Gaceta Parlamentaria, año XX, número 4869-III, martes 19 de septiembre de 2017
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Iniciativas
Que reforma los artículos 11 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 21 del Código Nacional de Procedimientos Penales, a cargo de la diputada Brenda Velázquez Valdez, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, Brenda Velázquez Valdez, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, párrafo 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 11, párrafo I, inciso c), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; y el 21 del Código Nacional de Procedimientos Penales, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En cuanto a la reforma que se propone al artículo 11, párrafo I, inciso c), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se trata de una armonización de términos, la única modificación consiste en actualizar el número de artículo y nombre del ordenamiento, lo anterior obedece a la promulgación del nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales.
En relación con la reforma propuesta al artículo 21 del Código Nacional de Procedimientos Penales en lo referente a la facultad de atracción, es importante señalar algunos datos.
Durante el tercer trimestre de 2016, Pedro Tamayo, reportero de Tierra Blanca, Veracruz; Agustín Pavia, locutor de Huajuapan, Oaxaca; y Aurelio Cabrera, reportero y director de un medio de Huachinango, Puebla, fueron asesinados. En ninguno de estos tres casos documentados durante este año, la Fiscalía Especial ha ejercido su facultad de atracción para investigar los homicidios en contra de los periodistas.
De diciembre de 2016 a junio de 2017 han sido asesinados 10 periodistas en nuestro país, asimismo han perdido la vida dos escoltas de periodistas en el ejercicio de sus funciones.
Jesús Adrián Rodríguez Samaniego, 9 de diciembre de 2016, Chihuahua; Cecilio Pineda Brito, 3 de marzo de 2017, Guerrero; Ricardo Monlui Cabrera, 19 de marzo de 2017, Veracruz; Miroslava Breach Velducea, 23 de marzo de 2017, Chihuahua; Máximo Rodríguez Palacios, 14 de abril de 2017, Baja California Sur; Juan José Roldan Ávila, 16 de abril de 2017, Tlaxcala; Filiberto Álvarez Landeros, 29 de abril de 2017, Morelos; Javier Valdez Cárdenas, 15 de mayo de 2017; Marcela de Jesús Natalia, 3 de junio de 2017; y Salvador Adame Pardo, 26 de junio de 2017.
Estos 10 periodistas han perdido la vida en el ejercicio de su profesión, ya que el Estado ha sido incapaz de garantizar su seguridad, ahora no podemos permitir que no se haga justicia y se castigue a los responsables.
El 99.7 por ciento de las agresiones a periodistas quedan impunes, de las 798 denuncias presentadas ante la Fiscalía Especial para la atención de delitos cometidos contra la Libertad de Expresión, solamente se ha emitido tres sentencias.
Es inaceptable el grado de impunidad que prevalece en nuestro país y particularmente en lo que se refiere a la violencia contra la libertad de expresión.
La omisión de las autoridades judiciales para investigar y castigar a los responsables materiales e intelectuales en estos casos, envía un mensaje de permisibilidad de la violencia extrema, así como de desprecio hacia la libertad de expresión y el derecho de la sociedad a acceder a la información plural.
La CNDH, a través de la recomendación general 24, exhorta a ejercer, en el caso de la Procuraduría General de la República, la facultad de atracción que le fue conferida para conocer y perseguir los casos de delitos cometidos en contra de periodistas y medios de comunicación con base en criterios normativos existentes que faciliten al representante social de la federación la atracción de delitos del fuero común en beneficio de las víctimas.
Esta facultad es conferida por la Constitución en el artículo 73, fracción XXI, segundo párrafo del inciso c), que otorga facultades al Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal, y al respecto señala que: “Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta”.
Por lo anterior y por ser una petición que no sólo se ha hecho escuchar de manera institucional, sino que también ha sido un reclamo de las organizaciones sociales que representan al gremio, así como de periodistas que han sido víctimas de agresiones, es deber de esta Cámara de Diputados actuar con sensibilidad y realizar este cambio en la legislación para garantizar el acceso a la justicia pronta y expedita mediante una autoridad especializada.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto
Artículo Primero. Se reforma el artículo 11, párrafo I, inciso c), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para quedar como sigue:
...
c) Las unidades administrativas especializadas contarán con la estructura administrativa que establezcan las disposiciones aplicables.
En todos los casos en que el Ministerio Público de la Federación hubiere ejercido la facultad establecida en el artículo 21 del Código Nacional de Procedimientos Penales se deberán agotar las diversas líneas de investigación relativas a la afectación, limitación o menoscabo del derecho a la información o de las libertades de expresión o imprenta.
...
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 21 del Código Nacional de Procedimientos Penales para quedar como sigue:
...
En los casos de delitos del fuero común cometidos contra algún periodista, colaborador periodístico , persona o instalación, que dolosamente afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información, derechos digitales o la libertad de expresión, el Ministerio Público de la Federación deberá ejercer la facultad de atracción para conocerlos y perseguirlos, y los Órganos jurisdiccionales federales tendrán, asimismo, competencia para juzgarlos. Esta facultad se ejercerá cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias:
...
Transitorio
Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 19 de septiembre de 2017.
Diputada Brenda Velázquez Valdez (rúbrica)
De decreto, por el que se declara el 18 de noviembre Día Nacional para la Erradicación de la Violencia Política contra las Mujeres, a cargo de la diputada Hortensia Aragón Castillo, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada Hortensia Aragón Castillo, perteneciente al Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en esta LXIII Legislatura, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 77, numeral 1, y 78 del Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permite someter a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto de acuerdo con lo siguiente:
Planteamiento del problema a resolver con la presente iniciativa
Visibilizar la violencia política contra las mujeres para coadyuvar en la prevención y eliminación de este flagelo y contribuir así en el avance hacia la igualdad sustantiva; para ello se propone declarar el 18 de noviembre de cada año como el Día Nacional para la Erradicar de la Violencia Política contra las Mujeres.
Fundamento legal
Con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa.
Exposición de Motivos
Históricamente las mujeres en política han enfrentado problemas de discriminación, agresión e intimidación, ello debido a que la violencia política se vive “naturalizada” en las dinámicas colectivas que sostienen los estereotipos de género. El reconocimiento a su ciudadanía, así como su derecho a ocupar cargos de representación, son logros que se han cristalizado alrededor del mundo apenas durante la última centuria mediante distintas batallas de movimientos feministas.
En el caso de la participación política, la Corte Interamericana de derechos humanos señala que el derecho a una participación política efectiva, “implica que las y los ciudadanos tienen no sólo el derecho sino también la posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos, a votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal así como el derecho a acceder a las funciones públicas”,1 de esta forma prevé la participación política no únicamente como derechos, sino también como oportunidades.
Cifras de la ONU respecto de la presencia de mujeres en el parlamento muestran que a nivel mundial el porcentaje de mujeres que ha logrado cristalizar esta participación es de alrededor de un 23,3 por ciento; en tanto que hasta julio de 2017 tan sólo 17 mujeres habían logrado ocupar cargos de Jefas de Estado o Jefas de Gobierno;2 en contraste, aún existen treinta y dos estados donde las mujeres representan menos del 10 por ciento del total de los congresistas en cámaras individuales o cámaras bajas, incluyendo tres cámaras que no cuentan con presencia femenina.3
En México la LXIII Legislatura de la Cámara baja cuenta con la participación de 213 mujeres de un total de 500 diputados, lo que representa 42.6%; en tanto que, en la Cámara alta participan 48 mujeres, es decir 37% de un total de 128 senadores.
Es importante notar que aunque la participación de las mujeres en el Congreso ha ido en aumento aún no se logra el mismo porcentaje de participación respecto de las presidencias de comisiones, donde sólo alcanzan a conducir alrededor de 30% de estos órganos de gobierno en ambas Cámaras.
Este crecimiento en la representación femenina en el Congreso ha sido logrado dados los avances que a nivel internacional, regional y nacional se han dado en materia de derechos humanos y políticos de las mujeres, mismos que han sido impulsados sostenidamente y de manera formal tanto por la ONU como por mecanismos de la OEA y nacionalmente con la reforma constitucional de 2014, así como a la normatividad secundaria. Estas medidas instan a que los Estados partes introduzcan en sus legislaciones medidas temporales como “las cuotas de género” y la paridad en los sistemas político-electorales lo que constituyen logros en el reconocimiento al trabajo, capacidades y liderazgos de las mujeres.
Sin embargo, la evidencia muestra que la creciente participación política de las mujeres trae aparejado el riesgo de que sean víctimas de distintas formas de violencia, ya que su presencia desafía el estatus quo y obliga a la redistribución del poder. En nuestro país, ejemplos de esas agresiones quedaron registradas cuando las primeras diputadas electas al congreso de Yucatán: Elvia Carrillo Puerto, Raquel Dzib Cicero y Beatriz Peniche fueron forzadas a renunciar en 1923 tras la caída del gobierno de Felipe Carrillo Puerto, pero también más recientemente con casos como el de Rosa Pérez Pérez en Oaxaca y el asesinato de Gisela Mota en Morelos.
Al respecto durante el proceso electoral 2014-2015 la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade) recibió 38 denuncias y en junio de 2016 se emitió la primera sentencia en la que se aplicó el Protocolo para Atender la Violencia Política contra las Mujeres.4 Paralelamente, hasta julio de 2017 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) había recibido 611 denuncias relacionadas con los derechos políticos de las mujeres, de las cuales 79 fueron sobre violencia de política, sin embargo, no ha sido fácil para el organismo hacer cumplir las sentencias.5
De este modo, aunque las mujeres han ido ganando mayor representación el fenómeno de la “violencia política contra las mujeres” se ha reconocido muy recientemente como un problema a escala regional y un desafío hemisférico6 ubicándolo tanto en la esfera pública como privada y teniendo lugar en el ámbito económico, cultural, social, civil, político o en cualquier relación interpersonal.
Actualmente existen investigaciones académicas que reconocen la violencia política contra las mujeres y la distinguen de la violencia política , pues a diferencia de la segunda se distingue porque busca impedir la participación política de las mujeres por ser mujeres .7
A nivel internacional CoIDH fija dos estándares para considerar que un acto de violencia se basa en el género: el primero se refiere cuando la violencia se dirige a una mujer por ser mujer y el segundo cuando la violencia tiene un impacto diferenciado en las mujeres o les afecta desproporcionadamente.
La violencia política contra las mujeres se erige como un impedimento al ejercicio de los derechos políticos en lo concerniente el derecho de su participación en la vida pública ya sea en la privación del sufragio, compitiendo en elecciones o en el ejercicio de su cargo.
Aunque en el ámbito federal aún no se cuente con un ordenamiento que prevenga, atienda, sancione o erradique esta violencia ya hay esfuerzos al respecto en las legislaciones estatales.
Leyes que prevén la violencia política
Datos del Informe de la CNDH muestran que sólo ocho Estados de la República prevén la violencia política en sus leyes en materia de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, como un tipo y/o modalidad de violencia que se puede ejercer en contra de las mujeres.8
De las definiciones analizadas, la CNDH resalta que siete estados la nombran como violencia contra las mujeres en el ámbito político y un estado como violencia política de género. Cuatro legislaciones estatales reconocen que además de la mujer víctima de violencia el círculo de personas que la padecen puede ampliarse al ámbito familiar; así mismo reconocen que quien la ejerce puede ser el sujeto que realiza la agresión o a través de un tercero aunque no se establecen las omisiones como un acto a considerar como violencia política y finalmente todas las definiciones hacen referencia a la afectación de los derechos políticos.9
Al respecto México ha signado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos10 y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,11 dichos instrumentos ya incorporaba cláusulas de igualdad y no discriminación, sin embargo no contemplaban las necesidades específicas de las mujeres. Es hasta la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer,12 ratificada por México en 1981, que dichas prerrogativas se reconocen de manera clara.
Por su parte, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)13 ratificada en 1981, surge como un instrumento internacional jurídicamente vinculante enfocado a la protección de los derechos humanos de las mujeres que prohíbe su discriminación en todas las esferas de la vida, incluyendo la política.
En la misma tesitura, la CEDAW a través de su Comité (COCEDAW) examina los progresos alcanzados por los Estados Partes. Su función como vigilante para que los estados se adhieran a la Convención contribuye a la comprensión y obligación de los estados de establecer medidas concretas que eliminen la discriminación de género. En materia de participación política destacan las siguientes observaciones:
Recomendación general número 19; La violencia contra la Mujer. 14 Define la violencia como “una forma de discriminación que impide gravemente que goce de derechos y libertades en pie de igualdad con el hombre”. Exhorta a que los Estados Partes “adopten medidas apropiadas y eficaces para combatir los actos públicos o privados de violencia por razones de sexo” y contempla como derechos y libertades los siguientes:15
a) El derecho a la vida;
b) El derecho a no ser sometido a torturas o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes;
c) El derecho a protección en condiciones de igualdad con arreglo a normas humanitarias en tiempo de conflicto armado internacional o interno;
d) El derecho a la libertad y a la seguridad personal;
e) El derecho a igualdad ante la ley;
f) El derecho a igualdad en la familia;
g) El derecho al más alto nivel posible de salud física y mental;
h) El derecho a condiciones de empleo justas y favorables.
Recomendación general número 23. Vida política y pública. 16 En ésta se señala que los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas;
b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales;
c) Participar en organizaciones no gubernamentales y asociaciones que se ocupen de la vida pública y política del país.
Asimismo, señala que los Estados Partes revisarán que los partidos políticos adopten en su sistema electoral los principios de igualdad de oportunidades y democracia e intenten lograr un equilibrio entre el número de candidatos y candidatas, para ello deberán garantizar que sus constituciones y su legislación se ajusten a los principios de la Convención.
Recomendación general número 25, referente a medidas especiales de carácter temporal (párrafo 1 del artículo 4 de la CEDAW). 17 En ella se afirma que los Estados Partes se comprometen a adoptar una serie de acciones afirmativas o “medidas especiales de carácter temporal” mismas que deben enmarcarse en una estrategia más amplia, con el objetivo de lograr la igualdad de facto de los derechos políticos entre mujeres y hombres.
Además es importante mencionar los siguientes instrumentos políticos que consideran los derechos políticos de las mujeres:
• Primera Conferencia Mundial sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer, celebrada en México en 1975; en la que el tema de la presencia de las mujeres en la esfera política y en los espacios de decisión comienza a verse como un tema a desarrollar en los países.
• Segunda Conferencia Mundial de la Mujer, celebrada en Copenhague en 1980, interpretó la igualdad entre mujeres y hombres no sólo en el sentido jurídico, sino también en términos de igualdad de derechos, responsabilidades y oportunidades y reconoce la existencia de disparidades entre los derechos garantizados y la capacidad de las mujeres para ejercerlos.
• Tercera Conferencia Mundial de la Mujer, celebrada en Nairobi en 1985, compromete a los gobiernos a adoptar medidas concretas encaminadas a avanzar en la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.
• Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, realizada en Beijing en 1995, reconoce de manera explícita que la situación de desigualdad de las mujeres afecta a la sociedad, ya que se traduce en relaciones inequitativas entre los géneros que limitan a las mujeres en el acceso a sus derechos, uso y control sobre recursos, decisiones y oportunidades. A través de su Plataforma y Plan de Acción se insta a todos los sectores de la sociedad, organismos y organizaciones a adoptar medidas que garanticen la igualdad de acceso y participación de las mujeres, planteando en su apartado G que la mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones sería un área de atención especial.
• Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, realizada por la CEPAL en 2007, conocida como “Consenso de Quito”, se acordaron compromisos para la adopción de medidas de acción positiva, así como reformas legislativas y asignaciones presupuestarias para garantizar la plena participación de las mujeres en cargos públicos y de representación política; además del desarrollo de políticas electorales de carácter permanente que conduzcan a los partidos políticos a incorporar las agendas de las mujeres a fin de lograr la inclusión paritaria, así como la adopción de medidas legislativas y reformas institucionales para prevenir, sancionar y erradicar el acoso político y administrativo contra las mujeres.
• Décimo primera Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe; en ella se aborda el compromiso de la promoción de la autonomía de las mujeres y la Igualdad de género adoptando el compromiso de fortalecer la ciudadanía de las mujeres y el de ampliar la participación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones y en las esferas de poder, así como el de eliminar todas las formas de violencia contra la mujer.18
• Regionalmente destaca la Convención Americana de Derechos Humanos conocida como Pacto de San José19 y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención Belém Do Pará),20 esta última reconoce todas las formas de violencia contra la mujer en el ámbito público y privado y es el primer instrumento internacional jurídicamente vinculante dirigido a eliminar la violencia contra las mujeres basada en su género.
En el marco jurídico nacional los derechos políticos de las mujeres se han reconocido mediante la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia y demás normatividad secundaria.
De igual forma el Artículo 1 constitucional instituye la prohibición de todo tipo de discriminación y establece que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos; en tanto que el Artículo 4 contempla la igualdad entre hombres y mujeres ante la ley constituyendo con ello el ejercicio de los derecho político electorales contenidos en el Artículo 35.
Respecto de la paridad, la reforma de febrero de 2014 al Art. 41 establece que “los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos,... así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros , en candidaturas a legisladores federales y locales..21
Actualmente, los actos de violencia política en razón de género van desde insultos, intervenciones telefónicas, difamación, acoso a través de medios, agresión física, violencia sexual, persecución de parientes o seguidores, coacción para renunciar una vez que han sido electas, impedimento del normal ejercicio de sus tareas o cargos, desviación o limitación recursos para sus campañas y/o capacitación hasta el feminicidio, como la forma más extrema y última de violencia.22
A manera de ejemplificación de casos concretos se exponen los siguientes:
• El incumplimiento de la normatividad relacionada con patrones de comportamiento de discriminación directa, tal es el caso de Chiapas (2014-2015) donde la Sentencia del TEPJF ordenó a los partidos políticos cumplir con la paridad horizontal en el registro de candidaturas a cargos edilicios, medida que benefició a 35 mujeres que fueron electas como presidentas municipales, pero que una vez transcurridos cuatro meses de acceder al cargo tres de ellas solicitaron licencia indefinida para ceder la posición a sus respectivos esposos, con ello se dio lo que se cataloga como “registros simulados de candidatas que renuncian a sus cargos para cederlos a suplentes varones”, para evitar estos actos, actualmente titulares y suplentes de una fórmula deben ser del mismo sexo (LEGIPE, artículo 234, Jurisprudencia 16/2012).
• En el mismo sentido, se dio la discriminación indirecta que enfrentaron en el proceso electoral 2011-2012 aquellas candidatas conocidas como “las juanitas”, inscritas por sus partidos políticos para cubrir el requisito de porcentaje de género, pero que al comenzar la legislatura pidieron licencia para dejar en su lugar a suplentes varones, dicho caso fue resuelto por el tribunal requiriendo que las fórmulas de candidatos a diputados y senadores, es decir titular y suplente, deberían quedar integradas por personas del mismo género. Dicha resolución resulto un avance de los derechos político-electorales de las mujeres, fortaleciendo el estado de derecho a favor de la perspectiva de género.
• Otros ejemplos lo constituyen el registro de mujeres exclusivamente en distritos perdedores o el uso inadecuado del presupuesto de los partidos destinado a la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres donde un estudio de “Igualdad, inclusión y no discriminación”, realizado por el Comité Ciudadano para la Observación Electoral en 2009-2010 reveló que dichos fondos habían sido utilizados en celebraciones de día de las mujeres y de las madres, nómina, mantenimiento y operación de oficinas, para oficinas de la mujer y hasta en “mandiles de gabardina.”
• El caso de Rosa Pérez Pérez, alcaldesa de Chenalhó en la que a mediados de agosto de este año la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ordenó su inmediata reincorporación como presidenta municipal, en el estado Chiapas. Ella fue víctima de violencia política y obligada a renunciar a su cargo. Sin embargo, la magistrada y los magistrados del TEPJF consideraron que la alcaldesa electa renunció contra su voluntad, bajo presión y por violencia política y de género, por lo que decidieron revocar el decreto 216 emitido por la Legislatura del Congreso de Chiapas, que aprobó su dimisión.
Tras la resolución del Tribunal, la alcaldesa difundió un video en redes sociales, en donde explicó que las agresiones en su contra comenzaron desde abril de 2016, cuando un grupo minoritario de personas pretendía su destitución, por lo que tomaron y vandalizaron el Palacio municipal, hicieron quema de casas y secuestraron a dos legisladores, también afirmó que la violencia en su contra se debió a que el síndico Miguel Santiz Álvarez no aceptó que una mujer asumiera la autoridad municipal y por eso, de manera ilegal, logró la renuncia de la alcaldesa y que se le nombrara a él como alcalde sustituto.
• El caso de violencia política extrema contra una mujer lo constituye el asesinato de Gisela Mota Ocampo, ex alcaldesa de Temixco en el Estado de Morelos, militante de izquierda de toda la vida, quien para llegar a la presidencia municipal libraría dos batallas: la primera contra la oposición de políticos locales a garantizar la equidad de género, dicha batalla la ganó pues por primera vez en la historia Morelos tuvo un número importante de mujeres candidatas; la segunda sería entregar la seguridad de Temixco al gobierno estatal y combatir de esa manera a la delincuencia organizada, sin embargo, esa cruzada ya no pudo concretarla debido a que la mañana del 2 de enero de 2016, tan sólo un día después de tomar posesión como alcaldesa, fue asesinada por un grupo de sicarios que entró violentamente a su casa.
• Durante las elecciones de 2017 una de las candidatas a la gubernatura del estado de México, interpuso una queja contra el expresidente Felipe Calderón, así como líderes del PRI y PAN, quienes cuestionaban y desacreditaban su trayectoria.
Así, en respuesta al aumento de las denuncias por violencia política de género y en tanto se carezca de una normatividad a nivel federal que defina este hecho, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación continuará aplicando el Protocolo para Atender la Violencia Política contra las Mujeres, mismo que define la violencia política contra las mujeres de la siguiente forma:
“Todas aquellas acciones y omisiones —incluida la tolerancia— que, basadas en elementos de género y dadas en el marco del ejercicio de derechos político-electorales, tengan por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce y/o ejercicio de los derechos políticos o de las prerrogativas inherentes a un cargo público.” Esta puede ser perpetrada por el Estado o sus agentes, por superiores jerárquicos, subordinados, colegas de trabajo, partidos políticos o representantes de los mismos; por medios de comunicación y sus integrantes. Además, puede cometerla cualquier persona y/o grupo de personas.
Actualmente el propio INE reconoce que la violencia política contra las mujeres por razones de género es una problemática persistente en todo el país y con el fin de combatirla se deben emprender acciones que brinden la atención diligente a estos hechos.
Por lo anterior y con el fin visibilizar este flagelo, así como para coadyuvar en la prevención y eliminación de la violencia política contra las mujeres y contribuir así en el avance hacia la igualdad sustantiva se elige la fecha del 18 de noviembre de cada año como el Día Nacional para Erradicar la Violencia Política contra las Mujeres, debido a que en esa fecha, en el año de 1923, fueron elegidas para competir para la legislatura local como candidatas del Partido Socialista del Sureste las primeras diputadas electas.
Denominación del proyecto de ley
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se declara el 18 de noviembre de cada año como “Día Nacional para la Erradicación de la Violencia Política contra las Mujeres”
Único. El Honorable Congreso de la Unión declara el 18 de noviembre de cada año como “Día Nacional para la erradicación de la violencia política contra las mujeres”.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Instituto Nacional de las Mujeres realizará las acciones necesarias para que la implementación del presente decreto se realice con los Fondos aprobados a dicho Instituto por lo que no se requerirán recursos adicionales.
Notas
1 Corte IDH, 2010.
2 Cálculo realizado por ONU Mujeres basado en información proporcionada por las Misiones Permanentes ante las Naciones Unidas. Algunas líderes son jefas de Gobierno y jefas de Estado a la vez.
3 http://www.unwomen.org/es/what-we-do/leadership-and-political-participa tion/facts-and-figures
4 http://portal.te.gob.mx/noticias-opinion-y-eventos/boletin/0/258/2016
5 http://www.cimacnoticias.com.mx/taxonomy/term/76
6 Krook, Mona Lena y Restrepo, Sanín, Juliana, Violencia contra las mujeres en política: en defensa del concepto, http://www.redalyc.org/html/603/60346687008/
7 Ibídem.
8 CNDH, Análisis, Seguimiento y Monitoreo de la Política Nacional en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, Diagnóstico de la Violencia contra las mujeres a partir de las leyes federales y de las entidades federativas. (Principales Resultados de la Observancia).
9 Ibídem.
10 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 16 de diciembre de 1966, adhesión el 23 de marzo de 1981,
http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR .aspx
11 Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966, adhesión el 23 de marzo de 1981,
http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR .aspx
12 ONU, Convención sobre los de los Políticos de la Mujer 1953,
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t 3/fileadmin/Documentos/BDL/2001/0019
13 ONU, Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), 18 de diciembre de 1979,
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/34 /180&Lang=S
14 Co CEDAW, Recomendación General No. 19, La violencia contra la Mujer, Art. 7, http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm-sp.htm
15 Ídem, recomendaciones generales.
16 Recomendación general, No. 23, Vida Política y Pública, 1997,
http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/r ecomm-sp.htm
17 Recomendación General No. 25, referente a medidas especiales de carácter temporal, párrafo 1 del artículo 4 de la CEDAW, http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/General%20recomm endation%2025%20(Spanish).pdf
18 CEPAL, 2007,
http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/mujer/noti cias/noticias/3/27753/P27753.xml&xsl=/mujer/tpl/p1f.xsl&base=/m ujer/tpl/top-bottom.xsl
19 OEA, Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), 1969,
http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Amer icana_sobre_Derechos_Humanos_firmas.htm.
20 OEA, Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención Belém Do Pará), 1995,
http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-61.html.
21 Artículo 41. DOF, 10-02-2014.
22 TEPJF, Protocolo para Atender la violencia política contra las mujeres. https://www.ine.mx/wp-content/uploads/2017/04/protocolo_violencia_pol%C 3%ADtica.pdf
Palacio Legislativo, a 19 de septiembre de 2017.
Diputada Hortensia Aragón Castillo (rúbrica)
Que reforma y adiciona el artículo 10 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, a cargo de la diputada Angie Dennisse Hauffen Torres, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
La suscrita, Angie Dennisse Hauffen Torres, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77, numerales I y II, y 78 del Reglamento Interior de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona y reforma el artículo 10 incluido en el Capítulo Único del Título Primero Disposiciones Generales de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
I. Planteamiento del Problema
Para todos es claro que en estos tiempos de falta de honestidad e incertidumbre en muchos aspectos de la vida de México, la sociedad exige que se impulse y establezca de una buena vez, la transparencia y la rendición de cuentas como derechos del ciudadano e imperativos de todos los servidores públicos.
Los ciudadanos libres, a los que representó, me exigen que sea su porta voz en esta lucha de exigir transparencia, con ellos he caminado y seguiré dando pelea.
En ese sentido, y congruente con ese deseo sumar valor a la transparencia de las responsabilidades de los diputados federales presento este proyecto de iniciativa de Ley.
Según lo descrito en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,1 una de nuestras responsabilidades como diputados es la revisión de la cuenta pública y es a través de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) que se emprende esa actividad, a través de la Fiscalización.
Esa función fiscalizadora, es una herramienta institucional para asegurar que las prácticas de gobierno se ejecuten de manera eficaz y eficiente, e implica, adicionalmente, el ejercicio de facultades irrenunciables que deben estar fuera de la contienda partidista en aras de un adecuado equilibrio entre los Poderes.
La ASF se encarga de fiscalizar, de manera externa, el uso de los recursos públicos federales en los tres Poderes de la Unión; los órganos constitucionales autónomos; los estados y municipios; y en general cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales.2
Al día, el marco normativo de la fiscalización superior se ha fortalecido a tal grado que hoy día la ASF puede determinar multas ante el incumplimiento en la entrega de información por los entes fiscalizados de conformidad al programa anual de revisiones.
No obstante, para dejar precedente de la credibilidad de esta institución de fiscalización superior, es importante que la imposición de multas se transparente y se le de máxima publicidad.
Según el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015,3 se dio a conocer que la ASF que del 2009 al 2015 ha iniciado 290 procedimientos, de los cuales 9 estaban en trámite y 281 se encontraban resueltos, de los cuales habían sido impugnados 172. De estos procesos de multas habrían sido pagadas 1 millón 334 mil 961 pesos.
La anterior información histórica se encontró en cifras globales sin que se pudiera conocer mayores datos por año o los infractores recurrentes, como lo muestro a continuación:
La premisa de la ASF de actuar sin privilegios ni para satisfacer intereses particulares debe reflejar en todos sus ámbitos de actuación: transparencia.
Por ello propongo, que la Auditoría Superior de la Federación transparente el proceso de determinación de multas, desde dejar una evidencia histórica del sancionado, las causas que la motivaron, el importe de la misma, la fecha de pago y su destino final.
Quizá pueda pensarse que esta situación no es relevante, pero en la realidad hablar de transparencia involucra un todo y esta es una actividad que deba ser clarificada y que amerita que se lleve una estadística histórica y que la misma sea pública.
En resumen lo que propongo quedaría de la siguiente manera:
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
Por lo anteriormente expuesto, compañeras y compañeros diputados reformar y adicionar las disposiciones planteadas a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación es necesaria para fortalecer la transparencia de la Auditoría Superior de la Federación.
II. Fundamento legal de la iniciativa
Con motivo de esta iniciativa se incidirá en Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
III. Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con Proyecto de Decreto que adiciona y reforma el artículo 10 incluido en el Capítulo Único del Título Primero Disposiciones Generales de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
IV. Ordenamientos a modificar
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
V. Texto normativo propuesto
Por lo expuesto, se presenta a esta iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona y reforma el artículo 10 incluido en el Capítulo Único del Título Primero Disposiciones Generales de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo Único
Artículo 10. La Auditoría Superior de la Federación podrá imponer multas, conforme a lo siguiente:
I. Cuando los servidores públicos y las personas físicas no atiendan los requerimientos a que refiere el artículo precedente, salvo que exista disposición legal o mandato judicial que se los impida, o por causas ajenas a su responsabilidad, la Auditoría Superior de la Federación podrán imponerles una multa mínima de ciento cincuenta a una máxima de dos mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización;
II. En el caso de personas morales, públicas o privadas, la multa consistirá en un mínimo de seiscientas cincuenta a diez mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización;
III. Se aplicarán las multas previstas en este artículo a los terceros que hubieran firmado contratos para explotación de bienes públicos o recibido en concesión o subcontratado obra pública, administración de bienes o prestación de servicios mediante cualquier título legal con las entidades fiscalizadas, cuando no entreguen la documentación e información que les requiera la Auditoría Superior de la Federación;
IV. La reincidencia se sancionará con una multa hasta del doble de la impuesta anteriormente, sin perjuicio de que persista la obligación de atender el requerimiento respectivo;
V. Las multas establecidas en esta Ley tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida. El Servicio de Administración Tributaria se encargará de hacer efectivo su cobro en términos del Código Fiscal de la Federación y de las demás disposiciones aplicables;
VI. Para imponer la multa que corresponda, la Auditoría Superior de la Federación debe oír previamente al presunto infractor y tener en cuenta sus condiciones económicas, así como la gravedad de la infracción cometida y en su caso, elementos atenuantes, su nivel jerárquico y la necesidad de evitar prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esta Ley, y
VII. Las multas que se impongan en términos de este artículo son independientes de las sanciones administrativas y penales que, en términos de las leyes en dichas materias, resulten aplicables por la negativa a entregar información a la Auditoría Superior de la Federación, así como por los actos de simulación que se presenten para entorpecer y obstaculizar la actividad fiscalizadora o la entrega de información falsa.
IX. La autoridad fiscal deberá reportar la recuperación de las multas impuestas de manera expedita que permita a la Auditoría Superior de la Federación elaborar un estadístico de recuperaciones de dichas multas.
X. Las multas impuestas no deberán ser cubiertas con recursos federales, para tal efecto, la Auditoría Superior de la Federación deberá comprobar el origen del recurso con el que se paga cada una de las multas. En su caso, imponer las sanciones resarcitorias correspondientes.
XI. La Auditoría Superior de la Federación deberá hacer públicas las cifras estadísticas sobre las multas impuestas, incluyendo el nombre o razón social del sancionado, las causas que la motivaron, el importe de la misma, la fecha de pago y en su caso, el estatus de la misma, si esta fuera impugnada.
VI. Artículo transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm, consultada el 6 de septiembre de 2017.
2 ¿Qué hacemos y Cómo lo hacemos? – Auditoría Superior de la Federación, disponible en
http://www.asf.gob.mx/Section/52_Que_hacemos_y_como_lo_h acemos, consultada el 6 de septiembre de 2017.
3 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 – Procedimiento de multas, corte al 31 de diciembre de 2016), disponible en
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/index.html# 0, consultado el 6 de septiembre de 2017.
Palacio Legislativo de San Lázaro, 19 de septiembre de 2017.
Diputada Angie Dennisse Hauffen Torres (rúbrica)
Que expide la Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones y reforma el artículo 479 de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada Nancy Guadalupe Sánchez Arredondo, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, Nancy Guadalupe Sánchez Arredondo, Diputada Federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, numeral 1, fracción I; 77; 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones y se reforma el artículo 479 de la Ley General de Salud, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Problema
Entre 2008 y 2015 se presentaron casi una decena de iniciativas en torno a la regulación del uso de drogas y el manejo de adicciones,1 hasta que el 4 de noviembre de 2015 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió permitir el uso de la marihuana con fines terapéuticos y medicinales, así como recreativos a 4 personas (237/2014). A partir de esta sentencia quedó claro que correspondería al Congreso realizar los ajustes pertinentes en el marco jurídico para corresponder con los preceptos esenciales ponderados por la máxima corte. Fue así como, en respuesta a ese espíritu y a sus premisas, se presentaron 5 iniciativas en el Congreso de la Unión, una de las cuales fue impulsada por el propio presidente de la República Enrique Peña Nieto, y en la cual se buscaba elevar a estándares internacionales la dosis permitida en el consumo personal. Bajo esta lógica, sería posible revisar muchos casos de personas sentenciadas por haber sido aprehendidas portando pequeñas dosis, pero por encima de lo que permite la Ley General de Salud, lo cual estaba en sintonía con el criterio de la Suprema Corte al permitir el uso medicinal y lúdico de marihuana.
El problema consiste en que, si bien el 13 de diciembre de 2016 el Senado aprobó el dictamen que reforma diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Penal Federal, a fin de permitir en el país el uso medicinal y científico de la marihuana,2 el hecho es que esos cambios en el marco legal, aunque valiosos, no son suficientes para dar respuesta a los graves problemas largamente acumulados y acendrados incluso a nivel cultural en las estructuras de la sociedad mexicana, y que se relacionan con el uso, disfrute y control de las drogas. Peor aún, falta mucho para desarraigar la visión punitiva en el tratamiento a los pequeños consumidores, especialmente. Bastaría observar, por ejemplo, el título Décimo Primero, Programa Contra las Adicciones, de la Ley General de Salud, para confirmar que no existe propiamente ninguna planeación para el manejo de las adicciones relacionadas con los narcóticos, sino con el alcoholismo y el tabaquismo que, por cierto, representan un impacto social directo más negativo en muertes y daños a terceros, que las drogas. La diferencia es que en este caso su tratamiento es más judicial que de salubridad.
De manera que el propósito del presidente de transitar hacia el establecimiento de un nuevo paradigma con una visión de respeto a los derechos humanos, sin claudicar al combate al crimen organizado, ha quedado en vilo porque mientras sean criminalizados los pequeños consumidores por exceder los 5 gramos que señala la LGS todo esfuerzo legislativo será incompleto. Esto significa que todavía nos hace falta pasar de un enfoque judicial de las adicciones y consumo de drogas o substancias psicotrópicas hacia otro de auténtica salud pública.
Pero una empresa de esta naturaleza requiere de todo nuestro esfuerzo, como legisladores y como sociedad, vale decir, involucrando responsablemente en una cruzada nacional contra las adicciones a todas nuestras instituciones políticas, jurídicas, educativas y de salud, en el diseño de una Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones.
Argumentación
El tema de las drogas se encuentra ineluctablemente ligado tanto al de sus adicciones, como al de su trasiego y venta (narcotráfico). Puede decirse que, desde hace poco más de medio siglo, ocupa la atención de los gobiernos de todo el mundo. No sólo por los cuantiosos recursos ligados al tráfico de drogas y a las miles de víctimas que arroja su combate, sino por sus efectos sobre la salud de consumidores y no consumidores, pues no cabe duda de que afecta a la sociedad entera.
Evidentemente no es nuestro propósito hacer la apología de la lucha contra el narcotráfico en México y menos en el mundo, pero sí queremos partir de esos dos temas sobre su combate y las nocivas repercusiones a la salud, para plantear –desde ahora– que el gran tema ha sido desde principios del siglo XX la instauración del modelo prohibicionista en la política de drogas y la consiguiente criminalización no sólo del traficante sino del usuario común. De suerte que el problema de la salud ha sido, más bien, una preocupación característica de las últimas décadas del siglo XX y de nuestros días, cuando el paradigma de los derechos humanos ha encontrado mayor aceptación mundial.
Se trata, pues, de un grave problema que se metió en nuestras vidas, que camina en las calles, que no hace excepción de nadie ni de nada y que, más lacerante aún, ha tocado a nuestras familias, a nuestros hijos.
Por ello, hemos dividido nuestra exposición en 3 partes: 1. El impacto económico-social; 2. Impacto del consumo en la salud y la adicción; y 3. El marco legislativo.
1. Impacto económico
De acuerdo con el Informe Mundial sobre Drogas 2016 publicado en el marco de sesiones de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas, se estima que 1 de cada 20 adultos, es decir, alrededor de 250 millones de personas de entre 15 y 64 años en todo el mundo, consumieron por lo menos una droga en 2014. De esas personas, más de 20 millones padecen trastornos relacionados con su consumo, de las cuales 12 millones son consumidores de drogas por inyección; de esta cantidad, 14 por ciento vive con el VIH3 por lo que se considera que el impacto del consumo de drogas en lo que respecta a sus consecuencias para la salud sigue siendo devastador. De hecho, según este Informe, el número de muertes relacionadas con las drogas en 2014 se calculó en aproximadamente 207 mil 400 personas de entre 15 y 64 años.
Esto ayuda a dimensionar que se trata de un problema de salud pública en escala global, en estrecha relación con el funcionamiento de un sistema económico al servicio del narcotráfico, como lo demuestran las cifras de su impacto económico.
Así, mientras en 1990 la ONU calculaba que el tráfico global de drogas alcanzaba los 500 mil millones de dólares, en 2013 llegó a la suma de 683 mil millones de dólares, es decir aproximadamente 1.5 por ciento del producto interno bruto (PIB) mundial, de los cuales 70 por ciento es lavado en el sistema financiero y en los paraísos fiscales.4
Por su parte, el estudio “El problema de las drogas en las Américas”, patrocinado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), reveló que alrededor de dos terceras partes de los ingresos totales se concretan al final de la cadena, con ventas al menudeo. De modo que, según estimaciones de la ONU, tan sólo las ventas minoristas de drogas pueden llegar hasta unos 320 mil millones de dólares (0.9 por ciento del PIB global).5
Un problema que nos aqueja directamente, es que en los países sudamericanos los ingresos anuales provenientes de las drogas ascienden a 150 mil millones de dólares, de los cuales la región de América del Norte genera la mayor parte del total en el hemisferio.6 En ese contexto, México ha dejado de ser un país de tráfico de drogas (hacia uno de los mayores mercados de consumo de droga, como Estados Unidos), convirtiéndose en un país de consumo, especialmente de marihuana. Esta droga, por ejemplo, representa 70 por ciento del mercado ilegal de drogas en el mundo.
