Gaceta Parlamentaria, año XXI, número 4931-B, miércoles 20 de diciembre de 2017
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Iniciativas
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Propiedad Industrial, suscrita por el diputado Jorge Enrique Dávila Flores, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, Jorge Dávila Flores, diputado de la LXIII Legislatura, en nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 56 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de este pleno la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Propiedad Industrial, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En México la Propiedad Industrial, constituye un instrumento para mejorar el acceso a la innovación, aumentar la producción nacional innovadora y disfrutar de los beneficios de los mercados nacionales e internacionales. Su adecuada protección fomenta el desarrollo de las actividades industriales y comerciales del país.
En los últimos años, la protección de los derechos de propiedad industrial en México, ha adquirido relevancia como herramienta para el desarrollo económico del país.
El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (en adelante, IMPI), es el organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, encargado de administrar el sistema de Propiedad Industrial y su participación ha resultado fundamental para la protección y fomento de la creatividad e innovación, a fin de consolidar dicho crecimiento económico sustentable.
Las marcas son el fruto de un emprendedor o de la pequeña, mediana y grande empresa que permiten distinguir sus productos y servicios de los de sus competidores en el mercado. Tienen como características la exclusividad, la territorialidad y la temporalidad.
La importancia del registro de signos distintivos obedece a que éstos constituyen un bien comercial y, en ocasiones, el activo más rentable de un negocio, asimismo, otorga a su titular el derecho al uso exclusivo para distinguir productos o servicios frente a sus competidores en todo el territorio mexicano y cuyo uso por parte de terceros está limitado al consentimiento del titular. El uso puede ser autorizado mediante el otorgamiento de licencias e, incluso, el titular puede ejercer acciones legales en contra de terceros que utilicen su signo sin autorización siendo un medio para reprimir y evitar la competencia desleal en el mercado.
La obtención de un registro debe iniciarse a petición de la parte interesada y cumplir con una serie de formalidades establecidas en la Ley de la Propiedad Industrial y su Reglamento; presentando una solicitud ante las oficinas del Instituto o a través de medios de comunicación electrónica. Dicha solicitud debe presentarse por escrito, acompañada del comprobante de pago de la tarifa correspondiente.
Iniciado el trámite de registro, el Instituto realiza un examen a fin de determinar si cumple con los requisitos para analizar si es registrable en términos de la ley.
Si derivado del examen, el IMPI determina que procede el registro del signo propuesto, otorga el título, el cual tiene una vigencia de diez años en el territorio nacional contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud, y puede renovarse por periodos de la misma duración.
El instituto tiene un proceso eficiente y ejemplar a nivel internacional, ya que el tiempo promedio para conceder un registro oscila de 4 a 6 meses.
Para el consumidor las marcas identifican la calidad del producto o servicio y para el titular establecen el prestigio comercial.
Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y eficiencia, en 2013 entró en vigor el tratado internacional denominado Protocolo concerniente al Arreglo de Madrid relativo al Registro Internacional de Marcas, que facilita la presentación de la solicitud y la gestión posterior de registros marcarios en el extranjero, vía una solicitud internacional en la que se designan los Estados u organizaciones intergubernamentales donde se quiere solicitar la protección.
Esta herramienta simplifica la tramitación de solicitudes a los nacionales ya sean personas físicas, pequeñas, medianas o grandes empresas, que deseen entrar rápidamente al mercado global, pues sólo tienen que presentar una solicitud en idioma español, pagando una tasa con un solo tipo de moneda, con un formato estándar en lugar de presentar solicitudes independientes en las oficinas nacionales de propiedad industrial.
En aras de brindar un mejor servicio, el IMPI implementó la tramitación en línea de solicitudes de registro de marcas, avisos comerciales y publicación de nombres comerciales. Esta herramienta de acceso ágil, eficiente y seguro, permite al usuario desde cualquier lugar vía Internet, la captura, pago, firma y envío de la solicitud. Si se presenta de forma correcta y es registrable en términos de Ley, se obtiene el registro de forma fácil y rápida.
Dicho medio de presentación tiene grandes beneficios como el ahorro de dinero, tiempo y disminución de errores en la presentación de la solicitud, lo que se traduce en seguridad jurídica para el usuario y disminución en el tiempo de respuesta.
En el contexto internacional, México es signatario de diversos tratados internacionales de Propiedad Intelectual, como el Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (ADPIC), así como de una amplia gama de tratados de libre comercio que establecen capítulos de Propiedad Industrial, por mencionar algunos con la Unión Europea, con Panamá y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
En todos ellos, se establecen compromisos en materia de Propiedad Industrial y, en específico, nuevos retos en temas marcarios.
Por lo anterior y en virtud de las necesidades específicas que demanda el comercio, es necesaria la modernización de la Ley de la Propiedad Industrial para continuar con el fortalecimiento en el otorgamiento y protección de estos derechos.
Algunos tipos de marcas han quedado rezagados por faltos de regulación, tal es el caso de las marcas de certificación, marcas olfativas y sonoras y, en otros casos, se requiere actualizar el procedimiento para su mejor utilización y protección, a efecto de brindar certeza jurídica en su otorgamiento y aprovechamiento.
De tal suerte que la presente iniciativa pretende incluir nuevas figuras de protección, abriendo un abanico de oportunidades para todos los sectores productivos. Asimismo, busca generar los medios idóneos para prevenir y reprimir los actos de competencia desleal. Por todo esto, el proyecto pretende retomar y enriquecer figuras contenidas en otras legislaciones y en tratados internacionales de los que México es parte, para atender a las necesidades nacionales, muchas de ellas observadas en la práctica de la Propiedad Industrial.
Las modificaciones específicas a la Ley de la Propiedad Industrial contenidas en la presente Iniciativa son las siguientes:
En el título cuarto, De las Marcas y de los Avisos y Nombres Comerciales, Capítulo I De las Marcas, se propone la reforma del artículo 87, a efecto de precisar que cualquier persona física o moral, podrán hacer uso de marcas en la industria y en el comercio y no sólo los comerciantes o prestadores de servicios.
Acorde con las mejores prácticas comerciales y con el objeto de ampliar los tipos de marcas se modifica la definición de ésta en el artículo 88, de manera que ya no se entenderá por marca todo signo visible, sino todo signo perceptible por los sentidos y susceptible de representación gráfica, que distinga productos o servicios de otros de su misma especie o clase en el mercado. Con ello, se incluye en la Ley de la propiedad Industrial las marcas sonoras y olfativas, así como la pluralidad de elementos operativos o de imagen, incluidos el tamaño, diseño, color, disposición de la forma, etiqueta, empaque o la decoración que al combinarse, distingan productos o servicios en el mercado.
A la fecha, en México el registro de las marcas está limitado exclusivamente a signos visibles, es decir aquellos que se manifiestan a través de palabras o imágenes. Sin embargo, en la sociedad moderna, el consumidor atiende cada vez más a detalles específicos respecto de las características de los productos o servicios que se encuentran en el mercado, al tomar decisión de compra.
Hoy en día, en virtud de los nuevos avances en relación con la comercialización de los productos, se llega al consumidor a través de medios sensoriales diferentes al de la vista, como el olfato y la audición. Por esta razón, surgen las marcas no tradicionales de naturaleza olfativa o auditiva que distinguen productos o servicios en el mercado. La percepción de estas marcas implica una aprehensión profunda de la realidad capturada por los sentidos, que va más allá de la simple captación de los objetos pues conduce a crear una imagen mental del objeto en cuestión y compararlo con otros objetos, sensaciones y percepciones.
Cabe señalar que actualmente, dichas marcas no tradicionales son susceptibles de registro y protección en múltiples legislaciones de diversos países, entre ellos los Estados Unidos de América, Japón, Reino Unido, la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (European Union Intellectual Property Office, por sus siglas en ingles EUIPO), la Comunidad Andina, entre otros.
Por tal motivo se reforma y adiciona el artículo 89 de la ley, en el cual se describen los signos que pueden constituir una marca.
Se realiza una profunda revisión al artículo 90, el cual establece los impedimentos de registro de marca, de manera que su contenido sea acorde con los cambios propuestos al concepto de marca y los signos que pueden constituirla. Además se mejora la redacción de sus supuestos con la finalidad de optimizar el estudio de una solicitud y evitar que se registren signos que no reúnan las características necesarias para obtener la protección.
Se reconoce la figura de la distintividad adquirida, conocida en la doctrina de otros países como secondary meaning . De acuerdo con Jesús López Cegarra1 , la distintividad adquirida constituye el nuevo significado que consigue un signo que carece de distintividad, pero que mediante su utilización en promoción, publicidad o uso efectivo como marca, adquiere la capacidad para identificar y distinguir una fuente empresarial.
Por lo tanto se trata de aquellas marcas o signos que no eran distintivas conforme a la ley en materia de marcas, por ser descriptiva o genérica desde su origen, pero que con la inversión de recursos por parte de los productores o prestadores de servicios, ha adquirido dicha distintividad, de manera que los consumidores las identifican plenamente y la asocian con su titular.
Asimismo, se reconoce la coexistencia de marcas en el comercio con el objeto de que los particulares, bajo las disposiciones que establezca el Reglamento de la Ley de la Propiedad Industrial, puedan obtener el registro.
En cuanto al capítulo II De las Marcas Colectivas, se propone reformar su denominación a efecto de incluir a las marcas de certificación; además, se fortalecen las disposiciones relativas a las reglas de uso.
Actualmente las marcas colectivas no cuentan con una regulación sólida que permita que su uso en el comercio genere realmente condiciones para ser un medio que favorezca la competitividad. Mientras que las marcas de certificación no cuentan con protección en México.
La iniciativa pretende ampliar la protección de las marcas colectivas e incluir las marcas de certificación. Con ello los sectores industrial, agrícola y comercial, contarán con mayores herramientas de propiedad industrial para su desarrollo productivo correspondiente, convirtiéndose en derechos comerciales competitivos generadores de empleos, a través de su consolidación y permanencia en el mercado.
Es importante señalar que el antecedente inmediato de la protección de las marcas colectivas y de certificación, conocidas también como marcas de garantía en la doctrina, se dio durante la época renacentista, a través de las marcas corporativas que servían casi exclusivamente, para garantizar que el producto marcado había sido confeccionado según las reglas de la corporación y que había sido objeto de un cierto control o que provenía de determinada villa o región.2
La primera referencia internacional de este tipo de derecho colectivo, se encuentra en el artículo 7 Bis del Convenio de París, que obliga a proteger las marcas colectivas y permite que las condiciones particulares de su protección sean definidas por los estados parte.
Las marcas de certificación también cuentan con referentes internacionales, como el Arreglo de Madrid y el Protocolo concerniente al Arreglo de Madrid relativo al Registro Internacional de Marcas, así como en el artículo 1708 del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, en cuyo texto se menciona que las partes podrían incluir en la definición de marcas a las marcas de certificación.
En este contexto, cabe precisar que México es uno de los pocos países integrantes de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual que no regula de manera precisa lo relativo a las marcas colectivas y no protege a las marcas de certificación, lo que pone en desventaja competitiva en el mercado global, a los titulares de derechos en relación con sus competidores.
Este tipo de marcas buscan eliminar desventajas de emprendedores, pequeñas, medianas o grandes empresas en el mercado; ayudan a comercializar, fomentan la cooperación entre los productores y permiten que al agruparse se distinga de forma eficaz el origen geográfico, el material, el modo de fabricación u otras características comunes de los bienes y servicios que cada miembro comparte con los demás.
Muchos países exigen las reglas de uso para todos los miembros de las asociaciones titulares de las marcas colectivas e, incluso, hay sistemas donde este tipo de marcas desempeñan funciones de las marcas de certificación, por lo que con la inclusión de esta figura, se eliminan asimetrías entre los sistemas normativos.
Por otra parte, la marca de certificación sirve para garantizar algún rasgo particular de los productos o servicios a los que se aplica, como naturaleza, calidad, el origen geográfico, la forma en la que se fabrica, el cumplimiento de ciertas normas de seguridad, el grupo que lo hizo, etcétera.
El concepto de marca de certificación también parte de la definición de “marca”, en tanto que su objetivo es distinguir servicios y productos, pero permite a las empresas o personas usar una marca más, además de su marca individual, a fin de garantizar al público consumidor que los productos o servicios de las marcas ya certificadas presentan características especiales.
Cabe señalar que el titular de la marca de certificación, también conocido como certificador, no puede poner en el comercio bienes y servicios, pues sólo se dedica a certificar los productos de terceros, es decir, a dar una garantía sobre las características del producto, por ejemplo: que los materiales usados son orgánicos o que provienen del comercio justo.
Por todo lo anterior se reforman los artículos 96 y 97 relativos a la marca colectiva y se adicionan los artículos 97 Bis y 97 Bis 1, aclarándose que las marcas colectivas se tratan de marcas cuyos productos poseen calidad o características comunes.
Se incluyen los elementos que deben contener las reglas de uso, pues esto ayuda tanto a la organización de los miembros de la asociación o sociedad titular de la marca colectiva, como a los usuarios al delimitar la garantía que se ofrecerá en los productos o servicios con la marca colectiva.
Para efectos de la marca de certificación se reforma el artículo 98, en donde se incluye su definición y se adicionan los artículos 98 Bis 1, 98 Bis 2, 98 Bis 3 y 98 Bis 4, a efecto de establecer su regulación específica consistente en la prohibición del uso por su titular, el cual únicamente podrá autorizar éste a toda persona cuyo producto o servicio cumpla las condiciones determinadas en las Reglas de Uso, las cuales fijarán las características garantizadas por la marca y la manera como se ejercerá el control de la certificación.
Finalmente, se incluye la opción de que las indicaciones geográficas puedan protegerse como marcas de certificación, sin que estas pierdan su naturaleza. Con ello, se crea un sistema de protección equilibrado entre las marcas, las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen.
En el capítulo V, Del Registro de Marcas, se propone la reforma a varios artículos tales como el artículo 113, fracciones I, II y IV, relativo a los requisitos de la solicitud de registro, en donde se elimina el requisito de señalar la nacionalidad, ya que se trata de un dato que se proporciona en las solicitudes con fines estadísticos, en la fracción II, se clarifica que se debe presentar la representación del signo que constituya la marca, acorde con las modificaciones relativas a marcas no tradicionales y en su fracción IV, se establece que se deberá señalar específicamente los productos o servicios a los que se aplicará la marca.
Se deroga el artículo 115 relativo a las denominadas leyendas no reservables, es decir, sobre aquellos signos que aun cuando se acompañen en la solicitud no se está solicitando protección, al tratarse de aspectos generales que conforman únicamente al ejemplar de un signo, más no le proporcionan distintividad. Con el propósito de hacer más eficiente el trámite de registro de un signo distintivo e incorporar tendencias mundiales en la materia.
Cabe señalar que si bien recientemente se introdujo el sistema de oposición al sistema marcario mexicano, la práctica diaria obliga a fortalecerlo para brindar mayor certeza jurídica a los usuarios del sistema marcario mexicano, siendo ésta la oportunidad para llevarlo a cabo.
Esta mejora al sistema de oposición, permitirá al Instituto afianzar el trámite, dotando de mayores instrumentos a los solicitantes y a los oponentes, para que obtengan el máximo beneficio en la defensa de sus derechos de propiedad industrial.
Es importante señalar que como parte del perfeccionamiento del sistema de oposición, se propone la adición de un artículo 120 Bis 4, a efecto de que una vez otorgado el registro de marca o aviso comercial o publicado el nombre comercial, no sea procedente una solicitud de declaración administrativa de nulidad.
Dicho supuesto sólo se establece para el caso de las fracciones I (cuando se haya otorgado en contravención de las disposiciones de la Ley o la que hubiese estado vigente en la época de su registro) y IV ( cuando se haya otorgado por error, inadvertencia, o diferencia de apreciación, existiendo en vigor otro que se considere invadido, por tratarse de una marca que sea igual o semejante en grado de confusión y que se aplique a servicios o productos iguales o similares) del artículo 151 de esta Ley, y cuando el solicitante de dicho procedimiento hubiere presentado previamente una oposición a la solicitud de registro o publicación correspondiente. Lo anterior, con el objeto de proporcionar seguridad jurídica al titular de la marca de que su registro no será objeto de una nueva revisión en la instancia administrativa.
Respecto al artículo 124 se precisa la forma y casos en los que procederá la suspensión del trámite de una solicitud de registro o publicación de un signo distintivo.
En el artículo 128 se eliminó la referencia a que la marca deberá usarse con modificaciones que no alteren su carácter distintivo, con la finalidad de dar certeza sobre su uso.
Se adiciona un último párrafo en el artículo 133, para incluir aquellos casos en los que una marca se encuentra en el plazo de gracia de seis meses posteriores a la terminación de la vigencia del registro, a efecto de establecer que éstas pueden constituir un impedimento para otras solicitudes que se encuentren en trámite de registro o publicación, ya que se trata de registros o publicaciones que pueden ser objeto de renovación de su vigencia.
En el mismo título cuarto, capítulo VI De las Licencias y la Transmisión de Derechos, se propone la reforma a los artículos 145 y 146, a efecto de incluir a las solicitudes en trámite dentro de las ligas que se crean al momento de la transmisión de marcas.
En el título sexto De los Procedimientos Administrativos, Capítulo I Reglas Generales de los Procedimientos, se propone la modificación del artículo 180, a fin de clarificar los supuestos que prevé.
Se modifica el artículo 183, a fin de privilegiar a la Gaceta de la Propiedad Industrial como medio de notificación y con ello hacer más expeditos los trámites ante el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial.
Se propone modificar el último párrafo del artículo 184, relativo a la forma en que se efectúa el cómputo de los plazos, aclarándose expresamente que se trata de días hábiles a partir de cuándo empezarán a correr éstos.
Finalmente, respecto del régimen transitorio, se propone que el Decreto entre en vigor a los treinta días hábiles siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, a efecto de darle la difusión necesaria a las modificaciones y los solicitantes se familiaricen con las reformas.
Adicionalmente, las solicitudes de registro de marca o aviso comercial o publicación de nombre comercial, incluyendo las oposiciones que se hayan presentado a éstas, que se encuentren en trámite a la entrada en vigor del presente decreto serán resueltas conforme a las disposiciones vigentes al momento de su presentación.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Propiedad Industrial
Artículo Único. Se reforman los artículos 58, segundo párrafo; 87; 88; 89, fracción I, III y IV; 90, fracciones de la I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI, XII, XIII, XIV, XV, XV bis que pasa a ser XVI, recorriéndose en su orden la actual XVI y XVII; la Denominación del Capítulo II del Título Cuarto; 96; 98; 113, fracciones I, II, III y IV; 120; 122 Bis, segundo párrafo; 125, último párrafo; 126, primer párrafo y fracciones VI y VII; 128; 131; 145; 146, 180, 183 y 184, último párrafo; se adicionan los artículos 89, con las fracciones V, VI, VII y VIII; 90, con las fracciones XIX, XX y XXI y dos últimos párrafos; 97 Bis; 97 Bis 1; 98 Bis; 98 Bis 1; 98 Bis 2; 98 Bis 3; 98 Bis 4; 120 Bis; 120 Bis 1; 120 Bis 2; 120 Bis 3; 120 Bis 4; 126, con un último párrafo; 133, con un último párrafo, 180, con un segundo y tercer párrafo y 183, con un segundo párrafo, recorriéndose el actual segundo para pasar a ser el tercero y un cuarto párrafo y se deroga el artículo 115 de la Ley de la Propiedad Industrial para quedar como sigue:
Artículo 58. ...
El plazo a que se refiere el párrafo anterior, se contará a partir del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo de dos meses previsto en los artículos antes referidos.
...
Artículo 87. Cualquier persona, física o moral, podrá hacer uso de marcas en la industria, en el comercio o en los servicios que presten. Sin embargo, el derecho a su uso exclusivo se obtiene mediante su registro en el Instituto.
Artículo 88. Se entiende por marca todo signo perceptible por los sentidos y susceptible de representación gráfica, que distinga productos o servicios de otros de su misma especie o clase en el mercado.
Artículo 89. ...
I. Las letras, números, denominaciones, elementos figurativos y combinaciones de colores;
II. ...
III. Los nombres comerciales y denominaciones o razones sociales, siempre que no queden comprendidos en el artículo siguiente;
IV. El nombre propio de una persona física, siempre que no se confunda con una marca registrada o un nombre comercial publicado;
V. Los sonidos;
VI. Los olores;
VII. La pluralidad de elementos operativos o de imagen, incluidos el tamaño, diseño, color, disposición de la forma, etiqueta, empaque o la decoración que al combinarse, distingan productos o servicios en el mercado, y
VIII. La combinación de los signos enunciados en las fracciones I a VI del presente artículo.
Artículo 90. No serán registrables como marca:
I. Los signos animados o cambiantes, que se expresan de manera dinámica, aun cuando sean perceptibles por los sentidos;
II. Los nombres técnicos o de uso común de los productos o servicios que pretenden distinguirse con la marca, así como aquellas frases, denominaciones o elementos figurativos que, en el lenguaje corriente o en las prácticas comerciales, se hayan convertido en elementos usuales o genéricos de los mismos;
III. Las formas tridimensionales que sean del dominio público o que se hayan hecho de uso común y aquellas que carezcan de distintividad, así como la forma usual y corriente de los productos o servicios, o la impuesta por su naturaleza o función industrial;
IV. Los signos que considerando el conjunto de sus características, sean descriptivo s de los productos o servicios que traten de protegerse como marca. Quedan incluidos en el supuesto anterior los signos descriptivos o indicativos que en el comercio sirvan para designar la especie, calidad, cantidad, composición, destino, valor, lugar de origen o la época de producción de los productos o servicios;
V. Las letras, los dígitos o los colores aislados, a menos que estén combinados o acompañados de otros signos que les den un carácter distintivo;
VI. La traducción, la variación ortográfica caprichosa o la construcción artificial de palabras no registrables, así como la transliteración de signos no registrables;
VII. Las que reproduzcan o imiten, sin autorización, escudos, banderas o emblemas de cualquier país, estado, municipio o divisiones políticas equivalentes, así como las denominaciones, siglas, símbolos, emblemas o cualquier otro signo de organizaciones internacionales, gubernamentales, no gubernamentales o de cualquier otra organización reconocida oficialmente, así como la designación verbal de los mismos;
VIII. Las que reproduzcan o imiten signos o sellos oficiales de control y garantía adoptados por un E stado, sin autorización de la autoridad competente, o monedas, billetes de banco, monedas conmemorativas o cualquier medio oficial de pago nacional o extranjero;
IX. Los signos que reproduzcan o imiten los nombres, signos o la representación gráfica de condecoraciones, medallas u otros premios obtenidos en exposiciones, ferias, congresos, eventos culturales o deportivos, reconocidos oficialmente;
X. ...
XI. Las denominaciones o signos que identifiquen poblaciones o lugares que se caractericen por la fabricación de ciertos productos, para amparar éstos. Así como aquellos que se acompañen de expresiones tales como “género”, “tipo”, “manera”, “imitación”, “producido en”, “con fabricación en” u otras similares que creen confusión en el consumidor o impliquen competencia desleal.
XII. Los nombres de lugares de propiedad particular, cuando sean especiales e inconfundibles, a menos que se tenga el consentimiento del propietario;
XIII. Los nombres, apellidos, seudónimos, firmas y retratos de personas, sin consentimiento de los interesados o, si han fallecido, de quien tenga el derecho correspondiente;
XIV. La reproducción o imitación de obras intelectuales o artísticas, así como los títulos de publicaciones y difusiones periódicas, los personajes ficticios o simbólicos, los personajes humanos de caracterización, los nombres artísticos y las denominaciones de grupos artísticos; a menos que el titular del derecho correspondiente lo autorice expresamente;
XV. Los signos susceptibles de engañar al público o inducir a error, entendiéndose por tales los que constituyan falsas indicaciones sobre la naturaleza, componentes, cualidades o el origen empresarial de los productos o servicios que pretenda amparar;
XVI. Los signos iguales o semejantes a una marca que el Instituto estime o haya declarado notoriamente conocida en México, para ser aplicadas a cualquier producto o servicio, cuando la marca cuyo registro se solicita pudiese:
a) Crear confusión o un riesgo de asociación con el titular de la marca notoriamente conocida;
b) Constituir un aprovechamiento no autorizado por el titular de la marca notoriamente conocida;
c) Causar el desprestigio de la marca notoriamente conocida, o
d) Diluir el carácter distintivo de la marca notoriamente conocida.
Este impedimento no será aplicable cuando el solicitante del registro sea titular de la marca notoriamente conocida;
XVII. Los signos iguales o semejantes en grado de confusión a una marca que el Instituto estime o haya declarado famosa en términos del C apítulo II BIS, para ser aplicadas a cualquier producto o servicio. Este impedimento no será aplicable cuando el solicitante del registro sea titular de la marca famosa.
XVIII. Los signos que sean idénticos o semejantes en grado de confusión, a una marca en trámite de registro presentada con anterioridad o a una registrada y vigente, aplicada a los mismos o similares productos o servicios. Quedan incluidos aquellos que sean idénticos a otra marca ya registrada o en trámite por el mismo titular, para distinguir productos o servicios idénticos;
XIX. Los signos que sean idénticos o semejantes en grado de confusión, a un nombre comercial aplicado a una empresa o a un establecimiento industrial, comercial o de servicios, cuyo giro preponderante sea la elaboración o venta de los productos o la prestación de los servicios que se pretendan amparar con la marca, y siempre que el nombre comercial haya sido usado con anterioridad a la fecha de presentación de la solicitud de registro de la marca o la de uso declarado de la misma. Lo anterior no será aplicable, cuando la solicitud de marca la presente el titular del nombre comercial, si no existe otro nombre comercial idéntico que haya sido publicado;
XX. El nombre propio de una persona física que sea idéntico o semejante en grado de confusión a una marca en trámite de registro presentada con anterioridad o a una registrada y vigente, o un nombre comercial publicado, aplicado a los mismos o similares productos o servicios, y
XXI. Los signos que reproduzcan o imiten variedades vegetales protegidas, o razas animales.
No será aplicable lo dispuesto por las fracciones II, III y IV del presente artículo, cuando la marca haya adquirido, para los productos o servicios para los cuales se solicita, un carácter distintivo derivado del uso que se hubiere hecho en el comercio en el territorio nacional.
No será aplicable lo dispuesto por las fracciones XVIII y XIX del presente artículo, cuando se exhiba el convenio de coexistencia, de conformidad con el reglamento de esta Ley.
Capítulo II
De las Marcas Colectivas y de Certificación.
Artículo 96. Podrán solicitar el registro de una marca colectiva las asociaciones o sociedades de productores, fabricantes o comerciantes de productos, o prestadores de servicios, legalmente constituidas, para distinguir, en el mercado, los productos o servicios de sus miembros siempre que éstos posean calidad o características comunes entre ellos y diversas respecto de los productos o servicios de terceros.
Artículo 97. Los miembros de la asociación o sociedad titular de la marca colectiva podrán usar junto con ésta, el término “Marca Colectiva Registrada”.
Artículo 97 Bis. Con la solicitud de marca colectiva se deberán presentar las reglas para su uso, que contendrán lo siguiente:
I. El nombre de la asociación o sociedad que será titular de la marca;
II. El signo de la marca;
III. Los productos o servicios a que se aplicará la marca;
IV. Las características o cualidades comunes de los productos o servicios;
V. Los procesos de elaboración, producción empaque, embalaje o envasamiento;
VI. La indicación de que la marca no podrá ser transmitida a terceras personas y de que su uso quedará reservado a los miembros de la asociación o sociedad;
VII. Los mecanismos de control del uso de la marca y del cumplimiento de las reglas de uso;
VIII. Las sanciones para el caso de incumplimiento a las reglas de uso;
IX. La indicación sobre el ejercicio de las acciones legales de protección, y
X. Las demás que estime pertinentes el solicitante.
En el caso de la IX del presente artículo, cualquier modificación deberá ser inscrita ante el Instituto para surtir efectos contra terceros.
Artículo 97 Bis 1. La marca colectiva no será objeto de licencia, ni podrá ser transmitida a terceras personas, quedando su uso reservado a los miembros de la asociación o sociedad.
Las marcas colectivas se regirán, en lo que no haya disposición especial, por lo establecido en esta Ley para las marcas.
Artículo 98. Se entiende por marca de certificación un signo que distingue productos y servicios cuyas cualidades u otras características han sido certificadas por su titular, tales como:
I. Los componentes de los productos;
II. Las condiciones bajo las cuales los productos han sido elaborados o los servicios prestados;
III. La calidad u otras características de los productos o servicios, y
IV. El origen geográfico de los productos.
Artículo 98 Bis. La marca de certificación podrá estar conformada por el nombre de una zona geográfica o que contenga dicho nombre, u otra indicación conocida por hacer referencia a la citada zona, que identifique un producto como originario de la misma, cuando determinada calidad, reputación, u otra característica del producto sea imputable fundamentalmente a su origen geográfico.
En el caso de indicaciones geográficas nacionales protegidas como marcas de certificación, se entenderá que éstas son bienes de dominio del poder público de la Federación.
Artículo 98 Bis 1. Podrá solicitar el registro cualquier persona moral, siempre y cuando no desarrolle una actividad empresarial que implique el suministro de productos o la prestación del servicio de la misma naturaleza o tipo que aquella certifica.
Cuando la marca de certificación se constituya por una indicación geográfica nacional, sólo podrán solicitar el registro:
I. Las personas morales que directamente se dediquen a la extracción, producción o elaboración del producto que se pretenda amparar;
II. Las cámaras o asociaciones de fabricantes o productores vinculados con el producto que se pretenda amparar con la indicación;
III. Las dependencias o entidades del Gobierno Federal, y
IV. Los gobiernos de las Entidades de la Federación en cuyo territorio o zona geográfica se extraiga, produzca o elabore el producto que se pretenda amparar.
Artículo 98 Bis 2. La solicitud de registro de una marca de certificación deberá acompañarse de las reglas para su uso, en las que se indique:
l. Los productos o servicios a los que se aplicará la marca;
II. El signo de la marca;
III. Las especificaciones técnicas que definan los caracteres específicos del producto o servicio tales como el origen de las materias primas, las condiciones de producción, su procedimiento de transformación, sus características físicas, químicas, tóxicas, bacteriológicas o de utilización, su composición o etiquetado;
IV. El procedimiento de comprobación de los caracteres específicos señalados en la fracción anterior;
V. Las modalidades y periodicidad con que se deberán ejercer los controles de calidad sobre la producción del bien en sus diversas etapas, así como en la transformación y comercialización del mismo;
VI. El régimen de sanciones para el caso de incumplimiento a las reglas de uso;
VII. La indicación de que la marca no podrá ser licenciada;
VIII. La indicación sobre el ejercicio de las acciones legales de protección;
IX. En su caso, el grado de concordancia de las reglas para su uso con las Normas Oficiales Mexicanas, Normas Mexicanas o cualquier otra norma o lineamiento internacional, y
X. Las demás que estime pertinentes el solicitante.
Las reglas antes señaladas permitirán el acceso a cualquier persona que cumpla con las mismas.
En el caso de la VIII del presente artículo, cualquier modificación deberá ser inscrita ante el Instituto para surtir efectos contra terceros.
Artículo 98 Bis 3. La marca de certificación no será objeto de licencia, quedando su uso reservado a las personas cumpla las condiciones determinadas en las reglas para su uso.
Las marcas de certificación se regirán, en lo que no haya disposición especial, por lo establecido en esta ley para las marcas.
Artículo 98 Bis 4. El titular de una marca de certificación autorizará su uso a toda persona cuyo producto o servicio cumpla con las condiciones determinadas en las reglas para su uso.
Solo los usuarios autorizados podrán usar junto con la marca de certificación, el término “Marca de Certificación Registrada”.
En caso de las marcas de certificación que protejan Indicaciones geográficas nacionales se deberá estar a las disposiciones establecidas en el Titulo Quinto, Capítulo III De la Autorización para su Uso.
Artículo 113. ...
I. Nombre y domicilio del solicitante;
II. La representación del signo que constituya la marca;
III. La fecha de primer uso de la marca, la cual podrá ser retirada pero no modificada ulteriormente, o, en su caso, la mención de que no se ha usado. A falta de indicación se presumirá que no se ha usado la marca;
IV. Los productos o servicios específicos a los que se aplicará la marca, y
V. ...
Artículo 115. Derogado.
Artículo 120. El Instituto otorgará un plazo improrrogable de dos meses, contados a partir de la fecha en que surta efectos la publicación en la Gaceta del Instituto, para que cualquier tercero que tenga interés, se oponga a la solicitud de registro o publicación por considerar que ésta incurre en los supuestos previstos en los artículos 4o. y 90 de esta ley.
La oposición deberá presentarse por escrito, acompañada de las pruebas respectivas, así como del comprobante de pago de la tarifa correspondiente.
Artículo 120 Bis. Transcurrido el plazo a que se refiere el primer párrafo del artículo 120, el Instituto notificará al solicitante sobre las oposiciones recibidas, otorgándole un plazo improrrogable de dos meses, contado a partir de la fecha en que surta efectos la notificación respectiva, para manifestar por escrito lo que a su derecho convenga en relación con la oposición, y, en su caso, presente pruebas.
Artículo 120 Bis 1. Para el trámite de la oposición se admitirán toda clase de pruebas con excepción de la confesional y testimonial, salvo que el testimonio o la confesión estén contenidos en documental, así como las que sean contrarias a la moral y al derecho.
Artículo 120 Bis 2. Transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 120 BIS de esta Ley, y desahogadas las pruebas, las actuaciones se pondrán a disposición del solicitante y de las personas que hubieren presentado oposiciones para que, en su caso, formulen por escrito alegatos en un plazo de diez días, los cuales serán tomados en cuenta por el Instituto. Concluido dicho plazo, se realizará el examen de fondo de la solicitud.
Artículo 120 Bis 3. La oposición al registro o publicación de una solicitud no suspenderá el trámite, ni tampoco prejuzgará sobre el resultado del examen de fondo que realice el Instituto sobre la solicitud.
Artículo 120 Bis 4. Una vez otorgado el registro de marca o aviso comercial o publicado el nombre comercial, no procederá la solicitud de declaración administrativa de nulidad prevista en las fracciones I y IV del artículo 151 de esta Ley, cuando el solicitante de dicho procedimiento hubiere presentado previamente una oposición a la solicitud de registro o publicación correspondiente, en los términos de esta ley.
Artículo 122 Bis. ...
El plazo adicional, se contará a partir del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo de dos meses previsto en el artículo 122 anterior.
. . .
Artículo 124. El Instituto suspenderá el trámite de una solicitud de registro o publicación cuando la solicitud contenga un impedimento que se refiera a la existencia de uno o varios registros o publicaciones de uno o varios nombres comerciales, idénticos o similares en grado de confusión, sobre los cuales exista o se presente procedimiento de declaración administrativa de nulidad, caducidad o cancelación del o los registros o cesación de los efectos del nombre comercial.
Este supuesto procederá de oficio o a petición de quien inicie o haya iniciado la solicitud de declaración administrativa correspondiente, dentro del plazo establecido en el oficio de impedimento respectivo.
Artículo 125. ...
...
El Instituto dictará la resolución que corresponda a las oposiciones recibidas, expresando los motivos y fundamentos legales de su resolución.
Artículo 126. El Instituto expedirá un título por cada marca, como constancia de su registro. El título comprenderá la representación de la marca y en el mismo se hará constar:
I. a V. ...
VI. Fechas de presentación de la solicitud; de prioridad reconocida y de primer uso, en su caso, y de expedición, y
VII. Vigencia.
Sólo podrán permitirse cambios en el título de una marca para corregir errores evidentes o de forma. Los cambios autorizados deberán ser publicados en la Gaceta.
Artículo 128. La marca deberá usarse en territorio nacional, tal como fue registrada.
Artículo 131. Las leyendas “Marca Registrada”, “Marca Colectiva Registrada” o “Marca de Certificación Registrada”, las siglas “M.R.” o el símbolo ®, sólo podrán usarse para los productos o servicios para los cuales dicha marca se encuentre registrada.
Artículo 133. ...
Los registros que se encuentren en el plazo de seis meses posteriores a la terminación de su vigencia se considerarán como impedimento para el registro de un signo en términos de lo establecido por el artículo 90 fracciones XVIII y XIX.
Artículo 145. Para efectos de su transmisión, se considerarán ligados los registros o solicitudes en trámite de las marcas de un mismo titular, cuando éstas sean idénticas y amparen similares productos o servicios, o bien sean semejantes en grado de confusión y se apliquen a los mismos o similares productos o servicios.
Artículo 146. Cuando el titular de registros o solicitudes en trámite de dos o más marcas ligadas, considere que no existirá confusión en caso de que alguna de ellas fuera utilizada por otra persona, para los productos o servicios a que se aplica dicha marca, podrá solicitar que sea disuelta la liga impuesta. El Instituto resolverá en definitiva lo que proceda.
Artículo 180. Las solicitudes y promociones deberán ser firmadas por el interesado o su representante y, en su caso, estar acompañadas del comprobante de pago de la tarifa correspondiente.
La falta de firma de la solicitud o promoción producirá su desechamiento de plano.
Ante la falta del comprobante de pago, el Instituto requerirá, por única ocasión, al solicitante para que exhiba las tarifas que correspondan en un plazo de cinco días hábiles. En caso de no cumplir con el requerimiento dentro del plazo señalado, la solicitud o promoción será desechada de plano.
Artículo 183. En toda solicitud, el promovente deberá señalar domicilio para oír y recibir notificaciones dentro del territorio nacional.
El Instituto notificará a través de la Gaceta todas las resoluciones, requerimientos y demás actos que emita, relacionados con el trámite de patentes, registros y publicaciones nacionales, así como los relativos a la conservación de derechos, salvo los expedientes que se encuentren en el supuesto previsto en el artículo 186 de esta Ley.
En los procedimientos de declaración administrativa previstos en la presente Ley, incluyendo aquellos seguidos en rebeldía, las resoluciones de trámite y definitivas dictadas podrán ser notificadas a las partes por estrados en el Instituto y mediante publicación en la Gaceta, cuando no haya sido posible realizarla en el domicilio al que se refiere el párrafo primer párrafo el presente artículo.
El promovente deberá comunicar al Instituto cualquier cambio en el domicilio para oír y recibir notificaciones. En caso de que no sé dé aviso, las notificaciones que se practiquen se tendrán por legalmente realizadas en el domicilio que aparezca en el expediente.
Artículo 184. ...
Los plazos empezarán a correr al día hábil siguiente de la notificación respectiva. Las publicaciones en Gaceta surtirán efectos de notificación en la fecha que en la propia Gaceta se indique o, en su defecto, al día hábil siguiente de aquél en que se ponga en circulación.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los treinta días hábiles siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las solicitudes de registro de marca o aviso comercial o publicación de nombre comercial, incluyendo las oposiciones que se hayan presentado, que se encuentren en trámite a la entrada en vigor del presente decreto se resolverán conforme a las disposiciones vigentes al momento de su presentación.
Notas
1 López Cegarra Jesús. Marcas: la distintividad adquirida en el derecho comunitario andino . Universidad de los Andes Mérida, Venezuela. Propiedad Intelectual, vol. V, núm. 8-9, enero-diciembre, 2006, pp. 54-71.
2 Largo Gil Rita. Las marcas colectivas y las marcas de garantia . Edit. Thomson Civitas. 2006.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado Jorge Enrique Dávila Flores (rúbrica)
Que reforma los artículos 39 y 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Francisco Martínez Neri, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 6o., numeral 1, fracción I, 77, numerales 1 y 3, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan la fracción XXXVIII, y se recorren las subsecuentes, al artículo 39 y el numeral 6 al artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al siguiente
Planteamiento del problema
En el Diario Oficial de la Federación del 10 de febrero de 2014 se publicó el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral.
En el referido decreto se reformó la fracción VII del artículo 74 de la Carta Magna, la cual quedó en los siguientes términos:
VII. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo que disponga la ley. En caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie en dicho plazo, el Plan se entenderá aprobado;
Así, en el marco de la colaboración entre poderes, la planeación nacional del desarrollo es uno de los factores que tanto el Poder Ejecutivo federal como la Cámara de Diputados deben trabajar de forma coordinada. Por ello, le fue conferida la facultad de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo.
Argumentos
La Ley de Planeación, al desarrollar las facultades exclusivas que le corresponden a la Cámara de Diputados para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, enfrenta un problema, ya que no existe una Comisión ordinaria que contribuya a que se cumplan con esas atribuciones constitucionales y legales.
Las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, y de Hacienda y Crédito Público atienden diversas facultades constitucionales y legales en materia de presupuesto, cuenta pública, ingresos y todo lo relativo al ámbito financiero, pero ninguna tiene por objeto la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo.
Incluso, al revisar el procedimiento que debe seguirse para su aprobación, requiere de una instancia legislativa técnica, que se encargue de levar a cabo los trabajos correspondientes.
Por esa razón se propone la creación de la Comisión de Planeación, de carácter ordinario, que elabore dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, que contribuyen a que la Cámara de Diputados cumpla lo dispuesto en la fracción VII del artículo 74 constitucional y la Ley de Planeación.
Para tener mayor claridad en la propuesta que ahora se presenta ante esta soberanía, a continuación, se muestra un cuadro comparativo, entre la norma vigente y la propuesta contenida en esta iniciativa:
Por lo expuesto, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 6o., numeral 1, fracción I, 77, numerales 1 y 3, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, el suscrito somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adicionan la fracción XXXVIII, y se recorren las subsecuentes, al artículo 39, y el numeral 6 al artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se adicionan la fracción XXXVIII, y se recorren las subsecuentes, al artículo 39 y el numeral 6 al artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 39. (...)
I. a XXXVII. (...)
XXXVIII. Planeación;
XXXIX. Población;
XL. Presupuesto y Cuenta Pública;
XLI. Protección Civil;
XLII. Puntos Constitucionales;
XLIII. Radio y Televisión;
XLIV. Recursos Hidráulicos;
XLV. Reforma Agraria;
XLVI. Relaciones Exteriores;
XLVII. Salud;
XLVIII. Seguridad Pública;
XLIX. Seguridad Social;
XL. Trabajo y Previsión Social;
LI. Transparencia y Anticorrupción;
LII. Transportes;
LIII. Turismo; y
LIV. Vivienda.
Artículo 40.
1. a 5. (...)
6. La Comisión de Planeación realiza la facultad prevista por el artículo 74, fracción VII de la Constitución y las contenidas en la Ley de Planeación.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Ciudad de México, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado Francisco Martínez Neri (rúbrica)
Que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, a cargo de Virgilio Dante Caballero Pedraza y suscrita por Ángel Antonio Hernández de la Piedra, diputados del Grupo Parlamentario de Morena
El que suscribe, Virgilio Dante Caballero Pedraza, diputado federal e integrante del Grupo Parlamentario de Morena en la LXIII Legislatura, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, para determinar su naturaleza jurídica en términos de las disposiciones aplicables en la materia.
Exposición de Motivos
De acuerdo con la información pública que se puede consultar en la página electrónica del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), su misión es: investigar, conservar y difundir el patrimonio arqueológico, antropológico, histórico y paleontológico de la nación con el fin de fortalecer la identidad y memoria de la sociedad que lo detenta; y señala que tiene plena facultad normativa y rectora en la protección y conservación del patrimonio cultural tangible e intangible, y se encuentra a la vanguardia gracias a su nivel de excelencia en investigación y en la formación de profesionales en el ámbito de su competencia.
La actividad de esta importante institución en sus diferentes campos tiene un alto impacto social, ya que al lado de otras instituciones de los tres órdenes de gobierno y grupos sociales, de acuerdo con lo que señala el Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, lleva a cabo la toma de decisiones para la conservación y difusión de las acciones que se requieren para la preservación y valoración de nuestro patrimonio paleontológico, arqueológico, subacuático e histórico, partes sustanciales de la memoria nacional.
Creado en 1939 a partir de la expedición de su Ley Orgánica, el INAH es el organismo del gobierno federal que debe garantizar la investigación, protección y difusión del patrimonio paleontológico, arqueológico, antropológico e histórico de México. Es responsable de 187 zonas arqueológicas abiertas al público, así como poco más de 110 mil monumentos históricos, construidos entre los siglos XVI y XIX. Además, lleva el registro de poco más de 200 mil sitios con vestigios arqueológicos en el territorio nacional. También tiene a su cargo una red de 120 museos en el país de diferentes tipos: nacionales, regionales, locales, de sitio, comunitarios y metropolitanos, que presentan las exposiciones permanentes y de carácter temporal, nacionales e internacionales sobre diversos temas.
En la actualidad, el INAH tiene una estructura que cuenta con una Secretaría Técnica responsable de supervisar las tareas que llevan a cabo por medio de las seis coordinaciones nacionales, de arqueología, antropología, conservación, difusión, monumentos históricos y la de museos y exposiciones. Además, a través de la Coordinación Nacional de Centros INAH se da seguimiento a los trabajos que se realizan en los 31 centros regionales distribuidos en las entidades federativas, además de la Ciudad de México.
La investigación académica tiene especial relevancia. En este campo hay una colaboración de más de 800 académicos especialistas en historia, antropología social, arqueología, lingüística, etnohistoria, etnología, antropología física, arquitectura, conservación del patrimonio y restauración.
El trabajo de investigación y las labores académicas se complementan con la formación de especialistas en las escuelas superiores del propio instituto como son: la Escuela Nacional de Antropología e Historia y la Escuela Nacional de Conservación, Restauración y Museografía, Manuel del Castillo Negrete , ubicadas en Ciudad de México. Además, la Escuela de Antropología del Norte de México, en Chihuahua.
Por otra parte, esta importante institución integra un conjunto de acervos documentales, como en la Biblioteca Nacional de Antropología e Historia, que reúne la mayor colección de publicaciones de carácter histórico y antropológico en México, además de que ahí se resguardan fondos documentales y códices de importancia histórica.
También se encuentra el Sistema Nacional de Fototecas, compuesto por 17 centros en toda la República, siendo el más importante el que se localiza en Pachuca, Hidalgo. En conjunto, el Sistema de Fototecas custodia una verdadera riqueza iconográfica.
Otros acervos se encuentran en la Fonoteca, dedicada al registro y la conservación de testimonios de tradición musical y la Cinemateca, que preserva la memoria fílmica nacional y mundial, contribuyendo así de manera importante a promover la cultura cinematográfica de México. Estos acervos son fuentes de información para la investigación de profesionales, aficionados y estudiantes.
Así, la difusión del patrimonio de la nación se realiza a través del programa de publicaciones periódicas, a través de la producción de fonogramas y videogramas, comunicados para los medios informativos y otros recursos multimedia con la utilización de las nuevas tecnologías de la información. Todo este material también se emplea como apoyo para el programa permanente de paseos virtuales que permiten recorrer a distancia zonas arqueológicas, museos y exposiciones.
Hay muchas otras actividades de interés general que se llevan a cabo, tanto en el ámbito académico, como atractivo turístico, de interés nacional, de rescate histórico; actividades que fortalecen de manera importante nuestra identidad nacional. Por esta razón la actividad del INAH se debe considerar como integral, al referirnos a las excavaciones, zonas arqueológicas abiertas al público, rescate y conservación de monumentos históricos, mantenimiento de los museos, registro de los monumentos históricos y piezas arqueológicas al cuidado de particulares, servicios educativos, organización de paseos culturales, reproducción de piezas arqueológicas o históricas y las acciones para prevenir el saqueo y tráfico ilícito de bienes culturales.
La iniciativa de Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología fue presentada por el presidente Lázaro Cárdenas ante el Congreso el 20 de diciembre de 1938.
El entonces presidente de la república expresó en la exposición de motivos que, derivado de las funciones que tenían las instancias de aquel entonces, como eran el Museo Nacional, el Departamento de Monumentos Artísticos, Arqueológicos e Históricos, las Direcciones de Monumentos Prehistóricos y Dirección de Monumentos y Colonias de la República, era necesario que la Secretaría de Educación Pública contara con una área específica para cumplir con la función en materia de arqueología e historia, en apego con las disposiciones normativas consideradas en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.
Había que tener en cuenta que las funciones esenciales que esos departamentos tenían a su cargo eran amplias y extensas, tales como la exploración de zonas arqueológicas, conservación de monumentos arqueológicos, históricos, coloniales, artísticos, la vigilancia sobre los mismos y su estudio, así como de los documentos, objetos, libros, códices, manuscritos y todo género de impresos como datos para los estudios arqueológicos e históricos.
No era una tarea sencilla hacerse cargo de los trabajos de conservación de monumentos y además, su vigilancia. Se requería personal técnico con conocimientos científicos y artísticos, además de investigadores que hicieran estudios de esa índole, ya que dentro de funciones meramente administrativas, el personal debería tener fundamentos de tipo científico.
Por supuesto que en la década de los 30 el país no contaba con ese tipo de personal. De ahí la necesidad de crear la institución que tuviera como principal objetivo formar especialistas para hacer frente a la tarea del cuidado de los bienes patrimoniales. Esta situación ha sido subsanada hoy en día y el INAH, tal como se señala al inicio de esta exposición de motivos, cuenta con personal calificado, además de un sistema de escuelas y acervos que favorecen la realización de los trabajos de investigación histórica que llevan a cabo profesionales con solidez, que han convertido a los museos en una especie de organismos vivos; centros activos de estudio.
El general Cárdenas expresó desde aquel entonces que en todas las naciones civilizadas, las ciencias históricas contemplaban a sus mejores auxiliares en los museos y que se habían convertido ya en laboratorios intensos de investigación.
La preocupación de la presidencia de la república era genuina porque tenía la claridad de que la enorme riqueza que el país tenía en monumentos precortesianos y coloniales, el estado en ruinas y su dispersión, hacían indispensable la constante vigilancia. Era una misión imposible de alcanzar si se utilizaban sólo los recursos con que contaba el entonces Departamento de Monumentos. Mandó a hacer un recuento de bienes patrimoniales y tan sólo en el estado de Oaxaca ubicaron más de mil lugares arqueológicos y monumentos coloniales e históricos. Era urgente su conservación y vigilancia. Tenían ya detectadas ciudades enteras como Pueblo Viejo, en Tlacolula, Teitipac, Achiutla, Nochixtlán y Teposcolula. Se requería pues, constante vigilancia que el departamento responsable en aquel entonces no podía ejercer por falta de recursos.
Derivado de aquel encargo, se señaló que el saqueo de ocho tumbas en Pueblo Viejo, Tlacolula, o el de los entierros en Taxco Viejo, demostraba hasta qué punto individuos de una región instigados por extranjeros y mexicanos comerciantes de antigüedades podían dedicarse impunemente a saquear las tumbas, y otros monumentos nacionales. No sólo robando los objetos de aquéllas, sino lo que es más grave, destruyendo definitivamente las evidencias con datos científicos que representaban la pérdida irreparable de cualquier elemento que sirviera como base para la investigación de nuestro pasado histórico.
Era evidente que el escaso personal con que contaba el departamento y los sueldos ínfimos que percibía el personal técnico, colocaban al mismo departamento en condiciones que distaban mucho de ser idóneas para el trabajo eminentemente científico que se tenía que realizar.
No cabía la menor duda de que la vida y las costumbres indígenas, sus lenguas y sus condiciones, tenían que estudiarse desde un punto de vista científico. Todos los mexicanos tenían una responsabilidad con la población indígena por el abandono en que se le había tenido a partir de un prejuicio injusto: que las costumbres de estos pueblos no debían estudiarse bajo el argumento absurdo de que sólo eran manifestaciones de barbarie.
Para Lázaro Cárdenas, el mejoramiento económico, educativo y de salubridad que había emprendido el gobierno federal crearía una situación de bienestar para los indígenas como no la habían tenido desde antes de la Conquista y pondría en sus manos los medios que la técnica moderna tenía para facilitar la vida. El avance constante de los medios de comunicación, la difusión de la radio, el cinematógrafo y el periódico ya estaba llegando hasta los lugares más apartados de la república para evitar que se propagaran las costumbres europeas, que se habían establecido en la capital y contribuían a eliminar los restos de las lenguas y costumbres indígenas. Indudablemente esa difusión cultural produciría en el futuro, benéficos resultados para el indígena y para el país, porque era inaceptable que esas lenguas, costumbres y tradiciones desaparecieran antes de que fueran estudiadas científicamente. Esa razón era suficiente para crear un instituto con urgencia, antes de que fuera demasiado tarde. Cárdenas consideraba que perder la evidencia del asentamiento de una cultura, como lo que había sido México, sería una pérdida irreparable para el conocimiento de nuestra historia y para el estudio de la evolución de la humanidad. Por ello, era plenamente consciente de la gran responsabilidad que implicaba contar con una base institucional y científica para evitar la pérdida de todos esos datos.
