexicana, transporte y aquélla que les permita familiarizarse con el entorno.

El Capítulo V, “De la atención a personas mexicanas que residen en el exterior y visitan México”, del Título Séptimo, conformado por los artículos 154 al 156 del presente instrumento, retoma en general lo previsto en el artículo 214 del Reglamento de la Ley General de Población vigente y se propone incluirlo en la Ley de Migración para garantizar la permanencia de acciones y de la coordinación en la atención de connacionales que residen en el exterior y visitan el país. Lo anterior es especialmente importante ya que el volumen y características de esta población hacen previsible que continúe el flujo de ingreso, tránsito y salida del país de dichas personas y, por ende, es necesario que permanezcan las acciones y la coordinación que se generaron desde 1989 entre diversas dependencias, instituciones y órdenes de gobierno para la atención de las mismas en periodos de mayor afluencia como Semana Santa y vacaciones de verano e invierno. Sirve como argumento de lo anterior que el volumen de la población de origen mexicano que reside en el exterior la coloca como la segunda comunidad nacional más grande del mundo –la primera corresponde a la India-, y que se mantiene desde hace más de un siglo una tradición migratoria de mexicanos hacia Estados Unidos de América, lo cual coloca a este último como el principal país de destino de la emigración mexicana ya que representa aproximadamente 97 por ciento del total, y el resto se diversifica en mucho menor medida hacia Canadá, España, Alemania, Reino Unido, Bolivia, Chile, Brasil, Argentina, Países Bajos y Costa Rica.

3) Nueva visa y condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad para facilitar la movilidad internacional de personas en el marco de Acuerdos Interinstitucionales y Tratados Internacionales.

México ha suscrito y se encuentra en proceso de negociación de diversos tratados y acuerdos interinstitucionales que implican el movimiento internacional de personas con temporalidades de un año o más de permanencia en el país con la condición de estancia de visitantes, es decir, sin que esto implique ser considerados residentes; actualmente esto no es posible porque las temporalidades mayores a 180 días implican otorgar residencia temporal o permanente. Por lo anterior, se propone crear una visa y condición de estancia que posibilite a los visitantes permanecer en territorio nacional de uno a cuatro años sin que se les otorgue la residencia temporal. A tal efecto, se adiciona una fracción IV al artículo 40, y una fracción III al artículo 52 de la Ley de Migración para crear la visa y la condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad.

El Visitante por acuerdo de movilidad se podrá otorgar bajo tres supuestos: 1) sin permiso de trabajo, 2) con permiso de trabajo sujeto a una oferta de empleo, o bien 3) con permiso de trabajo sin que se requiera previamente oferta de empleo; la temporalidad máxima de estancia no podrá exceder de cuatro años. Los supuestos aplicables en cada caso, así como la temporalidad máxima que se negocie –misma que no debe exceder de 4 años-, y si ésta puede autorizarse inicialmente o se requerirán prórrogas, se sujetarán a lo que se establezca en el acuerdo internacional o interinstitucional que se formalice. El ingreso de hijos menores de edad y de cónyuge o concubino procederá siempre que así se establezca en el instrumento internacional correspondiente, éstos últimos también podrán trabajar siempre que así se indique en dicho instrumento.

La posibilidad de definir temporalidad, ingreso de familiares y permiso de empleo en el propio instrumento internacional, permitirá al Estado mexicano negociar con sus contrapartes en condiciones equiparables sin descuidar los intereses nacionales, ya que la nueva condición de estancia mantiene las reglas aplicables al visitante, lo que significa que no crea derechos de residencia, no tiene unidad familiar implícita y no puede cambiar de condición de estancia; por otro lado, la nueva condición de estancia constituye una herramienta por demás pertinente para que México pueda responder con eficacia al proceso de negociación de varios instrumentos que implican un movimiento internacional de personas.

También se propone adicionar un párrafo segundo al artículo 41 de la Ley de Migración, para puntualizar que las oficinas consulares serán las responsables de recibir y resolver la solicitud de visa de Visitante por acuerdo de movilidad, en cualquiera de los tres supuestos. Lo anterior, con el objetivo de hacer viable y ágil la expedición de visa a los nacionales de los países con quienes se suscriban acuerdos interinstitucionales o internacionales sobre vacaciones y trabajo, pasantías, prácticas profesionales, conferencistas, entre otros. Actualmente, cuando la internación de la persona extranjera implica la realización de actividades remuneradas se requiere que exista un empleador, que éste se registre y solicite la visa para la entrada de la persona extranjera ante el Instituto Nacional de Migración (Instituto), que se lleve a cabo la entrevista, y el proceso de reconsideración de ser el caso, todo lo anterior genera inconformidad de nuestras contrapartes a la hora de negociar, e incluso con documentos firmados, ya que en general, los demás países están en posibilidad de autorizar estancias de un año, con permiso de trabajo sin oferta previa de empleo dentro de su categoría de visitante, mientras que el trámite mexicano es excesivamente burocrático.

Finalmente, se adecua la fracción II del artículo 18 para puntualizar que el otorgamiento de la nueva visa y condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad cuando implique realizar actividades remuneradas -dos de los tres supuestos aplicables-, no se rige por el sistema de cuotas; esto con la finalidad de facilitar su obtención y tomando en consideración que se cuenta con suficientes medidas para proteger el mercado laboral ya que la nueva condición de estancia no implica o genera derechos de residencia, no da derecho a cambiar de condición de estancia -salvo en casos de unidad familiar o razones humanitarias-, y deja abierta la posibilidad de que el Estado mexicano determine el número y condiciones de otorgamiento, las cuales deben considerar la opinión de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y de la Secretaría de Relaciones Exteriores; asimismo, se adiciona una fracción IX y un párrafo final a dicho artículo con el objetivo de establecer que son atribuciones de la Secretaría de Gobernación, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores, definir el alcance y las condiciones para el otorgamiento de la nueva visa y condición de estancia, así como suscribir los acuerdos interinstitucionales de la materia y participar en las negociaciones y en la aprobación de acuerdos internacionales en los que se prevea el otorgamiento de la visa y de la condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad. El párrafo final es complemento de la fracción IX y se ubicó como párrafo de cierre para no romper la continuidad en las fracciones del artículo, su inclusión obedece a la necesidad de establecer los parámetros que deberá tomar en cuenta la Secretaría de Gobernación, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores, en la definición y alcance de la nueva visa y condición de estancia que se prevea en los instrumentos internacionales correspondientes.

4) Actualización y homologación a diversos preceptos.

Se incorporan algunas adecuaciones de forma con el objetivo de homologar conceptos ya definidos o establecidos en la Ley de Migración o bien corregir errores. En la fracción XI del artículo 3 se corrige un error dice “pasea” y debe decir “posea”; en la fracción V del artículo 18 dice “retorno asistido tanto de mexicanos como de extranjeros” y en la fracción II del artículo 21 dice “retorno asistido de mexicanos y extranjeros” en ambos debe decir “repatriación de mexicanos y de retorno asistido de extranjeros”; en la fracción III del artículo 21 dice “Secretaría de Gobernación”, debe decir “Secretaría”; en el penúltimo párrafo del artículo 59 dice “Obtenida la tarjeta de residencia, los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener de la Secretaría la Clave Única de Registro de Población” y debe decir “La Secretaría otorgará la Clave Única de Registro de Población a residentes temporales y permanentes, misma que debe incluirse en la tarjeta residencia”.

Se adecúa el concepto de remuneración en la fracción XXV del artículo 3, ya que el texto vigente hace referencia a “las percepciones que reciban las personas en territorio...” y esto a menudo es malinterpretado y de facto se considera que cualquier ingreso es equivalente a una remuneración en territorio nacional. Lo anterior dificulta algunos trámites de las personas extranjeras, ya que sin corresponder con la actividad a realizar y sin ameritarlo se pide oferta de empleo cuando las personas manifiestan que recibirán algún ingreso o viático por la realización de prácticas profesionales o dictar conferencias, entre otros, afectando sobre todo actividades académicas y de negocios. Por esta razón, en el primer párrafo se hace hincapié en que la remuneración corresponde al pago de sueldos o salarios por la prestación de un servicio subordinado o profesional, y para mayor claridad y evitar malinterpretaciones se adiciona un segundo párrafo que excluye de manera expresa los gastos por concepto de viáticos y becas económicas.

La fracción II del artículo 18 vigente se divide en dos fracciones. En la primera parte se deja la referencia al sistema de cuotas; asimismo, y tomando en cuenta que éste tiene por objetivo regular el mercado de trabajo, se puntualiza que corresponde a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social proponerlas cuando se requiera, en congruencia y de acuerdo con las atribuciones que le determina la normatividad aplicable a dicha dependencia.