Según Rodrigo Alpízar, presidente de la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), los cárteles mexicanos obtienen hasta 216 millones de dólares por cada tonelada de droga enviada a los mercados asiáticos, llegando a alcanzar 3 mil 400 por ciento al exportar cocaína.7
De acuerdo con otras fuentes, el negocio del narco representa un valor de 40,000 millones de dólares por año para las organizaciones criminales mexicanas y sus afiliadas, que dominan el abastecimiento y distribución de la mayoría de las drogas ilícitas en Estados Unidos, de acuerdo con cifras de la página especializada en la valuación de mercados ilícitos havocscope.com.8
Pasando ahora al tema del impacto social, hay que decir que, prácticamente desde principios del siglo XX, con la Convención Internacional del Opio de 1912 que establece el primer tratado de fiscalización internacional, se instituye gradual pero inexorablemente (en la mayoría de los países) una política prohibicionista que, a la postre, implicó la criminalización del consumidor y la judicialización de los procesos de tratamiento de éstos.
La política prohibicionista se funda en la premisa de que “...ciertas drogas tienen invariablemente un impacto negativo en la vida de las personas (por lo que), los Estados deben trabajar para reducir el daño que causan a la sociedad y, de hecho, los obliga a ello, e incluso mediante el derecho penal”.9
Ello no obstante, de manera muy marginal, se fue abriendo paso un paradigma menos agresivo que busca, desde el Estado, preservar la salud física y mental de las personas (lo que veremos más adelante). Lo que, sin embargo, obligó a la mayoría de los Estados a decantarse por el prohibicionismo fue, en primer lugar, la relación entre su combate y el incremento de la violencia directa10 y, en segundo, su relación en la incidencia de delitos y de accidentes relacionados con el uso de drogas.
En el marco de la guerra contra las drogas en nuestro país, especialmente después de 2009, las instituciones de impartición de justicia se enfocaron, precisamente, en la persecución de delitos contra la salud, pero no desde un enfoque de sanidad. Como resultado de esto, durante 2010 se detuvo a 72,460 personas por delitos contra la salud, según información de la Procuraduría General de la República (PGR).11
En términos judiciales, la detención por delitos contra la salud, en su modalidad de narcomenudeo, fue de 40763 en 2010, resaltando el hecho de que en la mayoría de casos las personas no estaban acusadas de otros delitos. En el mismo año, los delitos de posesión y consumo representaron 71 por ciento de las averiguaciones previas iniciadas en materia de salud por la procuraduría.12 A decir de Catalina Pérez Correa, 140 mil 860 personas fueron detenidas por la Procuraduría General de la República entre 2009 y 2013 en todo el país, por consumo de sustancias ilícitas. Y en el mismo periodo fueron iniciadas 52 mil 74 averiguaciones previas por consumo a nivel federal.
Aunque no se cuenta con suficiente información, sabemos que esa política de castigar los delitos contra la salud de manera homogénea, lo mismo contra pequeños consumidores y narcomenudistas que traficantes con historia criminal, deja entrever que se requiere de una reforma que permita distinguir y discriminar los delitos, incluso antes y durante los procesos judiciales.
En este sentido, los resultados de la primera encuesta realizada a población interna en Centros Federales de Readaptación Social del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) 2012,13 reveló que los delitos contra la salud representan todavía el principal delito de los sentenciados en los centros penitenciarios federales, con 60.2 por ciento, del cual, 57.6 por ciento eran hombres y 80 por ciento eran mujeres, respectivamente. El 88 por ciento de estas mujeres fueron sentenciadas por delitos relacionados directamente con las drogas. No obstante, llama la atención que 98.9 por ciento de ellas no cuenta con antecedentes penales, y en 91.6 por ciento de los casos no portaban armas.
Principales delitos de los internos en el fuero federal (distribución por género).
Sobre ello, Miguel Carbonell ha señalado con atingencia el círculo delictivo en la relación entre ese tipo de población y la vulnerabilidad social o pobreza, pues “en muchas ocasiones, las y los niños deben abandonar sus estudios para empezar a trabajar”, pues según la encuesta, 18.4 por ciento de los internos que vendieron drogas cuando eran menores de edad, lo hicieron por la necesidad de llevar dinero a sus casas. El especialista añade que:
Estos contextos de pobreza, violencia y falta de educación son muy similares entre las y los internos. El 53.7 por ciento de los hombres internos y 60 por ciento de las mujeres no completaron la secundaria, y 56.6 por ciento de los hombres y 45.3 por ciento de las mujeres dijeron que la razón por la que no continuaron estudiando es porque tenían necesidad de trabajar.14
Por otro lado, siguiendo con esa Encuesta, de las personas sentenciadas por delitos contra la salud, 40.7 por ciento afirmaron que fue por transportar drogas, 38.5 por ciento por posesión (traer consigo), 15.4 por ciento por vender al menudeo, 8.9 por ciento por traficar, 4.9 por ciento por vender al mayoreo, 3.2 por ciento por ‘“fomento al narcotráfico”´, 3.0 por ciento por suministro, 1.8 por ciento por consumo y 1.8 por ciento por plantar o cultivar drogas.
En el caso de los hombres, 40 por ciento de los sentenciados por delitos contra la salud dijo estarlo por posesión, frente a 30.3 por ciento de las mujeres. En el caso de suministro, fueron 13.2 por ciento las mujeres sentenciadas, por sólo 1.2 por ciento de los hombres.
Fuente: Primera Encuesta en Centros Penitenciarios Federales, CIDE, 2012.
Al preguntar sobre la sustancia por la que fueron sentenciados, 58.7 por ciento de las personas reportaron que se trataba de marihuana, 27.3 por ciento dijo cocaína, 11.1 por ciento metanfetaminas, 8.3 por ciento heroína, 3.4 por ciento piedra o crack y 2 por ciento de pastas o “chochos” (medicamentos controlados). Incluso, 2 por ciento reportó que les habían “sembrado” la droga.
En este punto se observan algunas diferencias importantes al considerar el sexo, pues los hombres sentenciados por delitos contra la salud reportaron: la marihuana en 61.7 por ciento de los casos, la cocaína en 26.8 por ciento, las metanfetaminas en 10 por ciento, la heroína en 7.2 por ciento, la piedra y el crack en 3.3 por ciento y la amapola en 2.2 por ciento de casos; mientras que las mujeres reportaron la marihuana en 42.1 por ciento de los casos, la cocaína en 30.3 por ciento, metanfetaminas en 17.1 por ciento, la heroína en 14.5 por ciento, las pastas (medicamentos controlados) en 6.6 por ciento, los psicotrópicos 17 en 5.3 por ciento y, la piedra o crack en 3.9 por ciento.
Sentenciados por tipo de drogas
Desde nuestro punto de vista, el siguiente dato revela el extremo de aquel círculo delictivo de la pobreza ligada al delito y a su sanción, pues el valor en pesos de la droga por la que fueron sentenciados los encuestados muestra lo que muchas personas están dispuestas a arriesgase por unos cuantos pesos, sin importar el elevado riesgo. Así, 20.2 por ciento de ellos reportó que tenía un valor entre 0 y 5 mil; 9.7 por ciento entre 5 mil 1 y 20 mil pesos; 6.3 por ciento entre 20 mil 1 y 50 mil pesos; 5.1 por ciento entre 50 mil 1 y 100 mil pesos y 27.6 por ciento que tenía un valor en pesos superior a los 100 mil 1 pesos.
Esta encuesta resalta el alto porcentaje de personas que reportaron haber sido sentenciados por transporte y posesión de narcóticos (siendo la primera y segunda mención más frecuente). De modo que, del total de las personas encuestadas, 23.1 por ciento resultaron sentenciadas por posesión, el 24.5 por ciento por transporte, mientras 9.3 por ciento por venta al menudeo de narcóticos. En suma, esa información ilustra cómo 57 por ciento de la población total encuestada está sentenciada por esos tres delitos, frente a 33.5 por ciento de la población total sentenciada por posesión, venta al menudeo o consumo.
Delitos de los sentenciados (% de los internos sentenciados por el tipo de delito).
Datos de “Resultados de la Primera Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social”, CIDE, 2012.
Al respecto, la encuesta advierte que “...el alto porcentaje de personas sentenciadas por posesión, venta al menudeo y consumo resulta preocupante pues sugiere una política de drogas enfocada en detener a traficantes de pequeña escala y o a consumidores.”15 Además, se agrega que el alto porcentaje de personas sancionadas por esas modalidades delictivas implica una enorme carga al sistema penitenciario, y evidencia un dispendio de recursos que no son utilizados para perseguir y sancionar conductas delictivas de mayor importancia y gravedad social, lo que confirma el enfoque criminalizador y, de cierto modo, la insuficiencia y limitación de las políticas públicas encaminadas a prevenir y tratar el problema de las adicciones a tiempo, como se intentará mostrar en la segunda parte de esta exposición.
2. Impacto del consumo en la salud y la adicción
La información científica muestra que las medidas de prevención, intervención temprana, atención, tratamiento, rehabilitación e integración social, así como el conjunto de medidas continuas de atención para las personas que consumen drogas, reducen su consumo y, consecuentemente, su repercusión en la salud pública. También sabemos que este tipo de medidas inhiben otros comportamientos de riesgo, como la agresión y la ausencia escolar. Sus beneficios favorecen tanto a los propios consumidores de drogas como a la sociedad en general y han resultado eficaces para prevenir, por ejemplo, el VIH y la hepatitis viral.
Como se asegura en el Informe Mundial de Drogas 2016, las intervenciones para reducir la demanda de drogas son eficaces cuando se motivan en medidas de eficacia demostrada, como las orientadas a minimizar las consecuencias adversas del uso indebido de drogas en los ámbitos, precisamente, social y de salud pública. Entre esas medidas se encuentran los programas adecuados de distribución de agujas y jeringuillas, la terapia de sustitución de opiáceos, la terapia antirretroviral y otras intervenciones pertinentes destinadas a prevenir la transmisión del VIH, la hepatitis viral y otras enfermedades de transmisión sanguínea relacionadas con el consumo de drogas. En cambio, asegura el Informe, “el internamiento obligatorio en centros de tratamiento del abuso de drogas con frecuencia dificulta la ya problemática vida de las personas que consumen drogas y las que sufren drogodependencia (sic), en particular las más jóvenes y vulnerables”.16
En términos del impacto del consumo en la salud pública, diferentes estudios alertan sobre cuestiones que resultan preocupantes, como es el hecho de que cada vez más se adelanta la edad para probar la droga17 y cada vez son más las mujeres que recurren al uso de alguna sustancia.
Por ejemplo, según datos de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Estudiantes 2014, elaborada por la Comisión Nacional Contra las Adicciones (Conadic), de la Secretaria de Salud,18 a nivel Primaria se ha tenido la oportunidad de contar por primera vez con información nacional, lo que nos muestra cómo se presenta la problemática del consumo de drogas en los alumnos de quinto y sexto año.
En este sentido, los datos muestran un escenario ligeramente diferente a lo que se observa en secundaria y bachillerato. La prevalencia de consumo de drogas alguna vez es baja (3.3 por ciento), y la mayoría –3 de cada 4 niños que las han probado– son experimentadores. En este grupo de edad se observa que hay tres consumidores hombres por cada consumidora mujer; además, la marihuana se presenta como la droga de mayor consumo, ligeramente por arriba de los inhalables tanto en hombres (3.4 por ciento y 2.7 por ciento respectivamente) como en mujeres (1.1 por ciento y 0.9 por ciento respectivamente). Se observó, incluso, que la prevalencia del consumo de las sustancias es similar en niños que asisten a escuelas de comunidades rurales (3.5 por ciento) y urbanas (3.2 por ciento).
Por otra parte, la radiografía del país cambia en relación a lo que se mostró para secundaria y bachillerato. En este nivel educativo, Quintana Roo, Michoacán, Campeche y San Luís Potosí son los estados donde, en una u otra sustancia, se encuentran los porcentajes por arriba de la prevalencia nacional.
En secundaria y bachillerato, por otro lado, ha aumentado el consumo de drogas en general –y especialmente de la marihuana– en algunos estados del país, quizá en parte por el bajo costo de la marihuana.
El 17.2 por ciento de los estudiantes de secundaria y bachillerato han consumido alguna vez alguna droga; de los cuales, cerca de dos terceras partes refirió el consumo de marihuana. Así, de cada 10 usuarios, 7 son usuarios experimentales; es decir, consumieron sustancias entre una y cinco veces. Aunque el consumo sigue siendo más frecuente en los hombres, la distancia se ha reducido con respecto a las mujeres; por cada 6 consumidoras, hay 7 hombres que reportan consumo.
El mayor índice de consumo se observa en los estudiantes de mayor edad. Por ejemplo, entre los que tienen 18 años y más, 36.2 por ciento ha consumido drogas, y 2 de cada 5 usuarios de este grupo de edad, las usa regularmente.
Asimismo, el estudio precisa que el consumo en el último año alcanza a 13.2 por ciento de los hombres y a 11.2 por ciento de las mujeres; específicamente, 9.0 por ciento en hombres y 8.7 por ciento en mujeres que cursan secundaria y 20.2 por ciento y 15.2 por ciento, respectivamente, de los que cursan bachillerato.
En el caso de secundaria y bachillerato, el estado de México, el Distrito Federal, Quintana Roo, Jalisco y Chihuahua presentan la problemática más alta de consumo de sustancias. Los estudiantes de secundaria en Acapulco y de Cancún y Playa del Carmen superan el valor nacional de consumo de crack, pero los estudiantes de Guadalajara presentan el mayor consumo de cualquier droga y del consumo de marihuana e inhalables, según el estudio.
En bachillerato, Cancún y Playa del Carmen están también por encima de la media en el consumo de cualquier droga y de marihuana, Cuautla está por arriba en el consumo de marihuana y particularmente, la ciudad que requiere mayor atención por parte de las autoridades de salud y educativas, es Ecatepec, en particular en los estudiantes del bachillerato, que están arriba en el consumo de todas las sustancias.
Lo que interesa de esta información es mostrar la urgencia de diseñar mejores y más articulados programas de atención contra las adicciones, pues es evidente que el problema afecta gravemente a los jóvenes y sobre todo a los más necesitados, en todas las entidades, pero con mayor apremio en el norte del país.
De hecho, en las conclusiones de la citada Encuesta se postula que esta problemática conlleva la necesidad de tener y mejorar las prácticas de supervisión parental y de entrenar a los estudiantes en habilidades como la resistencia ante la presión de sus compañeros adolescentes. Aunque huelga decir que la personalización y familiarización del problema no es solución si no intervine el Estado.
Acorde con las recomendaciones que ha dado la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, es importante la prevención temprana basada en evidencia, merced a programas preventivos enfocados al desarrollo de habilidades sociales y de prácticas efectivas de parentalidad o en el contexto escolar, para disminuir la problemática asociada al consumo de drogas y, en general, a la salud mental de los individuos. La escuela en su nivel básico y en bachillerato, como se aprecia, ha venido fungiendo como un transmisor de prácticas y conductas que inciden en el consumo de drogas y eso no puede seguir así.
Desde luego, México cuenta con servicios de atención para atender esta problemática en los jóvenes, como las Unidades Médicas de Alta Especialidad, Centros de Atención Primaria en Adicciones (UNEME-CAPA), o los Centros de Integración Juvenil (CIJ), entre otros, pero a juzgar por las estadísticas, aún estamos lejos de un auténtico sistema de salud contra la adicción. No hay duda de que es necesario diseminar estos centros en la población y ampliarse para dar cobertura adecuada a la demanda real, contar con servicios especializados y separados para hombres y mujeres, con el fin de atender sus requerimientos específicos. En ese marco y de acuerdo con la Encuesta, se requiere:
...una política clara de prevención del consumo de drogas, con intervenciones basadas en evidencia y de bajo costo, que den mejores herramientas tanto a los niños, como a sus padres y maestros; para mejorar la convivencia, el entorno social y educativo, y tener mejores respuestas ante el problema del consumo de drogas y la salud mental en general ... Esto debe trasladarse y permear en los estados y los municipios para tener mejores prácticas preventivas que conlleven a mejores opciones de desarrollo para la niñez, adolescentes y jóvenes de nuestro país.
Existe, además, la Comisión Nacional Contra las Adicciones (Conadic), alineada el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,19 que en el marco de las estrategias para dar respuesta al problema de las adicciones en los jóvenes, ha desarrollado un paquete integral de estrategias psicoeducativas, específicamente orientado a prevenir el consumo de tabaco, alcohol y drogas entre niños, niñas y adolescentes. Este paquete consiste en una serie de Guías Preventivas que se dieron a conocer en marzo de 2017, y que buscan “incidir y entrenar a niños y adolescentes en el desarrollo de hábitos saludables y en el enfrentamiento de las presiones asociadas al consumo de sustancias”.20
La dinámica de implementación de estas guías busca involucrar el trabajo con niños, adolescentes, padres y maestros, buscando un impacto desde una perspectiva integral: familia-escuela-sociedad. La idea es que el profesional de la salud tenga posibilidad de realizar adaptaciones.
Las guías preventivas se integran por seis cuadernillos de trabajo, cartas descriptivas y procedimientos, cuyas actividades y estrategias están orientadas a desarrollar competencias y habilidades específicas en cada grupo de edad:
1. “Creando mi mundo de protección”, dirigida a niños y niñas de 6 a 9 años de edad.
2. “Yo elijo mi vida sin drogas”, dirigida a niños y niñas de 10 a 12 años de edad.
3. “La neta de las drogas y algo más...”, dirigida a adolescentes de 12 a 17 años de edad.
4. “La neta del tabaco y algo más...”, dirigida a adolescentes de 12 a 17 años de edad.
5. “La neta del alcohol y algo más...”, dirigida a adolescentes de 12 a 17 años de edad.
6. “Hablemos sobre el alcohol, tabaco y otras drogas...”, dirigida a padres de familia y maestros.
Pero más allá del diagnóstico general del consumo de drogas en la escuela, a nivel nacional, de acuerdo con la reciente Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco (Encodat) 2016, el consumo de drogas ilegales en México aumentó 47 por ciento, mientras que el uso de drogas entre adolescentes se duplicó, desde la aplicación de la Encodat 2011, mostrando que 7.4 millones las han consumido alguna vez en la vida.
Según los datos preliminares revelados a propósito del Día Internacional de la Lucha contra el Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas, por Manuel Mondragón y Kalb, titular de la Conadic, a escala nacional 8.4 millones de personas de 12 a 65 años han consumido alguna vez drogas ilegales, de las cuales 6.5 millones son hombres, lo que representa un incremento de 25 por ciento respecto de 2011; mientras que el consumo en mujeres aumentó 105 por ciento (cuatro veces más que los hombres), siendo 1.9 millones mujeres que alguna vez han usado algún sicotrópico.
Preocupa saber que, entre los hombres adolescentes el aumento fue de 78 por ciento, en tanto que las mujeres reportaron un alza de 222 por ciento para cualquier tipo de droga (aunque la marihuana sigue siendo la más consumida).
Otro dato interesante es que a pesar del incremento en el consumo ocasional o incluso en el último año, como se preguntó en la encuesta, la cantidad de adictos todavía es pequeña: 0.6 por ciento de los individuos de 12 a 65 años, lo que equivale a 546 mil. A decir del titular de Conadic:
Esto nos habla de un aumento en la experimentación con las drogas ilegales, que no necesariamente implica un consumo continuo ni naturalmente una adicción. Sin embargo, si no se detecta de forma oportuna o los primeros consumos hay mayor probabilidad de desarrollar un trastorno serio en el uso de estas sustancias.21
Agregó, además, que el origen del consumo de drogas se encuentra en las condiciones de marginación, falta de oportunidades de educación, trabajo, culturales y deportivas en que se encuentran muchos sectores de la sociedad. También ha influido la existencia de asentamientos humanos irregulares.22
En el mismo evento, Antonio Luigi Mazzitelli, representante de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas comentó el Informe Mundial de Drogas 2017, según el cual a escala global 255 millones de personas han consumido sustancias ilícitas alguna vez en la vida, lo que representa un aumento de 5 millones respecto del año pasado. La marihuana continúa siendo la sustancia predominante en cuanto a la cantidad de usuarios, y le siguen las drogas sintéticas (anfetaminas, metanfetaminas, éxtasis) y los opiáceos. Añadiendo que al año se registran 190 mil muertes a causa de sobredosis en la mayoría de los casos.
Hay que decir que, respecto a las tendencias regionales en Norte, Centro y Sur del país, desde la pasada Encodat 2011, se mostró que la región norte –sobre todo las zonas fronterizas–, tiene las prevalencias más altas; le siguen el centro y el Sur, esta última con las cifras más bajas de consumo.
3. Marco legislativo
Como anticipamos, la Convención Internacional del Opio de 1912 marca el precedente de las políticas prohibicionistas y criminalizadoras en el manejo y control de drogas y adicciones, que hasta 1953 adoptó la comunidad internacional para imponer un régimen mundial de control de drogas. En 1936 se celebra el Convenio para la Supresión del Tráfico Ilícito de Drogas Nocivas en el que se instituye la obligación de los países de tipificar las conductas relacionadas con el uso de drogas. Por recomendación de la Comisión de Estupefacientes de la ONU, se elabora un documento que, dará lugar a la Convención Única sobre Estupefacientes, a partir del cual surgen 2 tratados más: el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas. Digamos que esos 3 instrumentos constituyen la esencia de la política de drogas en el mundo y, desde luego, en México.
Por otro lado, el que la principal potencia económica en el mundo sea, a su vez, el mercado más grande de consumidores de muchas sustancias ilegales y que nuestro territorio nacional funcione lo mismo para producir que para traficar drogas desde Centro y Sudamérica, ha influido para que nuestras instituciones de justicia adopten el mismo enfoque internacional en política de drogas y adicciones.
Dicho enfoque, sin embargo, cobró inusitada fuerza cuando el entonces presidente Calderón presentó el Plan Nacional de Desarrollo estableciendo como eje, en el punto de estado de derecho y seguridad, “... recuperar la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado”.23
En esa lógica, se modificó significativamente el marco legal en la materia, ya que se aprobó la llamada Ley de Narcomenudeo en 2009. En realidad, se trataba de un conjunto de reformas, adiciones y derogaciones a tres ordenamientos legales: la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código de Procedimientos Penales, en materia de delitos contra la salud y de políticas de salud hacia las adicciones. Un problema en la reforma, empero, es que si bien el propósito de la Ley de Narcomenudeo era incorporar a las entidades federativas en la ejecución de la política de drogas federal, no las hacía parte de su diseño.24
Desde luego, la Ley General de Salud estableció nuevas obligaciones en materia de salubridad para las entidades federativas, como la prevención y tratamiento de adicciones. Instituyó el capítulo VII denominado “Delitos Contra la Salud en su modalidad de Narcomenudeo”. También se modificaron las conductas típicas para distintas actividades relacionadas con drogas (delitos contra la salud), para lo cual se creó la Tabla de Orientación de Dosis Máximas de Consumo Personal e Inmediato, que establece las cantidades máximas permitidas de cada sustancia para ser considerada sólo como consumo individual.
Por supuesto fue un pequeño avance que se reconociera implícitamente el consumo como una actividad no delictiva. El problema que queremos hacer notar es que se criminalizaron otras actividades que evidentemente son necesarias para su consumo, como la posesión, suministro y, por supuesto, la producción, el transporte y el tráfico de las sustancias. Esto ayuda a explicar por qué existen muchos consumidores o portadores en pequeña escala en las cárceles del país, a lado de criminales de diversa índole.
De ese modo, el nuevo régimen impuso tres categorías de delitos contra la salud: 1. La posesión para el consumo personal (actividades con cantidades de la sustancia inferiores a las que establece la Tabla de orientación) o consumidores no problemáticos y farmacodependientes; que aunque se trata de un delito, en este caso el Ministerio Público no ejercerá acción penal. 2. El narcomenudeo (actividades con cantidades mayores a las que establece la Tabla pero menores a multiplicar dichos montos por mil), que corresponde perseguir a las autoridades locales, salvo ciertos supuestos como delincuencia organizada. 3. Los demás delitos contra la salud, como el tráfico o comercio a gran escala (se reformó el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales).
En términos generales, la mayoría de esos parámetros legales continúan existiendo y, sobre todo, determinando incluso la política de salud, por lo que urge, como postuló el presidente, un cambio de visión hacia un enfoque de derechos humanos a nivel nacional, para readecuar las leyes e instituciones; pero también para general un nuevo marco de convivencia entre los estados, municipios y la Federación en la atención, tratamiento y control de las adicciones.
Ciertamente, ya se han dado algunos esfuerzos. Por ejemplo, la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación en conjunto con la Comisión Nacional contra las Adicciones de la Secretaría de Salud, y la Organización de los Estados Americanos (OEA) programaron instituir y expandir las cortes de drogas en México, que son un tipo de mecanismo de derivación para usuarios de drogas en conflicto con la ley y que nacen en la década de los 80 en Estados Unidos, con la finalidad de “despresurizar el sistema carcelario, evitar la reincidencia y reducir la criminalidad”.25
De modo que el Gobierno Federal se propuso establecer el programa, entre 2014 y 2018, de tal manera que en éste último año todos los estados contasen con el programa de Tribunal para el Tratamiento de Adicciones (TTA), como se les denominó en México.
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 estableció la necesidad de impulsar la suspensión condicional del proceso como un medio para descongestionar el sistema de justicia penal:
...para la presente administración es prioritario impulsar la reforma al Nuevo Sistema de Justicia, que se caracteriza por la oralidad, transparencia, mediación, conciliación, reparación del daño y por garantizar los derechos humanos tanto de la víctima como del imputado.26
Como nos recuerda la especialista Tania T. Ramírez, para el funcionamiento de los tribunales, el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) los contempla bajo la forma de suspensión condicional del proceso (artículo 195). Así, el proceso es suspendido mientras la persona es remitida al programa para ver si es aceptada, y se le da el “beneficio” de someterse “voluntariamente” a un tratamiento bajo supervisión judicial y atender su “adicción”. Pero si falla en el tratamiento, la sanción puede ser la expulsión del programa, con el consecuente cumplimiento de la pena “original”.27
El problema es que, según ha documentado esa especialista, todavía hay que revisar el funcionamiento de los Tribunales, pues podrían generarse otros problemas:
1) continúan siendo una respuesta judicial a un problema de salud; 2) presuponen un nexo necesario entre la comisión del delito y la supuesta adicción, lo cual refuerza la criminalización del consumo; 3) se acepta tácitamente que esas personas no deberían estar en la cárcel, pero si no logran cumplir el tratamiento, esa es la sanción; 4) la persona que es expulsada del tratamiento queda en una peor situación (vive una “doble sanción”) y suma un doble costo económico para el sistema (el del tratamiento incompleto y el del proceso penal que debe completar), y 5) los tratamientos tienen como eje la abstinencia, ignorando que existen otras opciones, como los tratamientos sustitutivos o el manejo del consumo para que no sea problemático.28
Por último, existen 2 casos que explican parte de los cambios más recientes en la legislación, el primero es el caso de la niña Grace que padece de convulsiones epilépticas, por lo que necesitaba la importación de una medicina con cannabidiol (sustancia derivada del cannabis) para su tratamiento, la cual está prohibida por la Ley General de Salud. Finalmente, en agosto de 2015 el juez tercero de Distrito en Materia Administrativa, concedió un histórico amparo para que las autoridades permitan que los padres de Graciela Elizalde importen una sustancia, lo que a la fecha le ha reducido sensiblemente las convulsiones.
El segundo caso es el dictamen de noviembre de 2015 de la SCJN, que permite el uso de la marihuana con fines terapéuticos y medicinales a 4 personas, al considerar que la actual legislación afecta al derecho de libre desarrollo personal.
Todo ello motivó una amplia consulta y la realización de amplios Foros por parte de las dos cámaras del Congreso y que, a la postre, se tradujeron en 5 iniciativas, incluyendo una del presidente de la República. De manera que el 13 de diciembre de 2016 el Senado aprobó el dictamen que reforma diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Penal Federal, permitiendo en el país el uso medicinal y científico de la marihuana.
La iniciativa que a continuación se presenta retoma en su esencia las tesis más relevantes del debate y de las diferentes propuestas de los partidos; de modo particular, la del presidente de la República. Para nosotros es evidente que urge impulsar una cruzada nacional contra las adicciones, que no excluya a nadie ni ceje en el esfuerzo por librar a nuestras niñas y niños, jóvenes, mujeres y hombres del cáncer de las drogas y sus adicciones. Hoy más que nunca debemos cuidar nuestras casas, a nuestras familias e instituciones para extirpar este terrible cáncer.
Contenido de la iniciativa
Con el compromiso firme de sumar todas nuestras fuerzas en una cruzada nacional contra las adicciones, la presente iniciativa propone instituir la Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones (LGSNCA), con la finalidad de sentar las bases para la implementación de una política integral de mediano y largo plazo contra las adicciones. El objetivo que se plantea es definir las competencias, atribuciones, así como establecer la concurrencia, entre los tres órdenes de gobierno y de las instituciones más importantes en materia de combate a las adicciones, para atender este problema desde un enfoque de salud pública y con apego a los derechos humanos de los usuarios.
Desde nuestro punto de vista, una parte importante del debate nacional en torno a las drogas ha sido acaparado por el tema de despenalizar su consumo, pero ello no agota ni soluciona el grave problema de salud que en el fondo presupone su uso o abuso.
También sabemos que los cambios en el marco legal, aunque valiosos, no son suficientes para dar respuesta a los graves problemas relacionados con el uso, disfrute y control de las drogas.
Hoy en día, existen esfuerzos aislados que han dado lugar a resultados diversos en la lucha contra las adicciones y en su tratamiento. Con la Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones se busca homologar las políticas, mecanismos de prevención y los tratamientos para transitar hacia un sistema homogéneo que contribuya a revertir la proliferación de las adicciones en nuestro país.
Con esta ley no se busca sustituir ni la función ni la información diferenciada generada por el Sistema de Vigilancia Epidemiológica de las Adicciones (Sisvea) o por las Encuestas nacionales de Adicción de la Secretaria de Salud, sino contribuir, además, en la formación de un gran banco de información especializada en los temas de la detección, prevención, tratamiento, rehabilitación, control y reinserción social en el tema de drogas, así como la elaboración de un censo nacional de adicción o prevalencia de consumo de drogas (particularmente en centros hospitalarios y de reclusión). Con esto se pretende contar con toda la información disponible en la materia a nivel nacional, buscando su máxima transparencia, objetividad, periodicidad, actualización y vigencia, para lograr una mejor eficacia en el diseño de programas e instrumentos de política pública en el tratamiento de las adicciones.
Por otro lado, se plantea regular el funcionamiento de las clínicas contra las adicciones y los tratamientos que ahí se ofrecen, de manera que en todas las entidades federativas se sigan los mismos protocolos de atención a las personas que padecen este problema de salud.
Además, retomamos la Iniciativa presidencial de subir de 5 a 28 gramos la cantidad de marihuana para consumo personal. Esto, porque consideramos que no existe verdadero esfuerzo sino hasta que logremos evitar la detención y encarcelamiento de ciudadanos, mujeres, hombres o niños, por el hecho de consumir un porcentaje apenas superior a los 5 gramos y porque está visto que la mayoría de esas detenciones se realizan contra población pobre o vulnerable, mientras que un porcentaje hasta ahora prácticamente incuantificable (por falta de información) evita la reclusión por pagar fianza. Se ha medido con una doble moral y un doble rasero el castigo a los consumidores, pues mientras muchas personas se pertrechan dentro de instituciones o espacios que impiden la detección o acción de las autoridades, muchos otros son detenidos por hacerlo en calles.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Primero. Se expide la Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones.
Ley General del Sistema Nacional contra las Adicciones
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo I
Objeto de la ley
Artículo 1o. La presente ley es de orden público, de observancia general en todo el territorio nacional y tiene por objeto establecer la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, para reducir la prevalencia en el consumo de alcohol, tabaco y sustancias psicotrópicas, y sentar las bases para una atención y tratamiento integral de las adicciones, la rehabilitación y reinserción social de las personas que padezcan de estas enfermedades y el fortalecimiento del entorno familiar.
Artículo 2o. Son objetivos de esta ley:
I. Establecer mecanismos de coordinación entre las autoridades competentes de las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México para prevenir y tratar a las adicciones y reducir el consumo de tabaco, alcohol y sustancias psicotrópicas.
II. Instaurar las bases para el diseño de políticas públicas integrales en materia de prevención y tratamiento de las adicciones;
III. Establecer la coordinación de las autoridades competentes para la generación de políticas públicas en materia de prevención y tratamiento de las adicciones.
IV. Regular la organización, funcionamiento y atribuciones del Comité Rector del Sistema Nacional.
V. Homologar los protocolos de atención y tratamiento de las adicciones, así como para la rehabilitación y reinserción social de las personas que las padecen y de sus familias.
VI. Impulsar la participación de la familia y de la sociedad en su conjunto en la lucha contra las adicciones en el país.
VII. Definir los instrumentos de medición del fenómeno de las adicciones;
VIII. Promover los principios de la justicia alternativa para el tratamiento de las adicciones.
IX. Definir la integración, estructura y atribuciones de los Tribunales para el Tratamiento de las Adicciones.
X. Promover la investigación científica para prevenir y tratar a las adicciones, así como para disminuir el consumo de tabaco, alcohol y sustancias psicotrópicas.
Artículo 3o. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
I. Alcoholismo. Tipo de adicción que refiere un consumo crónico y continuado de alcohol.
II. Adicciones o prevalencia. Enfermedad física y psicoemocional causada por la dependencia hacia un fármaco, alcohol, tabaco, sustancias psicotrópicas u otras drogas, que se caracteriza por la modificación del comportamiento y otras reacciones que implican afectaciones a la salud.
III. Candidato. Persona imputada por la probable comisión de un delito, que cumple con los requisitos de elegibilidad establecidos en la presente ley. Candidato.
IV. Censo Nacional. Censo Nacional de las Personas con Problemas de Adicciones.
V. Centro de tratamiento y servicios. Institución pública o privada debidamente acreditada por las autoridades competentes y que brinda al participante los servicios de evaluación, diagnóstico y tratamiento integral.
VI. Desintoxicación. Fase del tratamiento a través de la intervención médica encaminada a la disminución y eventual eliminación de los síntomas secundarios provocada por el consumo de sustancias psicoactivas.
VII. Diagnóstico confirmatorio. Dictamen sustentado por los estudios médico, psicológico y social del uso, abuso y dependencia de sustancias psicoactivas, realizados al candidato por el Centro de Tratamiento;
VIII. Drogas. Sustancia química que modifica los procesos fisiológicos y bioquímicos de los tejidos o los organismos.
IX. Droga ilegal. Sustancia psicoactiva cuya producción, venta o consumo están prohibidos por la legislación sanitaria y penal.
X. Encuesta Nacional. Encuesta Nacional de Adicciones.
XI. Examen toxicológico. Es la toma de una muestra de sangre, orina, pelo, sudor o saliva, para conocer la presencia de alguna droga en el cuerpo.
XII. Diagnóstico inicial. Dictamen emitido por la Unidad de Apoyo Especializada del Tribunal de Tratamiento para las adicciones, sustentado por los estudios médico, psicológico y social realizados al candidato.
XIII. Juez de Control. Es el juez responsable del procedimiento de tratamiento de adicciones.
XIV. Prevención. Conjunto de acciones dirigidas a identificar, evitar, reducir, regular o eliminar el consumo no terapéutico de sustancias psicoactivas, como riesgo sanitario, así como sus consecuencias físicas, psíquicas, económicas, familiares y sociales.
XV. Política Nacional. Política Nacional Contra las Adicciones.
XVI. Procedimiento de tratamiento de adicciones. Conjunto de etapas procesales reguladas por la presente ley.
XVII. Participante. Persona imputada que es admitida al procedimiento para el tratamiento de adicciones.
XVIII. Plan de Tratamiento. Conjunto de estrategias diseñadas por el Centro de Tratamiento de acuerdo con los diagnósticos y necesidades particulares de cada participante para un periodo determinado, con el propósito de rehabilitación del participante.
XIX. Programa. El mecanismo de resolución de conflictos en materia penal que tiene como fin la rehabilitación del individuo sujeto a proceso.
XX. Rehabilitación. Proceso orientado a que las personas adictas recuperen un óptimo de salud, funcionamiento psicológico y funcionalidad social.
XXI. Reinserción social. Reincorporación de las personas a la vida familiar, social, educativa y/o laboral.
XXII. Sistema Nacional. Sistema Nacional Contra las Adicciones.
XXIII. Sustancias psicoactivas o psicotrópicas. Sustancia que, cuando se ingiere, afecta a los procesos mentales.
XXIV. Suspensión Condicional del Proceso. Forma de solución alternativa del procedimiento penal, que se instrumenta a partir del sometimiento al tratamiento de adicciones que prevé la Ley;
XXV. Tabaquismo. Estado del fumador que tiene una profunda dependencia de la nicotina y, por consiguiente, manifiesta síntomas de abstinencia intensos.
XXVI. Tratamiento. Conjunto de acciones que tienen por objeto conseguir la abstinencia o, en su caso, la reducción del consumo de las sustancias psicoactivas; reducir los riesgos y daños que implican el uso o abuso de dichas sustancias; abatir los padecimientos asociados al consumo e incrementar el grado de bienestar físico, mental y social, tanto del que usa, abusa o depende de sustancias psicoactivas, como de su familia.
XXVII. Tribunales. Tribunales para el Tratamiento de las Adicciones.
Artículo 4o. Las adicciones son consideradas un problema de salud pública, originadas por factores multicausales, por lo que recibirán una atención integral del Estado mexicano, a través de la coordinación y articulación de esfuerzos de las autoridades de los tres niveles de gobierno, con la participación de los sectores privado y social, en los términos definidos por la presente Ley.
A falta de disposición expresa en esta Ley se observará lo establecido en la Ley General de Salud, Ley General para el Control del Tabaco y el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Artículo 5o. Las personas con problemas de adicciones tienen el derecho de acceder a tratamientos para su rehabilitación y reinserción social, y sus familias el derecho a recibir una atención especial para coadyuvar en dichos fines.
Las autoridades realizarán los estudios socioeconómicos correspondientes para garantizar que las personas en condiciones de pobreza tengan una atención gratuita y de calidad.
Artículo 6o. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y los Congresos de las entidades federativa establecerán, en sus respectivos presupuestos, los recursos que permitan dar cumplimiento a las disposiciones establecidas por la presente ley.
Capítulo II
Principios del Sistema Nacional contra las Adicciones
Artículo 7o. El Sistema Nacional contra las Adicciones y las políticas y programas que surjan del mismo se regirán por los principios rectores de: prevención, integralidad, protección de la salud, justicia alternativa, no criminalización de los consumidores, así como por el respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano.