Sin lugar a dudas, al general le habían metido la idea de que también la explotación de las ruinas arqueológicas y la conservación de los monumentos coloniales podría, independientemente de los resultados científicos arriba señalados, producir magníficos rendimientos económicos y convertirse al paso del tiempo en una atracción para el turista extranjero, lo cual ya se había comprobado con las excavaciones realizadas por don Alfonso Caso en 1931 en Monte Albán, lo cual generó el incremento de turismo específico que influyó de manera decidida en la vida económica de este Oaxaca. Un par de años después, otros hallazgos en la misma zona corroboraron el atractivo que se volvió, a partir de la apertura de zonas arqueológicas al público.
Mirar hacia la experiencia internacional, arrojó al general una luz que le guiaría hacia qué tipo de institución era la que tenía que crearse.
El Estado francés, por medio de la ley de 16 de abril de 1895, dio a los museos nacionales de Francia personalidad jurídica, con el objeto de que pudieran adquirir fondos por donaciones de particulares que antes se abstenían de hacer. A este respecto, dice León Michaud, la primera autoridad en Francia, en materia de personalidad jurídica:
“El Estado encuentra a menudo ciertas ventajas, creando la personalidad jurídica, y esas ventajas son de tal naturaleza, que ha juzgado oportuno emplear este mismo procedimiento por lo que se refiere a servicios que él ha creado y que durante mucho tiempo habían quedado bajo su dirección inmediata”. i
En la iniciativa original se planteó que la personalidad jurídica reconocida para la administración de ciertos servicios podría tener por efecto aumentar sus recursos atrayendo las donaciones. La experiencia había demostrado que no se donaba con gusto a los departamentos o a las comunas, menos aún al Estado, ya que no se estaba seguro de que la donación conservara siempre su afectación original. Por ello, se consideraba que era más viable una donación a una institución de beneficencia o a un establecimiento científico o artístico, creados específicamente para un fin social o especial y que éstos fueran capaces de conservar celosamente el recurso, aplicándolos a su destino. Así, el donador que se había desprendido de ciertos los bienes, tendría certidumbre del manejo de los recursos.
Otra razón para crear una institución de esta naturaleza, era que el derecho de propiedad era para el establecimiento público con orden. Mientras que, si los servicios públicos tienen un crédito en el presupuesto, habría un esfuerzo, en ocasiones de manera innecesaria y precipitada, en gastarlo íntegramente, pues al no hacerlo se correría el riesgo de que se les disminuyera la asignación y su espíritu de economía podría volverse en contra ellos.
El ejemplo de Francia era sólido para crear un instituto con posibilidades de obtener recursos por fuera del presupuesto con ventajas que favorecían los procesos administrativos, por eso se propició la creación de leyes que reconocían la personalidad jurídica para servicios ya existentes, como, por ejemplo, los museos.
Otro factor al concebir una instancia con personalidad jurídica era que los estados y los municipios también podrían contribuir a la realización de ciertos trabajos especiales que emprendería el Departamento de Monumentos, ya que la conservación general de los monumentos era de interés de la nación, pero la conservación de un monumento especial, por ejemplo un convento o una capilla, eran de interés más particular para los vecinos de esos lugares. No sólo desde el punto de vista cultural, sino también desde el punto de vista económico, por lo que significaba el aumento de turismo hacia esa región, siempre bajo la supervisión de la instancia federal.
Además de lo anterior, estaba la posibilidad de que los particulares también contribuyeran a la obra del instituto, como se demostró en aquel entonces por ayudas desinteresadas que se dieron en las exploraciones en Monte Albán. El gobierno de la república tenía la convicción de que en México había suficiente interés para que los particulares ayudaran a sostener con sus fondos las labores del Instituto para la preservación del patrimonio cultural.
Por otra parte, el presidente Cárdenas tenía la evidencia de que el turismo hacia México iba en crecimiento y una de las atracciones principales era lo típico. Es decir, al lado de sus monumentos arqueológicos e históricos, también estaban los mercados, las fiestas tradicionales y los productos que elaboran los indígenas que son obras maestras del arte popular. La lógica era: es justo que si los turistas venían principalmente atraídos por estas manifestaciones de nuestra vida nacional, se les cobrara una pequeña cuota al visitar los monumentos, cuota que ayudaría a la conservación de los mismos y al estudio de las costumbres, las tradiciones y las lenguas indígenas.
Pero para lograr eso se requería hacer en México algo semejante a lo que se hizo en Francia: es decir, organizar el Departamento de Monumentos en forma de una institución con personalidad jurídica.
El instituto que se proponía necesitaba tener personalidad jurídica, para que pudiera recibir herencias, legados y donaciones, para solicitar ayuda de los particulares y obtener por todos estos medios fondos para investigaciones y publicaciones especiales que en ese momento no estaba en posibilidad de gestionar, porque el Departamento era parte del Estado mexicano.
Necesitaba también tener personalidad jurídica para poder disponer de sus bienes y recursos y para poder cobrar cuotas por la visita a los monumentos, museos, venta de reproducciones y publicaciones, entre otras cosas.
En la iniciativa, el entonces presidente de la república consideraba que al crearse el instituto, no debería quedar fuera de la Secretaría de Educación Pública, pues por personalidad jurídica no debería entenderse autonomía, de manera que el gobierno federal intervendría directamente en la organización y en el funcionamiento del instituto, marcándose sus propias orientaciones, en los términos que le señalan las leyes en vigor.
La creación del instituto no obedecía a un simple deseo de cambiar nombres, ni de crear por vanidad instituciones que no tuvieran razón de existir. Por el contrario, la creación de un instituto daría, en México y en el extranjero, “... (es de) mayor importancia a la labor que desarrollaba el gobierno federal en la conservación y el estudio de los monumentos nacionales y de las razas indígenas...”.
En la iniciativa se consideraba que dotar al instituto de personalidad jurídica con una ley y estableciendo la utilidad pública, a pesar de que aumentaría el número de actividades que llevaba a su cargo el Departamento de Monumentos, éstas no sólo se mejorarían, sino que no implicaría para el Estado ningún sacrificio económico, porque se daría al instituto exactamente la misma cantidad que se dedicaba al Departamento de Monumentos. Además, habría una fiscalización constante en el manejo e inversión de fondos al seguir dependiendo de la Secretaría de Educación Pública.
Con esos argumentos en la exposición de motivos, el general Lázaro Cárdenas presentó la iniciativa de ley para crear un Instituto Nacional de Antropología e Historia.
La iniciativa fue dictaminada favorablemente el 22 de diciembre de 1938 y turnada como minuta al Senado de la República el 27 de diciembre de 1938, dispensándole todos los trámites de lectura para discutirse de inmediato obteniendo una votación favorable por unanimidad. El decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1939.
Resumiendo. Es de señalar que el espíritu de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia tenía como propósito crear una instancia que tuviera la posibilidad de administrar un patrimonio propio usando el recurso de la personalidad jurídica, que le permitiera obtener recursos adicionales al presupuesto otorgado por la federación.
Hay que considerar desde luego, que la iniciativa del presidente Cárdenas incluía las obras artísticas, dado que al crearse la Secretaría de Educación Pública desapareció la anterior de Instrucción Pública y Bellas Artes, de manera que para 1939, la conservación y preservación de lo artístico no tenía un área responsable en el ámbito de la administración pública.
La ley que se publicó originalmente, quedó de la siguiente manera:
Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia
Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1939
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República.
Lázaro Cárdenas , presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:
Que el honorable Congreso de la Unión se ha servido dirigirme la siguiente
Ley:
“El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta:
Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia
Artículo 1. Se crea el Instituto Nacional de Antropología e Historia, con personalidad jurídica propia y dependiente de la Secretaría de Educación Pública.
Artículo 2. El Instituto Nacional de Antropología e Historia desempeñará las funciones siguientes:
I. Exploración de zonas arqueológicas del país.
II. Vigilancia, conservación y restauración de monumentos arqueológicos, históricos y artísticos de la República, así como de los objetos que en dichos monumentos se encuentran.
III. Investigaciones científicas y artísticas que interesen a la arqueología e historia de México; antropológicas y etnográficas, principalmente de la población indígena del país.
IV. Publicación de obras relacionadas con las materias expuestas en las fracciones que anteceden.
V. Las demás que las leyes de la República le confieran.
Artículo 3. El Instituto, capaz de adquirir y administrar bienes, formará su patrimonio con los que en seguida se enumeran:
I. Las cantidades que anualmente le asigne el Presupuesto de Egresos de la Federación.
II. El edificio del Museo Nacional, el del ex convento de La Merced y la parte del Castillo de Chapultepec que se destine al Museo de Historia.
III. Los monumentos artísticos, arqueológicos e históricos con que actualmente cuenta el Departamento de Monumentos de la Secretaría de Educación Pública y los que en el futuro se declaren como tales, de acuerdo con las leyes.
IV. Las colecciones, muebles y accesorios de los edificios que están bajo la dependencia del Departamento de Monumentos y los objetos que se descubran en las exploraciones.
V. Los que adquiera el Instituto por herencia, legado, donación o por cualquier otro título.
VI. Los que le destine, para su servicio, el gobierno federal.
VII. El producto de las cuotas que cobre por visitas a los monumentos y museos, de la venta de las publicaciones, reproducciones, tarjetas, etc.
Artículo 4. Los bienes raíces a que se refiere el artículo anterior no perderán su carácter de nacionales, para todos los efectos de la ley. Sólo quedarán destinados al servicio del Instituto y bajo la administración y vigilancia de éste.
Artículo 5. Los objetos que se encuentren en los monumentos y los que pertenezcan a las colecciones de los museos no podrán enajenarse, hipotecarse, dar en prenda, prestarse o canjearse, sin sujetarse a las leyes sobre la materia y que rigen para toda clase de bienes nacionales.
Artículo 6. Formarán parte del Instituto, como sus dependencias, el Museo Nacional de Arqueología, Historia y Etnografía, la Dirección de Monumentos Prehispánicos y la Dirección de Monumentos Coloniales.
Artículo 7. El Instituto se dividirá en los departamentos que el reglamento establezca para el mejor desempeño de sus funciones.
Artículo 8. El mismo Instituto estará a cargo de un director, nombrado y removido libremente por el secretario de Educación Pública.
Artículo 9. Los jefes de los departamentos en que se divida el Instituto y todo el personal técnico y de conocimientos especializados que el mismo Instituto requiera, serán nombrados también y removidos libremente por el secretario de Educación Pública.
Artículo 10. El personal administrativo de las oficinas del Instituto se regirá, en cuanto a su nombramiento y remoción, por el Estatuto Jurídico de los Empleados Públicos de la Federación.
Artículo 11. El director, los jefes de los departamentos y el personal técnico del Instituto, constituirán el Consejo del mismo, que será presidido por el director.
Artículo 12. El Consejo del Instituto, formado como se indica en el artículo anterior, funcionará como cuerpo consultivo, para verificar trabajos científicos de conjunto, con obligación de publicar en sus anales y monografías el resultado de sus investigaciones y para proponer los presupuestos del propio Instituto.
Artículo 13. El Consejo del Instituto tendrá obligación de reunirse, por lo menos, dos veces cada mes, para planear los trabajos de conjunto y para realizarlos.
Artículo 14. El secretario de Educación Pública orientará las investigaciones que emprenda el Instituto.
Artículo 15. El manejo de los fondos del Instituto estará a cargo de un tesorero, nombrado y removido libremente por el secretario de Educación Pública, y su comprobación se sujetará a las reglas que rijan para otras dependencias del Ejecutivo.
Artículo 16. El Instituto, como dependencia del gobierno federal, gozará de franquicias portal y telegráfica y del descuento que a éste corresponde, en las vías generales de comunicación.
Artículo 17. Los bienes que el Instituto adquiera de instituciones y personas particulares o de gobiernos extranjeros estarán exentos de toda clase de contribuciones, impuestos o derechos.
Artículo 18. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con la de Educación Pública, cuidará de asignar anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la cantidad que permita el estado del erario público, procurando que no sea menos que la que se señala en el Presupuesto de Egresos en vigor durante el presente año al Departamento de Monumentos Artísticos, Arqueológicos e Históricos de la Secretaría de Educación Pública.
Artículo 19. El Instituto Nacional de Antropología e Historia, además de las funciones que expresamente señala esta Ley, tendrá a su cargo las que actualmente desempeña el Departamento de Monumentos Históricos, Artísticos y Arqueológicos de la República.
Artículo 20. Los sueldos de los funcionarios y empleados del Instituto serán los que señale anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Dos ordenamientos posteriores determinaron la primera reforma a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia: la Ley que Crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBA) y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos Artísticos e Históricos (LFZMAAH). De la primera se desprende que el INAH deja de ser la autoridad competente en materia de monumentos artísticos, y la segunda trae en consecuencia una reforma sustantiva, toda vez que en ésta se establecen las competencias de ambas instituciones, mismas que se encargan de la preservación y resguardo de los monumentos, ya sean arqueológicos e históricos para el INAH o artísticos para el INBA.
A pesar de que de que la Ley que crea el INBA se publica en 1947 y la LFZMAAH en 1972, la primera reforma a la Ley Orgánica del INAH se publica 39 años después de la primera y 14 años después de la segunda, para armonizar los ordenamientos y establecer claramente el ámbito de competencia de ambas instituciones. La reforma a la Ley Orgánica del INAH se publica en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1986.
Los cambios son sustantivos. Se reforman los artículos del 2 al 9. El artículo 2, en vez de señalar las funciones, establece los objetivos del Instituto y señala las funciones de éste conforme a la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, expedida en 1972.
Establece la competencia en el área de paleontología y abre la posibilidad de proponer declaratorias de monumentos, así como la de impartir enseñanza en materias de su competencia en niveles técnico, profesional, de posgrado y de extensión académica. Señala la obligación de autorizar las exploraciones que realicen los extranjeros en territorio nacional y faculta al Instituto para solicitar la devolución de bienes arqueológicos o históricos localizados en otros países. En el artículo 3, se elimina la competencia del INAH sobre Monumentos Artísticos y añade la posibilidad de obtener regalías. Finalmente, se derogan los artículos del 10 al 20. La publicación en el Diario Oficial quedó de la siguiente manera:
Diario Oficial de la Federación
Decreto por el que se reforma la
Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia
(Reforma del 13 de enero de 1986)
Artículo Primero. Se reforman los artículos 2 al 9 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia para quedar como sigue:
Artículo 1. Se crea el Instituto Nacional de Antropología e Historia, con personalidad jurídica propia y dependiente de la Secretaría de Educación Pública.
Artículo 2. Son objetivos generales del Instituto Nacional de Antropología e Historia la investigación científica sobre antropología e historia relacionada principalmente con la población del país y con la conservación y restauración del patrimonio cultural arqueológico e histórico, así como el paleontológico; la protección, conservación, restauración y recuperación de ese patrimonio y la promoción y difusión de las materias y actividades que son de la competencia del Instituto.
Para cumplir con sus objetivos, el Instituto Nacional de Antropología e Historia tendrá las siguientes funciones:
I. En los términos del artículo 3 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, aplicar las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos en las materias de su competencia.
II. Efectuar investigaciones científicas que interesen a la arqueología e historia de México, a la antropología y etnografía de la población del país.
III. En los términos del artículo 7 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, otorgar los permisos y dirigir las labores de restauración y conservación de los monumentos arqueológicos e históricos que efectúen las autoridades de los estados y municipios.
IV. Proponer a la autoridad competente, la expedición de reglamentos que contengan normas generales y técnicas para la conservación y restauración de zonas y monumentos arqueológicos, históricos y paleontológicos, que sean aplicados en forma coordinada con los gobiernos estatales y municipales.
V. Proponer al secretario de Educación Pública la celebración de acuerdos de coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, tendientes a la mejor protección y conservación del patrimonio histórico, arqueológico y paleontológico de la nación y del carácter típico y tradicional de las ciudades y poblaciones.
VI. Promover, conjuntamente con los gobiernos de los estados y los municipios, la elaboración de manuales y cartillas de protección de patrimonio arqueológico, histórico y paleontológico, en su ámbito territorial, que adecúen los lineamientos nacionales de conservación y restauración a las condiciones concretas del estado y del municipio.
VII. Efectuar investigaciones científicas en las disciplinas antropológicas, históricas y paleontológicas, de índole teórica o aplicadas a la solución de los problemas de la población del país y a la conservación y uso social del patrimonio respectivo.
VIII. Realizar exploraciones y excavaciones con fines científicos y de conservación de las zonas y monumentos arqueológicos e históricos y de restos paleontológicos del país.
IX. Identificar, investigar, recuperar, rescatar, proteger, restaurar, rehabilitar, vigilar y custodiar en los términos prescritos por la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, los respectivos monumentos y zonas, así como los bienes muebles asociados a ellos.
X. Investigar, identificar, recuperar y proteger las tradiciones, las historias orales y los usos, como herencia viva de la capacidad creadora y de la sensibilidad de todos los pueblos y grupos sociales del país.
XI. Proponer al Ejecutivo federal las declaratorias de zonas y monumentos arqueológicos e históricos y de restos paleontológicos, sin perjuicio de la facultad del ejecutivo para expedirlas directamente;
XII. Llevar el registro público de las zonas y monumentos arqueológicos e históricos y de los restos paleontológicos.
XIII. Establecer, organizar, mantener, administrar y desarrollar museos, archivos y bibliotecas especializados en los campos de su competencia señalados en esta ley.
XIV. Formular y difundir el catálogo del patrimonio histórico nacional, tanto de los bienes que son del dominio de la nación, como de los que pertenecen a particulares.
XV. Formular y difundir el catálogo de las zonas y monumentos arqueológicos e históricos y la carta arqueológica de la República.
XVI. Publicar obras relacionadas con las materias de su competencia y participar en la difusión y divulgación de los bienes y valores que constituyen el acervo cultural de la nación, haciéndolos accesibles a la comunidad y promoviendo el respeto y uso social del patrimonio cultural.
XVII. Impulsar, previo acuerdo del secretario de Educación Pública, la formación de consejos consultivos estatales para la protección y conservación del patrimonio arqueológico, histórico y paleontológico, conformados por instancias estatales y municipales, así como por representantes de organizaciones sociales, académicas y culturales que se interesen en la defensa de este patrimonio.
XVIII. Impartir enseñanza en las áreas de antropología e historia, conservación, restauración y museografía, en los niveles de técnico-profesional, profesional, de posgrado y de extensión educativa, y acreditar estudios para la expedición de los títulos y grados correspondientes.
XIX. Autorizar, controlar, vigilar y evaluar, en los términos de la legislación aplicable, las acciones de exploración y estudio que realicen en el territorio nacional misiones científicas extranjeras.
XX. Realizar de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores, los trámites necesarios para obtener la devolución de los bienes arqueológicos o históricos que estén en el extranjero.
XXI. Las demás que las leyes de la República le confieran.
Artículo 3. El Instituto, capaz de adquirir y administrar bienes, formará su patrimonio con los que se enumeran:
I. Los Inmuebles que para sus funciones o servicios le hayan aportado o le aporten los gobiernos federal, estatales y municipales.
II. Los muebles que actualmente le pertenecen y los que se le aporten o adquiera en lo futuro.
III. Los que adquiera por herencia, legado, donación o por cualquier otro concepto.
IV. Las cantidades que le asigne el Presupuesto de Egresos de la Federación.
V. Las aportaciones que le otorguen entidades públicas o privadas, nacionales, internacionales o extranjeras.
VI. Los ingresos provenientes de la venta de textos, publicaciones, grabaciones, películas, fotografías, reproducciones, tarjetas, carteles y demás objetos similares.
VII. Los fondos, productos, regalías, cuotas por concesiones, autorizaciones e inscripciones.
VIII. Los demás ingresos que obtenga por cualquier título legal incluidos los servicios al público.
Artículo 4. Los bienes que el Instituto adquiera de instituciones y personas particulares, o de gobiernos extranjeros, estarán exentos de toda clase de contribuciones, impuestos o derechos.
Artículo 5. Para cumplir con sus objetivos, el Instituto se organiza:
I. De acuerdo con sus funciones, en las áreas de:
a) Investigación en antropología, arqueología e historia.
b) Conservación y restauración de bienes culturales.
c) Museos y exposiciones.
d) Docencia y formación de recursos humanos en los campos de competencia del Instituto.
II. De acuerdo con su estructura territorial, en centros o delegaciones regionales; y
III. De acuerdo con su estructura administrativa, en las unidades que el reglamento de esta Ley establezca para el mejor desempeño de sus funciones.
Artículo 6. El Instituto estará a cargo de un director general, nombrado y removido libremente por el secretario de Educación Pública.
Para ser director general del Instituto Nacional de Antropología e Historia se requiere ser mexicano por nacimiento, mayor de 30 años de edad, con grado académico y méritos reconocidos en alguna de las materias de competencia del Instituto.
Artículo 7. Son facultades y obligaciones del director general:
I. Representar legalmente al Instituto.
II. Otorgar, revocar y sustituir poderes.
III. Acordar con el secretario de Educación Pública los asuntos de su competencia.
IV. Presidir las sesiones del Consejo General Consultivo y propiciar sus resoluciones.
V. Autorizar y hacer cumplir los programas de trabajo del Instituto.
VI. Nombrar y remover al personal de confianza en los términos de la legislación aplicable.
VII. Proponer los proyectos de reglamentos y aprobar los manuales internos necesarios para el funcionamiento del Instituto.
VIII. Celebrar contratos y realizar toda clase de actos de dominio.
IX. Presentar oportunamente, a las autoridades federales competentes, el proyecto de presupuesto anual.
X. Presentar al secretario de Educación Pública un informe anual de actividades del Instituto y el programa de trabajo anual a desarrollar durante el ejercicio correspondiente.
XI. Celebrar convenios con personas físicas o jurídicas y con organismos públicos o privados, nacionales, internacionales o extranjeros.
XII. Las demás que le confieran otras leyes, el secretario de Educación Pública y las que para el ejercicio de su cargo deba desempeñar.
Artículo 8. El Instituto contará con un Consejo General Consultivo que será presidido por el director general y que estará integrado a partir de la representación de los consejos de área. Su conformación y funcionamiento serán regulados por el reglamento de esta ley.
Artículo 9. Las condiciones de trabajo vigentes de personal del Instituto se conservan en sus términos y seguirán regulándose por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional.
Artículo Segundo. Se derogan los artículos 10 al 20 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia
La siguiente reforma a la Ley Orgánica del INAH fue el 23 de enero de 1988, derivada de la Expedición de la Ley de Nacionalidad.
Este ordenamiento establece ciertos criterios para el caso de los mexicanos que hayan adquirido otra nacionalidad. También establece los derechos y obligaciones de los naturalizados, debido a que a partir de la reforma constitucional al artículo 32, “...se abrió la posibilidad de reservar el ejercicio de ciertos cargos públicos a los mexicanos por nacimiento que adquieran otra nacionalidad.”ii
En consecuencia, a partir de la expedición de la nueva Ley de Nacionalidad, que abroga la anterior publicada el 21 de junio de 1993, se reformaron otros ordenamientos para señalar las características de los puestos directivos, tal como lo señaló el Ejecutivo federal en su exposición de motivos:
“Siendo la nacionalidad un vínculo jurídico que une a los individuos con el Estado, y que condiciona a los primeros a la obediencia y fidelidad hacia el segundo, es claro que las personas con doble nacionalidad tienen una situación especial, pues además del vínculo con nuestro país, tienen deberes jurídicos y morales para otro y otros países, lo cual los debe inhabilitar para desempeñar cargos y comisiones que deben reservarse para aquellas personas que única y exclusivamente posean la nacionalidad mexicana”. iii
Dentro de los ordenamientos que se reformaron con la promulgación de la nueva Ley de Nacionalidad, se incluyó la Ley Orgánica del INAH, debido a que la responsabilidad del Instituto tiene que ver con factores importantes de identidad, cuidado y preservación del patrimonio cultural. La reforma a la Ley del INAH de aquel entonces, fue la siguiente:
Finalmente, el 17 de diciembre de 2015, con la publicación del Decreto que crea de la Secretaría de Cultura a partir de una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública y otros 19 ordenamientos, se reformó por última vez la Ley Orgánica del INAH para establecer que las atribuciones y competencias otrora de la Secretaría de Educación, son ahora de la Secretaría de Cultura. La reforma quedó de la siguiente manera:
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como de otras leyes para crear la Secretaría de Cultura.
Artículo Décimo Noveno. Se reforman los artículos 1; 2, segundo párrafo, fracciones V, XI y XVII; 6 y 7, fracciones III, VII, IX, X y XII de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, para quedar como sigue:
Artículo 1. El Instituto Nacional de Antropología e Historia tiene personalidad jurídica propia y depende de la Secretaría de Cultura.
Artículo 2. ...
...
I. a IV. ...
V. Proponer al secretario de Cultura la celebración de acuerdos de coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, tendientes a la mejor protección y conservación del patrimonio histórico, arqueológico y paleontológico de la nación y del carácter típico y tradicional de las ciudades y poblaciones.
VI. a X. ...
XI. Proponer al secretario de Cultura las declaratorias de zonas y monumentos arqueológicos e históricos y de restos paleontológicos, sin perjuicio de la facultad del ejecutivo para expedirlas directamente;
XII. a XVI. ...
XVII. Impulsar, previo acuerdo del secretario de Cultura, la formación de consejos consultivos estatales para la protección y conservación del patrimonio arqueológico, histórico y paleontológico, conformados por instancias estatales y municipales, así como por representantes de organizaciones sociales, académicas y culturales que se interesen en la defensa de este patrimonio.
XVIII . a XXI. ...
Artículo 6. El Instituto estará a cargo de un director general, nombrado y removido libremente por el secretario de Cultura.
Para ser director general del Instituto Nacional de Antropología e Historia se requiere ser mexicano por nacimiento, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, mayor de 30 años de edad, con grado académico y méritos reconocidos en alguna de las materias de competencia del Instituto.
Artículo 7. ...
I. y II. ...
III. Acordar con el secretario de Cultura los asuntos de su competencia.
IV. a VI. ...
VII. Proponer al secretario de Cultura los proyectos de reglamentos y aprobar los manuales internos necesarios para el funcionamiento y operación del Instituto.
VIII. a IX. ...
X. Presentar al secretario de Cultura un informe anual de actividades del Instituto y el programa de trabajo anual a desarrollar.
XI. ...
XII. Las demás que le confieran otras leyes, los reglamentos y el secretario de Cultura.
Otros ordenamientos
A pesar de las modificaciones y reformas, las intenciones originales del general Cárdenas para la creación de un Instituto que pudiera manejar sus propios recursos nunca se ha dado, ya que el INAH siempre ha estado sectorizado, contraviniendo el orden jurídico administrativo, ya que se mantiene un Instituto con personalidad jurídica y patrimonio propio pero en calidad de órgano desconcentrado.
La contradicción radica en lo que disponen la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en lo que concierne a la precepto constitucional del artículo 90 de la Carta Magna.
Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo federal en su operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.
...
...
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal. También señala en su párrafo tercero qué tipo de instituciones componen la administración pública paraestatal, tal como lo establece el párrafo tercero del artículo 1.
Artículo 1. La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal y los Órganos Reguladores Coordinados integran la Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal
En el artículo 45 señala de manera expresa que:
Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
De acuerdo con lo dispuesto en este artículo, los organismos públicos descentralizados quedan separados del ámbito de la administración pública, es decir, no forman parte de los poderes de la Unión, ni del gobierno de Ciudad de México, ni de los poderes de los estados o de los municipios y, por tanto, sus trabajadores no tienen el carácter de servidores públicos.iv
En tanto, el artículo 48 señala:
Artículo 48. A fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que, conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operación de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, el presidente de la república las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes atribuyen a las Secretarías de Estado.
Y el artículo 50 señala:
Artículo 50. Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la Administración Pública Paraestatal con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las leyes, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, sin perjuicio de las atribuciones que competan a la coordinadora del sector correspondiente.
Las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública emitirán los criterios para la clasificación de las entidades paraestatales conforme a sus objetivos y actividades, en aquellas que cumplan una función institucional y las que realicen fines comerciales con el propósito de, en su caso, establecer mecanismos diferenciados que hagan eficiente su organización, funcionamiento, control y evaluación. Dichos mecanismos contemplarán un análisis sobre los beneficios y costos de instrumentar prácticas de gobierno corporativo en las entidades con fines comerciales, a efecto de considerar la conveniencia de su adopción.
Por otro lado, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales señala en su artículo 1 que:
Artículo 1. La presente Ley, Reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal
En tanto, el artículo 2 establece que:
Artículo 2. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
En consecuencia, podemos plantear el siguiente silogismo:
Como premisa mayor, la Ley de las Entidades Paraestatales señala que son entidades paraestatales las que determina con tal carácter la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y ésta las señala como aquéllas con personalidad jurídica y patrimonio propios; como premisa menor, que el artículo 1 de la Ley Orgánica del INAH establece que el Instituto tiene personalidad jurídica propia y el artículo 3 señala al Instituto capaz de adquirir su patrimonio propio, además de los que enumera el propio artículo. Podemos concluir que el INAH debe considerase como un órgano descentralizado, tal como fue planteado por el presidente Cárdenas en la iniciativa de Ley que presentó al Congreso durante su mandato y en consecuencia, sus trabajadoresv no deben ser considerados servidores públicos, por lo que estarán regulados por el apartado A del Artículo 123 y su ley reglamentaria.
Finalmente, el único sustento que hay para considerar al Instituto como órgano desconcentrado es una disposición que existía en el Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Púbica y que se trasladó a la Secretaría de Cultura mediante un Artículo Cuarto Transitorio que señala:
Cuarto. El Instituto Nacional de Antropología e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, continuarán rigiéndose por sus respectivas leyes y demás disposiciones aplicables y dependerán de la Secretaría de Cultura, misma que ejercerá las atribuciones que en dichos ordenamientos se otorgaban a la Secretaría de Educación Pública.
Sin embargo, no existe un decreto ni una disposición legal que haga plausible que una disposición reglamentaria emitida por una Secretaría de Estado al amparo del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que señala que: “En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado que será expedido por el presidente de la república, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas...” , esté por encima de una Ley expedida por el Congreso:
Toda la argumentación vertida en la presente iniciativa tiene como finalidad justificar plenamente la reforma a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia para dar a esta importante institución el carácter de órgano descentralizado para que cumpla cabalmente con sus funciones y se apegue al espíritu de la iniciativa original, misma que no sólo no se ha desvirtuado, sino que es necesario fortalecer al cobrar cada vez más importancia la preservación, conservación y cuidado de nuestro patrimonio.
Para pronta referencia, la presente iniciativa propone los siguientes cambios:
Derivado de lo anteriormente expuesto, someto a consideración de este pleno la iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia
Artículo Único. Se reforman los artículos 1, 2, fracciones V, VI, XVII y XX; 6, 7, fracciones VII, IX, X y XII; 8 y 9, de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, para quedar de la siguiente manera:
Artículo 1. El Instituto Nacional de Antropología e Historia es un órgano público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado a la Secretaría de Cultura.
El Instituto se rige de acuerdo con lo que establece la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Contará con un órgano de gobierno que estará conformado por:
- El titular de la Secretaría de Cultura, quien lo presidirá
- El titular de la Secretaría de la Función Pública
- El titular del Órgano Interno de Control
- El titular de la Secretaría de Desarrollo Social
- El titular de la Secretaría de Educación Pública
- El titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
- El titular del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
Asimismo, participarán como invitados con voz pero sin voto, el director general del Instituto y los coordinadores nacionales de las diferentes áreas del propio Instituto.
Artículo 2. Son objetivos generales del Instituto Nacional de Antropología e Historia la investigación científica sobre antropología e historia relacionada principalmente con la población del país y con la conservación y restauración del patrimonio cultural arqueológico e histórico, así como el paleontológico; la protección, conservación, restauración y recuperación de ese patrimonio. La formación de profesionales y especialistas en las áreas de competencias del Instituto, así como la promoción y difusión de las materias y actividades que son de la competencia del Instituto.
...
I a IV ...
V. Celebrar acuerdos de coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, tendientes a la mejor protección y conservación del patrimonio histórico, arqueológico y paleontológico de la nación y del carácter típico y tradicional de las ciudades y poblaciones, previo acuerdo con el órgano de gobierno.
VI. Promover, conjuntamente con la Secretaría de Cultura federal, los gobiernos de los estados y los municipios, la elaboración de manuales y cartillas de protección de patrimonio arqueológico, histórico y paleontológico, en su ámbito territorial, que adecúen los lineamientos nacionales de conservación y restauración a las condiciones concretas del estado y del municipio.
VII a XVI ...
XVII. Impulsar, previo acuerdo de su órgano de gobierno, la formación de Consejos consultivos estatales para la protección y conservación del patrimonio arqueológico, histórico y paleontológico, conformados por instancias estatales y municipales, así como por representantes de organizaciones sociales, académicas y culturales que se interesen en la defensa de este patrimonio.
XVIII y XIX ...
XX. Realizar en coordinación con la Procuraduría General de la República y la Secretaría de Relaciones Exteriores, los trámites necesarios para obtener la devolución de los bienes arqueológicos o históricos que estén en el extranjero, en términos de los tratados internacionales suscritos por México .
XXI. ...
Artículo 6. El Instituto estará a cargo de un director general, designado por el presidente de la república, quien a su vez podrá removerlo libremente.
Para ser director general del Instituto Nacional de Antropología e Historia se requiere, además de lo que establece el artículo 21 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, ser mayor de 30 años de edad, con grado académico y méritos reconocidos en alguna de las materias de competencia del Instituto.
Artículo 7. Son facultades y obligaciones del director general:
I. a VI ...
VII. Proponer y someter a consideración del órgano de gobierno para su aprobación, los proyectos de reglamentos y los manuales internos necesarios para el funcionamiento y operación del Instituto.
VIII.
IX. Presentar oportunamente, a las autoridades federales competentes, el proyecto de presupuesto anual, previamente aprobado por el órgano de gobierno.
X. Presentar al órgano de gobierno, presidido por el secretario de Cultura, un informe anual de actividades del Instituto y el programa de trabajo anual a desarrollar.
XI.
XII. Las demás que le confieran otras leyes, los reglamentos y el secretario de Cultura como presidente del órgano de gobierno.
Artículo 8. Sin menoscabo de lo señalado en el capítulo II Sección A de la Ley de las Entidades Paraestatales, el Instituto contará con un órgano de carácter técnico denominado Consejo General Consultivo que será presidido por el director general y que estará integrado a partir de la representación de los consejos de área. Su conformación y funcionamiento serán regulados por el reglamento de esta ley.
Artículo 9. Las condiciones de trabajo vigentes de personal del Instituto se conservan en sus términos y se regularán por la Ley Federal del Trabajo reglamentaria del apartado A del artículo 123 constitucional.
Transitorios
Primero. Esta Ley entrará en vigor dentro de los 60 días posteriores a la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Dentro de los 60 días posteriores a la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el presidente de la república deberá expedir el nombramiento del director general del Instituto Nacional de Antropología e Historia, en términos del artículo 6 de esta Ley.
Tercero. Conforme al artículo 12 de la Ley de las Entidades Paraestatales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico deberá incluir al Instituto Nacional de Antropología e Historia en la relación de las entidades paraestatales que formen parte de la Administración Pública Federal.
Cuarto. Conforme al artículo 15 de la Ley de las Entidades Paraestatales, el Órgano de Gobierno deberá conformarse y elaborar las reglas para su funcionamiento.
Quinto. El órgano de gobierno del Instituto deberá emitir el Reglamento de la presente ley dentro de los 180 días posteriores a la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
i Agnès Callu, La Réunion des musées nationaux 1870-1940, gènese et fonctionnement. Paris, Ècole des Chartes. Col. Mémories et documents de l’École des Chartes .
ii Diario de los Debates. LVII Legislatura; Año I Primer Periodo Ordinario; Diario 16, 14 de octubre de 1997, página 3
iii Diario de los Debates. LVII Legislatura; Año I Primer Periodo Ordinario; Diario 16, 14 de octubre de 1997, página 5
iv Pallares y Lara, Sergio, Las relaciones laborales en el servicio público, México, Porrúa, 2007, p. 51.
v Suprema Corte de Justicia de la Nación, jurisprudencia 1/96
Dado en la Sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a los 20 días del mes de diciembre de 2017.
Diputado Virgilio Dante Caballero Pedraza (rúbrica)
Que reforma el artículo 20 Bis 7 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, suscrita por el diputado Jesús Sesma Suárez e integrantes del Grupo Parlamentario del PVEM
Quienes suscriben, diputado Jesús Sesma Suárez y diputados integrantes del Partido Verde Ecologista de México de la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y por los artículos 6, fracción I, 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción IV al artículo 20 Bis 7 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Sin duda el derecho humano que trasciende al nivel mundial es el derecho al medio ambiente sano, pues en él se protege al entorno como un bien jurídico fundamental y se expresa el papel indiscutible que éste tiene en el desarrollo de las personas. Por otra parte, la protección de este derecho humano se constituye como una garantía para la realización y vigencia de los demás derechos, atendiendo al principio de interdependencia, ya que el ser humano se encuentra en una relación indisoluble con su entorno y con la naturaleza, por lo que nuestra calidad de vida, presente y futura, nuestra salud e incluso nuestro patrimonio material y cultural están vinculados con la biosfera.1
En otras palabras, nuestra vida depende de la vida del planeta, sus recursos y sus especies; por lo consiguiente, el ambiente es nuestro entorno y su conservación es vital para subsistir, por ende el cuidado de los recursos naturales de nuestro país resulta de vital importancia para garantizar el derecho humano al medio ambiente sano. Esos recursos naturales son, en términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, los elementos naturales susceptibles de ser aprovechados por el hombre.
Bajo esta tesitura, es de resaltar que México tiene una posición geográfica privilegiada, ya que está ubicado entre los dos océanos más grandes del planeta, se encuentra en una latitud intertropical y las zonas biogeográficas neártica y neotropical, siendo lo anterior causa de la megadiversidad que existe en el país. Y en específico, los ambientes costeros y oceánicos son aportes importantes a biodiversidad; ejemplo de esto son los manglares, los arrecifes de coral, las zonas de pastos marinos en la zona costera, las chimeneas hidrotermales y las chapopoteras en la zona oceánica, las cuales poseen una elevada riqueza biológica.2
La gran riqueza natural en las regiones costeras y oceánicas concurre con las diversas actividades económicas como la extracción de hidrocarburos, el turismo, la transportación marítima y portuaria, la industrial, la acuacultura, la agropecuaria y la pesca , entre otras. Situación que representa un gran desafío para el desarrollo sustentable y exige una acción transversal entre diversos sectores de gobierno y una concertación con diferentes sectores sociales.3
Al respecto, resulta oportuno destacar que la pesca es una actividad económica importante para México, ya que gran parte de la seguridad alimentaria de nuestro país depende del sector pesquero, motivo por el cual se ha establecido en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables que la pesca y la acuacultura son asuntos de seguridad nacional y parte esencial del quehacer económico y social de nuestro país.
Sin embargo, enfrenta grandes retos, principalmente por el asentamiento de comunidades humanas que se establecen en los litorales de los mares mexicanos y de los cuerpos de aguas interiores. En efecto, la presión sobre los recursos tanto para que sean fuentes de alimento como para que generen empleos directos e indirectos se ha incrementado notablemente en los últimos años.4
En virtud de ello, la Carta Nacional Pesquera 2012 expresa que el 71 por ciento de los stock explotados están en máximo rendimiento o explotación plena, el 15 por ciento en deterioro por sobreexplotación y el 13 por ciento presentan potencial de expansión de las capturas; asimismo, señala que la producción pesquera registrada en 2010 fue de 1.473 millones de toneladas, que representan 16 mil 907 millones de pesos a precios de playa, que el volumen de la pesca corresponde en 80 por ciento al litoral del Pacífico, 18 por ciento al Golfo de México y Caribe, y 2 por ciento a los cuerpos de aguas continentales.5
En ese contexto, la estabilización de las capturas comerciales de recursos pesqueros es indicativo de que es necesario reforzar las medidas de administración y fomentar el uso racional de nuestros recursos.6
Por lo anterior, las zonas oceánicas y costeras de México deben considerarse una gran área de oportunidad para el desarrollo económico, social y ambiental; en ese sentido, el Programa de Ordenamiento Ecológico (POE) por su carácter transversal se constituye como la piedra angular necesaria para la gestión integrada de océanos y costas, así como para la construcción de una Política de Estado de Océanos y Costas que no existe actualmente en el país.
En el contexto internacional, la Unión Europea considera a los mares y océanos como importantes motores de la economía, en virtud de que el sector genera alrededor de 5,4 millones de empleos y un valor añadido bruto de casi 500,000 millones de euros al año, por ende, cuenta con una estrategia sobre crecimiento, en la que incluye la “ordenación del espacio marítimo” cuya finalidad consiste en que las actividades sean más eficaces y sostenibles.7
En la “ordenación del espacio marítimo” se planifican los momentos y lugares en que se efectúan las actividades humanas en el mar, de manera que sean eficaces y sostenibles como sea posible; ya que reduce conflictos, fomenta la inversión, aumenta la coordinación y protege el medio ambiente identificando prontamente las repercusiones y oportunidades del uso múltiple del espacio.8
Lo anterior, debido a que la Unión Europea considera que la gestión integrada de las costas debe ser un instrumento de gestión integrada de todos los procesos políticos que afectan a la zona costera, que permita abordar de forma coordinada las interacciones tierra-mar de las actividades costeras con vistas a garantizar el desarrollo sostenible de las zonas costeras y marinas. Su función es propiciar que las decisiones en materia de gestión o de desarrollo se adopten de manera coherente en todos los sectores. 9
En ese sentido, es de indicar que, desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en 1992 en Río de Janeiro, se identificó la importancia de instrumentar y mejorar el manejo de las zonas costeras. Fue entonces que la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) y posteriormente Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), por medio del Instituto Nacional de Ecología (INE), se dio a la tarea de fomentar la elaboración de ordenamientos ecológicos en diversas zonas costeras del país, con la finalidad de contar con instrumentos de planeación y política ambiental que atendieran la problemática existente en dichas áreas costeras y dieran certidumbre a las actividades productivas realizadas en ellas.10
Bajo este contexto, el Ordenamiento Ecológico Marino (OEM) fue oficialmente incorporado a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en 1988, para regular las actividades humanas y revertir el rápido deterioro de los recursos y ecosistemas marinos (DOF, 1998). Con este instrumento se ha buscado propiciar, dentro de un esquema de Manejo Integral de la Zona Costera, la conservación de la biodiversidad sin frenar el crecimiento de la industria petrolera, el turismo, la pesca y la acuicultura. La ejecución de un OEM depende de la representación de intereses dentro de su plan operativo, que se denomina Programa de Ordenamiento Ecológico Marino (POEM). Actualmente la construcción de un POEM consensuado socialmente, representa el principal desafío para todos los sectores que utilizan del espacio marino y costero, donde el gobierno mexicano ha buscado una participación más activa del gremio científico.11
En virtud de ello, el objeto del Ordenamiento Ecológico Marino que se ha establecido en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente tienen la finalidad de establecer los lineamientos y las previsiones a que deberá sujetarse el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales, así como la conservación de los ecosistemas y las biodiversidad en las zonas marinas mexicanas y sus zonas federales adyacentes en los términos de la Ley y la Ley Federal del Mar.12
Al respecto, no debemos olvidar que en el periodo comprendido entre el 2000-2006, se dio la separación del sector pesquero y acuícola de la Semarnat, situación que fue considerada por muchos como un retroceso en la política nacional del manejo de recursos naturales; sin embargo, la necesidad de una planeación integral en la zona costera del país ha continuado siendo una preocupación institucional.13
Posteriormente, durante 2005 cobraron un nuevo impulso los estudios técnicos en regiones costeras y marinas del país, concentrándose los esfuerzos en el espacio marino del Golfo de California, el cual fue el primero que se realizó bajo los lineamientos que señala el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de Ordenamiento Ecológico, particularmente aquellos relacionados con la participación social, estructurados en el Comité de ordenamiento ecológico marino del Golfo de California, el organismo coordinador responsable de realizar los talleres sectoriales y las consultas públicas asociadas al proceso.14
Los ambientes marinos contrastan con los continentales o terrestres en que son tridimensionales y presentan un mayor dinamismo. En virtud de ello en la planificación costera y marina en México se debe crear mayor capacidad institucional y administrativa a nivel federal, estatal y municipal, con el fin de que los Programas de Ordenamiento Ecológico Costero y Marino, tengan la posibilidad de permanecer vigentes y operando15
Debemos resaltar que el Ordenamiento Ecológico Marino (OEM) ha sido adoptado en México como el instrumento de política ambiental que atiende las problemáticas marinas y da certidumbre a las actividades inherentes que ahí se desarrollan; no obstante, su ejecución aún representa un desafío para el gobierno, quién en diversas ocasiones ha solicitado la participación activa del gremio científico en la elaboración de propuestas para mejorar los planes operativos de los OEM: los Programas de Ordenamiento Ecológico Marino (POEM).16 Lo anterior, ya que la explotación intensiva de los recursos marinos y su consecuente deterioro ha evidenciado la necesidad de explorar nuevos modelos de aprovechamiento.
Bajo esta tesitura, es de señalar que si bien es cierto que el Ordenamiento Ecológico Marino propicia la coordinación con otros instrumentos de política sectorial, como las regulaciones pesqueras (vedas, cuotas de extracción y permisos de pesca); también lo es que existe una muy variada metodología en dicha coordinación y por ende el grado de éxito es muy bajo, como se advierte en varios instrumentos de planeación espacial operando a escalas regionales y nacionales, ejemplo de ello es el del Golfo de California.17
Y es que aunque el Programa de Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California contiene índices de aptitud de los sectores pesquero-industrial y pesca ribereña, así como para turismo y conservación; lo cierto es que dentro de la causas por las que la vaquita marina (Phocoena sinus) se encuentra el peligro de extinción, se cuenta la pesca incidental o ilegal con las redes agalleras, pues a pesar de que el gobierno las ha prohibido, aún hay pescadores que las utilizan.18
Sin duda, la implementación de un Ordenamiento Ecológico Marino es un proceso complejo y esencialmente político, que implica organizar y conciliar intereses de los tres órdenes de gobierno y los múltiples usuarios del espacio costero y marino. Ello debido al enorme tamaño y diversidad de condiciones biofísicas, climáticas y culturales de los mares mexicanos, además de que la estrategia que busca el ordenamiento de los mares solo se ha concretado parcialmente, pues hasta fines del 2013, únicamente se habían decretado formalmente dos OEM: Golfo de California, y el del Golfo de México y Mar Caribe.19
Actualmente los OEM en México están recibiendo un creciente apoyo gubernamental, pero dentro de un contexto de gran complejidad institucional que dificulta la planeación integral en las zonas marinas. Como consecuencia, actualmente hay una excesiva regulación costera porque también hay ordenamientos sectoriales pesqueros y acuícolas, ordenamientos turísticos y territoriales de estados y municipios costeros.20
Estas condiciones sectoriales inhiben la articulación y coordinación que debe existir entre las instituciones encargadas de la administración de los recursos naturales; igualmente, limita el financiamiento para aplicar las políticas impuestas en los OEM. Para que las estrategias de manejo propuestas en el OEM se complementen e integren con las medidas de manejo ya existentes en el área a ordenar es importante identificar a las instituciones presentes y considerar los intereses coincidentes entre ellas y los diferentes órdenes de gobierno. Debido a la vulnerabilidad del ambiente marino ante impactos en la zona costera-terrestre, se reconoce la necesidad de una imperiosa coordinación o integración de instrumentos de planeación terrestre, así como consideraciones a nivel institucional para hacer más efectiva la implementación de los Ordenamientos Ecológicos Marinos (OEM).21
Asimismo, para conservar las conexiones ecológicas a diferentes escalas es prioritario que durante la etapa de propuesta se busque coordinar las estrategias de los OEM con las de los instrumentos de planeación sectorial. Por ejemplo, los Programas de Ordenamiento Pesquero y los de Acuicultura, emitidos por la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca), cuyo propósito es regular y administrar geográficamente el aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros.22
Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) intentó, a través del Código de Conducta para la Pesca Responsable de 1995, incluir en los enfoques para la ordenación pesquera consideraciones sociales, económicas, ambientales y de conservación. El Código dedica su artículo 7 a la ordenación pesquera con un extenso contenido, en el que ha recomendado a los Estados que adopten un marco normativo, jurídico e institucional adecuado, que incluya medidas para la conservación y el uso sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros. Estas medidas de conservación y ordenación, deben basarse en los datos científicos más fidedignos disponibles y concebir para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de los recursos pesqueros a niveles que promuevan el objetivo de una utilización óptima de los mismos y mantengan su disponibilidad para las generaciones actuales y futuras.23
Estas medidas deben ir orientadas a:24
1. Evitar el exceso de captura, así como el esfuerzo pesquero y asegurar que la explotación de las poblaciones marinas sean económicamente viables;
2. Asegurar que las industrias pesqueras operen incentivos y condiciones económicas que promuevan la pesca responsable;
3. Tener en cuenta los intereses de los pescadores, incluidos los que practican la pesca de subsistencia, artesanal y en pequeña escala;
4. Preservar la biodiversidad de los ecosistemas acuáticos y proteger las especies en peligro o amenazadas;
5. Permitir la recuperación de las especies amenazadas o agotadas, cuando proceda, intervenir activamente para restablecerlas;
6. Evaluar el impacto ambiental negativo sobre los recursos pesqueros provocado por la actividad humana para buscar las posibles soluciones; y
7. Reducir al mínimo la contaminación, los desperdicios, los descartes, las capturas por artes de pesca perdidos o abandonados, las capturas de especies que no son objeto de la pesca, tanto de peces como de otras especies tales como tortugas o mamíferos marinos y los efectos sobre las especies o dependientes que son capturadas incidentalmente, aplicando medidas tales como el perfeccionamiento y la utilización de artes y técnicas de pesca selectivas rentables y amigables con el medio ambiente.
Por lo antes expuesto, es vital que la congruencia entre estos ordenamientos se refleje en la definición de un conjunto de acciones encaminadas al desarrollo de las actividades humanas de forma sustentable, considerando la disponibilidad de los recursos marinos y costeros, y el conocimiento actualizado de los aspectos biológicos, ecológicos, económicos, culturales y sociales dentro de las zonas ordenadas.
Además, esta nueva visión requiere integrar eficientemente información sobre los procesos sociales y económicos de las pesquerías (por ejemplo, temporada de pesca para una o dos comunidades y demandas de mercado).
Asimismo, cuando se seleccionan y se diseñan las Unidades de Gestión Ambiental (UGA), es también necesario un esfuerzo de coordinación del POEM con Áreas Marinas Protegidas (AMP). Las AMP representan el instrumento ambiental espacial más favorecido por el gobierno mexicano, pero cuya efectividad está limitada por la falta de conectividad entre los ecosistemas protegidos. El diseño de sistemas de planeación marina articulados entre ambos instrumentos permitiría establecer estrategias de conectividad de mayor cobertura entre zonas de protección (por ejemplo, redes y corredores biológicos) o incluso coordinar áreas de usos múltiples. Este esfuerzo debería concretarse en un POEM cuando se seleccionen y se diseñen las UGA, garantizando en este caso una salvaguarda ante el cambio climático y los cambios de distribución de especies.25
Por lo anterior, en el Partido Verde Ecologista de México estamos conscientes de que debemos actualizar el marco jurídico, a efecto de que sea acorde a la realidad que vive la sociedad, pues bajo el principio de progresividad se le otorga al Estado la obligación de generar en cada momento histórico una mayor y mejor protección y garantía de los derechos humanos, de tal forma que siempre estén en constante evolución y bajo ninguna justificación en retroceso.
En ese sentido, de conformidad al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la gestión para el aprovechamiento, protección y conservación de los recursos naturales, como lo son los pesqueros, debe realizarse considerando ante todo el interés de la Nación; por ende, la Carta Nacional Pesquera es un instrumento que transparenta la toma de decisiones de la autoridad para garantizar que prevalezca ante todo el interés de la nación, cuyo objeto consiste en proporcionar al sector pesquero instrumentos que propicien el aprovechamiento sustentable de los recursos marinos y fortalecer la comercialización de los productos y subproductos obtenidos del mismo medio.
En virtud de lo anteriormente expuesto, el Partido Verde Ecologista de México consiente de que la pesca es una actividad fundamental para la seguridad alimentaria del país, pero al mismo tiempo comprometido con la conservación y protección de los recursos pesqueros para un desarrollo sustentable de los mismos, mediante la presente iniciativa proponemos incluir la gestión pesquera dentro de los Programas de Ordenamiento Ecológicos Marinos, esto es, que se incluya la información cartográfica y escrita sobre indicadores de disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros, en aguas de jurisdicción federal conforme a lo establecido en la Carta Nacional Pesquera.
Lo anterior con la finalidad de poder integrar en un solo instrumento, tanto la protección de los ecosistemas y sus recursos naturales, así como el desarrollo sustentable de las actividades económicas correspondientes al sector pesquero, a efecto de que en el momento que sea necesario desarrollar cualquier actividad económica que afecte el polígono de un Programa de Ordenamiento Ecológico Marino, las diversas autoridades de conformidad con sus atribuciones concurrentes, efectúen el análisis integral y congruente, antes de emitir las autorizaciones y permisos correspondientes.