En la fracción II del artículo 54, se adiciona la referencia al artículo 56 con el objetivo de homologar su contenido, ya que además de unidad familiar con un residente permanente (artículo 55), también aplica unidad familiar con un mexicano (artículo 56).

En el artículo 58 se adiciona como un segundo párrafo la obligación de que la autoridad migratoria coadyuve en la asignación de la Clave Única de Registro de Población – CURP -; siempre y cuando la naturaleza del trámite de expedición de documento migratorio lo permita; por ejemplo, no se consideraría la asignación de CURP en la expedición de documento migratorio en un punto de internación (filtro migratorio) pero sí en las condiciones de estancia que se acreditan con un documento migratorio tipo tarjeta, dicha puntualización se incorporará en disposiciones secundarias. Tomando en consideración que actualmente la CURP es requerida para acceder a la mayoría de los trámites y servicios que prestan los diferentes órganos de gobierno, y que a través de algunos de éstos se accede a derechos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley de Migración, y dado que las personas extranjeras en territorio nacional no están exentas de que se les requiera dicha clave, era necesario la inclusión del párrafo mencionado para garantizar que la falta CURP no sea un obstáculo para el ejercicio de sus derechos.

En el artículo 63 se propone incluir dentro de la obligación de notificación de cambio de datos que tienen los residentes regulares en función de su inscripción en el Registro Nacional de Extranjeros –RNE- los datos de nombre y sexo, ya que por una imprecisión éstos no se incluyen en el texto vigente, a pesar de que forman parte del RNE, y de que la notificación de los cambios es imprescindible para mantener actualizado dicho Registro; en congruencia y concordancia también se incluyen dichos datos en el artículo 177 del presente instrumento.

Se adicionan cuatro párrafos al artículo 58 de la Ley de Migración, de los cuales los dos párrafos finales –cuarto y quinto- establecen que los documentos migratorios deben indicar de manera explícita si su titular tiene permiso para realizar actividades remuneradas, ya que algunas condiciones de estancia tienen implícito el permiso para trabajar, y en otras se debe obtener permiso; hasta ahora, salvo que se trate de una condición de estancia obtenida por oferta de empleo, no es visible en el documento que su titular tiene permiso para trabajar, esto constituye un obstáculo para acceder al mercado laboral; la propuesta es que el documento migratorio señale claramente si su titular tiene o no permiso de trabajo, con independencia de que su condición de estancia le permita trabajar de manera implícita o la haya obtenido por oferta de trabajo. Lo anterior, además de brindar certeza a los migrantes, dentro de los cuales se encuentran los residentes permanentes y los visitantes por razones humanitarias, proporcionará elementos al empleador para que se cerciore de que los extranjeros cuentan con una condición de estancia que les permite trabajar y de esta manera asuman un papel activo y corresponsable, cuyo incumplimiento ameritaría una sanción administrativa que se propone incorporar como artículo 178. Sobre este punto, es importante señalar que de acuerdo con la legislación mexicana, los extranjeros que tienen como propósito principal trabajar en México deben contar con una oferta de empleo y con una visa que les permita laborar. El tipo de visa con permiso de trabajo puede ser a) de Visitante con permiso para realizar actividades remuneradas, si la estancia en México es de hasta 180 días, o b) de Residente Temporal, si su estancia es de 1 a 4 años.

En ambos casos, el empleador es quien debe solicitar la visa ante las oficinas del Instituto Nacional de Migración en México (INM), para ello, debe estar inscrito como tal ante dicho Instituto y adjuntar a la solicitud de visa una copia de su Constancia de Inscripción de Empleador (CIE) y demás requisitos aplicables. La CIE no tiene costo y permite a la persona que emplea acreditar su personalidad jurídica, sus facultades y que su empresa se encuentra operando normalmente, con ello se evita la simulación de empresas y se reduce el riesgo de que los extranjeros sean sujetos de abuso o delitos, tales como el tráfico de migrantes o la trata de personas.

Si del análisis de la solicitud de visa presentada por el empleador ante el INM este determina que se cumplen todos los requisitos, le informa que el extranjero ya puede contactar a la representación consular mexicana del país en que se encuentre y gestionar una cita para entrevista consular, en la cual deberá presentar los requisitos correspondientes para la expedición de la visa.

Una vez que se expidió la visa, el extranjero puede viajar a México y presentarse en algún punto de internación para solicitar su ingreso al país. Los titulares de visa de Visitante con permiso para realizar actividades remuneradas y de Residente Temporal con permiso para realizar actividades remuneradas se documentan con la Forma Migratoria Múltiple (FMM) a su ingreso en el país, los primeros no deben realizar ningún trámite adicional porque durante su estancia acreditan su situación migratoria con dicha FMM, los segundos, en cambio, deben acudir ante las oficinas del INM dentro de los 30 días siguientes a su internación para tramitar su tarjeta de residencia.

Además, la legislación migratoria prevé la posibilidad de que los residentes temporales que obtuvieron dicha condición de estancia por una vía distinta al empleo, puedan solicitar autorización para trabajar de manera posterior a su ingreso, y también prevé la condición de estancia de Visitante Trabajador Fronterizo que únicamente es aplicable a los países limítrofes con México en reconocimiento a la vida y flujo migratorio transfronterizos; esta condición de estancia permite trabajar, tiene temporalidad de un año, no requiere tramite de visa previo, se obtiene en los puntos de internación terrestres que se encuentran habilitados para dicho fin y también es necesario presentar una oferta de empleo y que el empleador cuente con su CIE.

Se destaca que a partir de la información proporcionada por los empleadores, la autoridad migratoria ejerce las funciones de verificación migratoria previstas en el artículo 92 de la Ley de Migración, a fin de confirmar la veracidad de los datos proporcionados en las solicitudes de trámite migratorio; como resultado de dichas verificaciones durante 2017 el equivalente al 3.8 por ciento de empleadores que obtuvieron CIE en dicho año, presentaron alguna irregularidad, ya sea porque no se trataba de domicilios o empresas inexistentes o porque los datos o documentos no eran legítimos, este porcentaje se ha ido incrementando, por ejemplo al segundo trimestre de 2018 ya representaba el 4.07 por ciento.

Dicha situación pone en situación de vulnerabilidad a los migrantes ya que las ofertas de trabajo no están respaldadas por un oferente legítimo y podrían tratarse de casos de tráfico de migrantes o trata de personas. Actualmente, la autoridad realiza acciones de verificación migratoria y cuando encuentra migrantes en situación migratoria irregular la consecuencia solo es para estos que enfrentan un procedimiento para su posible devolución, pero respecto a los empleadores no hay consecuencias. Esta situación puede estar siendo aprovechada para contratar a personas en condiciones de explotación. Estas prácticas existen y han sido objeto de investigación de diversos actores interesados en el tema migratorio, tal es el caso del estudio “Las trabajadoras migrantes en la frontera sur de México. Hacia una agenda de investigación” realizado por ONU Mujeres con la colaboración del Colegio de México, en el que se hace describe la situación y problemática que enfrentan las trabajadoras migrantes, entre los que se encuentran la explotación laboral (jornadas mayores a 8 horas y salarios bajos), falta de prestaciones laborales, maltrato, abuso sexual, trabajo forzado, extorsión, violencia, entre otros. Se espera que la medida propuesta reduzca el porcentaje creciente de empleadores que buscan contratar mano de obra en condiciones de exploración bajo el argumento de su irregularidad migratoria, además de disuadir de una manera más efectiva el surgimiento y la proliferación de empresas fantasma utilizadas por personas u organizaciones criminales para cometer abusos y/o delitos contra migrantes, valiéndose del engaño y la simulación.

Además de lo anterior, y considerando que la Ley establece condiciones de estancia que tienen implícito el permiso para trabajar y otras en las que se debe obtener permiso, como ya se ha señalado, también se ha propuesto que los documentos migratorios hagan visible de manera explícita que su titular tiene permiso para trabajar, incluso cuando no se requiere realizar un trámite adicional para obtenerlo como ocurre con los visitantes por razones humanitarias y los residentes permanente. Lo anterior, además de brindar certeza a las personas migrantes dentro de los cuales se encuentran los residentes permanentes y los visitantes por razones humanitarias, proporcionará elementos al empleador para que se cerciore de que los extranjeros cuentan con una condición de estancia que les permite trabajar, y de esta manera asuman un papel activo y corresponsable, cuyo incumplimiento ameritaría una sanción administrativa. Se espera que esta medida fortalezca el trabajo regular y desincentive la contratación de extranjeros en condiciones migratorias irregulares con el objetivo de someterlos a condiciones laborales desfavorables con el argumento de que no cuentan con una situación migratoria regular, además, se espera fortalecer el registro de empleadores y contar con datos para realizar verificaciones migratorias e inspecciones en materia laboral a fin de que la autoridad se cerciore de que se cumplen con los derechos de los trabajadores y, por otro lado, se prevé generar información oportuna sobre las necesidades del mercado laboral.