Título Segundo
Del Sistema Nacional contra las Adicciones
Capítulo I
De su objeto
Artículo 8o. El Sistema Nacional Contra las Adicciones es una instancia de coordinación que tiene por objeto formular principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la articulación de esfuerzos de las autoridades de los tres órdenes de gobierno en materia de prevención, tratamiento, rehabilitación y reinserción social de las personas con problemas de adicciones, así como de atención de sus familias.
Artículo 9o. El Sistema Nacional se integra por:
I. El Comité Rector.
II. El Consejo de Salubridad General.
III. Los Sistemas Locales Contra las Adicciones, a través de los titulares de la Secretarías de Salud locales.
Capítulo II
Del Comité Rector
Artículo 10. Son integrantes del Comité Rector:
I. El titular de la Secretaría de Salud.
II. El titular de la Secretaría de Educación Pública.
III. El titular de la Comisión Nacional Contra las Adicciones.
IV. El titular del Instituto Mexicano de la Juventud.
V. El titular de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte.
VI. El titular de la Dirección General del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia.
VII. El titular del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
VIII. Un representante del Poder Judicial de la Federación designado por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El secretario de Salud fungirá como el presidente del Comité Rector y el Comisionado Nacional Contra las Adicciones se desempeñará como secretario técnico. En el caso de las secretarías de Estado, los titulares podrán designar a un representante de un nivel no menor al de un subsecretario.
Artículo 11. Son atribuciones del Comité Rector:
I. La elaboración de su programa de trabajo anual;
II. La formulación de las bases y principios que propicien la efectiva coordinación de sus integrantes;
III. Establecer mecanismos de colaboración y vinculación con los Consejos Estatales Contra las Adicciones;
IV. Elaborar programas especializados para la prevención y atención de adicciones, incluyendo el tabaquismo y el alcoholismo;
V. Diseñar, aprobar y difundir la Política Nacional Contra las Adicciones;
VI. Evaluar y dar seguimiento a la Política Nacional referida en la fracción anterior, a través de la metodología, indicadores e instrumentos que considere pertinentes;
VII. Establecer metas anuales para disminuir la prevalencia en el consumo de alcohol, tabaco y sustancias psicotrópicas;
VIII. Diseñar campañas informativas y de concientización sobre los efectos de las adicciones para la salud y el desarrollo integral de las personas;
IX. Definir los protocolos, procedimientos y criterios para la atención integral de las adicciones, para los prestadores de servicios de salud del Sistema Nacional de Salud y para los centros de atención de los sectores público, social y privado que realicen actividades preventivas, de tratamiento, rehabilitación y reinserción social, reducción del daño, investigación, capacitación y enseñanza o de control de las adicciones;
X. Emitir los lineamientos para la certificación de los establecimientos de los sectores público, social y privado que realicen actividades preventivas, de tratamiento, rehabilitación y reinserción social, reducción del daño, investigación, capacitación y enseñanza o de control de las adicciones;
XI. Presentar un informe anual que contenga los avances y resultados del ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia;
XII. Emitir recomendaciones a las instancias de procuración de justicia y los órganos jurisdiccionales;
XIII. Establecer mecanismos de coordinación con los Sistemas Locales Contra las Adicciones;
XIV. Diseñar y aprobar los instrumentos de medición del fenómeno de las adicciones a los que se refiere el artículo quinto de esta ley;
XV. Tener acceso a toda la información relacionada con la Encuesta Nacional y los instrumentos de medición del fenómeno de las adicciones;
XVI. Establecer mecanismos para el suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información sobre las adicciones que recaben las autoridades federales, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México;
XVII. Celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema Nacional;
XVIII. Promover la participación social en la lucha contra las adicciones;
XIX. Impulsar la investigación científica para la prevención y el tratamiento de las adicciones;
XX. Diseñar mecanismos de colaboración con las instituciones de asistencia social y el sector privado;
XXI. Fungir como órgano de consulta de la Secretaría de Relaciones Exteriores para la firma de instrumentos internacionales relacionados con el combate a las adicciones; y
XXII. Las demás señaladas por esta ley.
Artículo 12. El Comité Rector celebrará sesiones ordinarias cada seis meses. El Secretario Técnico podrá convocar a sesión extraordinaria a petición del Presidente del Comité Rector, con el aval por escrito de la mayoría de sus integrantes.
Para el desahogo de sus reuniones, el Comité Coordinador podrá invitar a los representantes de los Sistemas locales, los titulares de los Consejos Estatales Contra las Adicciones y a organizaciones de la sociedad civil.
Artículo 13. El Sistema Nacional sesionará por lo menos una vez al año, previa convocatoria del Comité Rector. En estas reuniones, los integrantes del Sistema Nacional elaborarán un diagnóstico general sobre la evolución de las adicciones y el cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional.
Las decisiones del Comité Rector se aprobarán por la mayoría de sus integrantes. En caso de empate, el presidente contará con voto de calidad.
Título Tercero
De la Política Nacional contra las Adicciones
Capítulo I
De la política nacional
Artículo 14. La Política Nacional Contra la Adicciones se conforma por el conjunto de acciones, programas y políticas públicas orientadas a mejorar la calidad y ampliar la cobertura de los servicios para prevenir y atender integralmente los problemas de salud ocasionados por el uso, abuso y dependencia del tabaco, alcohol y otras sustancias psicoactivas, con especial atención en niñas, niños y jóvenes, incorporando un enfoque intercultural, de género y de pleno respeto a los derechos humanos.
La política nacional será revisada, mejorada y aprobada cada tres años por el Comité Rector, a propuesta de la Secretaría de Salud, y deberá ser observada por todas las autoridades de los órdenes de gobierno.
Capítulo II
De sus objetivos
Artículo 15. Son objetivos de la Política Nacional:
I. Promover acciones transversales para prevenir y controlar las adicciones, incluyendo la reducción en el consumo de tabaco y alcohol en la población;
II. Fortalecer la coordinación institucional para llevar a cabo acciones de prevención en los ámbitos escolares, laborales, culturales, y deportivos;
III. Ampliar la cobertura de servicios de tratamiento para la atención integral de personas con problemas de adicciones;
IV. Incorporar contenidos educativos desde el nivel básico en materia de prevención y concientización sobre las adicciones;
V. Asegurar la adopción de las mejores prácticas para el tratamiento de las adicciones en las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Salud;
VI. Desarrollar acciones para la reinserción social de las personas con problemas de adicciones;
VII. Involucrar a las familias en las acciones institucionales para prevenir y tratar a las adicciones;
VIII. Fomentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil que realizan tratamiento y reinserción social en adicciones;
IX. Promover el deporte y la actividad física;
X. Alentar las actividades artísticas y culturales;
XI. Desarrollar permanentemente campañas de concientización sobre las adicciones en todo el territorio nacional, con especial énfasis en niñas, niños y adolescentes;
XII. Promover esquemas de justicia alternativa para el tratamiento de las personas con problemas de adicciones garantizando la no criminalización;
XIII. Contribuir al desarrollo institucional de los Tribunales para el Tratamiento de las Adicciones;
XIV. Desarrollar recursos humanos para la atención de las adicciones, por medio de la capacitación y profesionalización del personal de la salud, docentes, trabajadores sociales e impartidores de justicia;
XV. Impulsar el desarrollo de investigación científica y la adopción de nuevas tecnologías aplicables a la prevención y tratamiento de las adicciones;
XVI. Fortalecer la vigilancia epidemiológica para identificar el consumo de sustancias psicoactivas;
XVII. Monitorear el consumo de sustancias psicoactivas en las escuelas del país;
XVIII. Coadyuvar en el cumplimiento de los objetivos de la Ley General para el Control del Tabaco;
XIX. Implementar estrategias especializadas para reducir el consumo de alcohol y tratar el alcoholismo; y
XX. Promover la participación de nuestro país en los foros y esfuerzos internacionales en materia de adicciones.
Título Cuarto
De los Sistemas Locales
Capítulo Único
De su conformación y atribuciones
Artículo 16. Las entidades federativas establecerán Sistemas Locales Contra las Adicciones, atendiendo lo siguiente:
I. Contarán con un Comité Rector con una integración y atribuciones homólogas a las del Sistema Nacional;
II. Diseñarán y aprobarán la Política Local Contra las Adicciones sujetándose a las acciones, programas y objetivos planteados en la Política Nacional;
III. Podrán emitir recomendaciones no vinculantes a las instancias de procuración de justicia y los organismos jurisdiccionales; y
IV. Los Comités Rectores Locales deberán rendir un informe anual de actividades en el que darán a conocer las acciones realizadas y los resultados obtenidos en el marco de las políticas nacional y locales. Para este efecto elaborarán metodologías consistentes con las del Sistema Nacional;
Título Quinto
De la Encuesta Nacional de Adicciones, el Censo Nacional de las Personas con Problemas de Adicciones y otros instrumentos de medición
Capítulo I
De la Encuesta Nacional de Adicciones
Artículo 17. La Encuesta Nacional de Adicciones es un instrumento de medición del fenómeno de las adicciones en todo el territorio nacional. Se realizará cada tres años con base en la metodología aprobada por el Comité Rector, debiendo garantizar la protección de datos personales de los entrevistados.
La Encuesta Nacional podrá aplicarse en escuelas públicas y privadas con el objeto de conocer la evolución del consumo de sustancias psicoactivas en niñas, niños y adolescentes. Para tal efecto, se promoverá la participación de los padres de familia en el levantamiento de estas encuestas. La Secretarías de Educación federal y locales, las universidades públicas y todas las instituciones educativas privadas, deberán brindar todas las facilidades para el levantamiento de la encuesta en la población estudiantil del país.
Artículo 18. Los resultados de la Encuesta Nacional se difundirán en un plazo no mayor a 120 días posteriores a su levantamiento y serán utilizados por las instituciones que integran el Sistema Nacional para la realización de ajustes a la Política Nacional y las acciones en materia de prevención y tratamiento de las adicciones, así como para verificar el cumplimiento de las metas fijadas por el Comité Rector para la reducción de la prevalencia en el consumo de alcohol, tabaco y sustancias psicotrópicas.
En caso de que los resultados de la Encuesta Nacional no sean publicados en el plazo referido en el párrafo anterior, el secretario de Salud deberá informar al Comité Rector de las causas por las cuales se retrasó su publicación.
Capítulo II
Del Censo Nacional de Personas con Problemas de Adicciones
Artículo 19. El Censo Nacional de Personas con Problemas de Adicciones es un instrumento estadístico que integra los datos de las personas con problemas de adicción en el país. Se levantará en todas las instituciones que integran el Sistema Nacional de Salud y en todos los establecimientos de los sectores público, social y privado que realicen actividades preventivas, de tratamiento, rehabilitación y reinserción social, reducción del daño, investigación, capacitación y enseñanza o de control de las adicciones.
La información del Censo Nacional será utilizada única y exclusivamente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la presente ley y la protección de la salud de la población. Los datos personales de las personas censadas estarán protegidos por la legislación correspondiente. Por ningún motivo, esta información podrá ser utilizada en la investigación de delitos.
Capítulo III
De otros instrumentos de medición
Artículo 20. El Comité Rector podrá aprobar otros instrumentos de medición que tengan por objeto recabar información sobre la evolución de las adicciones en el país, evaluar el impacto de la Política Nacional y el cumplimiento de las metas establecidas para la disminución de la prevalencia en el consumo de alcohol, tabaco y sustancias psicotrópicas.
Artículo 21. Las entidades federativas, a través de las instituciones que integran los Sistemas Locales, podrán implementar otros instrumentos de medición consistentes con empleados a nivel nacional, procurando que aporten información focalizada, complementaria, útil y relevante sobre el fenómeno de las adicciones en las entidades federativas y los municipios, así como los efectos de la política nacional y local contra las adicciones.
Título Sexto
De la Atención Integral para las Adicciones
Capítulo I
De la atención y tratamiento
Artículo 22. Los servicios de atención y tratamiento de las adicciones deberán de prestarse bajo los principios de integralidad e interdisciplinaridad, y deberán involucrar a las familias de las personas que enfrenten estos problemas, con base en los protocolos aprobados por el Comité Rector del Sistema Nacional.
Los servicios de atención integral para las adicciones comprenderán acciones de prevención, urgencias, tratamiento, rehabilitación, reinserción social, reducción de riesgo y capacitación.
Tanto las disposiciones del presente Título como las aprobadas por el Comité Rector serán de observancia obligatoria en todo el territorio nacional para los prestadores de servicios de salud del Sistema Nacional de Salud y en los establecimientos de los sectores público, social y privado que realicen actividades preventivas, de tratamiento, rehabilitación y reinserción social, reducción del daño, investigación, capacitación y enseñanza o de control de las adicciones.
Artículo 23. Todos los establecimientos que presten este tipo de servicios especializados deberán contar con una certificación expedida por las autoridades sanitarias correspondientes, de acuerdo con los lineamientos, normas y demás disposiciones aprobadas por el Comité Rector, así como por la normatividad oficial correspondiente.
Capítulo II
De los Establecimientos que brinden atención y tratamiento a las adicciones
Artículo 24. Los establecimientos de atención a las adicciones deberán contar con el personal calificado para brindar una atención integral a las personas con problemas de adicciones y sus familias. Asimismo, deberán contar con la infraestructura y el equipo necesario para la realización de sus actividades.
La alimentación suministrada a los usuarios debe ser nutritiva, suficiente y de calidad, servida en utensilios higiénicos, de acuerdo con el estado de salud del usuario.
El personal que labora en los establecimientos especializados en adicciones, tiene la obligación de vigilar, proteger y dar seguridad a los usuarios, mientras éstos permanezcan en dichos establecimientos.
Artículo 25. Quedarán estrictamente prohibidos los tratamientos que involucren cualquier forma de maltrato físico o psicológico, vejaciones, incomunicación, encerramiento, discriminación, tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes y, en general, toda acción que vulnere los derechos humanos de las personas. En ninguno de los tratamientos se permitirán grabaciones de audio, video o fotografías.
Capítulo III
Del ingreso y egreso
Artículo 26. El ingreso a los centros que brinden atención y tratamiento de las adicciones será voluntario y solo podrá ser obligatorio si así lo solicita una autoridad legal, siempre y cuando el usuario lo amerite de acuerdo con el examen médico que le sea practicado. Todo internamiento involuntario deberá ser notificado por el responsable del establecimiento al Ministerio Público de la adscripción, en un plazo no mayor de 24 horas posteriores a la admisión.
La información proporcionada por el usuario y/o familiares del mismo, así como la consignada por escrito en los expedientes médicos, deberá manejarse bajo las normas de confidencialidad y el secreto profesional.
Artículo 27. El egreso de los establecimientos se dará en los siguientes casos:
I. Haber cumplido los objetivos del internamiento;
II. Traslado a otra institución;
III. A solicitud del familiar autorizado, representante legal o tutor y con el consentimiento del usuario;
IV. Abandono del servicio de hospitalización sin autorización médica;
V. Disposición de la autoridad legal competente, y
VI. Defunción.
En los servicios de urgencias, por ningún motivo podrá negarse la atención a personas con problemas relacionados con el consumo de sustancias psicoactivas
De la supervisión de los establecimientos
Artículo 28. El personal de los establecimientos estará obligado a brindar todas las facilidades para la realización de inspecciones por parte de las autoridades competentes.
Las autoridades de los tres órdenes de gobierno deberán notificar al Sistema Nacional y a los Sistemas Locales respecto de los establecimientos sancionados por la comisión de irregularidades en la prestación del servicio.
Título Séptimo
De la Justicia Alternativa para el Tratamiento de las Adicciones
Capítulo I
De la Justicia Alternativa
Artículo 29. Los esquemas de justicia alternativa tienen la finalidad de evitar la criminalización de las personas con problemas de adicciones y facilitar su rehabilitación y reinserción social. Las entidades federativas deberán adoptar gradualmente estos esquemas, de conformidad con el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Capítulo II
De los Tribunales para el Tratamiento de Adicciones
Artículo 30. Los Tribunales para el Tratamiento de Adicciones son una vía alternativa para personas con problemas de adicción que se encuentran en conflictos con la ley, por lo que son vinculadas a proceso judicial por un juez de control.
Artículo 31. Este ordenamiento tiene como objetivo propiciar la rehabilitación e inserción social de la persona imputada por la probable comisión de un delito relacionado con la adicción de alguna sustancia psicoactiva, y que cumpla con los requisitos de elegibilidad establecidos en la presente ley.
Artículo 32. Los principios a los que deberán estar ceñidos los Tribunales para el Tratamiento de Adicciones son:
I. Considerar a las adicciones como un problema de salud pública, cuya solución depende de un tratamiento institucional y social integral, que persiga su rehabilitación y la reinserción en su familia y en la sociedad;
II. Reconocer los derechos humanos del candidato o participante de los tratamientos, así como el respeto y la dignidad de su persona durante todo el proceso;
III. Reconocer la presunción de inocencia del candidato o participante;
IV. Garantizar la protección de los derechos procesales de los participantes; y
V. Serán consecuentes con los principios de máxima publicidad y transparencia, respetando en todo momento los derechos de los imputados.
Capítulo III
Requisitos de elegibilidad
Artículo 33. Las condiciones de elegibilidad de un candidato serán:
I. Que el candidato haya sido vinculado a proceso por un juez de control, hasta antes de acordarse la apertura del juicio;
II. Que no exista oposición fundada de la víctima del delito por el que fue imputado o del Ministerio Público;
III. Que el candidato sea consumidor de sustancias psicoactivas, de acuerdo con el expediente y con los resultados de una evaluación de laboratorio;
IV. Que la vinculación a proceso del imputado se haya dictado por un delito cuya media aritmética de la pena de prisión no exceda de cinco años, o sea considerado delito grave;
V. Tendrá derecho a la suspensión del proceso siempre que no haya incumplido previamente con la suspensión condicional de otro proceso, excepto en el caso de que hayan transcurrido 5 años desde la primera resolución de suspensión;
VI. Que garantice la reparación del daño, con forme al plan de reparación acordado entre el Ministerio Público, la víctima y el imputado, con aprobación del Juez de Control;
VII. Que el candidato exprese de forma voluntaria su consentimiento, para lo cual tiene derecho a ser informado previamente, respecto de las características y responsabilidades que asumirá en caso de acceder al procedimiento.
Capítulo IV
Del Juez de Control en las entidades federativas
Artículo 34. Son atribuciones de los Jueces de Control:
I. Mirar por los intereses de los imputados y de las víctimas, buscando siempre la perspectiva de los derechos humanos, la restauración de los daños a las víctimas y la rehabilitación y reinserción social de los imputados;
II. Resolver las solicitudes de admisión al procedimiento para la suspensión del proceso y atender o, en su caso, participar en las convocatorias de las Comisiones para la Atención de las Adicciones de las entidades;
III. Solicitar al Centro de Tratamiento la elaboración del diagnóstico confirmatorio;
IV. Presidir las audiencias de introducción a los programas de tratamiento o procedimiento;
V. Resolver las solicitudes de modificación y terminación del plan de tratamiento o reparación;
VI. Solicitar al Centro de Tratamiento los informes de evaluación cuando así lo determine y en el ánimo de contribuir en el proceso y en la restauración de los daños;
VII. Evaluar y resolver las solicitudes de expulsión o cancelación voluntaria del participante del procedimiento;
VIII. Convocar, de acuerdo con el plan de tratamiento o reparación, a los operadores a reuniones de trabajo para la discusión, seguimiento y evaluación de cada caso;
IX. Convocar a las Comisiones para la Atención de las Adicciones de las entidades cuando así lo requiera;
X. Interactuar con el Ministerio Público y la defensa del participante sobre el tratamiento y otros aspectos que incidan en su rehabilitación; y
XI. Declarar formalmente la finalización del proceso, una vez que los centros de atención de adicciones y el Ministerio Público coincidan en que el participante ha concluido con éxito el programa.
Capítulo V
Del participante
Artículo 35. Una vez que es acreditada la elegibilidad y que así lo determina el juez, el candidato se considerará participante del procedimiento, según los tiempos establecidos por el juez, no pudiendo ser inferiores a seis meses ni superiores a tres años.
Artículo 36. Para garantizar la continuidad de la suspensión condicional del proceso, el participante deberá cumplir con las siguientes obligaciones:
I. Residir en lugar determinado o, en caso de cambiar de domicilio, notificarlo previamente al Juez;
II. No ejercer represalia alguna sobre la víctima, testigos o sus familiares;
III. No presentar ningún tipo de conducta que atente contra las personas o los bienes de las instituciones involucradas en su tratamiento;
IV. No reincidir en conductas delictivas;
V. Participar en el plan de tratamiento especializado acorde con su caso, respetando las normas, tratamientos y requerimientos de las instituciones que conforman el TTA;
VI. Someterse a la vigilancia de la autoridad judicial en los términos y en las condiciones que el juez haya establecido en el momento de suspender el proceso; y
VII. No consumir sustancias psicoactivas, a menos que el propio programa de tratamiento lo recomiende para su rehabilitación gradual;
Capítulo VI
Condiciones de Instauración y Operación de los Tribunales para el Tratamiento de las Adicciones, TTA
Artículo 37. Para que los Estados puedan adoptar el modelo de TTA y garanticen mejores condiciones de atención y tratamiento, deberán considerar:
I. Que sea dirigido fundamentalmente a primodelincuentes;
II. Que hayan cometido delitos no graves;
III. Que exista vínculo entre el consumo problemático de drogas y la comisión de la conducta típica;
IV. Que el procedimiento sea bajo la modalidad de juicio oral;
V. Que sea bajo el consentimiento voluntario de la persona sujeta a proceso; y
VI. Que exista un plan de reparación del daño, en el que obren de consuno todas las partes.
Capítulo VII
Del tratamiento
Artículo 38. El Plan de Tratamiento iniciará a partir del momento en el que el participante haya ingresado al programa, pero corre desde que el juez suspende el proceso. Éste deberá ser congruente con las características psicosociales y económicas del candidato, el grado de adicción y la salud del mismo.
Artículo 39. El tratamiento tendrá un carácter integral e integrador, de modo que en su diseño participarán actores de los ámbitos:
I. Judicial: con la participación del juez de control durante las distintas etapas del procedimiento y de un agente del Ministerio público;
II. Social: con participación activa de la familia y de la comunidad; y
III. Clínico: con intervención de médicos especialistas por parte de las clínicas y centros de atención de adicciones, que elaborarán un plan de tratamiento clínico en cuatro fases:
a) Primera. Evaluaciones e intervenciones multidisciplinarias coordinadas y periódicas;
b) Segunda. Determinación del estado clínico del participante;
c) Tercera. Presentación de un equipo interdisciplinario coordinado por el Consejo Estatal contra las Adicciones y las Secretarías de Salud de las entidades federales; y
d) Cuarta. El tratamiento integral se fundará en los enfoques de rehabilitación y reinserción social.
Artículo 40. El tratamiento clínico se sustentará en los lineamientos, modalidades y métodos emitidos por organismos internacionales de la materia, por la Ley General de Salud y por las Normas Oficiales de carácter federal en materia de Adicciones.
Artículo 41. En su tratamiento deberán considerarse de modo exhaustivo y no electivo las siguientes modalidades:
I. Tratamiento farmacológico;
II. Tratamiento psicoterapéutico;
III. Psicoterapia de grupo;
IV. Psicoterapia familiar o sesiones con grupos de familias.
V. Exámenes de laboratorio periódicos, a efecto de detectar la existencia de sustancias tóxicas, cuando así lo considere necesario el equipo del Centro de Tratamiento y Servicios;
VI. Actividades psicoeducativas, culturales y deportivas;
VII. Terapia ocupacional o capacitación para el trabajo;
VIII. Además de todas aquellas actividades y dinámicas que el Centro de Tratamiento determine y fundamente para el participante, todo lo cual informará oportunamente a esté o a su defensa, al agente del Ministerio Público y al juez de control; y
IX. De acuerdo con las diferentes necesidades de cada persona, su situación particular y la sustancia que consume, el tratamiento podrá consistir en:
a) Modalidad residencial. Cuando es por estancia o internamiento en los centros o instituciones que establezca el Programa.
b) Modalidad ambulatoria. Cuando el Programa establece la pertinencia de visitas de terapia y diagnóstico periódicamente, en cualquiera de los centros o instituciones, públicos o privados, que para tal efecto haya determinado.
Artículo 42. Los Centros de Tratamiento que hayan sido certificados para tal efecto por las autoridades del poder Judicial y de las Secretarias de Salud, en los órdenes Federal y estatal, tendrán las siguientes funciones:
I. Elaborar el diagnóstico y perfil de elegibilidad a petición del juez de proceso para decidir sobre la suspensión del proceso;
II. Desarrollar el Plan de Tratamiento clínico;
III. Presentar a petición del Juez de Control, o motu prorio, los informes de evaluación de cada participante de manera periódica durante el desarrollo del plan de tratamiento;
IV. Informar oportunamente al Juez de Control cuando sea imposible ofrecer el tratamiento apropiado, especificando las razones y circunstancias, y acompañando dicho informe con los respectivos diagnósticos clínicos.
Artículo 43. El tratamiento tendrá una duración obligatoria que no podrá ser inferior a seis meses, ni mayor a tres años.
Artículo 44. Las constancias que integren el Plan de Tratamiento sólo podrán ser utilizadas para los fines del proceso por el que se suspendió el proceso.
Capítulo VIII
De la integración de los Tribunales para el Tratamiento de las Adicciones
Artículo 45. Las instituciones que participan coordinadamente en el Tribunal para el Tratamiento de Adicciones son:
I. El Tribunal Superior de Justicia;
II. La Procuraduría General de Justicia;
III. La Secretaría de Seguridad Pública;
IV. La Secretaría de Salud; y
V. Las demás instituciones federales o locales que en términos de esta ley se señalen.
Artículo 46. La Comisión para la Atención de las Adicciones es el órgano técnico-operativo de los tribunales, integrado por las instituciones arriba mencionadas, y sus funciones serán:
I. Diseñar, instrumentar y evaluar de forma integral el procedimiento, desde su inicio hasta su término;
II. Proporcionar los servicios administrativos y operativos que se requieran para la realización de las audiencias, juntas o reuniones entre las partes, para el diagnóstico de avance del participante y la efectividad del programa;
III. Elaborar y organizar en archivo las actas de las sesiones o audiencias; e
IV. Informar de los avances o por menores del proceso, a petición expresa del juez de control.
Artículo 47. El Programa de Tratamiento para las Adicciones estará integrado por jueces, por el personal técnico administrativo para asistir en las audiencias y por una representación del Centro de Tratamiento.
Artículo 48. El agente del Ministerio Público adscrito a la supervisión del programa, tendrá las facultades de:
I. Verificar si el candidato cumple el perfil de elegibilidad para ser aceptado en el proceso o programa de tratamiento;
II. Revisar en todo momento los informes de evaluación de los participantes en cada etapa del proceso;
III. Enterará al juez de control de su aprobación u oposición a la solicitud de admisión del candidato en el procedimiento;
IV. Informará oportunamente a la víctima respecto de la suspensión condicional del proceso a la que queda condicionado el candidato, así como de cualquier cambio generado como resultado de los avances o limitaciones del proceso;
V. Verificar puntualmente el cumplimiento del plan de reparación del daño y la aceptación de la víctima;
VI. Participar en las reuniones relativas a las sanciones e incentivos que se otorgarán en su caso a los participantes;
VII. Solicitar ante el juez de control la expulsión del participante en los casos de incumplimiento del proceso;
Capítulo IX
Del proceso judicial alternativo
Artículo 49. A partir de la suspensión del proceso, en el lapso de tres días se fijará fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial la cual se llevará a cabo dentro de los 10 días posteriores.
Artículo 50. En la primera audiencia el Juez de Control:
I. Proporcionará los antecedentes del caso, así como el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad y de admisión;
II. Escuchará al participante sobre la voluntad libre e informada de someterse a las condiciones que determine en el procedimiento;
III. Informará al participante de los derechos, obligaciones, incentivos y sanciones del procedimiento;
IV. Solicitará al representante del Centro de Tratamiento la explicación del Plan de Tratamiento Clínico;
V. Escuchará en su caso a cualquier otro especialista que considere relevante para adoptar una decisión;
VI. Escuchará los informes y fundamentos del agente del Ministerio Público, del defensor y, en su caso, de la víctima.
VII. Ratificará la periodicidad de las audiencias de seguimiento.
Artículo 51. Cumplido el tratamiento de adicciones dentro del plazo establecido sin que haya sido revocada la suspensión provisional del proceso, se desistirá de la acción penal, para lo cual el juez de control debería de decretar de oficio o a petición de parte el sobreseimiento.
Artículo 52. Serán causa de expulsión del participante en el procedimiento:
I. Examen toxicológico positivo con aparición de consumo de otras sustancias psicoactivas;
II. Faltar a las sesiones del Centro de Tratamiento sin justificación;
III. Abandonar definitivamente el Plan de Tratamiento;
IV. No asistir a las audiencias judiciales;
V. Poseer armas o sustancias psicoactivas en su persona;
VI. Haber cometido algún delito o haber sido arrestado administrativamente por motivo de consumo de sustancias psicoactivas;
VII. No comunicar cambios de domicilio; y
VIII. Falsear pruebas del examen toxicológico.
Artículo 51. En los casos de admisión, revocación de la suspensión del proceso o egreso del participante, procederá el recurso de apelación previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales, por parte del Ministerio Público, del participante o de su defensor. Cuando se trata de la víctima, solo procederá la reparación del daño.
Segundo. Decreto por el que se reforma el artículo 479 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 479. Para los efectos de este capítulo se entiende que el narcótico está destinado para su estricto consumo personal, cuando la cantidad del mismo, en cualquiera de sus formas, derivados o preparaciones no exceda de las previstas en el listado siguiente:
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que contravengan a las disposiciones del presente decreto.
Tercero. Dentro del año siguiente a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes de conformidad con lo previsto en el presente Decreto.
Notas
1 “Iniciativas sobre marihuana”, audiencias públicas para las alternativas de regulación de la marihuana, en
ttp://www.senado.gob.mx/mariguana/img/cabecera.png
2 Facultando a la Secretaría de Salud a diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, entre los que figura el tetrahidrocannabinol (THC), sus isómeros y variantes estereoquímicas, así como normar la investigación y producción nacional de los mismos (“Senado aprueba uso de la marihuana medicinal”, El Economista , 13 de diciembre de 2016, en http://eleconomista.com.mx/sociedad/2016/12/13/senado-aprueba-uso-marig uana-medicinal).
3 Resumen ejecutivo, Informe Mundial sobre las Drogas 2016, UNODC Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito , en
https://www.unodc.org/doc/wdr2016/WDR_2016_ExSum_spanish .pdf
4 “Tráfico de drogas, su impacto en la economía mundial”, Mundo Ejecutivo , en 1 de julio de 2014,
http://mundoejecutivo.com.mx/economia-negocios/2014/07/0 1/trafico-drogas-su-impacto-economia-mundial
5 En http://www.cicad.oas.org/apps/Document.aspx?Id=3209
6 “Las cifras económicas del narco”, El Economista , 14 de julio de 2015, en http://eleconomista.com.mx/sociedad/2015/07/14/las-cifras-economicas-na rco
7 “La cocaína deja ganancias de 3 mil 400 por ciento a los cárteles”, Oaxaca a Diario, 14 de mayo de 2015, en http://www.adiariooax.com/la-cocaina-deja-ganancias-de-3400-a-los-carte les/
8 “La economía detrás del narcotráfico”, El Economista , 8 de enero de 2013, en
http://eleconomista.com.mx/sociedad/2013/01/08/economia- detras-narcotrafico
9 Jorge Hernández Tinajero, “Instancias y mecanismos internacionales para el control de drogas: consecuencias imprevistas”, en Qué hacer con las drogas , Rodolfo Vázquez (comp.), Fontamara, México, 2010, p. 118.
10 “Guía sobre políticas de drogas”, Consorcio Internacional sobre política de drogas , 2012, pp. 12 y 122, en
http://www.cicad.oas.org/fortalecimiento_institucional/p lanesNacionales/docs/Guia_politicas_drogas_SPA.pdf
11 Catalina Pérez Correa (coord.), Justicia desmedida. Proporcionalidad y delitos de drogas en América Latina , Fontamara, México, 2012, pp. 168-169.
12 Ibídem, página 184.
13 Miguel Carbonell, “Primera Encuesta a Población en Reclusión del Sistema Penitenciario Federal”, 9 de marzo del 2013, en
http://www.miguelcarbonell.com/docencia/Primera_Encuesta _a_Poblaci_n_en_Reclusi_n.shtml
14 En http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/encuesta_internos_cefer eso_2012.pdf
15 “Resultados de la Primera Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social”, CIDE, 2012, enhttp://big.assets.huffingtonpost.com/CIDE_Prison_Poll_2012.pdf
16 Resumen ejecutivo, Informe Mundial sobre las Drogas 2016, cit.
17 “La neta de las drogas y algo más...”, Guía Preventiva para Adolescentes, en http://www.conadic.salud.gob.mx/Guia_Preventivas/La_neta_de_las_drogas. pdf
18 “Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Estudiantes 2014: Reporte de Drogas”, Comisión Nacional Contra las Adicciones (Conadic), 2015, en
http://www.conadic.salud.gob.mx/pdfs/investigacion/ENCOD E_DROGAS_2014.pdf. Véase también, Informe sobre Uso de Drogas en las Américas 2015 , Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas.2015, en http://www.cicad.oas.org/apps/Document.aspx?Id=3209
19 Su misión es “promover y proteger la salud de los mexicanos, mediante la definición y conducción de la política nacional, en materias de investigación, prevención, tratamiento, formación y desarrollo de recursos humanos para el control de las adicciones, con el propósito de mejorar la calidad de vida individual, familiar y social”, http://www.conadic.salud.gob.mx/interior/mision.html
20 “Conadic presenta guías preventivas para niños, niñas, adolescentes, padres y maestros”, México, DF, a 23 de marzo de 2017, en http://www.conadic.salud.gob.mx/Guia_Preventivas/guia.html (última consulta, 28 de marzo de 2017).
21 “En los últimos 7 años, consumo de drogas en México aumentó 47 por ciento”, Televisa.NEWS , 27 de junio de 2017, en http://noticieros.televisa.com/ultimas-noticias/nacional/2017-06-26/en- ultimos-7-anos-aumento-47-consumo-drogas-mexico/
22 “El consumo de drogas entre mujeres adolescentes aumentó 222 por ciento”, La Jornada , 27 de junio de 2017, en
http://www.jornada.unam.mx/2017/06/27/politica/007n1pol
23 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, “Estado de Derecho y Seguridad”, en
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=cr imen-organizado
24 Alejandro Madrazo Lajous, El impacto de la política de drogas 2006-2012 en la legislación federal, CIDE, México, 2014, página 35, en http://ppd.cide.edu/documents/302668/0/Libro%207.pdf
25 Tania Tlacaelelt Ramírez Hernández, “Cortes de drogas en México: persiguiendo a los consumidores”, Nexos, 25 de junio de 2015, en http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=4743
26 “Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,” en
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fecha=20/05/2013
27 Véase, Tania Tlacaelelt Ramírez Hernández, La expansión de los tribunales de drogas en México, CIDE, Cuadernos de Trabajo del Monitor del Programa de Política de Drogas, 2016, pp. 24-26. Como agrega la especialista, “Todo ello ocurre previo a una sentencia, así que al acceder a entrar al programa, la persona estaría de alguna manera aceptando su culpabilidad, con las implicaciones que ello tiene para el principio de presunción de inocencia”.
28 Tanía Tlacaelelt Ramírez Hernández, “Expansión de las Cortes de Drogas en México”, en http://www.animalpolitico.com/blogueros-el-dispensario-dialogo-sobre-dr ogas/2014/07/02/expansion-de-las-cortes-de-drogas-en-mexico/
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 19 de septiembre de 2017.
Diputada Nancy Guadalupe Sánchez Arredondo (rúbrica)
Que adiciona el artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Brenda Velázquez Valdez, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, Brenda Velázquez Valdez, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, párrafo 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable Asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La libertad de expresión es un derecho humano fundamental reconocido en la primera generación de derechos humanos, mismos que reconocen los derechos civiles y políticos de las personas y que tienen como valor fundamental la “libertad”, tiene como objetivo principal garantizar la participación política.
Se encuentra reconocida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 7, que señala: “ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni coartar la libertad de difusión..”, lo que sin duda alguna es parte importante para el ejercicio de la profesión del periodismo y de todos aquellos que tengan como finalidad la comunicación.
El 13 de abril de 2007, fueron despenalizados delitos federales que coartaban la libertad de expresión en el ejercicio del periodismo, sin que ello implique la disminución de delitos cometidos en su contra.
Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), México se ubica como el quinto país en el mundo donde resulta más peligroso ejercer el periodismo y el más riesgoso en América Latina.
La organización Artículo 19 señala que en México muere un periodista cada 26 días.
Además de los homicidios, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) advierte de otros ilícitos que constituyen mecanismos de censura; de 2005 a 2015 ha registrado la desaparición de 20 periodistas y 48 atentados en contra de medios de comunicación.
Ante estos hechos la Cámara de Diputados no puede permitir la impunidad con la que se actúa en contra de los medios de comunicación, los comunicadores y periodistas, estas acciones generan la necesidad de crear espacios propios en el tema, que generen protección y seguridad, en el ejercicio de su profesión.
Los profesionales de la comunicación no deben de representar sólo una cifra más, o ser parte de la estadística, ellos representan la base de la democracia de la sociedad, en donde se manifiesta la pluralidad de voces y pensamientos.
Es importante crear medios de protección a periodistas y medios de comunicación, ya que actualmente no sólo se enfrentan a delitos como lesiones, amenazas, acoso, secuestro, en algunos casos homicidios y desapariciones, ante esta situación, es necesario crear una comisión ordinaria que le dé seguimiento a este tema en particular.
La creación de una comisión ordinaria de tarea específica toma gran relevancia, porque si bien se iniciaron trabajos a favor de este grupo de la población en 2007, la primera vez que se crea una comisión especial de seguimiento a las agresiones a periodistas y medios de comunicación, fue el 10 de diciembre de 2009, misma que se encontró compuesta por 16 diputadas y diputados de la LXI legislatura.
En la Legislatura LXII esta comisión especial no fue constituida en esta Cámara de Diputados, por lo que el seguimiento y trabajo que se tenía, se perdió.
Ésta no es la primera vez que se propone crear una comisión ordinaria en la materia, en la Legislatura LXI la diputada María Yolanda Valencia Vales, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en su calidad de presidenta de la comisión especial, logró conjuntar las voces de diferentes grupos parlamentarios para realizar la propuesta de creación de una comisión ordinaria para el seguimiento a los delitos cometidos contra la libertad de expresión. Sin embargo, dicha iniciativa fue rechazada.
El argumento de que la libertad de expresión está enmarcada en los derechos humanos puede ser válido, pero es necesario crear una Comisión para la Protección de los Periodistas y los Medios de Comunicación, que tenga la facultad de elaborar dictámenes, opiniones o resoluciones, sin que la defensa y protección de los periodistas dependa de la instalación o no de una comisión especial.