Es por lo anteriormente expuesto que sometemos a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona una fracción IV al artículo 20 Bis 7 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Único. Se modifica el artículo 20 Bis 7 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como a continuación se presenta:
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Artículo 20 Bis 7. Los programas de ordenamiento ecológico marino deberán contener, por lo menos:
I. a III. (...)
IV. La información cartográfica y escrita de indicadores sobre la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros en aguas de jurisdicción federal.
(...)
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal contará con un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor del presente decreto para armonizar el Reglamento respectivo.
Notas
1 Cfr. http://200.33.14.34:1033/archivos/pdfs/cartilla_DH_medioAmbienteSano.pd f
2 Cfr. http://www.inecc.gob.mx/descargas/ord_ecol/est_nal_oe_mares_costas.pdf
3 Ibídem
4 Cfr. http://www.inapesca.gob.mx/portal/documentos/publicaciones/pelagicos/li bro_Rojo.pdf
5 Cfr. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/117714/Carta-Nacional-Pe squera-2012.pdf
6 Ibídem
7 Cfr. https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_e s
8 Ibídem
9 Cfr. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0133:FIN :ES:PDF
10 Cfr. http://www.redalyc.org/pdf/539/53907804.pdf
11 Cfr. http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-560X20 14000300001
12 Cfr. Artículo 51 del Reglamento de LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico.
13 Ibídem
14 Ibídem
15 Ibídem
16 Cfr. http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-560X20 14000300001
17 Ibídem
18 Cfr. https://www.gob.mx/semarnat/articulos/proteccion-de-la-vaquita-marina-c ompromiso-de-mexico
19 Cfr. http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-560X20 14000300001
20 Ibídem
21 Ibídem
22 Ibídem
23 Cfr. http://www.aida-americas.org/sites/default/files/refDocuments/
CAPI%CC%81TULO%202%20ORDENAMIENTO%20PESQUERO%20FINAL.pdf
24 Ibídem
25 Cfr. http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-560X20 14000300001
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputados: Jesús Sesma Suárez (rúbrica), Arturo Álvarez Angli, Jorge Álvarez López, Rosa Alicia Álvarez Piñones, José Antonio Arévalo González, Alma Lucía Arzaluz Alonso, Luis Ignacio Avendaño Bermúdez, María Ávila Serna, Omar Noé Bernardino Vargas, Paloma Canales Suárez, Jesús Ricardo Canavati Tafich, Juan Manuel Celis Aguirre, José Alberto Couttolenc Buentello, Sharon María Cuenca Ayala, Sasil Dora Luz de León Villard, Daniela de los Santos Torres, Andrés Fernández del Valle Laisequilla, Sara Paola Gálico Félix Díaz, José de Jesús Galindo Rosas, Jorgina Gaxiola Lezama, Sofía González Torres, Yaret Adriana Guevara Jiménez, Leonardo Rafael Guirao Aguilar, Javier Octavio Herrera Borunda, Jesús Gerardo Izquierdo Rojas, Lía Limón García, Mario Machuca Sánchez, Cesáreo Jorge Márquez Alvarado, Virgilio Mendoza Amezcua, Cándido Ochoa Rojas, Evelyng Soraya Flores Carranza, Samuel Rodríguez Torres, Emilio Enrique Salazar Farías, José Refugio Sandoval Rodríguez, Adriana Sarur Torre, Miguel Ángel Sedas Castro, Édgar Spinoso Carrera, Wendolin Toledo Aceves, Francisco Alberto Torres Rivas, Diego Valente Valera Fuentes, Claudia Villanueva Huerta, Lorena Corona Valdés, Enrique Zamora Morlet.
Que reforma el artículo 17 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del senador David Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario del PT
David Monreal Ávila, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción III del artículo 17 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El juicio de amparo en México ha pasado por un extenso y complejo proceso de evolución para consolidarse paulatinamente como se conoce en la actualidad. El amparo encuentra sus antecedentes nacionales en la Constitución de Yucatán, en 1841, diseñada por Don Manuel Crescencio Rejón.
Posteriormente, en el ámbito nacional mediante el acta constitutiva y de reformas de 1847, inspirada en el proyecto de Mariano Otero, se introdujeron diversas modificaciones a la Constitución de 1824. El artículo 25 de dicho documento dio nacimiento al juicio de amparo mexicano; establecía:
Artículo 25. Los tribunales de la Federación ampararán a cualquiera habitante de la República, en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los poderes legislativo y ejecutivo, ya de la federación, ya de los estados, limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare.1
El texto citado con antelación sentó las bases fundamentales para concebir al amparo como un instrumento de protección de los derechos fundamentales de los habitantes del país frente a las disposiciones generales o actos de autoridad, aunque solo disponía la protección ante actos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
El juicio de amparo nació con la finalidad de proteger al gobernado frente a los actos despóticos de las autoridades del Estado, cuando esos actos contravenían o conculcaban alguna de las garantías individuales (hoy derechos humanos) otorgadas por la Carta Magna al gobernado, el amparo tenía la función de invalidar los actos que fueran contrarios a tales garantías.
Siguiendo linealmente con los antecedentes y evolución del juicio de amparo, es importante hacer referencia al texto constitucional de 1857, el cual en su artículo 101 mejoraba lo establecido en el Acta de Reformas de 1847, extendiendo la acción protectora del Estado a leyes y actos de cualquier autoridad, incluyendo aquí también las violaciones verificadas por el Poder Judicial.
A la postre, en 1917 con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 1857, se consolida el juicio de amparo en los articulo 103 y 107; en el primer precepto se dispuso en forma clara la procedencia del amparo, y en el segundo se establecieron las bases a que se sujetan los procedimientos respectivos.
Con la publicación de la Carta Magna de 1917, se expidió en 1919 la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución. Después, ésta fue derogada por la Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1936, la cual en 1968 cambió de nombre a Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que fue abrogada el 2 de abril de 2013 para dar paso a la nueva ley vigente, objeto de la presente iniciativa.
Con el devenir y la evolución del juicio de amparo mexicano, es una realidad que su naturaleza y finalidad han cambiado con el paso del tiempo, para consolidarse paulatinamente a la luz del marco de derechos humanos producto de las reformas de 2011.
El amparo se ha convertido en un juicio autónomo, de carácter constitucional que tiene la finalidad de resolver las controversias que menciona el artículo 103 de la Constitución vigente:
Artículo 103. Los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de que el Estado mexicano sea parte;
II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México; y
III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.
En la fracción I del precepto citado con antelación reside el control de constitucionalidad, ya que el amparo procede contra normas, actos y omisiones de cualquier autoridad que viola los derechos fundamentales reconocidos en la constitución y en los tratados internacionales en que el Estado mexicano sea parte.
Por otro lado, se sostiene que la sola fracción primera, en relación con los artículos 14 y 16 constitucionales mantienen el orden constitucional a través de las garantías de seguridad jurídica y el principio de legalidad que se plantean en los preceptos referidos. Por su parte, la segunda y tercera fracción contienen el llamando amparo por invasión de esferas o Soberanía, el cual es procedente cuando la mencionada invasión violente derechos fundamentales de los gobernados; pese a lo anterior, se considera que ambas fracciones son producto histórico del Constituyente de 1856.
El juicio de amparo principalmente procede cuando se ven violentados derechos fundamentales (derechos humanos), y se sustancia conforme a los procedimientos y formas del orden jurídico que la Constitución Federal determina, la ley reglamentaria y la jurisprudencia. Asimismo, en términos generales el objeto del juicio de amparo es restituir al quejoso en el pleno goce del derecho constitucional violentado, volviendo las cosas al estado en el que se encontraban antes de la violación por la norma, acto u omisión de la autoridad.
Sin adentrase en las demás generalidades que hacen del juicio de amparo un verdadero medio de control constitucional, es fundamental, para los fines de la presente iniciativa, adentrarse al amparo agrario, el cual doctrinalmente ha sido entendido como “la instancia jurídica que tomando en cuenta la desigualdad de las relaciones que se dan entre los sectores sociales, tiende a proteger a núcleos de población ejidal o comunal, ejidatarios y comuneros, y aspirantes a esto, en sus derechos agrarios, mediante el establecimiento de disposiciones especiales que obligan al órgano de control a suplir las deficiencias que éstos pudieran presentar en sus exposiciones, en el ofrecimiento de pruebas, en sus comparecencias y alegaciones y , en general, en cualquier diligencia o etapa procesal correspondiente al juicio de garantías”.2
La Ley de Amparo abrogada en 2013 regulaba de forma particular el amparo en materia agraria, pues consideraba un libro segundo, titulo único, capítulo único. Cuando en su momento surgió la división de la Ley de Amparo en dos libros, se buscó que el segundo libro tuviera “por objeto establecer medidas protectoras de carácter procesal en beneficio de los derechos colectivos de los núcleos de población comunales o ejidales, así como respecto de los individuales de sus integrantes, de acuerdo con los lineamientos esenciales del derecho procesal social, en el cual impera el principio de la igualdad por compensación, es decir, el equilibrio real de las partes, al reforzarse procesalmente la posición de la parte débil”.3
La Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que las características del juicio de amparo en materia agraria son distintas del juicio de amparo en general, puesto que en la estructura del libro segundo se tenían las siguientes:4
1. Estatuía un régimen procesal específico de amparo, para proteger y tutelar a los núcleos de población ejidal o comunal y a los ejidatarios y comuneros en sus derechos agrarios.
2. Consignaba para el juzgador la obligación de suplir la deficiencia de la queja, tanto en la demanda, como en la revisión.
3. Señalaba qué personas están legitimadas para interponer la acción constitucional en nombre de un núcleo de población.
4. Simplificaba la forma de acreditar la personalidad.
5. Otorgaba facultades al juzgador para allegarse las constancias que justifiquen dicha personalidad.
6. Establecía la improcedencia del desistimiento, de la caducidad y del sobreseimiento por consentimiento.
7. Instalaba la posibilidad jurídica de continuar el trámite de un amparo promovido por un campesino, por aquel que tenga derecho de heredarlo.
8. Ampliaba el derecho de reclamar, en cualquier tiempo, actos que afecten a núcleos ejidales o comunales, lo que se traduce en la prohibición de sobreseer en el juicio con base en la causal de improcedencia establecida en la fracción XII del artículo 73, cuando el amparo se haya interpuesto por dichos núcleos .
9. Limitaba el derecho de reclamar, en un término de 30 días, actos que causen perjuicios a ejidatarios o comuneros.
10. Facultaba a los jueces de primera instancia para admitir la demanda de amparo y decretar la suspensión provisional, en los casos en que se reclamen actos que atenten o puedan tener como efecto privar de sus derechos a un núcleo de población.
11. Instituía la obligación del juez de recabar, oficiosamente, las pruebas que se consideren convenientes y le dan amplias facultades para acordar las diligencias que se estimen pertinentes y para solicitar de las autoridades los elementos probatorios idóneos, lo que implica la prohibición de resolver en contra de los ejidatarios, comuneros o núcleos de población por deficiencia de pruebas.
12. Obligaba a examinar los actos reclamados tal y como aparezcan probados aun cuando sean diferentes a los invocados en la demanda.
13. Fijaba un término de 10 días para interponer el recurso de revisión.
14. Prohibía que se tenga por no interpuesta la demanda o el recurso de revisión por falta de copias y, obligan a ordenar su expedición.
15. Implantaba el derecho de los núcleos de población para hacer valer su queja en cualquier tiempo.
16. Instauraba la obligación del Ministerio Público de vigilar que se cumplan las sentencias dictadas en favor de los núcleos ejidales o comunales.
17. Exigía la procedencia de la suspensión de oficio cuando los actos reclamados entrañan la afectación de los bienes agrarios de núcleos de población, o bien, su sustracción del régimen jurídico ejidal.
18. Ordenaba la no exigencia de la garantía para que surta efectos la suspensión.
19. Decretaba la obligación del Juez de acordar las diligencias necesarias para precisar los derechos agrarios, la naturaleza y los efectos de los actos reclamados.
20. Determinaba la obligación de las autoridades responsables de rendir sus informes justificados, no sólo de la manera más precisa que conduzca al conocimiento exacto de los hechos, sino también, acompañándolos de todos los elementos y constancias para precisar los derechos agrarios y los actos reclamados.
21. Sujetaba a término y a requisitos para rendir los informes justificados.
22. Creaban el régimen para evitar que los ejidatarios, comuneros y núcleos de población puedan quedar sin defensa.
Como se infiere de las características citadas, el amparo agrario se concebía fácilmente como una institución dotada de principios y reglas procesales propias; sin embargo, actualmente en la estructura de la nueva Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, la regulación del amparo agrario quedo completamente dispersa en el cuerpo normativo.
En su momento se sostuvo que la nueva Ley de Amparo eliminó el amparo agrario, puesto que, según el Bufete Jurídico Tierra y Libertad A.C., al borrar los 22 artículos del libro segundo de la Ley de Amparo, se dejó a los indígenas y campesinos en total estado de indefensión, pues lo percibieron como una forma de perder el derecho esencial para oponerse a los actos arbitrarios de despojo de sus tierras y recursos naturales por autoridades de todos los niveles de gobierno.5
Aun cuando la posición referida entrañaba la preocupación por no contar en la nueva ley con una regulación del amparo agrario en un apartado específico, la realidad es que sí contempla el Juicio Constitucional contra actos que puedan privar de la propiedad, posesión o disfrute de los derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal.
Si bien el amparo agrario no desapareció como tal, su regulación en la Ley de Amparo vigente le impuso algunos cambios, entre ellos el plazo para interponer la demanda de amparo en materia agraria.
Por regla general, el artículo 17 de la Ley de Amparo vigente dispone un plazo de quince días para presentar la demanda de amparo, no obstante, también establece una serie de plazos excepcionales para ciertos casos, de entre los que se destaca el contenido en la fracción III, que a la letra dice:
Cuando el amparo se promueva contra actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal, en que será de siete años , contados a partir de que, de manera indubitable, la autoridad responsable notifique el acto a los grupos agrarios mencionados.
De la lectura se desprende que el plazo para interponer la demanda de amparo en materia agraria es de siete años, plazo que a simple vista pereciera razonable si se compara con la regla general (quince días); sin embargo, es un hecho que no se vela fielmente por una protección especial a estos núcleos de población, los cuales históricamente han tenido que enfrentar diversos obstáculos para acceder a la justicia, ya que por factores económicos y sociales se mantienen en un estado de vulnerabilidad, sin recibir una tutele efectiva por parte del Estado.
Lo anterior cobra sentido si se considera que la Ley de Amparo abrogada en 2013 preveía
Artículo 217. La demanda de amparo podrá interponerse en cualquier tiempo , cuando el amparo se promueva contra actos que tengan o puedan tener por efecto, privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a un núcleo de población sujeto al régimen ejidal o comunal.
Si se compara el artículo 17 de la Ley de Amparo vigente con el precepto antes citado, es evidente el cambio legislativo realizado, el cual en términos generales fijó un plazo perentorio para la presentación de la demanda de amparo en materia agraria, es decir, se limitó el derecho a interponer el respectivo juicio de amparo a los núcleos de población ejidal y comunal cuando algún acto los prive de sus derechos agrarios.
Desde el proceso legislativo de la Ley de Amparo hubo legisladores que solicitaron no se procediera con esa modificación, para que quedara en los términos de la Ley de Amparo vigente en ese entonces, a fin de que el amparo agrario procederá en cualquier momento.6 No obstante, los esfuerzos y el debate no estuvieron a la altura para entender y atender las necesidades reales de esos núcleos de población.
Los argumentos que sostuvieron la propuesta de fijar ese plazo perentorio no fueron de peso, al contrario, se prestaron a intereses lejanos al bienestar de la población ejidal y comunal. Es posible sostener lo anterior si se toma en cuenta que con el plazo de siete años que actualmente fija la Ley de Amparo, se impide el acceso a la justicia agraria, pues pese a los demás principios que operan en la materia (como la suplencia de la queja), la norma se aleja de la realidad social, incentivando a que se les siga tratando de forma desigual.
Para algunos, siete años podrá ser un plazo razonable e incluso benigno y propio de un Estado paternalista; sin embargo, es innegable que la materia agraria y todos sus ámbitos son tema pendiente en la agenda del Estado mexicano, lo que ha provocado una enorme brecha y un rezago que afecta, incluso, el acceso efectivo a la justicia.
Por lo expuesto, a través de la presente iniciativa se propone modificar la fracción III del artículo 17 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 102 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de establecer que la demanda de amparo, tratándose de actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal, pueda interponerse en cualquier tiempo, tal y como lo disponía la Ley de Amparo anterior.
No se pretende colocar en una posición superior a los núcleos de población ejidal o comunal, en todo caso se trata de una medida que los coloca en una posición de igualdad frente a los terceros que violenten o intenten violentar sus derechos, puesto que como se ha expuesto, se trata de un sector que por sus características y lamentable realidad se ve expuesto a diversos abusos.
El campo mexicano requiere seguridad jurídica en todo aspecto, pues sus habitantes se encargan de llevar en hombros una de las actividades más nobles del país. Los derechos de la población ejidal y comunal deben ser protegidos frente a cualquier acto despótico que pretenda violentarlos, por ello, la oportunidad de interponer la respectiva demanda de amparo en cualquier momento es fundamental para garantizarles un trato digno frente a otros.
Por lo expuesto someto a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción III del artículo 17 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero. Se reforma la fracción III del artículo 17 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 17. El plazo para presentar la demanda de amparo es de quince días, salvo
I. y II. ...
III. Cuando el amparo se promueva contra actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal, podrá interponerse en cualquier tiempo;
IV. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Acta Constitutiva y de Reformas, 18 de mayo de 1847, consultada el 11 de diciembre de 2017 [en línea], disponible en
http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/ reformas-1847.pdf
2 Espinoza Barragán, Manuel Bernardo. Juicio de amparo , Oxford, México, 2000, página 268.
3 Fix-Zamudio, Héctor. “El juicio de amparo en materia agraria”, en Revista de la Facultad de Derecho de la UNAM, número 116, México, 1980, página 461.
4 Amparo en revisión número 1043/67, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, pleno, séptima época, volumen 103-108, primera parte, página 13.
5 Zamora, Bárbara; y García, Santos. “Cuestionan que la nueva Ley de Amparo deje en total indefensión a los campesinos”, en La Jornada, 20 de febrero de 2013, consultado el 18 de diciembre de 2017 [en línea], disponible en
http://www.jornada.unam.mx/2013/02/20/correo
[1]6 Véase la versión estenográfica de la discusión suscitada en la Cámara de Senadores el martes 11 y el jueves 13 de octubre de 2011, consultada el 18 de diciembre de 2017 [en línea], disponible en
https://www.sitios.scjn.gob.mx/leyamparo/sites/default/files/
4.%20Discusi%C3%B3n%20C%C3%A1mara%20de%20Senadores%2011%20y%2013%20oct%202011_0.pdf
Dado en el salón de sesiones de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a 20 de diciembre de 2017.
Senador David Monreal Ávila (rúbrica)
Que reforma el artículo 46 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, suscrita por la diputada Rosa Alba Ramírez Nachis, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
La suscrita diputada federal Rosa Alba Ramírez Nachis, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 62 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno de esta asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 46 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
I. Planteamiento del Problema
Al inicio de esta gestión presidencial 2012-2018, se gestó el Pacto por México1 concebido como un acuerdo político suscrito por el presidente Enrique Peña Nieto; Jesús Zambrano Grijalva, presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática; María Cristina Díaz Salazar, presidenta del Comité Ejecutivo del Partido Revolucionario Institucional y Gustavo Madero Muñoz, presidente nacional del Partido Acción Nacional.
Uno de los temas fundamentales era la transparencia y la rendición de cuentas definidas en dicho acuerdo como “dos herramientas de los estados democráticos para elevar el nivel de confianza de los ciudadanos en su gobierno”1
Asimismo, se hablaba de la necesidad de establecer el combate efectivo a la corrupción, instrumentando para ello tres reformas que proveerían, en términos generales, fortalecimiento a la transparencia, la rendición de cuentas y, el combate a la corrupción:
Una de ellas, sería la reforma para la rendición de cuentas contables, que consistiría en “instrumentar la reforma preferente aprobada para perfeccionar el sistema de rendición de cuentas contables en los tres órdenes de gobierno que permitan establecer reglas comunes y mecanismos homologados para garantizar que los ciudadanos tengan acceso a toda la información sobre el gasto público”.2
Al pasar de los años, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en su Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública3 ha reportado de manera continua y de forma reiterativa las omisiones de los entes públicos en los tres órdenes de gobierno auditados en sus obligaciones relativas al proceso de armonización contable, principalmente en el cumplimiento de la normativa gubernamental y las mejores prácticas para el registro contable.
En las revisiones en comento, los procedimientos de auditoría establecidos para la revisión del control interno han demostrado deficiencias en la supervisión y validación de la información financiera que se integra en la consolidación de los estados financieros de las entidades y que suman a las que integra el gobierno federal. Misma situación se ha reportado en las revisiones efectuadas al gasto federalizado.
Dentro de las observaciones más reiterativas que emite la ASF se encuentran aquellas en las que los responsables del control interno no fortalecen su organización interna en base a los hallazgos que se centran principalmente en la actividad de registro, impidiendo, en consecuencia, que la información financiera se presente sin deficiencias en su integración así como que la misma incluya características esenciales como lo son la oportunidad, claridad y veracidad.
Por citar algunos ejemplos enunció los siguientes:
Nivel federal
En la revisión número 16-0-06100-02-0038, de tipo financiera y cumplimiento denominada “Estados Financieros Consolidados del Gobierno Federal”4 realizada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) se determinó entre otras observaciones, las siguientes:
• La Unidad de Contabilidad Gubernamental (UCG) de la SCHP no está facultada para verificar la información que capturan en el Sistema de Integración de la Cuenta Pública (SICP) por los poderes Legislativo y Judicial, así como los Organismos Autónomos, ni tampoco para establecer mecanismos de control interno que aseguren la calidad e integridad de la información financiera del Poder Ejecutivo. Por lo anterior, la consolidación financiera del gobierno federal se limita a la realización de operaciones aritméticas, de conformidad con la normativa vigente.
• Se requiere definir mecanismos de consolidación que establezcan funciones y responsabilidades para la revisión y supervisión de la información, a fin de asegurar la calidad individual, antes de preparar la información consolidada.
• El OIC de la SHCP, no participó en la supervisión de la información financiera que se publicó en la Cuenta Pública 2016.
• Los entes públicos de la muestra no han identificado ni definido los riesgos asociados con la calidad e integridad de la información que se presenta en los EFCGF, por lo que la información individual puede estar afectada en su valuación, presentación y revelación.
Gasto federalizado
En el ámbito del gasto federalizado, conforme a la información que se publica en los documentos denominados marco de referencia de cada uno de los recursos que se entregan para la atención de actividades específicas vía el ramo 33 incluidos en el Informe del Resultado de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2016 – Segunda Etapa, avance a octubre de 2017, se citan de manera reiterativa los incumplimientos en la integración de la información financiera por las deficiencias que se identifican en su control interno.
En lo que respecta al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF),5 en los relevantes referentes al control interno se indica
“El control interno instrumentado por los ejecutores de los recursos se examinó con base en el Marco Integrado de Control Interno (MICI) emitido por la ASF. Para ello, se aplicó un cuestionario de control interno y se valoró la documentación comprobatoria, lo que permitió medir el grado de avance en la implementación del sistema. De dicha valoración se obtuvo que únicamente el 5.2 por ciento de los municipios auditados tienen un control interno satisfactorio; el 59.4 por ciento no lo tienen implantado y el 35.4 por ciento tienen sólo avances en su implementación, esto limita eficiencia y eficacia de las operaciones realizadas con el fondo; la confiabilidad de la información; la correcta transparencia y rendición de cuentas; la observancia de la normativa del fondo y, por consecuencia, el cumplimiento del objetivo y metas del fondo”.
En lo que respecta al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun-DF),6 se señala lo siguiente:
“De las 161 auditorías practicadas, en 12 el análisis del Control Interno se efectuó en las auditorías realizadas en el mismo municipio o Demarcación Territorial del Distrito Federal y se reportó en el marco de referencia del FISMDF, en un municipio no se aplicó, ya que no ejercieron recursos. De los restantes 148 en 8 (5.4 por ciento) se consideró en un nivel alto, en 39 (26.4 por ciento) son con nivel medio y 101 (68.2 por ciento) su control interno es deficiente”.
Como se observa, es necesario establecer mejora a la normatividad que regula la integración de la información financiera, en este caso hablo de la Ley de Contabilidad Gubernamental.7
En ese sentido, en el documento denominado “Consideraciones para la Labor Legislativa 2 – Entrega de Informes Individuales Cuenta Pública 2016”8 de octubre de 2017, la ASF indica entre sus recomendaciones a esta honorable Cámara de Diputados:
“Adicionar un párrafo en el artículo 46, fracción I, de la LGCG, a fin de que se disponga que los titulares de cada ente público emitan una declaratoria en la que se manifieste su responsabilidad acerca de la veracidad e integridad de la información financiera que se genera; de la que se utiliza para preparar y emitir los estados financieros respectivos, y de la que se entrega para los estados financieros consolidados del gobierno federal que se incluyen en la Cuenta Pública”.
Dicha recomendación es necesaria para establecer la obligación de que cada ente público emita una declaratoria en la que se manifieste su responsabilidad acerca de la veracidad e integridad de la información que se genera para preparar y emitir los estados financieros respectivos, así como de la que se entrega para conformar los estados financieros consolidados del gobierno federal que se incluyen en la Cuenta Pública.
Por lo anterior, la propuesta que presento sería en el sentido siguiente:
Ley de Contabilidad Gubernamental
Por lo anteriormente expuesto, compañeras y compañeros diputados reformar artículo 46 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental es necesaria para conocer los resultados integrales de la gestión gubernamental en México.
II. Fundamento legal de la iniciativa
Con motivo de esta iniciativa se incidirá en Ley General de Contabilidad Gubernamental.
III. Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 46 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
IV. Ordenamientos a modificar
Ley General de Contabilidad Gubernamental.
V. Texto normativo propuesto
Por lo expuesto, se presenta a esta soberanía Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 46 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Ley General de Contabilidad Gubernamental
Artículo 46. En lo relativo a la federación, los sistemas contables de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las entidades de la administración pública paraestatal y los órganos autónomos, permitirán en la medida que corresponda, la generación periódica de los estados y la información financiera que a continuación se señala:
I. Información contable, con la desagregación siguiente:
a) Estado de actividades;
b) Estado de situación financiera;
c) Estado de variación en la hacienda pública;
d) Estado de cambios en la situación financiera;
e) Estado de flujos de efectivo;
f) Informes sobre pasivos contingentes;
g) Notas a los estados financieros;
h) Estado analítico del activo, e
i) Estado analítico de la deuda y otros pasivos, del cual se derivarán las clasificaciones siguientes:
1. Corto y largo plazo, así como por su origen en interna y externa;
2. Fuentes de financiamiento;
3. Por moneda de contratación, y
4. Por país acreedor;
II. Información presupuestaria, con la desagregación siguiente:
a) Estado analítico de ingresos, del que se derivará la presentación en clasificación económica por fuente de financiamiento y concepto, incluyendo los ingresos excedentes generados;
b) Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos del que se derivarán las clasificaciones siguientes:
1. Administrativa;
2. Económica;
3. Por objeto del gasto, y
4. Funcional.
El estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos deberá identificar los montos y adecuaciones presupuestarias y subejercicios por ramo y programa;
c) Endeudamiento neto, financiamiento menos amortización, del que derivará la clasificación por su origen en interno y externo;
d) Intereses de la deuda, y
e) Un flujo de fondos que resuma todas las operaciones;
III. Información programática, con la desagregación siguiente:
a) Gasto por categoría programática;
b) Programas y proyectos de inversión, y
c) Indicadores de resultados, y
IV. La información complementaria para generar las cuentas nacionales y atender otros requerimientos provenientes de organismos internacionales de los que México es miembro.
Los estados analíticos sobre deuda pública y otros pasivos, y el de patrimonio deberán considerar por concepto el saldo inicial del ejercicio, las entradas y salidas por transacciones, otros flujos económicos y el saldo final del ejercicio.
En las cuentas públicas se reportarán los esquemas bursátiles y de coberturas financieras de los entes públicos.
Los entes públicos declararan en el cuerpo de los estados financieros y de la información financiera que generen y emitan que las cifras que incluyen emanan de la contabilidad y que las mismas reúnen características cualitativas que permiten ser útiles para la toma de decisiones.
Las características a las que se hace referencia se sujetaran a los criterios de utilidad, confiabilidad, relevancia, comprensibilidad y de comparación, así como a otros atributos asociados a cada uno de ellos, como oportunidad, veracidad, representatividad, y objetividad.
Artículos transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Pacto por México, disponible en, http://pactopormexico.org/, consultado el 12 de diciembre de 2017.
2. Pacto Por México – Acuerdos para la Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción, disponible en http://pactopormexico.org/acuerdos/transparencia-rendicion-de-cuentas-y -combate-a-la-corrupcion/, consultado el 12 de diciembre de 2017.
3. Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, disponible en http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria, consultado el 12 de diciembre de 2017.
4. Revisión número 16-0-06100-02-0038, de tipo financiera y cumplimiento denominada “Estados Financieros Consolidados del Gobierno Federal” realizada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), disponible en http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2016_0038_a.pdf, consultada el 12 de diciembre de 2017.
5. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF) – Marco de Referencia Cuenta Pública 2016, disponible en http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2016_MR-FISM_a.pdf, consultado el 12 de diciembre de 2017.
6. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun-DF) – Marco de Referencia Cuenta Pública 2016, disponible en
http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2016_MR- FORTAMUNDF_a.pdf, consultado el 12 de diciembre de 2017.
7. Ley de Contabilidad Gubernamental, disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm, consultada el 12 de diciembre de 2017.
8. Consideraciones para la Labor Legislativa 2 – Entrega de Informes Individuales Cuenta Pública 2016 de octubre de 2017, disponible
http://informe.asf.gob.mx/Documentos/InformeGeneral/Cons ideraciones_Legislativas_Octubre_2017_a.pdf, consultado el 12 de diciembre de 2017.
Oficinas de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión.- Ciudad de México, a 20 de diciembre de 2017.
Diputada Rosa Alba Ramírez Nachis (rúbrica)
Que reforma el artículo 25 de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, a cargo de la senadora María del Rocío Pineda Gochi, del Grupo Parlamentario de PRI
La suscrita senadora María del Rocío Pineda Gochi, perteneciente al Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 169 del Reglamento Interior del Senado de la República, se permite presentar la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo tercero del artículo 25 de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación.
Exposición de Motivos
El 20 de marzo de 2014 la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación (LFPED) fue reformada de manera integral, con la finalidad de armonizar su contenido con la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 y con los estándares máximos de protección en la materia, plasmados en los diversos tratados internacionales de los que México es parte.
La reforma de la ley federal antidiscriminatoria modificó, entre otras disposiciones, aquéllos artículos relaciones con los órganos de administración del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred), entre los que se encuentra su Junta de Gobierno.
Es así que uno de los numerales modificados fue el artículo 25, con el propósito de pasar de 4 a 6, el número de sesiones ordinarias que al año debe celebrar la Junta de Gobierno del Conapred, con el propósito de abordar los asuntos que como órgano administrativo de dicha institución le conciernen, de acuerdo a las facultades que la LFPED le confiere en su artículo 20.
No obstante lo anterior, en noviembre de 2016 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo por el que se emiten las disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno”, mismo que contiene diversos mandatos en materia de control interno que deben ser cumplidos por los órganos de gobierno de las instituciones de la administración pública federal, y que prevé, para esta labora, la instalación obligatoria de un Comité de Control y Desempeño Institucional (Cocodi), cuyos integrantes deben reunirse ordinariamente en cuatro sesiones anuales, de conformidad con el artículo 42 del citado manual, para abordar los asuntos que se detallan en el ordenamiento de referencia.
Por consiguiente, considerando que las temáticas de control interno que eran vista al interior de la Junta de Gobierno del Conapred, ahora serán atendidas por el Cocodi por mandato del manual antes referenciado, es que se estima que la Junta de Gobierno del Conapred tendría un exceso de reuniones, quedando sin materia alguna de ellas, puesto que los temas correspondientes a control interno, ya serían ventilados directamente en las sesiones del comité antes señalado.
En virtud de lo anterior es que se propone la reforma del párrafo tercero del artículo 25 de la LFPED, con la finalidad de disminuir el número de sesiones ordinarias que celebra la Junta de Gobierno del Conapred, pasando de 6 a 4, tal como sucedía antes de la reforma del 2014 a la LFPED, garantizando la agilidad y eficiencia en el desempeño de las atribuciones de esa Junta, evitando un número excesivo de convocatorias.
Además, lo anterior atiende a lo establecido por el artículo 18 del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el cual señala que los órganos de gobierno de la Administración Pública Federal deberán reunirse, al menos, una vez cada tres meses; es decir, en cuatro ocasiones.
Con la finalidad de dilucidar el texto de la reforma que se propone, en comparación al texto vigente, resulta de utilidad insertar el siguiente comparativo:
Texto vigente
Artículo 25. ...
...
Las sesiones serán ordinarias y extraordinarias; las ordinarias se llevarán a cabo por lo menos seis veces al año, y las extraordinarias cuando las convoque la persona titular de la Presidencia, o la mitad más uno de las y los integrantes de la Junta de Gobierno.
Texto propuesto
Artículo 25. ...
...
Las sesiones serán ordinarias y extraordinarias; las ordinarias se llevarán a cabo por lo menos cuatro veces al año, y las extraordinarias cuando las convoque la persona titular de la Presidencia, o la mitad más uno de las y los integrantes de la Junta de Gobierno.
Por lo expuesto y fundado, se somete a consideración de esta Comisión Permanente la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el párrafo tercero del artículo 25 de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación
Artículo Único: Se reforma el tercer párrafo del artículo 25 de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, para quedar como sigue:
Artículo 25. ...
...
Las sesiones serán ordinarias y extraordinarias; las ordinarias se llevarán a cabo por lo menos cuatro veces al año, y las extraordinarias cuando las convoque la persona titular de la Presidencia, o la mitad más uno de las y los integrantes de la Junta de Gobierno.
Transitorios
Primero. Publíquese el presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo señalado en el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 20 de diciembre de 2017.
Senadora María del Rocío Pineda Gochi (rúbrica)
Que expide la Ley Federal de Insolvencia Económica, a cargo del senador Isidro Pedraza Chávez, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, senador Isidro Pedraza Chávez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, someto a la consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea la Ley Federal de Insolvencia Familiar, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
La desfavorable situación económica por la que atraviesan millones de familias mexicanas hace que el problema del endeudamiento y la insolvencia sea cada vez más mayor, provocando nocivos efectos en la sociedad, esto se manifiesta en un estado de vulnerabilidad financiera por el incumplimiento de sus obligaciones, la pérdida de ingresos y grandes dificultades y carencias para cubrir las necesidades básicas personales o familiares para solucionar esta situación.
La más reciente crisis de 2008 originada en Estados Unidos de América (EUA) por una burbuja financiera de los créditos hipotecarios dando lugar a un crash bursátil histórico, se hizo visible dando paso a las quiebras de las entidades financieras de inversión, empresas de seguros y entidades hipotecarias, como consecuencia de la crisis de hipotecas, surgió una profunda recesión global. Para el caso de México, la contracción de la economía estadounidense, impactó vía las remesas que envían los trabajadores mexicanos a sus familias en nuestro país, por otro lado bajaron las importaciones compradas de EUA a México lo que ocasionó que el motor de nuestro crecimiento que son estas exportaciones se viera deteriorado, la caída del producto tuvo un impacto directo en el aumento de la tasa de desempleo y una disminución en el ingreso de las familias, de modo que la alternativa de las familias para cubrir sus necesidades dirías fue recurrir al crédito con altas tasas de interés que eventualmente fueron deudas que cayeron en la morosidad debido a los efectos de la crisis.
La crisis económica desató un aumento de la morosidad en carteras derivando en créditos vencidos, que los deudores no estuvieron en capacidad de cubrir traduciéndose en la pérdida del patrimonio de miles de familias, las cuales hasta la actualidad no se han podido recuperar de tan devastador golpe, como el que sufrieron cuando su poder adquisitivo se vio reducido a la mitad y sus deudas fueron aumentando día con día, agobiándolos por las altas tasas de interés que hicieron prácticamente impagables sus deudas cayendo en la catastrófica insolvencia.
Es necesario preguntarse cómo es que el consumo de las familias no se ha reducido aun cuando han reducido sus ingresos (gráfico 1), esto ha sido posible por el crédito al consumo. Como muestra la tabla 1, el crédito al consumo ha tendido a aumentar en el último año, pero también la morosidad. En la medida en que no haya incremento considerable en las percepciones de las familias el crédito al consumo seguirá en aumento y existe la posibilidad de que se caiga en mora. La morosidad es especialmente perniciosa en un entorno económico de incertidumbre, en vista de que durante los últimos años La proporción de trabajadores que ganan de 0 a 3 salarios mínimos –los más vulnerables a la pérdida de poder adquisitivo de estos– ha aumentado de 56 por ciento de los trabajadores remunerados en 2006 al 77 por ciento en 2016, Los trabajadores de mayor nivel de ingresos, es decir de 3 a 5 salarios mínimos y más, disminuyó de 29 por ciento a 23 por ciento. Hasta el segundo trimestre de 2017, el 41 por ciento de la población ocupada en México es decir 21.7 millones de personas gana menos de dos salarios mínimos
Gráfico 1. Población ocupada por nivel de ingresos (2006-2017)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2017.
Según la Comisión Nacional Bancaria y de Valores el índice de morosidad de la Banca Múltiple fue de 2.17 por ciento para el mes de octubre de 2017, 2.09 por ciento el mes anterior. Se observa que la mayor morosidad y deterioro se registró en el crédito al consumo que tiene una morosidad de 4.62 por ciento (compuesto por tarjeta de crédito (5.75 por ciento), créditos personales (5.93 por ciento) y préstamos para adquisición de automotores (1.62 por ciento) y para adquisición de bienes inmuebles (7.43 por ciento), así como en los créditos a la vivienda con una morosidad de 2.65 por ciento).
Tabla 1. Cartera de Crédito y morosidad de la Banca Múltiple (millones de pesos y porcentaje)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Consultado el 18 de diciembre en http://portafolioinfo.cnbv.gob.mx/Paginas/Contenidos.aspx?ID=40&Con tenido=Boletines&Titulo=Banca por ciento20M%C3%BAltiple
Según el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) la dinámica del mercado de trabajo durante los últimos años ha provocado que las carteras vencidas del Instituto hayan aumentado de 5.94 junio de 2016 a 8.16 por ciento en el mismo mes de 2017. Indicando que las cifras de esas carteras en el primer semestre del año suman 101 mil 109 millones de pesos, es decir, 10 mil millones más que al cierre de junio de 2016.
No sólo esta institución se ha visto afectada sino también otras entidades financieras, debido al impago provocado por el desempleo y una lenta recuperación de la economía, de seguir así el deterioro de la cartera podría ser más preocupante, hay que recordar que el Infonavit antes de que el crédito caiga en cartera vencida tiene un proceso de cobranza social en la que negocia con los deudores un aplazamiento de pagos o una mensualidad que se adapte a sus ingresos.
En una sociedad de consumo al entrar en situación de insolvencia familiar es una mala noticia para todos los agentes económicos. A esta situación no escapan las sociedades ni los comerciantes que suelen tener experiencia y conocimiento del mercado. Sin embargo, la situación es más grave y de consecuencias desastrosas cuando se trata de la insolvencia de personas físicas no comerciantes, pues ellas no cuentan con la magnífica garantía de limitar por anticipado su responsabilidad patrimonial. Por lo tanto proteger el crédito parece ser una condición sine qua non para recuperar las finanzas personales, satisfacer las obligaciones pendientes con los acreedores y evitar los perniciosos efectos económicos que se derivan de un incumplimiento parcial que se puede tornar definitivo y perjudique principalmente a la familia, el núcleo más importante para la construcción de la sociedad y a su vez nuestro país.
La situación que vivimos hoy en día es muy difícil, los incrementos salariales se mantienen por debajo de la inflación, las oportunidades de trabajo escasean y el desempleo aumenta, algunas personas lo pierden todo, cónyuge, familia, trabajo, incluso la salud, y hasta el crédito. Es importante mencionar que dentro de la discusión de los criterios económicos para el paquete económico 2018, uno de los riesgos para nuestra economía es el incremento sostenido de las tasas de interés por parte del Banco de México, lo que presionaría el incremento del crédito y reduciría el ritmo de crecimiento, y por otro lado, el anuncio de la Reserva Federal de los Estados Unidos que elevará las tasas de interés, que sería un segundo efecto en el incremento de las tasas de interés internas.
La historia nos ha demostrado que en presencia de incremento del costo del financiamiento (Crédito) en México, el fenómeno de la morosidad se incrementa, y a la fecha no contamos con un instrumento que equilibre los derechos y obligaciones de los usuarios de servicios financieros cuando por razones ajenas a su persona no puede cumplir con el pago de sus deudas.
Actualmente, el marco jurídico de nuestro país las familias son mucho más vulnerables que en otros países, por tanto existe la necesidad de establecer un contrapeso para ayudar a las familias en la indefensión e impunidad, frente a los monopolios y los abusos que prevalecen, siendo estas la razones por las que el Estado mexicano no puede ser indiferente ante la insolvencia de las personas no comerciantes.
Como legislador, estoy convencido que tenemos que equilibrar la relación entre los usuarios de servicios financieros y sus acreedores, en situaciones que están fuera del control del consumidor, sobre todo cuando se afecta a la economía de una familia, es indispensable fortalecer a la parte más débil y afectada, por medio de una legislación que brinde protección al consumidor y a su vez a las familias mexicanas, generando las herramientas necesarias para que la parte más frágil en las relaciones de consumo esté en posibilidad de hacer frente a los problemas que puedan suscitarse con los proveedores de bienes y servicios.
En este mismo tema, durante el segundo periodo ordinario de sesiones el martes 29 de abril de 2014, los senadores Angélica del Rosario Araujo Lara, María del Rocío Pineda Gochi, Mely Romero Celis, Margarita Flores Sánchez, Ivonne Liliana Álvarez García, Lisbeth Hernández Lecona, Jesús Casillas Romero, Raúl Aarón Pozos Lanz, Ricardo Barroso Agramont y Roberto Armando Albores Gleason, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron una iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Insolvencia Familiar. Sin embargo, en la sesión del 3 de noviembre de 2016 se aprobó el Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado con fundamento en el artículo 219 del Reglamento del Senado para la conclusión de los asuntos que no han recibido dictamen, en el que se da por concluida la iniciativa.
La propuesta pretende establecer un procedimiento administrativo que permita a los usuarios del servicio financiero que tengan una situación de insolvencia, celebrar un acuerdo de pago con las instituciones financieras correspondientes y así poder cumplir sus obligaciones, asimismo busca promover la recuperación de la economía familiar o personal, busca normalizar su situación financiera y persiguiendo el desarrollo de una cultura de acceso a crédito responsable, a través de la información y la educación financiera.
Los servicios financieros constituyen una herramienta para equiparar las fuerzas asimétricas del mercado; las cuales, al menos en América Latina, han provocado el endeudamiento de las personas y la insolvencia de los hogares, especialmente para los segmentos socio-económicos medios y bajos, generando un problema cuyas consecuencias se están sintiendo cada vez con más fuerza.
La exposición a la amplia gama de ofertas de acceso al crédito, ya sea a través de préstamos, tarjetas o líneas de financiamiento es un fenómeno global que ha generado consecuencias que en algunos casos pueden catalogarse como graves para el bienestar del consumidor y su familia, cuando el uso del crédito genera un endeudamiento que no puede manejarse.
Cabe señalar que el crédito es un mecanismo para mejorar la calidad de vida de las personas e impulsar el avance social y es precisamente por ello que debe preservarse su disponibilidad para la mayor cantidad de personas posibles. En tanto, es necesario que en el juego de estas dos variables se introduzca un elemento equilibrador, procurando por un lado proteger a aquellos que por determinadas circunstancias han caído en situaciones de endeudamiento severo y ayudarlos a salir de estas, y por el otro, buscar el camino que permita mantener al crédito como una herramienta de mejora de la calidad de vida de las personas.
Cuando las empresas enfrentan situaciones económicas que las llevan a la cesación de pagos o a dificultades para hacer frente a sus deudas, existe la legislación que les permite salir de ellas a través de los denominados concursos mercantiles. Estas soluciones tienen como explicación primaria la necesidad de tratar de evitar consecuencias que puedan generar mayores problemas. Pero si en lugar de empresas consideramos lo que ocurre a los consumidores frente a situaciones similares, en donde un consumidor es padre o madre de familia y del cual depende el resto de esta, es inevitable la catástrofe ya que se les condena a perder su patrimonio, esperando que con ello sea suficiente para honrar la totalidad de sus deudas porque si no es así, el pobre consumidor seguirá pagando el adeudo que se va incrementando con el paso del tiempo, además de todos los demás gastos que significan tener que pagar una renta por ya no contar con un patrimonio propio.
Una persona física que enfrenta dificultades para pagar sus deudas o que directamente no puede hacerlo, no tiene disponible un mecanismo como el concurso de mercantil, por lo tanto se necesita un mecanismo institucional para afrontar los casos fortuitos que afectan el desarrollo económico de las personas, una figura jurídica a la que puedan acceder los deudores que tengan un porcentaje de sus obligaciones vencidas o que no tengan activos para cubrir estas obligaciones. De tal modo que las ventajas de las deudas en un procedimiento concursal son de enorme trascendencia para la economía de un país, ya que incide en múltiples aspectos económicos y sociales.
En este contexto es importante conjugar los intereses del sistema financiero con los de las familias a las que la necesidad en medio de esta situación económica ha orillado a incurrir en un sobreendeudamiento. Es notoria la respuesta que dieron las legislaciones europeas, con las leyes de segunda oportunidad, en la cual al igual que sucede con las empresas, permite que el ciudadano que incurre en insolvencia no dolosa y cumpla una serie de requisitos, pueda obtener el beneficio de la nueva oportunidad. No se trata de alterar la legislación sobre garantías hipotecarias y poner el sistema financiero en riesgo, sino de atender situaciones especiales, con aplazamientos, quitas, o ampliación de plazos.
En las recientes reformas de las legislaciones concursales europeas incorporan la rehabilitación del deudor, un procedimiento especial para los consumidores o introducir medidas como proteger la vivienda habitual o penalizar a las entidades que han dado crédito sin respaldo, y que el deudor particular vea desaparecer sus deudas como sucede con la empresa cuando se liquidan.
Los ejemplos internacionales los encontramos en:
• Francia, desde 1989 se abordan en el Código de Consumo francés, los procedimientos de sobreendeudamiento y de restablecimiento personal para particulares. Cuando el deudor lo es por problemas sobrevenidos o bien ha asumido deudas excesivas sin tener conciencia de ello, se dirige a una comisión formada por miembros de la Administración, la banca y asociaciones de consumidores que median entre la entidad acreedora y el deudor, proponiendo un plan de pagos o de recuperación y puede solicitar al juez la suspensión de las ejecuciones iniciadas. Propone quitas, esperas, creación o sustitución de garantías, condonación de parte de la deuda, si no hay acuerdo, la comisión puede proponer aplazar el pago, reducir tipos de interés o cancelar deudas, incluidas las fiscales. La comisión también valora el grado de imprudencia o negligencia de la banca al conceder el crédito y la penaliza si se ha dado con alto riesgo. Este plan de pagos tiene una duración máxima de 10 años, excepto para la devolución de la hipoteca que puede pactarse más años. Si no se consigue acuerdo en esta primera fase administrativa, el deudor puede solicitar la apertura de la fase judicial. El juez puede imponer el plan de pagos. Para el caso que fracase el plan de pagos, el deudor puede solicitar el procedimiento de recuperación personal, que entró en vigor en 2003 y que permite eliminar las deudas de la persona físicas sobre endeudada. Se trata de un procedimiento judicial y colectivo de liquidación. Requisitos: buena fe, situación de insolvencia grave. Se liquidan los bienes en 12 meses, y se dicta una resolución de supresión y extinción de las deudas.1
• Bélgica, el esquema sigue la línea marcada por el sistema francés. Existe un procedimiento de conciliación, que comienza por iniciativa del deudor o por orden judicial, para la búsqueda de una solución al sobre endeudamiento del particular. Si no se llega a un acuerdo entre acreedores y deudor, el juez es competente para establecer un proyecto de viabilidad económica limitado a un plazo máximo de cinco años.2
• Reino Unido, la Insolvency Act , de 1986, dispone con qué carácter previo a la declaración de insolvencia las personas jurídicas y físicas pueden establecer convenios formales con sus acreedores, con el fin de aceptar una cantidad inferior a la deuda total. Estos acuerdos son vinculantes jurídicamente para todos los acreedores a los que se les haya comunicado. Asimismo, las personas jurídicas y físicas pueden establecer convenios informales con sus acreedores para aceptar una cantidad inferior a la totalidad de la deuda; estos acuerdos no son jurídicamente vinculantes. El procedimiento de insolvencia de las personas físicas supone la realización y distribución de los activos de una persona y generalmente el cese de toda actividad. En el caso de los particulares corresponde a un órgano jurisdiccional declarar la bankruptcy a instancia de un acreedor o del propio deudor. El juez está facultado para declarar a una persona en bankruptcy, que es un procedimiento judicial mediante el que un órgano jurisdiccional declara a una persona física en concurso de acreedores.3
• Alemania, la legislación concursal establece un procedimiento único de insolvencia cuya finalidad es satisfacer a los acreedores de la forma más equitativa posible, permitir a las personas físicas empezar su actividad económica desde cero, lo cual se consigue renunciando al cobro de las deudas no pagadas tras la conclusión del procedimiento de insolvencia denominada condonación de la deuda restante (Restschuldbefreiung). El procedimiento puede iniciarse en relación con los bienes de cualquier persona física o jurídica, aunque ésta no desarrolle ninguna actividad empresarial (consumidores).
En primer lugar, el deudor o el acreedor deben presentar la solicitud, los motivos para iniciar el procedimiento de insolvencia son la incapacidad de hacer frente a los pagos o el endeudamiento excesivo. El primer supuesto se da cuando un deudor no puede cumplir sus obligaciones de pagos debidos (artículo 17, apartado 2, InsO ). El endeudamiento excesivo se produce cuando los bienes del deudor ya no cubren las obligaciones existentes (véase el artículo 18, apartado 2, InsO ). La valoración de los bienes del deudor debe basarse en la continuidad de la empresa, cuando las circunstancias permitan prever esta posibilidad. El riesgo inminente de impago puede ser motivo suficiente para que el deudor solicite la iniciación del procedimiento de insolvencia (artículo 18, apartado 1 InsO ).
Para proteger a los órganos jurisdiccionales y a los deudores frente a solicitudes precipitadas o de mala fe, el acreedor debe presentar la solicitud junto con indicios razonables de que existe insolvencia y de su derecho a reclamar. Por último, también hay que garantizar la financiación del procedimiento de insolvencia. La solicitud de incoación del procedimiento se desestimará si los bienes del deudor resultan insuficientes para cubrir los costes del procedimiento (artículo 26, apartado 1, InsO)4
• España, desde septiembre de 2004, entro en vigor de la Ley Concursal, por lo que ya no solo las empresas se pueden declarar en quiebra, también las personas físicas que se encuentran ante una situación de insolvencia. Se hace mediante un acuerdo con los acreedores sobre el pago y plazos de las deudas, para evitar así la liquidación en el caso de las empresas.5
• Colombia, la Ley de Insolvencia para personas naturales no comerciantes contempla que las personas naturales no comerciantes se pueden acoger a este beneficio que evita que su patrimonio sea perseguido judicialmente por los acreedores en caso de entrar en cesación de pagos. Esa “protección” opera desde el momento en que se acepta la solicitud de del trámite de negociación de la deudas.
Para poderse acoger a este régimen, la persona natural debe cumplir una serie de requisitos y formalidades, y hasta que no se apruebe por la autoridad competente para que inicie el trámite de la negociación de las deudas, no se puede gozar de la especial protección del patrimonio que esta ley persigue.6
Estados Unidos de América. El United States Bankruptcy Code tiene un gran arraigo y regula un procedimiento singular para personas físicas cuyas deudas no superen determinada cuantía, distinguiendo entre las ligadas a créditos no garantizados y las garantizadas cuyo importe puede ser superior. El procedimiento se inicia únicamente a instancia del deudor, quien presenta una propuesta al comisario (trustee ) con un plan de pago íntegro para sus créditos garantizados y un tratamiento no discriminatorio para los restantes créditos ordinarios, si bien el plan no requiere la conformidad de los acreedores, bastando la aprobación del tribunal tras la apreciación de la buena fe del deudor. Una vez cumplido el plan de pagos previsto, el deudor queda liberado de las deudas restantes.7
El 15 de mayo de 2013, el Ejecutivo federal envió por conducto de la Secretaría de Gobernación, una propuesta de reforma financiera que consistió en 13 decretos que reforman 34 ordenamientos jurídicos. Posteriormente con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2014, en materia financiera, existen dos figuras que llaman la atención por el desequilibrio que generan entre los usuarios de los servicios financieros y las entidades bancarias, y nos referimos al “arraigo ” y al “secuestro provisional de bienes ”.