Se modifica el artículo 5 de la Ley de Migración para ampliar los supuestos de ingreso dentro del régimen no ordinario. En la práctica México concede privilegios no sólo a funcionarios que ingresan en comisión oficial, sino a aquéllos que transitan por territorio nacional o que ingresan en viaje privado o con fines de acreditación, por esta razón se adicionan dichos supuestos; además se incorpora la portación de pasaporte no ordinario como parámetro de referencia para exentar de inspección migratoria, lo cual da certeza jurídica a los particulares y a las autoridades migratorias.

Se modifica el inciso c) de la fracción I, del artículo 37 para incluir la referencia a las condiciones de estancia de visitante por acuerdo de movilidad y visitante con fines de adopción, ya que el artículo de mérito regula la internación de extranjeros al país y detalla, en la fracción I, inciso c), los documentos migratorios que deben exhibir las personas extranjeras que ya cuentan con una condición de estancia regular en el país para que se autorice su ingreso al mismo, entre los que se deben señalar los que corresponden a la nueva condición de estancia de Visitante por Acuerdo de Movilidad y también el de Visitante con fines de Adopción que no estaba incluido.

Se adicionan dos párrafos al final del artículo 40, para incorporar los supuestos para cancelar las visas. El texto vigente de la ley prevé supuestos para cancelar los documentos migratorios que acreditan una condición de estancia, no así los supuestos para cancelar una visa, lo cual constituye un vacío jurídico que es necesario solventar para mayor certeza de particulares y autoridades; en este sentido, se retoman dos hipótesis previstas en el artículo 43, y se adiciona una sobre información o datos falsos proporcionados durante su trámite que, de haberse conocido de manera oportuna, la autoridad habría negado la expedición de visa. Considerando que la autorización de la visa puede darse por una oficina consular o por el Instituto se establece la necesidad de que la información se registre y se encuentre disponible de manera inmediata para consulta de cualquiera de ellas.

Se adicionan las fracciones IX y X al artículo 18 de la Ley de Migración. La fracción IX para que la Secretaría de Gobernación en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores establezca los requisitos, procedimientos, periodo de estancia, posibilidad de ingreso de familiares, permiso de trabajo o posibilidad de adquirirlo para la nueva visa y condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad, así como para que la Secretaría de Gobernación suscriba Acuerdos interinstitucionales que prevean el otorgamiento de dicha visa y condición de estancia, y participe en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores en las negociaciones y aprobación de dichos acuerdos. La fracción X para establecer la facultad de la Secretaría de Gobernación sobre recolección y sistematización de información en materia migratoria de manera permanente, con el objetivo de contar con información objetiva y oportuna que permita realizar una correcta definición y ejecución de la política migratoria.

En el artículo 169 se incorpora una hipótesis con el objetivo de sancionar el matrimonio simulado para obtener beneficios migratorios de residentes regulares en el país, ya que únicamente se establecía sanción para el caso de mexicanos.

Asimismo y tomando en cuenta lo previsto en el Decreto por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo, publicado el 27 de enero de 2016 en el Diario Oficial de la Federación, se actualizan las referencias a las sanciones pecuniarias previstas en los artículos 161 -142 vigente-, 164 -145 vigente-, 165 -146 vigente-, 166 -147 vigente-, 167 -148 vigente-, 168 -149 vigente-, 169 -150 vigente-, 170 -151 vigente-, 171 -152 vigente-, 172 -153 vigente-, 173 -154 vigente-, 174 -155 vigente-, 175 -156 vigente-, 176 –vigente 157-, 177 -158 vigente-, 179 -159 vigente-, 181 -161 vigente- de la propuesta de reforma.

Finalmente, y considerando lo dispuesto en el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, se actualizan las referencias a las leyes en materia de responsabilidades en el artículo 167 -148 vigente- de la propuesta de reforma.

Por lo antes expuesto y fundado, proponemos a esta soberanía el siguiente proyecto de:

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Migración y se derogan diversas disposiciones de la Ley General de Población , para quedar como sigue:

Artículo Primero. Se reforman el penúltimo párrafo del artículo 2, las fracciones I, XI, XVII XXII, XXIV y XXV del artículo 3, el artículo 5, las fracciones II a la VIII del artículo 18, las fracciones II y III del artículo 21, la fracción I, inciso c) del artículo 37, las fracciones IV a la VI y penúltimo párrafo del artículo 40, la fracción III a la IX del artículo 52, la fracción II del artículo 54, el artículo 58, el tercer párrafo del artículo 59, el segundo párrafo del artículo 63, el artículo 142, el primer párrafo del artículo 145, el artículo 146, el artículo 147, el primer párrafo del artículo 148, el artículo 149, el primer párrafo del artículo 150, el artículo 151, el artículo 152, el artículo 153, el primer párrafo del artículo 154, el artículo 155, el primer párrafo del artículo 156, el primer párrafo del artículo 157, el artículo 158, el artículo 159, el artículo 161; y se adicionan las fracciones IX Bis al artículo 3, IX, X y XI y un último párrafo al artículo 18, una fracción IV, y se recorren en su orden las fracciones IV, V y VI para quedar como V, VI y VII y un penúltimo y último párrafo al artículo 40, un párrafo segundo al artículo 41 recorriéndose en su orden los subsecuentes, una fracción III al artículo 52 recorriéndose en su orden las subsecuentes fracciones, un Título Séptimo con sus Capítulos I, II, III, IV y V recorriéndose en su orden los títulos y artículos subsecuentes, de esta manera el actual Título Séptimo pasa a ser Octavo y el actual Título Octavo pasa a ser Noveno, y un artículo 179 a la Ley de Migración para quedar como sigue:

Artículo 2. ...

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Facilitar el retorno seguro, digno y ordenado al territorio nacional y la reintegración de los emigrantes mexicanos y sus familias, a través de programas interinstitucionales y de reforzar los vínculos entre las comunidades de origen y destino de la emigración mexicana, en provecho del bienestar familiar y del desarrollo regional y nacional.

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Artículo 3. ...

I. Autoridad migratoria: al servidor público que ejerce la potestad legal expresamente conferida para realizar determinadas funciones y actos de autoridad en materia migratoria;

II. a IX. ...

IX Bis. Enlace de retorno: personal del Instituto designado para expedir el certificado de retorno en las oficinas habilitadas para tal fin.

X. ...

XI. Extranjero: a la persona que no posea la calidad de mexicano, conforme a lo previsto en el artículo 30 de la Constitución;

XII. a XVI. ...

XVII. Migrante: la persona que sale, transita o llega al territorio de un Estado distinto al de su residencia por cualquier tipo de motivación;

XVIII a XXI. ...

XXII. Refugiado: a todo extranjero que se encuentre en territorio nacional y que sea reconocido como refugiado por parte de las autoridades competentes, conforme a los tratados y convenios internacionales de que es parte el Estado mexicano y a la legislación vigente;

XXIII. ...

XXIV. Retorno asistido: es el procedimiento por el que el Instituto Nacional de Migración hace abandonar el territorio nacional a un extranjero, remitiéndolo a su país de origen o de residencia habitual;

XXV. Remuneración: para efectos de las disposiciones migratorias, es el pago de un sueldo, salario o de una retribución que una persona física o moral otorga en el territorio de los Estados Unidos Mexicanos a una persona extranjera por la prestación de un servicio personal subordinado o por la prestación de un servicio profesional;

Para los mismos efectos, no se considera remuneración al desembolso realizado por la persona física o moral por concepto de gastos de hospedaje, transporte, alimentación o becas.

XXVI. a XXXI. ...

Artículo 5. Quedan exceptuados de la inspección migratoria los representantes y funcionarios de gobiernos extranjeros y de organismos internacionales que se internen al país con pasaporte no ordinario en comisión oficial, tránsito, viaje privado o con fines de acreditación, sus familiares y los miembros del personal de servicio, así como las personas que, conforme a los tratados y convenios de los cuales sea parte el Estado mexicano, a las leyes y a las prácticas internacionales reconocidas por el Estado mexicano, gocen de inmunidades respecto de la jurisdicción territorial, atendiendo siempre a la reciprocidad internacional.

...

Artículo 18. ...

I. ...

II. Previa propuesta de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social podrá fijar cuotas para la emisión de visas y la autorización de condiciones de estancia, siempre que de ellas se desprenda para su titular la posibilidad de realizar actividades a cambio de una remuneración.

No se regirán por el sistema de cuotas el otorgamiento de la visa y de la condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad, expedidas con permiso para trabajar sin requerimiento previo de oferta de empleo o con la posibilidad de obtenerlo previa oferta de empleo.