Se concibe la creación de esta comisión ordinaria de tarea específica dentro del artículo 40 de la Ley Orgánica, para que ésta participe de manera conjunta con las comisiones de Puntos Constitucionales, Gobernación, Derechos Humanos o Justicia, en la dictaminación de aquellos asuntos que impliquen alguna reforma que tenga por objeto regular aspectos relacionados con el tema de protección a periodistas y medios de comunicación.
Esta acción tendría como consecuencia un seguimiento constante de las acciones a favor de los profesionales de la comunicación, y que de forma inmediata al inicio de cada legislatura sean designados diputadas y diputados representantes de los distintos grupos parlamentarios e iniciar sus trabajos, sin tener que esperar un acuerdo de creación o en el peor de los casos, que esta comisión no sea creada y que el tema de la protección a los profesionales de la comunicación quede en el olvido.
Por las razones antes expuestas, someto a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto
Artículo Único. Se adiciona un numeral 6 al artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 40.
1. ...
2. ...
3. ...
4. ...
5. ...
6. La Comisión de Protección a Periodistas y Medios de Comunicación se integrará por 12 diputados tomando en cuenta la pluralidad representada en la Cámara. Se encargará de:
a) Analizar las iniciativas de leyes y decretos y concurrir a la formulación de los dictámenes respectivos conjuntamente con las comisiones ordinarias que correspondan en el tema de protección a periodistas, medios de comunicación y libertad de expresión.
b) Impulsar y realizar los estudios que versen sobre disposiciones normativas, creación y aplicación de políticas públicas en materia del libre ejercicio periodístico, así como respecto a la protección a los derechos humanos de los periodistas.
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Cámara de Diputados realizará las acciones correspondientes a efecto de dar cumplimiento a lo previsto en el presente Decreto.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 19 de septiembre de 2017.
Diputada Brenda Velázquez Valdez (rúbrica)
Que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, a cargo del diputado Omar Ortega Álvarez, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
El sistema político ha evolucionado a través de las sucesivas reformas electorales que han permitido consolidar la transición a la democracia, a partir del reconocimiento de nuestra pluralidad y diversidad política, sin embargo, es hasta que se aprobó la reforma constitucional en materia de régimen político del 10 de febrero de 2014, que se abre la posibilidad de formar los gobiernos de coalición.
Esa reforma dota al país de un marco jurídico adecuado para hacer frente a la tendencia que se sigue manifestando elección tras elección, en donde no se producen mayorías claras, lo cual genera escenarios muy complicados para la construcción de gobiernos de mayoría que ayuden a legitimar a las instituciones del poder público.
Con esta reforma, la formación de los gobiernos de coalición se reconoce como un derecho y una facultad constitucional por la cual el titular del Ejecutivo federal debe generar los consensos necesarios junto con otras fuerzas políticas a fin de formar un gobierno de mayoría, como desenlace posterior al resultado electoral, en donde su fuerza política no haya alcanzado por sí sola una mayoría política.
Argumentos
Para el Partido de la Revolución Democrática, es una aspiración histórica el cambio de sistema político y así se expresa en nuestro programa vigente, en donde proponemos dotar de elementos parlamentarios al sistema presidencial que nos rige. Identificamos como una de las fuentes principales de los atropellos autoritarios vividos por la sociedad en las últimas décadas del siglo XX, un presidencialismo exacerbado que diluyó en los hechos la división de poderes republicanos, los contrapesos institucionales, la pluralidad política y en síntesis, el Estado de derecho mismo.
La transición democrática de principios de este siglo no atinó a realizar una gran reforma del Estado mexicano, en la cual éste se adecuara a la realidad política, social y económica de un país cada vez más complejo, diverso y plural, con un entramado institucional que estuviera a la altura de estos retos.
El PRD ha planteado la necesidad de diferenciar al jefe del Estado del jefe del gobierno, es decir, se ha pronunciado por un Ejecutivo bicéfalo, con un presidente y un primer ministro o un jefe de gabinete, con la exigencia de que los nombramientos de quienes integren el gobierno tengan que ser ratificados por las Cámaras del Congreso y que el Congreso mismo tenga capacidad para señalar y cesar de sus funciones a los funcionarios que tengan desempeños deficientes a través de la moción de censura.
Hemos propuesto equilibrar la representación política en cuanto a paridad de género y en cuanto a la fórmula de mayoría y la fórmula de representación proporcional al 50 por ciento. Hemos logrado avanzar en las fórmulas de paridad, y estamos ya cerca de lograr que la mitad sean hombres y la otra mitad mujeres, en las candidaturas por ambos principios.
También hemos propuesto reformas integrales al sistema de representación política, para adoptar un sistema de representación proporcional puro, como mecanismo para eliminar la sobre representación y sub representación política de cualquier partido político.
Nuestro partido siempre ha propuesto superar la ineficacia en la que se ha convertido el ejercicio de gobierno mediante un marco de alta competitividad política y una vigorosa pluralidad, justamente, a través de la construcción de gobiernos de coalición. Aunque hemos logrado tener avances parciales, aún nos falta seguir construyendo un auténtico régimen plural, eficaz y democrático.
Nuestro grupo parlamentario insistirá en construir un sistema presidencial con instrumentos parlamentarios, tomando en cuenta la experiencia de los sistemas políticos internacionales vigentes, mismos que en el marco del derecho comparado, establecen que cuando un partido que obtiene el triunfo no logra la mayoría por sí mismo, ni el suficiente consenso u apoyo para formar un gobierno estable, se requiere de instrumentos específicos para la construcción de acuerdos políticos y la elaboración de políticas de Estado que dicten las pautas para el desarrollo a corto y largo plazo del país, que son tareas inequívocas del presidente de la República en su condición de jefe de Estado.
Por otra parte, requerimos un eje articulador del Poder Ejecutivo con el Congreso, que sea responsable de impulsar una agenda legislativa y de gobierno de consenso y que en todo tiempo se mantenga una relación permanente y fluida.
Lo deseable es que la relación entre las fuerzas que forman la coalición de gobierno actúe en estrecha colaboración, y mantenga una relación de complementariedad y de absoluta transparencia.
Reconociendo que la reforma constitucional lograda en 2014 representa sin duda un gran avance en cuanto a las fórmulas para lograr que nuestro sistema político evolucione en un entorno caracterizado por una ya larguísima transición hacia la democracia, la propuesta que pongo a su consideración con esta Iniciativa es hacer una simple enmienda al texto constitucional; simple, pero a la vez compleja.
Con esta propuesta se define con claridad que si el presidente de la República tiene mayoría absoluta en las Cámaras del Congreso de la Unión, entonces podrá gobernar en un esquema presidencial tradicional. Pero si el presidente y su partido no tienen mayoría absoluta en las Cámaras del Congreso de la Unión, tendrá que, obligadamente, construir un gobierno de coalición.
Esta iniciativa, más que reducir las atribuciones del Poder Ejecutivo, trata de diseñar un esquema en donde el Ejecutivo participe de una gobernabilidad democrática diferente, sustentada en el respaldo de las Cámaras del Congreso, y que éstas a su vez actúen como un contrapeso y un órgano de control que obligue al Ejecutivo a observar estrictamente sus facultades, así como rendir cuentas y a compartir una serie de atribuciones con el Poder Legislativo, por el bien de la república.
También, con esta reforma, se lograría el efecto de concentrar en una coalición la responsabilidad del gobierno, y en la oposición, la crítica de las políticas públicas, la construcción de las alternativas políticas, y la emergencia, eventualmente, de un nuevo gobierno, con una nueva mayoría, determinado tanto en las urnas, y en los acuerdos para conformar, de ser el caso, un gobierno o una coalición de gobierno alternativa.
Después de observar la naturaleza y el comportamiento del sistema de partidos en México en las últimas dos décadas, y de estudiar el desempeño de los gobiernos de coalición en otros países del mundo con regímenes que han instaurado modalidades parlamentarias en sistemas presidenciales, constatamos de manera reiterada que la mejor fórmula para la aprobación y ratificación del gabinete presidencial, es a través de una mayoría plural construida en las Cámaras del Congreso a partir, precisamente, del acuerdo que sustenta la coalición de gobierno.
Esto se debe a que este instrumento promueve un esquema de coaliciones y alianzas duraderas por un lado, pero también posibilita la formación de mayorías con variantes más flexibles; por ejemplo, cuando dos combinaciones de distintos partidos políticos relevantes le puedan dar mayor margen de maniobra al jefe de Estado en caso de enfrentar una crisis de gobierno, que lo llevara incluso a disolver eventualmente su coalición gobernante, en caso de una ruptura entre los socios que conforman la misma y aún tendría la posibilidad de buscar una nueva mayoría gobernante a través de una coalición distinta.
Consideramos que un gobierno que no tiene el respaldo parlamentario suficiente para desarrollar su programa, se asemeja más a un esquema autocrático, que pretende mandar sin el respaldo suficiente de la sociedad, y teniendo una representación política mayoritaria en su contra.
En nuestra visión, esta facultad del Ejecutivo federal debe transferirse a los titulares de los ejecutivos locales, para que también tuvieran instrumentos en sus marcos jurídicos para gobernar en coalición con un mayor respaldo en la representación política del congreso local. Esta ampliación de facultades requeriría una reforma del artículo 116 constitucional, que propusimos en su momento y que se puso a consideración de esta asamblea, siendo aprobada y posteriormente enviada al Senado de la República, donde está pendiente de ser dictaminada y, por tanto, esperamos que pueda ser aprobada en el corto plazo.
Enseguida ilustramos en un cuadro comparativo el texto vigente y la propuesta de modificación al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Fundamento legal
Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, el suscrito, Omar Ortega Álvarez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, somete a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 74, 76 y 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de coaliciones de gobierno
Primero. Se reforman la fracción III del artículo 74, la fracción II del artículo 76 y el párrafo tercero de la fracción II y la fracción XVII del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados
I. y II. (...)
III. Ratificar el nombramiento que el presidente de la República haga del secretario del ramo en materia de hacienda, salvo cuando se trate de un gobierno de coalición, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en la fracción II del artículo 76 de esta Constitución; así como de los demás empleados superiores de hacienda;
IV. a IX. (...)
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado
I. (...)
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de los secretarios de Estado, en caso de que éste conforme un gobierno de coalición, con excepción de los titulares de los ramos de defensa nacional y marina; del secretario responsable del control interno del Ejecutivo federal; del secretario de Relaciones; de los embajadores y cónsules generales; de los empleados superiores del ramo de relaciones; de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía, competencia económica, y coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III. a XIV. (...)
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:
I. (...)
II. ...
...
En los supuestos de la ratificación de los secretarios de Relaciones y de Hacienda, cuando no se conforme un gobierno de coalición, si la Cámara respectiva no ratificare en dos ocasiones el nombramiento del mismo secretario de Estado, ocupará el cargo la persona que designe el presidente de la República;
III. a XVI. (...)
XVII. Conformar un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, en caso de que el partido que lo haya postulado no cuente con una mayoría absoluta en las Cámaras del Congreso.
...
XVIII. a XX. ...
Segundo. Se reforma el artículo décimo segundo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, para quedar como sigue:
Transitorio Décimo Segundo. Las reformas del párrafo tercero del artículo 69 entrarán en vigor el 1 de diciembre de 2018.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Omar Ortega Álvarez (rúbrica)
Que reforma el artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Nancy Guadalupe Sánchez Arredondo, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, Nancy Guadalupe Sánchez Arredondo, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 6, numeral 1, fracción I; 77; 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Problema
En los últimos años, el Estado mexicano ha tenido que realizar recortes al gasto público para enfrentar de manera responsable –sin endeudarnos y generar nuevos impuestos– el difícil entorno económico mundial. De esta manera, se han tenido que reducir sistemáticamente los recursos destinados a garantizar la seguridad y los derechos humanos de nuestros emigrantes, pero también de los emigrantes centro y sudamericanos en su paso por nuestro territorio nacional, mejor conocidos como transmigrantes, por usar un territorio extranjero como paso de traslado y conexión con otro.
Los recortes presupuestarios han afectado particularmente al Instituto Nacional de Migración (INM), que al menos desde el año 2014, al 2017, ha experimentado una reducción de más de 359 millones de pesos en su presupuesto. A esta situación se suma la falta de asignación de recursos a programas como el Fondo de Apoyo a Migrantes que, formalmente, no recibió financiamiento en 2017.
Estos y otras decisiones dan cuenta de una tendencia preocupante respecto al financiamiento público destinado a solucionar una extraordinaria diversidad de problemáticas que convergen en el tema de la migración e inmigración en México, por lo que es urgente repensar este tema, desde una política pública responsable y humanitaria, pero también desde el marco jurídico que nos compete, pues si bien actualmente la Ley Federal de Derechos establece en su artículo 18-A. que:
“Los ingresos que se obtengan por la recaudación (...), por lo que se refiere a los visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que ingresen al país con fines turísticos, se destinarán en un 20 por ciento al Instituto Nacional de Migración para mejorar los servicios que en materia migratoria proporciona, y en un 80 por ciento al Consejo de Promoción Turística de México para la promoción turística del país, el cual transferirá el 10 por ciento de la recaudación total del derecho al Fondo Nacional de Fomento al Turismo para los estudios, proyectos y la inversión en infraestructura que éste determine con el objeto de iniciar o mejorar los destinos turísticos del país”1 .
Con toda la importancia que tiene para el desarrollo nacional la infraestructura turística y los recursos que de ella se desprenden (alcanzando el 8.7 del producto interno bruto, en 20162 ), consideramos que existe una desproporción en esa distribución de 80 por ciento de los recursos recaudados por dicho concepto, siendo que la industria turística goza de más y mejores condiciones para autofinanciar sus servicios o áreas por los ingresos que genera el turismo, respecto de los recursos con los que cuenta el INM para atender adecuadamente las distintas funciones que debe desempeñar, sobre todo en el marco de la paulatina reducción a su presupuesto público.
No se puede descuidar el tema de los emigrantes y menos en la reciente coyuntura de adversidad generada por la visión antiinmigrante del presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, por lo que se vislumbra un panorama complicado para los emigrantes mexicanos que regresan voluntariamente o son deportados, así como para los inmigrantes extranjeros que cruzan por nuestro país, y, en consecuencia, también para el Estado mexicano, que tendrá el reto de plantear soluciones prontas y efectivas en aras de fortalecer, modernizar, transparentar y hacer eficiente al INM, con el objeto de garantizar plenamente sus derechos constitucionales y aplicar el marco internacional que sustenta, entre otros, el derecho a la libre movilidad humana.
México, como país de origen, tránsito y retorno de migrantes enfrenta dos desafíos: de un lado, la situación actual del emigrante nacional que en este momento está siendo deportado o decide regresar por temor al endurecimiento de las medidas antiinmigrante y, del otro, la situación del transmigrante que, por su paso en nuestro territorio, padece toda clase de vejaciones y violaciones a sus derechos. Por último, proporcionaremos un esbozo en torno a la situación actual del INM y de algunos de los predicamentos a los que se halla expuesto este instituto tan importante, de no fortalecerlo en el corto plazo.
1. Situación del migrante mexicano
Históricamente, Estados Unidos de América (EUA) ha sido uno de los países con mayores índices de inmigración indocumentada en el mundo. Desde luego es un país que recibe inmigrantes de todo el orbe, pero en razón de su ubicación geopolítica, muchos mexicanos emigran buscando trabajo en su suelo. Se estima que en esa nación residen alrededor de 35 millones de mexicanos, de los cuales 12 no cuentan con residencia legal.
Aunque su propio origen es inmigrante, no cabe duda de que EUA gradualmente ha venido aumentando –de forma prácticamente vermífuga– las deportaciones, al tiempo en que instituye políticas en contra de los trabajadores centro y sudamericanos. Desde principios del siglo pasado, el conocido sueño americano motivó grandes oleadas de población inmigrante a territorio norteamericano, en búsqueda de mejores condiciones de vida e igualdad de oportunidades, atrayendo sobre todo a la población vulnerable.
Tras el endurecimiento de las políticas de seguridad fronteriza y de seguridad nacional que los gobiernos norteamericanos instrumentaron especialmente después del atentado a las torres gemelas en 2001, y ante el aplazamiento de una reforma migratoria y un tratado auténticamente bilateral que otorgue amnistía a los inmigrantes indocumentados, el anhelo de concretar aquel sueño americano ha degenerando en un calvario para quienes ponen en peligro su vida y la de sus familias al tratar de ingresar, permanecer y trabajar sin documentos legales en EUA.
Los temas del terrorismo y, más recientemente, el trasiego de drogas y la violencia generada por el narcotráfico, son oficialmente los temas esgrimidos públicamente para expulsar a nuestros connacionales, muchas veces violando incluso sus derechos consulares. En ese sentido, EUA deportó en el último año de George W. Bush aproximadamente a 360 mil personas indocumentadas; mientras que en su último año, el gobierno de Barak Obama deportó a 333 mil (2.8 millones en toda su administración3 ), resaltando el hecho de que la mayoría de los deportados no tenía antecedentes criminales. A continuación, presentamos un comparativo de cuántas personas fueron deportadas entre las administraciones de George W. Bush y Barak Obama.
Fuente: Departamento de Seguridad Nacional, el País
Entre los deportados de los últimos ocho años, según la Secretaría de Gobernación, 83.3 por ciento de los hombres y 33.5 por ciento de las mujeres formaban parte de la Población Económicamente Activa (PEA). Y la mitad de éstos tiene entre 30 y 45 años. Un poco menos de 30 por ciento tiene entre 18 y 29 años, mientras que los menores de 17 son 9.8 por ciento hombres y 4.1 por ciento mujeres.
Llama la atención que el mayor número de los deportados provienen de la Ciudad de México, con el 15.7 por ciento; el segundo lugar fue Michoacán con 9 por ciento; el tercero Guanajuato con 8.5 por ciento; el cuarto Jalisco con 7 por ciento; el quinto Puebla con 4.6 por ciento; el sexto Chihuahua con 4.5 por ciento; el séptimo San Luis Potosí y Sinaloa con 3.5 por ciento; el octavo Hidalgo con 3.4 por ciento; el noveno Zacatecas con 2.8 por ciento y el décimo Durango con 2.5 por ciento. Como se puede apreciar, la mayoría se ubican entre el centro y el norte del país y, paradójicamente, no necesariamente en las regiones de mayor pobreza.
La llegada del presidente Donald Trump ha encendido las alarmas para nuestros connacionales radicados al otro lado del río Bravo, debido a que prometió en campaña deportar a tres millones de documentados. De hecho, declaró que buscaría más recursos para aumentar la detención y deportación, contratando 10 mil agentes más del Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (ICE, por sus siglas en inglés), y 5 mil para la Patrulla Fronteriza. Entre su promesa de construir un gran muro fronterizo, el creciente número de redadas y deportaciones, así como su tentativa de responsabilizar al gobierno mexicano por las deportaciones de centro y sudamericanos, la política del presidente Trump representa un problema nacional.
Sabemos, que solo 5.8 por ciento (12.850) de los 17 mil 926 mexicanos deportados entre el 20 de enero y el 28 de febrero tenían antecedentes criminales. Eso significa que 86.7 por ciento fueron deportados por el delito de cruzar la frontera ilegalmente o permanecer en territorio estadounidense sin papeles. Esto es confirmado por el gobierno mexicano, al informar que durante enero de 2017 el principal motivo de repatriación de mexicanos desde EUA fue la entrada ilegal a ese país, como ocurrió con 86.7 por ciento de los casos, mientras que solo 5.8 por ciento de los mexicanos devueltos a su país fueron acusados por delitos graves vinculados con drogas, secuestros y armas4 . Se trata, como salta a la vista, de una aguda criminalización del inmigrante que, como se verá en el siguiente apartado, podría auspiciar otro tipo de complicaciones para éstos, ya que, en el caso de los inmigrantes centro y sudamericanos, podrían quedar expuestos al crimen organizado y a los inconvenientes de la falta de recursos para solventar los costos del retorno.
Todo ello, generó una pronta reacción del gobierno mexicano y de las diferentes autoridades y funcionarios en el orden federal y local, que ya han dado los primeros pasos para instituir medias en apoyo de nuestros connacionales, tanto en territorio norteamericano, como en el mexicano.
Por ejemplo, la Secretaría de Gobernación ha implementado el programa Somos mexicanos. Aquí tienes las puertas abiertas. Con dicho programa se busca que los mexicanos que regresen a nuestro país, cuenten con todos los beneficios de los programas sociales que otorga el gobierno de la República en materia de salud, desarrollo social y vivienda.
Otro ejemplo del respaldo de la administración del presidente Enrique Peña Nieto a nuestros migrantes, es la estrategia de incrementar la asistencia legal para los migrantes residentes en territorio norteamericano, por lo cual invirtió 50 millones de dólares.
Así, en los 50 consulados mexicanos que hay en EUA se abrieron centros de asistencia legal para formar sociedades con grupos de apoyo sin fines de lucro y poder contar con abogados.
Según ha informado el canciller Luis Videgaray, esta asistencia consular ha aumentado alrededor 400 por ciento, lo que deja ver que se trata de una estrategia acertada, pero también apremiante; razón por la cual urgen otro tipo de políticas; pero también es necesario que se refuercen aquellas que ya existen en nuestro país y se garanticen recursos para el tratamiento de los diferentes problemas relacionados con esta situación de potencial deportación masiva.
Desde luego, hay que garantizar que el programa Paisano del Instituto Nacional de Migración, responsable del ingreso, tránsito y salida de nuestros connacionales por territorio mexicano, se realice con absoluta garantía de sus derechos, la seguridad de sus bienes y el pleno conocimiento de sus obligaciones.
Recientemente, con el objeto de generar soluciones para los dreamers (estudiantes mexicanos que realizan sus estudios en EUA o cruzan la frontera con ese propósito), a finales de febrero, el Senado aprobó la reforma preferente del presidente Enrique Peña Nieto, por la que “se agilizan los trámites para la revalidación de estudios realizados en el extranjero, con miras a atender a los mexicanos residentes en Estados Unidos”.
De esa manera, el Estado mexicano ha venido respondiendo con cautela, pero con firmeza, a los desafíos de la nueva relación con nuestros vecinos. Por ello es que el canciller Luis Videgaray anunció que recurrirá a organismos internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas, para defender los derechos humanos y las libertades de los migrantes mexicanos, ante la posibilidad de que el presidente Trump pretenda hacer realidad sus metas de deportación.
Lo cierto es que brindar un trato justo a la población migrante, no sólo es consecuente con los derechos humanos consagrados por nuestra Constitución en su artículo 1o. y, especialmente, en el artículo 11o. que instituye el derecho de toda persona “... para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes...”. Lograr un trato justo a los migrantes es meritorio y digno, además, por cuanto significa, para las familias mexicanas y el desarrollo nacional, el envío de remesas, gracias al trabajo y a los múltiples sacrificios de nuestros connacionales en EUA.
Recordemos que luego de la India, China y Filipinas, México ha sido en los últimos años la cuarta economía receptora de remesas en el mundo. La mayoría de estas remesas proviene de los mexicanos que trabajan arduamente en EUA y Canadá, alcanzando, a finales de 2016, un monto de 26 mil 970 millones de dólares, esto es 8.8 por ciento por arriba del cierre del año previo. Junto con las exportaciones de la industria automotriz y del sector agroalimentario, las remesas son una de las fuentes generadoras de divisas más importantes para el país, especialmente en el contexto de la caída en los precios del petróleo.
2. La situación del inmigrante centro y sudamericano
Las condiciones que orillan a las personas centroamericanas o sudamericanas a abandonar su lugar de origen presentan las mismas características que las de la emigración mexicana e internacional: falta de oportunidad laboral; elevados índices de pobreza o pobreza extrema; políticas ineficaces de desarrollo educativo; inseguridad; persecución; por mencionar algunas.
Diferentes especialistas han advertido la doble moral o rasero con los que medimos el tema de los migrantes mexicanos discriminados en territorio norteamericano, sin atender a la discriminación de la que en México son objeto los hermanos que vienen del sur de nuestra frontera, a pesar de que la actual Ley de Migración reconoce el principio de la movilidad internacional de personas y la “Equidad entre nacionales y extranjeros”.5
Ante la necesidad de tener que emigrar de su país de origen, los migrantes indocumentados, en su tránsito por México, se ven obligados a utilizar corredores considerados de alta peligrosidad por el flujo de drogas, tráfico de personas y de mercancía ilícita proveniente de Centro y Sudamérica. El corredor migratorio del Golfo de México, que comprende los estados de Tabasco, Veracruz y Tamaulipas, se ha convertido en la principal zona de riesgo donde se llevan a cabo la mayor cantidad de abusos, asesinatos, extorsiones, secuestro y violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes por parte de la delincuencia organizada.
En el Informe de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) de 2011 en materia migratoria, se señaló que EUA es la principal nación receptora de migrantes a nivel mundial, seguido de Alemania y Rusia, mientras que México, China y la India son los principales países expulsores.6 De acuerdo con un estudio que presentó el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 2010 existían cerca de 214 millones de migrantes a nivel mundial, de los cuales 40 millones son indocumentados y con base en el INM, cerca de 140 mil ingresan por territorio mexicano con destino a EUA; sin embargo, funcionarios estatales y organizaciones civiles reconocen que la cantidad de migrantes indocumentados es mayor, y que podrían situarse en cerca de 400 mil ingresos anuales.7
A partir de los ataques del 11 de septiembre de 2001 a las torres gemelas de Nueva York, los gobiernos mexicano y norteamericano han suscrito acuerdos binacionales en materia de seguridad y reforzamiento de fronteras con el fin de combatir al narcotráfico y el terrorismo, tales como la Iniciativa Mérida.8 Desde ese momento, tanto el migrante regular como el transmigrante indocumentado comenzaron a ser criminalizados. De acuerdo con Rodolfo Casillas, Ana María Aragonés y Manuel A. Castillo, la transmigración en México se define como “una dinámica de desplazamiento de aquellos migrantes, principalmente centro y sudamericanos, a territorio norteamericano y que en su ruta atraviesan por territorio mexicano, pero con la peculiaridad de hacerlo de manera indocumentada.9
No está de más reconocer que, en el contexto de las dictaduras latinoamericanas, México se distinguió por ser una nación que proporcionó asilo y refugio de éxodos migratorios provenientes de centro y Sudamérica respetando la Convención sobre el Estatuto de los refugiados de 1951 y su protocolo de 196710 , y que fue ratificada por última vez en el año 2000. México es, pues, una de las principales naciones receptoras de migrantes por motivos económicos, intelectuales y de asilo político, de tal manera que se ganó el reconocimiento internacional de los estados, como nación hospitalaria/ huésped de migrantes.11
Este prestigio internacional que nos distingue fue ganado por México al menos desde principios del siglo XX cuando abrió sus puertas a los migrantes europeos y particularmente españoles que aún antes de su dictadura encontraron refugio en territorio nacional, contribuyendo, además, a enriquecer la vida cultural e intelectual de México. El problema es que, ya en la década de los ochenta, nuestro país deja de ser atractivo para los centro y sudamericanos, dando paso a grandes éxodos hacia EUA, encontrando cada vez más obstáculos y riesgos en su tránsito por México, sobre todo a raíz de que el crimen organizado comienza a extender y ampliar sus operaciones delictivas hacía áreas como la trata de personas y la extorsión de los inmigrantes, en la primera década del siglo XXI. Esto quedó en evidencia con la masacre de 72 migrantes en San Fernando, Tamaulipas, en abril de 2010, donde un año más tarde se descubrieron otros 196 cadáveres en 47 fosas clandestinas. Las formas de ejecución fueron descritas por la prensa como extremadamente violentas: “130 murieron como consecuencia de golpes con objetos contundentes (algunos infligidos por víctimas forzadas a hacerlo) y el ochenta por ciento de los restos presentaban huellas de tortura”.12 El caso es alarmante porque se demostró que un grupo de policías municipales se los entregó a miembros del Cartel de los Zetas.
Se ha documentado que hay una cuota que oscila entre los 100 y los 500 dólares para los migrantes que quieren abordar el tren que los llevará al norte de la República (la Bestia) y si la persona no tiene para pagar es arrojado del tren. También se sabe que existen gran número de casas de seguridad a donde llevan a los migrantes secuestrados; que desde allí “se pide rescate a sus familiares y si no pagan, los matan”;13 en tanto que las mujeres son violadas y secuestradas para utilizarlas en la trata como esclavas sexuales.
Como se puede ver, hemos tenido frente a nuestros propios ojos una verdadera tragedia humanitaria y no sólo una crisis migratoria como algunos compañeros legisladores han tenido a bien identificar. Por ejemplo, tenemos testimonios de que alrededor de 70 por ciento de los migrantes centroamericanos que tratan de cruzar México son asaltados entre Tenosique y Coatzacoalcos y alrededor de 1 por ciento asesinados; 60 por ciento de las mujeres y niñas que atraviesan México, sufren algún tipo de violencia sexual, mientras que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en su informe sobre migración en 2011 estimó que cerca de 11 mil migrantes fueron secuestrados en seis meses, es decir, si lo llevamos a un año, son 22 mil.14
Los datos de la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación (Segob), exponen que ingresan 150 mil centroamericanos anualmente, aunque organismos de la sociedad civil aseguran que son 400 mil.15
Toda esa problemática ha demandado la intervención y atención a las víctimas de tales abusos y violaciones, perpetradas muchas veces por el personal de las oficinas de migración. Simplemente, en los últimos 6 años cuatro migrantes se suicidaron dentro de las estaciones migratorias de nuestro país; dos eran salvadoreños y se quitaron la vida en Chiapas, entre 2015 y 2016, un ecuatoriano en Michoacán en 2015 y un dominicano en Yucatán, en 2010.
No es casualidad que la hermana Leticia Gutiérrez Valderrama, directora general de Scalabrinianas Misión para Migrantes y Refugiados (SMR), dijera que “esos centros sirven más como cárceles que albergues”,16 toda vez que en éstos los migrantes sufren hacinamiento, falta de atención médica o psicológica e incluso sufren hambre: “Hay ocasiones donde los retienen por meses, sin que los migrantes sepan cuál es su condición migratoria. No se les brinda ningún tipo de cuidado”.
3. La situación del Instituto Nacional de Migración
Precisamente como una necesidad de brindar soluciones frente al fenómeno migratorio que detona hacia los 80, a finales de 1993 se constituye el Instituto Nacional de Migración (INM), como un órgano técnico desconcentrado y dependiente de la Secretaría de Gobernación, con el objetivo de planear, ejecutar controlar, supervisar y evaluar los servicios migratorios, además de coordinar a las diversas dependencias de la administración concurrentes en la atención y solución de los asuntos migratorios (artículo 2o. del decreto por el que se crea el Instituto Nacional de Migración).
Lo que no termina por ser claro es cuáles fueron las razones para que en 2005 el Consejo de Seguridad Nacional, creado en el mismo año, acordara que el Instituto Nacional de Migración desarrollará funciones de seguridad nacional. Desde luego, la Ley de Seguridad Nacional, en su artículo tercero, establecía que por seguridad nacional “...se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano...”,17 pero, como señala el especialista Alejandro Martínez Serrano, este enfoque busca plasmar “... la idea de asegurar al Estado, no al ser humano, como se ha considerado la seguridad humana”.18 Nada más alejado del principio de libre movilidad humana, con el que el derecho internacional trata de homologar criterios para la atención digna y humanitaria hacia la población migrante en el mundo.
El hecho claro es que, si juzgamos por las atribuciones que ha desempeñado desde entonces el INM, no es disparatado pensar que, directa o indirectamente, se han judicializado de cierto modo algunas de sus funciones, lo que se ha traducido en no pocos casos en la criminalizando de los migrantes centro y sudamericanos.
Un ejemplo de ello es que se instruyó al secretario ejecutivo del Consejo, para emitir el acuerdo de reconocimiento correspondiente y proveer lo necesario con la finalidad de incorporar las bases de datos y sistemas del INM que resulten pertinentes a la Red Nacional de Investigación (2005). Esta visión de seguridad nacional, más bien de corte proteccionista y externalista del Estado mexicano, que de seguridad a la vida y derechos de las personas y sus bienes, no parece coincidir, paradójicamente, con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, que el acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como instancia de seguridad nacional citó entre sus propios fundamentos:
“...considera que la seguridad nacional tiene como metas principales velar por la protección y preservación del interés colectivo, evitando en lo posible o minimizando cualquier riesgo o amenaza a la integridad física de la población y de las instituciones... y propone concebir la seguridad nacional desde una visión amplia destinada a prever y hacer frente a situaciones que amenacen la paz, la vigencia del orden jurídico, el bienestar y la integridad física de la población y que pongan en riesgo la permanencia de las instituciones o vulneren la integridad del territorio...”19
Revisando las funciones que le impone el acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como instancia de seguridad nacional, se puede constatar que se le confiere al INM una tarea de inteligencia, en todo caso de corte más policial, todo lo cual redunda al final de cuentas en más obligaciones y responsabilidades que el INM debe solventar, precisamente, con cada vez menos recursos.
Por lo pronto, la siguiente información nos revela la magnitud del problema, tanto en términos de la criminalización como de los elevados costos para la atención de la población migrante nacional y extranjera.
Aunque el Plan Frontera Sur, puesto en marcha en julio de 2014, se trazó legítimamente como objetivos evitar que los migrantes ‘“pongan en riesgo su integridad al usar un tren que es de carga y no de pasajeros”’, además del desarrollo de estrategias que garanticen la seguridad y protección de los migrantes, combatir y erradicar grupos criminales que vulneran los derechos de esas personas, y un plan para mejorar la infraestructura del ferrocarril (en la lógica del Plan Mérida),20 el problema es que las detenciones de migrantes o transmigrantes se han incrementado.
Formalmente, las autoridades han reconocido que desde hace tres años se incrementó el número de detenciones de migrantes en México. De modo que, en el periodo de julio de 2013 a julio de 2014 se detuvieron a 97 mil personas, pero, para 2015, la cifra alcanzó las 168 mil detenciones.21 En cuanto al periodo que corresponde con la puesta en marcha del plan, la entonces titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), Claudia Ruiz Massieu Salinas, reconoció que, a partir de la puesta en marcha del Programa Frontera Sur, la detención de personas migrantes en México se ha triplicado, con unas 200 mil detenciones.22
La estrategia conformada por el Programa Frontera Sur está compuesta por un conglomerado de planes y programas puestos en marcha por el gobierno mexicano, autoridades políticas y policiales, en conjunto con otros organismos públicos (Secretaría de Gobernación, Secretaría de Defensa, Secretaría de Marina, Procuraduría General, Policía Federal, Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), Servicio de Administración Tributaria (SAT), INM y los gobiernos estatales de Campeche, Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Veracruz). No obstante, no se cuenta con suficiente información para conocer la forma en que se articula realmente ni de cuántos recursos efectivos disponen, ni la forma en que se gastan, para medir realmente el impacto en el cumplimiento de sus objetivos.
Por otro lado, no obstante la creación del Fondo de Apoyo a Migrantes, que en 2016 recibió 300 millones de pesos y en 2017 formalmente no recibió ningún recurso, sabemos ciertamente que en el Gasto Federalizado identificado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondiente al Ramo 23, sí se aprobaron recursos por 14 mil 754.9 millones de pesos (mdp), empero, es evidente que también en este rubro se percibe una desatención hacia la problemática.23
Bastaría, pues, una rápida lectura de la Ley de Migración para corroborar la saturación de funciones del INM para estimar los altos costos de su operación, incluida la coordinación del Programa Frontera Sur; verbigracia, en el artículo 20 se establece que el INM tendrá las siguientes atribuciones en materia migratoria:
I. Instrumentar la política en materia migratoria;
II. Vigilar la entrada y salida de personas al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y revisar su documentación;
III. En los casos señalados en esta ley, tramitar y resolver sobre la internación, estancia y salida del país de los extranjeros;
IV. Conocer, resolver y ejecutar la deportación o el retorno asistido de extranjeros, en los términos y condiciones establecidos en la presente ley y en su reglamento;
V. Imponer las sanciones previstas por esta ley y su reglamento;
VI. Llevar y mantener actualizado el Registro Nacional de Extranjeros;
VII. Presentar en las estaciones migratorias o en los lugares habilitados para tal fin, a los extranjeros que lo ameriten conforme a las disposiciones de esta ley, respetando en todo momento sus derechos humanos;
VIII. Coordinar la operación de los grupos de atención a migrantes que se encuentren en territorio nacional;
IX. Proporcionar información contenida en las bases de datos de los distintos sistemas informáticos que administra, a las diversas instituciones de seguridad nacional que así lo soliciten, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables; y
X. Las demás que le señale esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables.24
El INM no cuenta con autonomía jurídica y presupuestal, lo que lo vuelve un organismo profundamente dependiente de los recursos públicos, pues sus fondos provienen en mayor medida del Presupuesto de Egresos de la Federación; y, en menor medida, de los ingresos propios, generados por los servicios migratorios que en funciones de derecho público presta dicho instituto.
En el caso de los recursos que le asigna el Congreso, como ya hemos anticipado, existe una tendencia marcada en la disminución de los recursos públicos destinados para sus tareas, como se muestra en el siguiente gráfico:
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de los Analíticos Presupuestarios de 2014 a 2017, desglosados del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).
En este gráfico se muestra una reducción en su presupuesto de 359, 388, 426 millones de pesos en 4 años, al pasar de 2,102,142,765 millones en 2014 a 1,742,754,339 en 2017. Indudablemente, esta tendencia tendrá un impacto social del que ahora mismo desconocemos los datos y ello, por sí mismo, ya constituye un síntoma de algo que debería preocuparnos y ocuparnos como legisladores.
En el segundo caso, la Ley Federal de Derechos establece que la Secretaría de Gobernación, a través de INM, se encargue del cobro de los derechos migratorios estipulados en el artículo 18-A:
“Los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho establecido en la fracción I del artículo 8o. de la presente ley, por lo que se refiere a los visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que ingresen al país con fines turísticos, se destinarán en 20 por ciento al Instituto Nacional de Migración para mejorar los servicios que en materia migratoria proporciona, y en 80 por ciento al Consejo de Promoción Turística de México para la promoción turística del país, el cual transferirá 10 por ciento de la recaudación total del derecho al Fondo Nacional de Fomento al Turismo para los estudios, proyectos y la inversión en infraestructura que éste determine con el objeto de iniciar o mejorar los destinos turísticos del país...”
De acuerdo con este artículo, el INM debe canalizar ese 20 por ciento a la ejecución de sus cinco programas base:
• Somos Mexicanos
• Grupos Beta de Protección a Inmigrantes
• Programa Paisano
• Oficiales de Protección a la Infancia (OPI)
• Programa de Repatriación
No es necesario abundar en la particularidad de cada uno de ellos ni en la costosa estructura que presupone su funcionamiento. Por ahora es suficiente decir que la seguridad, la salud, el bienestar e incluso la vida de muchos migrantes nacionales y extranjeros, fundamentalmente pobres o en situación de vulnerabilidad, depende de su funcionamiento eficaz, como son mujeres, niños y niñas, ancianos, indígenas y migrantes que deben desplazarse a largas distancias antes de volver a su tierra.
En el siguiente gráfico mostramos los montos que recibe el INM por este concepto de Derecho de Visitante, de 2014 a 2017 y en función de 20 por ciento que le otorga la ley.