La primera figura es el arraigo donde se prioriza la ejecución de garantías de los bancos como una forma de “arraigo” definido cuando el acreedor fundamente temor fundado ante la autoridad de que se ausente u oculte la persona contra quien deba promoverse o se haya promovido una demanda.
La segunda figura es el “secuestro provisional de bienes” en cualquiera de los siguientes casos, cuando exista temor fundado de que los bienes que se hayan consignado como garantía o respecto de los cuales se vaya a ejercitar una acción real, se dispongan, oculten, dilapiden, enajenen o sean insuficientes. Es importante mencionar que las providencias precautorias podrán decretarse, tanto como actos prejudiciales, como después de iniciado cualquiera de los juicios previstos en el mismo. En el primero de los casos, la providencia se decretará de plano, sin citar a la persona contra quien ésta se pida, una vez cubiertos los requisitos previstos en el ordenamiento. En el segundo caso, la providencia se sustanciará en incidente, por cuerda separada, y conocerá de ella el juez o tribunal que al ser presentada la solicitud esté conociendo del negocio.
Ante esta situación el Poder Legislativo tiene que arreglar el marco jurídico para entre otras cosas cumplir con los compromisos en materia de derechos humanos asumidos por el Estado mexicano como son:
a) El artículo 7.7 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, que textualmente señala: “Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente dictados por incumplimientos de deberes alimentarios8 . Por ello, la cárcel que se propone a las personas deudoras es violatoria, ya que su deuda no amerita cárcel cuando por causas ajenas al deudor se encuentre en desempleo involuntario que impida el cumplimiento de sus obligaciones con el acreedor.
b) La llamada reforma financiera viola el derecho del ciudadano a la Protección de la Honra y de la Dignidad artículo 11.1 y 11.2, los que establecen que: “11.1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad, y 11.2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación.”
El último párrafo del artículo 17 de la Constitución mexicana expresamente establece que “nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil”. Asimismo, el tercer párrafo del artículo 14 constitucional establece que “en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata”. En otras palabras existe una garantía constitucional que ampara a los ciudadanos frente a una deuda de carácter civil, y por civil también se entiende la mercantil.
Por tanto el arraigo del deudor, es violatorio de los derechos humanos y de tratados internacionales, por ser aplicado directamente a la persona deudora que no es un delincuente, por faltar a su dignidad humana, a su derecho a la libertad personal, a la libertad de libre tránsito y de trabajo, y a la presunción de inocencia. De modo que la providencia precautoria del arraigo con la cual un juez prohíbe a un posible demandado (deudor) abandonar la demarcación geográfica en la cual se entablaría un juicio mercantil, se viola el espíritu del artículo 17 constitucional, que prohíbe sancionar con restricción de la libertad personal a un deudor, por deudas de carácter puramente civil.
En este mismo sentido, señala la Jurisprudencia con número de registro 200080 P./J. 40/96, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta IV, Julio de 1996, página 5: “Actos privativos y actos de molestia. Origen y efectos de la distinción. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.”
En congruencia el Congreso de la Unión debe salvaguardar un sano equilibrio entre derechos y obligaciones en los contratos de crédito en México, a fin de hacer efectivos los derechos constitucionales de los ciudadanos con sus acreedores.
Por lo anteriormente expuesto, propongo establecer con este proyecto de ley una norma que otorgue a los usuarios de servicios financieros un derecho para declararse en quiebra frente a los acreedores. La propuesta considera un procedimiento administrativo y uno judicial que permitan a los padres o madres de familia que se encuentren en situación de insolvencia económica, gozar de un instrumento jurídico para establecer un acuerdo de pago con sus acreedores y cumplir así con sus obligaciones pecuniarias en un plazo razonable. Esta propuesta por un lado no desconoce la obligación de pago de la deuda contraída, y establece una opción de apoyo sin abusos mediante un proceso de conciliación del deudor cuando por razones ajenas a su persona necesita que los intereses de su deuda no se capitalicen a un punto de insostenibilidad total de una unidad familiar.
Esta propuesta es un paso más en dirección a un estado de derecho que reconoce las demandas de la población por contar con un instrumento jurídico de protección cuando las excesivas tasas de interés se convierten en un obstáculo para enfrentar situaciones financieras fuera de la voluntad del ciudadano como son la enfermedad, el desempleo, los divorcios y los accidentes, entre otros.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a consideración esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se expide la Ley Federal de Insolvencia Económica para quedar como sigue:
Ley Federal de Insolvencia Económica
Título Primero
Disposiciones Generales
Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer los procedimientos administrativo y judicial que garanticen a los usuarios de los servicios financieros que se encuentren en situación de insolvencia económica por causa no dolosa, establecer un acuerdo de pago con sus acreedores y cumplir así con sus obligaciones pecuniarias en un plazo razonable.
El Estado garantizará a las familias la protección de los bienes que constituyen su patrimonio para una vida digna y establecerá un sistema de asistencia jurídica y financiera gratuita para los deudores que se acojan a la protección de la presente ley.
Artículo 2. La presente ley y sus disposiciones reglamentarias establecerán los mecanismos para generar condiciones mínimas que permitan la recuperación de la economía familiar o personal, normalizar la situación financiera del usuario de los servicios financieros que caiga en insolvencia y evitar cualquier situación de exclusión social.
Artículo 3. Los usuarios de los servicios financieros y los proveedores de dichos productos o servicios que desarrollen su actividad comercial y financiera en el territorio nacional, tienen derecho a acogerse a los mecanismos de protección establecidos por el Estado. Lo anterior no limita que dentro del procedimiento estipulado por la presente disposición, el usuario insolvente solicite la utilización de productos o servicios financieros de cualquier otra naturaleza.
Artículo 4. Serán aplicables supletoriamente las disposiciones de la Ley de Concursos Mercantiles, el Código Federal de Procedimientos Civiles, el Código de Comercio, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Artículo 5. El procedimiento de insolvencia económica tiene por objetivo la protección de los derechos del deudor y del acreedor para que puedan acceder en igualdad de condiciones.
Artículo 6. A los efectos de la presente ley, se entenderá por:
I. Bancos comerciales : Instituciones de la banca múltiple que se dedican a la intermediación financiera, que pueden realizar todas las operaciones activas, pasivas y de servicios financieros.
II. Condusef: La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
III. Empleo informal : Todas las personas que trabajan para unidades económicas no agropecuarias operadas sin registros contables y que funcionan a partir de los recursos del hogar o de la persona que encabeza la actividad sin que se constituya como empresa, de modo que la actividad en cuestión no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar o de la persona que la dirige y que por lo mismo tiende a concretarse en una muy pequeña escala de operación.
IV. Entidad Comercial: Las sociedades, compañías o agrupaciones que de manera habitual otorguen créditos, préstamos o financiamientos al público;
V. Entidad Financiera: Las instituciones de crédito, a las sociedades financieras de objeto limitado, a las arrendadoras financieras, a las empresas de factoraje financiero, a las sociedades financieras de objeto múltiple reguladas y no reguladas, a las sociedades financieras populares, sociedades cooperativas de ahorro y préstamo y a las entidades financieras que actúen como fiduciarias en fideicomisos que otorguen crédito, préstamo o financiamiento al público;
VI. Entidades: Las Entidades Financieras y a las Entidades Comerciales.
VII. Insolvencia económica: La situación en la que se encuentra una persona física cuando ha contraído deudas por un monto tal que supera su capacidad de pago.
VIII. Sobreendeudamiento : El endeudamiento resultado de situaciones fuera de la voluntad del usuario de servicios y productos financieros, y que limitan o condicionan la capacidad de pago de las deudas de una persona física o su familia, bajo riesgo de quedar en condición de insolvencia económica.
IX. Usuario de servicios financieros : La persona física que contrata, utiliza o por cualquier otra causa tenga algún derecho frente a la Institución Financiera como resultado de la operación, producto o servicio prestado.
X. Usuario Insolvente : El usuario que inicie el procedimiento descrito en la presente ley, desde la fecha de su solicitud, hasta su resolución en definitiva.
Artículo 7. Quedan comprendidos en el procedimiento establecido en la presente ley todos los créditos que se hayan originado por causa o título anterior a la solicitud.
Artículo 8. Están exceptuadas de la aplicación de la presente ley, las pensiones alimentarias y las deudas de carácter empresarial.
Artículo 9. La presente ley se rige bajo los siguientes principios:
I. Universalidad: La totalidad de los bienes del deudor quedarán vinculados al procedimiento insolvencia, a partir de su iniciación.
II. Colectividad: La totalidad de los acreedores del deudor en insolvencia deben concurrir al proceso concursal.
III. Igualdad: Tratamiento equitativo todos los acreedores que concurran al procedimiento de insolvencia, sin perjuicio de la aplicación de las reglas sobre prelación legal de créditos.
IV. Eficacia: Maximización de los resultados del procedimiento de insolvencia, en beneficio real y material tanto del deudor como de sus acreedores.
V. Celeridad: Brevedad en los términos previstos del procedimiento de insolvencia.
VI. Transparencia: El deudor deberá proporcionar información solicitada por conciliador o juez según sea el caso, de manera oportuna, transparente y comparable, permitiendo el acceso a ella en cualquier oportunidad del procedimiento, por su parte el acreedor deberá suministrar al procedimiento de insolvencia la totalidad de la información relacionada con el crédito, sus intereses y sus garantías.
VII. Buena fe: Las actuaciones en el curso del procedimiento de insolvencia deberán estar investidas de la buena fe tanto del deudor como de los acreedores y demás sujetos intervinientes quienes deberán propiciar la negociación no litigiosa, pública e informada en relación con las deudas y bienes del deudor.
Título Segundo
Causales de Sobreendeudamiento
Artículo 10. Para los efectos de esta ley el usuario de servicios financieros que sin mediar mala fe se ubica bajo el supuesto de sobreendeudamiento, tiene derecho a declararse en Insolvencia Económica y acogerse al procedimiento estipulado en la presente Ley, siempre que su situación patrimonial se ubique dentro alguno o varios de los siguientes supuestos:
I. Pérdida de empleo por causas ajenas a su voluntad;
II. Precariedad del empleo o empleo informal;
III. Incapacidad física temporal o permanente;
IV. Enfermedad grave o crónica que implique un gasto excesivo en tratamientos y/o medicamentos;
V. Separación personal, divorcio u otra figura establecida en el Código Civil;
VI. Fallecimiento de uno de los cónyuges o concubino;
VII. Aumento de gastos resultado de coyunturas especiales.
VIII. Cambio drástico de las condiciones de contratación del crédito.
IX. Las demás que establezca el reglamento.
Título Cuarto
De la Autoridad
Artículo 11. La autoridad responsable de la aplicación de la presente Ley es la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros. Dicha dependencia conducirá al procedimiento descrito en el artículo 12 de esta ley.
Son facultades de la Condusef en materia de declaración de Insolvencia Económica:
I) Garantizar a los usuarios de servicios financieros que se encuentren en una situación de insolvencia , un procedimiento simple, breve, confidencial y gratuito;
II) Elaborar los planes de saneamiento económico para cada caso;
III) Conformar y administrar el Registro de Conciliadores;
IV) Regular, impulsar y desarrollar el proceso administrativo estipulado por esta norma;
V) Dar inicio al procedimiento judicial remitiendo las actuaciones administrativas, en los casos en los que en éstas haya fracasado la conciliación;
VI) Autorizar a las personas usuarias de servicios financieros que se acojan al procedimiento establecido por esta ley a la adquisición de nuevos préstamos y créditos de acuerdo a las particularidades de cada caso; y
VII) Crear y diseñar programas de educación financiera y administración personal de las finanzas; que incluyan campañas en los diferentes medios de comunicación.
Título Quinto
Del Procedimiento de Insolvencia Económica
Artículo 12. Un deudor de un crédito no comercial tiene el derecho de iniciar el procedimiento de insolvencia económica establecido en esta ley, cuando incumpla el pago de dos o más obligaciones a favor de dos o más acreedores por más de 60 días, o se admita a trámite uno o más recursos jurídicos de naturaleza judicial por incumplimiento de pago de sus obligaciones.
La solicitud para dar inicio al procedimiento de insolvencia podrá ser presentada ante cualquiera de los centros de atención de la Condusef.
Artículo 13. El usuario de servicios financieros en situación de insolvencia económica deberá presentar por escrito, personalmente o por medio de una asociación de consumidores, la solicitud de inicio del procedimiento administrativo establecido por la presente ley.
Dicho escrito deberá contener:
I. Nombre del solicitante, los motivos de su solicitud, y domicilio para recibir notificaciones;
II. Descripción de forma clara y precisa de los ingresos, el patrimonio, los gastos mensuales personales y de su familia, en su caso;
III. Señalar el mínimo de ingresos necesario para mantener con vida digna al grupo familiar;
IV. Señalar los créditos contraídos, gastos, compromisos financieros y no financieros que den certeza a la autoridad de su situación económica-financiera;
V. Detallar los datos de sus acreedores, con los montos adeudados a cada uno, respectivamente, y
VI. Presentar la documentación que respalde la información proporcionada.
Recibida la documentación por la Condusef, la misma será turnada a la Unidad de Conciliación, al cual estudiará y verificará la información proporcionada para determinar la suficiencia de la información proporcionada en un plazo no mayor a diez días naturales.
Artículo 14. La Condusef notificará al acreedor o acreedores del solicitante sobre la solicitud interpuesta, con la finalidad de que reporten por escrito, dentro del plazo de tres días naturales al de la notificación.
Al responder al escrito de solicitud el acreedor se referirá a los hechos que le competan conforme a hechos o actos jurídicos que se relacionan con el solicitante.
Artículo 15. Al término del plazo establecido para presentar contestación, la Unidad de Conciliación evaluará el caso, a efecto de emitir un dictamen técnico de la situación económica y financiera del solicitante. Durante el plazo de evaluación, las partes podrán presentar los elementos probatorios que estimen pertinentes o que sean solicitados por la autoridad.
La Unidad de Conciliación deberá resolver la procedencia de la petición o el archivo de la misma, decisión que deberá ser notificada a las partes. La procedencia se decide en todo caso antes de emplazar a la contraparte.
La decisión de negar la solicitud deberá ser fundada y motivada por la autoridad.
Artículo 16. El dictamen técnico de la Unidad de Conciliación que declare la procedencia de la solicitud deberá contener el plan de saneamiento económico, el cual será presentado a las partes en la audiencia de conciliación. El plan de saneamiento económico tendrá los siguientes objetivos respecto al deudor:
I. La economía no es un bien que se adquiere o pierde;
II. Recuperar su estabilidad financiera, la de los dependientes económicos mediante la determinación del monto;
III. Garantizar su subsistencia y la de sus dependientes económicos mediante la determinación del monto de sus ingresos que no será objeto de embargo.
IV. Evitarle cualquier situación de exclusión social e inestabilidad psicológica, y
V. Salvaguardar en todo momento la protección de los menores de edad y la unidad familiar.
Para el acreedor el plan de saneamiento económico debe contener:
I. Un plazo razonable de reestructuración del pago de la deuda;
II. Un acuerdo con el deudor para el pago de la deuda.
Artículo 17. Al momento en que la Unidad de Conciliación de la Condusef emita un dictamen que avale la solicitud de declarar la insolvencia economía del deudor se suspenderá cualquier causa judicial o extrajudicial existente o de acción posterior de los acreedores que pueda afectar el patrimonio del deudor o de sus avales solidarios.
Asimismo, una vez iniciado el procedimiento de conciliación entre las partes, el solicitante no podrá asumir nuevos empréstitos, créditos u obligaciones que afecte su patrimonio, salvo que exista autorización previa de la Unidad de Conciliación, la que será concedida sólo si el solicitante justifica su proceder de forma suficiente y válida ante ella. En tal caso, la Unidad de Conciliación instruirá al Buró de Crédito la suspensión del acceso o intercambio de la información personal y crediticia del solicitante de forma inmediata al momento de recibir la notificación correspondiente.
En caso de que el Buró de Crédito incumpla con lo establecido en el párrafo anterior, será sancionada conforme a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros señalar la sanción específica o acatar el artículo.
Artículo 18. El coordinador de la Unidad de Conciliación deberá designar un conciliador del Registro de Conciliadores, quien estará a cargo de la audiencia a celebrarse.
El dictamen técnico y cualquier decisión adoptada por el equipo técnico de insolvencia deberán estar fundamentados y motivados.
Artículo 19. La Unidad de Conciliación citará al solicitante y al acreedor o acreedores, a efecto de celebrar la audiencia de conciliación.
La audiencia se celebrará con las partes que concurran a la misma, y en ella se debatirá el contenido del dictamen técnico. Las partes podrán realizar durante la audiencia las aclaraciones y observaciones que consideren necesarias y proponer soluciones alternas. El conciliador tratará de acercar posiciones, siempre asegurando la consecución de los objetivos previstos en el artículo 17 y asegurando en tanto como un nivel de vida digno al deudor.
Si de la audiencia existiera un acuerdo entre las partes, se hará constar en el acta respectiva, la que contendrá los términos del acuerdo alcanzado, y será firmada por las partes presentes en la audiencia y por el conciliador. La misma será, posteriormente, refrendada por el coordinador de la Unidad de Conciliación.
Artículo 20. La Unidad de Conciliación, con base en el informe del equipo técnico correspondiente, resolverá si el deudor deberá inscribirse en los programas de educación financiera que se impartan en las oficinas creadas para tal fin.
Artículo 21. Con la finalidad de documentar y dar fe de los actos y diligencias que se realicen durante el procedimiento administrativo de insolvencia, se formará un expediente, que será de libre acceso para las partes y sus apoderados.
Título Sexto
Del Procedimiento Judicial
Artículo 22. Cuando en el procedimiento administrativo no se lograse un acuerdo conciliatorio, o en el caso de que no fuere exitosa la conciliación con uno o más acreedores, el usuario de servicios financieros podrá requerir la intervención del juez competente, a los efectos de que éste establezca un plan de saneamiento económico del deudor.
Será competente para conducir ante proceso el juez ordinario mercantil que corresponde según el domicilio del deudor.
Artículo 23. El solicitante realizará su petición ante la Unidad de Conciliación, la que deberá remitir el expediente administrativo al juzgado competente de turno. El procedimiento judicial establecido por esta ley será gratuito para el deudor.
Artículo 24. Recibido el expediente administrativo, el juez competente citará al deudor para que ratifique la solicitud.
Al ser admitida la voluntad ésta suspenderá todos los plazos procesales de las causas judiciales que se hubieran incoado contra el deudor, al igual que el curso de los intereses legales y moratorios que corrieran en perjuicio de aquel, declarándose de igual forma la indisponibilidad patrimonial del mismo.
El juzgado, admitida la demanda, ratificará la suspensión del acceso e intercambio de la información personal y crediticia relacionada al deudor por parte de las entidades administradoras de registro de historial o de información de crédito.
Artículo 25. El juzgado ordenará la notificación del acreedor o los acreedores, los que darán certificación a la solicitud, dentro del plazo que fije el juez.
Asimismo dispondrá que se fije un edicto o anotación judicial por cinco días naturales, que contenga un extracto del auto que admitió el expediente, emplazando a todas las personas o instituciones que tengan interés en el proceso.
Artículo 26. Vencido el plazo, el juez señalará una fecha y hora para la realización de una audiencia, a la que citará al deudor y a él o los acreedores, los que podrán presentar, hasta ese momento, los documentos probatorios que estuvieren en su poder, y que consideren relevantes para la resolución del mismo.
Artículo 27. El deudor podrá presentar una propuesta de pago, la que será valorada en la audiencia. En la misma, las partes podrán presentar los alegatos que a sus intereses conviniesen. El juzgado podrá suspender momentáneamente la audiencia por un máximo de tiempo no mayor de dos horas, a fin de que el acreedor o acreedores realicen las verificaciones técnicas que consideren pertinentes.
Artículo 28. El juez queda en libertad de hacer todas las consultas que estime necesarias con el objeto de llegar a un acuerdo entre las partes en relación a la propuesta de pago. Las opiniones del Juez en esta etapa procesal no le inhabilitarán para continuar conociendo la causa.
Artículo 29. En caso de que no sea posible un acuerdo entre el deudor y el acreedor o acreedores, el juzgado procederá a declarar la conclusión de esta etapa preliminar, pasando de manera inmediata a escuchar los argumentos a favor o en contra del trámite de reestructuración judicial del estado de insolvencia o de deuda.
Artículo 30. El juzgado podrá disponer de todos los medios probatorios para alcanzar la verdad en torno de los elementos materiales vinculados a la situación económica o financiera del deudor.
Artículo 31. Analizada toda la situación económica, jurídica, crediticia y financiera del deudor, el Juzgado dictará sentencia fijando:
I. El plan de reestructuración de deuda, con el objetivo de restablecer la situación financiera del deudor, permitiéndole la satisfacción de sus deudas, y garantizándole simultáneamente el bienestar de su familia y el mantenimiento de un nivel digno de vida;
II. La suspensión o la extinción de los procesos judiciales en desarrollo;
III. La condonación en su caso de las penalizaciones de los intereses por mora resultantes;
IV. La anotación correspondiente de la situación jurídica que se genere, dentro de los registros de historial crediticio que provean o administren los organismos administradores de esta clase de información, y
V. Toda otra cuestión que estime relevante.
Artículo 32. El juez en su resolución valorará, entre otras, las siguientes circunstancias con respecto al Consumidor deudor:
I. La voluntad mostrada para cumplir con sus obligaciones;
II. Historial crediticio antes de la situación de insolvencia;
III. La veracidad de los argumentos, y
IV. Evidencia de un consumo responsable.
Artículo 33. El plan de reestructuración de deuda no podrá establecer para su cumplimiento un plazo superior a los cinco años o el plazo de crédito contratado, lo que resulte mayor, y podrá contener medidas de reestructuración del pago de las deudas, de remisión de las mismas, de reducción o suspensión de la tasa de interés de mora, de consolidación, de creación o de sustitución de las garantías, entre otras medidas indispensables para adecuar el pasivo a las posibilidades de pago del deudor.
Artículo 34. El plan de reestructuración deberá observar la reserva del mínimo para su recuperación y la manutención de su familia de modo que su ejecución no venga a perjudicar la manutención y existencia económica básica del consumidor y de su familia, o el pago de los gastos corrientes de sobrevivencia, incluidos entre estos los servicios públicos domiciliarios; no siendo secuestrables o embargables los bienes, salarios o fondos que se le asignen al deudor, salvo orden en contrario emitida por el Juzgado.
Artículo 35. El plan de reestructuración deberá subordinar estas medidas al compromiso asumido por el deudor, que lleven a facilitar o a garantizar el pago de sus deudas o compromisos. El Juzgado examinará las condiciones, compromisos, situaciones o elementos impuestos al deudor.
Artículo 36. El procedimiento se extinguirá cuando:
I) El deudor deje de comparecer, injustificadamente, a cualquiera de las audiencias o etapas del proceso;
II) La actuación del deudor genere un fraude procesal, o la alguna motivación dolosa en su accionar, en claro perjuicio de un acreedor o acreedores; y
III) La constatación de alguna de las conductas descritas previamente dará lugar, además, a la imposición de multas o sanciones al deudor.
Artículo 37. Queda restringido de los beneficios de la presente ley el deudor que haya sido beneficiado anteriormente de los efectos de esta regulación en un plazo inferior a los dos años de haber concluido un procedimiento judicial similar.
Lo establecido en el párrafo anterior no procederá cuando el deudor demuestre que dejó de pagar o de cumplir con los acuerdos o la sentencia emitida en el contexto de este procedimiento, por causas superviniente estrictamente comprobadas de caso fortuito o fuerza mayor, declarado así por parte del juzgado.
Artículo 38. Una conducta de mala fe por parte del deudor generará el vencimiento anticipado de las deudas contempladas en el acuerdo, sentencia ejecutoriada o plan de reestructuración de deudas. Se define como conducta de mala fe:
I) Presentar declaraciones falsas o producir documentos inexactos con el objetivo de utilizar los beneficios del procedimiento fijado en esta ley;
II) Disimular o desviar, o intentar disimular o desviar la totalidad o una parte de sus bienes con idéntico objetivo;
III) Agravar su situación de endeudamiento mediante la obtención de nuevos préstamos o practicar actos de disposición de su patrimonio no avalados judicialmente durante el curso del procedimiento o durante la ejecución del plan o del acuerdo resultante de conciliación.
Artículo 39. Se reputa mala fe al acreedor que presente reclamaciones falsas o exageradas; o incidiese negativamente en la ejecución reiterada de actos dilatorios tendientes a la generación o aumento de la mora existente en el proceso de resolución final de esta clase de trámites judiciales.
Dicha conducta judicialmente comprobada por parte del Juez llevará a la imposición inmediata de sanciones o multas para dicho acreedor.
Transitorios
Primero. El presente decreto iniciará su vigencia el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan al presente ordenamiento.
Notas
1 Boletín de derecho comparado, biblioteca jurídica virtual, Enrique de la Madrid, no.95.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/95/art/art6.htm
2 Red jurídica europea en materia civil y mercantil.
3 Boletín de derecho comparado, biblioteca jurídica virtual, Enrique de la Madrid, no.95.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/95/art/art6.htm
4 Red jurídica Europea en materia civil y mercantil. http://ec.europa.eu/civiljustice/bankruptcy/bankruptcy_ger_es.htm
5 Red Jurídica Europea en materia civil y mercantil. Quiebra española
http://ec.europa.eu/civiljustice/bankruptcy/bankruptcy_spa_es.htm
6 http://www.gerencie.com/vigente-la-ley-de-insolvencia-para-personas-nat urales-no-comerciantes.html
7 Biblioteca jurídica del instituto de investigaciones jurídicas UNAM.
http://www.gerencie.com/vigente-la-ley-de-insolvencia-para-personas-naturales-no-comerciantes.html
8 Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, ratificado por México el 3 de febrero de 1981. Sitio en Internet: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Der echos_Humanos_firmas.htm#México:
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Senador Isidro Pedraza Chávez (rúbrica)
Que reforma el artículo 31 y adiciona el 233 Bis a la Ley General de Salud, a cargo de la diputada Araceli Damián González, del Grupo Parlamentario de Morena
Los suscritos, diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Morena en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 31 y se adiciona el artículo 233 bis de la Ley General de Salud al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa persigue reformar el artículo 31 y adicionar el 233 bis a la Ley General de Salud, con la finalidad de reforzar la calidad del marco regulatorio de la industria farmacéutica en México. Se trata de ampliar los mecanismos legales disponibles de intervención para el estado, de modo que se coadyuve a solventar algunas de las disfuncionalidades estructurales identificadas que afectan al acceso a las medicinas en nuestro país. Las reformas que se proponen tienen la finalidad de proteger la capacidad de compra de los sectores más vulnerables, hacer más eficiente el funcionamiento de la industria, estimular la producción nacional de genéricos, limitar la utilización abusiva de patentes, garantizar condiciones sociales de acceso y fortalecer el rol regulador del estado sobre el sector.
Desde diferentes perspectivas, la industria farmacéutica es un sector estratégico de la economía mexicana. Por un lado, la salud y el bienestar de la sociedad dependen en buena medida del correcto funcionamiento del sector, por lo que la primacía del interés público y el establecimiento de marcos regulatorios exigentes deberían ser inherentes al mismo. El funcionamiento del mercado de las medicinas tiene un impacto central en indicadores de salud pública como la esperanza de vida o la incidencia de enfermedades tratables, sobre los cuales el estado tiene un mandato elemental de protección. Además de lo anterior, desde el punto de vista económico, el sector farmacéutico es intensivo en conocimiento y acumula amplias capacidades para trasladar significativos derrames de innovación al resto de la economía. En 2016, el valor del mercado de las medicinas en México se estimó en 200 mil millones de pesos. Por lo anterior, garantizar la transparencia, la competencia y la responsabilidad social de la industria farmacéutica se configura como una tarea de máximo relieve. 1
El derecho a la protección de la salud está reconocido por la constitución mexicana y por diversos tratados internacionales, incluyendo la declaración universal de los derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas.2 El Estado tiene la doble responsabilidad de garantizar el derecho a los servicios de salud y el abasto suficiente, accesible y de calidad de medicamentos. En México, la industria farmacéutica representa más de 1 por ciento del PIB, 2,7 por ciento del PIB manufacturero y es capaz de satisfacer la mayor parte de la demanda nacional de medicinas.3 También nuestro país se ubica en el primer lugar de América Latina en términos de exportaciones de estos productos. Además, el crecimiento del mercado de medicamentos ha sido muy relevante en los últimos años, acumulando sobresalientes tasas interanuales de expansión. Sin embargo, la dinámica inflacionaria de algunos precios en el sector se traduce en el establecimiento de obstáculos de acceso a las medicinas y en amenazas sobre las condiciones de salud de la población. Esto último, lógicamente y de manera injusta, golpea con especial intensidad a los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.
Corresponde al Estado, en las diferentes fases de su ciclo productivo, una labor de regulación y vigilancia del mercado farmacológico. Resulta central asegurar que el proceso de producción, distribución y comercialización de medicamentos se desarrolle con transparencia, eficiencia económica y austeridad; vigilando siempre que los precios intermedios y finales que se abonan por este tipo de productos de primera necesidad sean justos. La presente iniciativa, desde diversas dimensiones, propone una serie de reformas legislativas conducentes a mejorar el marco regulatorio de la industria farmacéutica en México.
Problemas del mercado farmacéutico en México
En México, las características y desarrollo de los mercados farmacéuticos exigen reforzar los mecanismos de regulación pública. Es necesario que se produzca una cohabitación razonable entre el ánimo de lucro de productores y distribuidores, y las necesidades sociales de abasto. Hay que subrayar que el negocio farmacéutico mexicano es especialmente lucrativo por cuanto permite retener a los distribuidores, en concepto de beneficios, hasta 42 pesos por cada 100 del costo del producto.4 Una tasa de beneficios de tales características implica que existe margen suficiente para ajustar las ganancias de las grandes corporaciones con la finalidad de garantizar un nivel equilibrado de precios y la extensión de los niveles de acceso. Hay que señalar que más del 90 por ciento de los fármacos son producidos por empresas consideradas como grandes, lo que da cuenta de las características del mercado de los medicamentos en México.
Algunos estudios han determinado, mediante análisis econométricos, que existe un relevante grado de concentración en la producción de fármacos en México. Hace años un reducido grupo de empresas acumulaba más del 80 por ciento de las ventas en el país, tendencia hacia la concentración que se ha agudizado en la última época.5 Ello se traduce en que nos encontramos ante un mercado oligopólico en el cual existe el riesgo de que se formen los precios de manera anticompetitiva, empujándolos al alza, perjudicando a los consumidores y menoscabando la salud pública. En general, el Estado mexicano, a través de la Comisión Federal de la Competencia Económica (Cofece), tiene la obligación de garantizar el desarrollo de mercados competitivos y la libre formación de los precios en la economía. Sin embargo, esta obligación general se traduce en un mandato más relevante y concreto sobre aquellas áreas que tienen un sobresaliente impacto social, como las relacionadas con la salud y el bienestar de la población.
A lo largo de los últimos años, algunas reformas sanitarias -como la introducción del Seguro Popular- han incrementado el monto de los recursos públicos destinados a la compra de medicamentos. Esto implica que la mayoría de las adquisiciones de fármacos en México son realizadas por el estado. En ese aspecto, el funcionamiento anticompetitivo o irregular de los mercados farmacéuticos afecta doblemente a la sociedad. En primer lugar, como se señala, los precios generales de los medicamentos son empujados artificialmente al alza, perjudicando la accesibilidad de este tipo de productos básicos a la sociedad en su conjunto. En segundo término, esta situación daña particularmente a las finanzas del estado mexicano, por cuanto precisamente es el sector público el principal comprador de medicinas en el país.
Las disfuncionalidades en los mercados de medicamentos provocan que exista una espiral inflacionaria en los precios, los cuales han crecido a un ritmo superior al de la expansión de la economía. A nivel nacional, el crecimiento de los precios de los fármacos en México es superior a la media latinoamericana y supera en un 10 por ciento el índice general de inflación en el país .6 El poder de mercado que ejercen los productores de medicamentos en México y la insuficiente regulación pública ponen en riesgo la accesibilidad de este tipo de bienes. A nivel internacional, algunos países han prohibido que la producción y la distribución de fármacos esté concentrada en las mismas empresas, precisamente para evitar el surgimiento de posiciones de poder y el desarrollo de prácticas monopólicas que afecten a la sociedad. Sin embargo, en México está permitido que productores o distribuidores controlen prácticamente la totalidad del proceso productivo de las medicinas, incrementándose el margen de ganancias y presionando los precios al alza.7
Patentes y genéricos
Como resulta conocido, las patentes permiten a los laboratorios comercializar en exclusiva sus nuevos medicamentos durante un periodo improrrogable de 20 años. Una vez vencida la patente, otras farmacéuticas tienen la posibilidad de producir y vender versiones genéricas con el mismo componente activo e idénticos efectos terapéuticos. La regulación del sistema de patentes persigue proteger los derechos de propiedad intelectual y la apropiabilidad de los beneficios derivados de la investigación y la innovación. En ese aspecto, a nivel internacional, se considera que 20 años es un margen suficiente para compensar el costo de investigación de nuevos productos. Empero, cualquier regulación sobre patentes y genéricos debe hilvanar un delicado equilibrio entre la protección de la propiedad intelectual y el derecho del conjunto de la sociedad a disfrutar, en condiciones de accesibilidad plenas, de nuevos fármacos y medicamentos que coadyuven a mejorar la situación general de la salud pública.
En México, el otorgamiento de patentes lo realiza el Instituto Mexicano de Propiedad Industrial (IMPI). Por su parte, es la Comisión Federal para la Protección de los Riesgos Sanitarios (Cofepris) la que otorga los registros a los medicamentos genéricos, tras la caducidad de la patente y una vez acreditada la biocomparabilidad con el fármaco de referencia.8 El vencimiento y la posterior utilización de las patentes es, por tanto, una de las principales vías mediante la cual los beneficios derivados de la innovación y la investigación se trasladan al conjunto de la sociedad. Por ello, una adecuada regulación del mercado farmacéutico debe considerar la necesidad de establecer la garantía de que el vencimiento de patentes se traduzca, de manera mecánica, en la producción y comercialización de genéricos.
Precisamente sobre la anterior cuestión, recientemente la Cofece ha elaborado una investigación que identifica serios problemas y obstáculos a la explotación de patentes vencidas. La Comisión señala que en México el comienzo de la producción de medicamentos genéricos, luego del vencimiento de la patente, es anormalmente demorado en comparación con otros países, situación que ocluye la competencia del sector y empuja al alza los precios, perjudicando al conjunto de la sociedad. De manera paradójica, Cofece señala la existencia de patentes vencidas pertenecientes a medicamentos altamente rentables que no son producidos por ningún fabricante. También se explica que la reducción de los precios de las medicinas como consecuencia de la entrada de genéricos en el mercado es menos pronunciada en México que a nivel comparado.9
El citado informe de investigación de Cofece denuncia que un problema central en este ámbito es que Cofepris no ofrece información completa y accesible sobre el estado de las patentes, su situación de vencimiento o su relación con fármacos de referencia. Ello dificulta el acceso al mercado de nuevos competidores potencialmente interesados en la producción y comercialización de genéricos.10 La iniciativa que se promueve persigue garantizar la existencia de información pública, actualizada y accesible sobre patentes y genéricos, con la finalidad de estimular la producción y comercialización de los últimos.
La presente iniciativa, por tanto, persigue desarrollar mecanismos de estímulo y fomento de la producción de genéricos destinados a mejorar las condiciones sociales de acceso a las medicinas. Para la producción y la comercialización de un medicamento genérico es necesario acreditar su biocomparabilidad; es decir, la analogía de efectos e impactos terapéuticos respecto de una medicina de referencia. La Norma Oficial Mexicana 177-SSA1-2013 regula el procedimiento para demostrar que un medicamento es intercambiable como requisito ineludible para la producción y la comercialización de los denominados genéricos. La citada disposición establece que:
“Para establecer la biocomparabilidad de los medicamentos biotecnológicos se requieren llevar a cabo pruebas que demuestren su seguridad, eficacia y calidad. Para efectos de lo anterior, la Secretaría (...) determinará las pruebas de biocomparabilidad caso por caso. Para asegurar la validez de las pruebas preclínicas, clínicas y analíticas es necesario que éstas se realicen, de manera científica, técnica, con calidad y apego a la regulación, por Terceros Autorizados, Centros de Investigación o Instituciones Hospitalarias que sean capaces de demostrar su competencia técnica y cumpliendo con lo establecido en esta Norma y en las demás disposiciones jurídicas aplicables”.
En consulta con empresarios del ramo, éstos nos han trasladado los serios obstáculos que encuentran para financiar los procesos de investigación conducentes a la acreditación de la bioequivalencia y, posteriormente, a la comercialización de medicamentos genéricos. En ese sentido, resulta necesario desplegar instrumentos de apoyo y coinversión desde el sector público, de forma que las investigaciones destinadas a cumplir con los requisitos legales para la distribución de genéricos puedan ser asumidas por el sector público en beneficio del conjunto de la sociedad. La reforma legislativa que se propone pretende impulsar la exploración de innovadores formatos de colaboración público privada y coinversión encaminados a garantizar y promover la difusión de los medicamentos genéricos en beneficio de los consumidores.
En relación a lo anterior, una demanda generalizada de los fabricantes es la necesidad de abaratar el elevado costo de investigación que concluye en la difusión de fármacos genéricos. Estos costos, en ocasiones, operan como serios obstáculos financieros a la producción y distribución de este tipo de medicinas más accesibles. En este campo, existen fórmulas de colaboración entre fabricantes e instituciones públicas; por ejemplo, sería muy positivo que, ante la producción de un nuevo genérico por parte de un laboratorio, el estado mexicano- en determinados casos y bajo apego a los protocolos configurados al respecto- pudiera financiar e implementar los procesos de investigación conducentes a establecer la biocomparabilidad y, posteriormente, la comercialización del producto.
En ese sentido, se reitera la necesidad de hacer compatible el derecho a la salud pública con el derecho de fabricantes a retener las ganancias de sus innovaciones. Existen casos que ponen de manifiesto que el ejercicio abusivo de patentes constituye un serio obstáculo para la promoción y la defensa de la salud pública.
Un caso célebre ha sido el del medicamento Harboni (nombre comercial), cuya sustancia activa es Sofosbuvir, para el tratamiento de la Hepatitis C. Se trata de un fármaco con un extraordinario grado de efectividad sobre la enfermedad, al acumular un 95 por ciento de éxito. Antes de la aparición de dicho medicamento, la Hepatitis C se trataba de una enfermedad crónica y tratable, pero incurable. El coste del tratamiento por paciente, negociado a precios preferentes por el Instituto Mexicano del Seguro Social, es de 9500 dólares. No obstante, a través de la producción de genéricos, la terapia costaría entre 100 y 250 dólares por persona. Los costes de producción de dicho fármaco son moderados; los precios exorbitantes se explican exclusivamente a causa de la cobertura que ofrece la explotación privilegiada de la patente que lo protege.
Se trata de una medicina que tiene la posibilidad de desplegar significativos impactos en la curación de una enfermedad crónica, eliminando virtualmente su tasa de mortalidad. En segundo lugar, desde el punto de vista operativo, se trata de un fármaco cuyos costes y complejidad de fabricación son limitados. En tercer término, desde el punto de vista del estado, adquirir la medicina a los precios de mercado presiona de forma sustantiva las finanzas públicas, detrayendo recursos que deben ser destinados a otros fines. Por todo lo anterior, nos encontramos ante un caso en el que sería conveniente el otorgamiento de una licencia obligatoria de explotación. Este último instrumento permite la utilización del principio activo de medicamentos sujetos a patentes con la finalidad de producir genéricos a unos costes socialmente mucho más razonables. La presente iniciativa propone regular y estimular el otorgamiento de licencias obligatorias por motivos de salud pública.
Irregularidades en el mercado farmacéutico mexicano
El 20 de octubre del 2016, el Periódico Reforma publicó una información que señala que la Comisión Federal de la Competencia Económica (Cofece) había iniciado una investigación por prácticas de colusión que afectan a empresas farmacéuticas. Estas irregularidades son consecuencia de la estructura oligopólica de los mercados que varias investigaciones académicas ya habían referido; no obstante, se trataría de la primera investigación que impulsa Cofece en el sector de la salud que involucra a este tipo de empresas. El titular de la autoridad investigadora de la Cofece afirmó que se están investigando prácticas colusivas de fabricantes, distribuidores y comercializadores de medicamentos, quienes, evitando la competencia, perjudican a los consumidores.11
Según el representante de la Cofece, existen indicios preliminares de que se desarrollan prácticas de intercambio de información y de fijación coordinada de precios. Se asegura que, en estos casos, el sobreprecio para el consumidor puede alcanzar hasta el 30 por ciento, siendo este incremento en insulina de hasta el 57 por ciento.12 En la misma línea anterior, la COFECE ha objetado propuestas de concentración en el mercado de los medicamentos. En ese aspecto,
“El Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece o Comisión) objetó la concentración entre Sanofi y Boehringer Ingelheim International en el sector de la salud humana, pues de realizarse en los términos en los que fue presentada pondría en riesgo el proceso de competencia en el mercado de medicamentos para la tos con flemas de venta libre en México.”13
Los problemas de monopolios y restricción de la competencia que afectan a la industria no se limitan al ámbito comercial; han desplegado sus impactos en las adquisiciones y compras públicas de medicamentos:
“El 8 de abril de 2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) confirmó la legalidad de la resolución que emitió la extinta Comisión Federal de Competencia en 2010, en contra de las empresas farmacéuticas Baxter, Fresenius, Eli Lilly y Pisa por cometer prácticas monopólicas absolutas, consistentes en acuerdos colusorios en los procesos de licitación de dos grupos de medicamentos: (i) insulina humana; y, (ii) soluciones electrolíticas y sueros (que incluyen agua inyectable, cloruro de sodio, cloruro de sodio y glucosa, glucosa y solución Hartmann) del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) entre 2003 y 2006.”14
En documentos posteriores que detallan el citado ejercicio de prácticas colusivas, el posicionamiento de la Cofece sobre ésta última cuestión indica que:
“La colusión consistió en acuerdos entre estas empresas para establecer, concertar y coordinar posturas en licitaciones públicas con el objeto de repartirse los contratos concursados , lo cual se pudo detectar a través de un análisis económico respecto de los resultados de las licitaciones realizadas durante el 2003 y el 2006. Esto tuvo por consecuencia un incremento artificial de los precios de la insulina y sueros. La coordinación entre los competidores se vio favorecida por ciertas condiciones de mercado tales como la homogeneidad de los bienes licitados, la frecuencia de las convocatorias, la asignación de múltiples contratos, la descentralización de las adquisiciones y el intercambio de información entre las empresas involucradas. Por otra parte, la resolución de la Suprema Corte determinó que las multas impuestas a las empresas participantes en el cártel, que en total sumaron 151 millones 679 mil pesos, debían ser modificadas (o recalculadas), orden que la Cofece acatará con total y pleno respeto a la SCJN. Para estimar el daño patrimonial que esta práctica ocasionó al IMSS, la Cofece realizó una evaluación Ex Post con base en las mejores prácticas internacionales, cuyos resultados sugieren que, en promedio, el IMSS pagó durante el periodo referido un sobreprecio de 22.9 por ciento en sus compras de sueros y de 57.6 por ciento en las de insulina humana, lo que equivale a alrededor de 622.7 millones de pesos (a precios de 2014). Estos recursos hubieran permitido al IMSS adquirir, por ejemplo, 727 ambulancias o 2 mil 168 incubadoras”.
En efecto, de 2010 a 2016 el precio de las medicinas ha sido un 10 por ciento superior al índice de precios al consumidor en general. Ello expresa que, como ocurre en otros casos, la inflación de la economía no está repartida de modo simétrico e igualitario entre productos; al contrario, el alza en los precios de productos básicos como alimentos y medicinas perjudican de modo grave el bienestar general de la población y afectan particularmente a las clases más desfavorecidas.
El significativo incremento en los precios de los medicamentos, aunado a su naturaleza de productos de primerísima necesidad, ha provocado incluso el desarrollo de significativos segmentos irregulares en dicho sector. La Unión Nacional de Empresarios Farmacéuticos ha valorado el mercado ilegal de fármacos en unos 8 mil millones de pesos al año. Además, en los últimos 17 años la Cofepris ha intervenido más de 350 toneladas de medicamentos en un total de 152 operativos.15 Lo anterior se relaciona de forma clara con el elevado precio de algunos medicamentos, situación que fomenta y estimula el ejercicio de prácticas fraudulentas e ilegales que, además, comprometen gravemente la salud pública.
Por otro lado, la depreciación que viene sufriendo la moneda mexicana es un factor que está coadyuvando al incremento del precio de los medicamentos importados, situación que también perjudica particularmente a las familias de ingresos más bajos. Según refleja el Diario El Universal, “de acuerdo con INEGI, las familias con ingresos de hasta 2,220 pesos al mes, las más pobres del país, sufrieron una inflación del 5.33 por ciento en medicamentos y servicios médicos durante la primera mitad de octubre en relación a la quincena similar del año pasado”. Desde que existe la serie histórica de este indicador, no se había registrado un incremento de tal entidad para ningún estrato de ingresos. La información aclara que “las familias que perciben entre $2,221 pesos y $6,661 padecieron un aumento de 5.04 por ciento, mientras que las que reciben ingresos superiores a $13,222 pesos resistieron una inflación de 4.78 por ciento”.16 Los datos reflejan que las familias más pobres tuvieron que destinar al gasto en medicamentos un porcentaje superior de su ingreso en relación a las clases medias o altas. Esta situación da cuenta del impacto regresivo y antisocial que tiene todo incremento en el precio de las medicinas, situación que debe neutralizar una intervención responsable del Estado en el sector .
Si no se realizan las reformas oportunas, el escenario futuro para los precios de las medicinas continuará siendo preocupante. La Unión Nacional de Empresarios de Farmacias ha señalado que los fármacos van a experimentar una inflación de hasta el 35 por ciento, sólo durante el año en curso. A pesar de que el precio de los medicamentos importados aumenta en aproximadamente 20 por ciento, el valor de los nacionales también sufre un crecimiento destacable de hasta el 10 por ciento. Por ello, si bien la situación de la moneda mexicana en los mercados internacionales es un factor que agudiza el problema, parece claro que el mercado farmacéutico sufre una serie de disfuncionalidades regulatorias propias que son la causa central de esta espiral inflacionaria que tanto perjudica a la sociedad mexicana.
Las irregularidades que afectan al sector farmacéutico han llegado incluso a conocerse a través del escándalo de los Panamá Papers , en los cuales “se exhibe una presunta simulación en la compra de la distribuidora Marzam por parte del fondo holandés Moench Cooperatief, la cual habría sido vendida por Genoma Lab en 350 millones de pesos” . Como refiere el Periódico Reforma, “se sospecha que una parte fue aportada por Marina Matarazzo de Escandón, esposa de Pablo de Escandón, dueño de la distribuidora Nadro ”. La situación descrita ha justificado que Alejandra Palacios, titular de la Cofece, haya llamado “cárteles” a algunos participantes en el sector salud, en relación a la ilegítima práctica de repartirse los mercados.17
Estos señalamientos tan graves por parte de la autoridad técnica encargada de velar por el libre desarrollo de la competencia económica, en el marco de la investigación citada, deben arrojar resultados públicos útiles para sancionar las prácticas comerciales fraudulentas, incentivar el refuerzo de la legislación y mejorar el desempeño social del sector en México. La presente iniciativa pretende reforzar el marco regulatorio existente en la materia y ampliar los mecanismos de intervención disponibles del estado en la industria farmacéutica con la finalidad de mejorar la calidad de sus actividades.
Además de los fallos de mercado, recientemente algunos trabajos periodísticos han señalado evidencias de claras irregularidades que afectan a las compras públicas de medicinas. Una amplia investigación periodística del Diario El Universal ha señalado que la empresa que concentra un monto mayor de contratos públicos es el grupo farmacéutico “Fármacos Especializados” y sus subsidiarias “Fármacos Especializados y Selecciones Médicas del Centro”. Este consorcio consiguió 44 mil millones de pesos a través de 1,940 contratos. Además de la concentración, resulta especialmente sorprendente que 75 por ciento de los contratos celebrados entre las dependencias del gobierno y Fármacos Especializados se hayan concretado mediante la modalidad de adjudicación directa .18 Cuando esto último ocurre, no existe competencia y la administración tiene escasas posibilidades de establecer condiciones favorables para el interés público. La presente iniciativa persigue prohibir expresamente que las compras públicas de medicamentos se concentren de manera exorbitada en los mismos fabricantes y productores.
Por si la adjudicación directa y la concentración exorbitada de contratos en un solo consorcio no fuesen suficientes, algunos de los acuerdos celebrados tienen elementos opacos. Como ha destacado el Universal, “El Centro Nacional para la Prevención y el Control del VIH y el SIDA (Censida) adjudicó en 2013 a Grupo Fármacos Especializados un contrato por casi 621 millones de pesos por la compra de antirretrovirales. El precio unitario pagado en al menos tres medicamentos genéricos supera el costo máximo que en 2016 indica la lista del programa de Acceso Gratuito a Tratamiento a Personas con VIH.”19 Otro caso ocurrió en 2014, cuando “Selecciones Médicas del Centro -subsidiaria de Grupo Fármacos Especializados- vendió “servicios integrales de invasión mínima” al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) de Nuevo León a través de adjudicación directa por más de 37 millones de pesos. La compra incluyó equipos para procedimientos como laparoscopias y colonoscopias, instrumentos que tienen en cartera la mayoría de proveedores (incluso están disponibles en Amazon) y no justifican una compra por adjudicación directa.”20
Los casos mencionados muestran que el empleo masivo y generalizado de la adjudicación directa no ha estado motivado de forma suficiente. Además de encarecer el costo de las contrataciones públicas, la adjudicación directa excluye la libre concurrencia de aspirantes y se desenvuelve en un marco más opaco que el de las licitaciones. Otro caso documentado de irregularidades ocurrió en 2013, cuando el “Grupo Fármacos Especializados vendió al gobierno del Estado de Colima el antipsicótico Abilify, por 865.05 pesos cada paquete de 20 tabletas de 15 mg con la sustancia activa Ariprazol. En una farmacia común la misma medicina se puede comprar por 270 pesos”.
Por otro lado, a través de la compra de medicamentos consolidada que realizó el IMSS en 2014, el mencionado grupo consiguió un contrato récord de tres mil millones de pesos. La salida del mercado de “Casa Saba” permitió al consorcio “Fármacos especializados” ocupar una posición de poder e intensificar sus procesos de contratación con la actual administración.
El sistema farmacéutico mexicano cuenta con una serie de disfuncionalidades y opacidades que lo convierten en foco de nepotismo y corrupción con singular impacto en el bienestar social. Según El Universal, “de acuerdo con fuentes internas en el sistema de salud, es común que el precio de los medicamentos sea inflado por las distribuidoras -a veces hasta 30 por ciento por encima del precio de venta al público- y que ese sobrecoste se reparta en efectivo o en forma de regalos entre varios de los participantes del proceso de compra.”21 Lo anterior alienta la necesidad de articular un reajuste legislativo conducente a mejorar la regulación y a ofrecer renovados instrumentos de intervención pública, capaces de solventar la crítica situación descrita.
Propuestas de reforma legislativa
Tanto desde el punto de vista del funcionamiento de los mercados, como desde la perspectiva de los procesos de contratación pública, la situación de la industria farmacéutica en México precisa ser revisada. Es necesario que las instituciones públicas implicadas promuevan una transición hacia formas competitivas de funcionamiento en el sector de los fármacos en nuestro país. Al mismo tiempo, las compras públicas de medicinas, escenario en el que se compromete la salud de millones de ciudadanos, tienen que transparentarse y hacerse de manera más eficiente a través de una mejora en la calidad del marco normativo existente.
A nivel internacional, determinados casos destacados han generado precedentes regulatorios útiles para México, debido sobre todo a que, las regulaciones impuestas se han logrado realizar en concierto con los cánones que rigen el comercio internacional. Así, por ejemplo, en mayo del 2007, el gobierno brasileño hizo pública su decisión de suspender la vigencia y validez de la patente del antirretroviral “Efavirenz”, un medicamento contra el SIDA, perteneciente a la gigante farmacéutica estadounidense “Merck”. Como resultado de la citada medida del gobierno brasileño, se generó de forma automática en ese país una expansión del acceso a la citada medicina y un significativo decremento en sus precios. Todo ello se implementó de acuerdo a la normativa vigente en la materia en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en plena observancia de la legalidad internacional.22 Lo anterior muestra que existen posibilidades para que el estado mexicano inicie una transformación jurídica para contar con los mecanismos legales oportunos para ejercer la suspensión de patentes por razones de interés público, de modo que se incremente la eficacia regulatoria e interventora sobre el sector.