III. Fijar requisitos o procedimientos para la emisión de visas y la autorización de condiciones de estancia, siempre que de ellas se desprenda para su titular la posibilidad de realizar actividades a cambio de una remuneración; así como determinar los municipios o entidades federativas que conforman las regiones fronterizas o aquéllas que reciben trabajadores temporales y la vigencia correspondiente de las autorizaciones para la condición de estancia expedida en esas regiones, en los términos de la presente Ley. En todos estos supuestos la Secretaría deberá obtener previamente la opinión favorable de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y tomará en cuenta la opinión de las demás autoridades que al efecto se establezcan en el Reglamento;

IV. Establecer o suprimir requisitos para el ingreso de extranjeros al territorio nacional, mediante disposiciones de carácter general publicadas en el Diario Oficial de la Federación, tomando en cuenta la opinión de las autoridades que al efecto se establezcan en el Reglamento;

V. Suspender o prohibir el ingreso de extranjeros, en términos de la presente Ley y su Reglamento;

VI. En coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores, promover y suscribir instrumentos internacionales en materia de repatriación de mexicanos y de retorno asistido de extranjeros;

VII. Fijar y suprimir los lugares destinados al tránsito internacional de personas, en términos de esta Ley y su Reglamento;

VIII. Dictar los Acuerdos de readmisión, en los supuestos previstos en esta Ley;

IX. Definir en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores los requisitos, procedimientos, periodo de estancia, posibilidad de ingreso de familiares, permiso de trabajo o posibilidad de adquirirlo, para la obtención de la visa y la condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad.

Para tal efecto, la Secretaría suscribirá acuerdos interinstitucionales, y en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores participará en las negociaciones y en la aprobación de acuerdos internacionales en los que se prevea el otorgamiento de la visa y de la condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad.

En caso de que los instrumentos prevean permiso de trabajo sin que se requiera oferta de empleo o la posibilidad de obtenerlo previa oferta de empleo, solicitará opinión a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social;

X. Establecer en disposiciones administrativas de carácter general publicadas en el Diario Oficial de la Federación, medidas para recabar y sistematizar de manera periódica, información estadística sobre movilidad y migración internacional y el fenómeno migratorio en el país; asimismo, promover en coordinación con las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, la recolección y sistematización periódica y permanente de información sobre acciones de integración, reintegración y aquéllas que se lleven a cabo en beneficio de los emigrantes, y

XI. Las demás que le señale esta Ley, el Reglamento y otras disposiciones jurídicas aplicables.

En los instrumentos internacionales a que hace referencia la fracción IX del presente artículo, se establecerá la posibilidad de ingresar con permiso de trabajo sin que se requiera oferta de empleo, sin permiso de trabajo o con la posibilidad de obtenerlo previa oferta de empleo; y el periodo de estancia máximo, mismo que no podrá exceder de 4 años; asimismo podrá establecer la posibilidad de ingresar con cónyuge, concubina o concubinario e hijos siempre y cuando sean niñas, niños o adolescentes que no hayan contraído matrimonio y que estén bajo su representación legal o que sean mayores de edad pero se encuentren en estado de interdicción y estén bajo su representación legal.

Artículo 21. ...

I. ...

II. Promover conjuntamente con la Secretaría la suscripción de instrumentos internacionales en materia de repatriación de mexicanos y de retorno asistido de extranjeros;

III. Promover conjuntamente con la Secretaría, la suscripción de acuerdos bilaterales que regulen el flujo migratorio;

IV. y V. ...

Artículo 37. ...

I. ...

a). y b). ...

c) Tarjeta de residencia o de condición de estancia válida y vigente de visitante fronterizo, visitante trabajador fronterizo, visitante por acuerdo de movilidad, visitante con fines de adopción o de visitante por razones humanitarias.

II. a III. ...

Artículo 40. ...

I. a III. ...

IV. Visa de Visitante por acuerdo de movilidad, que autoriza a la persona extranjera a presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso a territorio nacional con el objeto de permanecer de uno hasta cuatro años, con permiso de trabajo sin que se requiera oferta de empleo, sin permiso de trabajo o con la posibilidad de obtenerlo previa oferta de empleo, según lo establezca el instrumento internacional suscrito por el gobierno mexicano.

Esta visa también se puede otorgar a los hijos de la persona extranjera siempre y cuando sean niñas, niños o adolescentes que no hayan contraído matrimonio y estén bajo su representación legal o que siendo mayores de edad se encuentren en estado de interdicción y estén bajo su representación legal, así como a su cónyuge, concubina o concubinario o figura equivalente quién tendrá la posibilidad de obtener un permiso para trabajar previa oferta de empleo, siempre y cuando lo prevea el instrumento internacional de movilidad.

V. Visa de residencia temporal, que autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso a territorio nacional, con el objeto de permanecer por un tiempo no mayor a cuatro años.

VI. Visa de residente temporal estudiante, que autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso a territorio nacional, con el objeto de permanecer por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación que acredite que se llevarán a cabo en instituciones educativas pertenecientes al sistema educativo nacional, y realizar actividades remuneradas conforme a lo dispuesto por la fracción IX del artículo 52 de esta Ley.

VII. Visa de residencia permanente, que autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso a territorio nacional, con el objeto de permanecer de manera indefinida.

...

Las visas que se expiden con permiso de trabajo o con la posibilidad de obtenerlo, deben señalarlo expresamente con la finalidad de que el Instituto expida el documento migratorio correspondiente.

La visa acredita requisitos para una condición de estancia y autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso al país en dicha condición de estancia, sin perjuicio de que posteriormente obtenga una tarjeta de residencia.

La autoridad migratoria que autorizó la expedición de la visa, cancelará la misma, siguiendo el procedimiento que para tal efecto se establezca en el Reglamento, al extranjero que se ubique en el supuesto de las fracciones I y IV del artículo 43 de la Ley; también la cancelará cuando tenga en su poder pruebas fehacientes que demuestren que el titular de la visa ocultó o falseó los hechos declarados sobre los que basó su solicitud o bien que exhibió documentación oficial apócrifa o legítima pero obtenida de forma fraudulenta de tal forma que, de haberse conocido oportunamente, no se habría expedido la misma.

La cancelación deberá realizarse en los registros electrónicos correspondientes; para tal efecto, las oficinas consulares y el Instituto mantendrán comunicación.

Artículo. 41. ...

La solicitud y autorización de visa de Visitante por acuerdo de movilidad con permiso de trabajo sin que requiera oferta de empleo, o sin permiso de trabajo o bien con la posibilidad de obtener permiso de trabajo previa oferta de empleo según se acuerde en el instrumento internacional, corresponde a las oficinas consulares de México en el exterior.

...

...

...

Artículo 52. ...

I. a II. ...

III. VISITANTE POR ACUERDO DE MOVILIDAD. Autoriza a la persona extranjera para permanecer en el país por una temporalidad mínima de un año y máxima de cuatro años, sin permiso de trabajo, con permiso para trabajar sin requerimiento previo de una oferta de empleo, o bien con la posibilidad de obtenerlo previa oferta de empleo, según lo establezca el instrumento internacional suscrito por el gobierno mexicano.

El instrumento internacional establecerá la temporalidad máxima de estancia, y si ésta puede otorgarse inicialmente o si estará sujeta a prórrogas hasta alcanzar el máximo previsto en dicho instrumento de movilidad.

Siempre que así lo establezca el instrumento internacional suscrito por el gobierno mexicano, la persona extranjera podrá ingresar con sus hijos, siempre y cuando sean niñas, niños o adolescentes que no hayan contraído matrimonio y que estén bajo su representación legal o que sean mayores de edad pero se encuentren en estado de interdicción y estén bajo su representación legal, así como con su cónyuge, concubina o concubinario o figura equivalente quién tendrá la posibilidad de obtener un permiso para trabajar previa oferta de empleo si así se establece.

La persona extranjera documentada en esta condición de estancia podrá entrar y salir del país durante la vigencia de su documento migratorio.

IV. VISITANTE REGIONAL. Autoriza al extranjero nacional o residente permanente de los países vecinos, para ingresar a las regiones fronterizas con derecho a entrar y salir de las mismas cuantas veces lo deseen, sin que su permanencia exceda de veintiún días y sin permiso para recibir remuneración en el país.

Mediante disposiciones de carácter administrativo, la Secretaría establecerá la vigencia de las autorizaciones y los municipios y entidades federativas que conforman las regiones fronterizas, para efectos del otorgamiento de la condición de estancia de visitante regional.

V. VISITANTE TRABAJADOR FRONTERIZO. Autoriza al extranjero que sea nacional de los países vecinos, para permanecer hasta por un año en las entidades federativas que determine la Secretaría mediante disposiciones de carácter administrativo. El visitante trabajador fronterizo contará con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, en la actividad relacionada con la oferta de empleo con que cuente dentro de las entidades federativas que para tal efecto determine la Secretaría y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee.