Recursos canalizados al INM por concepto de Derecho de Visitante (20 por ciento)
Así, por concepto de Derecho de Visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas, la asignación presupuestal de 2014, arrojó un total de $3,997,256.430.00 recaudados, de los cuales al INM se le asignó 20 por ciento para ser utilizados en la mejora de los servicios que en materia migratoria proporciona, por lo que le tocaron únicamente $799,451,286.00; en 2015 se recaudó un total de $4,765,296.327.00, de los cuales se le asignaron $953,059,265.40; y en 2016, se recaudó un total de $5,651,021,115.00, asignando únicamente al INM $1,130,204,223.00. En los tres años, la mayor parte (80 por ciento) quedó en las arcas del Consejo de Promoción Turística de México, y si bien han aumentado estos fondos por concepto de derecho de Visitante, el INM no cuenta con los recursos necesarios para modernizar su infraestructura y tecnología, para asistir médica, jurídica y alimentariamente a los cerca de 200 o 400 mil migrantes extranjeros que cruzan por nuestro país, ni a los cientos de connacionales que voluntaria o involuntariamente están retornando o han sido deportados.
Por lo demás, hacer justicia a los migrantes, transparentando y otorgando al INM mayores recursos a través de la ampliación de su porcentaje por concepto de Derecho de Visitante, es apenas un acto de elemental congruencia con la más profunda y loable tradición del Estado mexicano de ayudar a la población migrante. Se trata de un acto de justicia que nos reconciliaría con nuestra gloriosa historia de país defensor del principio de autodeterminación de los pueblos, de no intervencionismo, de solidaridad y hospitalidad a la población desplazada en el mundo.
México debe erradicar de una vez por todas la denominada crisis migratoria, lo mismo que la tragedia humanitaria que padecen los migrantes nacionales y extranjeros, sobre todo de frente a la política migratoria criminalizadora del gobierno norteamericano que se vislumbra para los siguientes años y que ya está dejando sentir sus perniciosos efectos sociales, económicos y políticos en México.
Para tal efecto, es menester fortalecer al INM, transparentar sus finanzas, modernizarlo, revisar su estructura de operación y, desde luego, replantear su visión y misión, para que, en apego a la Ley de Migración, adopte a cabalidad el enfoque del derecho a la libre movilidad de la población migrante, y así poner fin a su criminalización por el sólo hecho de buscar mejores condiciones de vida personal, familiar y comunitaria, como deja ver el tema de las remesas y su importancia para el desarrollo económico de un país.
Contenido de la iniciativa
La presente iniciativa tiene como objetivo principal aumentar los recursos presupuestales para el Instituto Nacional de Migración, para lo cual, propone modificar la actual fórmula que determina el artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos, que actualmente señala que la recaudación obtenida por el pago de derechos de los visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que ingresen al país con fines turísticos se destinara en 20 por ciento al INM y 80 por ciento al Consejo de Promoción Turística de México para la promoción turística del país. Ante los retos migratorios que enfrenta nuestro país, se propone redistribuir estos recursos en partes iguales de 50 por ciento.
Como se ha insistido, de la fortaleza del INM depende el adecuado tratamiento al problema de la migración, que nuestro actual marco jurídico considera de seguridad nacional y que hoy en día debe considerarse como de seguridad humana. Sin recursos suficientes, no habrá modernización del instituto y de sus mecanismos, de otro modo se estiraría poniendo en riesgo, inclusive, la atención médica y alimentaria de muchos migrantes nacionales y extranjeros.
De continuar reduciendo el presupuesto para el tratamiento de esta problemática, los migrantes encontrarán otro muro dentro de México. Por ello, en la Cámara de Diputados estamos obligadas y obligados a emprender medidas que tiendan puentes y oportunidades para nuestros migrantes, lo cual, solo se podrá llevar a cabo con recursos. En ese sentido, no solo se propone incrementar el porcentaje de recursos que se destina al INM, sino también precisar que estos recursos servirán para financiar programas de protección de los derechos humanos de los migrantes; garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes, acompañados, no acompañados, separados, nacionales, extranjeros y repatriados en el contexto de movilidad humana; atención a migrantes mexicanos repatriados y capacitación del personal migratorio.
Para una mejor apreciación, se presenta el siguiente cuadro comparativo con los cambios propuestos:
Por todo lo anteriormente expuesto y motivado, sometemos a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se reforman los párrafos primero y segundo del artículo 18-A de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:
Ley Federal de Derechos
Artículo 18-A . Los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho establecido en la fracción I del artículo 8o. de la presente ley, referente a los visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que ingresen al país con fines turísticos, se destinarán en un 50 por ciento al Instituto Nacional de Migración para mejorar los servicios que en materia migratoria proporciona; y en un 50 por ciento al Consejo de Promoción Turística de México para la promoción turística del país, el cual transferirá el 10 por ciento al Fondo Nacional de Fomento al turismo para los estudios, proyectos y la inversión en infraestructura que éste determine con el objeto de iniciar o mejorar los destinos turísticos del país.
Los demás ingresos que se obtengan por la recaudación de los derechos establecidos en esta sección, serán destinados a programas de protección de los derechos humanos de los migrantes; garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes, acompañados, no acompañados, separados, nacionales, extranjeros y repatriados en el contexto de movilidad humana ; atención a migrantes mexicanos repatriados, capacitación del personal migratorio, modernización, equipamiento e infraestructura para mejorar el control migratorio en el país y a mejorar las instalaciones, equipos, mobiliario, sistemas y la calidad integral de los servicios en materia migratoria que presta el Instituto Nacional de Migración.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Ley Federal de Derechos, en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/107_231216.pdf
2 “Turismo en México, con mayor contribución al PIB que al empleo”, La Jornada,
http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2016/03/12/turismo-en -mexico-con-mayor-tasa-de-contribucion-al-pib-que-al-empleo-714.html
3 “Con 2.8 millones, Obama es el que más ha deportado indocumentados”, El Financiero, 14 de noviembre de 2016, en http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/con-millones-obama-es-el-que-ma s-ha-deportado-indocumentados.html
4 “¿Los mexicanos deportados son realmente “bad man”? (+ Infografía)“, Cubadebate, 6 de marzo de 2017, en http://www.cubadebate.cu/noticias/2017/03/06/los-mexicanos-deportados-s on-realmente-bad-man-infografia/#.WQDvNPmGOM8
5 Cfr. Título Primero de la Ley de Migración, en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LMigra_210416.pdf
6 Informe Especial sobre secuestro de Migrantes en México 2011, CNDH, pág. 5 http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/especiales /2011_secmigrantes.pdf
7 Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Migración Internacional y Desarrollo 2010 en observaciones preliminares de la relatoría sobre los derechos de los migrantes de la CIDH a México, Corte Interamericana de Derechos Humanos, OEA. Para mayor información consultar
http://www.undp.org.mx/spip.php?article1601
8 Se trata de un esquema de cooperación bilateral entre México y Estados Unidos firmado el 30 de Junio del 2008 por el Presidente Felipe Calderón y George Bush para combatir más eficaz y exitosamente a la delincuencia organizada transnacional. Para mayor información consultar http://www.iniciativamerida.gob.mx/
9 María de Jesús Santiago Cruz., Migración y Transmigración en la frontera sur de México: Reflexiones sobre su relación e impacto en el desarrollo local, en Actas de la XII Reunión de Economía Mundial, Colegio de Postgraduados, México, Vol. I, 2010, pág. 2.
10 La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 constituye la fundación de la protección internacional de los refugiados. La Convención define quién es un refugiado y establece una serie de derechos de los refugiados además de las obligaciones de los Estados. Para consultar los países firmantes de la Convención, visitar sitio web
http://www.acnur.org/revistas/111/art11_1.html
11 Véanse, por ejemplo, “Fosas clandestinas en San Fernando, Tamaulipas”, en http://fundacionjusticia.org/47-fosas-con-193-restos-en-san-fernando-ta maulipas/ y “A 6 años de la masacre en San Fernando, Tamaulipas, surgen nuevas revelaciones”, Aristegui Noticias, 27 de abril, 2017, en http://aristeguinoticias.com/2408/mexico/a-6-anos-de-la-masacre-en-san- fernando-tamaulipas-surgen-nuevas-revelaciones/
12 Nancy Godfrey. Graciela Freyermuth., Refugiados Guatemaltecos en México. La vida en un continuo estado de emergencia., Centro de Investigaciones y Estudios Superiores de Antropología Social, Instituto Chiapaneco de Cultura, México, 2da Edición, 2006. Págs. 13-14.
13 Shaila Rosagel, “Migrantes en México: los muertos de nadie”, en sinembargo.com, 9 de diciembre de 2013, en http://www.sinembargo.mx/09-12-2013/838447
14 Ibíd.
15 Ibíd.
16 “México incluye a los migrantes en su presupuesto 2017, pero en el pasado usó el dinero para frenar su paso”, Univisiónnoticias, 8 de septiembre de 2016, en http://www.univision.com/noticias/indocumentados/mexico-incluye-a-los-m igrantes-en-su-presupuesto-2017-pero-en-el-pasado-uso-el-dinero-para-fr enar-su-paso
17 Decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Nacional; y se reforma el artículo 50 Bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, DOF: 31/01/2005, en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=769100&fecha=31/01/2005
18 Alejandro Martínez Serrano, “Tres momentos para entender la seguridad nacional de México”, Revista Col. San Luis vol.4 no.7 San Luis Potosí ene./jun. 2014, en http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1665-89 9X2014000100011
19 Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional, DOF: 18/05/2005, en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2037114&fecha=18/05/2005
20 “Presenta Segob Programa Frontera Sur para protección a migrantes”, Animal Político.com, en
http://www.animalpolitico.com/2014/08/presenta-segob-pro grama-frontera-sur-para-proteccion- migrantes/ Entre los principales lineamientos del Programa estaban:
1. Las acciones en marcha buscan atender esta problemática con base en tres objetivos:
A) Evitar que los migrantes pongan en riesgo su integridad al usar un tren que es de carga y no de pasajeros.
B) Desarrollar estrategias puntuales que garanticen la seguridad y la protección de los migrantes.
C) Combatir y erradicar a los grupos criminales que vulneran sus derechos.
2. Para alcanzar los objetivos, el programa promete reforzar el componente preventivo, el cual implica mantener el monitoreo, mantener la seguridad en vías e instalaciones ferroviarias con mayor patrullaje y presencia del Estado.
3. Recuperación y rehabilitación de espacios e instalaciones y campañas de difusión para promocionar las vías de integración legal y desalentar a las redes de tráfico de personas.
4. Para facilitar la movilidad humana y acercar los servicios de trámites a los países de origen de los migrantes.
5. En acciones eficaces contra el crimen, se han fortalecido las tareas de investigación e inteligencia, para desarticular y castigar a las redes de tráfico y trata de personas.
6. Junto con las entidades federativas se promoverán y fortalecerán las fiscalías de atención a delitos en contra de migrantes.
7. Para asegurar que la autoridad actuará con estricto apego a los derechos humanos habrá acompañamiento de las comisiones estatales de Derechos Humanos, así como de organizaciones sociales.
8. Se mantendrán los esfuerzos conjuntos con los albergues operados por la sociedad civil que asisten a los migrantes con alojamiento, alimentación y atención médica primaria.
9. Sobre las rutas del ferrocarril Chiapas-Mayab, el Programa Nacional de Infraestructura, siguiendo el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, contempla la estrategia trasversal sur-sureste y considera el impulso al desarrollo de dicha región con una inversión de seis mil 58 millones de pesos, entre 2014 y 2018.
10. Se ejercen recursos que llegarán aproximadamente a los mil millones de pesos en 2014. Véase, “Estas son las principales acciones del Programa Frontera Sur para proteger a migrantes”, Animal Político.com, en http://www.animalpolitico.com/2014/08/estas-son-las-principales-accione s-del-programa-frontera-sur-para-proteger-migrantes/
21 “Piden declarar crisis humanitaria por llegada a México de miles de africanos y asiáticos que buscan asilo en EEUU”, UNIVISIÓNOTICIAS.COM, 14 de septiembre de 2016, en
http://www.univision.com/noticias/inmigrantes-indocument ados/piden-declarar-crisis-humanitaria-por-llegada-a-mexico-de-miles-de -africanos-y-asiaticos-que-buscan-asilo-en-eeuu
22 “Canciller defiende el Programa Frontera Sur”, El Economista, 14 de diciembre de 2015, en http://eleconomista.com.mx/sociedad/2015/12/14/canciller-defiende-progr ama-frontera-sur
23 “Presupuesto 2017: fuerte revés a la frontera”, en http://zetatijuana.com/2016/09/19/presupuesto-2017-fuerte-reves-a-la-fr ontera/
24 Ley de Migración, supra.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputada Nancy Guadalupe Sánchez Arredondo (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones al Código Penal Federal, a cargo de la diputada Brenda Velázquez Valdez, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, Brenda Velázquez Valdez, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, párrafo 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el Código Penal Federal, a fin de incorporar un tipo penal específico que sancione los delitos contra la libertad de expresión, el derecho a la información y los derechos digitales, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Es inaceptable el grado de impunidad que prevalece en nuestro país y particularmente en lo que se refiere a la violencia contra la libertad de expresión.
El 99.7 por ciento de las agresiones a periodistas quedan impunes, de las más de 800 denuncias presentadas ante la Fiscalía Especial para la atención de delitos cometidos contra la Libertad de Expresión, solamente se ha emitido 3 sentencias.
De diciembre de 2016 a la fecha, 10 periodistas han perdido la vida en el ejercicio de su profesión.
El país más peligroso para ejercer el periodismo en América Latina (según la UNESCO) no contempla en su Código Federal un tipo penal específico para los delitos cometidos en contra de los periodistas.
Por ello y con el objetivo de inhibir la violencia contra los periodistas en México, proponemos incluir dentro del Código Penal Federal un tipo específico que sancione los delitos cometidos contra la Libertad de Expresión, el derecho a la información y a difundir la misa y los derechos digitales.
Por lo expuesto, someto a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se adiciona un título vigésimo séptimo al Código Penal Federal para quedar como sigue:
Título Vigésimo Séptimo
De los Delitos cometidos en contra de Periodistas y Colaboradores Periodísticos
Artículo 430. Se impondrá pena de dos a diez años de prisión y de trescientos a tres mil días multa a quien profiera expresiones intimidatorias explícitas, amenace o lesione a algún periodista, o colaborador periodístico con el propósito de interferir en el ejercicio de su profesión, en el ejercicio de su derecho a la información, de difusión de la misma, de libertad de expresión o del ejercicio de sus derechos digitales.
Se consideran derechos digitales el derecho a la información y a la libertad de expresión en el contexto del uso de una computadora, dispositivo móvil, redes sociales e internet, y en general de las tecnologías digitales.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el diecinueve de septiembre de dos mil diecisiete.
Diputada Brenda Velázquez Valdez (Rúbrica)
Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
En los últimos años, los problemas de inseguridad experimentados en casi todo el territorio nacional han puesto de manifiesto la debilidad estructural de los municipios, particularmente ante la ausencia de recursos financieros suficientes para afrontar sus principales responsabilidades, que son los servicios y la seguridad pública, en el orden que se desee.
Sin pretender sugerir que los problemas arriba anotados tienen una explicación exclusivamente económica, lo cierto es que los municipios mexicanos se caracterizan por su debilidad financiera estructural histórica, a pesar de que en los últimos años se han emprendido diversas reformas fiscales para promover su fortalecimiento financiero.
Al respecto, es menester recordar que los municipios obtienen sus ingresos a través de dos vías: sus ingresos propios derivados de las contribuciones locales, productos y aprovechamientos; y las participaciones y aportaciones federales.
En el primer grupo, los municipios cuentan con un limitado catálogo de tributos exclusivos, fundamentalmente a partir de la obligación de todos los mexicanos de contribuir al gasto público del municipio de residencia, prevista en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la facultad de las entidades federativas para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, prevista en el artículo 115, fracción IV, inciso a) de la misma.
Adicionalmente, los municipios obtienen ingresos propios principalmente por la recaudación de los derechos de agua potable, alcantarillado, y otros servicios públicos.
No obstante lo anterior, nuestra carta fundamental no otorga a los municipios poder para establecer tributos, sino que éste reside en los congresos estatales, con las desventajas para los municipios que ello implica.
En un segundo grupo, se encuentran los ingresos municipales no propios, dentro de los cuales se encuentran, en primer lugar, las participaciones federales.
Las participaciones federales para los municipios se establecen en el capítulo primero de la Ley de Coordinación Fiscal y son las siguientes:
1. El último párrafo del artículo 2o. de la ley de referencia les otorga 20 por ciento de la recaudación del impuesto federal sobre automóviles nuevos.
2. El artículo 2-A, fracción I, de la misma ley, les otorga 0.136 por ciento de la recaudación federal participable, a aquellos municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienes que se importen o exporten.
3. El artículo 2-A, fracción II, de la propia ley, concede la transferencia del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo que, en términos del artículo 92 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de los hidrocarburos.
4. El artículo 2-A, fracción III, les concede 1 por ciento de la recaudación federal participable, a razón de 16.8 por ciento del mimo para formar un Fondo de Fomento Municipal (FFM) y el restante 83.2 por ciento para incrementarlo cuando se coordinen en materia de derechos.
5. El artículo 3-A, les otorga 20 por ciento de la recaudación correspondiente a sus estados respecto del impuesto especial sobre producción y servicios aplicable a cervezas, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas, bebidas alcohólicas y tabacos labrados.
6. El artículo 3-B, les cede 100 por ciento de la recaudación del impuesto sobre la renta que efectivamente se entere a la federación, correspondiente al salario del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en las dependencias de la entidad federativa, del municipio o demarcación territorial del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), así como en sus respectivos organismos autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales.
7. El artículo 4o., les señala 20 por ciento del Fondo de Fiscalización que se integra con el 1.25 por ciento de la Recaudación Federal Participable.
8. El artículo 4-A, les reserva 20 por ciento de las cuotas adicionales por la enajenación de gasolina y diesel prevista en el artículo 2-A, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
9. El artículo 4-B, les atribuye también 20 por ciento de Fondo de Extracción de Hidrocarburos previsto en el artículo 91 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Al efecto, el artículo 6o., de la referida ley establece, en su último párrafo, que las participaciones federales que recibirán los municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores a 20 por ciento de las cantidades que correspondan al Estado.
En un tercer plano se encuentran los Fondos de Aportaciones Federales previstos en el capítulo quinto de la propia Ley de Coordinación Fiscal:
I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASS).
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal (Fortamun).
V. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
VI. Fondo de Aportaciones de Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP).
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).
Sin embargo, sólo dos de ellos suponen transferencias directas a los municipios:
I. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que se determina anualmente en el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, a 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP) y tiene por objeto el financiamiento de obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.
A su vez, el FAIS se divide en dos subfondos:
1. El FAISM, equivalente a 84.5 por ciento del FAIS, para los municipios; y
2. El FAISE, equivalente a 15.5 por ciento del FAIS, se distribuyó por partes iguales, a razón de 0.5 por ciento para cada estado.
II. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (Fortamun), que se determina anualmente en el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, a 2.35 por ciento de la RFP, para los municipios; y 0.2123 por ciento para las delegaciones de la Ciudad de México, y tiene por objeto apoyar el cumplimiento de las obligaciones financieras y la atención de las necesidades de seguridad pública municipales y, en su caso, delegacionales.
Argumentación
Según el acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y programación para la ministración durante el Ejercicio Fiscal de 2017, de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2016, la estimación de participaciones a entidades federativas y municipios en 2017 será de 742.56 miles de millones de pesos.
No obstante lo anterior, sólo 169.9 miles de millones de pesos, poco menos de la cuarta parte (23 por ciento), corresponde a los municipios, por lo que el ramo 28 municipal equivale a 170 mil millones de pesos aproximadamente.
Sin embargo, si distribuimos dicha cantidad entre los 2 mil 456 municipios y delegaciones encontramos que las participaciones de referencia equivalen en promedio tan sólo a 69.2 millones de pesos para cada municipio o delegación.
En el caso del Ramo 33 ocurre algo similar, de los 651.8 miles de millones de pesos que integran este rubro, sólo 59.2 miles de millones de pesos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y 68.9 del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal corresponden a los municipios.
Si distribuimos la suma de dichos montos (128 mil millones de pesos), entre los 2 mil 456 municipios y delegaciones encontramos que en promedio a cada uno de ellos corresponden apenas 52 millones de pesos por este rubro.
Si sumamos los ingresos promedio de un municipio por concepto de participaciones federales y los fondos de aportaciones federales, nos da 111 millones de pesos.
Pese a ello, los ingresos de un municipio a otro tienen un comportamiento muy distinto porque su vocación y capacidad económica también lo es.
Según estimaciones del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO),1 los municipios generan sólo 4 por ciento de los ingresos totales del país, pero se gastan 7.5 por ciento.
Asimismo, la recaudación del impuesto predial en México como porcentaje del producto interno bruto es de sólo 0.14 por ciento, Chile recauda 0.60 por ciento, tres veces y el promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es de 1 por ciento, casi 9 veces menor.
Para tal efecto, los ingresos municipales se integran de la siguiente manera:
I. Ingresos propios: 20.9 por ciento
II. Disponibilidad inicial: 1.3 por ciento
III. Ingresos extraordinarios: 7.4 por ciento
IV. Ingresos federales y estatales: 70.4 por ciento
Dada la reducida captación de recursos propios de los municipios, el gasto federalizado (participaciones federales y transferencias condicionadas), tiene una importancia mayoritaria en el ingreso de los municipios, sobre todo para los que presentan las mayores condiciones de rezago social.
Esta debilidad financiera estructural se explica, al menos en parte, en el hecho de que la reforma de 1978, en razón de la cual se estableció el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal actualmente en vigor, en vista del cual estados y municipios abandonaron sus impuestos propios a cambio de participaciones, y posteriormente a cambio de fondos de aportaciones, también tuvo repercusiones en la estructura financiera de los municipios, toda vez que las entidades federativas se vieron obligadas a suspender las contribuciones sobre las ventas minoristas, con excepción de las relativas a los espectáculos públicos, con el consecuente impacto en los exiguos ingresos municipales, pero sobre todo porque destruyó su vocación recaudadora, natural a cualquier municipalidad alrededor del mundo.
En los últimos años se han emprendido reformas para resolver este problema, particularmente con la introducción del Impuesto local a los Servicios de Hospedaje promovida a finales de los años noventa, pero tales reformas han resultado insuficientes porque sólo han tenido un impacto en las zonas turísticas del país.
En este sentido, es necesario una reforma constitucional para otorgar poder tributario a los municipios, como ocurre con nuestros principales socios comerciales: los Estados Unidos de América y Canadá, e incluso Brasil y Venezuela, a fin de que los municipios puedan establecer impuestos locales, de acuerdo con su propia vocación económica y cultural.
En tal virtud, se propone reformar el párrafo segundo de la fracción IV, del artículo 115 constitucional, para que sean los presidentes municipales quienes presenten a sus ayuntamientos, las propuestas de cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Asimismo, se propone reformar el párrafo tercero de la fracción IV referida para que sean los presidentes municipales quienes presenten a su ayuntamiento la iniciativa de Ley de Ingresos Municipal para cada ejercicio fiscal, como a continuación se presenta:
De esta manera, los municipios estarían facultados para establecer tributos y para aumentar o reducir sus tasas, de acuerdo a las circunstancias financieras de cada año.
En cualquier caso, resulta claro que es necesario fortalecer las finanzas públicas municipales en lo inmediato, de otra manera, resultará inútil exigir mejores servicios públicos y mayor seguridad.
Fundamento legal
Por lo expuesto y fundado, el suscrito Waldo Fernández González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los párrafos segundo y tercero de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforman los párrafos segundo y tercero de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115. ...
IV...
a)...
b)...
c)...
Los presidentes municipales, en el ámbito de su competencia, propondrán a los ayuntamientos las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Los ayuntamientos aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Nota
1 Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) Índice de Información Presupuestal Municipal 2015 (IIPM),
http://imco.org.mx/politica_buen_gobierno/indice-de-info rmacion-presupuestal-municipal-2015-iipm/, 25 de mayo de 2017
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Waldo Fernández González
Que reforma los artículos 469, 692 y 923 de la Ley Federal del Trabajo, suscrita por los diputados Marco Antonio Aguilar Yunes y José Luis Sáenz Soto, del Grupo Parlamentario del PRI
Los suscritos, diputados Marco Antonio Aguilar Yunes y José Luis Sáenz Soto, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción I del numeral 1 del artículo 6 y los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman el artículo 469, las fracciones I, III y IV del artículo 692, y el artículo 923, todos de la Ley Federal del Trabajo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En materia laboral es recurrente que la figura jurídica más estudiada sea la del trabajador, sin embargo en el escenario laboral, concretamente en los ordenamientos en materia laboral existe referencia directa a la empresa, patrón o al empleador, al grado de estar reglamentado su propio interés. Es innegable que en su mayoría las normas se enfocan a proteger al trabajador, por consiguiente regulan las consecuencias que se derivan de la prestación de servicios bajo subordinación o dependencia.
Desde esta perspectiva, la figura jurídica de patrón,1 empleador o empresa a nivel teórico, doctrinario, y legislativo no ha sido motivo de mayor análisis, se da por sentado que es un concepto conocido, sobre el cual no existen distinciones o divergencias; ni situaciones de problemática frente a la relación con sus trabajadores, salvo los supuestos que engloban su actividad empresarial. La falta de un análisis sobre la figura del patrón, empleador o empresa en el sentido laboral es evidente, sin embargo en el aspecto económico abundan, esta situación se ve reflejada en los ordenamientos. Aunado a ello, es escasa la jurisprudencia que se ha dedicado a esta figura jurídica, se encuentran fallos vinculados a la existencia de una sola unidad económica, sin embargo, existen pocos pronunciamientos sobre la naturaleza del patrón y sobre los rasgos distintivos que éste debe tener para configurarlo como tal. Es frecuente que las sentencias se centren en la idea del trabajador y de la subordinación laboral, y a través de ello, se hace un enlace con la figura del patrón o empleador.
Las relaciones laborales entre trabajadores y patrones muchas veces no son del todo buenas, ya que suelen presentarse fricciones, derivando en conflictos, las cuales en ocasiones se arreglan de manera interna, y otras a través de un procedimiento jurídico laboral sea conciliatorio u ordinario, resuelto por los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral. En estos últimos casos, los abogados, patronos y litigantes en el ejercicio de sus funciones deben tomar conciencia del impacto negativo que puede tener una actitud negativa o engañosa en el rubro de acreditar su personalidad jurídica2 en los juicios laborales, concretamente en el tema materia de huelga, no solo respecto a su propio trabajo y persona, sino a todo el entorno y a la profesión misma.
En este sentido, resulta oportuno recordar lo expresado en sus obras el jurista Ignacio Burgoa, existen dos tipos de capacidad, la de goce y la de ejercicio, la primera corresponde al atributo de ser persona jurídica, poder ser sujeto de derechos y obligaciones; la segunda, es la facultad que tiene el sujeto para desempeñar por sí mismo los derechos de que es titular.3 Por consiguiente, si el que ejercita una acción no tiene o no demuestra su calidad de sujeto en dicha relación, no estará legitimado, en consecuencia, si el demandado carece de ella, no tendrá legitimación pasiva. En nuestro marco jurídico, la Ley federal del Trabajo, en su artículo 689, se establece que son partes en el proceso del trabajo, las personas físicas o morales que acrediten su interés jurídico en el proceso y ejerciten acciones u opongan excepciones.
En lo que concierne al tema de la acreditación de la personalidad, como requisito para ser parte en un proceso o intervenir como tercero, en los casos en que los afectados no puedan comparecer a juicio, motivo por el cual, requiere que alguien lo haga a su nombre, estos asumen la responsabilidad formal en el proceso, efectuando todos los actos jurídicos que corresponden al interesado.4 En estos términos, el artículo 692 de la Ley Federal del Trabajo señala que las partes podrán comparecer a juicio en forma directa o por conducto de apoderado legalmente autorizado.
Con respecto a la representación de un sindicato, esta se ejerce por su secretario general o por la persona que designe su directiva, así mismo, los sindicatos pueden ser representados por terceras personas ante las autoridades laborales con una simple carta poder extendida por el secretario general o quien esté legitimado para esto. En la esfera del derecho de huelga, particularmente en la fase de presentación del pliego de peticiones, quien tiene el monopolio de la legitimación activa de los derechos colectivos es el sindicato, y en la mayoría de los casos por quién tiene por estatutos el poder legal o por abogados patronos o asesores legales, por lo que los trabajadores no pueden constituirse en asamblea, ni nombrar sus propios representantes; situación que en ocasiones se presta a presiones sindicales, sin que los propios trabajadores tengan una motivación real, en razón de que no necesitan un acta de asamblea que los autorice o faculte para ejercer los derechos colectivos, convirtiéndose en una cuestión fáctica, ante este escenario, se hace necesario que el interés jurídico se acredite de forma irrefutable y no a pie de presunciones.
Es preciso recordar que en lo tocante al tema de la Huelga,5 en teoría el objetivo de este derecho, es proteger a los trabajadores, mejorando sus condiciones sociales, siendo indiscutiblemente un medio de presión que otorga la ley a los trabajadores para lograr que se respeten las normas de trabajo y alcancen mejoras en sus retribuciones.6 Sin embargo ante la presencia de una dolosa actitud por parte de quienes se hacen pasar como representantes legales del sindicato, y logrando su objetivo de estallar la huelga, sólo provoca que esas acciones se traduzcan en daños y perjuicios ocasionando pérdida de empleos, al no poder ejercer sus labores ordinarias y generar y recibir ingresos, al grado de que los trabajadores tengan la necesidad de emplearse en diversos centros de trabajo con otros patrones.
En sentido democrático, desde hace tiempo se ha reconocido que la mayoría de los trabajadores son los que, en última instancia, deben decidir si se suspende o no las labores, es decir emplazar o no a huelga, en el caso de nuestro marco jurídico laboral, la forma de reconocer este principio es considerado como imperfecto. Para ilustrar esta situación, en la vigente Ley Federal del Trabajo, se expresa que cuando se desee verificar que la mayoría de los trabajadores ha decidido estallar la huelga, esta situación se debe solicitar una vez estallada, es decir, sólo se permite que se indague si tal mayoría existió o no cuando la huelga ya está en curso, esta verificación se realiza interponiendo la prueba del recuento.7
Para los analistas esta regulación es deficiente, no sólo porque la prueba del recuento, en el mejor de los casos, comprobaría no que la mayoría de los trabajadores estalló una huelga, sino que la mayoría de los trabajadores ha decidido apoyar una huelga ya estallada y manifiestan su aprobación acudiendo a la diligencia del recuento.8 Ciertamente la discusión en torno a verificar que la mayoría de los trabajadores efectivamente es la que decidió estallar una huelga, y como se ha señalado actualmente sólo puede argumentarse a posteriori como una causa para promover la inexistencia de la huelga, por ello, presentó propuesta de modificación, a fin de que en el momento procesal de la fase de presentación del pliego de peticiones para emplazar a huelga para acreditar la personalidad jurídica de quien comparece a nombre de persona moral, esta deberá efectuarse a través de las reglas de mandato, y deberá comparecer el Secretario General del sindicato en persona para ratificar dicho poder, con ello, se eliminará el monopolio de la legitimación por quién por estatutos tiene el poder legal o por abogados patronos o asesores legales, que se prestan a presiones sindicales, para hacer estallar huelgas por cuestiones políticas y no jurídicas, o sin que los propios trabajadores tengan una motivación real, por tal motivo, se hace necesario que el interés jurídico se acredite de forma irrefutable y no a pie de presunciones.
Con respecto al periodo denominado como pre-huelga,9 considerando que esta etapa se inicia en el momento en que los trabajadores presentan un pliego de peticiones donde manifiestan la intención de ir a la huelga en caso de insatisfacción de dichas peticiones y este se hace del conocimiento del patrón. El propósito de este período es conciliar a las partes, y para ello deberá llevarse a cabo una audiencia de avenimiento. En razón de que en México no existe un período máximo de pre-huelga,10 en ocasiones esta situación afecta negativamente a las empresas y a los propios trabajadores, ya que un sindicato que obre de mala fe está en posibilidad de emplazar a huelga, señalando como período de pre-huelga entre 8 y 11 meses, lapso en el cual, el patrón es simple depositario de sus bienes, con todas las consecuencias que ello implica.
Es imperante evitar huelgas que tengan carácter de chantajistas, ante este escenario, y en atención que en nuestra legislación no se plantean causales de terminación en la etapa conocida como pre-huelga, proponemos diversas situaciones mediante las cuales se dará por terminada una solicitud de huelga en la etapa antes descrita; entre las causales: a) Por desistimiento de los trabajadores; b) Cuando el aviso de suspensión de labores no fue presentado en el plazo señalado en la fracción III del artículo 920 de la ley; c) Cuando en la lista de trabajadores que solicitan la suspensión de labores, se encuentran nombres de trabajadores no pertenecientes a la plantilla laboral de la empresa o establecimiento; d) Que en la audiencia de conciliación llegarán a un acuerdo los trabajadores y el patrón o patrones; e) Cuando no se cumpla con la acreditación de personalidad, conforme a los supuestos establecidos en el artículo 692 de la ley; y f) Que a la solicitud de huelga no cumple con alguno o algunos de los objetos que señala el artículo 450 de esta ley.
El derecho de huelga como tema polémico debe evolucionar,11 con la finalidad de no caer en crisis como sería el desprestigio social,12 en razón de ser utilizada como herramienta política, ante esto se hace necesario replantearse un análisis de este derecho, no sólo por los estudiosos del tema y por los trabajadores y patrones, como actores involucrados en los centros de trabajo, sino también por los legisladores. La huelga si bien se presenta como instrumento de los trabajadores para alcanzar mejoras laborales, empero en ocasiones es utilizada para avalar prácticas, que redituarán en ganancias económicas para sus promotores, todo ello con estricto apego a derecho.
Frente a esta situación, nuestra modificación a la ley laboral, coincide en cuanto a seguir viendo en la huelga como un derecho procedimental y ampliamente reglamentado, por ello, es trascendental que el derecho de huelga como principio y derecho se conserve como pieza clave dentro del sistema de relaciones de producción, lo que no conviene, es conservar el mecanismo jurídico que ocasiona que este derecho se aleje de sus fines primigenios que son de defensa de los intereses legítimos de los trabajadores.
Aunado a lo anteriormente expresado, la propuesta la presentamos en el marco de las adecuaciones que debe realizar el Congreso de la Unión, conforme al segundo transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 24 de febrero de 2017, respecto a las reformas a la constitución en materia de justicia laboral.13 Es pertinente expresar que dicha reforma a los artículos 107 y 123 de la Constitución, es percibida por los académicos como la reforma en materia laboral más importante desde el año de 1917, si recordamos, en su momento el artículo 123 constitucional fue emblemático, al ser el primero a nivel internacional con contenido social.
Esta reforma en materia de justicia laboral, es histórica, abarca diversos temas como: la negociación colectiva, la organización sindical, los sindicatos, el derecho de huelga y, concretamente, la organización de la justicia laboral, al transferir la impartición de justicia en materia laboral del poder Ejecutivo al poder Judicial de la Federación, creando juzgados o tribunales federales o locales en las entidades federativas, quienes asumirán las funciones de conocer y resolver los conflictos individuales y colectivos sustituyendo a las Junta Conciliación y Arbitraje a nivel federal y local.
La justicia laboral en México en su largo devenir ha transitado por etapas difíciles, encontrándonos hoy en día, en un periodo de actualización a fin de alcanzar que la solución de las controversias sea más expedita y sin dilaciones. Como legisladores, tenemos el reto de materializar la reforma constitucional catalogada como ambiciosa por los diversos sectores de la sociedad, a fin de obtener que la justicia laboral que se diseñe sea en beneficio tanto de la clase trabajadora como empresarial, y se adecue a las necesidades y problemáticas que se presentan en este rubro.
Por todo lo anteriormente expresado, presentamos ante el pleno de esta Cámara de Diputados, el presente proyecto de
Decreto por el que se reforman el artículo 469, las fracciones I, III y IV del artículo 692, y el artículo 923, todos de la Ley Federal del Trabajo
Artículo Único: Se reforman el artículo 469, las fracciones I, III y IV del artículo 692, y el artículo 923, todos de la Ley Federal del Trabajo, para quedar de la siguiente manera:
Artículo 469. La huelga terminará:
A. En la etapa de pre-huelga
I. Por desistimiento de los trabajadores a su pliego de peticiones, cuando este se dé por haber llegado a un acuerdo entre los trabajadores y el patrón o patrones, el tribunal podrá solicitar la comparecencia de los trabajadores o su representante o apoderado y el patrón o patrones, o su representante o apoderado a ratificar dicho acuerdo;
II. Cuando el aviso de suspensión de labores no fue presentado en el plazo señalado en la fracción III del artículo 920 de esta ley;
III. En el caso de que el patrón oponga la excepción y acredite que en la lista de trabajadores que solicitan la suspensión de labores, se enlistaron nombres de trabajadores no pertenecientes a la plantilla laboral de la empresa o establecimiento, en este caso, el tribunal resolverá si está fundada o infundada esta situación;
IV. Que en la audiencia de conciliación que señala el artículo 926 de esta ley, llegarán a un acuerdo los trabajadores y el patrón o patrones;
V. Cuando no se cumpla con la acreditación de personalidad, conforme a los supuestos establecidos en el artículo 692 de esta ley;
VI. Que a juicio del tribunal, la solicitud de huelga no cumple con alguno o algunos de los objetos que señala el artículo 450 de esta ley;
B. Posterior a la suspensión de labores:
I. Por acuerdo entre los trabajadores huelguistas y los patrones;
II. Si el patrón se allana, en cualquier tiempo, a las peticiones contenidas en el escrito de emplazamiento de huelga y cubre los salarios que hubiesen dejado de percibir los trabajadores;
III. Por resolución emitida en la instancia conciliadora ; y
IV. Por sentencia del tribunal laboral si los trabajadores huelguistas someten el conflicto a su decisión.
Artículo 692 . Las partes podrán comparecer a juicio en forma directa o por conducto de apoderado legalmente autorizado.
Tratándose de apoderado, la personalidad se acreditará conforme a las siguientes reglas:
I. Cuando el compareciente actué como apoderado de persona física, podrá hacerlo mediante poder notarial con cláusula especial , o carta poder firmada por el otorgante ante dos testigos, en todo caso debe ser ratificada ante los tribunales laborales, y en el caso de haber duda o sea inelegible el poder notarial, el tribunal podrá solicitar la comparecencia personal de quien lo otorgó para su ratificación;
II. ...
III. Cuando el compareciente actué como apoderado de persona moral, podrá acreditar su personalidad mediante testimonio notarial con cláusula especial o carta poder otorgada ante dos testigos, en todo caso debe ser ratificada ante los tribunales laborales por quién está legalmente autorizado para ello; y en el caso de haber duda o sea inelegible el testimonio notarial, el tribunal podrá solicitar la comparecencia personal de quien está legalmente autorizado para ello, para su ratificación;
IV. Los representantes de los sindicatos acreditaran su personalidad con la certificación que les extienda la autoridad registradora correspondiente, de haber quedado inscrita la directiva del sindicato. También podrán comparecer por conducto de apoderado legal, quien en todo los casos deberá ser abogado, licenciado en derecho o pasante, en todo caso debe acreditar su personalidad mediante testimonio notarial con cláusula especial, y en el caso de haber duda o sea inelegible el testimonio notarial, el tribunal podrá solicitar la comparecencia personal de quien está legalmente autorizado para ello, para su ratificación.