La amplitud de las fallas de mercado, ineficiencias, inflación e irregularidades que afectan al sector farmacéutico en México son consecuencia de la existencia de un marco regulatorio insuficiente y de escasa calidad. Lo actualmente establecido en la Ley General de Salud y en los Reglamentos correspondientes se ha revelado como ineficaz para controlar y evitar el surgimiento de prácticas anticompetitivas e irregulares con un impacto social negativo. Algunas de las políticas públicas y normas que se sugieren incorporar serían las siguientes:
a) Establecimiento de programas sociales destinados a garantizar el abasto social de medicamentos y la plena accesibilidad de todos los sectores sociales a estos bienes de primera necesidad. En concreto, se propone la configuración de un fondo presupuestario para financiar subsidios a la adquisición de medicamentos, cuya implementación será progresiva y deberá priorizar a los sectores más vulnerables de nuestra sociedad, precisamente aquellos que -de acuerdo a los datos expuestos y como resultado del proceso inflacionario descrito- encuentran crecientes dificultades para poder adquirir fármacos. Esta medida, además, tiene un efecto dinamizador del mercado mexicano de las medicinas, por cuanto tiene la capacidad de ampliar la deprimida demanda y capacidad de compra de relevantes segmentos sociales de nuestro país.
b) Refuerzo de los mecanismos de vigilancia y supervisión sobre los mercados farmacéuticos, con la finalidad mejorar los procesos de identificación y sanción las prácticas colusivas. Teniendo en cuenta la importancia social del mercado farmacéutico y las serias disfuncionalidades identificadas, sería razonable que la Secretaría de Salud y la Comisión Federal de la Competencia Económica conformaran grupos de trabajo específicos sobre el mencionado sector. Existe la necesidad de impulsar una supervisión técnica permanente de nivel que periódicamente emita recomendaciones y opiniones sobre la situación de la industria y los precios de las medicinas. Por ejemplo, en Estados Unidos existen instituciones de vigilancia específicas sobre el sector farmacéutico, lo que demuestra que la centralidad de la industria justifica articular este tipo de mecanismos especiales.23
c) Promoción de la competencia en los mercados de medicinas y de la desconcentración de las empresas farmacéuticas. En primer lugar, una política pública positiva sería la prohibición de que una sola empresa controle la fase de producción y de distribución de los medicamentos en México. La reforma propuesta se encamina a ese objetivo. Hay que señalar que en el mercado de los fármacos existe una nítida separación entre los procesos de producción y de distribución de las medicinas. En ese sentido, las diversas reformas propuestas impactan, fundamentalmente, en la fase de producción, tratando de estimular la industria nacional y el abasto suficiente y de calidad.
En segundo término, la presente iniciativa propone límites en la cuota de mercado que puede acumular una sola corporación. El límite propuesto alcanza hasta el 25 por ciento del total del mercado, bajo la premisa económica básica de que cuanto más intensa y real sea la competencia en el mercado, mejores condiciones de calidad y precio serán ofrecidas a los consumidores y al conjunto de la sociedad. Subsidiariamente, se trata, también, de un cambio que busca mitigar las condiciones oligopólicas del mercado que han sido descritas en la exposición de motivos. En adición, un 25 por ciento de la cuota total de mercado es un límite lo suficientemente flexible como para no obstaculizar el crecimiento de las empresas farmacéuticas o la obtención de una posición legitima de liderazgo de alguna de ellas derivada de mejores calidades, innovaciones o precios.
En tercer lugar, el Estado puede incentivar, por ejemplo, mediante la conformación de un código ético de buenas prácticas, la contratación pública con empresas que muestren una conducta socialmente responsable. El cuarto punto podría ser que- mediante la inversión pública en innovación y desarrollo biotecnológico- el Estado mexicano comience a desarrollar y expandir su propia industria pública de producción de fármacos, lo cual fomentaría la competencia con el sector privado y aseguraría un mínimo abasto social. En quinto lugar, sería necesario que el Estado no permitiera la fusión de empresas farmacéuticas cuando ello de lugar al incremento en la tasa de concentración de dicho mercado. Por último, se propone prohibir de forma expresa que las compras públicas de medicinas se articulen mediante adjudicaciones directas, que, como hemos señalado, han sido una de las fuentes de opacidades, sobreprecio e irregularidades.
d) Impulso en los procesos de centralización y consolidación de las compras de los medicamentos por parte de las instituciones sanitarias y de seguridad social. Ello debe servir para reducir el precio de compra de los fármacos por parte del Estado mexicano, contribuyendo a controlar la inflación de las medicinas y a garantizar un surtido social suficiente. Este proceso, sin embargo, debe dotarse de mecanismos de vigilancia y transparencia que eviten el desarrollo de prácticas opacas; indicios de las cuales han sido mencionadas en la presente iniciativa.
e) Fomento de la producción de medicamentos genéricos y regulación social del uso de las patentes. En ese aspecto, se han mencionado precedentes internacionales que conforman un amplio catálogo de políticas públicas disponibles para incentivar la producción de genéricos y limitar el uso mercantil de las patentes. La presente iniciativa propone explorar fórmulas de asociación y colaboración público privadas, así como de coinversión, en el campo farmacológico encaminadas a dinamizar la industria nacional de medicamentos genéricos.
Además, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales, se proponen vías para restringir la utilización abusiva o ilegitima de patentes- en ningún caso, el adelanto de su caducidad- como las derivadas de innovaciones no relacionadas con el componente activo de los fármacos. En la misma línea, se propone que Cofepris tenga la obligación de mantener actualizada y accesible toda la información relevante sobre genéricos, patentes, trámites administrativos y requisitos técnicos necesarios para la producción y comercialización de este tipo de productos. Por último, la iniciativa impulsa obligaciones concretas tanto para médicos como para operadores sanitarios; ambos actores están llamados a ejercer un rol central en la tarea compartida de extender la utilización de genéricos. Como se ha mencionado en la exposición de motivos, se busca restaurar el equilibrio perdido entre el derecho de los fabricantes a retener y usufructuar las regalías de las investigaciones e innovaciones, con el también trascendente derecho del conjunto de la sociedad a disfrutar de los mejores insumos para garantizar y proteger la salud pública.
f) Incremento de la gravedad en las sanciones derivadas por prácticas económicas anticompetitivas en el mercado farmacéutico, en correspondencia con el elevado impacto antisocial de dicha praxis. Ello debe operar como un incentivo claro a respetar la competencia y a sancionar la colusión y la cartelización de la industria farmacéutica en México. Esto sería también expresión de una voluntad política resuelta, independiente y comprometida con la superación de los problemas que obstruyen el acceso de millones de ciudadanos a las medicinas en nuestro país.
Por lo anteriormente expuesto, se somete a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 31 y se adiciona el artículo 233 bis de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo Único. Se reforma el artículo 31 y se adiciona el artículo 233 bis de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 31. La Secretaría de Economía, tomando en cuenta la opinión de la Secretaría de Salud, asegurará la adecuada distribución y comercialización y fijará los precios máximos de venta al público de los medicamentos e insumos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá la intervención que le corresponda en la determinación de precios, cuando tales bienes sean producidos por el sector público. La Secretaría de Salud proporcionará los elementos técnicos a la Secretaría de Economía, acerca de la importación de insumos para la salud.
Para asegurar el abasto popular de medicinas fuera del cuadro de medicamentos básicos, se creará un programa para otorgar un subsidio. Las orientaciones y reglas de operación para el funcionamiento de este programa serán emitidas por la Secretaría de Salud, buscando garantizar el acceso de manera prioritaria, pero no exclusivo, a los sectores más vulnerables de la sociedad. Para ello, la Secretaría establecerá porcentajes de descuento de acuerdo al nivel socioeconómico de quienes se atiendan en las instituciones públicas de salud. La Secretaría de Hacienda configurará un fondo presupuestario en el Presupuesto de Egresos de la Federación destinado al programa de subsidios para medicamentos.
Artículo 233 bis. La Secretaría de Salud, las instituciones públicas de seguridad social y el resto de autoridades sanitarias responsables atenderán las siguientes orientaciones:
I. Se garantizarán niveles suficientes de inversión pública en investigación y producción biotecnológica y farmacológica. Se promoverán mecanismos y acuerdos público-privados en investigación, innovación y producción nacional de medicinas.
II. Se promoverá, mediante estímulos financieros, fiscales o contractuales, la producción de medicamentos genéricos destinados a satisfacer las necesidades sociales de abasto. Las instituciones de salud públicas fomentarán fórmulas y protocolos de coinversión y colaboración con los fabricantes de fármacos genéricos, con la finalidad de repartir el esfuerzo entre el sector público y el privado. Las instituciones podrán aplicar los estudios clínicos a grupos de control destinados a desarrollar medicamentos genéricos. En toda investigación conjunta entre instituciones públicas y agentes privados se seguirán los protocolos establecidos para la investigación médica incluidos en esta Ley.
III. Se fomentará la firma de acuerdos entre empresas farmacéuticas, instituciones públicas, universidades y centros públicos de investigación a efectos de incentivar y promover la investigación, las coinversiones y la reducción del precio de las medicinas, mediante estímulos financieros, fiscales o contractuales.
IV. Se centralizarán las compras públicas de medicamentos para cada institución, garantizando la máxima transparencia, eficiencia y ahorro. Las instituciones sanitarias federales y de los estados de la república establecerán los mecanismos oportunos de cooperación destinados a efectuar compras masivas consolidadas de medicamentos. En ningún caso las compras públicas de medicamentos podrán concretarse mediante mecanismos de adjudicación directa.
V. Bajo estricto apego a motivaciones de interés público, y de acuerdo a las mejores prácticas internacionales, las instituciones podrán suspender temporalmente la vigencia jurídica de las patentes.
VI. Se podrán autorizar licencias obligatorias de explotación de patentes para la satisfacción de intereses sanitarios de carácter público. La Secretaría de Salud garantizará procedimientos expeditos y viables para el otorgamiento de las licencias obligatorias.
VII. El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) garantizará que un mismo medicamento no esté protegido por más de una patente. El IMPI, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales, no otorgará patentes relacionadas con segundos usos, formulación, innovaciones de proceso o formas químicas diferentes del ingrediente activo. La Secretaría de Salud configurará un procedimiento especial mediante el cual los interesados puedan impugnar la validez jurídica de las patentes, de acuerdo a la legislación vigente y a las mejores prácticas internacionales. El procedimiento de impugnación de patentes será dictaminado por un comité ad hoc creado por la Secretaría de Salud e integrado por tres científicos de reconocido prestigio en la materia, garantizando en los mismos la ausencia de cualquier tipo de conflicto de interés.
VIII. La Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios (Cofepris) elaborará y mantendrá actualizado un registro público de patentes vencidas; así como toda la información relacionada con los trámites y requisitos administrativos y técnicos necesarios para la producción de genéricos. La Cofepris publicará periódicamente la lista de medicamentos cuyas patentes vencerán durante los tres años siguientes.
IX. Los médicos prescribirán la denominación genérica de los medicamentos en sus recetas, independientemente de la marca recetada.
X. Los dispensadores en farmacias tienen la obligación de informar al público sobre los medicamentos genéricos disponibles.
La Secretaría de Salud garantizará que los procesos de producción y distribución de fármacos no se monopolizan por las mismas compañías. En coordinación con la Comisión Federal de la Competencia, prohibirá fusiones que pudieran perjudicar la competencia en los mercados de las medicinas. La Secretaría y la Comisión Federal de la Competencia establecerán cuotas de mercado máximas para una sola empresa farmacéutica y configurarán mecanismos efectivos para prevenir la conformación de monopolios y oligopolios en el sector. Como máximo, una sola empresa farmacéutica podrá ser adjudicataria del 25% de las compras de medicinas del conjunto del sector público mexicano.
La Secretaría de Salud y la Comisión Federal de la Competencia crearán un comité permanente encargado de la fiscalización pública del funcionamiento de la industria farmacéutica. El comité emitirá recomendaciones regulatorias a la Secretaría, vigilará el cumplimiento de la presente legislación en el ámbito farmacéutico y elaborará un catálogo de sanciones antimonopólicas. El comité diseñará un código ético de obligado cumplimiento para las empresas participantes en licitaciones o adjudicaciones, el cual incluirá el fomento de la responsabilidad social de dichas instituciones. El ejercicio de prácticas monopólicas en el mercado farmacéutico conllevará la aplicación de penas muy graves por parte de Cofece que podrán incluir inhabilitaciones permanentes y sanciones económicas de hasta el 10% de los ingresos económicos anuales de las empresas involucradas. El Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios regulará la composición y el funcionamiento del comité.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los 60 días naturales siguientes a su publicación.
Segundo. La Secretaría de Salud tiene 60 días naturales a partir de la publicación del presente decreto para emitir las reglas de operación del programa de subsidios para medicamentos.
Notas
1 Cofece (2017) El vencimiento de patentes no se ha traducido en suficiente presión competitiva en el mercado, 9 de Agosto del 2017, disponible
https://www.cofece.mx/cofece/index.php/prensa/historico-de-noticias/
cofece-el-vencimiento-de-patentes-no-se-ha-traducido-en-suficiente-presion-competitiva-en-el-mercado
2 Artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Mexicanos y Artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,
3 Heredia F. (2010) Situación del Sector Farmacéutico en México , Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública: México DF.
4 Soto O (2016) El negocio de la distribución de medicamentos después de Saba, Revista Forbes, 18 de Diciembre del 2014, disponible el 18 de Octubre de 2016 en http://www.forbes.com.mx/el-negocio-de-la-distribucion-de-medicamentos- despues-de-saba/#gs.q8hbiGo
5 Torres Guerra, S., & Gutiérrez, J. P. (2009). Mercado farmacéutico en México: tamaño, valor y concentración, Rev Panam Salud Publica 25(1)
6 Rene Leyva, V. W. (abril de 2006). Secretaria de Salud. Recuperado el 03 de 06 de 2011, de
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0036-36342006000200012
&lng=es&nrm=iso>. ISSN0036-3634
7 Heredia F. (2010) Situación del Sector Farmacéutico en México , Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública: México DF
8 Cofece (2017) El vencimiento de patentes no se ha traducido en suficiente presión competitiva en el mercado, 9 de Agosto del 2017, disponible
https://www.cofece.mx/cofece/index.php/prensa/historico-de-noticias/
cofece-el-vencimiento-de-patentes-no-se-ha-traducido-en-suficiente-presion-competitiva-en-el-mercado
9 Cofece (2017) El vencimiento de patentes no se ha traducido en suficiente presión competitiva en el mercado, 9 de Agosto del 2017, disponible
https://www.cofece.mx/cofece/index.php/prensa/historico-de-noticias/
cofece-el-vencimiento-de-patentes-no-se-ha-traducido-en-suficiente-presion-competitiva-en-el-mercado
10 Ibíd.
11 Soto G. y Fuentes V. (2016) “Indagan colusión de farmacéuticas”, Reforma , 20 de Octubre del 2016.
12 Ídem
13 Cofece (2016) “Condiciona Cofece operación de Sanofi y Boehringer en el sector de salud humana para preservar condiciones de competencia en medicamentos para la tos con flemas”, 19 de diciembre del 2016, disponible en https://www.cofece.mx/cofece/index.php/prensa/historico-de-noticias/con diciona-cofece-operacion-de-sanofi-y-boehringer-en-el-sector-de-salud-h umana-para-preservar-condiciones-de-competencia-en-medicamentos-para-la -tos-con-flemas
14 Cofece (2015) Caso de colusión en el IMSS, 8 de Abril del 2015, disponible en
https://www.cofece.mx/cofece/index.php/prensa/historico-de-noticias/caso-de-colusion-en-el-imss
15 Sánchez Areli (2017) Estiman en 8 mil millones la venta de medicinas ilegales, Reforma, 18 de Septiembre del 2017.
16 Puga T. (2016) “Sufren pobres inédita alza a gastos médicos”, El Universal, 26 de Octubre del 2010.
17 Ídem
18 Ocaranza C. (2016) Emporio farmacéutico, El Universal, 19 de Septiembre de 2016, disponible el 30 de Enero del 2019 en
http://data.eluniversal.com.mx/contratistas-poder/grupo_farmacos.html
19 Ocaranza C. (2016) Emporio farmacéutico, El Universal, 19 de Septiembre de 2016, disponible el 30 de Enero del 2019 en http://data.eluniversal.com.mx/contratistas-poder/grupo_farmacos.html
20 Ídem
21 Ocaranza C. (2016) Emporio farmacéutico, El Universal, 19 de Septiembre de 2016, disponible el 30 de Enero del 2019 en
http://data.eluniversal.com.mx/contratistas-poder/grupo_farmacos.html
22 Padilla J. (2015) Expropiar patentes en nombre de la salud pública: ¿una buena idea para España?, El Diario.Es, 14-01-2015, disponible en http://www.eldiario.es/agendapublica/impacto_social/Expropiar-patentes- publica-Espana-Europa_0_345766434.html
23 Danzón P. (2014) Competencia en la industria farmacéutica, CRC América Latina, disponible el 26 de Octubre del 2016 en
file:///C:/Users/usuario2/Downloads/ Competition%20and%20Antitrust%20Issues%20in%20the%20Pharmaceutical%20IndustryFinal5%2019..pdf
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputados:Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; Federal del Trabajo; y Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, suscrita por el diputado Jesús Sesma Suárez e integrantes del Grupo Parlamentario del PVEM
Quienes suscriben, Jesús Sesma Suárez y diputados federales integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y por los artículos 6, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; de la Ley Federal del Trabajo; y de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en materia de esquemas de reducción de traslados hacia los centros de trabajo, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Uno de los mayores problemas de las grandes ciudades es la movilidad. Este problema es común en las zonas metropolitanas más importantes de nuestro país en donde, debido a la acelerada expansión de las manchas urbanas (mayor dispersión de las ciudades, con más población), el aumento de la distancia entre los hogares y centros de trabajo, y la saturación del parque vehicular, el tiempo de los traslados laborales es elevado. Esta situación tiene consecuencias negativas para el medio ambiente, la productividad laboral y el bienestar de los trabajadores.
Una de las más importantes consecuencias de la expansión de las manchas urbanas es el incremento en las distancias y tiempos de viaje al interior de nuestras ciudades. En los últimos 30 años la superficie urbanizada del país se ha multiplicado por seis, mientras que la población urbana sólo se ha duplicado.1 Ciertamente, entre 1980 y 2010 en las cuatro zonas metropolitanas más importantes del país la superficie urbana creció en promedio tres veces más que la población.2 La mayor parte de este crecimiento ha tenido lugar en la periferia de nuestras ciudades, particularmente en lugares lejanos a las fuentes de trabajo y centros de equipamiento. Sólo 3.4 por ciento de las viviendas inscritas en el Registro Único de Vivienda en 2012 se encontraban en zonas intraurbanas.3 De acuerdo con el Reporte Nacional de Movilidad Urbana, las cuatro delegaciones centrales de la Ciudad de México –que acumulan 19 por ciento de la población– generan 53 por ciento del total de empleos formales, y las remuneraciones promedio por persona ocupada superan hasta cinco veces las de las demarcaciones periféricas.4 En cierta medida, esto explica la elevada cantidad de viajes con destino a la Ciudad de México, ocasionando una constante congestión vial, un significativo incremento de los tiempos de traslado y, consecuentemente, la disminución de la calidad medio ambiental.
El crecimiento exponencial de la flota vehicular también contribuye a que los tiempos de traslado aumenten. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), la flota vehicular en la Ciudad de México se ha duplicado en los últimos 10 años. Según datos de la Encuesta de Origen y Destino realizada en 2007, el tiempo promedio de un desplazamiento en la Zona Metropolitana del Valle de México fue de una hora y 21 minutos. Igualmente, de acuerdo con la Encuesta Nacional sobre el Uso de Tiempo en 2009, en México, las personas pierden en promedio 16 horas a la semana en traslados al lugar de estudio o trabajo; es decir, un tercio de la jornada laboral semanal señalada por la Ley Federal del Trabajo.
Las afectaciones al medio ambiente ocasionadas por el congestionamiento vehicular son considerables. El sector de transporte es el más grande y de mayor crecimiento en México en términos de consumo de energía y emisión de gases de efecto invernadero (GEI).5 Particularmente, este sector produce aproximadamente 18 por ciento del total de emisiones de GEI en México, del cual 90 por ciento del consumo de energía y emisiones de estos gases corresponde al autotransporte.6 Según los resultados del Cuarto Almanaque de Datos y Tendencias de la Calidad del Aire en 20 Ciudades Mexicanas, la Zona Metropolitana del Valle de México es la más contaminada, seguida de Guadalajara, León y Monterrey. El autotransporte es el principal responsable de la polución que respiramos, con 90 por ciento de las emisiones de monóxido de carbono (CO) y de 45 por ciento de los óxidos de nitrógeno (NOx). Los vehículos ligeros emiten 74 por ciento de CO.7 Además, de acuerdo con el Índice Internacional de Tránsito medido por la empresa holandesa de tecnología TomTom, la Ciudad de México ocupa el primer lugar en congestionamiento vial, seguido de Bangkok y Yakarta.8
Toda la situación descrita anteriormente también genera impactos negativos en la productividad, bienestar y calidad de vida. De acuerdo con una estimación del Instituto Mexicano para la Competitividad, tan sólo en la Ciudad de México se estima una pérdida diaria de 3.3 millones de horas hombre ocasionada por los congestionamientos viales, lo cual equivale aproximadamente a 33 mil millones de pesos anuales, cifra superior al presupuesto asignado a la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) en 2012.9 En otras palabras, de 40 años de vida productiva, millones de mexicanos pasan hasta 3 de ellos atrapados en congestionamientos viales.10 A la vez, como consecuencia de la lejanía entre sus centros laborales y hogares, millones de mexicanos de escasos recursos gastan hasta la cuarta parte de sus ingresos en transporte.11 Incluso hay quienes tienen que decidir entre pagar una hipoteca o pagar el costo del transporte público para llegar al trabajo.12 Asimismo, los elevados tiempos de traslado reducen la posibilidad de satisfacer los derechos individuales y sociales i) al trabajo e ingresos, ii) a tener tiempo libre, iii) a practicar deporte o alguna actividad de esparcimiento y iv) al disfrute de la familia; lo cual reduce la calidad de vida de la persona.
Afortunadamente, el aumento del uso en las herramientas tecnológicas en el trabajo y el aumento de la productividad están permitiendo una flexibilidad cada vez mayor en diversos sectores industriales, comerciales y de servicios. Es cada vez más común que los centros de trabajo permitan horarios escalonados de trabajo (por ejemplo: variar los horarios de entrada y salida o comprimir la jornada semanal) o trabajar desde casa, medida conocida como teletrabajo (conocido en inglés como telecommuting ), que disminuyen la necesidad de trasladarse y, con ello, los efectos negativos de diversas alternativas de transporte.
Desde la década de los 80 del siglo pasado, diversas demarcaciones geográfico-políticas (por ejemplo, en Estados Unidos de América, algunos condados de Massachusetts, Washington, California, Colorado, Texas, Arizona y Oregón; así como la ciudad de Seattle, en Washington, San Francisco y Los Ángeles, en California) han implementado esquemas de reducción de traslados vehiculares hacia los centros de trabajo (commute trip reduction ) que obligan a ciertas empresas a combinar opciones como horarios escalonados, semanas comprimidas, trabajo desde casa, provisión de apoyos para el uso de transporte público, programas para fomentar el uso de autos compartidos y bicicletas, provisión de un servicio de taxi en caso de emergencia, entre otros.13 Sus resultados han sido, por lo general, positivos en términos de mejora de medio ambiente, congestión vial, mejora (o mantenimiento) de la productividad y aumentos en la percepción de calidad de vida.
Fuente: Ibídem.
En 2004, el Best Workplaces for Commuters (BWC)14 realizó un estudio sobre el impacto que tienen estas medidas orientadas a reducir las emisiones de GEI y la congestión vehicular en Houston, Denver, San Francisco y Washington, DC. El estudio mostró que los traslados por persona en promedio en estas ciudades se redujeron entre 10.58 por ciento y 11.16 por ciento, lo que significó una reducción aproximada de 4.42 por ciento de uso de gasolina y por consiguiente una disminución de las emisiones de CO2.15 Este es un ejemplo que refleja los beneficios ambientales que ofrece el uso correcto de incentivos por parte de las empresas para que los empleados se desplacen por otros medios de transporte diferente a su propio automóvil.
En esta misma línea, el caso del condado de Maricopa en Arizona permite ver los beneficios ambientales de los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo. De acuerdo con el reporte del Departamento de Calidad del Aire de Maricopa (Maricopa County Air Quality Department ), durante el año fiscal 2015, se calculó que en total hubo una reducción de 11,392 toneladas de CO2 debido a la implementación de estos Esquemas17 y la participación de mil 158 compañías y más de 796 mil empleados. Esto representó un aumento de 3.5 por ciento de beneficiarios con respecto al año anterior. Asimismo, el reporte menciona que la principal medida seleccionada por los usuarios es el auto compartido (carpool ), seguido por transporte público, caminar y trabajo desde casa.
Otro ejemplo que muestra resultados exitosos es el Esquema Piloto de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo que se ejecutó en la Bahía de San Francisco en donde se redujo en un 2.7 por ciento la emisión de GEI, es decir, 35 mil 778 toneladas de CO2 al año. Adicionalmente, hubo una disminución en la emisión de otros gases dañinos para la salud como: gases orgánicos reactivos, óxidos de nitrógeno, partículas finas y monóxido de carbono.19 Hasta diciembre de 2015, 3 mil 910 empresas ya se encontraban registradas como empresas que ofrecen alternativas de transporte. En total, gracias a la sustitución de traslados en auto particular por alternativas como uso de bicicletas, autos compartidos y transporte público, se logró disminuir 17 mil 880 traslados en auto con una persona a bordo al día, lo que al final sumó un total de 4 millones 291 mil 300 traslados al año.
Para alcanzar los resultados mencionados, los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo en Estados Unidos son de adopción obligatoria para toda empresa privada e institución pública que emplee a 100 o más personas de tiempo completo, que su horario de entrada sea de 6:00 a 9:00 de la mañana y se encuentre ubicada en una ciudad con una población mayor a 150 mil habitantes.20, 21, 22 Aunque las empresas e instituciones están obligadas a ofrecer un esquema, existe flexibilidad respecto de las medidas específicas que éstas pueden aplicar, lo cual permite que la empresa pueda escoger las medidas que más se ajusten a sus necesidades y capacidades.
Fuente: Ibídem.
Una institución que adopta un esquema de este tipo también está obligada a levantar una encuesta y entregar un reporte cada año, con el fin de establecer una línea base y darle seguimiento. En este tipo de esquemas, las metas pueden ser establecidas por el gobierno o autoimpuestas por las empresas. En general, las metas están planteadas como una reducción de la tasa AVR (Average Vehicle Ridership ), que se refiere a la proporción de los empleados que se trasladan en hora pico respecto al número total de autos que manejan estos empleados. En este tipo de esquemas no existen sanciones por incumplimiento de las metas pero sí por incumplimiento de la adopción o implementación del esquema. Estas sanciones son monetarias y oscilan entre 100 y 500 dólares americanos por día de incumplimiento.
Desde 2008, en las instituciones públicas de Costa Rica también se implementa el teletrabajo voluntario, por uno o dos días a la semana. Se ha calculado que con que una persona haga teletrabajo dos días a la semana, su auto deja de emitir 0.8 toneladas de CO2 al año; en caso contrario, se necesitarían 20 árboles para mitigar el efecto adverso.23 En 2013, el Club de Investigación Tecnológica realizó una encuesta para identificar los resultados de esta medida y concluyó que 83 por ciento de los teletrabajadores tiene una percepción positiva hacia el teletrabajo, sobre todo con respecto a su calidad de vida y satisfacción laboral. Mientras tanto, 86 por ciento de estos percibieron un mayor equilibrio entre su vida personal y laboral, lo cual contribuye a disminuir los niveles de estrés. Además, 88 por ciento de los teletrabajadores percibieron un ahorro económico correspondiente al gasto de combustible, transporte, vestuario y estacionamiento, este ahorro es importante pues puede significar mejor atención de salud, vacaciones o pago de deudas para muchas familias.
Por otro lado, se identificó que los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo son supervisados por los gobiernos de las ciudades o municipios, o bien, por las organizaciones de planeación metropolitanas en caso de que se apliquen en una región que comprende varias ciudades, como ocurre en los estados de Arizona y Washington. En general, las entidades reguladoras son los departamentos locales de medio ambiente y calidad del aire. Estos se encargan de realizar acciones para facilitar a las instituciones la adopción de los esquemas.
Fuente: Ibídem.
El Centro Mario Molina para Estudios Estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente, es uno de los principales institutos de investigación en materia ambiental en México. Este centro concuerda en que un punto que debe fortalecerse para disminuir los niveles de contaminación en la Ciudad de México, proteger el medio ambiente y mejorar la calidad de vida es fomentar programas de movilidad institucional, lo cual implica establecer regulaciones e incentivos normativos y fiscales para que las empresas e instituciones desarrollen sistemas orientados a racionalizar el uso del automóvil entre quienes acuden a sus dependencias. Esto contempla implementar sistemas de auto compartido, gestión del estacionamiento, promoción de la bicicleta, fomento a esquemas de teletrabajo, redistribución de personal para acercarlo a su lugar de residencia, entre otros.24
El Reporte Nacional de la Movilidad Urbana en México 2014-2015 muestra que, si bien se han dado pasos importantes para la creación de una política de movilidad y planeación urbana en México, es primordial promover acciones coordinadas en todos los órdenes de gobierno que apoyen la consolidación de avances sustanciales, tales como implementar estrategias que desincentiven el uso del automóvil y faciliten modos de transporte no motorizado, que fomenten el uso del transporte público; y, se invierta en que éste sea con menor consumo energético.25 Los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo para México pueden ser parte de estas estrategias debido a que medidas específicas de promoción del uso de transporte público, fomento al uso de la bicicleta y autos compartidos así como el establecimiento de estacionamiento preferencial para éstos, actuarán como un desincentivo al uso del automóvil particular, incentivarán el uso del transporte público, contribuirá a la reducción de emisiones de GEI y generará ahorros en el consumo de energía.
De acuerdo con Jesús Álvarez Barrios de la Asociación Mexicana de Empresas de Capital Humano, los trabajadores que ejercen labores desde casa son más productivos porque toman menos descansos, le prestan más atención a sus tareas, casi no se enferman y presumen un mayor grado de satisfacción con su empleo. Con el trabajo a distancia, las empresas “podrían estar preparadas para sortear los problemas que implican el endurecimiento de programas” como la restricción de usar el auto una o dos veces por semana, dependiendo del Índice Metropolitano de la Calidad del Aire.26
Cabe resaltar que las medidas de reducción de traslados vehiculares hacia los centros de trabajo no son de nueva aplicación para el sector privado en México. Las empresas, conscientes sobre el problema ambiental, han implementado de manera voluntaria diferentes medidas. Por ejemplo, AXXA México estableció la medida de horarios escalonados, con horarios de entrada entre las 7:00 y 10:00 horas, buscando incrementar la productividad de los empleados impactando de manera positiva en su calidad de vida. También, la empresa Nielsen Ibope ofrece a sus empleados el servicio de vanpool para llevarlos a diferentes estaciones de metro. Entre otros ejemplos de empresas que destacan por la aplicación de medidas de reducción de traslados se encuentran Grupo Urrea, Bancos GT Continental y Microsoft. Asimismo, hay compañías de servicios de software que proveen herramientas multiplataforma para el control remoto de equipos y que facilitan la implementación del día de trabajo en casa. Tal es el caso de Islonline, la cual ofrece un servicio rápido y seguro a empresas como Coca-Cola, Canon y Televisión Azteca. Otra compañía que ha destacado es Join.Me, que ofrece la posibilidad de realizar juntas virtuales y compartir pantallas con el fin de trabajar de manera remota y potenciar la productividad.
Asimismo, en el sector público ya se implementan algunas medidas para la disminución de traslados vehiculares hacia los centros de trabajo. Por ejemplo, algunos trabajadores del gobierno tienen la posibilidad de implementar un día de trabajo en casa o hacer uso de los horarios escalonados para contribuir a mejorar el clima laboral, la productividad y la calidad de vida, siempre y cuando se cumpla con las actividades laborales que se le solicite por su jefe inmediato. Lo anterior se lleva a cabo de acuerdo a lo estipulado en los artículos 59, 66 y 75 de las Condiciones Generales de Trabajo del Gobierno del Distrito Federal.27
Pese a que ya existen algunos esfuerzos en los sectores público y privado, un instrumento que fomente este tipo de esquemas a nivel nacional ayudaría a impulsar los resultados positivos en la calidad del medio ambiente y la calidad de vida de los trabajadores mexicanos. Particularmente los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo para México deben tomar en consideración las mejores prácticas internacionales pero con algunas adecuaciones que permitan ajustar la implementación al contexto nacional mexicano. Por ejemplo, algunas de las medidas específicas implementadas en EUA parten de un nivel distinto de infraestructura y servicios públicos.
Por las razones expuestas y para asegurar una ejecución exitosa de un Esquema de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo en México, éste debe ser inicialmente de adopción voluntaria y a la vez flexible en las medidas específicas que sí sean viables dado el nivel de infraestructura, capacidad de las instituciones, servicios públicos locales, entre otros. Además, para estar en línea con la experiencia y práctica internacionales, el esquema debe contemplar herramientas que incentiven a los empleadores a incorporarlo, para así alcanzar una mayor cobertura y migrar en un futuro a un esquema de carácter obligatorio a nivel nacional. La aplicación de este tipo de esquemas contribuirá a crear mayor consciencia sobre un medio ambiente sano y las medidas que existen para conservarlo, por lo cual se debe buscar que después de un periodo de ejecución voluntaria su aplicación sea obligatoria.
Particularmente, estos Esquemas deberían ser implementados a nivel federal por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), debido a que ésta cuenta con la capacidad administrativa y el principal objetivo es reducir las emisiones de GEI, lo cual cae dentro de sus competencias. Además, la autoridad ambiental federal debería estudiar la posibilidad de desarrollar incentivos similares a los certificados ambientales que actualmente maneja o emitir constancias de participación, con el objetivo de motivar a las instituciones a adoptar Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo durante la fase voluntaria. También debe asegurar el levantamiento de una línea base que permita recopilar información y posibilite la definición de criterios para una futura fase de aplicación obligatoria. En efecto, Semarnat, a través de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), ya cuenta con experiencia en el diseño e implementación de distintivos para las instituciones, por ejemplo el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, cuyo resultado representa, de ser positivo, un incentivo para que las instituciones mejoren su desempeño ambiental, obteniendo, al concluir el proceso correspondiente, el certificado ambiental que los distingue de otras empresas que quizá pueden estar un paso atrás en términos de eficiencia y productividad.
Se prevé que la aplicación de estos esquemas no genere un alto impacto en el presupuesto, pues la Profepa ya cuenta con un procedimiento funcional en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental que podría replicar para la implementación de los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares a los centros de trabajo. En este caso, las instituciones que busquen aplicar un esquema de manera voluntaria podrán hacerlo de manera sencilla. Además, se puede buscar apoyo de organizaciones internacionales para desarrollar algunos documentos necesarios como la guía de usuario para las entidades obligadas, como ocurrió en el programa RENE que recibió apoyo del organismo de cooperación al desarrollo del gobierno alemán para el desarrollo de instrumentos.28
La propuesta que se presenta es producto de un ejercicio de armonización con los trabajos ya implementados y probados a nivel internacional. En este contexto, se considera que los Esquemas de Reducción de Traslados Vehiculares hacia los centros de trabajo tendrán resultados inmediatos, ya que la propuesta establece una serie de medidas que pueden generar múltiples beneficios para los empleados y las instituciones, y que éstas últimas podrán seleccionar en función de sus necesidades y competencias, lo cual facilitará su adopción e implementación.
Por todos los argumentos expuestos, el Partido Verde Ecologista de México considera necesario elaborar nuevas estrategias legislativas en las cuales se permitan atender problemáticas que afectan derechos tan elementales como un ambiente sano, la movilidad, la calidad de vida y el trabajo de las personas en las zonas metropolitanas.
Para ello, dentro de la propuesta de reformas se considera:
1. Modificar el artículo 23 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente con el fin de establecer como parte de las facultades de la Semarnat el diseñar e implementar Esquemas de Reducción de Traslados hacia los centros de trabajo.
2. Reformar diversos artículos de la Ley Federal del Trabajo y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado para que dentro de las condiciones generales de trabajo se considere la posibilidad de establecer un día de trabajo en casa, horarios escalonados de entrada y salida al centro de trabajo, y horarios comprimidos de trabajo. Así como la posibilidad de que los trabajadores hagan uso de los materiales de trabajo en sus domicilios.
En mérito de lo fundado y motivado, someto a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; de la Ley Federal del Trabajo; y de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en materia de esquemas de reducción de traslados hacia los centros de trabajo
Primero. Se adiciona la fracción XI del artículo 23 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Artículo 23. Para contribuir al logro de los objetivos de la política ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de asentamientos humanos, considerará los siguientes criterios:
[...]
XI. La Secretaría, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, formulará, aplicará y evaluará los esquemas para la reducción de traslados hacia los centros de trabajo que de manera voluntaria adopten las instituciones públicas y privadas. Estos esquemas deberán prever los objetivos que se pretendan alcanzar en relación a la disminución de la contaminación de la atmósfera, los plazos para su aplicación y los mecanismos para su instrumentación.
Segundo. Se reforma la fracción IX del artículo 25 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 25. El escrito en que consten las condiciones de trabajo deberá contener:
[...]
IX. Otras condiciones de trabajo, tales como días de descanso, vacaciones, y la posibilidad de establecer medidas para la adopción de esquemas de reducción de traslados hacia los centros de trabajo, tales como un día de jornada laboral en el domicilio del trabajador, horarios comprimidos de trabajo y horarios escalonados de entrada y salida , y demás que convengan el trabajador y el patrón.
Tercero. Se reforma la fracción III del artículo 132 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 132. Son obligaciones de los patrones:
[...]
III. Proporcionar oportunamente a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales necesarios para la ejecución del trabajo, debiendo darlos de buena calidad, en buen estado y reponerlos tan luego como dejen de ser eficientes y permitir su uso en el lugar en que presentan los servicios, así como en el domicilio del trabajador en caso de que se establezca un día de jornada laboral en el domicilio del trabajador , siempre que sean de fácil traslado y que los trabajadores no se hayan comprometido a usar herramienta propia. El patrón no podrá exigir indemnización alguna por el desgaste natural que sufran los útiles, instrumentos y materiales de trabajo.
Cuarto. Se reforma la fracción IV del artículo 391 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 391. El contrato colectivo contendrá:
[...]
IV. Las jornadas de trabajo, las cuales podrán considerar horarios escalonados de entrada y salida de los trabajadores, horarios comprimidos de trabajo, y un día de jornada laboral en el domicilio del trabajador.
Quinto. Se reforman la fracción IV y VI del artículo 15 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, para quedar como sigue:
Artículo 15. Los nombramientos deberán contener:
[...]
IV. La duración de la jornada de trabajo, incluyendo la posibilidad de establecer horarios comprimidos y horarios escalonados de salida y entrada.
[...]
VI. El lugar en que prestará sus servicios, incluyendo la posibilidad de establecer un día de jornada laboral en el domicilio del trabajador.
Sexto. Se reforma la fracción V del artículo 43 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, para quedar como sigue:
Artículo 43. Son obligaciones de los titulares a que se refiere el artículo 1o. de esta ley:
[...]
V. Proporcionar a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales necesarios para ejecutar el trabajo convenido y permitir, en caso de que establezca un día de jornada laboral en el domicilio del trabajador, hacer uso de estos en el domicilio del trabajador siempre que sean de fácil traslado y que los trabajadores no se hayan comprometido a usar herramienta propia.
Artículo Transitorio
Único. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Bibliografía
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http://www.vtpi.org/tdm/tdm9.htm
• Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. “Guía de Usuario. Registro Nacional de Emisiones.” 2015.
Notas
1 “Segundo Diálogo De Reforma Urbana “Acercar la Ciudad”” en Centro Mario Molina, 2013, consultado el 15 de marzo de 2017, https://centromariomolina.org/2dialogo-reforma-urbana-acercar-la-ciudad /
2 Sedesol, La Expansión de las Ciudades 1980-2010.
3 Ibíd.
4 Grupo de Mexicanos Parlamentarios para el Hábitat, “Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015”.
5 Grupo de Mexicanos Parlamentarios para el Hábitat, “Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015” en ONU – Hábitat por un mejor futuro urbano .
6 Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático y Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, “Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero 1990-2010”, 2013.
http://www.inecc.gob.mx/descargas/cclimatico/inf_inegei_ public_2010.pdf
7 Majo Siscar, “México retrasado 10 años en legislación sobre contaminación vehicular” en Animal Político. 2014. Consultado el 11 de abril de 2017: http://www.animalpolitico.com/2014/07/mexico-lleva-10-anos-de-retraso-e n-la-legislacion-sobre-la-contaminacion-vehicular/
8 TomTom Traffic Index, Full Ranking, consultado el 10 de abril de 2017:
https://www.tomtom.com/en_gb/trafficindex/list?citySize= LARGE&continent=ALL&country=ALL
9 “Segundo Diálogo De Reforma Urbana “Acercar la Ciudad”.
10 Centro Mario Molina, CTS Embarq México e IMCO, “Reforma Urbana, 100 Ideas para las ciudades de México” en Centro Mario Molina , 2013.
11 “Segundo Diálogo De Reforma Urbana “Acercar la Ciudad””
12 Centro Mario Molina, CTS Embarq México e IMCO, “Reforma Urbana, 100 Ideas para las ciudades de México”.
13 A Better City, “Establishing an Effective Commute Trip Reduction Policy in Massachusetts: Lessons Learned from Leading Programs”, 2014.
Marlon G. Boarnet, Hsin-Ping Hsu y Susan Handy, “Impacts of Employer-Based Trip Reduction Programs and Vanpools on Passenger Vehicle Use and Greenhouse Gas Emissions” en California Environmental Protection Agency , 2014.
14 Asociación voluntaria entre gobierno e industria patrocinada por la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA) y el Departamento de Transporte (DOT).
15 Eric Herzog, Stacey Bricka, Lucie Audette y Jeffra Rockwell,”Do Employee Commuter Benefits Reduce Vehicle Emissions and Fuel Consumption? Results of the Fall 2004 Best Workplaces for Commuters Survey”, 2005.
16 Las estimaciones se realizaron tomando en cuenta vehículos ligeros y de acuerdo al modelo de factores de emisión de fuentes móviles de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA). Este modelo toma en cuenta la distribución de vehículos automotores por año, tipo de vehículo, tipo de camino, entre otros. Para la estimación del consumo de gasolina se realizaron varias simulaciones para abarcar distintas temperaturas, tipos de gasolina y niveles de mantenimiento de los vehículos.
17 Maricopa County Air Quality Department, “Travel Reduction Program Annual Report 2015”, 2014-2015.
18 Una tonelada de CO2 equivale a un viaje de ida y vuelta en avión de un pasajero desde Barcelona a Copenhague (El País , 2010) o al gasto de un tanque de 50 litros de gasolina al mes durante un año (Plantarse , 2017).
19 Bay Area Commuter Benefits Program, “Report to the California Legislature”, 2016.
20 Liren Zhou, Qing Su, and Philip L. Winters, “Telecommuting as a Component of Commute Trip Reduction Program. Trend and Determinants Analyses”, Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board, No. 2135: 152.
21 “Commute Trip Reduction (CTR). Programs That Encourage Employees to Use Efficient Commute Options” en Victoria Transport Policy Institute, 2017, consultado el 16 de marzo de 2017, http://www.vtpi.org/tdm/tdm9.htm
22 En algunos casos este número puede ser inferior. Por ejemplo, en el condado de Maricopa en Arizona el Esquema es obligatorio para empresas con más de 50 empleados. O en la zona centro de San Francisco el Esquema es obligatorio para las empresas con más de 20 empleados, lo cual se explica por la alta concentración de empresas pequeñas o startups en el área.
23 Club de Investigación Tecnológica, “Teletrabajo: medio ambiente, economía y calidad de vida”, 2013.
24 Centro Mario Molina, CTS Embarq México e IMCO, “Reforma Urbana, 100 Ideas para las ciudades de México”
25 Grupo de Mexicanos Parlamentarios para el Hábitat, “Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015”
26 Luis Ángel Bellota, “En Contexto, Horarios escalonados en la Ciudad de México: de la viabilidad a la necesidad” en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública y Cámara de Diputados, 2016.
27 El artículo 59 abre la posibilidad de modificar el horario de inicio y termino de las jornadas laborales; el 66 permite eximir a determinados trabajadores del registro de asistencia presencial; y el 75 consiente reestructurar las actividades laborales y crear nuevas técnicas de trabajo.
28 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, “Guía de Usuario
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputados: Jesús Sesma Suárez (rúbrica), Arturo Álvarez Angli, Jorge Álvarez López, Rosa Alicia Álvarez Piñones, José Antonio Arévalo González, Alma Lucía Arzaluz Alonso, María Ávila Serna, Omar Noé Bernardino Vargas, Paloma Canales Suárez, Jesús Ricardo Canavati Tafich, Juan Manuel Celis Aguirre, Lorena Corona Valdés, José Alberto Couttolenc Buentello, Sharon María Teresa Cuenca Ayala, Daniela de los Santos Torres, Andrés Fernández del Valle Laisequilla, Evelyng Soraya Flores Carranza, José de Jesús Galindo Rosas, Daniela García Treviño, Edna González Evia, Sofía González Torres, Yaret Adriana Guevara Jiménez, Leonardo Rafael Guirao Aguilar, Javier Octavio Herrera Borunda, Lía Limón García, Uberly López Roblero, Mario Machuca Sánchez, Cesáreo Jorge Márquez Alvarado, Virgilio Mendoza Amezcua, Cándido Ochoa Rojas, Samuel Rodríguez Torres, Emilio Enrique Salazar Farías, José Refugio Sandoval Rodríguez, Adriana Sarur Torre, Miguel Ángel Sedas Castro, Francisco Alberto Torres Rivas, Claudia Villanueva Huerta, Enrique Zamora Morlet.
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Turismo, suscrita por el diputado Alfredo Bejos Nicolás, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe diputado Alfredo Bejos Nicolás, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, 176, 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos someto a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 3, 4, 9, capítulo I, 14 y 58 de la Ley General de Turismo bajo el tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El turismo es una actividad económica que ha experimentado un crecimiento importante a nivel mundial en los últimos años y se prevé que este dinamismo se mantenga hacia el futuro. De acuerdo con la Organización Mundial del Turismo (OMT), en 2016 la llegada de turistas internacionales a nivel global alcanzó los mil 235 millones, que implicó un crecimiento del 4 por ciento respecto a 2015 (OMT, 2016).
El impacto de esta actividad económica ha llegado al punto que hoy representa el 7 por ciento de las exportaciones mundiales de bienes y servicios, cifra superior a lo alcanzado por el comercio mundial. Este crecimiento ha permitido que represente el 10 por ciento del Producto Interno Bruto Mundial y que 1 de cada 11 empleos sean generados por el turismo (WTTC, 2016).
La expectativa que se tiene del turismo en el largo plazo indica que hacia 2018 se alcanzarán aproximadamente mil 800 millones de llegadas de turistas internacionales a nivel mundial. Esto significa un crecimiento anual promedio del 3.3 por ciento (OMT-WTTC, 2016), lo cual representa un área de oportunidad y de desarrollo económico para los países. Mientras tanto, la llegada por turistas internacionales a economías emergentes (4.4 por ciento anual) se prevé que sea del doble de llegadas que el de las avanzadas (2.2 por ciento anual).
A nivel global, México es una nación que se ha beneficiado del ascenso representado por el turismo internacional y ha mostrado sabiduría para capitalizar el buen momento por el que el turismo mundial atraviesa. Entre los aspectos que han contribuido al fortalecimiento del sector, se encuentran mayor y mejor oferta turística, la promoción (internacional) y programas de apoyo del sector público y privado, así como la implementación de políticas turísticas eficaces.
De esta manera, en los últimos años el país observa mayores incrementos en llegadas de turistas internacionales, al pasar de 23.4 millones en 2012 a poco más de 35 millones en 2016, lo que representa un aumento de casi 50 por ciento directo y de 10.6 por ciento de crecimiento ponderado anual (Banxico, 2016). Esta evolución positiva del turismo internacional también se reflejó en un ingreso por 19 mil 600 millones de dólares, en tanto, en cuanto a empleo, en México más de 4 millones de personas trabajan directamente en este sector y representan 8.5 por ciento del empleo nacional.
Gracias a lo expuesto, en 2016 México alcanzó la octava posición en la llegada de turistas internacionales dentro de la clasificación de la Organización Mundial de Turismo, lo que significó un avance de cinco posiciones después de que en 2012 nuestro país se situó en el decimotercer lugar. A su vez, en lo que se refiere al ingreso de divisas por turismo internacional, México avanzó ocho lugares para situarse en la decimocuarta posición de la clasificación de la OMT, siendo que en 2012 se ubicó en el vigésimo segundo puesto.
Asimismo, de acuerdo con información del Índice de Competitividad en Turismo 2017, publicado por el World Economic Forum (WEF), México alcanzó el lugar 22 de entre 136 países y avanzó 8 posiciones con respecto a 2015 y 22 frente a 2013, año en que se ocupó la posición 44.
Además, nuestro país fue el que más lugares escaló en el periodo derivado de una mejora en 12 de los 14 pilares que integran este índice.
Por otra parte, las cifras de la Cuenta Satélite del Turismo de México del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) muestran que el último dato de 2015 para el producto interno bruto (PIB) de bienes y servicios turísticos fue de 8.7 por ciento a precios corrientes (Inegi, 2016). El PIB turístico registró en 2015 una tasa de crecimiento en valores constantes de 3.6 por ciento respecto al año anterior, cifra superior al crecimiento del total de la economía, ya que la misma variable, para el total de la economía del país, se incrementó 2.5 por ciento. A su vez, la participación del turismo en el PIB nacional en México (8.7) destaca en su importancia en comparación con países como Austria (7.1) y Nueva Zelanda (4.9).
De acuerdo a los Indicadores Trimestrales de la Actividad Turística, publicados por Inegi, que son una referencia oportuna del comportamiento del turismo en el corto plazo, en el primer trimestre 2017 el PIB Turístico aumentó 3.3 por ciento con respecto al mismo trimestre de 2016, esto es 0.80 puntos porcentuales por arriba del PIB nacional, el cual creció 2.5 por ciento en el primer trimestre 2017. En suma, durante 9 trimestres consecutivos el crecimiento del PIB Turístico se ha ubicado por arriba del PIB nacional.
Como se observa en lo expuesto planteado en el documento, el turismo está causando un impacto positivo en México. La llegada de visitantes y, en particular, de turistas internacionales, así como el gasto que este tipo de visitantes realizan en nuestro país, es consistente y sostenido a través del tiempo. Estos ingresos han tenido un efecto positivo en la balanza de pagos, así como en la generación de empleo y recaudación de impuestos.
Contar con datos metodológicamente sustentados son una condición necesaria para la toma decisiones en cualquier sector resulte eficiente y eficaz. Contar con un Sistema Nacional de medición y generación de información estadística y geográfica en el sector turístico se vuelve imperativo para el desarrollo de nuestro país, ya que como expresa la frase de William Thomson Kelvin (Lord Kelvin), físico y matemático británico (1824-1907): “Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre”.
Así, en este contexto, con fecha 24 de agosto de 2016 presenté iniciativa con proyecto de decreto que adiciona una nueva fracción X al artículo 3, recorriéndose en su orden las fracciones subsecuentes, se reforma el Título Quinto y se adiciona un capítulo VIII al Título Quinto de la Ley General de Turismo 1 la cual propone consolidar la generación de información que permita a los tomadores de decisiones de la industria turística hacer su trabajo. Los empresarios y funcionarios del turismo requieren de información para poder planear, operar y controlar de manera eficiente la evolución de la industria. Entre mayor y de mejor calidad sea la información disponible, menor será el riesgo que se corra al tomar decisiones.
Siguiendo con esta dinámica de mejora y evolución del sector, a través de un nuevo análisis de la circunstancia sectorial, con base en sus necesidades, tanto legislativas, económicas y de participación social someto a su consideración la presente iniciativa que coadyuva al mejoramiento del sector.
En este contexto, retomando los conceptos de los observatorios o sistemas de información, éstos son creados para cumplir una serie de objetivos, entre los cuales son sustanciales la investigación e innovación sobre fenómenos sociales a través de una continua descripción, recopilación, sistematización y evaluación de variables, con la misión de difundir, informar, discutir y proyectar los hallazgos obtenidos.