VI. VISITANTE POR RAZONES HUMANITARIAS. Se autorizará esta condición de estancia a los extranjeros que se encuentren en cualquiera de los siguientes supuestos:

a) Ser ofendido, víctima o testigo de algún delito cometido en territorio nacional.

Para efectos de esta Ley, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones jurídicas aplicables, se considerará ofendido o víctima a la persona que sea el sujeto pasivo de la conducta delictiva, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima.

Al ofendido, víctima o testigo de un delito a quien se autorice la condición de estancia de Visitante por Razones Humanitarias, se le autorizará para permanecer en el país hasta que concluya el proceso, al término del cual deberán salir del país o solicitar una nueva condición de estancia, con derecho a entrar y salir del país cuantas veces lo desee y con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país. Posteriormente, podrá solicitar la condición de estancia de residente permanente;

b) Ser niña, niño o adolescente migrante no acompañado, en términos del artículo 74 de esta Ley.

c) Ser solicitante de asilo político, de reconocimiento de la condición de refugiado o de protección complementaria del Estado mexicano, hasta en tanto no se resuelva su situación migratoria. Si la solicitud es positiva se les otorgará la condición de estancia de residente permanente, en términos del artículo 54 de esta Ley.

También la Secretaría podrá autorizar la condición de estancia de visitante por razones humanitarias a los extranjeros que no se ubiquen en los supuestos anteriores, cuando exista una causa humanitaria o de interés público que haga necesaria su internación o regularización en el país, en cuyo caso contarán con permiso para trabajar a cambio de una remuneración.

VII. VISITANTE CON FINES DE ADOPCIÓN. Autoriza al extranjero vinculado con un proceso de adopción en los Estados Unidos Mexicanos, a permanecer en el país hasta en tanto se dicte la resolución ejecutoriada y en su caso, se inscriba en el registro civil la nueva acta del niño, niña o adolescente adoptado, así como se expida el pasaporte respectivo y todos los trámites necesarios para garantizar la salida del niño, niña o adolescente del país. La expedición de esta autorización solo procederá respecto de ciudadanos de países con los que los Estados Unidos Mexicanos haya suscrito algún convenio en la materia.

VIII. RESIDENTE TEMPORAL. Autoriza al extranjero para permanecer en el país por un tiempo no mayor a cuatro años, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, sujeto a una oferta de empleo con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y con derecho a la preservación de la unidad familiar por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente la internación de las personas que se señalan a continuación, quienes podrán residir regularmente en territorio nacional por el tiempo que dure el permiso del residente temporal:

a) Hijos del residente temporal y los hijos del cónyuge, concubinario o concubina, siempre y cuando sean niñas, niños y adolescentes y no hayan contraído matrimonio, o se encuentren bajo su tutela o custodia;

b) Cónyuge;

c) Concubinario, concubina o figura equivalente, acreditando dicha situación jurídica conforme a los supuestos que señala la legislación mexicana, y

d) Padre o madre del residente temporal.

Las personas a que se refieren los incisos anteriores serán autorizados para residir regularmente en territorio nacional bajo la condición de estancia de residente temporal, con la posibilidad de obtener un permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país sujeto a una oferta de empleo, y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo deseen.

En el caso de que el residente temporal cuente con una oferta de empleo, se le otorgará permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país, en la actividad relacionada con dicha oferta de empleo.

Los extranjeros a quienes se les otorgue la condición de estancia de residentes temporales podrán introducir sus bienes muebles, en la forma y términos que determine la legislación aplicable.

IX. RESIDENTE TEMPORAL ESTUDIANTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación que acredite que va a realizar en instituciones educativas pertenecientes al sistema educativo nacional, hasta la obtención del certificado, constancia, diploma, título o grado académico correspondiente, con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee, con permiso para realizar actividades remuneradas cuando se trate de estudios de nivel superior, posgrado e investigación.

La autorización de estancia de los estudiantes está sujeta a la presentación por parte del extranjero de la carta de invitación o de aceptación de la institución educativa correspondiente y deberá renovarse anualmente, para lo cual el extranjero acreditará que subsisten las condiciones requeridas para la expedición de la autorización inicial. La autorización para realizar actividades remuneradas se otorgará por el Instituto cuando exista carta de conformidad de la institución educativa correspondiente y estará sujeta a una oferta de trabajo en actividades relacionadas con la materia de sus estudios. El residente temporal estudiante tendrá derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y contará también con el derecho a la preservación de la unidad familiar, por lo que podrá ingresar con o solicitar posteriormente el ingreso de las personas que se señalan en la fracción anterior, quienes obtendrán la condición de estancia de residente temporal.

X. RESIDENTE PERMANENTE. Autoriza al extranjero para permanecer en el territorio nacional de manera indefinida, con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país.

Artículo 54. ...

I. ...

II. Por el derecho a la preservación de la unidad familiar en los supuestos de los artículos 55 y 56 de esta Ley;

III. a VIII. ...

...

...

...

Artículo 58. Los extranjeros tienen derecho a que las autoridades migratorias les expidan la documentación que acredite su situación migratoria regular una vez cubiertos los requisitos establecidos en esta Ley y su Reglamento.

La autoridad migratoria deberá, si la naturaleza del trámite lo permite, asignar la Clave Única de Registro de Población y consignarla en el documento migratorio correspondiente; cuando esto no sea posible, el titular de la condición de estancia podrá obtener la Clave de manera posterior de acuerdo a los Lineamientos que emita la Secretaría.

Cuando la documentación que expidan las autoridades migratorias no contenga fotografía, el extranjero deberá exhibir adicionalmente su pasaporte o documento de identidad y viaje vigente.

El documento migratorio que acredite una condición de estancia autorizada por oferta de empleo, debe señalar expresamente el permiso para realizar actividades remuneradas, esta leyenda también debe incorporarse a la tarjeta de visitante por acuerdo de movilidad con permiso para trabajar y a la de residente permanente, así como al documento que se expida a los visitantes por razones humanitarias.

Las personas físicas y morales que empleen a personas extranjeras, se deben cerciorar de que la condición de estancia de éstos les permite realizar actividades remuneradas.

Artículo 59. ...

...

La Secretaría asignará la Clave Única de Registro de Población a residentes temporales y permanentes, misma que debe incluirse en la tarjeta de residencia.

...

Artículo 63. El Registro Nacional de Extranjeros, se integra por la información relativa a todos aquellos extranjeros que adquieren alguna condición de estancia conforme a lo dispuesto en el artículo 52, excepto a la que se hace referencia en las fracciones I y IV de la presente Ley, el cual deberá contener la Clave Única de Registro de Población.

Los extranjeros tendrán la obligación de comunicar al Instituto cualquier cambio de sexo; así como cualquier cambio de estado civil, nombre, domicilio, lugar de trabajo o de nacionalidad por una distinta a la registrada dentro de los noventa días posteriores a que ocurra dicho cambio.

Título Séptimo
De la Emigración, Retorno, Reintegración e Integración

Capítulo I
De la Emigración de Personas

Artículo 138. Se considera emigrante a la persona mexicana o persona extranjera con residencia permanente en México que sale del territorio nacional con la intención de establecer su residencia en otro país.

Corresponde a la Secretaría investigar las causas que den o puedan dar origen a la emigración y dictar medidas para regularla.

Artículo 139. Corresponde al Ejecutivo Federal en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México:

I. Promover el desarrollo y fomentar el arraigo al territorio nacional de las personas mexicanas y extranjeras con residencia permanente en el país;

II. Crear programas para atender los impactos de la emigración en las comunidades de origen, especialmente en lo relacionado con el desarrollo y la integración familiar del emigrante y con la atención de personas en situación de vulnerabilidad, y

III. Generar acciones, acuerdos y programas interinstitucionales para fortalecer en territorio nacional la vinculación entre las familias de los emigrantes y sus comunidades en el exterior.

Artículo 140. La Secretaría celebrará acuerdos de colaboración y de coordinación con las dependencias del Gobierno Federal y con los Gobiernos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, para instrumentar las siguientes acciones:

I. Difundir información y orientar a las personas que desean emigrar para que su salida del país se realice por canales seguros y ordenados con pleno conocimiento de sus derechos y obligaciones;

II. Proteger la seguridad física y patrimonial de las personas que desean emigrar, a través de mecanismos que fortalezcan la cultura de denuncia cuando han sido víctimas de algún delito, o cuando se les ha vulnerado un derecho humano, y

III. Generar acciones, acuerdos y programas interinstitucionales para fortalecer en territorio nacional la vinculación entre las familias de los emigrantes y sus comunidades en el exterior.

Los organismos e instituciones públicas, privadas y sociales podrán coadyuvar en las acciones señaladas mediante la suscripción de los convenios correspondientes.

Artículo 141. La Secretaría a través de disposiciones administrativas de carácter general, podrá establecer medidas que faciliten y simplifiquen la salida del país de las personas que decidan emigrar, y corresponderá al Instituto la instrumentación y difusión de dichas medidas.