Artículo 923. No se dará trámite al escrito de emplazamiento de huelga cuando éste no sea formulado conforme a los requisitos del artículo 920 o sea presentado por un sindicato que no sea el titular del contrato colectivo de trabajo, o el administrador del contrato ley, cuando se pretenda exigir la firma de un contrato colectivo, no obstante existir ya uno depositado en el organismo descentralizado del orden federal competente, o no se haya cumplido con lo establecido en la fracción IV del artículo 692, de esta ley. El Tribunal laboral antes de iniciar el trámite de cualquier emplazamiento a huelga, deberá cerciorarse de lo anterior, ordenar la certificación correspondiente y notificarle por escrito la resolución al promovente.
Transitorio
Único. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 La expresión “patrón” reconoce su origen en el propio derecho romano, lleva envuelta la idea lingüística de una especie de defensor, protector o amparador de personas, sin perjuicio de su asimilación con la imagen señorial del directo dominio en los feudos de la Edad Media. De la Villa Gil, Luis Enrique, La extinción del contrato de trabajo, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid, 1960, página 91.
2 Para Climent, personalidad, es la calidad de parte en el juicio. Juan B. Climent Beltrán, En tanto Burgoa señala que la personalidad puede existir originariamente o de modo derivado. Personalidad originaria, comprende al sujeto que por sí mismo desempeña su capacidad de ejercicio al comparecer en juicio, esté o no legitimado activa o pasivamente, y Personalidad derivada, es la persona que la ostenta, no actúa por su propio derecho, sino como representante legal o convencional de cualquiera de las partes procesales, independientemente de la legitimación activa o pasiva de éstas. También es conocida como personalidad delegada o personería. Climent Beltrán, Juan, Derecho Procesal del Trabajo, Esfinge, 2003, página 56.
3 La capacidad consistirá en la facultad para comparecer en juicio por sí mismo, esto es, por su propio derecho, o en representación de otro. Si la capacidad es la aptitud para comparecer y actuar en juicio; la legitimación es una calidad específica para actuar en un juicio determinado, vinculándose a la causa de la acción: confiere aptitud para ejercitar una determinada acción como sujeto activo de la misma, o para estar en la posición de demandado, como sujeto pasivo. Burgoa, Ignacio, El Juicio de Amparo, Porrúa, 2003, página 24.
4 La representación puede ser: legal, es la que deriva de la ley y surge en todos aquellos casos en que la incapacidad jurídica de una persona le impide comparecer a juicio por sí misma, con excepciones previamente establecidas, y voluntaria, ésta la confiere el interesado a otra persona a la cual elige. De la Cueva, Mario, El Nuevo Derecho mexicano del Trabajo, Porrúa, México, 2001, página 123.
5 La Ley Federal del Trabajo, reconoce como objetivos de la huelga conseguir el equilibrio entre los factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital; obtener del patrón o los patrones la celebración del contrato colectivo de trabajo y exigir su revisión al terminar el período de su vigencia; obtener de los patrones la celebración del contrato-ley y exigir su revisión al terminar el período de su vigencia; exigir el cumplimiento del contrato colectivo de trabajo o del contrato-ley en las empresas o establecimientos en que hubiese sido violado; exigir el cumplimiento de las disposiciones legales sobre participación de los trabajadores en las utilidades de la empresa; y exigir la revisión de los salarios contractuales de los contratos colectivos de trabajo o contratos ley, cada año. Pineda Esteban, Diana María, “Derecho de Huelga y Derecho a la Huelga”, 5 de mayo de 2011, en http://www.pinedabarrera.com.mx/_pba/default/blog/11-05-05/DERECHO_D E_HUELGA_Y_DERECHO_A_LA_HUELGA.aspx
6 La huelga, entendida como la acción directa de los trabajadores para forzar a un empleador al cumplimiento de derechos y prerrogativas legales, así como a aceptar condiciones de trabajo o dadivas de tipo económico y prestacional, principalmente, ampliamente defendida por unos y criticada por otros, se ha constituido durante el último siglo, en un mecanismo o instrumento de presión legítimamente reconocido a los trabajadores para solucionar sus conflictos económicos o jurídicos con el empleador; es una opción considerada como último recurso cuando se han agotado las vías del diálogo y la conciliación. Castro Guiza, Omar Ernesto, y Caballero Martínez, Lucas, “La huelga como protección de los derechos colectivos del trabajo en Colombia,” en Revista Internacional y comparada de Relaciones laborales y Derecho del empleo, volumen 3, número 3, julio – septiembre de 2015, página 13, en http://www.adapt.it/EJCLS/index.php/rlde_adapt/article/viewFile/315/403
7 La idea de la prueba de recuento apareció en 1928 en el proyecto de Código Federal del Trabajo. La ley de 1931 no aludía al tema de manera específica, se dejó a nivel de Reglamento a las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje como se le daría facultades a las mismas para realizar la diligencia de recuento cuando se negare que fue la mayoría que estallo una huelga. Puig Hernández, C.A., “La prueba de recuento en materia de huelga”, Revista Laboral , número, 51, México, 1996, página 35.
8 Algunos estudiosos han señalado que la Junta de Conciliación y Arbitraje, de oficio y garantizando el derecho, no sólo de la mayoría de los trabajadores, sino del propio país para no entorpecer la producción y afectar a terceros con un movimiento que pueda resultar más políticos que jurídicos, ordene el recuento para determinar si es el deseo de la mayoría el de suspender las labores. López Díaz, F., “El requisito de la mayoría para estallamiento de huelga (una propuesta de reforma),” Revista Laboral , número 35, México, página 31.
9 En este periodo, el patrón funge como depositario de sus bienes y nunca podrá despedir a sus trabajadores, únicamente para efectos de probable recuento. Santos Azuela, Héctor, “La PreHuelga en el Derecho mexicano del Trabajo,” en Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México, páginas 171 – 174, en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx /cont/195/dtr/dtr7.pdf
10 Se considera que el periodo de prehuelga tiene inicio a partir de la recepción, por el patrón, del emplazamiento a huelga, razón por la cual se estima que su ciclo se colma, formalmente al momento del estallamiento de la misma. Ross Gámez, Francisco, Derecho procesal del trabajo, Cárdenas, México, 1991, página 662.
11 Néstor De Buen, ha expresado que la huelga corre el peligro de envejecer, ya que su efectividad, así como los antibióticos, provoca adaptación y acaba siendo inútil. De Buen, Lozano, Néstor, “El viejo derecho de huelga,” en Memoria del XIII Congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social , volumen 3, Panamá, 27 – 30 de abril de 1998, página 309.
12 La huelga ha pasado de ser inicialmente concebida como un medio tradicional de lucha sindical, para convertirse en un procedimiento regulado por la ley, restándole de paso, su carácter de expresión de los intereses y demandas obreras. Una de las propuestas es que en el emplazamiento a huelga se le adjunte el acta de asamblea en donde los trabajadores han decidido un estallamiento, este elemento no es inadecuado si no fuera porque a ese requisito debería agregarse otros, como por ejemplo, los relativos a las características formales que deberá reunir tal acta de asamblea. Hernández Rentería, J. L., “Mecánica del emplazamiento a huelga”, Revista Laboral, número 24, México, septiembre de 1994, página 49 – 66.
13 Secretaría de Gobernación, “Decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de los artículos 107 y 123 de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Justicia Laboral”, Diario Oficial de la Federación , disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=5472 965&fecha=24/02/2017&cod_diario=274621
Palacio Legislativo, a 19 de septiembre de 2017.
Diputados:Que reforma y deroga diversas disposiciones del Código Civil Federal, a cargo de la diputada Guadalupe González Suástegui, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, Guadalupe González Suástegui, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 6 numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se derogan y reforman diversas disposiciones del Código Civil Federal, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Es importante mencionar que desde 1979, a nivel mundial se han elaborado convenios para eliminar todo tipo de discriminación hacia la mujer, tal es el caso de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, en cuyos considerandos indican su preocupación al comprobar que a pesar de la existencia de diversos instrumentos internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, y los múltiples pactos internaciones de derechos humanos, las mujeres siguen siendo objeto de importantes discriminaciones, además recuerdan que la discriminación contra la mujer viola los principios de la igualdad de derechos y del respeto a la dignidad humana.
También, el contenido de dicho instrumento contienen tareas específicas que los estados partes deben comprometerse:
Artículo 2
Los Estados Partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a:
f) Adaptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer;
En el año 2012, el Estado Mexicano presentó y sustentó los informes periódicos séptimo y octavo ante el Comité de Expertas de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).
Derivado de dicha sustentación, el Comité de Expertas citado en el párrafo anterior elogió los avances legislativos en la materia y de manera relevante la reforma constitucional en materia de derechos humanos que consagra el principio pro persona, además de las modificaciones al entonces Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 2008, que introdujo las cuotas de género de 60/40 hasta llegar a la paridad, la expedición de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los delitos en materia de Trata de Personas y para la protección y asistencia de estos delitos, así como la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas.
Sin duda los avances son sustanciales, no obstante todavía prevalecen disposiciones que a todas luces son discriminatorias hacia la mujer, como las que se contienen en el artículo 158 del Código Civil Federal, al establecer la prohibición hacia la mujer de casarse nuevamente dentro de los trescientos días después de la disolución del matrimonio anterior.
Ante esta situación el Comité de Expertas emitió en las consideraciones lo siguiente:
El Comité recuerda la obligación del Estado parte de aplicar de manera sistemática y continua todas las disposiciones de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y considera que las preocupaciones y recomendaciones que se señalan en las presentes observaciones finales requieren la atención prioritaria del Estado parte desde el momento actual hasta la presentación del próximo informe periódico.
De igual forma el Comité de Expertas en las recomendaciones que emitió en el 2012 instó en su numeral 14 a las autoridades federales del Estado parte a:
b) Adoptar las medidas necesarias para eliminar las incoherencias en los marcos jurídicos entre los planos federal, estatal y municipal, entre otras cosas integrando en la legislación estatal y municipal pertinente el principio de la no discriminación y la igualdad entre hombres y mujeres y derogando las disposiciones discriminatorias contra las mujeres, de conformidad con el artículo 2 g) de la Convención.
La legislación que se pretende reformar fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1928, no podemos dejar de observar que se derivó de un movimiento social y que sustituyó a la Ley de Divorcio y la Ley de Relaciones Familiares.
Efectivamente, como considera Oscar Cruz Barney, en su libro La Codificación Civil en México: aspectos generales; uno de los grandes avances o innovaciones del Código Civil de 1928 fue el establecimiento de la capacidad jurídica del hombre y la mujer en su artículo 2, que a la letra dice:
Artículo 2o.- La capacidad jurídica es igual para el hombre y la mujer; en consecuencia, la mujer no queda sometida, por razón de su sexo, a restricción alguna en la adquisición y ejercicio de sus derechos civiles.
Aun así, el Código Civil contiene más adelante artículos y disposiciones contradictorias y discriminatorias hacia la mujer como la mencionada en el artículo 158, que se replica en los artículos 264 y 334 respectivamente.
La disposición en el artículo 158 es la prohibición expresa hacia la mujer de contraer matrimonio por 300 días con la salvedad de que en ese plazo dé a luz a un hijo. Estamos ciertos que los avances científicos proporcionan certeza en cuanto a filiación se refiere, por lo que esta disposición es obsoleta y por demás discriminatoria.
En legislaciones mexicanas tiende a desaparecer la clasificación sobre la filiación respecto a la condición del nacimiento de los hijos o del estado civil de los padres, tal es el caso de las reformas al código civil para el Distrito Federal en junio de 2000.
Los compromisos derivados de la ratificación de instrumentos internacionales de derechos humanos instan a los legisladores a realizar reformas que regulen las relaciones entre padres e hijos sin pautas de discriminación contra los hijos, reconociendo el mismo estado y los mismos derechos independientemente de las circunstancias anteriores o del origen de la filiación.
Por lo que estas disposiciones que se encuentran en estudio contravienen la legislación nacional e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de las mujeres de los cuales el Estado Mexicano forma parte, por lo cual deben ser derogados y reformados respectivamente para hacerlos compatibles con el principio de igualdad jurídica entre el hombre y la mujer y la no discriminación.
Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de esta asamblea el siguiente
Decreto por el que se reforma y derogan diversas disposiciones del Código Civil Federal .
Único. Se reforma la fracción II del artículo 264 y se deroga los artículos 158 y 334 del Código Civil Federal, para quedar como sigue:
Artículo 158. Se deroga.
Artículo 264. Es ilícito, pero no nulo el matrimonio:
I. ...
II. Cuando no se ha otorgado la previa dispensa que requiere el artículo 159, y cuando se celebre sin que hayan transcurrido los términos fijados en el artículo 289.
Artículo 334. Se deroga
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a 19 de septiembre de 2017.
Diputada Guadalupe González Suástegui (rúbrica)
Que reforma el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
En 2016, en información preliminar preparada por Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec), con base en las leyes de ingresos de las entidades federativas, los ingresos estatales ascendieron a aproximadamente 1 billón 738 mil 639 millones de pesos, de los cuales el 84 por ciento corresponde a transferencias provenientes del gobierno federal, 36 por ciento de participaciones, 35.5 por ciento, aportaciones, así como 12 por ciento por subsidios y convenios de descentralización y reasignación de gasto federal.1
Los ingresos estatales provenientes del sector paraestatal, organismos descentralizados y desconcentrados, representan sólo el 2.5 por ciento.
Desglosando la estructura de los ingresos propios de los estados, el 5.6 por ciento son impuestos, el 3.5 por ciento derechos, el 0.4 por ciento productos, como los financieros, y el 1.3 aprovechamientos, esto es ingresos extraordinarios.
Esta debilidad estructural se explica fundamentalmente, en el hecho de que la Ley de Coordinación Fiscal obligó a las entidades federativas y municipios a que suspendieran el cobro de sus impuestos más rentables (ingresos, consumos, servicios) a cambio de una participación federal.
Pero, sobre todo, destruyó su vocación recaudadora, natural a cualquier estado o municipalidad alrededor del mundo.
Al respecto, la Ley de Coordinación fiscal establece en su artículo 2, primer párrafo, lo siguiente:
“Artículo 2. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20 por ciento de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.”
El Fondo General de Participaciones (FGP) es la bolsa constituida con el 20 por ciento de los ingresos tributarios federales participables (Recaudación Federal Participable o RFP), de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, que se entrega a las entidades federativas y municipios.
En su versión original, su finalidad era: “...resarcir a las entidades federativas y municipios por la pérdida de dejar en suspenso impuestos locales y municipales que gravaran las mismas fuentes (...) al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como por los gastos de colaborar en la administración de los impuestos federales (...)”.2
Posteriormente, en los años noventa, se modificó su finalidad con el propósito de mejorar la eficiencia en la recaudación y la administración de los impuestos federales en las entidades federativas, incorporado una distribución más equitativa de los recursos asignables entre los estados,3 en tanto que las reformas para 2008 y 2014 dispusieron que los futuros incrementos en el FGP se distribuirán con base en criterios que premien el incremento de la economía estatal y en la recaudación.
El monto del FGP ha variado, a efecto de fortalecer los ingresos de las entidades y municipios, a saber:
I. 13 por ciento, en 1980;
II. 16.80, en 1981;
III. 16.90, en 1982;
IV. 13.09, en 1988;
V. 18.10, en 1990;
VI. 18.51, en 1991; y
VII. 20 por ciento, desde 1996.4
Para tal efecto, el segundo párrafo del mismo artículo 2., de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la RFP será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones y excluyendo los conceptos que a continuación se relacionan (Contribuciones Asignables):
“I. El impuesto sobre la renta derivado de los contratos y asignaciones para la exploración y extracción de hidrocarburos a que se refiere la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos;
II. El impuesto sobre la renta por concepto de salarios y, en general, por la prestación de un servicio personal subordinado causado por los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como de sus organismos autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales;
III. La recaudación total que se obtenga de los derechos a que se refieren los artículos 268, 269 y 270 de la Ley Federal de Derechos;
IV. Los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal;
V. El impuesto sobre automóviles nuevos;
VI. La parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3-A de esta Ley;
VII. La recaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2, fracción II, inciso b) y 2-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios;
VIII. Las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4-A y 4-B de esta Ley;
IX. El excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1 por ciento a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 138 y 169 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, y
X. El impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos previsto en el Título Cuarto de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos...”
La forma como se distribuye el FGP ha variado. Al respecto, podemos identificar tres etapas fundamentales:5
I. Etapa Resarcitoria, donde se procura devolver a las entidades los recursos que dejaron de percibir al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (1980-1992).
II. Etapa Redistributiva, donde se introducen reformas a las fórmulas para que una parte de los ingresos se redistribuya entre las entidades más pobladas (45.17 por ciento del FGP) y más pobres (9.66 por ciento del FGP):6
III. Etapa del Esfuerzo Recaudatorio y Saneamiento Financiero, donde se busca premiar el esfuerzo recaudatorio y el saneamiento de las finanzas públicas de las entidades federativas y municipios (2008-2014).7
Argumentación
Durante la presente legislatura se han presentado 75 iniciativas de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, 65 en la Cámara de Diputados y 10 en el Senado de la República.
De las 75 iniciativas, 22 proponen diversas modificaciones al Fondo General de Participaciones, fundamentalmente con el propósito de resolver cuatro problemas fundamentales en la materia:
I. La flexibilización de las reglas y la ampliación del porcentaje del FGP (10);
II. La entrega directa de los recursos del FGP a los municipios (5), y
III. Los recursos provenientes del impuesto sobre la gasolina y el Diesel previsto en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (4).
IV. El resto se dividen entre los fondos para estados y municipios donde existen puentes de peaje, los recursos provenientes de la recaudación de los Pequeños Contribuyentes (ahora Régimen de Incorporación Fiscal) y la transparencia en materia de la información relativa a las participaciones que reciben los estados y municipios, a razón de una propuesta en cada tema.
Esta situación es el vivo reflejo de dos problemas estatales y municipales muy claros: la necesidad de contar con mayores recursos y la necesidad de terminar con el grave control de los gobiernos estatales sobre los gobiernos municipales, particularmente cuando unos y otros se originan en partidos políticos contrarios.
No obstante, lo anterior, sólo las tres presentadas por el Ejecutivo federal han sido dictaminadas favorablemente, pues las demás iniciativas suelen ser brutalmente censuradas por la SHCP, en el ejercicio de una suerte de facultades meta constitucionales, meta legislativas y/o meta políticas, según el ángulo desde el cual las queramos ver.
En vista de lo anterior, consideramos impostergable aumentar el porcentaje de la Recaudación Federal Participable correspondiente al Fondo General de Participaciones que se entrega a las entidades federativas y municipios para llevarlo del actual 20 por ciento a un 25 por ciento, de manera diferida, a razón de un 1 por ciento de aumento por un período de cinco años, conforme a lo siguiente:
Fundamento legal
Por lo anteriormente expuesto y fundado, el suscrito Waldo Fernández González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en esta LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía, la siguiente Iniciativa con Proyecto de:
Decreto por el que se reforma el artículo 2, primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal
Único. Se reforma el artículo 2, primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:
Artículo 2. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 25% de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Para efectos de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 2, se estará a lo siguiente:
I. En el año 2018, el Fondo General de Participaciones se constituirá con el 21% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
II. En el año 2019, el Fondo General de Participaciones se constituirá con el 22% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
III. En el año 2020, el Fondo General de Participaciones se constituirá con el 23% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
IV. En el año 2021, el Fondo General de Participaciones se constituirá con el 24% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
V. A partir del año 2022, el Fondo General de Participaciones se constituirá con el 25% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
Notas
1 http://www.ejecentral.com.mx/signossenales-estructura-de-los-ingresos-e statales/ , 3 de abril de 2017
2 Hallivis Pelayo, Manuel, Tratado de Derecho Fiscal y Administración Tributaria de México , Tax Editores Unidos / Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2000, pp. 68-69.
3 Aguilar Villanueva, Luis F., El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes , en Alicia Hernández Chávez (coord.), ¿Hacia un nuevo federalismo ?, Fondo de Cultura Económica / El Colegio de México, México, 1996, pp. 123-124.
4 Saucedo Sánchez, José Alberto. Hacia el federalismo fiscal /La reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados , Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1996, p. 97.
5 Mora Beltrán, Jorge Armando, Ley de Coordinación Fiscal Comentada 2008, Editorial Porrúa, SA de CV- Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 10 y ss
6 Ortiz Ruiz, Miguel. La mecánica de distribución de participaciones en ingresos federales a los estados y municipios (Un ejemplo numérico) , Indetec, México, 1996, pp. 236-237.
7 Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2007
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)
Que reforma el artículo 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Marco Antonio García Ayala, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, Marco Antonio García Ayala, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la fracción I del numeral 1 del artículo 6, el numeral 1 del artículo 77 y el artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por el que se deroga el segundo párrafo del artículo 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La dinámica y formación de Congreso mexicano se transformaron a la par de los cambios en los fenómenos sociales, políticos y económicos no sólo de nuestro país, sino de los ocurridos a escala internacional en el último cuarto del siglo XX.
El marco constitucional, se ha visto en la necesidad de ser modificado para adecuarlo a dichos cambios con el objeto de poner en contexto el orden jurídico del país.
A la fecha, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene más de 700 reformas, en 231 decretos. Muchos de estas reformas han sido para modificar el marco legal del Congreso de la Unión.
En este sentido se presenta esta propuesta de reforma constitucional con el objeto de fortalecer la labor y sobre todo, la autonomía del Congreso respecto de los otros Poderes de la Unión.
En específico, se plantea eliminar una disposición que, si bien en algún momento pudo tener aplicación, el escenario político actual y la formación del Congreso, hacen que esta disposición ya no funcione.
La presente iniciativa tiene por objeto derogar el segundo párrafo del artículo 66 de la ley fundamental, dado que el párrafo que le antecede, ya establece las fechas previstas de duración de los periodos ordinarios del Congreso.
El segundo párrafo que se propone derogar señala: “Si las dos Cámaras no estuvieren de acuerdo para poner término a las sesiones antes de las fechas indicadas, resolverá el presidente de la República”.
La redacción actual de este segundo párrafo, corresponde a las modificaciones constitucionales que se realizaron en 1986 a los artículos 63, 66 y 69.
En particular, el artículo 66 establecía:
Cada periodo de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el artículo anterior, pero el primero no podrá prolongarse más que hasta el 31 de diciembre del mismo año, y el segundo hasta el 15 de julio de mismo año.
Si las dos Cámaras no estuvieren de acuerdo para poner término a las sesiones antes de las fechas indicadas, resolverá el presidente de la República.
En septiembre de 1993 se realizó una segunda modificación únicamente al primer párrafo del artículo 66, para establecer:
Cada periodo de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el artículo anterior. El primer periodo no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre de mismo año, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. El segundo periodo no podrá prolongarse más allá del 30 de abril del mismo año.
Sin embargo, el segundo párrafo del artículo en comento ya no se modificó.
Este artículo constitucional sólo ha tenido dos modificaciones. El texto original de 1917 establecía:
Artículo 66. El periodo ordinario de sesiones durará el tiempo necesario para tratar de todos los asuntos mencionados en el artículo anterior, pero no podrá prolongarse más que hasta el treinta y uno de diciembre del mismo año. Si las dos Cámaras no estuvieren de acuerdo para poner término a las sesiones antes de la fecha indicada, resolverá el presidente de la República.
En las redacciones que ha tenido el artículo 66 constitucional se indicaba que el periodo ordinario duraría el tiempo necesario para tratar de todos los asuntos mencionados en el artículo; es decir, el 65, pues en éste se indicaba que se debía revisar las cuentas públicas del año anterior; examinar, discutir y aprobar el Presupuesto del año fiscal siguiente, así como estudiar, discutir y votar las iniciativas de ley que se presenten, así como resolver los demás asuntos que le correspondiesen.
En la dinámica actual del Congreso de la Unión ya están perfectamente establecidos los tiempos de los periodos ordinarios y para aprobar el paquete económico del ejercicio fiscal siguiente y las revisiones de las Cuentas Públicas.
Más aún, la autonomía del Congreso de la Unión en arreglo al equilibrio y la separación de poderes, implica tres importantes aspectos, como señala el doctor Miguel Carbonell (Carbonell, Miguel. Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, UNAM, 2000):
1. Las mismas personas no pueden formar parte de más de uno de los tres órganos de gobierno.
2. Que un órgano no puede interferir en el desempeño de las funciones de los otros.
3. Que un órgano no debe ejercer las funciones que tiene asignadas otro.
Claramente, en la redacción actual del segundo párrafo del artículo 66 constitucional hay una interferencia en las funciones de un poder sobre otro cuando se señala que “si las dos Cámaras no estuvieren de acuerdo para poner término a las sesiones antes de las fechas indicadas, resolverá el presidente de la República”.
Pese a que esta disposición constitucional ha estado vigente desde la redacción original de 1917 y las dos reformas subsecuentes que ha tenido el artículo 66, es una disposición que está fuera de la realidad de las funciones y tiempos del Congreso de la Unión.
Por lo expuesto someto a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se deroga el segundo párrafo del artículo 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 66. Cada período de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el artículo anterior. El primer período no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre del mismo año. El segundo período no podrá prolongarse más allá del 30 de abril del mismo año.
(Se deroga)
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Marco Antonio García Ayala (rúbrica)
Que reforma diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
Según estimaciones del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO),1 en 2014, los municipios mexicanos y las demarcaciones territoriales de Ciudad de México ejercieron más de 411 mil millones de pesos, de los cuales 71.52 por ciento provino de recursos transferidos por la Federación y los estados; tan sólo 19.7 por ciento de ingresos propios; 6.5 por ciento del endeudamiento; y 2.4 por ciento de la disponibilidad inicial.
Entre los años 2004 y 2014, los ingresos municipales crecieron 256.4 por ciento en términos reales, pero sólo el 32.7 por ciento corresponde a ingresos propios, pues el restante 205.6 por ciento se debe a transferencias federales y estatales. En el mismo período, el gasto de los municipios creció 66.8 por ciento.
En el año 2014, el promedio nacional de gasto por municipio fue 199 millones de pesos. Los estados con más gasto por municipio fueron Baja California con promedios de 2 mil 284 millones de pesos; Ciudad de México, con 2,107 millones por delegación, y Quintana Roo, con 835 millones. Los estados con menos gasto fueron Yucatán, con 68 millones de pesos por municipio; Tlaxcala, con 58 millones, y Oaxaca, con 27 millones.
Según se aprecia, el IMCO concluye que el gobierno federal financia al 82 por ciento de los municipios del país.
Esta brutal dependencia económica de los municipios se traduce en una dramática pérdida de autonomía frente a los gobiernos federal y estatal, por lo que los municipios son ajenos a las decisiones más importantes que se toman respecto de sus ámbitos de competencia.
Pese a ello, pretendemos que con tales recursos nos presten servicios de seguridad pública, alumbrado público, agua potable, recolección de basura, drenaje y tratamiento de aguas residuales, mercados, panteones y otros servicios públicos.
Argumentación
Conforme a lo anterior y considerando que hoy en día es cada vez más preocupante la creciente demanda de más y mejores servicios públicos por parte de la población, en contraste con la débil situación financiera que observan las haciendas públicas municipales, resulta necesario incrementar sustancialmente no sólo los ingresos de los municipios, sino también incorporar nuevas medidas fiscales para alentar el gasto privado en bienes y servicios públicos municipales.
En este sentido, las entidades federativas más ricas del país promueven diversos estímulos fiscales focalizados a cierto tipo de gastos de las empresas privadas en beneficio de obras, bienes y servicios públicos, sin embargo, el impacto de tales medidas es insuficiente porque las fuentes impositivas más importantes y atractivas para dichos contribuyentes son federales.
En tal virtud, consideramos necesario adoptar medidas para fomentar el gasto de los empresarios dirigidos a mejorar el entorno de nuestros municipios mediante la inclusión de un estímulo fiscal en el impuesto sobre la renta para los contribuyentes que efectúen inversiones destinadas a apoyar servicios tales como la seguridad pública, mediante la adquisición y donación de patrullas o equipamiento para las fuerzas de policía civil; energías renovables para el alumbrado público; renovación de las redes de agua potable; camiones para la recolección de basura; mejoramiento del sistema de drenaje y tratamiento de aguas residuales; mejora de la imagen y servicios de mercados públicos y panteones, entre otros servicios públicos.
Esta situación no sólo vendría a refrendar el compromiso que tienen los ciudadanos y empresarios con sus ciudades, sino también daría un nuevo impulso a la inversión pública, pues lo principales interesados en mejorar los bienes y servicios públicos de su municipio somos los que vivimos en ellos.
Así, por ejemplo, proponemos autorizar la deducción del 100 por ciento del gasto de los empresarios en patrullas y ambulancias que serían entregados a los gobiernos municipales, la reparación del alumbrado público en algunas zonas de la ciudad, etcétera.
Para evitar que con la medida propuesta se cometan excesos, proponemos establecer algunos controles, tales como establecer un tope al monto general de la deducción por cada ejercicio fiscal. Este tope podría ser de 5 mil millones de pesos.
Cabe recordar que el Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal que año con año aprueba la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, mismo que para el presente ejercicio fiscal asciende a casi 9 mil millones de pesos, sin embargo, al igual que todos los años son innumerables las quejas de los municipios derivadas de que, de facto , la mayoría de estos recursos no se ejercen como consecuencia de las trabas burocráticas que implementa la Secretaría de Hacienda, por lo que resultan en economías para el erario federal.
Asimismo, proponemos que un solo contribuyente no pudiera deducir más de 2 millones de pesos por municipalidad, además de que los proyectos en cuestión requerirían de la aprobación previa de un Comité Técnico conformado con servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de los gobiernos estatales y municipales, así como por representantes de los organismos empresariales.
A su vez, los contribuyentes que resulten beneficiados con este estímulo fiscal estarían obligados a ceder totalmente los bienes interesados, los cuáles pasarían al patrimonio municipal.
Por tal motivo, se propone adicionar un artículo a la Ley del Impuesto sobre la Renta, en los siguientes términos:
El grave problema que enfrentan los municipios para reinvertir sus ingresos de libre disponibilidad es que estos son virtualmente inexistentes, pues la Federación y los estados se han arrogado todas las fuentes de tributación importantes e incluso, el poder para legislar sobre la imposición de tributos pues los municipios carecen de potestad para imponerlos tributos.
Fundamento legal
Por lo anteriormente expuesto y fundado, el suscrito Waldo Fernández González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en esta LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se adiciona un Capítulo XII, Del estímulo fiscal a la inversión municipal, y el artículo 205 al Título VII, De los estímulos fiscales, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.
Único. Se Adiciona un Capítulo XII, Del estímulo fiscal a la inversión municipal, y el artículo 205 al Título VII, De los estímulos fiscales, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue:
Capítulo XII
Del estímulo fiscal a la inversión municipal
Artículo 205 . Se otorga un estímulo fiscal a los contribuyentes del impuesto sobre la renta, consistente en aplicar un crédito fiscal equivalente al 100% de los gastos e inversiones realizados en el ejercicio destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la prestación de servicios públicos, contra el Impuesto Sobre la Renta causado en el ejercicio en que se determine dicho crédito.
El crédito fiscal no será acumulable para efectos del impuesto sobre la renta.
Cuando dicho crédito fiscal sea mayor al impuesto sobre la renta que tengan a su cargo en el ejercicio fiscal en el que se aplique el estímulo, los contribuyentes podrán acreditar la diferencia que resulte contra el impuesto sobre la renta que tengan a su cargo en los cinco ejercicios siguientes hasta agotarla.
En el caso de que el contribuyente no aplique el crédito en el ejercicio en el que pudiera hacerlo, perderá el derecho a acreditarlo en los ejercicios posteriores y hasta por la cantidad en la que pudo haberlo efectuado.
Para los efectos de este artículo, se consideran gastos e inversiones destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la prestación de servicios públicos, de manera enunciativa más no limitativa, la rehabilitación de centros históricos, conjuntos habitacionales urbanos populares, parques y jardines, espacios públicos, mercados públicos y panteones municipales; la adquisición de vehículos y equipo para la seguridad pública, servicios médicos de urgencia, protección civil y recolección de basura; la rehabilitación del alumbrado público con energías renovables; suministro de agua potable, drenaje y tratamiento de aguas residuales en zonas marginadas; entre otros, de conformidad con las reglas generales que publique el Comité Interinstitucional.
Para la aplicación del estímulo fiscal a que se refiere el presente artículo, se estará a lo siguiente:
I. Se creará un comité interinstitucional que estará formado por tres representantes de los gobiernos municipales, tres representantes de los gobiernos de las entidades federativas, tres representantes de los organismos empresariales, uno de la Secretaría de Desarrollo Social, uno del Servicio de Administración Tributaria y uno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien presidirá el Comité Interinstitucional y tendrá voto de calidad para el caso de empate.
La Secretaría Técnica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
II. El monto total del estímulo a distribuir entre los aspirantes del beneficio, no excederá de 5 mil millones de pesos por cada ejercicio fiscal ni de 2 millones de pesos por contribuyente.
III. El Comité Interinstitucional publicará a más tardar el último día de febrero de cada ejercicio fiscal, los proyectos y montos autorizados durante el ejercicio anterior, así como los contribuyentes beneficiados.
IV. Los contribuyentes deberán cumplir lo dispuesto en las reglas generales que para el otorgamiento del estímulo publique el Comité Interinstitucional.
Los presidentes municipales de los municipios beneficiados deberán presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dentro de los 30 días naturales siguientes a la entrega de los bienes, una declaración informativa en la que se detallen los bienes e inversiones realizados.
El estímulo fiscal a que se refiere este artículo no podrá aplicarse conjuntamente con otros tratamientos fiscales que otorguen beneficios o estímulos fiscales.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Nota
1 Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO), Índice de Información Presupuestal Municipal 2016, Octava Edición,
https://docs.google.com/viewerng/viewer?url=http://imco. org.mx/wp-content/uploads/2016/12/2016-IIPM-Presentacion.pdf
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Sanidad Animal, a cargo del diputado Óscar García Barrón, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, Óscar García Barrón, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento a consideración de esta Soberanía, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Sanidad Animal, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La Ley Federal de Sanidad Animal vigente desde el año 2007, que sustituyó a la de 1993, tiene como objeto darle el carácter oficial al cumplimiento de las disposiciones de sanidad animal, así como darle legalidad a las buenas prácticas pecuarias en los establecimientos que impliquen el manejo de animales con fines agropecuarios. Dicha ley busca prevenir, controlar y erradicar las enfermedades y plagas de los animales, con excepción de los que tengan como hábitat el medio acuático.
La aplicación de esta ley corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), la cual, según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tiene la facultad de vigilar el cumplimiento y aplicar la normatividad en materia de sanidad animal, así como fomentar los programas y elaborar normas oficiales de sanidad animal y atender, coordinar, supervisar y evaluar las campañas de sanidad, así como otorgar las certificaciones relativas al ámbito de su competencia.
Además de dichas facultades y atribuciones la Sagarpa tiene la facultad, con base en la Ley Orgánica citada, para que, junto con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Relaciones Exteriores, de vigilar que se cumpla con las restricciones zoosanitarias en materia de importación y en la información sobre la existencia de enfermedades y plagas de los animales en el extranjero, respectivamente. Asimismo, la Ley Federal de Sanidad Animal faculta a la Sagarpa para operar el Dispositivo Nacional de Emergencia de Sanidad Animal, el cual establece las medidas de seguridad que deberán aplicarse al caso particular en el que se diagnostique la presencia de una enfermedad o plaga exótica de los animales.
El propósito de la legislación en materia de sanidad animal es que se reconozca el apoyo y la utilidad que brindan los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal, así como los órganos de coadyuvancia, en referencia al Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal y sus homólogos en las entidades federativas, así como al Comité Consultivo Nacional de Normalización de Protección Zoosanitaria de cada entidad federativa, respecto a la medicina veterinaria en el control zoosanitario y bienestar animal, y así dar cumplimiento a las buenas prácticas pecuarias. La importancia de la inspección veterinaria representa el inicio de la cadena de investigación y la rastreabilidad que se realiza a la producción y distribución y venta de los productos animales en las labores del campo mexicano.
Esta iniciativa parte de la detección del problema consistente en que en la actualidad los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal no están dando los resultados para los que fueron creados, debido a omisiones en la legislación vigente y ausencia de una mejor regulación de su funcionamiento. A manera de ejemplo, la mayoría de ellos no presentan informes mensuales. Otro caso: el Estado de Durango, al que tengo el honor de representar, ha perdido hasta en dos ocasiones su estatus sanitario, cuando una de las obligaciones de tales Organismos Auxiliares de Sanidad Animal consiste en elevar el estatus sanitario de su respectiva entidad federativa.
El estatus sanitario es un reconocimiento otorgado por la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE, por sus siglas en inglés) de países y territorios miembros, respecto de la fiebre aftosa, en su integridad o en zonas determinadas, con base en dos criterios: libre de fiebre aftosa sin vacunación, y libre de fiebre aftosa con vacunación. 1
También es muy importante saber que la salud animal está íntimamente vinculada con la salud humana. La veterinaria de salud pública es un componente de las actividades de salud pública dedicado a aplicar las técnicas, conocimientos y recursos de veterinaria a la protección y mejora de la salud humana.
En la mayoría de los países, las actividades de veterinaria de salud pública comprenden la vigilancia, prevención y lucha contra las zoonosis, la higiene de los alimentos y los aspectos relacionados con los animales de la protección y mejora del medio ambiente. Inevitablemente, hay muchas áreas en que estas actividades coinciden parcialmente con las de los servicios de sanidad animal. Esto ocurre sobre todo cuando las dos actividades corren a cargo de ministerios diferentes.
Es importante que exista la máxima integración para que los servicios sean completos, y los factores económicos y sociales han de tenerse plenamente en cuenta en la preparación y ejecución de los programas.
Otro aspecto a considerar, para ponderar debidamente la importancia de que funcionen bien los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal tiene que ver con el mejoramiento genético, entendido como: es el arte y la ciencia de incrementar el rendimiento o productividad, la resistencia o tolerancia a agentes bióticos y abióticos adversos, el rango de adaptación de las especies animales y vegetales domésticas o la belleza y calidad de sus productos, por medio de modificaciones del genotipo (la constitución genética) de los individuos. Se puede entender también como una disciplina que gestiona recursos genéticos de especies con interés económico actual o potencial mediante selección y mejora de caracteres deseados, con la finalidad de incrementar y estabilizar mayores niveles productivos y de adaptabilidad en un grupo de la descendencia y, a la vez, asegurar la conservación a largo plazo de la variabilidad genética poblacional existente y su biodiversidad. No solo se basa en las cosas negativas, algunos mejoramientos que brindan los alimentos genéticamente modificados van desde mayor cantidad de alimento con poca mano de obra como la resistencia a algunos químicos y plagas.2
Tampoco podemos perder de vista que la sanidad animal al incrementar los índices reproductivos, también tiene implicaciones económicas, de competitividad y de comercio internacional.