Así, un antecedente de la creación de los observatorios turísticos, se puede considerar en las Cuentas Nacionales, aprobado en 1993 por la Comisión de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas, el cual “es un registro sistemático y normalizado de las operaciones vinculadas con la producción, distribución, acumulación y el financiamiento que sirve para mostrar los procesos económicos que tienen lugar durante un año entre los residentes del país, así como sus relaciones con el resto del mundo.”
Un observatorio turístico se define como “...un órgano permanente dedicado a la investigación, análisis, evaluación y consulta de la actividad turística en sus diversas modalidades, mediante un trabajo intersectorial y multidisciplinario que permita medir y monitorear la actividad turística, así como las variables que le afectan”2 .
De conformidad con el trabajo titulado “Desarrollo de la metodología para la implementación de observatorios turísticos en destinos en México”3 :
La información es la base de la toma de decisiones. La finalidad de la existencia de observatorios de turismo es la generación de información que permita a los tomadores de decisiones de la industria turística hacer su trabajo. Los empresarios y funcionarios del turismo requieren de información para poder planear, operar y controlar de manera eficiente la evolución de la industria. Entre mayor y de mejor calidad sea la información disponible, menor será el riesgo que se corra al tomar decisiones”.
Por ello, los observatorios deben de considerarse como espacios físicos/virtuales de información que no sólo capten y organicen información sino que también innoven, procesen y desarrollen investigación científica y metodológicamente confiable con la finalidad de evaluar y procesar información para poder difundir conocimientos.
Recopilación y organización de información, estudios empírico descriptivo de fenómenos sociales a través de variables de comportamiento social, generación de indicadores homogéneos de análisis con metodologías claras y replicables en distintos niveles, seguimiento y evaluación de estos indicadores en el tiempo con la finalidad de general metodologías histórico/comparadas del fenómeno social y no sólo la difusión de resultados y datos sino la intervención directa en el proceso enseñanza/aprendizaje son la esencia misma de los observatorios.
La figura del observatorio lleva implícita la condición de que la unidad responsable de su operación sea confiable y creíble ya que de esa unidad depende no sólo la pertinencia del procesamiento de datos cuantitativos sino también la recolección y análisis de opiniones que exige independencia y transparencia.
No sólo se debe de recolectar datos duros, sino transformarlos en datos útiles generando indicadores de medición de comportamiento, con metodologías claras y replicables.
Esta forma de resaltar con respecto al contexto es lo que da autoridad a un observatorio, y de alguna forma toda la metodología tiende a buscar mecanismos destinados a que estos contrastes tengan impacto sobre las decisiones.
Por ello, la figura del observatorio debe de entenderse como una conjunción de instrumentos y herramientas tanto cualitativas como cuantitativas, un ente con una inteligencia colectiva, que da valor agregado tanto a la recopilación, clasificación y almacenamiento de información como a la generación de indicadores de medición y su evaluación y mejora continua.
El observatorio va más allá de la idea de una compendio estadístico de variables generales, tiene que generar recurso y herramientas de uso productivo de los “BigData” o base de datos, generando no sólo metodologías de recopilación de indicadores generales de la actividad sectorial sino que además contar con métodos de desagregación de datos llegando a la esencia del fenómeno a nivel local, una desagregación metodológica de datos duros.
De esta manera, la generación de un sistema o batería de indicadores básicos y espacialmente replicables permitirá medir el estado actual y la evolución del fenómeno en observación, lo que forzará a innovar las metodologías de medición para su mejora continua.
Más que capítulos de recopilación, almacenamiento, clasificación y medición cualitativa y cuantitativa, la visión de las figuras de tanto del Observatorio Turístico Nacional así como de los locales se debe de entender como una gran Red de Información.
Los observatorios no sólo se limitan a registrar información sino a procesarla, difundirla, evaluarla y mejorarla con la finalidad de generar un proceso de aprendizaje y toma decisiones. Los observatorios se deben de ver como instrumentos permanentes esenciales para los procesos de planificación y gestión de formulación de acciones.
Como generadores de criterios e indicadores de sostenibilidad, como espacios de propuestas metodológicas con la finalidad de establecer estándares de calidad técnica, como organismos de asesoramiento y acompañamiento para la planificación, desarrollo, seguimiento, monitoreo y evaluación tanto a nivel nacional como local, a través de la implementación de sistemas de medición, evaluación y sistematización de estadísticas sectoriales nacionales, regionales y locales que tengan como resultado en desarrollo comunitario con asistencia técnica y asesoría tanto en el desarrollo metodológico de medición como de evaluación y seguimiento del fenómeno social.
La búsqueda de certeza en la generación de datos duros e indicadores estadístico se consolida el 7 de abril de 2006 fecha en la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se declararon reformados los artículos 26 y 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través del cual se adicionó el apartado B al artículo 26 constitucional, en el que se establece que el Estado mexicano contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG) y que la responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, en este caso Inegi.
Posteriormente, el 16 de abril de 2008 se publicó en el DOF el decreto por el cual se expide la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG), la cual es reglamentaria del Apartado B del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es de orden público, de interés social, de observancia general en toda la República y regula:
A. El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
B. Los derechos y obligaciones de los informantes del Sistema.
C. La organización y el funcionamiento del Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
D. Las faltas administrativas y el medio de defensa administrativo frente a los actos o resoluciones del Instituto.
E. Al mismo tiempo, se establece la autonomía del Inegi con el objetivo que sea el ente responsable de normar y coordinar al sistema.
El SNIEG tiene como finalidad suministrar a la sociedad y al Estado información bajo las siguientes características, principios rectores y objetivos:
• Características: Calidad, pertinencia, veracidad y oportunidad.
• Principios Rectores: Accesibilidad, transparencia, independencia y objetividad.
• Objetivos: Producir información y difundirla oportunamente a través de mecanismos que faciliten su consulta, además de promover el conocimiento y uso de la información y, finalmente, conservar la información.
La misión del SNIEG: Suministrar a la sociedad y al Estado información estadística y geográfica de Interés Nacional de calidad, pertinente, veraz y oportuna, para coadyuvar al desarrollo nacional.
La visión : La información de interés nacional sea la referencia para el Estado y la sociedad en la toma de decisiones para el desarrollo nacional.
Es de resaltar que en materia turística el Programa Sectorial de Turismo, en su Objetivo 2. Fortalecer las ventajas competitivas de la oferta turística4 , en su Estrategia 2.1. Generar información, investigación y conocimiento sobre los destinos y líneas de producto, establece entre sus líneas de acción 2.1.1, 2.1.2 y 2.1.3:
2.1.1. Desarrollar un sistema de información integral de la oferta y demanda turística para facilitar la implementación de la política turística.
2.1.2. Fomentar la generación y el desarrollo de investigación aplicada que coadyuve en el diseño y evaluación de políticas turísticas.
2.1.3. Impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico turístico competitivo, fortaleciendo la vinculación entre los sectores académico y productivo.”
En este tenor, el Reglamento de la Ley General de Turismo5 publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de julio de 2015 en su capítulo III: Del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, de los artículos 32 a 38 hace referencia a la información turística.
Artículo 32. Para efecto de realizar y difundir los indicadores en materia turística a los que se refiere el artículo 4, fracción XI de la Ley, se crea el Sistema Estadístico, integrado por el conjunto de datos cuantitativos relativos al comportamiento económico de los Servicios Turísticos, así como de otras variables que impactan en la Actividad Turística, cuya integración, actualización y difusión permanente corresponde a la Secretaría.
Lo anterior, se realizará conforme a lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, y demás ordenamientos normativos que regulen la materia estadística.
Artículo 33. La integración y operación del Sistema Estadístico tendrá los siguientes objetivos:
I. Disponer de la información necesaria del sector turístico nacional, monitorear su comportamiento y promover la toma oportuna de decisiones, y
II. Garantizar la confiabilidad, cobertura y oportunidad de la información.
Artículo 34. El contenido del sistema estadístico podrá difundirse por medios audiovisuales, electrónicos y demás medios que resulten posibles de conformidad con los avances tecnológicos.
Artículo 35. La secretaría difundirá los datos del sistema estadístico entre los estados, municipios, el Distrito Federal, prestadores de servicios turísticos y público en general, a fin de coadyuvar a la toma oportuna de decisiones en materia turística.
Artículo 36. Las dependencias y entidades de la administración pública federal, estados, municipios y Distrito Federal, así como los prestadores de servicios turísticos remitirán periódicamente a la secretaría información actualizada para su integración al sistema estadístico.
Los estados y el Distrito Federal, en la información que remitan a la secretaría en términos de los convenios de coordinación que al efecto se suscriban, incluirán la correspondiente a sus municipios o delegaciones.
Artículo 37. Para la integración del sistema estadístico, la secretaría podrá requerir a las dependencias y entidades de la administración pública federal, estados, municipios, Distrito Federal y prestadores de servicios turísticos, la información que considere relevante y que esté relacionada con las actividades económicas asociadas al turismo.
Artículo 38. El titular de la secretaría determinará, mediante acuerdo que deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, el contenido específico del sistema estadístico, así como la periodicidad, formatos y demás requisitos conforme a los cuales remitirán información para su actualización, las dependencias y entidades de la administración pública federal, estados, municipios, Distrito Federal y prestadores de servicios turísticos.
Es de señalar que a su vez, el Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo6 , publicado el 30 de diciembre de 2013, establece dentro de las fracciones del artículo 12 las atribuciones y funciones de la Subsecretaría de Planeación y Política Turística, mismas que resaltaremos las referidas al Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México:
XIX. Formular y coordinar la operación del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, con la participación de los organismos públicos, sociales y privados relacionados con el sector, y establecer los procesos a través de los cuales, las entidades federativas puedan suscribir, con la Secretaría, convenios relativos al establecimiento de Sistemas de Información similares a nivel estatal, que interactúen con el Sistema Nacional;
XX. Administrar la generación de información estadística oportuna, confiable y científica del sector con base en la información contenida en el Sistema Nacional de la Información Estadística del Sector Turismo de México;
XXV. Coordinar la integración, administración, operación y actualización del Atlas Turístico de México;
XXVII. Diseñar lineamientos para la difusión de la información estadística y económica en materia turística, así como establecer y vigilar el cumplimiento de los lineamientos para su buen uso, resguardar, proteger y garantizar confiabilidad, cobertura y oportunidad de la información estadística de índole turística, todo lo anterior en coordinación con las autoridades competentes;
XXVIII. Proponer lineamientos y vigilar el procesamiento, seguimiento, control y evaluación de las estadísticas en materia turística, de acuerdo con las disposiciones que establezca el órgano constitucional autónomo competente;
Sin embargo, dentro de la Ley General de Turismo7 , publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de junio de 2009 y su última reforma publicada el 17 de diciembre de 2015, no se hace referencia o se establece la regulación del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México.
Resulta evidente que el Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México se mantiene en funcionamiento sin un apartado específico dentro de la Ley General de Turismo, sin embargo, se mantiene en operación tal como lo marcan los Reglamentos y es la Dirección General de Integración de Información Sectorial el área directa encargada de su operación tal como lo mandatan las atribuciones que le confiere el Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo en su artículo 22:
Artículo 22. A la Dirección General de Integración de Información Sectorial tiene las siguientes atribuciones:
I. Coordinar el seguimiento y actualización del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, instrumento mediante el cual se dispondrá de la información necesaria para el apoyo a los procesos de planeación, desarrollo y promoción del turismo nacional, que realicen las unidades administrativas competentes;
II. Coordinar y supervisar los trabajos para la integración y la actualización permanente y sistemática del inventario turístico nacional y de la información estadística del sector turístico en general;
III. Llevar a cabo la medición y monitoreo de la actividad turística y de las variables que lo integran y le impactan;
IV. Coordinar las acciones, procesos y procedimientos que garanticen la integridad del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México y buscar que éste sea retroalimentado de manera sistemática en el proceso de programación;
V. Coordinar el procesamiento de la información estadística del sector, para su incorporación al Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México;
VI. Integrar, administrar, operar y actualizar el Atlas Turístico de México, en términos de la Ley General de Turismo y demás disposiciones jurídicas aplicables;
VII. Coordinar con los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, el funcionamiento del Sistema de Información Turística Estatal y del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, en cumplimiento con las disposiciones jurídicas aplicables;
VIII. Organizar el establecimiento y desarrollo de los medios e instrumentos que se requieran para garantizar confiabilidad, cobertura y oportunidad de la información estadística que se genere del sector turístico de México y que sea puesta a la vista en los medios oficiales o por mandato expreso de autoridad competente;
IX. Organizar la instrumentación de las herramientas necesarias, mediante las cuales se lleve a cabo el análisis y seguimiento de la actividad turística y de las variables que le afectan;
X. Programar y coordinar, con las unidades administrativas competentes de la Secretaría y las entidades paraestatales sectorizadas a ésta, los estudios e investigaciones que permitan y faciliten lamodernización, actualización y mejora integral del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México;
XI. Diseñar, proponer a su superior jerárquico y realizar estudios e investigaciones para la medición, análisis y evaluación de la actividad turística y sus impactos en la economía nacional;
XII. Desarrollar y difundir análisis sobre el comportamiento y tendencias del desarrollo del turismo nacional e internacional, esta última información con el apoyo de la Unidad de Asuntos y Cooperación Internacionales;
XIII. Elaborar y publicar documentos técnicos sobre aspectos relacionados con la actividad turística, nacional e internacional, que contribuyan a fortalecer el desarrollo de la actividad turística en el país, con el apoyo de las demás unidades administrativas de la Secretaría y del Instituto de Competitividad Turística;
XIV. Organizar los mecanismos, estrategias y procesos, a través de las cuales se produzca la integración y actualización del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, y requerir los datos necesarios y recurrentes a las autoridades competentes, así como a los prestadores de servicios turísticos, los sectores social y privado y los órganos autónomos relacionados con la actividad turística, y
XV. Participar, en coordinación con la Unidad de Asuntos y Cooperación Internacionales, en los trabajos y foros de los organismos y mecanismos bilaterales y multilaterales, y de organizaciones internacionales relacionados con el turismo, que permitan actualizar, mejorar, fortalecer y consolidar las funciones de competencia de la Dirección General.
De igual forma, dentro de las herramientas de integración de datos en el sector turístico se encuentra el Atlas Turístico de México 8 el cual es una herramienta en línea que integra la información turística de México organizada geográficamente en mapas digitales; es el registro sistemático de carácter público de todos los bienes, recursos naturales y culturales que puedan constituirse en atractivos turísticos nacionales, sitios de interés y en general todas aquellas zonas y áreas territoriales del desarrollo del turismo.
El Atlas Turístico de México proporciona al turista actual y potencial, toda la información disponible sobre destinos turísticos, oferta turística y los programas de turismo desarrollados por la Secretaría de Turismo; facilitando su localización y acceso.
Este instrumento se encuentra regulado por lo establecido en el artículo 14 de la Ley General de Turismo, en el Reglamento de la Ley General de Turismo en su capítulo II, así como en diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo, con fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 2013.
Tanto en la Legislación General como en su Reglamento, así como en el mismo Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo se establece que el Atlas Turístico de México se elaborará mediante la coordinación entre la Secretaría de Turismo, otras dependencias e instituciones y en forma concurrente con las entidades federativas y municipios; teniendo por objeto la promoción de la actividad turística.
De igual forma, el Atlas contendrá la información relativa a los Destinos, Atractivos y Servicios Turísticos, cuya integración, actualización y difusión permanentes estará a cargo de la propia Secretaría. El contenido del Atlas Turístico de México es público y la Secretaría deberá difundirlo por medios audiovisuales, electrónicos y demás canales de comunicación que resulten posibles, conforme a los avances tecnológicos disponibles. La información que se integre en el Atlas Turístico de México será escrita y gráfica, la cual incluirá mapas, fotografías, dibujos, videos, entre otros datos o medios de información que la Secretaría considere pertinentes entre otras atribuciones, obligaciones, responsabilidades y coordinación entre los diferentes ámbitos.
Así, el Atlas Turístico de México resulta ser un elemento e instrumento fundamental que permitiría enriquecer de manera sustancial los datos generados por el Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, anexando el componente geográfico.
El integrar este instrumento englobaría no sólo de manera conceptual sino metodológica los criterios más allá de un observatorio sino en su totalidad de un Sistema Integral de Información del Sector Turístico.
La Secretaría de Turismo recibe, procesa y analiza información estadística relativa al sector turístico de diversas fuentes como Banco de México, las Secretarías de Gobernación y Comunicaciones y Transportes, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, la Organización Mundial de Turismo, entre otras. En tanto, en lo referente a los datos de ocupación hotelera, estos se generan al interior de la Secretaría de Turismo (Sectur), a partir de la información que capturan los hoteleros directamente en la plataforma del sistema DataTur o mediante enlaces en las entidades federativas.
Es importante resaltar que la información de la actividad hotelera constituye uno de los principales pilares en la estadística turística y es, a su vez, una fuente primordial para el conocimiento y análisis del desarrollo del turismo en nuestro país. Bajo esta premisa, resulta fundamental que ésta posea las siguientes características: confiable, oportuna y precisa.
Sin embargo, debido a que los hoteleros y las entidades federativas no son sujetos obligados por la ley a proveer información, la Sectur queda a expensas de la voluntad de las fuentes, sin poder garantizar el flujo continuo y sistemático de la información, ni tampoco que cumplan las características mencionadas en el párrafo supra.
Derivado de esta situación, nace la necesidad de incorporar en la Ley General de Turismo al Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México, dotándolo de formalidad y certeza en su operatividad, no sólo para la dependencia responsable de su actividad sino para todos los integrantes que participan de manera activa en el sector así como para la sociedad en su conjunto.
Esta formalidad jurídica permitirá una congruencia legislativa y operativa con la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, garantizando el diseño, captación, producción, actualización, organización, procesamiento, integración, compilación, publicación, divulgación y conservación de la información de Interés Nacional cumpliendo su finalidad establecida hacia la sociedad y al propio Estado de proporcionar información de calidad, pertinencia, veracidad y oportunidad con el objetivo de coadyuvar con el desarrollo nacional.
Por ello, en este sentido, resulta fundamental que el Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo de México evolucione y se convierta en un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México, que contenga al Atlas Turístico de México como ente espacial, y no sólo de promoción, para que sirva como herramienta para el análisis de la información geoespacial y robustecer la calidad de la información que se suministra a la sociedad y al Estado.
En suma, la falta de formalidad jurídica y la no evolución del Sistema de información sectorial podría traer consigo, en mediano y largo plazo, una falta de información lo que generaría una posibilidad de una toma ineficaz de decisiones en la planeación y aplicación de políticas públicas sectoriales así como en la toma de decisiones de los actores privados del sector.
En consecuencia, en la presente iniciativa se propone lo siguiente:
Por lo expuesto someto a la consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Turismo
Artículo Único. Se adiciona la fracción XVIII Bis al artículo 3, se modifica la fracción XI del artículo 4, se modifica el artículo 9 y se adiciona la fracción XIX Bis, se modifica la denominación del capítulo I para quedar Del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México, se modifica el texto del artículo 14 para integrar los observatorios turísticos, así como el atlas turístico como herramienta del sistema estadístico y se agrega un artículo 14 Bis y se adiciona una fracción XI Bis al artículo 58, todos de la Ley General de Turismo.
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. a XVIII. ...
XVIII Bis. Sistema Estadístico: El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México, integrado y operado por la Secretaría de Turismo.
Artículo 4. ...
I. a X. ...
XI. Producir, integrar, conservar, promover, realizar y difundir estudios, investigaciones e indicadores, para elaborar las estadísticas nacionales en materia turística que contribuyan a la consolidación de un sistema estadístico;
Artículo 9. Corresponde a los estados y a la Ciudad de México, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en materia turística, las siguientes atribuciones:
XIX Bis. Coadyuvar con el Ejecutivo federal en la integración de la información del sistema estadístico.
Título TerceroDe la Política y Planeación de la Actividad Turística
Capítulo I
Del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México
14. Se crea el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México, el cual tendrá como finalidad generar, difundir, promover, administrar, conservar y suministrar, información estadística y geográfica del sector turístico, de conformidad con la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
La Secretaría de Turismo formulará y publicará los Lineamientos de Operación de los Observatorios Turísticos, donde se normará y dará seguimiento a la operación de los observatorios turísticos estatales, para coadyuvar al monitoreo del comportamiento de la actividad turística del país.
Los observatorios turísticos estatales, deberán alinear su normatividad a los lineamientos referidos que forman parte del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México.
El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica del Sector Turismo de México, contará con el Atlas Turístico como herramienta para la generación, promoción y difusión de información en materia turística, el cual se coordinará con otras dependencias e instituciones y en forma concurrente con las entidades federativas y municipios para su integración y funcionamiento.
14 Bis. La secretaría será responsable de incorporar en el sistema estadístico una plataforma informática que contenga los mecanismos y componentes de hardware y software necesarios para el almacenamiento y resguardo de la información generada.
Artículo 58. Son obligaciones de los prestadores de servicios turísticos:
I. a XI. ...
XI Bis. Los Prestadores de Servicios Turísticos estarán obligados a proporcionar, con veracidad y oportunidad, los datos e informes que les soliciten las autoridades competentes para fines estadísticos, censales y geográficos, y prestarán apoyo a las mismas.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2016/ 08/asun_3401949_20160824_1471450153.pdf
2 http://ictur.sectur.gob.mx/pdf/estudioseinvestigacion/estudiosfondosect orial/documentocompleto.pdf
3 Idem.
4 http://www.sectur.gob.mx/wp-content/uploads/2014/01/programa_turismo.pd f
5 http://www.sectur.gob.mx/PDF/0216/Reglamento_Ley_General_Turismo.pdf
6 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328437&fecha=30/12/2 013
7http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGT_171215. pdf
8 http://atlasturistico.sectur.gob.mx/AtlasTuristico/bienvenido.do
Palacio Legislativo de San Lázaro, al 20 de diciembre de 2017.
Diputado Alfredo Bejos Nicolás (rúbrica)
Que reforma y adiciona el artículo 21 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, a cargo de la senadora Diva Hadamira Gastélum Bajo, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, Diva Hadamira Gastélum Bajo, integrante del Partido Revolucionario Institucional, senadora de la república en la LXIII Legislatura, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8, numeral uno, fracción I, 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo primero y se adiciona uno segundo al artículo 21 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los antecedentes del desplazamiento interno forzado en México se remontan a finales del siglo XXI. En ese periodo dicho fenómeno se relacionaba directamente con los conflictos de las guerrillas, y las personas afectadas eran mayoritariamente provenientes de comunidades indígenas. En la actualidad, la migración interna forzada se inscribe en un contexto diferente, cuyas causas y consecuencias han cambiado.
De acuerdo con el Informe Especial sobre Desplazamiento Forzado Interno en México (DFI), de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) alrededor de 35 mil personas han sido desplazadas por motivos de violencia entre grupos armados, y destaca que varias entidades federativas enfrentan este fenómeno social, principalmente.1
Asimismo, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, informó que durante el año 2016 se registraron 29 episodios de migración forzada masiva en México, impactando en al menos 23,169 personas, en 12 entidades del país: Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. De estos episodios de desplazamiento 20 fueron causados de manera directa por la violencia. Es decir, en 2016 al menos 21,031 personas tuvieron que abandonar su lugar de residencia de manera temporal o permanente con la intención de salvaguardar su vida a causa de la violencia.2
Sinaloa registró 6 eventos de desplazamiento masivos en el trascurso del 2016, representando 18.2 por ciento, con una población afectada de 4,208 personas. La localidad de Huixiopa, perteneciente al municipio de Badiraguato, fue la que presentó el mayor número de eventos de desplazamiento. A lo largo de 2016, tres veces se registraron eventos de desplazamiento masivo en la localidad. En una de las ocasiones el desplazamiento fue llevado a cabo por más de 96 por ciento de sus habitantes.3
Si bien la mayor parte de la población desplazada forzadamente lo ha hecho por causas de violencia e inseguridad, las causas no se limitan sólo a ello. Existen otros motivos relacionados con los desastres naturales y los proyectos de desarrollo, los cuales han sido descritos en diversos informes internacionales y dentro de los Principios Rectores de los desplazamientos internos de las Naciones Unidas.4
Tan sólo en América Latina, Colombia es el país con el mayor número de desplazados por conflicto: 7.2 millones de personas. Además, el desplazamiento ocasionado por la violencia de grupos criminales y pandillas ha registrado cifras elevadas, siendo El Salvador el Estado con más casos: 40.3 millones de nuevos desplazamientos en 2016.5
A escala internacional, de acuerdo con el Informe de Tendencias Globales sobre Desplazamiento Forzado (2016) del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados a finales de 2016,
[...] había 65.6 millones de personas desplazadas forzosamente en todo el mundo a consecuencia de la persecución, los conflictos, la violencia o las violaciones de derechos humanos. Eso representaba un aumento de 300 mil personas respecto del año anterior, por lo que la población desplazada forzosamente en el mundo siguió en máximos históricos.6
El mismo informe indica que el número de personas desplazadas por motivos de conflicto, violencia y desastres en el mundo, es dos veces mayor que el de refugiadas. En 2016, fueron registrados 31,1 millones de casos nuevos de desplazamiento, lo que representó un incremento de 3.3 respecto a 2015,7 y que equivale a una persona desplazada cada segundo. Además, destaca que las personas desplazadas internas están entre las más vulnerables del mundo. En contraste con los refugiados, los desplazados internos no cruzan fronteras internacionales en busca de seguridad y protección, sino que permanecen en su territorio.
La legislación nacional en materia de desplazamiento interno forzado ha tenido grandes avances. En la Ley General de Víctimas se establecen medidas de protección y amparo por parte del Estado mexicano a las personas desplazadas, y se reconoce el término de en los artículos 5o., 7o., 8o., 28, 38, 45, 47 y 79.
Instaura lo referente a
a) La obligación par parte de las autoridades respecto de la aplicación de la citada ley en el ámbito de sus respectivas competencias, garantías especiales y medidas de protección a los grupos expuestos a un mayor riesgo de violación de sus derechos, como las personas que se encuentran en situación de desplazamiento interno;
b) Que como parte de los derechos de las víctimas las políticas públicas que sean implementadas con base en la presente ley tengan un enfoque transversal de género y diferencial, particularmente en atención a la infancia, los adultos mayores, la población indígena y las personas en situación de desplazamiento interno;
c) Que deberán contar con ayuda, asistencia y atención médica y psicológica especializada de emergencia en los términos de dicho ordenamiento;
d) Respecto del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) o su análogo, similar o correlativo en las entidades federativas y los municipios, y las instituciones de las que dependen las casas de refugio y acogida que existan y brinden estos servicios en el ámbito federal, estatal, del Distrito Federal o municipal, contratarán servicios o brindarán directamente alojamiento y alimentación en condiciones de seguridad y dignidad a las víctimas que se encuentren en especial condición de vulnerabilidad o que se encuentren amenazadas o en situación de desplazamiento de su lugar de residencia por causa del delito cometido contra ellas o de la violación de sus derechos humanos;
e) Garantizar políticas y acciones que tengan por objeto asegurar el acceso de las víctimas a la educación y promover su permanencia en el sistema educativo si como consecuencia del delito o de la violación a derechos humanos se interrumpen los estudio; y
f) En el caso de víctimas de desplazamiento interno que se encuentren en una entidad federativa distinta de su entidad de origen la Comisión Ejecutiva y las Comisiones Ejecutivas en el ámbito de sus competencias, cuando proceda, garantizarán su debido registro, atención y reparación, en términos de esta ley.
A escala estatal, dos leyes regulan la materia:
1. Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en Chiapas, publicada en 2012, instaura en el artículo 30:8
Para la atención de la población en situación de desplazamiento interno, el Consejo Estatal realizará el Registro Estatal de Población Desplazada. Este registro es una herramienta técnica que busca identificar a la población afectada y sus características. Tiene como objetivo mantener información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado y la asistencia humanitaria prestan a la población desplazada, a fin de que se supere esta condición.
2. Ley número 487, “para prevenir y atender el desplazamiento interno en Guerrero”, publicada en 2014, en el párrafo primero del artículo 33 señala:9
Para la atención de la población en situación de desplazamiento interno, la Dirección General de Seguimiento, Control y Evaluación de Asuntos de Derechos Humanos, realizará el Registro Estatal de Población Desplazada. Este registro es una herramienta técnica que busca identificar a la población afectada y sus características. Tiene como objetivo mantener información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el estado y la asistencia humanitaria prestan, a fin de que se supere esta condición.
A escala regional, la República de Colombia y Perú son los únicos países con leyes generales para la protección de personas desplazadas. La ley número 28223, sobre los desplazamientos internos del Estado de Perú”, establece en el párrafo primero del artículo 23:
El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social elabora un Registro Único, a fin de asegurar el conocimiento por parte del Estado del número de desplazados, sus características y necesidades de los mismos.
Aunado a ello otros países como Uganda, en donde la situación del Desplazamiento Interno Forzado diverge significativamente de los Estados Americanos, en la Ley en el artículo 7°, sección 52 instaura la obligación de crear un registro del número de personas desplazadas a partir del cual se pueden crear políticas públicas.10
Finalmente, en la actualidad no existe un marco legal de alcance global referente al tema, sin embargo, en 1988 la Asamblea General de la ONU y la Comisión de Derechos Humanos pusieron a la mesa los principios rectores sobre Desplazamiento Interno Forzado.11
Si bien no constituyen un convenio o tratado internacional, tienen gran respaldo de la comunidad internacional y son la base de muchas leyes nacionales sobre migración forzada.
Más aún, en 2009, en Kampala Uganda se logró la firma del instrumento jurídico de alcance regional más representativo en materia de Desplazamiento Interno Forzado: la Convención de la Unión Africana para la Protección y la Asistencia de las Personas Internamente Desplazadas en África. En ella, se reúnen los principales postulados del Pacto de la Región de los Grandes de 2006, así como los protocolos declaraciones, programas de acción y otros mecanismos regionales antes adoptados por la Unión Africana.
Al respecto la Convención de Kampala en su artículo 13 establece el deber de los Estados para la creación de un registro de personas desplazadas,12 así como la creación medidas necesarias para la medición, prevención y atención del Desplazamiento Interno Forzado,
El primer párrafo de la sección 1 del artículo 13 señala:
Los Estados parte deberán crear y mantener un registro actualizado de todos los desplazados internos que se encuentren dentro de su jurisdicción o control efectivo. De este modo, los Estados parte pueden colaborar con las organizaciones internacionales, organismos humanitarios o las organizaciones de la sociedad civil.
Con base en lo expuesto con anterioridad, observamos que, si bien ya existe un reconocimiento por parte del Estado Mexicano de las personas en situación de desplazamiento interno, aún no existe un registro nacional a través del cual se pueda conocer el número de casos que existen.
Por ello, igual que lo establecen algunas leyes estatales mexicanas, leyes nacionales de otros países e instrumentos jurídicos regionales, es fundamental la creación de un registro de desplazados en México que permita hacer un diagnóstico sobre los alcances que tiene el Desplazamiento Interno Forzado en nuestro país y con ello seguir realizando acciones a favor de la población desplazada.
Por lo mismo, el objetivo de la propuesta de iniciativa es reformar y adicionar el artículo 21 de Ley del Sistemas Nacional de Información Estadística y Geografía con la finalidad de que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) genere los indicadores sobre el Desplazamiento Interno Forzado.
Derivado de lo anterior y por los argumentos debidamente fundados y motivados, someto ante esta soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el párrafo primero y se adiciona uno segundo al artículo 21 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía, para quedar como sigue:
Artículo 21. El Subsistema Nacional de Información Demográfica y Social deberá generar un conjunto de indicadores clave, que atenderán como mínimo los temas siguientes: población y dinámica demográfica, fenómenos y procesos sociales, salud, educación, empleo, distribución de ingreso y pobreza, seguridad pública e impartición de justicia, gobierno y vivienda.
Los fenómenos y procesos sociales referidos en el párrafo anterior hacen referencia, pero no se limitan al Desplazamiento Interno Forzado.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Cuadro comparativo
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
Notas
1 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Informe Especial sobre Desplazamiento Forzado Interno en México. México, 2016, CNDH.
2 Ibídem.
3 CMDPDH, Obra citada.
4 Organización de las Naciones Unidas, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Recuperado el 18 de octubre de 2017, http://www.acnur.es/PDF/0022_20120416132756.pdf
5 Observatorio sobre el Desplazamiento Interno del Consejo Noruego para los Refugiados IDMC (2016). Informe Global sobre Desplazamiento Interno. Recuperado el 15 de junio de 2017, en http://www.internal-displacement.org/global-report/grid2017/downloads/I DMC-GRID-2017- Highlights_embargoed-EN.pdf.
6 Agencia de la ONU para Refugiados ACNUR (19 de junio de 2017). Tendencias Globales Desplazamiento Forzado, en 2016. Recuperado de http://www.acnur.es/PDF/Tendencias2016.pdf.
7 Ídem.
8 Ley para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno en el estado de Chiapas. Periódico Oficial del Estado de Chiapas número 355, 22 de febrero de 2016.
9 Ley número 87. Periódico Oficial del Gobierno del Estado No. 58 Alcance I, 22 de julio de 2014.
10 Documento de Doha para la Paz en Darfur, recuperado de http://www.internal- displacement.org/static_content/law-and-policy/sudan/DDPD-English.pdf
11 Véase Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos el 11 de febrero de 1998.
12 Convención de la Unión Africana para la Protección y la Asistencia de los Desplazados Internos en África, Kampala África, 23 de octubre 2009.
Fuentes de consulta
Fuentes bibliográficas
Torrens, Óscar. El desplazamiento forzado en México. Un acercamiento para su reflexión y análisis, México, Ciesas, Colegio de Sonora, Senado de la República, 2013, página 13.
Fuentes electrónicas
Agencia de la ONU para Refugiados, Acnur (19 de junio de 2017). Tendencias globales desplazamiento forzado, en 2016. Recuperado de http://www.acnur.es/PDF/Tendencias2016.pdf.
Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados, Acnur (2016). Desplazados internos. Recuperado el 22 de junio de 2017 de http://www.acnur.org/a-quien-ayuda/desplazados-internos/.
Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, “Desplazamiento forzado en México”, recuperado de http://cmdpdh.org/temas/desplazamiento-interno/.
Observatorio sobre el Desplazamiento Interno del Consejo Noruego para los Refugiados IDMC (mayo de 2016). Informe global sobre desplazamiento interno. Recuperado el 15 de junio de 2017, en
http://www.internal-displacement.org/global- report/grid2017/downloads/IDMC-GRID-2017-Highlights_embargoed-EN.pdf
Ciudad de México, a 20 de diciembre de 2017.
Senadora Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica)
Que reforma los artículos 3o. y 7o. de la Ley de Aguas Nacionales, suscrita por el diputado Ramón Villagómez Guerrero, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, diputado federal a la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que les otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en los artículos 55, fracción II, 62, 63 y demás relativos y conexos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman el artículo 3o. y 7o. de la Ley de Aguas Nacionales
Problemática
Después de haber analizado el texto de la Ley General de Aguas, se encontró que la figura de agua pluvial no se encuentra incluida dentro del ordenamiento legal, por lo que este avance tecnológico se vería disminuido en la capacidad de ejercicio e impulso debido a que no tiene la fuerza legal que pueda ser su sustento para hacerlo parte de los proyectos validados en materia legal hídrica.
Exposición de Motivos
Actualmente, el recurso hídrico supone un tema de gran atención tanto en la esfera nacional como internacional. Se busca que la sustentabilidad sea el eje de todas las acciones gubernamentales y de los proyectos ejecutivos, el objetivo es claro: preservar el vital líquido y los ecosistemas para tiempos futuros; de igual forma, esto conlleva a reducir el impacto negativo que el hombre tiene en la naturaleza, así como utilizar y reutilizar los componentes y elementos con los que actualmente se cuenta, entre ellos, el agua.
México cuenta con una gran diversidad de ecosistemas, tenemos uno de los países más ricos en el mundo en esa materia, en consecuencia, tenemos climas cambiantes y abundantes en muchos de nuestros Estados y en esa misma línea de acción, de lo que carece nuestro país es de una política tecnológica para que aprovechemos y conservemos de mayor forma nuestros recursos.
Ejemplo de ello es la materia de esta iniciativa: la captación pluvial; En nuestra república contamos con diferentes regiones hidrológicas, mismas de las que se obtienen resultados diferentes al cuantificar la precipitación ejemplo de ello es la región hidrológico-administrativa de “Aguas del Valle de México”, que representa el 0.7 por ciento de agua renovable nacional, pero abastece a prácticamente a 20 por ciento de la población del país, la región hidrológico-administrativa de la Frontera Sur representa 35 por ciento del agua renovable que abastece a 6.31 por ciento de la población total del país.
Como podemos observar, la distribución del agua entre regiones es abismal, se requiere de un mejor manejo y una mayor forma de obtener recurso hídrico. Es por la misma razón que la captación pluvial debe ser considerada para estar dentro de la normativa en materia, para que los programas puedan tomarla en consideración primordial y se le dé la importancia que necesita, el impulso que requiere y que la nación demanda.
De hacerlo, se estaría cumpliendo con lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
“Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.”
Aunado a las razones expuestas, es menester el describir algunos de los beneficios que se obtendrían con la aprobación de la presente iniciativa, como:
• Obtener una fuente de agua.
• Las familias obtendrían mayor disponibilidad de agua potable.
• Los ciudadanos que se encuentran en zona de marginación y de menores recursos podrían ser abastecidas con más recurso y a un costo menor.
• Se disminuye el estrés hídrico que mantienen actualmente las ciudades.
• Disminuye el costo del recurso hídrico a nivel nacional.
• Disminuye la explotación de los mantos acuíferos.
Finalmente, el reconocer la falta tecnológica en materia de agua no es otra cosa que aceptar que se desea mejorar, promover la sustentabilidad y apoyar la preservación natural. El modificar la actual Ley de Aguas Nacionales lo permitiría, para ello se muestra el siguiente cuadro comparativo:
Por lo anteriormente expuesto, presento a la asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman el artículo 3o. y 7o. de la Ley de Aguas Nacionales
Artículo Único. Se reforma la fracción L del artículo 3o. y la fracción III del artículo 7o. de la Ley de Aguas Nacionales, para que dar como sigue:
Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:
I. a XLIX. ...
L. “Sistema de Agua Potable y Alcantarillado”: Conjunto de obras y acciones que permiten la prestación de servicios públicos de agua potable y alcantarillado, incluyendo, la captación de aguas pluviales y los sistemas a fines que permitan la recuperación hídrica, así como el saneamiento entendiendo como tal la conducción, tratamiento, alejamiento y descarga de las aguas residuales respectivamente;
LI. a LXVI. ...
Artículo 7o. Se declara de utilidad pública:
I. a II. ...
III. . La instalación de los dispositivos necesarios para la medición de la cantidad y calidad de las aguas nacionales y en general para la medición del ciclo hidrológico, así como la instalación de infraestructura destinada a la captación de agua pluvial y su tratamiento potable para cualquier fin.
IV a XI ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación
Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, sede del honorable Congreso de la Unión, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado Ramón Villagómez Guerrero (rúbrica)
Que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por el diputado Ramón Villagómez Guerrero, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, Ramón Villagómez Guerrero, diputado federal a la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículos 55, fracción II, 62, 63 y demás relativos y conexos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo la siguiente:
Problemática
Después de haber analizado el texto constitucional, se encontró que el artículo 4 contiene una redacción que beneficia a la figura de la familia por encima de la persona en lo individual, ello provoca que se contraponga al artículo 1 del mismo ordenamiento, el cual garantiza el disfrute de todos los derechos para todos los individuos de nuestro país.
Exposición de motivos
Se decidió utilizar las palabras “uso, goce y disfrute”, ya que son partes que conforman a la figura de la propiedad jurídica, de manera analógica se decidió utilizar la palabra individuo, para que no sólo concordara con el texto del artículo 1 de nuestra Constitución, sino porque el individuo, en comparación con una colectividad, es más general y por tanto se adecua a las propiedades estructurales que una ley debe tener.
La vivienda es pilar fundamental por el que una persona puede adquirir una vida decorosa y digna, la composición familiar mexicana ha sido tradicionalmente paternalista por el sentido de la tradición jurídica romana. Se le había dado gran importancia a la figura del pater familiar , hoy padre de familia.
Pero los tiempos, afortunadamente, han cambiado, y nuestra legislación ha avanzado en favor de reconocer las individualidades que conforman la familia como lo es la madre y los hijos; quienes hoy gozan de los mismos derechos como individuos y en su momento como ciudadanos mexicanos.
Y aunque nuestra legislación es de avanzada en materia de derechos humanos, nos ha hecho falta modificar nuestro marco jurídico en artículos específicos para corresponder a este cambio, que sin duda, es en favor de las mexicanas y mexicanos.
De manera que al igual que los primeros 29 artículos que conforman el Título Primero de nuestro máximo ordenamiento ha cambiado de nombre al ser denominado como “De los derechos humanos y sus garantías”, los artículos deben buscar concordancia en ese tenor.
A este respecto es pertinente hacer mención del artículo 4 constitucional, materia de la presente iniciativa, que dispone en su primer párrafo la protección a la que tiene por objetivo: “El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y desarrollo de la familia ”; de igual forma en el párrafo séptimo, encontramos que “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.”
Estas enunciaciones contienen faltas, una de ellas especialmente vulnera el derecho individual, que a continuación señalo.
La primera dispone que el presente artículo protegerá la organización y desarrollo de la familia; al momento de focalizar la protección hacia una colectividad de personas, no sólo se deja de lado la individualidad, sino que se vulnera el artículo 1 de la Constitución Política de nuestro país, ya que en él se enuncia que: “En los Estados Unidos Mexicanos, todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución”.
En segundo momento se enuncia que toda familia tiene derecho a la vivienda, con ello se restringe o se prefiere otorgar la vivienda a la ya mencionada colectividad de personas y, por consecuencia, la persona en lo individual no puede gozar de este beneficio.
Como tercer punto se menciona el derecho a “disfrutar” de la vivienda. En términos jurídicos la propiedad se constituye con el uso, goce y disfrute; por lo tanto, cuando garantizamos únicamente el disfrute de la vivienda, entregamos una propiedad nuda con la que no se puede hacer ni uso ni goce de los frutos que pueda otorgar el bien inmueble, sin mencionar, que la propiedad nuda, al ser incompleta, no permite enajenar el bien. Con ello se menoscaba el patrimonio y no permite que los mexicanos se hagan del bien inmueble en toda la extensión de la palabra, lo anterior para darle mayor precisión al texto constitucional.
Quiero hacer énfasis en un aspecto, compañeras y compañeros, la presente iniciativa puede no ser una reforma estructural o una modificación procesal, pero en el derecho, el simple hecho de cambiar una palabra puede transformar el sentido de la disposición.
Los invito a que apoyen esta reforma que tiene por objetivo garantizar el derecho individual a lo que seguramente es lo más difícil de conseguir y que todos valoramos: la vivienda y el patrimonio que ello conlleva.
Con esta modificación avanzamos no sólo en la materia que la presente tiene como principal objetivo, sino en garantías individuales, ya que fomentamos que las personas puedan hacerse con un hogar no digno y decoroso como actualmente lo dispone nuestra máxima norma y aunado a ello abrimos el panorama de oportunidades para todos los mexicanos puedan realizarlo.
Debemos garantizar el derecho individual como lo mandata nuestro ordenamiento, para que los ciudadanos puedan gozar libremente y sin restricciones del derecho a la vivienda. Para ello se muestra el siguiente cuadro comparativo:
Por lo anteriormente expuesto, presento a la asamblea el siguiente:
Proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y desarrollo tanto individual como el familiar.
(...)
(...)
(...)
(...)
(...)
Todo individuo tiene el derecho al uso, goce y disfrute de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.
Transitorio
Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a los 20 días del mes de diciembre de 2017.
Diputado Ramón Villagómez Guerrero (rúbrica)
Que reforma el artículo 132 del Código Nacional de Procedimientos Penales, suscrita por el diputado Ramón Villagómez Guerrero, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, Ramón Villagómez Guerrero, diputado federal a la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículos 55, fracción II; 62, 63 y demás relativos y conexos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y se adicionan dos párrafos a la fracción VIII del artículo 132 del Código Nacional de Procedimientos Penales, bajo la siguiente:
Problemática
Los vacíos legales representan oportunidades para que se aproveche un debilitamiento de la ley en favor de alguna persona, pero, sin duda, en perjuicio de otra. En materia penal, la falta de especificidad puede resultar en la absolución o inmediata liberación de un imputado por fallas en el procedimiento, y esa es justo una de las mayores problemáticas: el enfoque, por parte del representante jurídico (abogado), en usar las fallas o ausencias procedimentales como la mejor y más eficiente respuesta para acabar con el juicio, dejando de lado cualquier argumento jurídico o material probatorio que pudiera demostrar la responsabilidad.
Exposición de motivos
El actual Código Nacional de Procedimientos Penales, en su artículo 132, denomina las obligaciones del policía como agente participante en el proceso penal.
Tiene una enorme responsabilidad al ser quien tiene la responsabilidad de preservar la escena donde se realizó un acto en el que como resultado jurídico se da la lesión o vulneración de un derecho o bien jurídico.
En la redacción actual, se le confieren varias obligaciones a los elementos policiacos, entre ellas encontramos en la fracción octava la siguiente:
Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y en general, realizar todos los actos necesarios para garantizar la integridad de los indicios. En su caso deberá dar aviso a la Policía con capacidades para procesar la escena del hecho y al Ministerio Público conforme a las disposiciones previstas en este Código y en la legislación aplicable.1
Esta redacción hace alusión a una diferenciación de entrenamiento y conocimiento dentro de los elementos policiacos, pero no precisa a qué elementos debe dar aviso el policía, tampoco específica que cualidades tiene este otro elemento policiaco ni qué capacidades debe tener.
Por tanto, si un policía, que no se encuentra dentro de esta definición ambigua, hiciere la preservación del lugar de los hechos, bastaría para que el debido proceso se violentara.
De igual forma, la distinción hace referencia a que el policía que debiera dar aviso al policía con capacidades, no tiene el entrenamiento suficiente y necesario para preservar la escena del delito. Por tanto, cualquier acción derivada de ese desconocimiento puede afectar la escena del delito, lo que traería como consecuencia su contaminación y su violentación, generando una trasgresión al debido proceso.
Por estas razones, que permiten eludir el proceso jurídico y que generan fallas en la certeza jurídica, es importante definir qué características debe tener esta policía con capacidades y denominarla como tal. De igual forma es importante el que las dependencias de seguridad pública tengan esa policía especializada de forma institucional, por tanto debe disponerse en el ordenamiento jurídico.
Es por las razones antes mencionadas, que se debe facultar al congreso para legislar en esta materia a través de la siguiente propuesta:
Por las razones antes expuestas es que someto a consideración de esta soberanía el siguiente:
Proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 132, fracción VIII, del Código Nacional de Procedimientos Penales
Artículo Único. Se reforma y adicionan dos párrafos a la fracción VIII del artículo 132 del Código Nacional de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:
Artículo 132. ...
...
...
I. a VII...
VIII. Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y, en general, realizar todos los actos necesarios para garantizar la integridad de los indicios. En su caso deberá dar aviso a la Policía de resguardo e investigación para procesar la escena del hecho y al Ministerio Público conforme a las disposiciones previstas en este Código y en la legislación aplicable;
La Policía de resguardo e investigación será integrada por elementos policiacos de las dependencias de seguridad pública, quienes deberán ser instruidos en materia del derecho procesal penal con el fin de poder contar con la certeza jurídica de sus acciones, mismas que deberán adecuarse al presente ordenamiento jurídico.
De esta forma, el policía de investigación será responsable por el correcto resguardo de la escena del delito y le podrán ser imputables consecuencias por su dolo y/u omisión.
IX. a XV ...
Transitorio
Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Código Nacional de Procedimientos Penales, artículo 132, fracción VIII. Consultado el día 13/10/16 del Portal de la Cámara de Diputados, apartado de Leyes federales. Disponible en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CNPP_170616. pdf
Dado en la Sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a los 20 días del mes de diciembre de 2017.
Diputado Ramón Villagómez Guerrero (rúbrica)
Que expide la Ley de Crédito para la Mujer Rural, suscrita por la diputada Delia Guerrero Coronado, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, Delia Guerrero Coronado, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 6o., numeral 1, fracción I; 77; 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Crédito para la Mujer Rural, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Las mujeres rurales son protagonistas esenciales del sector primario de nuestra economía. En ese sentido, son aliadas estratégicas en la búsqueda de un campo mexicano más productivo, competitivo e incluyente.
Con todo y la relevancia de su papel, estas valientes mujeres de trabajo, comprometidas con el bienestar de sus familias y de sus comunidades, siguen enfrentando importantes rezagos sociales y económicos que las convierten en un sector vulnerable.
El tema principal que se aborda en la presente iniciativa se desdobla en dos problemáticas; la primera, que se encuentra ligada a la añeja discriminación hacia la mujer rural, expresa en una situación de extrema vulnerabilidad, tanto por la desigualdad frente al hombre, como porque se trata del efecto de toda una infraestructura institucional económica, política, social e incluso cultural que agudiza la desigualdad, la exclusión y la marginación en la que se le ha abandonado por mucho tiempo.
La segunda problemática, es aquella que se refiere a la necesidad de otorgar un auténtico marco legal que permita la articulación de todos los esfuerzos de política pública destinados, justamente, a abatir esos problemas y revertir la situación de exclusión y marginación de la mujer rural.
Aunque en la actualidad se cuenta con diferentes leyes no existe la suficiente articulación ni precisión respecto a los derechos específicos de la mujer rural y su instrumentación eficaz.
Adicionalmente, en el pasado reciente se han puesto en marcha programas de asistencia a la mujer del campo, incluyendo programas de crédito, como el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario y a la Mujer Rural (Pronafim). No obstante, este tipo de esfuerzos de política se encuentran a la suerte de la disponibilidad presupuestal y de la voluntad del gobierno en turno.
El hecho es que debemos comprometernos con garantizar la continuidad, efectividad y solvencia financiera para la ejecución de las políticas de fomento, de modo que exista suficiente certeza en el futuro inmediato, de que este sector contará siempre con el respaldo institucional del Estado mexicano.
Asimismo, se busca mejorar y actualizar los programas que ya existen, articulándolos adecuadamente con los objetivos, metas y recursos dispuestos por el resto de las instituciones del Estado, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
Argumentación
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en países en vías de desarrollo la mano de obra agrícola está conformada en un 43 por ciento por mujeres (FAO, 2011).
La situación social y personal de estas mujeres es, en el mejor de los casos, de abandono, desatención y discriminación. Entre las principales razones, a decir de los especialistas, se ubican las normas sociales que limitan sistemáticamente las opciones disponibles para las mujeres. Se trata de normas que reducen la productividad agrícola de mujeres, lo que les acarrea costos económicos y sociales mayores. Y es que ellas no pueden firmar directamente contratos de producción, recibir créditos o acceder a ciertos subsidios porque no disponen de un control seguro sobre la tierra y otros recursos necesarios para garantizar un flujo productivo constante.
A pesar de eso, ellas desarrollan diversas estrategias de sobrevivencia como técnicas de adaptación al cambio climático, diversificación de actividades e ingresos, entre otras.
Hay que agregar que, las mujeres agricultoras son afectadas no sólo por su condición de género, sino por los problemas generales que afectan el agro mexicano. Por ejemplo, según el Censo Agropecuario los principales problemas del campo son los riesgos climáticos, altos costos de insumos y servicios, así como la pérdida de fertilidad en los terrenos cultivados (Inegi, 2009).
Las mujeres rurales dependen en su mayoría de los recursos de la naturaleza y la agricultura para subsistir, representando una cuarta parte del conjunto de la población mundial. Ellas producen, procesan y preparan gran parte de los alimentos disponibles, por lo que es justo decir que sobre ellas recae la gran responsabilidad de la seguridad alimentaria.
Hoy como nunca, el discurso sobre el predominio del trabajo masculino en el campo es por lo menos relativo, porque el papel de la mujer se ha hecho cada vez más visible. Estudios recientes corroboran la importancia de la mujer en la agricultura de pequeña escala y en la subsistencia familiar cotidiana. No obstante, es también un hecho que enfrentan mayores obstáculos que el hombre para acceder a recursos técnicos y financieros.
Eso significa que, por usos y costumbres,i las mujeres rara vez son dueñas de la tierra que cultivan -especialmente en las regiones indígenas-, por lo que es poco frecuente que tengan acceso al crédito y financiamiento, capacitación agrícola, educación y nuevas tecnologías, factores sin los cuales es muy difícil mejorar las condiciones de producción, ya no digamos de competir. Además de lo anterior, por lo general a las mujeres se les excluye de la toma de decisiones, de modo que se desaprovecha su conocimiento y su experiencia.