Artículo 142. La Secretaría en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores y otras dependencias competentes del Gobierno Federal, dictará medidas y celebrará acuerdos interinstitucionales con los gobiernos de otros países, para coadyuvar a que la emigración se realice por canales seguros y ordenados a través de esquemas de movilidad de personas o programas de trabajo temporal.

Capítulo II
Del Retorno y Repatriación de Personas Mexicanas

Artículo 143. Se consideran mexicanos en retorno a las personas emigrantes mexicanas que regresan al país de manera voluntaria, o porque fueron sujetas a un procedimiento de salida o deportación por una autoridad migratoria extranjera.

Artículo 144. Las oficinas consulares emitirán un certificado de retorno a solicitud de las personas mexicanas que residen en el exterior y que pretendan regresan al país, previo registro de los datos que de buena fe manifiesten sobre su último lugar de residencia y el tiempo que permanecieron fuera del país.

El certificado de retorno permitirá a las autoridades competentes de los tres órdenes de gobierno, identificar a las personas beneficiarias de las acciones, programas y estrategias de reintegración.

Artículo 145. Se considera repatriación al proceso que realizan las autoridades competentes para recibir a las personas mexicanas que son devueltas por autoridades migratorias de otro país.

El Instituto llevará a cabo el proceso de recepción e internación de mexicanos repatriados de manera eficiente, brindándoles un trato digno, respetuoso y sin discriminación a causa de su origen étnico, sexo, género, edad, discapacidad, condición social o económica, embarazo, lengua, religión o cualquier otra circunstancia que tenga por objeto impedir el reconocimiento de sus derechos y la igualdad real de oportunidades.

Artículo 146. La Secretaría, a través del Instituto, con la colaboración de las dependencias competentes del Gobierno Federal, y en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México instrumentará en los espacios designados para la recepción y atención de mexicanos repatriados de los lugares destinados al tránsito internacional de personas, acciones necesarias para brindarles lo siguiente:

I. Alimentación;

II. Servicios básicos de salud y atención psicológica;

III. Comunicación vía telefónica o por otros medios disponibles en el lugar de recepción;

IV. Facilidades para su comunicación inmediata con la oficina consular o con la oficina correspondiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores, si la persona repatriada realiza cualquier consulta o queja respecto a su proceso migratorio o cualquier tema de competencia de dicha autoridad;

V. Un certificado de repatriación en el que se debe asentar el último lugar de residencia y el tiempo que permaneció en el exterior la persona repatriada.

La temporalidad de residencia en el extranjero asentada en el certificado de repatriación permitirá a las autoridades competentes de los tres órdenes de gobierno identificar a las personas beneficiarias de las acciones, programas y estrategias de reintegración;

VI. Facilidades para traslados a albergues o estaciones de transporte y hospitales, si fuera el caso, así como transportación a sus lugares de destino dentro del territorio nacional;

VII. Información sobre las acciones, programas y apoyos que pueden recibir;

VIII. Acciones específicas para brindar una atención especializada a personas que por diferentes factores enfrentan situaciones de vulnerabilidad, y

IX. Facilidades para la obtención de documentos de identidad jurídica, como el Acta de Nacimiento y la Constancia de la Clave Única de Registro de Población.

Las niñas, niños o adolescentes no acompañados deberán ser canalizados de manera inmediata al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, o los Sistemas Integrales para el Desarrollo Integral de la Familia estatales y de la Ciudad de México.

El Instituto ofrecerá a petición de las personas que retornan al país de manera voluntaria y de acuerdo a su disponibilidad, los servicios señalados en las fracciones III, IV, V, VII y IX del presente artículo.

Los organismos e instituciones públicas, privadas y sociales, podrán coadyuvar en las acciones previstas en las fracciones I, II, III, VI y VII del presente artículo en término de los convenios de concertación que se celebren para tal efecto.

Artículo 147. Durante el proceso de recepción y atención de las personas repatriadas el Instituto les proporcionará los datos de contacto del enlace de retorno en el lugar de su destino en territorio nacional.

Artículo 148. La Secretaría en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores podrá suscribir acuerdos interinstitucionales con otros órganos gubernamentales extranjeros y organismos internacionales, en materia de repatriación segura, digna y ordenada de mexicanos.

Las personas retornadas que no cuenten con el certificado de retorno emitido por la oficina consular para comprobar que residieron fuera del territorio nacional más de seis meses, deben acudir ante el enlace de retorno del Instituto dentro de los seis meses posteriores a su ingreso al país y manifestar bajo protesta de decir verdad su último lugar de residencia y que residieron en el extranjero más de seis meses.

El enlace de retorno verificará que el interesado cuente con algún documento que contenga fotografía y se haya emitido por alguna oficina consular, o en su caso, algún documento emitido por autoridad extranjera que acredite que residió en el extranjero, y expedirá el certificado de retorno.

Una vez cumplidos los requisitos mencionados, el enlace de retorno del Instituto podrá ofrecer los servicios señalados en las fracciones III, IV, V, VII y IX del artículo 146 de la Ley; así como orientar, atender y canalizar a dichas personas a las instancias que realizan acciones para lograr la reintegración.

El Instituto dará a conocer la ubicación de los enlaces de retorno a través de su página oficial.

Capítulo III
De la Reintegración de Mexicanos

Artículo 149. Reintegración es el proceso por el cual las personas mexicanas que han residido más de seis meses en el extranjero y regresan para residir en el país, se reincorporan a la estructura social, al entorno cultural y al sistema económico, lo que les permite entre otros aspectos: crear vínculos personales; readoptar sus valores, lenguaje, principios, ideología y tradiciones; así como aprovechar los conocimientos adquiridos en el extranjero para promover el desarrollo nacional.

El proceso de reintegración inicia con la identificación de las personas mexicanas que han residido más de seis meses en el extranjero. La identificación se efectuará de acuerdo a lo siguiente:

I. En las oficinas consulares cuando los mexicanos acudan voluntariamente a solicitar su certificado de retorno;

II. En los espacios designados para la recepción y atención de los repatriados en los lugares destinados al tránsito internacional de personas, cuando el Instituto expide el certificado de repatriación y en este consta que la persona ha residido más de seis meses en el exterior, o

III. En las oficinas del Instituto, cuando los mexicanos no cuenten con los documentos señalados en las fracciones anteriores, y acudan voluntariamente a solicitar su certificado de retorno.

Artículo 150. La Secretaría celebrará convenios de colaboración y de coordinación con las dependencias del Gobierno Federal y con los gobiernos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México para la reintegración de las personas que residieron fuera del país más de seis meses.

Dichos acuerdos contendrán alguno o algunos de los siguientes aspectos u otros:

I. Creación o adecuación de programas y proyectos de inclusión laboral, social y cultural, orientación sobre programas enfocados al desarrollo social, y acciones para la prevención del delito;

II. Acciones para brindar apoyo psicológico; así como orientación sobre ofertas de empleo y vivienda, y sobre programas de reintegración y mecanismos de vinculación y coordinación interinstitucional;

III. Creación o adecuación de proyectos de coinversión, productivos, de emprendimiento, opciones de créditos y financiamiento;

IV. Creación o adecuación de los programas de becas e incentivos para el ingreso y permanencia escolar, así como acceso a cursos de español, geografía e historia de México cuando la persona lo requiera en atención al tiempo que permaneció fuera del país;

V. Procesos de reconocimiento de saberes y certificación de competencias y habilidades laborales, así como capacitación para el trabajo;

VI. Acciones para el reconocimiento y portabilidad de los beneficios de seguridad social, y

VII. Brindar facilidades para la obtención de documentos de identidad jurídica como el Acta de Nacimiento o la Constancia de la Clave Única del Registro de Población.

Los organismos e instituciones públicas, privadas y sociales, podrán coadyuvar en las acciones previstas en las fracciones I, II, III y IV del presente artículo en términos de los convenios de concertación que se celebren para tal efecto.

Capítulo IV
De la Integración de los Mexicanos Nacidos en el Exterior y de los Residentes Regulares Temporales y Permanentes

Artículo 151. Las personas mexicanas nacidas en el exterior que ingresan al país para residir en el mismo y las personas extranjeras titulares de la condición de estancia de residente temporal o permanente, serán beneficiarias de acciones de integración.

La integración es el proceso de adaptación de las personas mexicanas nacidas en el exterior y de las extranjeras con residencia regular temporal o permanente para lograr su inclusión laboral, social, cultural y económica al lugar de destino dentro del territorio nacional que favorezca su desarrollo en condiciones de equidad, diversidad étnica y cultural, y no discriminación.

Artículo 152. La Secretaría celebrará convenios de colaboración y de coordinación con las dependencias del Gobierno Federal y con los gobiernos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, para la integración de las personas mexicanas nacidas en el exterior y de las extranjeras con residencia regular temporal o permanente.