Esta figura de los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal también está prevista en otras leyes, como por ejemplo la Ley de Organizaciones Ganaderas de 1999, estableciendo una mayor y más rígida regulación para su constitución y operación.
Otra muestra del deficiente funcionamiento de los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal puede apreciarse al ver los subejercicios en los que ha incurrido el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), especialmente en los ejercicios 2013 y 2015, año éste último, donde ascendió a más de 248 millones de pesos.
Por lo expuesto, es por lo que se hace evidente la necesidad de actualizar la legislación en materia de sanidad animal, con el objeto de reforzarla considerando ciertos aspectos que actualmente están contemplados en el Reglamento de la misma, para incluirlos dentro de la misma Ley Federal, ya que consideramos que de esta forma se eliminaría la discrecionalidad y opacidad que actualmente tiene la disposición reglamentaria y establecer un equilibrio de la Secretaría con los diversos órganos auxiliares de Sanidad Animal de las diversas entidades federativas del país, pero sobre todo llevar a cabo el mismo nivel de coordinación sobre las disposiciones en materia de sanidad animal, principalmente en la formulación, desarrollo y evaluación de las medidas zoosanitarias y de las buenas prácticas pecuarias aplicadas a los bienes de origen animal. Del mismo modo, consideramos que deben quedar claramente establecidas en la ley, las causales de revocación de las autorizaciones dadas a los organismos auxiliares de Sanidad Animal.
Para una mejor y más fácil comprensión de la presente iniciativa, me permito incluir el siguiente cuadro comparativo:
Por lo antes expuesto y fundado, se somete a consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se modifican : el párrafo sesenta y siete del artículo 4; las fracciones XXXIV, XXXV, XXXVI y LX del artículo 6; el párrafo segundo del artículo 60; el artículo 142; el artículo 143; se adicionan: un párrafo tercero al artículo 59; el artículo 142 bis; el artículo 143 bis; el artículo 143 ter, todos de la Ley Federal de Sanidad Animal, para quedar como sigue:
Artículo 4. ...
Organismos auxiliares de sanidad animal: Aquellos autorizados por la Secretaría y que están constituidos por las organizaciones de los sectores involucrados de la cadena sistema producto, como son las de productores, comercializadores, industrializadores, académicos, científicos, investigadores, profesionistas, entre otros, y que coadyuvan con ésta en la sanidad animal y en las actividades asociadas a las buenas prácticas pecuarias de los bienes de origen animal, incluidos los Comités de Fomento y Protección Pecuaria autorizados por la misma Secretaría;
Artículo 6 .Son atribuciones de la Secretaría:
I. al XXXIII. ...
XXXIV . Organizar, integrar y coordinar la puesta en operación del Consejo Técnico Consultivo Nacional en Sanidad Animal, así como la de los C onsejos Técnicos Consultivos Estatales de Sanidad Animal de cada entidad federativa .
Los órganos nacionales como estatales estarán integrados por organizaciones de industriales, prestadores de servicios, comerciantes, productores pecuarios, centros de investigación científica o tecnológica, federación de colegios de profesionales y por personal técnico de la Sagarpa, Semarnat, Profeco, SE y SSA.
Su función estará enfocada en aprobar, tramitar la publicación de las Normas Oficiales Mexicanas en materia de salud animal, así como sus respectivas modificaciones, a través de la coordinación de los comités que se encargan de elaborar los anteproyectos de normas.
XXXVI . Regular, supervisar y analizar los trabajos y resultados de los organismos auxiliares de sanidad animal o de buenas prácticas pecuarias de bienes de origen animal; haciéndose del conocimiento para fines de coordinación a cada Consejo Técnico Consultivo Estatal de Sanidad Animal.
XXXVII. al LIX...
LX. Proponer y evaluar los programas operativos zoosanitarios y de buenas prácticas pecuarias de los bienes de origen animal, en coordinación con los Gobiernos Estatales, el respectivo Consejo Técnico Consultivo Estatal de Sanidad Animal y organismos auxiliares de sanidad animal, así como emitir dictámenes sobre su ejecución y, en su caso, recomendar las medidas que procedan;
LXI. al LXXI...
Artículo 59. ...
...
A efecto de dar seguimiento y evaluar los resultados anteriormente descritos, los organismos auxiliares de sanidad animal deberán informar a la Secretaría y al propio Consejo Técnico Consultivo Estatal de Sanidad Animal los logros alcanzados en la materia, señalando en su caso las causas e impedimentos de los objetivos no alcanzados.
Artículo 60. ...
La Secretaría podrá acordar y convenir con los gobiernos de los estados, la Ciudad de México , los municipios, el respectivo Consejo Técnico Consultivo Estatal de Sanidad Animal , organismos auxiliares de sanidad animal y particulares involucrados, la constitución de un fondo de contingencia para la despoblación y demás gastos que se deriven.
Artículo 142. El Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal se apoyará en los consejos técnicos consultivos estatales de Sanidad Animal que, en su caso, se constituirán en cada entidad federativa de la misma manera que el nacional, invitándose también a representantes de los gobiernos de los estados, el Distrito Federal y municipios, así como de los organismos auxiliares de sanidad animal.
La organización, estructura y funciones del Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal y de los consejos técnicos consultivos estatales de Sanidad Animal, se llevará a cabo en los términos del Reglamento de esta Ley.
Artículo 142 Bis. Los representantes ganaderos del Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal, estarán obligados a informar a los Consejos Técnicos Consultivos Estatales de Sanidad Animal, cualquier tipo de acuerdo al que se haya llegado con la Secretaría y los demás representantes del Consejo, así como cualquier tipo de medida que se haya acordado para su implementación.
Los representantes ganaderos de los Consejos Consultivos Estatales de Sanidad Animal estarán obligados a informar a las diferentes organizaciones ganaderas que representan, cualquier tipo de acuerdo al que se haya llegado con la Secretaría y los demás representantes del Consejo, así como cualquier tipo de medida que se haya acordado para su implementación.
Artículo 143 . ...
...
La Secretaría en todo caso estará facultada para revocar la autorización otorgada a algún organismo auxiliar de Sanidad Animal, cuando determine que desapareció la causa que justificó su otorgamiento o que no cumple con su función. Invariablemente la Secretaría comunicará a la delegación estatal, al gobierno de la entidad federativa, al Consejo Técnico Consultivo Estatal de Sanidad Animal y al mismo Organismo Auxiliar de Sanidad Animal, lo anterior mediante oficio debidamente fundado y motivado.
Para obtener la autorización como organismo auxiliar de sanidad animal se deberá presentar solicitud por escrito, adjuntando la siguiente documentación:
V. Acta constitutiva o de asamblea protocolizada ante fedatario público, en su caso, del Consejo Directivo, que demuestre representación equitativa de las organizaciones de productores de la entidad;
VI. Programa de trabajo anual;
VII. Registro Federal de Contribuyentes, y
VIII. Demostrar que cuenta con la infraestructura, personal, capacidad técnica, operativa y administrativa, que permita el desarrollo de los proyectos de trabajo.
La Secretaría analizará y en su caso, expedirá la cédula de registro de reconocimiento oficial. La vigencia de la autorización será de dos años.
La Secretaría también podrá revalidar la autorización de los organismos auxiliares de sanidad animal. Para tal objeto, los requisitos de revalidación garantizarán que los organismos auxiliares de Sanidad Animal cuentan con un sistema de planeación, una estructura organizacional y capacidad técnica, operativa y administrativa que coadyuve de manera efectiva con la Secretaría en la ejecución de los programas de trabajo.
Para conservar su vigencia, el organismo auxiliar de Sanidad Animal estará obligado a cumplir con las disposiciones señaladas en esta ley y presentar a la Secretaría lo siguiente:
III. Acta protocolizada ante fedatario público, de la actualización del Consejo Directivo, en su caso, y;
IV. Actualización anual de la plantilla de personal, inventario de vehículos y de bienes inmuebles.
Los requisitos para la operación de los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal tendrán el objeto de precisar las actividades de planeación, implementación, supervisión y evaluación, tales como el registro de unidades de producción, elaboración de planes y programas de trabajo, establecimiento y administración de recursos humanos, materiales, tecnológicos y económicos, evaluación de resultados, identificación de áreas de riesgo sanitario, análisis costo-beneficio de daños potenciales y delimitación de áreas de riesgo sanitario.
Artículo 143 Bis. Son causales para revocar la autorización como Organismo Auxiliar de Sanidad Animal, las siguientes:
I. Por conflictos que se presenten entre los miembros del Organismo Auxiliar de Sanidad Animal o con otras instancias, que afecten y pongan en riesgo el desempeño de los proyectos de sanidad animal y buenas prácticas pecuarias;
II. Por resolución o sentencia ejecutoria dictada por la autoridad judicial o administrativa competente;
III. Por desvío o malversación de los recursos públicos;
IV. Por incumplimiento en los informes técnico-financieros mensuales, trimestrales y cierres finiquitos; y
V. Cuando el Senasica determine que no existen condiciones apropiadas para la administración y ejercicio de los recursos tales como el incumplimiento de las metas establecidas y modificación de las metas sin autorización oficial de ésta e incumplimiento de las actividades atribuibles al personal autorizado dentro de los organismos auxiliares de Sanidad Animal.
Artículo 143 Ter. Para respaldar el desarrollo de las acciones descritas en los artículos anteriores, cada Consejo Técnico Consultivo Estatal de Sanidad Animal de cada una de las entidades federativas, deberá estructurar una unidad técnica de apoyo para llevar a cabo la supervisión, el control y la evaluación de la información técnica y financiera de los Organismos Auxiliares de Sanidad Animal.
La unidad técnica de supervisión, control y evaluación estará integrada de la siguiente manera:
1. Un Presidente, cuyo cargo recaerá en el representante designado por el gobierno de la entidad respectiva.
2. Un Secretario, cuyo cargo recaerá en el representante de la Secretaría.
3. Primer Vocal, a cargo de un representante designado por las organizaciones ganaderas.
4. Segundo Vocal. A cargo del representante de las instituciones académicas
5. Tercer Vocal. A cargo de las instituciones de investigación.
6. Gerente. A cargo de un profesional conocedor del sector ganadero.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. En tanto se expiden las disposiciones reglamentarias de esta ley, continuarán aplicándose las que sobre la materia se hubieren expedido con anterioridad, en todo lo que no se opongan a este ordenamiento. El Ejecutivo Federal expedirá el Reglamento correspondiente a la presente ley, o harás las adecuaciones necesarias al vigente.
Notas
1 http://www.oie.int/es/sanidad-animal-en-el-mundo/portal-sobre-la-fiebre -aftosa/estatus-sanitario/
2 https://es.wikipedia.org/wiki/Mejoramiento_gen%C3%A9tico
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, Ciudad de México, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Óscar García Barrón (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Coordinación Fiscal, y del Impuesto al Valor Agregado, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
Desde hace casi cuarenta años, nuestros municipios vienen padeciendo de una pobre recaudación de ingresos propios. Según estimaciones del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), los ingresos municipales se integran al menos con el 70.4 por ciento de recursos federales y estatales.
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), esta creciente brecha a nivel subnacional (estados y municipios) entre los recursos y el gasto entra en conflicto con el enfoque tradicional del federalismo fiscal, en el que los beneficios de la descentralización aumentan cuando el costo de proveer un determinado servicio se recauda de manera local, especialmente cuando este servicio se ajusta a las necesidades y preferencias de los ciudadanos.
Agrega que, en cualquier caso, esta brecha refleja la inevitable tensión que existe entre las numerosas demandas de gasto locales y la escasez de instrumentos tributarios para que los recursos necesarios puedan ser recaudados localmente.
De acuerdo con los autores Martínez-Vázquez y Sepúlveda, la forma en que se combinan impuestos y transferencias puede tener efectos muy distintos sobre los incentivos de los gobiernos subnacionales (estados y municipios) para efectuar una provisión eficiente y equitativa y una gestión financiera disciplinada.
No obstante, dichos autores sugieren que, una vez hallada la combinación deseable de impuestos y transferencias (participaciones federales y fondos de aportaciones federales) con la que financiar la provisión de servicios por parte de los gobiernos estatales y municipales, resulta sumamente importante tener en cuenta los objetivos que se persiguen al instrumentar el sistema de transferencias, para poder así estimular los incentivos correctos en los gobiernos estatales y municipales.
Más allá de los gastos que financian, señala el informe, las transferencias repercuten en gran medida sobre la eficiencia y equidad de la provisión de servicios públicos, dadas sus implicaciones sobre los incentivos y la posibilidad de rendir cuentas de los gobiernos que reciben las transferencias.
En los últimos años, en nuestro país el peso de las transferencias del gobierno federal a los gobiernos estatales y municipales ha crecido, con algunas variaciones (sobre todo tras la crisis de 2009).
Argumentación
Esta grave debilidad financiera la provocó la reforma fiscal de 1978, por la cual se introdujo la Ley de Coordinación Fiscal y los impuestos al valor agregado (IVA) y especial sobre producción y servicios (IEPS), porque se obligó a los municipios, a través de las legislaturas de los estados, a suspender sus contribuciones más importantes, a cambio de recibir una participación en las contribuciones federales.
En este contexto, a partir de 1980, los municipios se encuentran impedidos para cobrar las contribuciones que venían percibiendo por los siguientes conceptos:
I. Diversiones y espectáculos públicos.
II. Patentes.
III. Cantinas y cabarets.
IV. Expendios de bebidas alcohólicas, de aguardientes, vinos y licores al mayoreo y menudeo, almacenistas y quienes los adquieran para distribuir.
V. Profesiones y otras actividades lucrativas.
VI. Aparatos fono electromecánicos de música o sin altoparlantes instalados en cantinas, billares, centros nocturnos, cines, teatros, carpas y establecimientos comerciales.
Asimismo, se encuentran impedidos para mantener en vigor derechos municipales por los siguientes conceptos:
I. Licencias, anuencias previas al otorgamiento de las mismas, en general concesiones, permisos o autorizaciones, o bien obligaciones y requisitos que condicionen el ejercicio de actividades comerciales o industriales y de prestación de servicios. Asimismo, los que resulten como consecuencia de permitir o tolerar excepciones a una disposición administrativa tales como la ampliación de horario, con las siguientes excepciones:
a) Licencias de construcción.
b) Licencias o permisos para efectuar conexiones a las redes públicas de agua y alcantarillado.
c) Licencias para fraccionar o lotificar terrenos.
d) Licencias para conducir vehículos.
e) Expedición de placas y tarjeta para la circulación de vehículos.
f) Licencias, permisos o autorizaciones para el funcionamiento de establecimientos o locales, cuyos giros sean la enajenación de bebidas alcohólicas o la prestación de servicios que incluyan el expendio de dichas bebidas, siempre que se efectúen total o parcialmente con el público en general.
g) Licencias, permisos o autorizaciones para la colocación de anuncios y carteles o la realización de publicidad, excepto los que se realicen por medio de televisión, radio, periódicos y revistas.
II. Registros o cualquier acto relacionado con los mismos, a excepción de los siguientes:
a) Registro Civil
b) Registro de la Propiedad y del Comercio.
III. Uso de las vías públicas o la tenencia de bienes sobre las mismas, con excepción de los derechos de estacionamiento de vehículos, el uso de la vía pública por comerciantes ambulantes o con puestos fijos o semifijos, ni por el uso o tenencia de anuncios.
IV. Actos de inspección y vigilancia.
A consecuencia de lo anterior, los municipios se encuentran impedidos para establecer contribuciones sobre las nuevas fuentes de tributación que la tecnología y el desarrollo social ha venido generando por casi cuarenta años, desde 1980, año en que entró en vigor la reforma fiscal de referida.
Así las cosas, la Federación impuso a los estados -y consecuentemente a los municipios-, un sistema que les obligó a suspender sus contribuciones más significativas, toda vez que se vieron obligados a suspender las contribuciones más rentables, con el consecuente impacto en los exiguos ingresos municipales, pero sobre todo porque destruyó su vocación recaudadora, natural a cualquier municipalidad alrededor del mundo.
Posteriormente, a finales de los años noventa, el gobierno federal forzó una serie de descentralizaciones de funciones administrativas, tales como los servicios educativos, los servicios de salud y un parte importante del gasto social, a cambio de fondos de aportaciones federales, a manera de transferencias fiscales condicionadas, cuestión que también ha tenido graves repercusiones en la estructura financiera de los municipios.
En efecto, si bien en principio la creación de los fondos de aportaciones es loable, porque fue un impulso al sistema federal para fortalecer la autonomía de los estados y municipios y por las economías de escala que se derivan de la prestación descentralizada de los servicios públicos, lo cierto es que la Federación transfirió a estados y municipios el problema, pero la Federación se quedó con las fuentes de ingresos (impuestos y derechos) para financiarlos.
De tal suerte que, con el correr de los años, los montos transferidos por la Federación son cada vez más insuficientes para atender los servicios transferidos a los estados y municipios, y los recursos de los fondos de aportaciones federales que se entregan a estados y municipios no corresponden al costo del financiamiento y al crecimiento de la demanda de los servicios públicos descentralizados (federalizados).
En este sentido, la Ley de Coordinación Fiscal ha hecho a nuestros estados y municipios dependientes de las participaciones y de los fondos de aportaciones federales, cuyos fondos son cada vez más insuficientes para financiar las funciones de los municipios.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)1 señala que, para los 15 países de América Latina y el Caribe con datos subnacionales disponibles en 2014, la proporción de ingresos fiscales como proporción del total de los ingresos tributarios es inferior al 8 por ciento, con excepción de Argentina, Brasil y Colombia.
En Brasil, los estados y municipios recaudan más del 30 por ciento de los ingresos fiscales totales, lo que indica un grado significativo de descentralización de la recaudación tributaria. Gran parte del IVA (ICMS – impuesto sobre operaciones relacionados con la distribución de mercancías y prestación de servicios de transporte interestatal e intermunicipal y de comunicación) se recauda a nivel estatal.
En Argentina y Colombia representan más del 15 por ciento de los ingresos fiscales totales. Argentina tiene una importante recaudación a nivel estatal, lo que se explica en parte por el impuesto sobre los ingresos brutos.
Estas cifras, señala el organismo, reflejan el hecho de que los gobiernos estatales de los países de América Latina y el Caribe, tienden a tener una gama relativamente estrecha de impuestos bajo su jurisdicción.
Los impuestos más frecuentemente asignados a entidades subnacionales (estados y municipios en el caso de México) son impuestos a la propiedad, licencias de vehículos motorizados, impuestos sobre servicios específicos y tarifas municipales y el potencial de generación de ingresos de estos instrumentos es relativamente limitado en comparación con las bases bajo la jurisdicción central (federal en nuestro caso), como el IVA y los impuestos sobre la renta.
En los países miembros de la OCDE, las entidades subnacionales tienden a tener más bases impositivas. Una parte sustancial de la recaudación de ingresos para los gobiernos subnacionales (estatales, departamentales o provinciales) de los países de la OCDE proviene de impuestos sobre la renta y más de un tercio de la cantidad total recolectada a nivel subnacional.
En vista de lo anterior, resulta clara la necesidad de aumentar sustancialmente los ingresos de los gobiernos municipales.
Al respecto, sólo existen dos fuentes gravables potenciales: el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado. Sin embargo, el primero de ellos resulta mucho más complejo para su determinación y cobro, en cambio el segundo, resulta ser uno de los tributos más simples para su cobro.
En los últimos años, la recaudación derivada del IVA ha mantenido estable, pasando de poco más de 556 mil millones de pesos en 2012 a casi 800 mil millones de pesos estimados para el presente año.
Esto significa que, a la tasa actual del 16 por ciento del IVA, cada punto representa aproximadamente 50 mil millones de pesos.
Según la Secretaría de Hacienda y Crédito Público2 la estimación de participaciones a entidades federativas y municipios en 2017 será de 742.56 miles de millones de pesos, de los cuáles 169.9 miles de millones de pesos corresponde a los municipios.
Adicionalmente, en el caso del Ramo 33, de los 651.8 miles de millones de pesos que integran este rubro, corresponden a los municipios 59.2 miles de millones de pesos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y 68.9 del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por lo que los ingresos municipales provenientes de participaciones y aportaciones federales promediaran los 298 mil millones de pesos en el presente año.
En vista de lo anterior, proponemos que dos puntos de la tasa del IVA que se recauda se entreguen directamente a los municipios, con lo cual estaríamos aumentando los ingresos municipales en un 25 por ciento.
Para tal efecto, se proponen las siguientes adiciones y modificaciones a la Ley de Coordinación fiscal y a la Ley del impuesto al Valor Agregado:
Para tal efecto, para evitar distorsiones en el ejercicio del gasto, dichos recursos deberán ser entregados directamente por la Federación a los municipios, distribuidos conforme a la fórmula que establece la propia Ley de Coordinación Fiscal para el Fondo de Fomento Municipal.
Fundamento legal
Por lo anteriormente expuesto y fundado, el suscrito Waldo Fernández González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en esta LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se adiciona una fracción IV y se modifica el penúltimo párrafo del artículo 2-A de la Ley de Coordinación Fiscal y se adiciona un artículo 44 a la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Primero. Se adiciona una fracción IV y se modifica el penúltimo párrafo del artículo 2-A, de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:
Artículo 2-A. ...
I a III...
IV. 12.5 por ciento de la recaudación del impuesto al valor agregado, mismo que se distribuirá conforme a la fórmula del Fondo de Fomento Municipal.
...
Las cantidades que correspondan a los Municipios en los términos de las fracciones I, II y IV , se pagarán por la Federación directamente a dichos municipios.
...
Segundo . Se adiciona un artículo 44 a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:
Artículo 44. El gobierno federal deberá entregar directamente a los municipios el 12.5% de la recaudación del impuesto previsto en la presente ley, mismo que se distribuirá conforme a la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal prevista en el artículo 2-A, fracción III, de la Ley de Coordinación Fiscal.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Notas
1 OECD/ECLAC/CIAT/IDB (2017), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2017 , OECD Publishing, Paris, p.42,
http://dx.doi.org/10.1787/rev_lat_car-2017-en-fr
2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la Distribución y Calendarización para la Ministración durante el Ejercicio Fiscal 2017, de los Recursos Correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2016
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)
Que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada Rosa Guadalupe Chávez Acosta, del Grupo Parlamentario del PRI
La suscrita, diputada Rosa Guadalupe Chávez Acosta, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XVI, al artículo 7o. de la Ley General de Educación, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Antecedentes normativos
El 4 de diciembre de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Nueva Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, la cual establece, entre otros, el derecho de este grupo poblacional a una vida libre de violencia y a la integridad personal.
El artículo 47 del citado ordenamiento, establece que: “Las autoridades federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, están obligadas a tomar las medidas necesarias para prevenir, atender y sancionar los casos en que niñas, niños o adolescentes se vean afectados por:
I. El descuido, negligencia, abandono o abuso físico, psicológico o sexual;
II. La corrupción de personas menores de dieciocho años de edad;
III. Trata de personas menores de 18 años de edad, abuso sexual infantil, explotación sexual infantil con o sin fines comerciales, o cualquier otro tipo de explotación, y demás conductas punibles establecidas en las disposiciones aplicables;
IV. El tráfico de menores;
V. El trabajo antes de la edad mínima de quince años, prevista en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones aplicables;
VI. El trabajo en adolescentes mayores de 15 años que pueda perjudicar su salud, su educación o impedir su desarrollo físico o mental, explotación laboral, las peores formas de trabajo infantil, así como el trabajo forzoso, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las demás disposiciones aplicables, y
VII. La incitación o coacción para que participen en la comisión de delitos o en asociaciones delictuosas, en conflictos armados o en cualquier otra actividad que impida su desarrollo integral”.
Dicho artículo, ordena además en sus párrafos penúltimo y último que:
• “Las leyes generales, federales y de las entidades federativas deberán establecer las disposiciones que orientarán las políticas de prevención, protección, atención, sanción y erradicación de los supuestos a que se refieren las fracciones anteriores”.
• “Las autoridades competentes, están obligadas a implementar medidas especiales para prevenir, sancionar y reparar las conductas previstas en este artículo para niñas, niños y adolescentes con discapacidad”.
Finalmente, es de señalar que la Ley antes referida, ordena en el artículo transitorio SEGUNDO, lo siguiente: “El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, realizarán las modificaciones legislativas conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a su entrada en vigor”.
Problemática
La Ley General de Educación no se ha armonizado con la Ley General de Los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, en diversos temas prioritarios, como son: el derecho de las y los menores de 18 años a una vida libre de violencia y a la integridad personal; y lo correspondiente a la implementación de las medidas preventivas que las autoridades, entre ellas la educativa, están obligadas a llevar a cabo, a efecto de evitar conductas delictivas aberrantes que afectan y ponen en riesgo inminente a la niñez y adolescencia mexicana.
Y es que, la realidad que viven las niñas, niños y adolescentes en México es alarmante en todos los sentidos, particularmente la vulnerabilidad a que están sujetos, la cual se evidencia en: pobreza y la consecuente falta de oportunidades; violencia y abuso; así como falta de protección efectiva de sus derechos por parte del Estado.
La realidad de las y los menores de edad en México
Para ilustrar la realidad anterior, es de señalar que, de acuerdo a los datos de la estadística publicada el 27 de abril de 2017 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), a propósito del día del niño, en México:1
• Según la Encuesta Intercensal 2015, hay tres niños y niñas por cada 10 habitantes.
• En 2015, del total de hogares con niñas y niños de 0 a 17 años, 16.9 por ciento presentan una situación de inseguridad alimentaria leve; en 9.5 por ciento es moderada, mientras que en 7.6 por ciento es severa.
• En 2014, según datos de la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (ECOPRED), cuatro de cada 10 niños y niñas de 12 a 17 años de 47 ciudades, son víctimas de delito o maltrato.
• En 2015, en México, la tasa de suicidios en niños de 10 a 17 años es de 4.3 por cada 100 mil, mientras que en las niñas de esa edad es de 3.2.
• Datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) muestran que, en 2016, ocho de cada 100 niños, niñas y adolescentes trabajan; 14.0 por ciento tienen de 5 a 11 años de edad y 53.3 por ciento además de trabajar, estudia y realiza quehaceres domésticos.
La Universidad Autónoma de México (UNAM), señaló que, en base a sus estudios, en nuestro país viven 3.6 millones de niños que trabajan, la mayoría de ellos se encuentra en pobreza y vive en situación de calle (cifra que representa cerca del 50 por ciento de las y los niños trabajadores de América Latina y el Caribe). Por su exposición a riesgos como las adicciones y la delincuencia, la esperanza de vida de estos niños se reduce hasta los 25 años de edad. A pesar de que el trabajo infantil viola los derechos de las y los menores de edad y los pone en riesgo, muchas veces “ante las circunstancias del país, las familias en pobreza extrema recurren a los menores de edad para que contribuyan económicamente en sus hogares”.2
El representante en México del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Christian Skoog, afirmó que hay avances en el combate a las brechas de bienestar que enfrentan niños y adolescentes mexicanos, sin embargo, advirtió que “falta hacer un mayor esfuerzo para transformar sus vidas”, pues uno de cada dos menores vive en la pobreza, es decir, más de 21 millones. México enfrenta importantes desafíos en educación, salud y atención de la primera infancia.
El Informe Anual de Actividades de Unicef 2016, señaló que uno de los principales focos rojos que enfrenta la niñez mexicana es la violencia, tanto en el hogar como en los espacios públicos. Conforme a los datos difundidos en dicho documento, seis de cada 10 niños de 1 a 14 años han experimentado algún método violento de disciplina infantil en su hogar, y destaca que en 2015 se registraron mil 57 homicidios de menores, lo que representa 2.8 homicidios cada día. Es de hacer notar que Skoog, destacó que México “cuenta con instituciones públicas muy fuertes y con leyes de avanzada en materia de derechos de la infancia, pero falta hacer un mayor esfuerzo”, pues ante las condiciones de pobreza, inseguridad y falta de acceso a una educación y salud de calidad se necesita seguir trabajando.3
Por otro lado, de acuerdo con el Índice de Peligros para la Niñez Save the Children, los embarazos adolescentes y la violencia extrema son los principales factores que hacen que los menores en México pierdan su niñez.
Es de hacer notar que, México es el país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con la tasa más alta de embarazos adolescentes. Entre 2007 y 2012, el índice de embarazos se incrementó en un 15 por ciento, registrando casi medio millón de nacimientos. Dicho reporte señala además que, diariamente son asesinados 2.8 adolescentes entre 15 y 17 años de edad, por lo que se estima que si la tendencia continúa para 2030 cerca de 20 mil adolescentes morirán antes de los 18 años.4
De acuerdo al Senado de la República, México ocupa el primer lugar en difusión de pornografía infantil a nivel internacional, lo cual fue aceptado por la fiscal especial de la Procuraduría General de la República (PGR) para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas, quien aseguró que la explotación sexual de niños y adolescentes a través de internet ocupa el tercer lugar en la lista de delitos cibernéticos.5
La OCDE, reportó que México ocupa el primer lugar, a nivel mundial, en abuso sexual, violencia física y homicidio de menores de 14 años. Lo que significa que, de acuerdo a las estadísticas, 4.5 millones de infantes son víctimas de este ilícito, en donde sólo 2 por ciento de los casos son conocidos. Bajo este orden de ideas, la UNICEF, señaló en su informe anual 2014, que México registra de los más bajos presupuestos para atender este mal social, sólo 1 por ciento de los recursos destinados a la infancia se dedica a la protección contra violencia, abuso y explotación de infantes y adolescentes.6
La Asociación para el Desarrollo Integral de las personas violadas, A.C. (ADIVAC), ha señalado que, “el abuso sexual infantil es 65 veces más común que el cáncer pediátrico, 1 de cada 4 niñas y 1 de cada 6 niños es abusado sexualmente durante la infancia o adolescencia. Al menos el 20 por ciento de las personas han sufrido o sufrirán abuso sexual durante su infancia. El último número oficial (2013) refleja que el total de denuncias realizadas por este delito fue de 5 mil 736, sin embargo, se estima que éste representa tan sólo el 10 por ciento del total de abusos sexuales que suceden y de éstos en solamente el 1.5 por ciento de los casos se consigna al agresor. [...] 6 de cada 10 casos de abuso sexual a niños el agresor es familiar directo; el incesto ocurre en todos los tipos de familia. Por otra parte, 1 de cada 5 víctimas de abuso sexual infantil es contactado a través de Internet, número que, de no supervisarlos de forma adecuada, se prevé irá creciendo rápidamente debido a la gran accesibilidad versus escasez de información sobre medidas de autocuidado que poseen los niños”.7
La explotación sexual está considerada como una de las peores formas de trabajo infantil, que afecta en el desarrollo del niño a nivel físico, social y emocional. Las consecuencias de la explotación sexual comercial pueden durar de por vida, y ser incluso mortales. Van desde la amenaza de embarazo precoz –y por lo tanto un aumento de la mortalidad materna- a las lesiones, pasando por un retraso en el desarrollo, discapacidades físicas y enfermedades de transmisión sexual, como el VIH/sida.8
De acuerdo con información dada a conocer por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Departamento de Estado de Estados Unidos (EU) y La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). El perfil de las víctimas de trata en México confirma que las, niñas, niños, y adolescentes, se encuentran entre los grupos más vulnerables de este delito; la explotación sexual y los trabajos forzados son las modalidades que más se cometen en nuestro país, incluso por parte del crimen organizado. La UNODC advirtió que una dificultad en el caso específico de México, es que no hay homogeneidad en la tipificación de los delitos ligados a la “explotación sexual infantil”, la “explotación laboral de menores”, “la corrupción de menores” y la “sustracción de menores”. Otra vicisitud es que además, los datos disponibles son sumamente limitados.9
El delito de la trata de personas es considerado el segundo más lucrativo a nivel mundial, sólo detrás del tráfico de drogas. En México se calcula que, el 40 por ciento de las víctimas son menores de edad.10
Conforme al artículo 10 de la ley en la materia, la trata comprende toda acción u omisión dolosa de una o varias personas para captar, enganchar, transportar, transferir, retener, entregar, recibir o alojar a una o varias personas con fines de explotación, la cual abarca los siguientes ilícitos: esclavitud, la condición de siervo, la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, la explotación laboral, el trabajo o servicios forzados, la mendicidad forzosa, la utilización de personas menores de dieciocho años en actividades delictivas, la adopción ilegal de persona menor de dieciocho años, el matrimonio forzoso o servil, el tráfico de órganos, tejidos y células de seres humanos vivos, y la experimentación biomédica ilícita en seres humanos.
Hay que apuntar que, las redes delictivas cada vez más, suman a sus filas a menores de edad, ya sea bajo amenaza o en un inicio “de manera voluntaria”, aprovechando las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran, particularmente pobreza, falta de escolarización, adicciones o maltrato en sus hogares, características que los hace ser un blanco fácil para el crimen organizado, donde destaca el narcotráfico.
Tan sólo en 2015, en nuestro país había unos 5 mil jóvenes presos por la comisión de delitos graves, de los cuales el 22 por ciento fue por homicidio, una elevada cifra que empaña una realidad todavía más lacerante.11
Los niños, niñas y adolescentes se convierten en victimarios y a la vez son víctimas, basta recordar las crueles y trágicas historias reveladas por diversos medios de comunicación, sobre niños sicarios.
La Comisión Interamericana de Derechos humanos, en su último informe, señaló que más de 30 mil menores de edad en México han cooperado activamente con la delincuencia organizada, en actividades relacionadas con la extorción, secuestro, narcotráfico, armas, tráfico de personas, robo y piratería. De acuerdo al informe a partir de los 9 años, las y los menores de edad son sumados a las filas de grupos delictivos.
De igual forma, la presencia de menores de edad en ilícitos relacionados con el robo de combustibles, actividad por la que son denominados como “huachicoleritos” y halcones cuando realizan actividades de vigilancia, ha crecido alarmantemente en los últimos años.
Finalmente, es de señalar que en nuestro país se calcula que aproximadamente dos millones y medio de menores de edad, requieren algún tipo de rehabilitación por consumo de drogas (en secundaria alrededor de 1 millón setecientos mil y casi ochocientos mil en bachillerato); y 1 millón setecientos mil aproximadamente por alcohol. Lo anterior, de acuerdo al sondeo elaborado por el Consejo Nacional contra las Adicciones, del Instituto Nacional de Psiquiatría y la Secretaría de Educación Pública.12
Consideraciones finales
Las niñas, niños y adolescentes, de acuerdo a las leyes e instrumentos internacionales, tienen “derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e Internet, en términos de lo previsto en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios”.
Lo anterior, implica tomar en cuenta que la aparición de las de Tecnologías de la Información y la Comunicación, así como su acelerado avance, ha traído consigo grandes beneficios, sin embargo, también ha abierto la puerta a nuevas formas de cibercrimen debido a los profundos cambios provocados por la digitalización, la convergencia y la globalización continua de las redes informáticas. Lo cual, de acuerdo a los especialistas, supone sigan expandiéndose y evolucionando en las próximas décadas.
Las distintas modalidades de delitos cibernéticos, así como la utilización de las redes sociales para cometer crímenes o enganchar a las víctimas, afectan de manera especial a las y los menores de edad.
Por otro lado, y como ya se ha mencionado en el cuerpo argumentativo de la presente propuesta, el grupo etario referido, ya sea por las modalidades delictivas cibernéticas, o por muchas otras que no tienen que ver con las tecnologías, se encuentra en un alto riesgo de ser cooptado por redes delictivas para sumarlo a sus filas, o bien, en riesgo de que se cometan delitos en su contra, es decir que, que las niñas, niños y adolescentes en México, tienen altas probabilidades de convertirse en víctimas y de ver vulnerados sus derechos.
Por ello, prevenir delitos y promover la cultura de la denuncia, debe ser una tarea incansable del Estado. Para lo cual, es necesario asumir que la mejor forma de prevenir, es informando y educando a las niñas, niños y adolescentes de manera adecuada a su edad y cultura. De ahí la presente Iniciativa.
Es de recordar que ya en 2010, se reformó el artículo 2 fracción XVI de la Ley General de Educación, precisamente con un ánimo preventivo y educativo, sin embargo, durante estos años las modalidades delictivas y los riesgos también se han incrementado, por lo que se han instrumentado diversas reformas y creado nuevas leyes, a efecto de responder a los retos que la realidad actual impone a los tres Poderes del Estado. Incluso, la propia educación ha sufrido reformas, tanto en su estructura administrativa, como en su modelo educativo.
Bajo este orden de ideas, es menester continuar con la tarea de armonización y perfeccionamiento del marco jurídico mexicano, a efecto de proteger efectivamente a las y los menores de edad. Una manera de hacerlo es señalar expresamente en la ley que nos ocupa, cuáles son los delitos y conductas que se desean prevenir, dejando sin espacio a las interpretaciones discrecionales.
Con lo anterior, no sólo se daría cumplimiento al mandato de la Ley General de Niñas, Niños y Adolescentes, sino que, además, se estarían sentando las bases para instrumentar políticas de prevención focalizadas, lo cual redituará siempre en beneficio del interés superior de la niñez, al evitar normas y mandatos incompletos.
Por lo antes expuesto y fundado, someto a consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma la fracción XVI del artículo 7o de la Ley General de Educación para quedar de la siguiente manera:
Artículo 7o. La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:
I. a XV. ...
XVI. Realizar acciones educativas y preventivas, a fin de propiciar el autocuidado y concientización de las niñas, niños y adolescentes, tomando en cuenta su edad y grado escolar, sobre los diferentes delitos de los que pueden ser objeto, particularmente, aquellos que atentan contra su integridad y dignidad humana, tales como descuido, negligencia, abandono o abuso físico, psicológico o sexual; corrupción de personas; trata de personas, abuso sexual infantil, explotación sexual infantil con o sin fines comerciales, o cualquier otro tipo de explotación, y demás conductas punibles establecidas en las disposiciones aplicables; tráfico de menores; el trabajo antes de la edad mínima de quince años y el trabajo en adolescentes mayores de 15 años que pueda perjudicar su salud, su educación o impedir su desarrollo físico o mental, explotación laboral, las peores formas de trabajo infantil, así como el trabajo forzoso, en los términos que los establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las demás disposiciones aplicables; así como la incitación o coacción para que participen en la comisión de delitos o en asociaciones delictuosas, en conflictos armados o en cualquier otra actividad que impida su desarrollo integral.