En algunos casos, como escribe Diana Lahoz, “las mujeres incluso no controlan el uso de su propio tiempo”, pues las desigualdades de género pueden ser diferentes en función de la región o cultura, aunque la causa principal obedece a las normas sociales que limitan sistemáticamente las opciones disponibles para las mujeres. Estas normas reducen la productividad agrícola de mujeres y les implica costos económicos y sociales más amplios.ii
Actualmente en México, las mujeres no poseen ni el 2 por ciento de la tierra, pero no pueden escapar de la realidad que significa vivir de la agricultura de pequeña escala, aunque a veces se trate de unos cuantos surcos o tierras casi estériles que no alcanzan para producir ni siquiera el maíz para el consumo familiar. Incluso, muchos trabajan predios por temporada de menos de cinco hectáreas, con tecnología tradicional y con ayuda de toda la familia. Estas son las verdaderas condiciones en las que laboran muchas mujeres campesinas mexicanas y sus pequeños hijos en las siembras.
Se debe tener en cuenta que hacia 2014, en México existían 14 millones de mujeres rurales que habitan en localidades menores de 2 mil 500 habitantes, equivalentes al 11.8 por ciento de la población total del país, de las cuales tres millones se encuentran en pobreza extrema.
El 93.5 por ciento de las mujeres rurales en México son vulnerables por carencias sociales al no contar acceso a beneficios como educación, salud, seguridad social, infraestructura de la vivienda, servicios básicos y alimentación, es decir, necesidades básicas. El 31.4 por ciento presenta este tipo de vulnerabilidad pero, de hecho, no se debe sólo al ingreso, puesto que entre las principales carencias sociales se encuentra el rezago educativo con 33.3 por ciento; falta de acceso a servicios de salud, 18.3 por ciento; sin acceso a la seguridad social 78.1 por ciento y vulnerabilidad por reducido acceso a la alimentación el 25.7 por ciento.iii
La población de mujeres rurales se concentra geográficamente en Veracruz, Chiapas, Oaxaca y el estado de México, pues una de cada tres mujeres rurales vive en esas entidades, que son las que presentan la mayor tasa de marginación. Por supuesto, la mayor proporción de mujeres rurales se ubica en Oaxaca, donde 52.3 por ciento de las mujeres vive en localidades de menos de 2 mil 500 habitantes. En Chiapas y Oaxaca, cinco de cada 10 mujeres habitan en localidades rurales; en Hidalgo, Tabasco, Guerrero y Zacatecas la proporción es de cuatro de cada 10 mujeres.
Como se puede adelantar, un buen número de mujeres rurales son de ascendencia indígena y esta situación desata todavía más adversidades. En este sentido, según información oficial, en el medio rural mexicano existen un total de 3 millones 141 mujeres indígenas, es decir que por cada 100 mujeres hay 95.8 hombres. Dicho en otros términos, 50.4 por ciento de la población rural del país son mujeres, mientras que los hombres representan 49.6 por ciento.
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CNDI) ha calculado en 12 millones 25 mil 947 a la población indígena a nivel nacional, según los resultados de la Encuesta Intercensal 2015, de los cuales el 51 por ciento de ellas habita en localidades rurales menores 2,500 habitantes, es decir, 6 millones 151 mil 541 viven en localidades rurales.
Se sabe que el mayor involucramiento de las mujeres en la producción rural obedece a la necesidad de los indígenas hombres de migrar en busca de trabajo e ingresos, debido a la falta de oportunidades y de actividades que generen una mejora en la calidad de vida de las y los habitantes del sector rural. Según el Censo de Población y Vivienda de 2010, la población rural equivale a 22.2 por ciento de la población total del país (estimada en 112 millones 336 mil 538 habitantes).
Los siguientes datos muestran con mayor detalle la marginalidad de este grupo poblacional. Y es que, entre la población rural, 23 por ciento no percibe ingresos, 22 por ciento percibe ingresos menores a un salario mínimo, 25 por ciento de 1 a 2 salarios mínimos y sólo 15 por ciento percibe más de 2 salarios mínimos. En las mujeres indígenas estos valores son 11.6 por ciento sin ingresos; 32 por ciento con un ingreso menor a un salario mínimo; 28 por ciento de 1 a 2 salarios mínimos y 16 por ciento percibe más de 2 salarios mínimos.
De acuerdo con la Encuesta Nacional Agropecuaria 2014 del INEGI del total de productores identificados, 15.1 por ciento son mujeres, mientras que, por otro lado, el Registro Agrario Nacional señala que existe un total 7 millones de sujetos titulares de derechos agrarios, de los cuales 22.3 por ciento son mujeres, lo que significa un millón 564 mil personas.iv
Ahora bien, queremos dejar patente y de modo preciso en qué consiste la composición de una jornada laboral para las mujeres campesinas. De acuerdo con Diana Lahoz (2011) se compone de tres grandes grupos de actividades: 1) las reproductivas, cuando son responsables de realizar las actividades primordiales del hogar, la educación de los hijos e hijas y el cuidado de los miembros del grupo; 2) las productivas, cuando desarrollan estas actividades tanto en su parcela como en el traspatio, además de que algunas producen artesanías o productos para venta (pan, tortillas, etcétera); y 3) las comunitarias, que se refiere a las actividades concernientes a la asistencia a reuniones escolares, faenas, tequio, entre otras.
Por supuesto, hay que añadir que otro tipo de factores inciden negativamente también en la situación de la mujer rural. Por ejemplo, existen añejas restricciones que inhiben el desarrollo de las mujeres y los hombres del campo, como la pulverización de la propiedad,v que no sólo se presenta en la propiedad social, sino que es más aguda en la pequeña propiedad. Asimismo, la falta de transferencia de la propiedad agraria, la persistencia de conflictos por la posesión de la tierra, el envejecimiento de los sujetos agrarios y la feminización del campo que hemos aludido y que deriva de los movimientos migratorios.
Al mismo tiempo, en las últimas décadas, los efectos del cambio climático se han dejado sentir en la agricultura, al alterar los tiempos de siembra, frecuencias y localización de los cultivos; obligando a adoptar nuevas variedades o la combinación de distintos cultivos, además de tecnologías y prácticas de cultivo con el objetivo de preservar las condiciones ambientales originales. Pero los créditos no han sido suficientes ni las condiciones de pago son adecuadas a esta población vulnerable.
Evidentemente, existen técnicas agroecológicas, como la agrosilvicultura y las técnicas de siembra que permiten reducir el uso de agua e incrementar el uso de abono orgánico, para ofrecer beneficios de mitigación al atrapar el carbono y otros gases de efecto invernadero en la tierra. Sin embargo, el financiamiento para los pequeños agricultores aún es limitado y más si se trata de mujeres.
Otro factor que está obrando en detrimento de las condiciones de trabajo de la mujer rural es la desertificación. Desde la década de setenta, se han observado sequías más intensas y más largas en zonas más extensas, especialmente en las regiones tropicales y subtropicales. Los especialistas han previsto que aumentará la degradación de los suelos debido a las sequías y no podemos esperar a que empeore la situación del campo mexicano y, con ello, arrastre la economía de miles de mujeres rurales que están excluidas de los sistemas financieros o bancarios para impulsar economías familiares o proyectos productivos a pequeña escala.
Problemática de las mujeres campesinas en México
Fuente: Diana Lahoz (2011).
Por lo demás, hablar de la situación de la mujer es hablar de un tema con el que el Estado mexicano tiene una deuda histórica; tanto más si se trata de la mujer rural, más conocida como la mujer campesina. En su situación se conjugan en un círculo vicioso las más ominosas de las desigualdades y discriminaciones.
Al trabajo del hogar que, de suyo, representa una expresión nítida de la desigualdad en la distribución del trabajo doméstico, así como de las tareas de crianza, formación, cuidado y educación de los hijos, en México se ha venido agregando, al paso de los años, además, la denominada feminización del campo.
Eso significa que ante los flujos migratorios del campo a las principales ciudades o hacia Estados Unidos, la mujer se ve en la necesidad ineluctable de responsabilizarse de los extenuantes trabajos de la tierra, de los animales, la extracción del agua, entre una multiplicidad de actividades derivadas de su relación de dependencia hacia esta forma de subsistencia en sí marginal.
La Respuesta Institucional
Desde el 2008, la Asamblea Nacional de la ONU estableció el 15 de octubre como Día Internacional de la Mujer Rural, pero eso no ha cambiado la vida de este sector de la población por las condiciones de pobreza, marginación, escaso acceso a los servicios de educación, salud, alimentación y menos vivienda. Seis de cada 10 mujeres rurales (62.1 por ciento) se encuentran en situación de pobreza, más de 3 millones son pobres extremas y 5.5 millones son pobres moderadas, según Estadísticas a propósito del Día Internacional de las Mujeres Rurales” que dio a conocer el INEGI.vi
Respecto a la legislación que ha apuntado hacia el reconocimiento de los derechos de la mujer rural, lamentablemente, el avance es muy tímido, pues tratándose de un sector en sí discriminado, sobra decir que para la mujer del campo las oportunidades de emanciparse de la exclusión y la marginalidad es doblemente adversa de la que padecen las mujeres no rurales o que habitan en las ciudades con índices de desarrollo mayor.
De hecho, en 2006 se emitió la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, con el objeto de regular y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres y proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la Nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado, promoviendo la eliminación de toda forma de discriminación en cualquiera de los ámbitos de la vida.
Específicamente respecto al ámbito rural, el artículo 16 estableció que le corresponde a los Municipios fomentar la participación social, política y ciudadana dirigida a lograr la igualdad entre mujeres y hombres, tanto en las áreas urbanas como en las rurales.vii
Por su parte, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable está dirigida a promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un medio ambiente adecuado y garantizar la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad.viii Según el artículo 1o., se considera de interés público el desarrollo rural sustentable, que incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, y de los demás bienes y servicios, así como todas aquellas acciones tendientes a elevar la “calidad de vida de la población rural” (artículo 1o.).
Sobre las menciones de género en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se pueden resaltar las siguientes:
Artículo 6. Establece que las acciones que el Estado realice en el medio rural, se desarrollarán bajo criterios de equidad social, género, integralidad, productividad y sustentabilidad.
Artículo 15. Se señala que el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural fomentará acciones en materia de equidad de género, mediante políticas públicas orientadas a la generación y diversificación del empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional.
Artículo 118. Mandata el establecimiento de criterios de equidad de género en los programas rurales con componente financiero.
Artículo 144. Señala que una de las prioridades de la organización y asociación económica y social en el medio rural, tanto del sector privado como del social, será el fortalecimiento de las unidades productivas familiares y grupos de trabajo de las mujeres y jóvenes rurales.
Artículo 154. Menciona que los programas del gobierno federal impulsarán una adecuada integración de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educación, la alimentación, la vivienda, la equidad de género, la atención a los jóvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrícolas y migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, la cultura y la recreación; mismos que deberán aplicarse con criterios de equidad. Especifica que, para la atención de grupos vulnerables vinculados al sector agropecuario, específicamente etnias, jóvenes, mujeres, jornaleros y discapacitados, con o sin tierra, se formularán e instrumentarán programas enfocados en su propia problemática y posibilidades de superación.
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en la Estrategia I. Democratizar la Productividad, se establece “Fomentar la generación de fuentes de ingreso sostenibles, poniendo énfasis en la participación de la mujer en la producción en comunidades con altos niveles de marginación”. Como se puede observar, en estos puntos hace falta precisión respecto al concepto de mujer rural o campesina, pues se asume sólo en su generalidad la participación de la mujer en las comunidades marginadas.
En cuanto a los instrumentos de política pública, el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario y a la Mujer Rural (Pronafim), implementado por la Secretaría de Economía, impulsa las iniciativas productivas y los emprendimientos de mujeres y hombres para que contribuyan a mejorar sus condiciones de vida en las poblaciones rurales y urbanas del país. Se trata de un programa dirigido a quienes necesitan crédito y no cuentan con acceso a los servicios financieros; trabaja por medio de intermediarias microfinancieras afiliadas al programa.
Dentro de los tipos de negocios que apoya el Pronafim se encuentran cafeterías, estéticas, papelerías, invernaderos, panaderías, tortillerías, ventas por catálogo, carpinterías, elaboración de artesanías, gimnasios y veterinarias, entre muchos otros giros.
Además, el Pronafim otorga apoyos no crediticios para capacitar a la población objetivo en materia de educación financiera, habilidades emprendedoras, incubación, comercialización y encadenamiento productivo.
A pesar de que este instrumento ha significado un avance, es insuficiente. En ese sentido, resulta fundamental no solo garantizar la continuidad de este tipo de esfuerzos sino reforzarlos mediante un ordenamiento que homologue conceptos, funciones y estrategias, para dar paso a una auténtica política de Estado de largo plazo de apoyo a nuestras mujeres rurales.
Contenido de la iniciativa
La presente iniciativa tiene por objeto expedir un ordenamiento que regule el otorgamiento de créditos y apoyos financieros para las mujeres rurales, en condiciones preferenciales y sobre la base de términos adecuados respecto a sus condiciones sociodemográficas.
La apuesta de esta nueva ley, consiste pues en desplegar nuevas capacidades institucionales y financieras del Estado para aprovechar el talento, la creatividad y el trabajo de nuestras mujeres rurales, orientando todo este potencial humano hacia actividades productivas que generen empleo y detonen el desarrollo regional en nuestro país.
Una mujer rural es una mujer que cumple. En ese sentido, los créditos para las mujeres rurales son una inversión segura para el Estado mexicano. Por esta misma razón, uno de los elementos vertebrales de la iniciativa consiste en generar esquemas de cobranza social que brinden facilidades de pago a las mujeres rurales.
Dado que las mujeres rurales constituyen un grupo con características y necesidades especiales, esta ley establece no solo condiciones preferenciales, como bajas tasas de interés, sino también términos para el otorgamiento de créditos adecuados para las mujeres rurales que, como hemos mencionado antes, al no tener propiedades o comprobantes de ingresos, no han sido sujetos de crédito en las instituciones financieras tradicionales.
Con la expedición de esta ley, se dará paso a una Política Nacional de Crédito para la Mujer Rural, en la cual se definirán los objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo en el otorgamiento de créditos y apoyos financieros para las mujeres rurales, incluyendo metas específicas de reducción de pobreza, número de empresas rurales constituidas por mujeres y número de proyectos financiados con el Programa Nacional de Crédito para la Mujer Rural.
En términos operativos, se propone la formulación del Programa Nacional de Crédito para la Mujer Rural, el cual recupera algunos de los elementos de funcionamiento del actual Pronafim, fortaleciéndolos con nuevas disposiciones para dar paso a políticas públicas específicas de fomento dirigidas a la mujer rural y su empoderamiento.
Transformar la vida de las mujeres rurales mexicanas nos obliga a cambiar de paradigmas. Empoderar y reivindicar a estas mujeres nos convoca a transitar de normas y programas asistencialistas, a leyes y políticas de productividad que se traduzcan en herramientas que las mujeres rurales puedan utilizar para construir sus propias historias de éxito.
La Ley de Crédito para la Mujer Rural parte de estas premisas para impulsar proyectos de desarrollo ideados y encabezados por las mujeres del campo mexicano.
En ese sentido, la Ley de Crédito para la Mujer Rural puede ser una herramienta para sacar de la pobreza a millones de familias mexicanas y, en esa medida, un instrumento de desarrollo económico y social regional que, al mismo tiempo, abone al empoderamiento de la mujer en el medio rural.
Por todo lo anteriormente expuesto, presento ante esta honorable Asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se expide la Ley de Crédito para la Mujer Rural.
Ley de Crédito para la Mujer Rural
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo único
Del objeto de la Ley
Artículo 1. La presente ley tiene por objeto garantizar el acceso de las mujeres rurales al crédito y a apoyos financieros no crediticios en condiciones preferenciales, con la finalidad de alentar el desarrollo de actividades productivas, reducir la pobreza, promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer en el medio rural, así como de contribuir a la seguridad y soberanía alimentarias de nuestro país.
Las disposiciones de esta Ley son de orden público, interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.
Artículo 2. Esta Ley está sustentada en los principios de inclusión financiera, igualdad de género, libertad de las mujeres y fomento social de las mujeres rurales.
Artículo 3. La interpretación de la Ley corresponderá a la Secretaría y a las autoridades financieras, según el ámbito de sus respectivas competencias.
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá interpretar para efectos administrativos las disposiciones de la Ley.
Artículo 4. Son objetivos de esta Ley:
I. Otorgar microcréditos con tasa de interés preferencial para las mujeres rurales, estableciendo montos, condiciones de garantía preferenciales, bajas tasas de interés, periodos de pago acordes con su capacidad y características socioeconómicas, entre otras condiciones que faciliten el acceso al crédito y su aprovechamiento óptimo;
II. Promover el desarrollo de proyectos de desarrollo instrumentados por mujeres rurales;
III. Generar esquemas de cobranza social especiales para la mujer rural;
IV. Impulsar a la micro, pequeña y mediana empresa constituidas por mujeres en el medio rural;
V. Regular el funcionamiento del Programa Nacional de Crédito para la Mujer Rural;
VI. Fomentar la asistencia técnica en la formación de Unidades Económicas, en servicios empresariales, acceso a nuevas tecnologías, acceso a mercados y cualquier otra asistencia que contribuya a incrementar el valor agregado, la calidad y capacidad de autogestión crediticias y empresariales de la mujer;
VII. Definir los criterios mínimos para la formulación de la Política Nacional de Crédito para la Mujer Rural;
VIII. Generar una red de apoyo e investigación para fortalecer la cultura emprendedora y de innovación para la diversificación de las actividades productivas y abrir novedosas oportunidades de mercado para el trabajo femenino rural;
IX. Regular al Consejo Consultivo que se encargará de asesorar a la Secretaría para efectos del diseño, formulación y mejoramiento de la Política Nacional y el Programa;
X. Establecer mecanismos de coordinación entre los entes públicos que ejecuten funciones relacionadas con la finalidad de la presente ley, con el objeto de que coadyuven en el mejor funcionamiento del Programa; y
XI. Promover la participación organizada de las mujeres rurales en actividades productivas.
Artículo 5. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
I. Actividades Productivas: Son las actividades económicas cuyo propósito fundamental es producir bienes y/o servicios comercializables en el mercado y generar ingresos;
II. Agencia Especializada: Empresa u organización experta que evalúa la gestión del desempeño social de las instituciones de microfinanciamiento, de acuerdo con la metodología establecida en el Programa;
III. Apoyo Crediticio: Línea de crédito que se otorga a las instituciones de microfinanciamiento;
IV. Apoyo No Crediticio: Subsidio otorgado para mejorar las capacidades financieras y empresariales de la mujer rural;
V. Consejo Consultivo: Consejo Consultivo del Crédito para la Mujer Rural;
VI. Instituciones de microfinanciamiento: Personas morales o fideicomisos legalmente constituidos que pueden solicitar apoyos al programa;
VII. Ley: Ley de Crédito para la Mujer Rural;
VIII. Mujeres rurales: Mujeres en edad de trabajar que habitan en los municipios rurales del país, y que se emplean en el sector primario de la economía;
IX. Política Nacional: Política Nacional de Crédito para la Mujer Rural.
X. Programa: Programa Nacional de Crédito para la Mujer Rural;
XI. Secretaría: Secretaría de Economía;
XII. Unidades Económicas: Son las entidades productoras de bienes y servicios comercializables en el mercado;
Artículo 6. El Congreso de la Unión deberá otorgar cada año un presupuesto adecuado y suficiente para el cumplimiento efectivo de la presente Ley.
Título Segundo De la Política Nacional y el Programa
Capítulo I
De la Política Nacional
Artículo 7. La Política Nacional de Crédito para la Mujer Rural se compone de las disposiciones, criterios, lineamientos y medidas de carácter general que tienen la finalidad de facilitar el acceso de las mujeres rurales al crédito y a los apoyos financieros no crediticios.
Será formulada, evaluada y mejorada por la Secretaría cada tres años con el aval del Consejo Consultivo del Crédito para la Mujer Rural y la participación de las organizaciones de mujeres rurales reconocidas a nivel nacional.
Artículo 8. La Política Nacional definirá los objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo en el otorgamiento de créditos y apoyos financieros para las mujeres rurales, incluyendo metas específicas de reducción de pobreza, número de empresas rurales constituidas por mujeres y número de proyectos financiados con el Programa Nacional de Crédito para la Mujer Rural.
Capítulo II
Del Programa
Artículo 9. El Programa es el instrumento técnico financiero del Estado para atender las necesidades de financiamiento de las mujeres rurales, por medio de proyectos de desarrollo o Unidades Económicas, teniendo como instrumento principal la facilitación de acceso al crédito, a los apoyos financieros no crediticios y a la asistencia técnica para las mujeres rurales.
Artículo 10. En el Programa se definirán las acciones específicas para la instrumentación de la Política Nacional, contemplando lo siguiente:
I. Términos y condiciones accesibles y adecuados a las características sociodemográficas de la mujer rural;
II. Tasas de interés preferencial para los apoyos crediticios;
III. Esquemas de cobranza social para los créditos;
IV. La metodología que será empleada para evaluar a las instituciones de microfinanciamiento;
V. Requisitos y lineamientos para la obtención de apoyos no crediticios;
VI. Estrategias financieras para el fortalecimiento y recapitalización del Programa;
VII. Las características de los proyectos de desarrollo que serán impulsados mediante el programa;
VIII. Capacitación técnica y financiera para las mujeres rurales;
IX. Acciones para promover la incubación de empresas y actividades productivas;
X. Asistencia legal para la constitución de empresas de mujeres rurales;
XI. Acciones para promover la participación organizada de las mujeres rurales.
XII. Campañas de educación financiera para las mujeres rurales; y
XIII. Las propuestas de mejora que emita el Consejo Consultivo y que sean aceptadas por la Secretaría.
Artículo 11. El Programa será elaborado por la Secretaría, con la opinión del Consejo Consultivo y revisado cada año, con el fin de mejorar su funcionamiento.
Capítulo III
De los Apoyos Crediticios
Artículo 12. Los apoyos crediticios se otorgarán a instituciones de microfinanciamiento, las cuales dispersarán los recursos a las mujeres rurales en forma de microcréditos, de acuerdo con los términos y condiciones establecidos en el Programa.
Artículo 13. La Secretaría diseñará e implementará permanentemente acciones de apoyo y seguimiento a las actividades del Programa.
Asimismo, podrá gestionar recursos y nuevas fuentes institucionales que apoyen financieramente al Programa, incluyendo el aprovechamiento de cualquier programa de apoyo financiero que impulse el Ejecutivo Federal para la reactivación del sector productivo agropecuario, agroindustrial y agroalimentario.
Capítulo IV
De los Apoyos No Crediticios
Artículo 14. Los apoyos no crediticios son subsidios que se otorgan para mejorar las capacidades financieras y empresariales de las mujeres rurales, a fin de incrementar la profesionalización de las instituciones de microfinanciamiento acreditadas y/o la ampliación de la oferta de los servicios de microfinanzas con mejores condiciones.
Capítulo V
Del financiamiento del Programa y del Fideicomiso
Artículo 15. El programa será financiado por medio de un Fideicomiso que será administrado por la Secretaría.
Artículo 16 . El patrimonio del Fideicomiso estará constituido por:
I. Los aportes ordinarios y extraordinarios del Estado;
II. Aportaciones y donaciones de organismos nacionales y cooperantes internacionales;
III. Aportaciones de la banca de desarrollo;
IV. Subsidios y fondos de alivio que contribuyen a abaratar el costo de los recursos que deben ser colocados en créditos a las beneficiarias del Programa; y
V. Otras transferencias, legados y donaciones de personas naturales o jurídicas.
Título Tercero
Capítulo único
De los proyectos de desarrollo
Artículo 17. Los proyectos de desarrollo que serán financiados por el Programa deberán impulsar la generación de empleo y el desarrollo económico de las comunidades en donde se lleven a cabo.
Artículo 18. La Secretaría, a través de convocatorias públicas, dará a conocer los montos de los créditos a otorgar, así como de los apoyos no crediticios, especificando para cada caso los términos, condiciones y requisitos para poder solicitarlos.
Artículo 19. Las instituciones de microfinanciamiento analizarán la viabilidad y alcances de cada proyecto, de acuerdo con la metodología establecida en el Programa, otorgando los apoyos crediticios y apoyos no crediticios a las propuestas que representen un mayor beneficio social y que contribuyan al cumplimiento del objeto de la presente Ley.
Título Cuarto
De la Evaluación y transparencia
Capítulo I
De la Evaluación de las Instituciones de Microfinanciamiento
Artículo 20. Las instituciones de microfinanciamiento serán evaluadas de forma permanente por las Agencias Especializadas reconocidas por la Secretaría, según la metodología establecida en el Programa.
Las Agencias Especializadas deberán elaborar un informe de evaluación de la gestión del desempeño social de las instituciones de microfinanciamiento, según su grado de institucionalización y compromiso de la organización, disponibilidad de presupuestos y partidas contables para financiar actividades de enfoque social, calidad de sus sistemas para la medición y del monitoreo del desempeño social, considerando el diseño de productos y servicios adecuados a las necesidades y preferencias de los clientes, trato responsable a clientes y empleados, entre otros elementos delineados por la respectiva metodología.
Artículo 21. La contratación de las agencias especializadas para efectuar las evaluaciones deberá hacerse mediante concurso público.
Capítulo IIDe la Transparencia
Artículo 22. Toda la información del Programa, incluida la del Fideicomiso de financiamiento, será considerada pública en términos de la legislación aplicable.
Título Quinto
Del Consejo Consultivo
Capítulo único
Artículo 23. Para efectos de consulta, asesoramiento, seguimiento y auditoría social, se constituye el Consejo Consultivo del Crédito para la Mujer Rural, el cual quedará integrado por:
I. Una representante de la Secretaria de Economía, quien lo presidirá;
II. Una representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
III. Una representante del Instituto Nacional de las Mujeres;
IV. Una representante de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; y
V. Una representante de organizaciones de mujeres rurales, que será reconocida por la Secretaría, luego de expedir una convocatoria pública para tal efecto.
Artículo 24 . El Consejo Consultivo tendrá las siguientes atribuciones:
I. Emitir su opinión respecto a la Política Nacional y el Programa de Crédito para la Mujer Rural;
II. Elaborar y formular recomendaciones de política pública para promover el empoderamiento de la mujer en el medio rural;
III. Emitir opiniones sobre los documentos de políticas, reglamentos, manual operativo, así como las estrategias y actividades crediticias para la mujer rural;
IV. Realizar actividades de auditoría social sobre las acciones contempladas en el Programa;
V. Denunciar ante autoridades competentes, las irregularidades que se presenten por parte de los responsables de la implementación y las beneficiarias del Programa;
VI. Divulgar y promover entre las agrupaciones beneficiarias los programas crediticios disponibles;
VII. Proponer ante la entidad responsable de administrar el Programa necesidades relativas a grupos que requieren nuevos financiamientos y emitir opinión sobre el Plan Anual de Inversiones del Fideicomiso;
VIII. Desarrollar procesos participativos que fortalezcan la capacidad de las organizaciones de mujeres rurales, en identificar y priorizar sus necesidades para expresar sus demandas de asistencia técnica y financiamiento, así como, para definir sus acciones de gestión y negociación de sus actividades productivas; y
IX. Promover nuevas fuentes de recursos que apoyen financieramente el fondo fiduciario del Programa;
Artículo 25. El Consejo Consultivo deberá reunirse ordinariamente por lo menos dos veces al año y, extraordinariamente, cuando sea convocado por la Secretaría o por tres o más de sus miembros. Sus decisiones se tomarán por mayoría simple.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que contravengan a las disposiciones del presente decreto.
Tercero. El Poder Ejecutivo expedirá el Reglamento de esta Ley dentro de los noventa días posteriores a la entrada en vigor de este decreto.
Notas
i Rodrigo Gabriel Carranza Trinidad, Marginación y desigualdad de la mujer campesina en los municipios de México, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, mayo 2014,
www.eumed.net/rev/cccss/28/mujer-campesina.html
ii Diana Lahoz, Mujeres campesinas y su papel en el sistema alimentario en México , Oxfam México, 2011. En http://oxfammexico.org/crece/wp-content/uploads/2012/12/mujeres_campesi nas_2012.pdf
iii Alejandro Páez, “En México hay 14 millones de mujeres rurales; tres millones en pobreza extrema: Inegi”, en Crónica.com.mx, 16 de octubre de 2014. En http://www.cronica.com.mx/notas/2014/862661.html
iv Indicadores sobre la mujer rural indígena en México. En https://www.gob.mx/cdi/articulos/indicadores-sobre-la-mujer-rural-indig ena-en-mexico
v Varios de estos factores están reconocidos en el PND 2013-2018 (DOF: 20/05/2013). Cfr. Desigualdad y discriminación. En http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fecha=20/05/2 013
vi “Estadísticas a propósito del...
Día Internacional de las Mujeres Rurales (15 de octubre)”, Inegi. En http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/aproposito/2014/ru ral0.pdf
vii Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, nueva ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 2006. En http://www.senado.gob.mx/comisiones/asuntos_migratorios/docs/legislacio n/LG33.pdf
viii Ley de Desarrollo Rural Sustentable. DOF: 07/12/2001. En http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=756874&fecha=07/12/20 01
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputada Delia Guerrero Coronado (rúbrica)
Que reforma los artículos 49, 76 y 77 de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos, suscrita por el diputado Salomón Fernando Rosales Reyes, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, Salomón Fernando Rosales Reyes, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II y 73, fracción XXIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción IV del artículo 49; se adiciona un segundo párrafo al artículo 76, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes; y se reforma el apartado C del artículo 77, todos de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), hablar de los vertidos biológicos y de petróleo al océano debe atraer la atención pública necesaria y generar preocupación porque suponen una gran amenaza a largo plazo. Sin embargo, en las rutas del comercio global, la propagación de plagas en los contenedores marítimos, también es uno de los más graves riesgos, por tantas repercusiones; por lo que la FAO ha abierto al debate público este tema.
Al respecto, el organismo internacional mencionó como ejemplos, el caso de un hongo exótico que a principios del Siglo XX acabó con miles de millones de castaños americanos, alterando drásticamente el ecosistema y sus paisajes; mientras que en la actualidad, el barrenador esmeralda del árbol fresno, un género de las oleáceas, es otra plaga propagada hacia nuevos hábitats a través de las rutas del comercio mundial, lo que representa una amenaza similar para una especie valiosa y que durante siglos se ha utilizado en la fabricación de mobiliario de oficina, guitarras y mangos de otras herramientas.
Pero quizás, según la FAO, el mayor “vertido biológico” de todos los tiempos, se produjo cuando un microorganismo eucariota, muy similar a un hongo destructor de plantas llamado phytophthora infestans , zarpó del continente americano hacia el noroeste europeo, específicamente a Bélgica; a los pocos meses se desplazó a Irlanda y entonces desencadenó una plaga de la papa que provocó una mortífera hambruna y una migración masiva de población entre los años 1845 y 1849.
Y estos no son los únicos casos, sostiene la organización mundial. Una especie, pariente del “sapo gigante” que prolifera en Australia, desembarcó recientemente de un contenedor marítimo que transportaba mercancías a Madagascar, un país insular situado en el océano Índico, frente a la costa sureste del continente africano, un paraíso de la biodiversidad; la capacidad de las hembras para poner hasta 40 mil huevos al año la convierten en una amenaza catastrófica para las distintas especies de aves y lémures locales, primates estrepsirrinos endémicos de la isla, al tiempo que pone en peligro el hábitat de una gran cantidad de animales y plantas.
Asimismo, las autoridades romanas municipales están intensificando su campaña anual contra el “mosquito tigre”, una especie invasora de díptero nematócero perteneciente a la familia Culicidae, que llegó por barco a Albania en la década de los años 70. El Aedes albopictus, conocido por sus agresivas picaduras y extracción de sangre de vertebrados, en especial mamíferos y aves, que aprovecha para el desarrollo de los huevos, prolifera actualmente en Italia y el calentamiento global facilitará que colonice zonas de Europa Septentrional.
Según informa la FAO, este tipo de especies invasoras llegan a nuevos espacios y hábitats por diversas vías, pero principalmente a través del transporte marítimo, que conlleva la utilización de contenedores. Según estadística oficial, en el mundo se realizan 527 millones de desplazamientos de contenedores marítimos al año; China mueve por sí sola más de 133 millones de contenedores anualmente. Tanto los componentes de acero de los contenedores como la mercancía, son susceptibles y pueden actuar como vectores para la propagación de especies exóticas capaces de causar estragos ecológicos y agrícolas.
En un análisis de casi 120 mil contenedores para el transporte marítimo vacíos que llegaron a Nueva Zelanda, en Oceanía, en los últimos cinco años, reveló que uno de cada diez estaba contaminado exteriormente, el doble de la tasa de contaminación interior. Entre las plagas que encontradas figuraron la “oruga lagarta”, “el caracol gigante africano”, “las hormigas argentinas” y el “chinche apestoso marrón marmolado”, entre otras; todas ellas amenazan los cultivos, los bosques y los entornos urbanos. Además, por su parte, los residuos del suelo pueden contener semillas de plantas invasoras, nematodos (fílum de gusanos) y fitopatógenos (organismo, en general microorganismo, que genera enfermedades en las plantas a través de disturbios en el metabolismo celular).
Éste es el motivo por el cual los países del mundo se unieron hace más de seis decenios para aprobar la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), en 1951 y que entró en vigor en abril de 1952, recordó el organismo de la ONU, con el objetivo de ayudar a detener la propagación de esas enfermedades y plagas de los cultivos a través del comercio internacional transfronterizo y de proteger a agricultores, silvicultores, la biodiversidad, el medio ambiente y los consumidores.
El concepto de protección fitosanitaria internacional se inició en 1881, cuando cinco países firmaron un acuerdo para combatir la propagación de la phylloxera, un insecto, miembro de la superfamilia de los áfidos, de origen norteamericano que se introdujo accidentalmente en Europa por el año 1865 y que con posterioridad devastó una gran parte de las regiones vitícolas europeas.
“Las pérdidas de cosechas y los costes que generan las plagas exóticas para combatirlas gravan fuertemente la producción de alimentos, fibras y forrajes”, sostiene Craig Fedchock, Coordinador de la Secretaría de la CIPF en la FAO. “En conjunto – explica – las moscas de la fruta, los escarabajos, los hongos y sus parientes reducen los rendimientos de los cultivos mundiales entre un 20 y un 40 por ciento”.
“Los registros de inspección en Estados Unidos, Australia, China y Nueva Zelanda indican que miles de organismos de una amplia variedad de taxones están siendo transportados involuntariamente en los contenedores marítimos”, afirmó recientemente Eckehard Brockerhoff, Científico del Instituto de Investigación Forestal de Nueva Zelanda y responsable principal del citado estudio, en una reunión en la FAO de la Comisión de Medidas Fitosanitarias (CMF), el órgano rector de la CIPF.
La lista denominada “Glosario de Términos Fitosanitarios de la FAO” y sus revisiones, que incluye la terminología fitosanitaria acordada y revisada periódicamente por un grupo internacional de expertos en cuarentena vegetal, a fin de mejorar la claridad y el lenguaje técnico, haciendo todo lo posible para mantener definiciones simples, con el apoyo de las Organizaciones Regionales de Protección Fitosanitaria, preparada para apoyar en el intercambio de información en materias fitosanitarias y su armonización y para el establecimiento de documentos oficiales, acepta el término de “plaga”, como cualquier especie, raza o biotipo vegetal o animal o agente patógeno dañino para las plantas o productos vegetales; esta definición, presentada en dicha norma de referencia, con significado específico a nivel mundial, ha sido desarrollado y reconocido internacionalmente para la elaboración y aplicación de medidas fitosanitarias, así como para facilitar la comunicación entre las partes que mantienen comercio entre sí.
La FAO tiene el objetivo de animar a las autoridades de los gobiernos y a las agencias de protección nacionales fitosanitarias a comunicar los riesgos asociados a los contenedores marítimos y a aplicar las recomendaciones de un código de Naciones Unidas en la materia.
Y es que, el daño causado, o que se pudiera causar, va mucho más lejos de problemas simplemente relacionados con la agricultura y la salud humana. Las especies invasoras existentes pueden obstruir los cauces fluviales y detener las centrales eléctricas. Las invasiones biológicas causan daños por valor de un cinco por ciento de la actividad económica mundial anual, equivalente a un decenio de desastres naturales, según un estudio ofrecido por las Naciones Unidas. El impacto económico de otras consecuencias más difíciles de cuantificar podría duplicar dicho valor, asegura el ecologista y entomólogo forestal Brockerhoff.
Hoy en día, en torno al 90 por ciento del comercio mundial se transporta por vías del mar, por supuesto con una amplia variedad de alternativas logísticas, dificultando así un acuerdo sobre un método común de inspección. El año pasado, unos 12 millones de contenedores entraron en los EEUU, utilizando al menos 77 puertos de entrada.
Además, muchos cargamentos se transportan rápidamente desde los puertos para entrar a tiempo en las cadenas de suministro. Así es como el temido chinche apestoso marrón marmolado , insecto invasor y una amenaza muy grave para la agricultura de Oregon, capaz de destruir velozmente frutas y cultivos de alto valor, comenzó su gira europea hace unos años en Zurich. Para los viajes largos, este insecto prefiere acomodarse en los recovecos y las grietas del acero de los contenedores, y una vez asentado en su destino, suele crear nichos de hibernación en el interior de las viviendas.
Al caso concreto, la FAO hace referencia a Nueva Zelanda, que depende en gran medida de las exportaciones agrícolas, siendo éste el mayor sector económico del país, ha establecido un sistema vanguardista de bioseguridad e higiene de los contenedores en su intento de impedir la entrada de especies invasoras. Este sector agrícola, el único totalmente expuesto a los mercados internacionales, se basa en una alianza con la industria del transporte marítimo y en inspecciones en numerosos puertos del Pacífico, y ofrece el incentivo económico de un menor número de inspecciones a la llegada para quienes cumplan la normativa. Los índices de contaminación de los contenedores eran superiores al 50 por ciento antes de que se adoptara este sistema hace diez años.
El año pasado la Comisión de Medidas Fitosanitarias aprobó una recomendación normativa para exhortar a las autoridades de los gobiernos y a las organizaciones nacionales de protección fitosanitaria a reconocer y comunicar los riesgos asociados a los contenedores marítimos y a contribuir a la aplicación de las secciones relacionadas del Código de prácticas para la carga, descarga, almacenaje, reembarque o trasbordo, de las unidades de transporte de las Naciones Unidas (Código CTU, por sus siglas en inglés), una guía no reglamentaria para la industria.
Por ello, el objetivo específico de la presente iniciativa es permitir a todas las partes involucradas, diseñar e implementar un sistema para hacer frente a estas amenazas, sin que se perjudiquen las prácticas desarrolladas y engranajes del comercio.
Según la FAO, las encuestas llevadas a cabo en algunos países han mostrado que los contenedores marítimos, también denominados unidades de transporte de carga, pueden contener contaminación en mayor o menor grado, en particular en forma de presencia tanto interior como exterior de semillas, caracoles, babosas, tierra, arañas y otros elementos de riesgo para la bioseguridad que pueden entrañar riesgo de plagas.
En términos de la recomendación internacional, muy probablemente, a lo largo de la cadena de suministro de contenedores marítimos, la contaminación se produce en la fase de carga de los contenedores. Por consiguiente, es necesario tener en cuenta el riesgo de contaminación durante la fase de carga, descarga, almacenaje, reembarque o trasbordo en los procedimientos operativos de limpieza y lavado de los contenedores marítimos, así como de manipulación de los contenedores y la mercancía.
A tal efecto, la Organización Marítima Internacional (OMI), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE) revisaron, con el apoyo del Grupo de trabajo de expertos sobre contenedores marítimos de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), su Código de prácticas OMI/OIT/CEPE sobre la arrumazón de las unidades de transporte a fin de incorporar varios elementos pertinentes en el ámbito fitosanitario tales como las referencias a la limpieza de contenedores marítimos. La novena reunión de la Comisión de Medidas Fitosanitarias manifestó su reconocimiento y aprecio por esta labor.
Si bien pueden existir diversas perspectivas y puntos de vista, parece que existe unanimidad sobre la trascendencia de los riesgos y la necesidad de tomar medidas. Por ahora, la presentación de esta iniciativa da un margen a las medidas iniciales voluntarias, a un uso más generalizado de mejores prácticas o a una aplicación más diligente de los procedimientos existentes. En función del éxito de ésta, que implica necesariamente su aprobación por parte de esta Cámara de Diputados, se replanteará el progreso y desarrollo de una norma futurista para la actividad comercial portuaria.
Por lo anteriormente expuesto, y con base en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II y 73, fracción XXIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforma la fracción IV, del artículo 49; se adiciona un segundo párrafo al artículo 76, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes; y se reforma el apartado C, del artículo 77, todos de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos , para quedar como sigue:
Artículo 49.- La capitanía de puerto estará facultada para negar o dejar sin efecto los despachos de salida en los supuestos siguientes:
I. a la III...
IV. Por la existencia justificada de un riesgo inminente en materia de seguridad en la navegación y la vida humana en el mar, así como de la prevención de la contaminación marina y el posible riesgo de plagas .
Para efectos de esta Ley se entenderá por plaga, cualquier especie, raza o biotipo vegetal o animal o agente patógeno dañino para las plantas o productos vegetales;
V. a la VII...
Artículo 76.- De conformidad con lo que establecen los tratados internacionales...
Los contenedores marítimos deberán estar lo más limpios que sea posible, con el fin de reducir al mínimo el desplazamiento de plagas. Toda persona física o moral estará obligada a informar oportunamente y por cualquier medio a las personas que ejecutan operaciones de carga, descarga, almacenaje, reembarque o trasbordo, sobre el riesgo de desplazamiento de plagas con los contenedores marítimos. Las autoridades correspondientes deberán recopilar información sobre los movimientos de plagas y, en caso de que surjan tendencias importantes y justificadas, analizar el posible riesgo, compartir esa información y practicar medidas proporcionadas para mitigarlo.
...
...
Artículo 77.- La distribución de competencias de las dependencias de la Administración Pública Federal en materia de prevención y control de la contaminación marina...
A...
B...
C. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, coordinará con la SEMAR, los programas de prevención y control de la contaminación marina y el posible riesgo de plagas, así como el Plan Nacional de Contingencias en el ámbito marítimo. Deberá asimismo sancionar a los infractores en el ámbito de su competencia.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado Salomón Fernando Rosales Reyes (rúbrica)
Que reforma los artículos 5o., 6o. y 48 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, suscrita por la diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, Adriana del Pilar Ortiz Lanz, diputada federal de la LXIII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea la presente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 5, 6 y 48 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Introducción
En México, las mujeres se enfrentan día con día a circunstancias de desigualdad por razones de género en los distintos ámbitos de la vida. La participación en la vida política del país es uno más de esos ámbitos en los que los derechos de las mujeres se ven vulnerados por razones de discriminación por género, lo cual no sólo impide que las mujeres ejerzan plenamente sus derechos político-electorales, sino también genera que la democracia de nuestro país se vea seriamente mermada.
Indubitablemente, la violencia hacia las mujeres constituye una violación de los derechos humanos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales en la materia que ha ratificado nuestro país.
Es un hecho que todos los tipos de violencia contra las mujeres traen consigo diversas problemáticas sociales, así como daños colaterales, puesto que además de vulnerar la integridad y dignidad humana de las personas directamente agraviadas, la violencia afecta también a los individuos del entorno familiar, así como la convivencia armónica de la sociedad y el desarrollo del estado democrático del país.
Antecedentes
A pesar de que en las Leyes Fundamentales vigentes en México durante el siglo XIX jamás establecieron expresamente diferencia alguna entre los mexicanos, con motivo del sexo al cual corresponden, lo cierto es que había sido consideración política y jurídicamente aceptada que la ciudadanía, y por ende, el derecho a votar en las elecciones para renovar a los titulares de los poderes ejecutivo y legislativo federal, correspondía exclusivamente a los hombres, no así a las mujeres.
El aparente equívoco en esta interpretación se desprende incluso en las exposiciones hechas por los Constitucionalistas de la época, quienes afirmaban que: “Ser ciudadano es una prerrogativa política que la Constitución otorga a quienes tengan los requisitos que esa Ley Suprema designe, en razón de la aptitud, virtudes cívicas e integridad personal que son necesarias para ejercer libremente las funciones públicas; de aquí que no puedan votar ni ser votados, en ningún caso, los menores de edad, los tahúres, los sentenciados a una pena que traiga consigo la privación de esos derechos, y las mujeres”.
El mismo criterio fue expresado por el Constitucionalista Mariano Coronado, quien señaló que: “La tendencia moderna es ampliar las funciones cívicas, y señaladamente el voto público, haciendo partícipes de ellas a mayor número de individuos; pero siempre se exigen condiciones de aptitud que distinguen al simple individuo del ciudadano. Así, mientras las mujeres y los menores de edad, por ejemplo, gozan plenamente de los derechos del hombre, no poseen los del ciudadano. Estos últimos los confiere la Constitución para los objetos antes indicados, a los individuos que juzga más aptos para la vida pública; excluyendo a algunos como a los menores y a las mujeres, por no creerlos capaces para esas funciones, y a otros, como los extranjeros por suponer inconveniente o peligrosa su intervención en ellas”.
Resulta relevante señalar que si no se hizo prohibición expresa en el sentido de no permitir el derecho de voto a la mujer, ello obedeció a que a nadie se le podía ocurrir en aquella época que fuera necesario negar expresamente el sufragio a las mujeres...”
Un antecedente frustrado en esta materia se dio durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, quien insistió desde el principio de su encargo en la necesidad de reformar el artículo 34 Constitucional, para concederle a la mujer plenitud jurídica en sus derechos políticos, y de esta manera: “...lograr que se repare la grave injusticia que despoja a la mujer mexicana de derechos substanciales, y en cambio, le impone todas las obligaciones de la ciudadanía”. Sin embargo, la pretensión presidencial no fue satisfecha.
Los primeros antecedentes exitosos del voto datan de 1923 en Yucatán, entidad federativa que reconoció el voto tanto municipal como estatal en 1923, con cuatro mujeres electas para diputadas al congreso estatal. Sin embargo, cuando el Gobernador Felipe Carrillo Puerto falleció asesinado en 1924, se vieron obligadas a dejar sus cargos.
En San Luis Potosí, las mujeres obtuvieron el derecho a participar en las elecciones municipales en 1924 y en las estatales en 1925 pero este derecho se perdió al año siguiente. En Chiapas, se reconoció el derecho a votar a las mujeres en 1925.
En 1937, Lázaro Cárdenas envió una iniciativa de reforma al artículo 34 de la Constitución, que permitiría votar a las mujeres. La iniciativa fue aprobada por ambas cámaras y por las legislaturas de los estados.
Posteriormente, el 17 de febrero de 1947, durante la presidencia de Miguel Alemán se publicó en el Diario Oficial la reforma al artículo 115 de la Constitución que concedía a las mujeres el derecho de voto activo y pasivo a la mujer, pero únicamente para ejercerlo en las elecciones municipales.
Lo anterior se debió a que el entonces Presidente de México, Miguel Alemán, en la sesión ordinaria de la Cámara de Senadores, celebrada el 6 de diciembre de 1946, propuso que fuese reformado el artículo 115 de la Constitución Política Federal para quedar en los términos siguientes:
“Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. ... En las elecciones municipales participarán las mujeres, en igualdad de condición que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.”
Esta medida se consideró como un gran avance ya que les daba un lugar a las mujeres en la vida política del país aunque fuera uno muy restringido. En una de las primeras jornadas electorales en Chiapas a finales de ese mismo año, la mujer mexicana finalmente ejerció éste derecho.
Finalmente, el 17 de octubre de 1953 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto en el que se reconoció el derecho de las mujeres a votar y ser votadas para puestos de elección popular, con la reforma al Artículo 34 de la Carta Magna, que a la letra establecía:
“Artículo 34. Son ciudadanos de la República, los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I. Haber cumplido 18 años, siendo casados, o 21 si no lo son, y II. Tener un modo honesto de vivir.”
Como puede observarse, ha sido una lucha incansable y una tarea nada fácil para lograr la aceptación del derecho de la mujer a participar en la vida política del país. Con el paso de los años se ha demostrado y percibido el gran interés y esfuerzo por parte de las mujeres para prepararse en el aspecto profesional y su aspiración para ocupar cargos y responsabilidades que en otros tiempos eran exclusivos de los varones, como son los de la representación popular.
Contexto actual
Si bien es cierto, desde hace varias décadas se ha avanzado en el tema de los derechos político-electorales de las mujeres, también es cierto que dichos derechos fundamentales siguen siendo vulnerados por razones de discriminación por género.
La Fepade, al ser una de las autoridades electorales en México, ha puesto especial atención en los hechos que podrían constituir violencia política y especialmente, violencia política contra las mujeres.
De acuerdo con el Informe sobre la atención de casos de Violencia Política contra las Mujeres.- Diagnóstico y avances (2012- 2017), presentado por la Fiscalía Especializada en la Atención de los Delitos Electorales (Fepade), a lo largo de 2015, 2016 y 2017 se han presentado diferentes casos de violencia política contra las mujeres que pueden clasificarse como relevantes, entre los que destacan los siguientes:
1) Vocal Ejecutiva de la Junta Distrital Ejecutiva 07 en el estado de Oaxaca, quien fue atacada por un grupo de manifestantes en un evento público;
2) Magistrada del Tribunal Electoral de San Luis Potosí, quien fue víctima de violencia política en el desempeño de sus funciones por parte del presidente de dicho tribunal, impidiendo el correcto desempeño de sus funciones;
3) Presidenta Municipal de Chenalhó, Chiapas, quien fue obligada a dimitir de su cargo el miércoles 25 de mayo de 2016, tras el secuestro de dos legisladores del estado de Chiapas;
4) Funcionarias del INE en Coquimatlán, Colima a quienes les obstruyeron el paso al término de una sesión de capacitación a observadores electorales;
5) Presidenta de Casilla de Tecomán, a quien despojaron de un paquete electoral con uso de violencia;
6) Presidenta de Casilla en Manzanillo, Colima, a quien le fueron robados materiales electorales con violencia;
7) Amenazas a precandidata en Aguascalientes, a quien le colocaron una corona de muertos en el exterior de su domicilio con amenazas escritas en la misma;
8) Consejeras del IEPC de Tabasco, contra quienes se cometieron actos de violencia por parte de diversos representantes de partido y otras personas;
9) Candidata de Altamirano, Chiapas, primera regidora quien recibió agresiones verbales por haber sido considerada en la planilla de partido político;
10) Consejeras del Instituto Electoral del Estado de Nayarit, quienes denunciaron la obstaculización de funciones electorales y ataques a su persona por parte de los medios de comunicación con elementos de discriminación de género;
11) Presidenta municipal de Cuilapan, Guerrero, quien sufrió ataques en al menos dos de sus propiedades en las que irrumpieron y causaron destrozos y saqueos, además de agredir a sus familiares;
12) Regidora de Tecamachalco, Puebla, a quien le retuvieron su dieta y humillaron públicamente con motivo de la interposición de un juicio para la protección e sus derechos político electorales;
13) Consejera de Coahuila, quien sufrió difamación y discriminación con elementos de género, así como hostigamiento y humillaciones por parte de representantes de partidos políticos, teniendo afectaciones en su vida privada y familiar;
14) Candidata al Gobierno del Estado de Guerrero, quien fue violentada mediante “campaña negra” incluso después de que terminaran las elecciones, recibiendo comentarios de repudio por el hecho de ser mujer;
15) Ciudadana que aspiraba a formar parte del cabildo en San Martín Peras, Oaxaca, quien fue golpeada hasta el desmayo por su intención de ser autoridad, además de recibir amenaza de muerte junto con 2 compañeras luego de que interpusieran un proceso de impugnación;
16) Ciudadana que contendió para la Presidencia Municipal en San Juan Bautista de Soto Jamiltepec, Oaxaca, fue amenazada de muerte por un familiar del síndico del ayuntamiento para que dejara el cargo; y
17) Capacitadora Electoral del Estado de México, quien fue calumniada a través de redes sociales mientras intentaba resguardar la elección.
Los casos anteriores son sólo algunas de las manifestaciones de violencia que se suscitan en contra de las mujeres en la actualidad, por razones de discriminación por género y que a todas luces tienen por objeto menoscabar los derechos político-electorales de las mujeres y/u obstaculizar las funciones derivadas de un cargo público.
La Fepade, al tener como sus ejes de actuación la prevención, investigación y persecución de los delitos electorales, ha identificado algunas conductas que podrían catalogarse como violencia política.
A partir del análisis de la Ley General en Materia de Delitos Electorales es posible mencionar que al menos se tienen ocho conductas delictivas que implican violencia política. En este sentido, es posible considerar como violencia política contra las mujeres a aquellos delitos electorales enmarcados en determinadas conductas y en las cuales sea una mujer la víctima por el hecho de ser mujer o porque las afecta de forma desproporcionada.