Dichos acuerdos contendrán alguno o algunos de los siguientes aspectos u otros:

I. Creación de programas y proyectos de inclusión laboral, social y cultural, y orientación sobre programas enfocados al desarrollo social;

II. Acciones para brindar orientación sobre ofertas de empleo y vivienda, así como programas de integración y mecanismos de vinculación y coordinación interinstitucional para ampliar las oportunidades de empleo;

III. Creación de proyectos de coinversión, productivos, de emprendimiento, opciones de créditos y financiamiento;

IV. Acceso a cursos de español, geografía e historia de México, así como a herramientas que permitan conocer los sistemas de transporte del lugar de destino dentro del territorio nacional;

V. Creación de programas de difusión para informar a los inmigrantes sobre sus derechos, procurando que esta información se emita en un idioma que comprendan;

VI. Adecuar los programas de becas e incentivos para el ingreso y permanencia escolar;

VII. Procesos de reconocimiento de saberes y certificación de competencias y habilidades laborales, y

VIII. Reconocimiento y portabilidad de los beneficios de seguridad social.

Los organismos e instituciones públicas, privadas y sociales, podrán coadyuvar en las acciones previstas en las fracciones I a VI del presente artículo en términos de los convenios de concertación que se celebren para tal efecto.

Artículo 153. La Secretaría diseñará e impulsará acciones y esquemas de atención especializada para la integración de las personas mexicanas nacidas en el exterior y de las extranjeras con residencia regular temporal o permanente en situación de vulnerabilidad.

Capítulo V
De la Atención a Personas Mexicanas que Residen en el Exterior y Visitan México

Artículo 154. La Secretaría a través del Instituto, coordinará estrategias y acciones de las dependencias del Gobierno Federal, de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, con el objetivo de brindar información, orientación y atención durante el ingreso, tránsito, estancia y salida de personas mexicanas que radican en el exterior y visitan el país.

Artículo 155. La Secretaría a través del Instituto, implementará acciones específicas en beneficio de las personas mexicanas que radican en el exterior y visitan el país para asegurar que su ingreso, tránsito, estancia y salida se lleve a cabo con pleno respeto a sus derechos y conocimiento de sus obligaciones, en los periodos de mayor afluencia que se identifiquen con base en la estadística migratoria oficial.

Artículo 156. El Instituto podrá contar con el apoyo de la sociedad civil para la implementación de las acciones señaladas en el artículo anterior, particularmente sobre difusión, sensibilización, orientación, entre otras.

Título Octavo
De las Sanciones

Capítulo I
Disposiciones Generales Relativas a las Sanciones

Artículo 157. El Instituto impondrá las sanciones a que se refiere esta Ley, dentro de los límites señalados para cada infracción, con base en la gravedad de la misma y el grado de responsabilidad del infractor, tomando en cuenta:

I. Las circunstancias socioeconómicas del infractor;

II. Las condiciones exteriores, los antecedentes del infractor y los medios de ejecución;

III. La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones;

IV. El monto del beneficio, lucro o daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones, y

V. El nivel jerárquico del infractor y su antigüedad en el servicio, tratándose de autoridades distintas al Instituto.

Artículo 158. Los ingresos que la Federación obtenga efectivamente de multas por infracción a esta Ley, se destinarán al Instituto para mejorar los servicios que en materia migratoria proporciona.

Capítulo II
De las Causas para Sancionar a los Servidores Públicos del Instituto

Artículo 159. Los servidores públicos del Instituto serán sancionados por las siguientes conductas:

I. Sin estar autorizados, den a conocer cualquier información de carácter confidencial o reservado;

II. Dolosamente o por negligencia retrasen el trámite normal de los asuntos migratorios;

III. Por sí o por intermediarios intervengan de cualquier forma en la gestión de los asuntos a que se refiere esta Ley o su Reglamento o patrocinen o aconsejen la manera de evadir las disposiciones o trámites migratorios a los interesados o a sus representantes;

IV. Dolosamente hagan uso indebido o proporcionen a terceras personas documentación migratoria;

V. Faciliten a los extranjeros sujetos al control migratorio los medios para evadir el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento;

VI. Por violación a los derechos humanos de los migrantes, acreditada ante la autoridad competente, y

VII. Las demás que establezcan otras disposiciones jurídicas aplicables.

Se considerará infracción grave y se sancionará con la destitución, la actualización de las conductas previstas en las fracciones IV y VI del presente artículo, sin perjuicio de lo previsto en otras disposiciones jurídicas aplicables.

Artículo 160. Las sanciones a los servidores públicos del Instituto, serán aplicadas en los términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Artículo 161. Se impondrá multa de cien a un mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, al que sin permiso del Instituto autorice u ordene el despacho de un transporte que haya de salir del territorio nacional.

Capítulo III
De las Sanciones a las Personas Físicas y Morales

Artículo 162. La aplicación de las sanciones a las personas físicas y morales se regirá por las disposiciones contenidas en este capítulo y en forma supletoria por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En su sustanciación se respetarán plenamente los derechos humanos de los migrantes.

Son de orden público para todos los efectos legales, la deportación de los extranjeros y las medidas que dicte la Secretaría conforme a la presente Ley.

La deportación es la medida dictada por el Instituto mediante la cual se ordena la salida del territorio nacional de un extranjero y se determina el período durante el cual no podrá reingresar al mismo, cuando incurra en los supuestos previstos en el artículo 163 de esta Ley.

Artículo 163. Será deportado del territorio nacional el extranjero presentado que:

I. Se haya internado al país sin la documentación requerida o por un lugar no autorizado para el tránsito internacional de personas;

II. Habiendo sido deportado, se interne nuevamente al territorio nacional sin haber obtenido el Acuerdo de readmisión, aún y cuando haya obtenido una condición de estancia;

III. Se ostente como mexicano ante el Instituto sin serlo;

IV. Estar sujeto a proceso penal o haber sido condenado por delito grave conforme a las leyes nacionales en materia penal o las disposiciones contenidas en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, o que por sus antecedentes en México o en el extranjero pudiera comprometer la seguridad nacional o la seguridad pública;

V. Proporcione información falsa o exhiba ante el Instituto documentación apócrifa, alterada o legítima, pero que haya sido obtenida de manera fraudulenta, y

VI. Haya incumplido con una orden de salida de territorio nacional expedida por el Instituto.

En todos estos casos, el Instituto determinará el período durante el cual el extranjero deportado no deberá reingresar al país, conforme a lo establecido en el Reglamento. Durante dicho periodo, sólo podrá ser readmitido por acuerdo expreso de la Secretaría.

En el supuesto de que el extranjero, por sus antecedentes en los Estados Unidos Mexicanos o en el extranjero, pudiera comprometer la soberanía nacional, la seguridad nacional o la seguridad pública, la deportación será definitiva.

Artículo 164. A los extranjeros que soliciten la regularización de su situación migratoria en los términos previstos en las fracciones I y II del artículo 133 de esta Ley, se les impondrá una multa de veinte a cuarenta veces la Unidad de Medida y Actualización vigente.

Los extranjeros que se encuentren en los supuestos de las fracciones III, IV y V del artículo 133 de esta Ley no serán acreedores a ninguna multa.

Artículo 165. A los extranjeros que se les autorice la regularización de su situación migratoria en los términos previstos en el artículo 134 de esta Ley, se les impondrá una multa de veinte a cien veces la Unidad de Medida y Actualización vigente.

Artículo 166. Salvo que se trate de autoridad competente a quien, sin autorización de su titular retenga la documentación que acredite la identidad o la situación migratoria de un extranjero en el país, se impondrá multa de un mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente.

Artículo 167. El servidor público que, sin mediar causa justificada o de fuerza mayor, niegue a los migrantes la prestación de los servicios o el ejercicio de los derechos previstos en esta Ley, así como los que soliciten requisitos adicionales a los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, se harán acreedores a una multa de veinte a mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, con independencia de las responsabilidades de carácter administrativo en que incurran.

Esta sanción será aplicada en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, o de la ley que corresponda, de acuerdo con el carácter del servidor público responsable.

Artículo 168. A cualquier particular que reciba en custodia a un extranjero y permita que se sustraiga del control del Instituto, se le sancionará con multa de quinientos a dos mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, sin perjuicio de las responsabilidades en que incurra cuando ello constituya un delito y de que se le haga efectiva la garantía prevista en el artículo 102 de esta Ley.

Artículo 169. Se impondrá multa de cien a quinientas veces la Unidad de Medida y Actualización vigente al mexicano y al residente temporal o permanente que contraiga matrimonio con extranjero sólo con el objeto de que éste último pueda radicar en el país, acogiéndose a los beneficios que esta Ley establece para estos casos.

Igual sanción se impondrá al extranjero que contraiga matrimonio con mexicano o con residente temporal o permanente en los términos del párrafo anterior.