Transitorio
Único. El presente Decreto, entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2017/ni%C3%B1o2017_Nal. pdf
2 http://www.eluniversal.com.mx/articulo/nacion/sociedad/2017/06/12/mexic o-con-50-de-trabajo-infantil-en-al
3 http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2017/05/03/violencia-de-los-problema s-que-enfrenta-la-ninez-unicef
4 http://www.animalpolitico.com/2017/05/violencia-explotacion-ninez-mexic o/
5 http://www.excelsior.com.mx/nacional/2016/05/23/1094349
6 http://www.excelsior.com.mx/nacional/2016/03/29/1083535
7 http://adivac.org/
8 Una violación fundamental de los derechos https://www.unicef.org/mexico/spanish/17045_17519.html.
9 http://eleconomista.com.mx/sociedad/2015/07/30/ninos-mujeres-rostro-tra ta-mexico
10 http://www.noticiasmvs.com/#!/noticias/en-mexico-40-de-las-victimas-de- trata-son-menores-de-edad-132
11 http://www.excelsior.com.mx/nacional/2015/08/09/1039241
12 http://www.milenio.com/politica/menores_adictos_a_droga-alcohol-adolescentes
-adicciones-alcoholicos-Conadic_0_671932818.html
Palacio Legislativo de San Lázaro a 19 de septiembre de 2017
Diputada Rosa Guadalupe Chávez Acosta (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código de Comercio; y de las Leyes General de Títulos y Operaciones de Crédito, de Instituciones de Crédito, y Federal del Trabajo, a cargo de la diputada María Concepción Valdés Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada María Concepción Valdés Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 362 del Código de Comercio; 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; y se adicionan dos párrafos artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito; y un párrafo al artículo 101 de la Ley Federal del Trabajo, a tenor del siguiente
Planteamiento del problema
La globalización del mundo moderno cada día va con más prisa, economías que de un momento a otro se desploman y obligan a sus gobernantes a aplicar mecanismos económicos austeros, a realizar recortes de gastos, a disminuir la circulación de efectivo.
Economías que hablan de las personas como un número de cuenta y no como personas.
Personas que en las últimas décadas se han visto desempleados de un momento para otro, algunos de ellos con hipotecas y bancos que les despojan de su bien inmueble; con créditos que comenzaron pequeños y que por la falta de liquidez terminan siendo deudas enormes que no pueden ser pagadas; personas que se ven despojadas de todo lo que tienen, ante la incapacidad de pago; personas que reclaman a las instituciones financieras porque las tasas de interés son extremadamente exageradas y no tienen ningún límite o que no son ellos quienes realizar los movimientos bancarios que las instituciones dicen que hicieron.
Después de la reforma financiera que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2014, se buscó dar certeza jurídica no sólo las prácticas entre usuarios e instituciones financieras, sino a todos aquellos ciudadanos que hasta ese momento, eran parte del listado de deudores. Y quienes ahora también lo son.
La iniciativa pretende únicamente auxiliar a todos aquellos ciudadanos que hasta el día de hoy están interesados, no sólo de pagar su deuda, sino además poder acceder a otros créditos y dejar de existir en un listado que, lamentablemente no se actualiza. Lo cual beneficiará a las instituciones financieras, ya que reducirá significativamente su cartera vencida.
Exposición de Motivos
El deterioro económico que en la actualidad vivimos en el país, afecta sin alguna duda la capacidad de pago de las familias. Y en consecuencia esto último ha provocado un aumento en la cartera vencida de la banca, para ser más específicos en el crédito al consumo, que terminó en 2014 en 27 mil 300 millones de pesos.
De acuerdo con directivos de la Asociación de Bancos de México (ABM), el problema tiene que ver con un aumento significativo en el impago de créditos personales y de nómina, rubros que en los últimos años han aumentado de manera importante, pero que al ser financiamientos que dependen de los ingresos de una persona, se ven seriamente afectados por el desempeño de la economía.
El 6 de mayo de 2015, en comunicado de prensa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Comisión Nacional Bancaria y de valores1 , publicó la información estadística al cierre de marzo de 2015 del sector de Banca Múltiple, integrado por 45 instituciones en operación. De los que se desprende lo siguiente:
• Los activos totales del sector presentaron un incremento anual de 8.7 por ciento, ubicándose en $7,321 mmdp.
• La cartera total de crédito creció 12 por ciento en relación con el mes de marzo de 2014 y alcanzó un saldo de $3,412 mmdp. Por segmentos, los incrementos anuales fueron 15.1 por ciento en cartera comercial, 9.2 por ciento en vivienda y 5.9 por ciento en consumo.
• La captación total de recursos sumó $3,919 mmdp, lo que significó un incremento anual de 13.9 por ciento. 58.2 por ciento correspondió a depósitos de exigibilidad inmediata, con un crecimiento de 17.1 por ciento durante el último año.
Al cierre de marzo de 2015, el sector de Banca Múltiple estuvo integrado por 45 instituciones en operación, una institución menos que al cierre de marzo de 2014.
La cartera de crédito total, la cual incluye la cartera de las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple Reguladas asociadas a instituciones de Banca Múltiple, alcanzó un saldo de $3,412 mmdp y registró un aumento anual de 12 por ciento.
El crédito al consumo creció 5.9 por ciento para alcanzar un saldo de $715 mmdp. El crédito a través de tarjetas de crédito aumentó 1.5 por ciento y se ubicó en $303 mmdp; mientras que los créditos personales alcanzaron un saldo de $137 mmdp, 2.1 por ciento más en términos anuales y con una participación dentro de la cartera de consumo de 19.2 por ciento. Los créditos de nómina conformaron 23.4 por ciento de este portafolio y crecieron 18.3 por ciento.
El segmento de vivienda sumó 16.9 por ciento del total de la cartera y alcanzó un saldo de $577 mmdp con un incremento anual de 9.2 por ciento. El 85.6 por ciento de la cartera de vivienda corresponde al segmento de vivienda media y residencial con $494 mmdp, el cual se incrementó 13.8 por ciento en el periodo. La cartera de vivienda de interés social se ubicó en $83 mmdp con una disminución anual de 11.9 por ciento.
El índice de morosidad (IMOR) de la cartera de consumo fue de 5 por ciento al cierre de marzo de 2015, con una variación negativa de 0.07 pp en términos anuales. Por segmentos, la cartera de crédito registró un IMOR de 5.39 por ciento, 0.24 pp más que el año anterior, mientras que los créditos personales presentaron un IMOR de 7.94 por ciento,0.19 pp por arriba de la cifra registrada en marzo de 2014. Por último los créditos de nómina registraron un IMOR de 3.04 por ciento, con un decremento anual de 0.47 pp.
La morosidad de los créditos a la vivienda se situó en 3.70 por ciento, 0.20 pp menos que en marzo de 2014. El crédito destinado a vivienda media residencial alcanzó un IMOR de 3.79 por ciento, mientras que el segmento de vivienda de interés social registró un IMOR de 3.19 por ciento; lo que representó un aumento de 0.04 pp y una disminución de 1.43 pp contra los registros a marzo de 2014 respectivamente.
De lo anterior es importante mencionar que aún y cuando la reforma financiera ya tiene un poco más de un año de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el índice de morosidad en la cartera de crédito y créditos personales registraron un incremento porcentual por arriba de la cifra registrada en marzo de 2014. Lo que representa el nivel más alto desde junio de 2009, cuando el país se hallaba en recesión. Yen conjunto los 45 bancos múltiples que operan en México obtuvieron entre enero y noviembre ganancias por 84 mdp.
En síntesis, la cartera vencida de los 45 bancos que operan en México sumó 91,564 millones de pesos al mes de mayo de 2014, lo que significó un incremento de 17.2 por ciento con respecto al mismo mes del año pasado, de acuerdo con las cifras de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).
Ahora bien, de acuerdo a las cifras publicadas2 por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), los 25 sectores del Buró de Entidades Financieras presentan datos a diciembre de 2014 de los que se desprende:
• Banca Múltiple.
45 bancos conforman el sector.
87 por ciento de los bancos cuentan con al menos una reclamación. 39 bancos presentan reclamaciones de sus usuarios.
• En 2014 hubo un total de 4.5 millones de reclamaciones en el sector (incluyendo consultas y controversias en Condusef, de los usuarios de la banca.
Casi el 90 por ciento de las reclamaciones son por tarjeta de crédito y débito. Tan solo los productos tarjeta de crédito y tarjeta de débito agrupan 89 por ciento del total de reclamaciones.
• Los cargos no reconocidos por consumos no efectuados, representan 57 por ciento del total. Las transferencias no reconocidas son la causa donde se observó un mayor aumento con respecto a 2013.
• En 2014 en total en el sector se registraron 19,397 acciones de este tipo. Banamex encabeza la lista con 6,505, seguido por BBVA Bancomer (3,580), Banco Santander (2,431), Banco Mercantil del Norte (1,799), HSBC México (1,244), y Banco Azteca (1,138), concentrando éstas casi el 86 por ciento de las quejas.
• En 2014 hubo 200,240 reclamaciones ante los Buros y dirigidas a los siguientes bancos: BBVA Bancomer (50,399), seguido por Banamex (38,886), Banco Mercantil del Norte (18,466), Banco Santander (16,831), y HSBC México (14,079); concentrando casi el 69 por ciento de las quejas.
• 5 de las 18 instituciones evaluadas en el producto tarjeta de crédito resultaron con calificación reprobatoria (HSBC México, Banco Santander (México), Banco Ahorro Famsa, Banco Nacional de México y Scotiabank Inverlat).
• En 2014 hubo un aumento en el total de sanciones del sector Banca Múltiple de 56 por ciento con respecto a 2013. Se observa un mayor aumento en HSBC, BBVA Bancomer y Banamex, siendo este último el banco que recibió más sanciones al registrar 722.
• Sólo 5 de los 45 bancos, es decir, el 11 por ciento del total, cuentan con un programa de Educación Financiera, los cuales son BBVA Bancomer, Banamex, Banco Azteca, Compartamos Banco y Banco Autofin México.
De acuerdo a estudios realizados por la Organización Nacional de la Defensa del Deudor, los principales motivos por los que los acreditados dejan de pagar sus créditos al consumo son: 73 por ciento pérdida del empleo, bajas ventas registradas en sus negocios o algún evento imprevisto que los descapitalizó de forma importante (accidente, enfermedad, etcétera); 18 por ciento por existir alguna controversia con la institución financiera referente a cargos no reconocidos en los estados de cuenta de los acreditados, tales como compras (físicas y por internet), seguros que nunca fueron contratados. Finalmente el 9 por ciento son acreditados que no están pagando sus créditos por falta de cultura financiera y un manejo irresponsable de sus créditos3 .
Resulta procedente evaluar la tasa de interés pactada a fin de determinar su procedencia, lo anterior acorde a lo ordenado por el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se establece que todas las autoridades del país dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado mexicano, sino que deben adoptar la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, en cumplimiento a lo antes señalado, al proceder al análisis de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, advierte que en su artículo 21, numeral 3, se conmina a la prohibición de la usura, considerada ésta como la explotación del hombre por el hombre.
Bajo tal premisa y no obstante que el artículo 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, permite reclamar en la acción cambiaria directa el pago de intereses moratorias al tipo estipulado para ellos; lo que implica que por un principio de autonomía de la voluntad y de libertad contractual, corresponde a los particulares fijar de manera convencional el monto de los réditos e intereses. Tal libertad no es absoluta; sino que tiene como límite que ese interés pactado no sea tan gravoso que implique el abuso del acreedor respecto a la situación del deudor.
Atendiendo a las condiciones particulares y elementos de convicción con que se cuenta, se está en presencia de una tasa de interés excesiva, es menester atender, como lo ha sostenido nuestro máximo órgano jurisdiccional, a los siguientes parámetros:
a) El tipo de relación existente entre las partes;
b) La calidad de los sujetos que intervienen en la suscripción del pagaré y si la actividad del acreedor se encuentra regulada;
c) El destino o finalidad del crédito;
d) El monto del crédito;
e) El plazo del crédito;
f) La existencia de garantías para el pago del crédito;
g) Las tasas de interés de las instituciones bancarias para operaciones similares a las que se analizan, cuya apreciación únicamente constituye un parámetro de referencia;
h) La variación del índice inflacionario nacional durante la vida real del adeudo;
i) Las condiciones del mercado; y
j) Otras cuestiones que generen convicción en el juzgador.
Al advertir de una revisión a las tasas de interés fijadas por las instituciones bancarias que regula el Banco de México, en específico de los indicadores básicos de tarjetas de crédito, la Tasa de Interés Efectiva Promedio Ponderada (TEPP) para clientes no totaleros que son los que pagan interés por no cubrir el saldo total determinado en el estado de cuenta respectivo fue del 30.8 por ciento anual.
Información que es un hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, misma que se obtiene de la página de internet del Banco de México, y que hace prueba plena en razón de que es un organismo público que regula los indicadores básicos de las tarjetas de crédito.
En este sentido y toda vez que lo que se pretende determinar es el interés que corresponde fijar por el retardo en el pago de un préstamo, por cuanto hace a la variación del índice inflacionario nacional durante la vida real del adeudo, se abusa de la situación de vulnerabilidad o desventaja de los deudores en relación con el acreedor máxime que en el artículo 362 del Código de Comercio, se establece que el interés legal asciende al 6 por ciento (seis por ciento) ANUAL, sirven de apoyo a lo anterior, los criterios jurisprudencia les que a la letra citan:
“Intereses moratorios en un título de crédito. El artículo 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, Que permite su pacto irrestricto transgrede el derecho humano de prohibición legal de la usura establecido en el artículo 21, numeral 3, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”. “Pagaré. Si el juzgador advierte que la tasa de intereses pactada con base en el artículo 174, párrafo segundo, de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito es notoriamente usuraria puede, de oficio, reducirla prudencialmente”. —-“Pagaré. El artículo 174, párrafo segundo, de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, permite a las partes la libre convención de intereses con la limitante de que los mismos no sean usurarios. Interpretación conforme con la Constitución [abandono de la jurisprudencia la./J. 132/2012 (l0a.) y de la tesis aislada la. CCLXIV/2012 (l0a.)]”. Lo procedente es su reducción equitativa y proporcional, aun cuando no se haya reclamado en esos términos, lo anterior con el fin de evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano es parte; por lo que partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes y de la protección del derecho humano reconocido en el artículo 21, numeral 3, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -que conmina a la prohibición en ley de la usura- en virtud de que en la legislación mercantil, no se prevé parámetro para tal reducción, es menester tomar en cuenta, tanto las tasas de interés fijadas por las instituciones bancarias que regula el Banco de México, en específico los indicadores básicos de tarjetas de crédito, con datos a noviembre del dos mil diez, mismo que como ya se dijo, asciende al 30.8. por ciento (treinta punto ocho por ciento) anual.
Sirven de apoyo a lo anterior los siguientes criterios que a la letra dicen: - - - “Interés usurario. Procede la reducción de la tasa fijada y no la absolución de su pago”. - - - “Interés usurario. Se considera a la utilidad por mora que exceda del treinta y siete por ciento anual a que se refiere el artículo 48, fracción 1, de la Legislación Penal para el Estado de Aguascalientes”. - - - “Acción cambiaría. Es procedente para reclamar el pago de los impuestos que causen los intereses devengados por un pagaré, siempre y cuando estén pactados en ese título de crédito y se reclamen como prestación accesoria de la suerte principal”.
- - - “Intereses moratorios, monto de los. Puede exceder de la suerte principal”. Ahora bien, el artículo 362 del Código de Comercio hace referencia a que para el caso de que exista mora por parte del deudor se podrá aplicar el interés moratoria pactado en documento base de la acción y a fin de robustecer este dicho se transcribe la siguiente tesis: “Pagaré, intereses moratorios en el”. Por último los hoy terceros perjudicados (sic) no estarían obligados al pago de un interés al 9.5 por ciento mensual si hubiesen cubierto en tiempo y forma los pagos consignados en el basal de la acción, situación que en la especie no acontece.
Es necesario precisar que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha destacado que el artículo 21, apartado 3, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, prevé la usura como una forma de explotación del hombre por el hombre, como fenómeno contrario al derecho humano de propiedad, lo que se considera que ocurre cuando una persona obtiene en provecho propio y de modo abusivo sobre la propiedad de otra, un interés excesivo derivado de un préstamo; pero además, dispone que la ley debe prohibir la usura. De igual modo, que la norma constitucional debe operar en el sentido de que la ley debe prohibir la usura como forma de explotación del hombre por el hombre, restricción que se encuentra inmersa en la gama de derechos humanos respecto de los cuales el artículo 1o. constitucional ordena que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar.
Con base en ello, la Primera Sala estimó que el artículo 174, párrafo segundo, de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, permite una interpretación conforme con la Constitución en el sentido de que la posibilidad de acordar intereses tiene como límite que una parte no obtenga en provecho propio y de modo abusivo un interés excesivo derivado de un préstamo; destacando que la adecuación constitucional del precepto legal indicado, no sólo permite que los gobernados conserven la facultad de fijar los intereses que no sean usurarios al suscribir pagarés, sino que además, confiere al juzgador la facultad para que, al analizar el reclamo de intereses pactados en un pagaré y determinar la condena conducente (en su caso), aplique de oficio el artículo 174 indicado, acorde con el contenido constitucionalmente válido de ese precepto y a la luz de las condiciones particulares y elementos de convicción con que se cuente en cada caso, a fin de que el citado artículo no pueda servir de fundamento para dictar una condena al pago de intereses mediante la cual una parte obtenga en provecho propio y de modo abusivo un interés excesivo derivado de un préstamo.
Así, para el caso de que el interés pactado en el pagaré, genere convicción en el juzgador de que es notoriamente excesivo y usurario acorde con las circunstancias particulares del caso y las constancias de actuaciones, aquél debe proceder de oficio a inhibir esa condición usuraria apartándose del contenido del interés pactado para fijar la condena respectiva sobre una tasa de interés reducida prudencialmente que no resulte excesiva, mediante la apreciación de oficio y de forma razonada y motivada de las mismas circunstancias particulares del caso y de las constancias de actuaciones que válidamente tenga a la vista el juzgador al momento de resolver.
Así las cosas, debemos comprender y aceptar que, derivado de la situación económica, política y social que atraviesa en estos momentos nuestro país, y que, sumado a esta situación, también se debe considerar que, las tasas de interés que se manejan en México, son de las más altas del mundo occidental, la cartera vencida es un problema que continuará con su tendencia a la alza. Además, sabiendo que los principales motivos por los que los acreditados dejan de pagar sus créditos, son por causas ajenas a su control, es necesario encontrar y estructurar las vías necesarias para que, esas personas puedan cumplir con sus obligaciones financieras, de forma adecuada y en base a su situación económica actual.
Hoy en México, cuando una persona deja de pagar sus créditos por más de tres meses, comienza a atravesar por una serie de despachos especializados de cobranza que se dedican a la recuperación de la cartera vencida de las instituciones financieras bajo el sistema de comisión, es decir, que por cada peso que logran recuperar para la institución financiera, ellos recibirán un porcentaje. Por años, esos despachos especializados de cobranza, han trabajado en dicha recuperación de cartera vencida, bajo un sistema de intimidación y agresiones hacia el deudor, amenazando al deudor incluso con hacerse justicia por ellos mismos, con supuestos embargos extrajudiciales, cateas de viviendas, cárcel, entre otros.
Muchas veces los despachos especializados de cobranza, llaman por teléfono al deudor en su lugar de trabajo, acosando a quien quiera que conteste, bloqueando las líneas telefónicas y proporcionando información personal del deudor a terceros. Esto le genera problemas de carácter laboral al deudor, los cuales muchas veces llegan al despido, consecuencia del acoso que los despachos especializados de cobranza en su lugar de trabajo.
Es por eso que urge un sistema funcional de regulación y registro de los despachos de cobranza. Esto derivado de que, la Condusef y la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), carecen de facultades para poder realizar dicha regulación y registro.
Otro problema por el cual se da este incremento de la cartera vencida en el país, es la falta de cultura financiera que tienen los mexicanos. En muchas ocasiones no saben utilizar correctamente los distintos productos financieros que otorgan las instituciones financieras y terminan con problemas de sobre endeudamiento. Es por eso que se deben regular bajo estrictos criterios, los créditos pre autorizados que otorgan los bancos por medio de los cajeros automáticos, toda vez que otorgan dichos créditos a personas que no necesitan en esos momentos esos créditos y terminan por aceptarlos sin tener un proyecto adecuado para dichos recursos y por ende, sin obtener provecho financiero alguno. Debemos entender que los créditos de corto plazo, entre los que se encuentran los de nómina y personales, les dejan (a los bancos) muy jugosas ganancias porque las tasa son más altas que en un préstamo hipotecario o automotriz.
Lo que se busca por medro de esta reforma es evitar que se sigan afectando a las personas, ya que dicha cobranza deberá estar sujeta a la ley, por medio de regulación e integración a un registro por medio de una autoridad competente. De igual forma, que las instituciones financieras eviten sobre endeudar al acreditado y finalmente, brindar opciones viables y acordes a la economía del deudor, para que pueda cumplir con sus obligaciones financieras pendientes.
Por lo anteriormente expuesto, la suscrita, diputada federal María Concepción Valdés Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 362 del Código de Comercio; 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; y se adicionan dos párrafos artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito; y un párrafo al artículo 101 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue proyecto de
Decreto
Código de Comercio
Artículo 362. Los deudores que demoren el pago de sus deudas, deberán satisfacer, desde el día siguiente al del vencimiento, el interés pactado para este caso, o en su defecto el interés legal el cual no podrá exceder del treinta y cinco por ciento anual, en caso de pactar uno mayor será nulo de pleno derecho.
...
...
Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito
Artículo 174. Son aplicables al pagaré, en lo conducente, los artículos 77, párrafo final, 79, 80, 81, 85, 86, 88, 90, 109 al 116, 126 al 132, 139, 140, 142, 143, párrafos segundo, tercero y cuarto, 144, párrafos segundo y tercero, 148, 149, 150, fracciones II y III, 151 al 162, y 164 al 169.
Para los efectos del artículo 152, el importe del pagaré comprenderá los réditos caídos; el descuento del pagaré no vencido se calculará al tipo de interés pactado en éste, o en su defecto al tipo legal, el cual nunca podrá exceder de treinta y cinco por ciento anual, y en caso de pactar uno superior por las partes será nulo de pleno derecho y los intereses moratorios se computarán al tipo estipulado para ellos; a falta de esa estipulación, al tipo de rédito fijado en el documento, y en defecto de ambos, al tipo legal.
El suscriptor del pagaré se considerará como aceptante para todos los efectos de las disposiciones enumeradas antes, salvo el caso de los artículos 168 y 169, en que se equiparará al girador.
Ley de Instituciones de Crédito
Artículo 65. ...
...
...
...
...
...
...
Se prohíben los créditos pre autorizados ofrecidos por cualquier medio electrónico y en todos los casos, para el otorgamiento de crédito se tomará en cuenta el nivel de apalancamiento de los contratantes u acreditados.
Se prohíbe que en ningún caso se pueda hacer un descuento superior al treinta por ciento del salario mensual del contratante u acreditado de su tarjeta de nómina para satisfacer los créditos otorgados.
Ley Federal del Trabajo
Artículo 101. El salario en efectivo deberá pagarse precisamente en moneda de curso legal, no siendo permitido hacerlo en mercancías, vales, fichas o cualquier otro signo representativo con que se pretenda substituir la moneda.
Previo consentimiento del trabajador, el pago del salario podrá efectuarse por medio de depósito en cuenta bancaria, tarjeta de débito, transferencias o cualquier otro medio electrónico. Los gastos o costos que originen estos medios alternativos de pago serán cubiertos por el patrón.
Para el caso que el pago sea realizado por medio de depósito en cuenta bancaria, tarjeta de débito, transferencias o cualquier otro medio electrónico, en ningún caso se podrá autorizar un descuento superior a treinta por ciento del salario mensual integrado para satisfacer deudas contratadas por el trabajador.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.cnbv.got.mx/Paginas/default.aspx
2 http://www.condusef.gob/mx/
3 www.defensaaelaeudo.org
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputada María Concepción Valdés Ramírez (rúbrica)
Que reforma el artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Víctor Manuel Silva Tejeda, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado Víctor Manuel Silva Tejeda, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, fracción I, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma el tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Antecedentes, fundamento y facultades de las comisiones investigadoras del Poder Legislativo en México
De acuerdo a la doctora Cecilia Mora Donnatto, los antecedentes concretos de las Comisiones de Investigación,1 generalmente encontraron fundamento en un tipo singular de comisiones, denominadas especiales.
Los primeros antecedentes de las comisiones parlamentarias en México, se remontan a la Constitución de la monarquía española de 1812. Posteriormente, con base en la Proclama de la Independencia de América (Plan de Iguala), se expidió el Reglamento para el Gobierno Interior de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, que aunque técnicamente no era una Asamblea Legislativa sino un comité que existiría en tanto se constituían las Cortes, estableció que, “para facilitar el curso y despacho de los asuntos que llaman imperiosamente la atención de la Junta, se nombrarán comisiones permanentes que los examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de resolución”. Incluso, dicho reglamento señalaba la existencia de cinco comisiones permanentes (Relaciones Exteriores e Interiores, Justicia y Negocios, Eclesiásticos, de Hacienda y Guerra). Además, reguló la posibilidad de integrar comisiones especiales y de carácter transitorio.
Otro antecedente sobre la regulación de las comisiones parlamentarias, una vez consumada la independencia, lo encontramos en el Reglamento del Soberano Congreso Constituyente de 1823. La creación de estos órganos parlamentarios obedeció, como la mayor parte de los casos, a la necesidad de agilizar los trabajos del Congreso que, elaboraría la primera Constitución del México independiente que las clasificó en permanentes y especiales (artículo 69).
Dicho Congreso Constituyente tuvo facultades, de acuerdo con el artículo 34 de la Constitución de 1824, para expedir el Reglamento Interno del Congreso General, que se constituyó ese mismo año. Cabe precisar que esta es la primera regulación para el funcionamiento y organización interior del órgano legislativo, de ahí que, ha sido la referencia para las subsecuentes regulaciones legislativas.
El citado Reglamento de 1824, reguló las Comisiones que examinaban la legitimidad de los presuntos legisladores; una Gran Comisión para cada una de las Cámaras, compuesta por el Diputado o Senador de cada territorio o estado; así como Comisiones permanentes y especiales. Contenía, también, algunas reglas elementales sobre su integración y funcionamiento.
Esta regulación de manera muy similar, y con algunos matices menores, fue la que contemplaron los siguientes reglamentos del Congreso de 1897, el del Congreso Constituyente de 1917, hasta llegar al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1934, y el cual, estuvo vigente hasta el año 2010, en que se expidieron los Reglamentos para cada una de las Cámaras, y que actualmente, continúa en vigor para la Comisión Permanente.
Queda claro que, en virtud de que el Reglamento del Congreso de 1934, contenía una autorización general que permite la creación de Comisiones Especiales a propuesta de un Diputado o de la Gran Comisión, a las que se podían dar funciones investigadoras (artículos 71, 78, 79, 80 y 90), el legislador permanente consideró no sólo necesario precisar dicha facultad de las Cámaras, sino elevar esta figura a rango constitucional y consagrar un derecho en favor de los legisladores, al dotarlas de facultades especiales que las distinguieran del resto de las Comisiones.
Por ello, la facultad de crear comisiones de investigación, se introdujo en 1977, en el Artículo 93 mediante reforma constitucional que adicionó el párrafo tercero que, establece:
“Las Cámaras a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos órganos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal”.
Los objetivos principales que perseguía dicha adición, se expresan en la exposición de motivos de la Iniciativa presidencial, a saber: Se consideraba era necesarias las Comisiones Investigadoras, debido a que habían multiplicado el número de organismos descentralizados y empresas de participación estatal, por lo que era necesario encontrar fórmulas que permitieran vigilar mejor las actividades de esos organismos. Asimismo, se hacía imperante que, el Congreso coadyuvara en forma efectiva en las labores de supervisión y control del Poder Ejecutivo, respecto a esas instituciones. Facultad que debería encuadrar en el marco del principio de división y equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Así, en la actualidad, el Sistema de Información Legislativa (SIL), define a las Comisiones de Investigación como, el “Grupo de trabajo creado ex profeso para llevar a cabo indagaciones de interés público y recabar información para que las cámaras puedan cumplir adecuadamente las funciones de control parlamentario que la Constitución les encomienda respecto a la gestión del algunas áreas del Ejecutivo federal. Estas comisiones son de carácter especial y transitorio en virtud de que una vez que cumplen con su objetivo se disuelven.
También se refiere al grupo de legisladores que, autorizados por su Cámara, realizan todas las diligencias necesarias para averiguar si los titulares de los órganos del Ejecutivo han o no incurrido en cualquier tipo de responsabilidad ya sea por incumplimiento o en exceso o por violación o infracción a las leyes que regulan su competencia y autoridad; o si cumplen o no sus programas y actividades dentro de la normatividad aprobada por el Poder Legislativo. [...]”
Finalmente, es de señalar que el artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre de 1999, establece que, “las comisiones de investigación se constituyen con carácter transitorio para el ejercicio de la facultad a que se refiere el párrafo tercero del artículo 93 constitucional”.
Queda clara la importancia de las Comisiones de Investigación, establecidas en la Ley Fundamental, particularmente en el ámbito del control parlamentario. De ahí, la necesidad de realizar las adecuaciones necesarias a la luz de la reciente reforma en materia energética, de la cual, haremos una breve recapitulación en el apartado siguiente.
Pemex Y CFE (Empresas Paraestatales Vs . Empresas Productivas del Estado)
El 20 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que se reforman los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), coloquialmente conocida como la Reforma Energética.
Los principales objetivos de dicha reforma fueron:2
• Mantener la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo.
• Modernizar y fortalecer, sin privatizar, a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad como Empresas Productivas del Estado 100% mexicanas.
• Reducir la exposición del país a los riesgos financieros, geológicos y ambientales en las actividades de exploración y extracción de petróleo y gas.
• Permitir que la Nación ejerza, de manera exclusiva, la planeación y control del sistema eléctrico nacional, en beneficio de un sistema competitivo que permita reducir los precios de la luz.
• Atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país.
• Contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios.
• Garantizar estándares internacionales de eficiencia, calidad y confiabilidad de suministro, transparencia y rendición de cuentas.
• Combatir de manera efectiva la corrupción en el sector energético.
• Fortalecer la administración de los ingresos petroleros e impulsar el ahorro de largo plazo en beneficio de las generaciones futuras.
• Impulsar el desarrollo con responsabilidad social y proteger al medio ambiente.
La reforma constitucional en comento, estableció que tratándose de las actividades en materia de electricidad, petróleo y demás hidrocarburos, la ley secundaria mandataría las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como su régimen de remuneraciones, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad y transparencia con base en las mejores prácticas, y determinaría las demás actividades que podrán realizar.
Bajo el anterior orden de ideas, estipuló en cuanto a los minerales radioactivos que, no se otorgarán concesiones y que corresponderá exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.
A mayor abundamiento, es de señalar que la citada reforma, estableció que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza sobre la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional y el servicio público de transmisión y distribución de electricidad.3
Así, como consecuencia de la reforma constitucional en comento, por mandato de ley, el 20 de diciembre de 2015 Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) fueron dotados de mayor autonomía y de un nuevo carácter como Empresas Productivas del Estado, 100% públicas y 100% mexicanas.
Cabe recordar que, estas empresas productivas, tienen como dueño al Estado y participan en el mercado como el resto de las empresas privadas, ya que su objetivo es generar valor económico. Las ganancias que se obtienen de sus actividades se entregan al Estado Mexicano y sirven para re-invertir en la propia empresa.4
Pemex y CFE son empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios que gozan de autonomía técnica, operativa y de gestión.
Como lo señala la Ley de Petróleos Mexicanos,5 la empresa tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario, así como actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental, y procurar el mejoramiento de la productividad para maximizar la renta petrolera del Estado y contribuir con ello al desarrollo nacional. Tiene por objeto, llevar a cabo en términos de la legislación aplicable, la exploración y extracción del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, así como su recolección, venta y comercialización.
Por su parte, la Ley de la Comisión Federal de Electricidad6 establece que, la CFE tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. Tiene por objeto, prestar en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano.
La apertura de Pemex y la CFE, necesariamente requería de órganos reguladores profesionales, eficientes y confiables, para regular de forma transparente e imparcial las actividades de la industria energética y de hidrocarburos, a fin de generar certidumbre que aliente la inversión productiva, fomente una sana competencia y propicie una adecuada cobertura. De ahí que, se establece la creación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía (CRE).
Dichos órganos reguladores son producto también de la Reforma Energética de 2013, concretada en sus aspectos secundarios y reglamentarios en 2014, su autonomía es otorgada por la Constitución y forman parte de la Administración Pública Centralizada.
La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH),7 es una dependencia del Poder Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica, autonomía técnica y autosuficiencia presupuestaria, su máxima autoridad es el Órgano de Gobierno, el cual está integrado por 7 Comisionados, los cuales son propuestos, a través de ternas por el Presidente de la República y designados por la Cámara de Senadores.
La CNH debe sus funciones en estricto apego a los principios de máxima transparencia y rendición de cuentas. Estos principios, establecidos en la Constitución, en la Ley de Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, y en su normatividad interna, marcan un nuevo referente en el plano nacional e internacional. Entre las facultades más importantes, la CNH tiene la responsabilidad de llevar a cabo las licitaciones para adjudicar contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos.
Por su parte, la Comisión Reguladora de Energía (CRE),8 es la dependencia a través de la cual el Ejecutivo Federal, ejerce sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos. Su fin es promover el desarrollo eficiente del sector energético, a través de la promoción de la competencia, la protección de los intereses de los usuarios, la adecuada cobertura nacional, así como la atención oportuna que asegure la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios. Está conformada por un Órgano de Gobierno integrado por siete Comisionados, incluido su Presidente y una Secretaría Ejecutiva.
La CRE es el Órgano Regulador Coordinado en Materia Energética promotor del desarrollo eficiente del sector y del suministro confiable de hidrocarburos y electricidad.
Hasta aquí, un breve recuento de la reforma energética, que dio origen a un nuevo arreglo institucional que implicó el fortalecimiento de los Órganos Reguladores de Energía y transformó las empresas estatales de hidrocarburos y electricidad, hoy denominadas Empresas Productivas del Estado. Instituciones que por su naturaleza, alcances, atribuciones y responsabilidades son el eje central de la presente Iniciativa, la cual tiene por objeto, agregar a dichas empresas y órganos al artículo 93, a efecto de que las Cámaras del Congreso, integren comisiones para investigar su funcionamiento.
Lo anterior, preserva el espíritu original del precepto señalado, así como del constituyente originario, al tiempo que actualiza la Norma Fundamental, a la luz de su propio mandato, atendiendo a la nueva realidad en la materia, dando con ello, plena vigencia al principio de división de poderes, el cual, es uno de los pilares fundamentales sobre los cuales descansa la estructura del Estado Mexicano.
El longevo principio antes señalado, fue formulado por Montesquieu, recogido en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, así como en el artículo 49 de nuestra Constitución en 1917, en aras de evitar la concentración del poder en una sola persona o en un sólo órgano y garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos, sobre la base de los pesos y contrapesos que deben existir entre los Poderes del Estado.
Ahora bien, dentro del espectro en que se desarrollan las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, sobresale la función de control parlamentario, la cual, en los Congresos modernos, ha cobrado especial importancia.
En suma, el control legislativo o parlamentario, se lleva a cabo a través de diversos mecanismos, uno de estos son las Comisiones Investigadoras. Se trata, coincidiendo con Francisco Llorente, de un control cuya efectividad descansa más que en sanciones inmediatas o presentes, en la esperanza de sanciones mediatas y futuras que el ejercicio del control podría desencadenar.
Bajo esta tesitura, mecanismos de control fortalecidos y ajustados a las nuevas circunstancias, son imperantes, la debilidad legislativa produce, inevitablemente, una debilidad del control del poder. De ahí que Kelsen afirmara que, de la suerte del parlamento depende, la suerte de la democracia.
El Estado constitucional democrático es, o debe ser, por principio, un sistema de equilibrios, de poder limitado y de poder controlado. No sólo de poder jurídicamente controlado, sino también políticamente controlado, de tal modo que no bastan los controles judiciales para que el equilibrio de Poderes pueda ser una realidad. Sin control judicial del poder no hay Estado de derecho, pero sin el control político del poder no hay Estado democrático.
El Congreso no puede y no debe suplantar al gobierno intentando “gobernar” como tampoco puede abdicar a lo que le es propio y genuino: “controlar”.
Así, los Parlamentos o Congresos de diversos países del mundo, disponen de diferentes instrumentos para realizar su función de control. Uno de estos instrumentos, son las Comisiones Investigadoras, las cuales han merecido una especial atención en la doctrina parlamentaria extranjera, principalmente en la alemana, francesa, italiana, norteamericana y española, desde hace ya varios años.
En este sentido, resulta importante adecuar el artículo 93 constitucional, a la nueva realidad jurídica, derivada de la reforma energética, lo cual, ya ha sido expuesta línea atrás, así como a la reforma constitucional, denominada “anticorrupción”, publicada en el DOF, el 27 de mayo de 2015, y sus leyes secundarias publicadas el 18 de julio de 2016, las cuales, dan vida al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)
El SNA tiene por objeto, establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.
En este sentido, en nuestros días, pareciera que además de hacer del conocimiento del Ejecutivo Federal el resultado de las investigaciones de las Comisiones que nos ocupan, en tanto titular de la Administración Pública, es también pertinente, darle vista al Sistema Nacional Anticorrupción.
La realidad actual, el andamiaje jurídico, el entramado constitucional y la distribución del Poder legal, no son iguales a otrora. Es evidente que la disposición constitucional de 1977, cuarenta años después, debe ser actualizada al amparo de los avances constitucionales y jurídicos que México ha tenido.
Es de hacer notar que, el párrafo segundo del artículo 93 constitucional que nos ocupa, se ha mantenido intacto desde su entrada en vigor, no así el resto de los párrafos del mismo artículo, lo cual, sin lugar a dudas no sólo genera un vacío normativo, sino que debilita al Congreso, en tanto que las Comisiones Investigadoras son, aunque de carácter transitorio, órganos de fundamental importancia para el cumplimiento de sus atribuciones.
En tal virtud, se propone adicionar el tercer párrafo del artículo 93 de la Ley Suprema, para facultar a las Comisiones Investigadoras que conformen las Cámaras del Congreso, para investigar además de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, a las empresas productivas del Estado y a los Órganos Reguladores de Energía, a estos últimos, atendiendo a su naturaleza jurídica, objeto y facultades. Así como para establecer que, los resultados de dichas investigaciones se deberán hacer también del conocimiento del Sistema Nacional Anticorrupción.
Por lo antes expuesto, se somete a consideración de este honorable pleno la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el párrafo tercero del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 93. ...
...
Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, empresas productivas del estado y los órganos reguladores coordinados en materia energética establecidos en el artículo 28 de esta Constitución. Las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal y del Sistema Nacional Anticorrupción.
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/dir/COORD-ISS-11-03.pdf
2 http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_ de_la_Reforma_Energetica1.pdf
3http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2& sm=2&id=45203
4http://www.cfe.gob.mx/transparencia/Sabiasque/Documents /cfeempresaproductivadelestado.pdf
5 Ley de Petróleos Mexicanos. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPM_110814.pdf
6 Ley de la Comisión Federal de Electricidad. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LCFE_110814.pdf
7 https://www.gob.mx/cnh/que-hacemos
8 https://www.gob.mx/cre/articulos/marco-juridico-aplicable-para-la-comis ion-reguladora-de-energia
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de septiembre de 2017.
Diputado Víctor Manuel Silva Tejeda (rúbrica)
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