Artículo 170. Se impondrá multa de mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente a las empresas de transportes marítimos, cuando permitan que los pasajeros o tripulantes bajen a tierra antes de que el Instituto otorgue el permiso correspondiente.

Artículo 171. El desembarco de personas de transportes procedentes del extranjero, efectuado en lugares distintos a los destinados al tránsito internacional de personas, se sancionará con multa de mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, que se impondrá a las personas físicas o morales con actividades comerciales dedicadas al transporte internacional de personas, sin perjuicio de las sanciones previstas en otras leyes.

Artículo 172. Las empresas dedicadas al transporte internacional terrestre, marítimo o aéreo que trasladen al país extranjeros sin documentación migratoria vigente, serán sancionadas con multa de mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, sin perjuicio de que el extranjero de que se trate sea rechazado y de que la empresa lo regrese, por su cuenta, al lugar de procedencia.

Artículo 173. Serán responsables solidarios, la empresa propietaria, los representantes, sus consignatarios, así como los capitanes o quienes se encuentren al mando de transportes marítimos, que desobedezcan la orden de conducir pasajeros extranjeros que hayan sido rechazados o deportados por la autoridad competente de territorio nacional, y serán sancionados con multa de mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente.

A las empresas propietarias de transportes aéreos se les impondrá la misma sanción. En ambos supuestos se levantará acta circunstanciada en la que se hará constar las particularidades del caso.

Artículo 174. Se impondrá multa de mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente a la empresa propietaria, sus representantes o sus consignatarios cuando la embarcación salga de puertos nacionales en tráfico de altura antes de que se realice la inspección de salida por el Instituto y de haber recibido de éstas, la autorización para efectuar el viaje.

Artículo 175. La persona que visite un transporte marítimo extranjero, sin permiso de las autoridades migratorias, será sancionada con multa de diez hasta cien veces la Unidad de Medida y Actualización vigente o arresto hasta por treinta y seis horas.

La misma sanción se impondrá a la persona que, sin facultades para ello autorice la visita a qué se refiere el párrafo anterior.

Artículo 176. Se impondrá multa de mil a diez mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, a la empresa de transporte internacional aéreo o marítimo que incumpla con la obligación de transmitir electrónicamente la información señalada en el artículo 46 de esta Ley.

Igual sanción podrá imponerse para el caso de que la transmisión electrónica sea extemporánea, incompleta o contenga información incorrecta.

Artículo 177. Se impondrá multa de veinte hasta cien veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, a los residentes temporales y permanentes que se abstengan de informar al Instituto de su cambio de estado civil, nombre, reasignación de concordancia sexo-genérica, domicilio, nacionalidad o lugar de trabajo, o lo hagan de forma extemporánea.

Artículo 178. La persona física o moral que emplee a una persona extranjera en situación migratoria irregular o que teniendo la condición de estancia no cuente con permiso para realizar actividades remuneradas, será sancionada con una multa de cien a mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, sin perjuicio de las sanciones previstas en otras leyes.

Título Noveno
De los Delitos en Materia Migratoria

Capítulo Único
De los Delitos

Artículo 179. Se impondrá pena de ocho a dieciséis años de prisión y multa de cinco mil a quince mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, a quien:

I. Con propósito de tráfico lleve a una o más personas a internarse en otro país sin la documentación correspondiente, con objeto de obtener directa o indirectamente un lucro;

II. Introduzca, sin la documentación correspondiente, a uno o varios extranjeros a territorio mexicano, con objeto de obtener directa o indirectamente un lucro, o

III. Albergue o transporte por el territorio nacional, con el objeto de obtener directa o indirectamente un lucro, a uno o varios extranjeros con el fin de evadir la revisión migratoria.

Para efectos de la actualización del delito previsto en este artículo, será necesario que quede demostrada la intención del sujeto activo de obtener un beneficio económico en dinero o en especie, cierto, actual o inminente.

No se impondrá pena a las personas de reconocida solvencia moral, que por razones estrictamente humanitarias y sin buscar beneficio alguno, presten ayuda a la persona que se ha internado en el país de manera irregular, aun cuando reciban donativos o recursos para la continuación de su labor humanitaria.

Artículo 180. Se aumentarán hasta en una mitad las penas previstas en el artículo anterior, cuando las conductas descritas en el mismo se realicen:

I. Respecto de niñas, niños y adolescentes o cuando se induzca, procure, facilite u obligue a un niño, niña o adolescente o a quien no tenga capacidad para comprender el significado del hecho, a realizar cualquiera de las conductas descritas en el artículo anterior;

II. En condiciones o por medios que pongan o puedan poner en peligro la salud, la integridad, la seguridad o la vida o den lugar a un trato inhumano o degradante de las personas en quienes recaiga la conducta, o

III. Cuando el autor material o intelectual sea servidor público.

Artículo 181. Al servidor público que auxilie, encubra o induzca a cualquier persona a violar las disposiciones contenidas en la presente Ley, con el objeto de obtener directa o indirectamente un lucro en dinero o en especie, se le impondrá una pena de cuatro a ocho años de prisión y multa de quinientos hasta un mil veces la Unidad de Medida y Actualización vigente.

Artículo 182. En los casos de los delitos a que esta Ley se refiere, el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público de la Federación se realizará de oficio. El Instituto estará obligado a proporcionar al Ministerio Público de la Federación todos los elementos necesarios para la persecución de estos delitos.

Artículo Segundo. Se derogan los Capítulos II Migración, IV Emigración y V Repatriación de la Ley General de Población.

Capítulo II
Migración

Artículo 10. Derogado.

Capítulo IV
Emigración

Artículo 76. Derogado.

Artículo 77.- Derogado.

Artículo 80 Bis. Derogado.

Capítulo V
Repatriación

Artículo 81. Derogado.

Artículo 83. Derogado.

Artículo 84. Derogado.

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto para la nueva visa y condición de estancia de visitante por acuerdo de movilidad en los artículos 18 fracción IX, 37 fracción I, inciso c), 40, fracción IV, 41 segundo párrafo, 52, fracción III y 58; así como lo relativo a la cancelación de visas señalado en el artículo 40 penúltimo y último párrafo; lo relativo al Visitante Trabajador Fronterizo previsto en el artículo 52 fracción V, y lo relativo al certificado de repatriación voluntaria al que hacen referencia los artículos 144, 146 fracción V, 148 y 149, que entrarán en vigor una vez que se publiquen las adecuaciones al Reglamento de la Ley de Migración y demás disposiciones aplicables.

Segundo. A partir de la fecha en que entre en vigor este Decreto, se dejan sin efectos las disposiciones que contravengan al mismo.

Tercero. El ingreso temporal de personas extranjeras previsto en instrumentos internacionales suscritos antes de la entrada en vigor del presente Decreto, serán equiparables a la condición de estancia de Visitante por acuerdo de movilidad, siempre que esto no sea contrario a lo que se establezca en el instrumento de referencia y que los requisitos, condiciones o procedimientos establecidos en el mismo sean compatibles con la citada condición de estancia.

En caso de que los instrumentos internacionales suscritos con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, no establezcan expresamente la posibilidad de que el beneficiario titular pueda ingresar con sus hijos menores de edad que estén bajo su representación legal o que sean mayores de edad, pero se encuentren en estado de interdicción y estén bajo su representación legal, y con su cónyuge, concubina o concubinario o figura equivalente, se entenderá que pueden hacerlo cuando los mexicanos reciban el mismo trato.

Cuarto. Dentro del término de 180 días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, el Ejecutivo Federal deberá realizar las adecuaciones necesarias al Reglamento de la Ley de Migración y al Reglamento de la Ley General de Población, en tanto, se continuarán aplicando en lo que no se oponga.

Notas

1 Anuario de migración y remesas México 2018, Secretaría de Gobernación/Consejo Nacional de Población y Fundación BBVA Bancomer, Asociación Civil, pág. 18

2 Ibid.: págs. 22, 23

3 Unidad de Política Migratoria. Apuntes sobre migración “Nacidos en el extranjero con ascendencia mexicana: retos y desafíos para la política social y migratoria”, pág. 2

4 Unidad de Política Migratoria. Prontuario sobre migración mexicana de retorno 2017, pág. 20

5 Organización Internacional para las Migraciones, Glosario sobre migración No. 25, Segunda Edición, 2011.

6 Unidad de Política Migratoria. Prontuario sobre migración mexicana de retorno 2017, pág. 20

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 12 de marzo de 2020.

Diputados: Rocío Barrera Badillo, Julieta Kristal Vences Valencia, Laura Angélica Rojas Hernández, Mario Delgado Carrillo, Juan Carlos Romero Hicks, René Juárez Cisneros, Reginaldo Sandoval Flores, Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla, Arturo Escobar y Vega, y Verónica Beatriz Juárez Piña (rúbricas).

Inklusion
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