A continuación, se presenta una gráfica en la que se señalan y mencionan las conductas relacionadas con violencia política como delito electoral:
La obstaculización y/u obstrucción del desarrollo de las elecciones es considerado en su conjunto como violencia política y puede ejercerse por cualquier persona, por funcionario electoral o partidista. Apoderarse y hacer mal uso de materiales electorales también es un delito, así como impedir la instalación o cierre de casillas, lo cual puede desarrollarse por cualquier persona. El ejemplo más claro del delito electoral por violencia política es realizar actos que provoquen temor o intimidación en el electorado.
Respecto al diagnóstico que hace la Fepade en su informe, y a partir de la definición de los casos que podrían constituir violencia política en general, se encontró que de 2012 a agosto de 2017 se han iniciado 612 expedientes por esta razón. Sin embargo, el 36.92% de los casos se presentó en 2016.
El Informe de la Fepade precisa que hasta 2014 los casos con mayor presencia eran los relacionados con el mal uso de materiales o documentos electorales. Sin embargo, a partir de 2015 hasta junio de 2017, los delitos por obstaculizar en el desarrollo normal de las votaciones y por actos de temor o intimidación representan el 47.07% del total de actos de violencia política.
Ahora bien, con respecto a la Violencia política contra las mujeres, no existe un tipo penal definido como violencia política de género. Sin embargo, se construyó un concepto de violencia política a partir de la tipificación de diferentes conductas como delitos electorales. Con base en dicha clasificación, se seleccionaron aquellos casos en los que la víctima es mujer y con ello poder definirlos como violencia política de género, particularmente por la violación al artículo 7, fracción IV y XVI de la Ley General en Materia de Delitos Electorales.
Entre 2012 y hasta el 31 de agosto de 2017, se han detectado 187 casos de violencia política contra las mujeres, como se muestra en la siguiente gráfica que se cita del Informe en comento:
Es importante mencionar que la reducción en el número de casos entre 2015 y 2016, puede explicarse, según el informe de la Fepade, debido a que en 2015 se llevaron a cabo elecciones en todo el país, mientras que en 2016 se desarrolló sólo en 14 entidades federativas y en 2017 en cuatro.
Al efecto, es de señalarse que en la actualidad la Fepade ha consignado seis averiguaciones previas con violencia política contra las mujeres, de éstas se han librado cuatro órdenes de aprehensión que han permitido el inicio de procesos penales. De acuerdo con el Informe de la Fepade “en el nuevo sistema de justicia penal, tras solicitarse audiencia inicial en una carpeta de investigación, el juez se declaró incompetente y se remitió al fuero común, dos casos más se encuentran en proceso de judicialización.”
De igual manera se destaca que “se han reconocido a 37 víctimas, se han solicitado 28 solicitudes de protección; se ha dado seguimiento a las 8 víctimas que cuentan con protección estatal y se han realizado 6 acompañamientos ministeriales a sesiones públicas en el ejercicio de los cargos de las víctimas de Violencia Política de Género.”
Por otra parte, resulta relevante manifestar que dado el impacto y la recurrencia con la que se suscitan hechos de violencia política contra las mujeres, en nuestro país se ha llegado a la creación del Observatorio de Participación Política de las Mujeres en México, a través del Convenio de colaboración interinstitucional del 15 de octubre de 2014, en el marco del 61 Aniversario del Voto de las Mujeres en México.
El observatorio tiene como objetivo coordinar acciones encaminadas a promover la participación de las mujeres en espacios de toma de decisiones en el ámbito público en México, con la finalidad de lograr sinergias que cierren las brechas de género, desde un enfoque de igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.
Lo anterior implica que las instituciones que conforman el Observatorio se encargan de lo siguiente:
1) Del seguimiento y evaluación de los avances en la materia; de la Identificación de la situación de las mujeres en México sobre su participación política y su acceso a cargos de toma de decisión pública y poner a disposición de los gobiernos y sociedad civil estadísticas que permitan medir cuál es el estado actualizado de la participación política de las mujeres en México.
2) Compartir y visibilizar las estrategias de empoderamiento, y promoción de la participación política y acceso a cargos de toma de decisión pública de las mujeres de cada institución, así como los resultados, para identificar experiencias exitosas y fortalecerlas;
3) Proponer esquemas de atención de los compromisos y recomendaciones internacionales en materia de participación política, considerando las competencias y facultades institucionales.
4) Construir estrategias y generar alianzas para impactar positivamente en el número de espacios y calidad de la participación de las mujeres en política y toma de decisiones públicas, de acuerdo con las atribuciones de cada una de las partes.
Las Instituciones que crearon el Observatorio de Participación Política de las Mujeres en México son las siguientes: el Instituto Nacional de las Mujeres, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; y el Instituto Nacional Electoral.
A su vez el Observatorio está integrado por las siguientes instituciones:
• Comisión de Igualdad de Género de la Cámara de Diputados;
• Comisión para la Igualdad de Género de la Cámara de Senadores;
• Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas;
• Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade);
• Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal;
• Comisión Nacional de Derechos Humanos, Cuarta Visitaduría;
• Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación;
• Instituto Mexicano de la Juventud; Partidos políticos con registro nacional;
• Programa Universitario de Estudios de Género de la UNAM;
• Unidad Politécnica de Gestión con Perspectiva de Género del IPN;
• ONU Mujeres;
• Instituto Nacional Demócrata;
• Asociación Mexicana de Consejeras Electorales Estatales;
• Representantes de la sociedad civil; y
• Consultoras Independientes en materia de participación política de las mujeres.
Ahora bien, como parte de los avances para prevenir y sancionar la violencia política contra las mujeres, el 14 de marzo del 2016 diversas instituciones de nuestro país, presentaron el Protocolo para Atender la Violencia en Contra de las Mujeres , el cual busca:
1) Dar herramientas para identificar la violencia política contra las mujeres;
2) Evitar daños mayores a las mujeres víctimas de violencia, a sus familias y personas cercanas;
3) Servir de guía para atender esta violencia a nivel federal, estatal y municipal; y
4) Generar una adecuada coordinación entre las instituciones responsables de atender casos de violencia política contra las mujeres.
Las instituciones que participan de este Protocolo son las siguientes:
• Instituto Nacional de las Mujeres;
• Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade);
• Fiscalía Especializada para los Delitos de Violencia Contra las Mujeres y Trata de Personas;
• Instituto Nacional Electoral (INE);
• Subsecretaría de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación;
• Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas;
• Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres; y
• Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Todo lo antes señalado, demuestra el gran impacto y la trascendencia negativa que la problemática de la violencia política en contra de las mujeres ha tenido en nuestro país, al grado de movilizar a las instituciones competentes en la materia para hacer frente común para prevenir y sancionar estas conductas.
Planteamiento del problema
No ha sido sencillo identificar en la legislación mexicana la figura de violencia política, mucho menos, sancionar la conducta; en especial, la violencia política contra las mujeres, ya que la Ley General en Materia de Delitos Electorales no la tipifica aún como un delito electoral.
A pesar de las lagunas jurídicas existentes en materia de violencia política y a partir de las conductas establecidas como delitos electorales, las autoridades e instituciones correspondientes han llegado a construir una interpretación de los hechos denunciados, para adecuar dichas conductas como delitos electorales.
Independientemente de las modificaciones y adecuaciones que deban hacerse a las leyes en la materia electoral, considero de suma relevancia dar un paso adelante en pro de las mujeres y comenzar por definir en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia la figura de violencia política.
Al efecto, el artículo 5º de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia establece en su fracción IV lo que debe entenderse por violencia contra las mujeres, tal como se cita a continuación:
“Artículo 5. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
IV. Violencia contra las Mujeres: Cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público;”
De igual manera, la fracción V del mismo artículo 5º contempla el concepto de “modalidades de violencia” contra las mujeres, las cuales se definen como “las formas, manifestaciones o los ámbitos de ocurrencia en que se presenta la violencia contra las mujeres;”
Lo anterior nos da la pauta para afirmar que para la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia es fundamental conceptualizar y enunciar precisamente los tipos y modalidades de violencia a los que se encuentran expuestas las mujeres por razón de su género.
Los tipos de violencia son descritos en el artículo 6º de la Ley, como se cita a continuación:
“Artículo 6. Los tipos de violencia contra las mujeres son:
I. La violencia psicológica. Es cualquier acto u omisión que dañe la estabilidad psicológica, que puede consistir en: negligencia, abandono, descuido reiterado, celotipia, insultos, humillaciones, devaluación, marginación, indiferencia, infidelidad, comparaciones destructivas, rechazo, restricción a la autodeterminación y amenazas, las cuales conllevan a la víctima a la depresión, al aislamiento, a la devaluación de su autoestima e incluso al suicidio;
II. La violencia física.- Es cualquier acto que inflige daño no accidental, usando la fuerza física o algún tipo de arma u objeto que pueda provocar o no lesiones ya sean internas, externas, o ambas;
III. La violencia patrimonial.- Es cualquier acto u omisión que afecta la supervivencia de la víctima. Se manifiesta en: la transformación, sustracción, destrucción, retención o distracción de objetos, documentos personales, bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos destinados a satisfacer sus necesidades y puede abarcar los daños a los bienes comunes o propios de la víctima;
IV. Violencia económica.- Es toda acción u omisión del Agresor que afecta la supervivencia económica de la víctima. Se manifiesta a través de limitaciones encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones económicas, así como la percepción de un salario menor por igual trabajo, dentro de un mismo centro laboral;
V. La violencia sexual.- Es cualquier acto que degrada o daña el cuerpo y/o la sexualidad de la Víctima y que por tanto atenta contra su libertad, dignidad e integridad física. Es una expresión de abuso de poder que implica la supremacía masculina sobre la mujer, al denigrarla y concebirla como objeto, y
VI. Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, integridad o libertad de las mujeres.”
Como puede observarse, los tipos de violencia que se enuncian son: psicológica, física, patrimonial, económica y sexual. Este artículo no contempla la definición del tipo de violencia política hacia las mujeres, por lo cual resulta necesario incorporar una definición de dicho término para efecto de visibilizar la existencia de estas conductas y los graves daños que éstas acarrean para la sociedad.
A partir de la conceptualización jurídica podremos hacer visible esta seria problemática, y de esta manera daremos un paso adelante para contribuir a una cultura de respeto hacia los derechos político-electorales de las mujeres, que por muchos años han sido los más vulnerados.
De acuerdo con el Informe de la Fepade, la violencia política contra la mujer puede definirse como “todas aquellas acciones y omisiones (incluida la tolerancia) que, basadas en elementos de género y dadas en el marco del ejercicio de derechos político-electorales, tengan por objeto o resultado menoscabar o anular, el reconocimiento, goce y/o ejercicio de los derechos políticos o de las prerrogativas inherentes a un cargo público.”
Ahora bien, por otra parte, se propone incorporar al artículo 48 de la misma Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la posibilidad de que el Instituto de Mujeres actúe en referencia al tema de protección de los derechos político-electorales de las mujeres, a efecto de que, dentro del ámbito de sus facultades y atribuciones, promueva y fomente una cultura de respeto al ejercicio pleno de los derechos político-electorales de las mujeres.
En este orden de ideas, y a efecto de apreciar las diferencias existentes entre la propuesta de la presente iniciativa y el texto vigente de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se presenta el siguiente:
Por lo expuesto y fundado, someto a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 5, 6 y 48 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Artículo Único. Se reforma la fracción IV del artículo 5; la fracción VI del artículo 6, recorriéndose la subsiguiente fracción en su orden; y la fracción IX del artículo 48, recorriéndose las subsiguientes fracciones en su orden, todos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:
Artículo 5.- Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
I. a III. ...
IV. Violencia contra las Mujeres: Cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause a las mujeres daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público; así como, menoscabo del ejercicio pleno de sus derechos político-electorales;
V. a XI. ...
Artículo 6. Los tipos de violencia contra las mujeres son:
I. a V. ...
VI. La violencia política: Es cualquier acto u omisión que tenga por objeto o resultado impedir, limitar, menoscabar o anular el reconocimiento, goce y/o ejercicio pleno de los derechos político-electorales o de las prerrogativas inherentes a un cargo público.
VII. Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, integridad o libertad de las mujeres.
Artículo 48. Corresponde al Instituto Nacional de las Mujeres:
I. a VIII. ...
IX. Promover una cultura de respeto del ejercicio pleno de los derechos político-electorales de las mujeres;
X. Celebrar convenios de cooperación, coordinación y concertación en la materia, y
XI. Las demás previstas para el cumplimiento de la ley.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Fuentes
1. “El Voto de la Mujer en México”, Aguilar León Norma Inés, Boletín No. 2, Año 1, Órgano de Difusión del Centro de Capacitación de Justicia Electoral del Tribunal Federal Electoral, Nov-Dic 1995, pp. 1.
2. RUIZ, Eduardo. Derecho Constitucional. Primera reimpresión de la segunda edición. Universidad Nacional Autónoma de México, 1978. p. 158
3. Elementos de Derecho Constitucional Mexicano. Primera reimpresión de la tercera edición. Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 111.
4. TENA RAMIREZ, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Vigesimocuarta edición. Editorial Porrúa, S.A. México, 1990. p. 95.
5. “El Voto de la Mujer en México”, Aguilar León Norma Inés, Boletín No. 2, Año 1, Órgano de Difusión del Centro de Capacitación de Justicia Electoral del Tribunal Federal Electoral, Nov-Dic 1995, pp. 4.
6. http://www.udg.mx/es/efemerides/17-octubre-0
7. http://observatorio.inmujeres.gob.mx/
8. http://observatorio.inmujeres.gob.mx/wp-content/uploads/2017/09/Informe -Fepade_Violencia-Pol%C3%ADtica_agosto-2017.pdf
Palacio Legislativo de San Lázaro, Ciudad de México, a 20 de diciembre de 2017.
Diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz (rúbrica)
Que reforma el artículo 48 de la Ley Agraria, suscrita por el diputado Édgar Castillo Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, diputado Édgar Castillo Martínez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de Los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa en materia de prescripción agraria, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), indican que la superficie de tierra bajo el régimen de propiedad social representa 103 millones de hectáreas, representando el 53 por ciento del total nacional.1 Asimismo, durante los 70 años de aplicación de la política de reparto agrario, el gobierno de la república reconoció o creó cerca de 32,000 Ejidos y Comunidades.2
En este contexto, la dinámica social que vive la población dedicada a las actividades relacionadas al campo y según diversas fuentes, se calcula en un 25 por ciento de la población del país, esto es al menos 30 millones de mexicanos .
Así las cosas, la presente Iniciativa, aspira a que este Constituyente Permanente, en su primordial función de adecuar y adaptar la norma vigente, entre al estudio de la figura de la Prescripción Agraria contemplada en el numeral 48 de la Ley Agraria, actualizándola acorde a los nuevos momentos y entorno social de los núcleos ejidales.
No somos ajenos a la existencia de diversos problemas dentro de las comunidades agrarias, tal vez consecuencia de la dinámica social, posiblemente del agotamiento del modelo de explotación de las tierras ejidales; incluso el crecimiento poblacional; o bien, una necesidad inatendida de adecuar la legislación, garantizado los derechos de quienes trabajan en el campo, especialmente los ejidatarios, comuneros, posesionarios o avecindados de los núcleos agrarios.
Al respecto no debemos olvidar que los derechos vinculados a la propiedad ejidal se enmarcan históricamente en la primera parte de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; específicamente en el artículo 27, teniendo consecuentemente el rango de derechos fundamentales.
Ahora bien, de las diecisiete reformas constitucionales al precitado artículo 27, la del año 1992 trajo consigo la expedición de una nueva ley secundaria denominada “Ley Agraria”, instituyendo o fortaleciendo diversas instituciones y figuras jurídicas, de las cuales, algunas han sido insuficientes para atender la diversidad de escenarios que en el acontecer diario se viven dentro de los núcleos agrarios.
Consecuentemente, las políticas públicas y las instituciones diseñadas para su instrumentación no han sido del todo suficientes y en algunos casos ineficientes para lograr la autosuficiencia alimentaria del país, ni la pretendida y deseada “Justicia Social ”, incluida la seguridad sobre la tenencia de sus tierras, que permita a los trabajadores del campo una vida digna y de calidad para ellos y sus familias.
Bien acota Gerardo N. González, respecto a las actividades del sector primario y al objetivo del Derecho Agrario Mexicano, señalando que consiste en “...otorgar seguridad y certeza jurídica a la tenencia de la tierra ; asimismo, por medio de los procesos de reforma agraria y desarrollo rural, busca la superación del hombre dedicado a esta actividad”.3
En este orden de ideas, la presente iniciativa propone mejorar y acelerar el procedimiento para la consumación de la prescripción positiva o también conocida como “Usucapión Agraria”, cuyos requisitos, sujetos agrarios involucrados y procedimientos; en la práctica judicial son cada vez más recurrentes, abonando a la excesiva carga de trabajo en los Tribunales Agrarios, tornándose la tramitación de expedientes lenta, burocrática y por ende costosa para las mujeres y hombres del campo, en una sinergia contra-natura a la impartición de justicia pronta y expedita.
Ahora bien y específicamente en los juicios de “Prescripción Positiva o Negativa” de derechos de aprovechamiento, uso y disfrute por posesión de tierras parceladas, que son las únicas susceptibles de usucapir, existe e instrumenta una normatividad que enfrasca no sólo a quienes legítimamente pudieran tener interés jurídico alegando una igual o mejor posesión; sino también a los integrantes del Comisariado Ejidal, Colindantes y Posesionarios e implícitamente a las familias de éstos, en juicios y procedimientos innecesarios, en los cuales la autoridad jurisdiccional a fin de cuentas decidirá a quien corresponden los derechos de la parcela en cuestión, pudiendo permanecer los derechos reales a favor del titular del Certificado Parcelario, o bien de quien en su caso dice tener la posesión de la parcela que ampara tal documento, y que no necesariamente tiene que causar afectación a los colindantes o al núcleo ejidal.
Reitero, la presente iniciativa tiene como propósito coadyuvar al perfeccionamiento y adecuación de la Ley Agraria, otorgar certidumbre jurídica a la tenencia legal de la propiedad social, y consecuentemente mejores condiciones de vida para las mujeres y hombres del campo e impulsar las actividades productivas del agro mexicano.
Primero: Antecedentes
El Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en su redacción hace suyo el reclamo de los pobladores originarios despojados de sus tierras y acaparadas en manos de terratenientes y hacendados, ocasionando que la población rural el país fuera reducida a un semiesclavismo y explotación; lo cual fue uno de los principales detonantes, tanto ideológica como material, del levantamiento armado de 1910. En este orden de ideas, la iniciativa pretende facilitar a los trabajadores del campo sus legítimas aspiraciones de justicia social, transformada ésta en un modo de vida digno para el campesino y su familia. Sin duda, entre las formas de garantizar la tenencia y posesión de la tierra en los núcleos ejidales, está la figura de la prescripción Positiva o negativa.
La aludida reforma constitucional de 1992 rompió paradigmas, y en lo conducente, en la fracción VII del artículo 27, transforma las características de la propiedad social, reconociendo la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales; protege la propiedad sobre la tierra en sus distintas modalidades y procura elevar la calidad de vida de las comunidades agrarias. En uno más de los profundos cambios, impulsa el ordenamiento de la propiedad rural, y posibilita actos de comercio respecto a sus tierras, incluso la adopción de dominio pleno sobre las parcelas ejidales, así como la enajenación de derechos y dio lugar a la aprobación de la citada Ley Agraria para regular dichas instituciones.
Por otra parte, la prescripción adquisitiva o usucapión agraria, deriva de una institución de gran arraigo en el Derecho Mexicano y originalmente proveniente del Derecho Romano. Eugéne Petit define la Usucapión Civil como “...Adquisición de la propiedad por una posesión suficientemente prolongada y reuniendo determinadas condiciones: el justo título, y la buena fe.”4
Por otro lado, La Real Academia de la Lengua española define: “Der. Adquirir un derecho real por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley.”5 Como podemos apreciar, esta última acepción es de espectro más amplio, al referirse a “un Derecho Real” y no necesariamente a la adquisición de la propiedad o dominio sobre un bien mueble o inmueble.
Sin embargo, en materia agraria y por la naturaleza de la propiedad de la tierra a favor del Núcleo Agrario en su conjunto, y los derechos de aprovechamiento, uso y disfrute que cada uno de los Ejidatarios, avencindados o posesionarios (regulares o irregulares) detenta y ejerce individualmente sobre alguna parcela, la prescripción adquiere características particulares, no de dominio y solamente de uso y goce. Al respecto no olvidemos el concepto de ejido como “La porción de tierras, bosques o aguas que el gobierno entregó a un núcleo de población campesina para su explotación. Las tierras ejidales son inembargables, imprescriptibles e inalienables.”6
No obstante, la figura de prescripción agraria no es nueva, e históricamente ha sido regulada en diversos textos normativos de carácter secundario, entre ellos los siguientes:
El Artículo 128 del Código Agrario del 23 de septiembre de 1940, disponía:
“Artículo 128. El Ejidatario tendrá el disfrute de la parcela Ejidal, cuando el ejido hubiera sido fraccionado, o el de la unidad de dotación en caso contrario, con las obligaciones que este código impone. La propiedad de esos derechos está regida por las siguientes limitaciones:
I. ...
II. ...
III. Prescribe en favor del poseedor quieto y pacífico, en dos años, si se encuentra en los casos de los incisos b) y c) de la fracción i del artículo 133.
IV. ...”7
Dicho numeral 133 se refería entre otros, a campesinos del núcleo de población que no hayan figurado en el censo, pero que hayan cultivado la tierra ejidal de modo regular por dos años o más; asimismo de campesinos del poblado que hayan trabajado la tierra ejidal por menos de dos años.
Posteriormente, el artículo 85 de la Ley Federal de la Reforma Agraria de 1972 indicaba:
“Artículo 85 . El ejidatario o comunero perderá sus derechos sobre la unidad de dotación , y, en general los que tenga como miembro de un núcleo de población ejidal o comunal, a excepción de los adquiridos sobre el solar que le hubiere sido adjudicado en la zona de urbanización, cuando:
I. No trabaje la tierra personalmente o con su familia, durante dos años consecutivos o más, o deje de realizar por igual lapso los trabajos que le corresponda, cuando se haya determinado la explotación colectiva, salvo en los casos permitidos por la ley;
II. Hubiere adquirido los derechos ejidales por sucesión y no cumpla durante un año con las obligaciones económicas a que quedó comprometido para el sostenimiento de la mujer e hijos menores de dieciséis años o con incapacidad total permanente que dependían del ejidatario fallecido; En estos casos, la nueva adjudicación se hará siguiendo el orden de sucesión del anterior titular, autor de la herencia;
III....”8
Actualmente el numeral 48 de la Ley Agraria, en relación con el diverso 20, fracción III, define a la forma de prescribir tierras ejidales, sin que esa circunstancia signifique desincorporar las parcelas del régimen ejidal. Textualmente establece:
“Artículo 48. Quien hubiere poseído tierras ejidales , en concepto de titular de derechos de ejidatario , que no sean las destinadas al asentamiento humano ni se trate de bosques o selvas, de manera pacífica, continua y pública durante un período de cinco años si la posesión es de buena fe, o de diez si fuera de mala fe, adquirirá sobre dichas tierras los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela .
El poseedor podrá acudir ante el tribunal agrario para que, previa audiencia de los interesados, del comisariado ejidal y de los colindantes, en la vía de jurisdicción voluntaria o mediante el desahogo del juicio correspondiente , emita resolución sobre la adquisición de los derechos sobre la parcela o tierras de que se trate, lo que se comunicará al Registro Agrario Nacional, para que éste expida de inmediato el certificado correspondiente.
La demanda presentada por cualquier interesado ante el tribunal agrario o la denuncia ante el Ministerio Público por despojo, interrumpirá el plazo a que se refiere el primer párrafo de este artículo hasta que se dicte resolución definitiva.”9
Luego entonces, los campesinos que trabajen tierras ejidales en concepto de titulares de derechos ejidales de tierras formalmente parceladas; mediante posesión pacífica, continua y pública por el lapso de 5 años de buena fe o 10 años de mala fe, pueden acudir a la autoridad jurisdiccional, para que le sean reconocidos los derechos sobre dichas tierras o parcelas, previa escucha de los interesados, colindantes y los Integrantes del Comisariado Ejidal en la vía de jurisdicción voluntaria y sólo para el caso de oposición de parte legítima, a través del juicio contencioso respectivo.
Como podemos advertir, e interpretando la redacción actual el artículo 48 de la Ley Agraria, obliga al actor de las diligencias de Jurisdicción Voluntaria o Juicio Contenciosos llamar a juicio obligatoriamente a los interesados que como parte legítima puedan alegar mejor posesión respecto a la parcela a usucapir en sus derechos de uso y disfrute; así como a los colindantes e integrantes del Comisariado Ejidal; incluso y en caso de omisión, el Tribunal Unitario Agrario los llamará de oficio para desahogar su garantía de audiencia y en calidad de PARTE.
Sobre dicha garantía de audiencia, recientemente el alto tribunal estableció que, una vez cumplida en las diligencias de Jurisdicción Voluntaria de Prescripción Agraria, con el otorgamiento de la garantía de audiencia a la parte legitima, a los colindantes y al Comisariado Ejidal y existiendo oposición de alguno de ellos al procedimiento, se iniciará el Juicio Contencioso respectivo ; así se lee en la siguiente Jurisprudencia:
“Época: Décima Época
Registro: 2014866
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 45, Agosto de 2017, Tomo II
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: 2a./J. 86/2017 (10a.)
Página: 1005
Jurisdicción voluntaria sobre prescripción adquisitiva en materia agraria. La resolución con la que concluye el procedimiento relativo constituye un acto privativo respecto del cual es necesario respetar el derecho de audiencia previa.
Del análisis del artículo 48 de la Ley Agraria, en relación con el marco normativo del procedimiento de jurisdicción voluntaria en materia agraria, se obtiene que la resolución con la que culmina constituye un acto privativo de los derechos que sobre esa tierra tuvo alguna persona o el propio Comisariado Ejidal, en tanto crea derechos a quien lo promovió, pues tiene como consecuencia directa e inmediata que adquiera los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela, oponibles ante terceros, traducidos en el aprovechamiento, uso y disfrute de la tierra, además de la posibilidad de transmitirlos a otros ejidatarios o avecindados del propio núcleo de población, y la expedición del certificado correspondiente, con el consecuente reconocimiento de ese nuevo carácter de titular de derechos en el núcleo agrario. En consecuencia, la resolución de que se trata es de aquellos actos respecto de los cuales debe respetarse el derecho de audiencia previa , reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así, será a partir del acato a la oportunidad que tiene el tercero con interés de comparecer a formular su oposición , que se evitará el dictado de la resolución en la cual se constituya en favor del promovente una titularidad que no tenía respecto de las parcelas o tierras cuya posesión detenta; propiciando la conclusión de las diligencias de jurisdicción voluntaria, para que sea en el juicio contencioso donde se dirima quién tiene el mejor derecho de posesión.
Contradicción de tesis 320/2016. Entre las sustentadas por el Pleno en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito y el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 31 de mayo de 2017. Mayoría de tres votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas y Eduardo Medina Mora I. Ausente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Disidente: Javier Laynez Potisek. Ponente: Alberto Pérez Dayán. Secretaria: Irma Gómez Rodríguez.
Tesis contendientes:
[...]
Esta tesis se publicó el viernes 11 de agosto de 2017 a las 10:19 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 14 de agosto de 2017, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.10
Resulta conveniente y antes de entrar al planteamiento del problema de la reforma que proponemos, describir o definir a los sujetos agrarios involucrados en las Diligencias o Juicios de Prescripción a Agraria, siendo a saber:
1. Tierras prescriptibles en materia Agraria: de acuerdo al artículo 48 de la Ley Agraria y la jurisprudencia sentada, sólo son objeto de prescripción tierras ejidales formalmente parceladas, que no sean de las destinadas al asentamiento humano ni se trate de bosques o selvas.
2. Ejido: El artículo 9 de la Ley Agraria dispone que “Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título.”
De acuerdo al concepto proporcionado por la Enciclopedia Jurídica en línea, en Derecho Agrario el ejido se define como:
“Es la persona jurídica colectiva de Derecho Social Agrario, con patrimonio propio, cuya propiedad sobre la tierra cuenta con la protección dispuesta por la Constitución y reglamentada en la ley Agraria, estructurada con órganos de dirección, de representación y vigilancia e integrada por individuos legalmente reconocidos como ejidatarios, posesionarios o avecindados, con derechos individuales y corporativos en los términos de ley, respecto de tierras de asentamientos humanos, de uso común o parcelada, que tiene por objetivo realizar actividades pertinentes en materia de explotación sustentable de sus tierras, bosques, pastos y aguas, sea con fines agropecuarios, forestales y ganaderos, o de aprovechamiento de recursos naturales o de cualquier índole, así como la prestación de servicios, con el objetivo de alcanzar el desarrollo rural integral del núcleo, no solo económico, que sustente el bienestar y crecimiento individual y colectivo, tanto de la clase campesina, como de la sociedad en general.”11
3. Ejidatario: los artículos 12 y 15 de la Ley Agraria establecen:
Artículo 12. Son ejidatarios los hombres y las mujeres titulares de derechos ejidales.
Artículo 15. Para poder adquirir la calidad de ejidatario se requiere:
I. Ser mexicano mayor de edad o de cualquier edad si tiene familia a su cargo o se trate de heredero de ejidatario; y I
I. Ser avecindado del ejido correspondiente, excepto cuando se trate de un heredero, o cumplir con los requisitos que establezca cada ejido en su reglamento interno.
Es este tenor podemos definir al ejidatario como el hombre o mujer integrante de un núcleo ejidal, mexicano, mayor de edad o de cualquier edad si tiene familia a su cargo, con certificado de derechos agrarios expedido por la autoridad competente, con certificado parcelario o de derechos comunes o con resolución de la autoridad agraria o sentencia del Tribunal Agrario.
4. Avecindado: figura del derecho agrario igualmente descrita en el artículo 13 de la Ley Agraria, siendo:
“Artículo 13. Los avecindados del ejido para efectos de ésta ley son aquellos mexicanos mayores de edad que han residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal y que han sido reconocidos como tales por la asamblea ejidal o el tribunal agrario competente. Los avecindados gozan de los derechos que esta ley les confiere.”
5. Posesionario: Si bien la Ley Agraria hace referencia a los posesionarios, no los describe o define en su articulado; no obstante, podemos decir que es el sujeto poseedor de tierras ejidales o comunales y reconocido con tal carácter por la asamblea del núcleo o el Tribunal Unitario Agrario. Sin embargo, la expresión jurídica del término posesionario la encontramos en los artículos 83, 84 y 85 del Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional.
“Artículo 83. Se deberá expedir un certificado para cada una de las unidades parcelarias de que sea titular el ejidatario o posesionario, de conformidad con el acta de asamblea de delimitación, destino y asignación y el plano interno.”
“Artículo 84. Los certificados como los títulos, serán autorizados y firmados por el Director en Jefe o por los Delegados del Registro en el ámbito de su competencia y contendrán los datos generales del beneficiario, fecha del acto jurídico que originó el documento, datos de identificación del predio y de su inscripción, así como la fecha de su expedición.”
“Artículo 85. Los posesionarios, cuya tenencia de la tierra fuera regularizada por la Asamblea conforme a lo dispuesto en los artículos 23, fracción VIII y/o 56 de la Ley, adquirirán sobre las tierras que posea, los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela, por lo que podrá solicitar al Registro la expedición de su certificado parcelario correspondiente.”
Por su parte, los numerales 36 y 37 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, disponen:
“Artículo 36. La Asamblea podrá regularizar la tenencia de los posesionarios, debiendo delimitar las parcelas de que se trate y solicitar al Registro la expedición de los certificados correspondientes, una vez que se haya observado, en lo conducente, el procedimiento establecido en el artículo 31 de este reglamento.”
“Artículo 37. Los posesionarios reconocidos por la Asamblea tendrán los derechos de uso y disfrute sobre las parcelas de que se trate, a menos que la Asamblea decida otorgar derechos adicionales sobre las demás tierras o bienes del ejido.”
Asimismo, administrativamente la Procuraduría Agraria define:
“En materia agraria, es el sujeto que posee tierras ejidales o comunales y que ha sido reconocido con tal carácter por la asamblea del núcleo o el Tribunal Unitario Agrario competente; en términos del Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional, quien haya sido reconocido como posesionario podrá solicitar la expedición del certificado parcelario con esta categoría...”12
Una vez establecidos los antecedentes, conceptos y condiciones legales bajo las cuales procede y se substancian judicialmente las diligencias de Jurisdicción Voluntaria y en su caso Juicio de Prescripción Agraria, damos paso a proyectar los alcances y solución propuesta en ésta iniciativa.
Segundo: Planteamiento del problema:
En estas circunstancias, el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, posterior a la aludida reforma del año 1992, dio lugar a la aprobación de la Ley Agraria vigente como reglamentaría de la materia; regulando entre otros aspectos la organización y explotación colectiva e individual de las comunidades agrarias; así como la protección los derechos de los ejidatarios sobre su parcelas individuales y de uso común; lo mismo, la figura de la Prescripción Agraria, respecto al aprovechamiento, uso y disfrute de tierras parceladas.
Empero, en los ejidos regularmente existen trabajadores del campo poseedores de tierras por razones diversas; entre ellas, cesión, donación, enajenación o tenencia de tierras formalmente parceladas, tanto a familiares, vecinos e incluso personas ajenas y que, sin ser ejidatarios, conviven en el núcleo agrario, usando y disfrutando las tierras en su posesión; haciendo de ello su modo de satisfacción alimentaria y demás necesidades básicas. Dichos posesionarios, previas las formalidades que la propia Ley Reglamentaria instituye, son aptos de recibir los correspondientes certificados parcelarios. Resultando en consecuencia necesario mejorar el texto de la Ley Agraria, particularmente el artículo 48 de la citada normatividad.
Como en el cuadro que más adelante sometemos a escrutinio, el artículo 48 de la Ley Agraria establece la forma de prescribir, desprendiéndose dos hipótesis posibles.
Primera hipótesis : el interesado podrá acudir “Vía Jurisdicción Voluntaria ”, ante el Tribunal Unitario Agrario competente, acreditando los elementos de su posesión pública, continua y por el tiempo establecido, llamando a quien o quienes tengan interés legítimo; además a los colindantes y a los integrantes del Comisariado Ejidal, para que una vez escuchados se emita la resolución respectiva, la cual, de ser procedente, ordenará la expedición de los certificados parcelarios respectivos.
Debemos entender como sujeto agrario con interés legítimo, al titular del certificado parcelario previamente expedido respecto a la parcela motivo de juicio; o a sus sucesores u otro posesionario si existiera.
Ahora bien, en la práctica judicial, los Tribunales Unitarios Agrarios, conocen a elección del poseedor interesado en prescribir derechos agrarios a través de la vía de jurisdicción voluntaria, para lo cual y en estricto respecto a la Garantía de Audiencia debe emplazar además al Comisariado Ejidal y a los colindantes. Al respecto el más alto Tribunal se ha pronunciado en diversos criterios, como se precia en las siguiente Jurisprudencia:
Época: Novena Época
Registro: 183455
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XVIII, Agosto de 2003
Materia(s): Administrativa
Tesis: XIX.3o. J/1
Página: 1629
Prescripción adquisitiva en materia agraria. Obligación del tribunal agrario de emplazar, en el correspondiente juicio, al comisariado ejidal y a los colindantes.
De la correcta interpretación de lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley Agraria, se desprende que al demandarse la prescripción adquisitiva sobre bienes sujetos al régimen agrario, ya sea como acción o en la vía de reconvención, para el legal trámite del correspondiente juicio y correcta integración de la relación jurídico-procesal, surge la obligación del Tribunal Unitario, aun de oficio, de llamar, mediante el emplazamiento respectivo, al comisariado ejidal y a los colindantes, quienes siempre tendrán la calidad de partes, con la finalidad de que se les respete la garantía de audiencia y estar en posibilidad de emitir la resolución condigna, toda vez que el citado precepto dispone que previa audiencia de los interesados, del comisariado ejidal y de los colindantes, habrá de dictarse la resolución que en derecho proceda, de forma que la omisión respectiva vulnera las formalidades esenciales del procedimiento.
Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito.
Amparo directo 25/2002. 10 de julio de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Rolando Rocha Gallegos. Secretario: Carlos Alberto Escobedo Yáñez.
Amparo directo 26/2002. 10 de julio de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Francisco Martínez Hernández. Secretario: Enrique Morán Piña.
Amparo directo 27/2002. 10 de julio de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Francisco Martínez Hernández. Secretario: Enrique Morán Piña.
Amparo directo 28/2002. 7 de agosto de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Luis Gilberto Vargas Chávez. Secretario: Jorge Antonio de León Izaguirre.
Amparo directo 162/2003. Comisariado Ejidal del Poblado Benito Juárez, Municipio de Aldama, Tamaulipas. 29 de mayo de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Luis Gilberto Vargas Chávez. Secretario: Alfonso B. Morales Arreola.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, agosto de 2001, página 1387, tesis XXII.4o.1 A, de rubro: “prescripción adquisitiva agraria. Para poderse resolver necesariamente debe constar el llamamiento al juicio de todos los litisconsortes pasivos.”13
Así las cosas, no existe mayor discusión en el sentido de que una vez llamados por la autoridad jurisdiccional en procedimiento iniciado por la “Vía de Jurisdicción Voluntaria” y los interesados, como pueden ser el Titular de Certificado Parcelario previamente expedido o sus sucesores; los colindantes y el Comisariado Ejidal, no expresaran oposición alguna, el Juzgador emitirá su resolución; y en su caso ordenará al Registro Agrario Nacional la expedición del o nuevos certificados parcelarios. Dando fin al procedimiento de prescripción.
Segunda hipótesis: El propio dispositivo legal en estudio, indica que de haber oposición de parte legitima, dará lugar a la terminación del procedimiento (“Vía Jurisdicción Voluntaria) y dará paso al Juicio Contencioso respectivo, donde los interesados probarán la calidad o mejor posesión y si la misma es suficiente o no para prescribir los derechos agrarios sobre la tierra materia de litis.
No debe pasar inadvertido que, sólo quienes pueden poseer tierras en calidad de titular de derechos de ejidatario y en su caso prescribir son: los Ejidatarios del propio núcleo ejidal, los avecindados y los posesionarios reconocidos por la asamblea o la autoridad jurisdiccional. Luego entonces, los particulares que no cumplan con alguna de las calidades antes dichas no pueden acudir a los tribunales agrarios a pedir declaración de prescripción a su favor.
Ahora bien, llegado el momento en que el juicio de prescripción del aprovechamiento y usufructo de tierras ejidales se convierte en contencioso , resulta innecesario que los colindantes o el Comisariado Ejidal sean necesariamente emplazados y codemandados, ya que su garantía de audiencia fue agotada en la vía de Jurisdicción Voluntaria previa; y de no verse afectados; deviene ocioso enfrascarlos en el juicio, ya que la resolución en nada afecta a los mencionados colindantes y donde el órgano de representación ejidal tendrá que acatar la sentencia del Tribunal Agrario.
A mayor abundamiento, conforme a la legislación actual, en los juicios contenciosos de prescripción agraria el actor tiene la obligación de señalar en su escrito inicial de demanda, al Demandado, a los Integrantes del Comisariado Ejidal y a los colindantes, a quienes el Tribunal Unitario Agrario, les tendrá como codemandados.
Consecuentemente dichos codemandados, que en la praxis resultan “terceros llamados a juicio”, devienen innecesarios, ya que la verdadera litis se desahoga entre el poseedor accionante y el tendedor del título de derechos parcelarios, o en extremo con alguno de los colindantes afectados en su posesión o bien si resultaran afectados intereses comunes del ejido, dará lugar a que el Comisariado Ejidal compareciera a juicio, pero en tal circunstancia, no sería llamado para desahogar garantía de audiencia, sino que sería parte activa derivada de su previa oposición en el procedimiento en la “Vía de Jurisdicción Voluntaria” y en la demanda aparecería precisamente como demandado.
Por lo tanto, una vez desahogada la garantía de audiencia en las “Diligencias de Jurisdicción Voluntaria”, e iniciado el juicio contencioso por oposición de alguna parte legitima, no es necesario llamas como parte nuevamente al Comisariado Ejidal ya que si no se opuso previamente, en nada se atenta contra los derechos del Ejido, ya que la parcela en conflicto no saldrá de su demarcación y no se verán afectados sus intereses, tanto en sus tierras de uso común o tierras de asentamiento humano, puesto que al ejercer la acción de prescripción por el actor y el demandado al contestar la demanda, lo hacen en términos del artículo 76 de la Ley Agraria; esto quiere decir que el juicio debe desahogarse entre los sujetos agrarios que ejercen un derecho o se vean directamente afectados.
De igual forma sucede con los colindantes, quienes al ser llamados, como actualmente sucede en todos los Juicios Contenciosos de Prescripción Adquisitiva, sólo engrosan el trabajo de los tribunales y generan gastos económicos para aquellos; ya que sus intereses o derechos agrarios, tampoco se ven afectados, y quienes pudieron manifestarse en el previo procedimiento en la “Vía de Jurisdicción Voluntaria” y únicamente en caso de oposición resultarían llamados a dicho juicio contencioso como parte o codemandado.
Resulta evidente que, si el poseedor somete su acción de prescripción agraria ante el Tribunal Unitario Agrario, y si prueba su pretensión, por lógica el Órgano Jurisdiccional está obligado a emitir una resolución, debiendo ordenar que el Registro Agrario Nacional, cancele y expida el nuevo certificado parcelario a favor del actor en términos del artículo 152 de la misma Ley Agraria.
Por lo tanto, consideramos necesario modificar el texto del segundo párrafo del artículo 48 de la Ley Agraria. Lo anterior a efecto de que los litigantes en términos del artículo 163, 185, 186, 187, 188 y 189, presenten respectivamente, su demanda o contestación, pruebas y el desahogo correspondiente.
Lo anterior hará de la justicia agraria una más pronta y expedita, menos costosa para las partes, particularmente los terceros llamados a juicio, quienes, de acuerdo a la legislación vigente, se ven envueltos en un juicio no pocas ocasiones desgastante tanto en lo económico, como en lo moral; sin dejar de mencionar la carga de trabajo innecesaria para los tribunales unitarios agrarios para desahogar el procedimiento con la presencia de todos y cada uno de los involucrados.
Consecuentemente la presente iniciativa propone la reforma del artículo 48 de la Ley Agraria, conforme al siguiente cuadro comparativo:
Con las predichas intenciones, en suma, se propone modificar el segundo párrafo y agregar cuatro párrafos más del artículo 48 de la Ley Agraria Vigente, agilizando el trámite de los juicios de prescripción agraria, evitando el emplazamiento a terceros que en nada ven sus derechos afectados, al haberse desahogado previamente su garantía de audiencia en las diligencias de jurisdicción voluntaria previstas en la norma.
Por lo expuesto y fundado, presento a consideración de esta honorable Cámara de Diputados la siguiente Iniciativa con proyecto de la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que modifica el Artículo 48 de la Ley Agraria
Único. Se reforman el artículo 48 de la Ley Agraria, para quedar como sigue:
Artículo 48. (Párrafo primero Intocado)
El poseedor podrá acudir ante el tribunal agrario para que, previa audiencia de los interesados, del comisariado ejidal y de los colindantes, en la vía de jurisdicción voluntaria sea declarado titular de los derechos parcelarios respectivos.
La cita a colindantes será únicamente para manifestar si la pretensión de prescribir por parte del actor o posesionario no afecta directamente su posesión individual y de ser así poder oponerse al procedimiento de jurisdicción voluntaria.
La cita a los integrantes del Comisariado Ejidal será únicamente para estar en posibilidad de oponerse a la prescripción si alguno de los ejidatarios, avecindados o posesionarios legalmente reconocidos que no haya sido llamado a juicio viera afectados sus derechos posesorios, o bien que con la pretensión del actor se afecten derechos comunes del núcleo ejidal.
En ambos casos y de no afectarse más que los derechos posesorios del titular del Certificado Parcelario debidamente llamado a Juicio o de sus sucesores, y de no haber oposición alguna de éstos últimos, se dictará la resolución respectiva.
Existiendo oposición del Comisariado Ejidal, ejidatario, avecindado o posesionario, alegando mejor posesión o conflicto de linderos, se dará por concluido el procedimiento de jurisdicción voluntaria y se desahogará el juico contencioso correspondiente y únicamente entre los contendientes resultantes.
Una vez emitida resolución judicial que declare procedente la prescripción se comunicará al Registro Agrario Nacional, para que éste expida de inmediato el certificado correspondiente.
(Párrafo tercero actual se recorre y queda intocado)
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto
Notas
1 Fuente: http://www.inegi.org.mx/geo/contenidos/catastro/presentacionpropiedadso cial.aspx
2 Rubén Gallardo Zúñiga, Ley Agraria Comentada, Porrúa, México, 2016, página 27.
3 Gerardo N. González Navarro, Derecho Agrario, Oxford, Segunda Edición, México, 2015, Página 17.
4 Eugène Petit, traducido por Ferrández González José, “Tratado Elemental de Derecho Romano”, Editorial Porrúa, Décima Edición reimpresión, México, 1993, Página 265.
5 Fuente: http://dle.rae.es/?id=U5UJqxU
6 Fuente: http://www.inegi.org.mx/geo/contenidos/catastro/presentacionpropiedadso cial.aspx
7 Fuente: http://www.ran.gob.mx/ran/dgaj/Normateca/Documentos/Leyes/Abrogadas/COD IGO_AGRARIO_1940.pdf
8 Fuente:
http://pa.gob.mx/publica/MARCO%20LEGAL%20PDF/LEY%20FED%2 0REF%20AGR.pdf
9 Fuente: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lagra.htm
10 Fuente: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fdfdf8fcfd&Apendice=
1fffdfffcfcff&Expresion=prescripci%25C3%25B3n%2520adquisitiva%2520en%2520materia%2520
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Tesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema=
11 Fuente: http://mexico.leyderecho.org/ejido/
12 Fuente: https://www.pa.gob.mx/pa/conoce/publicaciones/
Glosario%202009/GLOSARIO%20DE%20T%C3%89RMINOS%20JUR%C3%8DDICO-AGRARIOS%202009.pdf
13 Fuente: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=
1e3e1fdfdf8fcfd&Apendice=1fffdfffcfcff&Expresion=prescripci%25C3%25B3n%2520
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Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado: Édgar Castillo Martínez (rubrica)
Que reforma el artículo 266 Bis del Código Penal Federal, suscrita por el diputado Víctor Manuel Silva Tejeda, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, diputado federal a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa, por la que se adiciona una fracción V al artículo 266 Bis del Código Penal Federal, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La necesidad de la población de trasladarse ha generado que cada vez exista un mayor número de vehículos y servicios destinados para dicho fin, como es, el transporte público.
En México, el 89% de la población utiliza este medio de transporte, convirtiéndose en el más solicitado para trasladarse en el país. Cuenta con una gran diversidad de vehículos para llevar a cabo la prestación del servicio, como son: metro, metrobús, microbuses, camiones, combis y taxis, entre otros.
Es importe resaltar que, el transporte público mayoritariamente presenta deficiencias, en su calidad, capacidad y seguridad. Por lo que esta iniciativa aborda una de sus problemáticas: la seguridad.
En nuestro país, al menos en una ocasión 7 de cada 10 usuarios del transporte público han sido víctimas de acoso sexual.1 El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señaló que en el primer trimestre de 2016 se cometieron en la Ciudad de México 94 violaciones y 418 delitos sexuales en el transporte público.2
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) señala que, en las áreas metropolitanas de Bogotá, Ciudad de México, Lima y Santiago, al menos 6 de cada 10 mujeres y en los casos más extremos, 9 de cada 10, han sufrido actos de abuso y/o acoso sexual en espacios público, especialmente en el transporte público.3
De igual forma, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en 2015, señaló que, el 40% de las mujeres en la Ciudad de México modificó su vestimenta para evitar algún tipo de violencia en el Metro, el 4.5%, incluso, que ha dejado su trabajo o estudio por causa de la violencia en el Sistema de Transporte Colectivo.4
Diversos medios de comunicación han dado a conocer casos de ataques sexuales en el transporte público, de los cuales destacan los siguientes:
• El pasado 9 de junio, se encontró al interior de una combi del Estado de México el cadáver de Valeria, una niña con tan solo 11 años de edad, la cual, al salir de la escuela se dirigía en bicicleta a su casa junto a su padre, quien ante la posibilidad de que lloviera, tomo la decisión de subir a la menor a una combi para protegerla, sin esperar que el conductor se diera a la fuga, secuestrado a Valeria para posteriormente violarla y asesinarla.5
• El 6 de julio de este año, una joven de 16 años sufrió abuso sexual a bordo de una unidad de la ruta 53 de municipio de Nezahualcóyotl, al tomar el transporte, el conductor de 40 años acelero saliéndose de su ruta hasta llegar a una zona baldía en un cerro, donde la golpeo y violo.
• El 21 de junio, una menor denunció haber sufrido de abuso sexual en la unidad del transporte público que abordó en Los Reyes, La Paz, Estado de México. Como lo relata la adolescente agredida, el chofer se alejó de la ruta establecida y la llevó a un cerro apartado del camino, en donde no tenía señal para llamar a sus familiares para solicitar ayuda.6
Como estos ejemplos hay muchos, solo basta con poner en el buscador de internet, “noticias sobre agresiones sexuales en el transporte público en México”, para que aparezcan 7,940 resultados,7 lo cual, demuestra la gravedad del asunto.
De acuerdo con la ONU Mujeres (organización de las Naciones Unidas dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres), “La violencia en espacios públicos, particularmente en los sistemas de transporte público, reduce la libertad de movimiento de mujeres y niñas. Reduce su posibilidad de acudir a la escuela o al trabajo y a participar plenamente en la vida pública. Limita su acceso a servicios esenciales y a disfrutar de oportunidades culturales y de ocio. También impacta negativamente en su salud y en su bienestar”.8
De ahí que, se propone adicionar una nueva fracción al artículo 266 Bis del Código Penal Federal, con el objeto de establecer como agravante en la legislación que, el delito de abuso sexual y/o violación fuere cometido en transporte público, se aumentará hasta en una mitad en su mínimo y máximo las penas previstas para dichos delitos.
Un aspecto impórtate que se debe tener en cuenta, es que la seguridad en el transporte público es una obligación del gobierno, toda vez que, es a través de él o por medio de concesiones que se permite a particulares prestar dicho servicio, por lo cual la vigilancia del mismo es su responsabilidad.
Es importante que se lleven a cabo acciones legislativas ante el incremento de agresiones sexuales en el transporte público. Lo cual permitirá que la población, particularmente, las mujeres, adolescentes y niñas, se sientan seguras. Y el Estado asuma la responsabilidad que le corresponde en tanto que es un servicio público y como tal debe ser prestado con la máxima seguridad, diligencia y probidad.
Por lo antes expuesto y fundado, la intervención del Poder Legislativo se torna urgente, de ahí que se somete a consideración el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción IV y se adiciona una fracción V al artículo 266 Bis del Código Penal Federal
Artículo Único. Se reforma la fracción IV y se adiciona una fracción V al artículo 266 Bis del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 266 Bis.- Las penas previstas para el abuso sexual y la violación se aumentará hasta en una mitad en su mínimo y máximo, cuando:
I a III. ...
IV. El delito fuere cometido por la persona que tiene al ofendido bajo su custodia, guarda o educación o aproveche la confianza en él depositada;
V. El delito fuere cometido a bordo de transporte público.
Transitorio
Primero . El presente decretero entrará en vigor al siguiente día de su Publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.milenio.com/df/Victimas_de_acoso-acoso_sexual-usuarios-trans porte_publico_0_740325968.html
2 http://www.diarioimagen.net/?p=271662
3 CEPAL, “Violencia de género en el transporte público, Una regulación Pendiente”, disponible en:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38862/1/S1500626_es.pdf
4 http://www.animalpolitico.com/2016/12/
lo-mejor-2016-acoso-transporte-publico-las-mujeres-llevan-las-perder-al-denunciar/
5 https://www.sdpnoticias.com/local/edomex/2017/06/09/
encuentran-en-neza-cadaver-de-valeria-teresa-desaparecida-el-8-de-junio
6 http://www.eluniversal.com.mx/articulo/metropoli/edomex/2017/07/5/denun cian-otra-vez-violacion-en-transporte-publico-en-edomex
7 Buscador de Google,
https://www.google.com.mx/search?biw=1517&bih=735&tbm=nws&q=
noticias+sobre+agresiones+sexuales+en+el+transporte+p%C3%BAblico+en+m%C3%A9xico+&oq=
noticias+sobre+agresiones+sexuales+en+el+transporte+p%C3%BAblico+en+m%C3%A9xico+&gs_l=
psy-ab.3...4848.6480.0.6694.11.11.0.0.0.0.172.897.0j7.7.0....0...1.1.64.psy-ab..4.0.0.bLU-fuH0Cpo
8 https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7441/
El-porque-de-la-relacion-entre-genero-y-transporte.PDF?sequence=4
Palacio Legislativo de San Lázaro a 20 de diciembre de 2017
Diputado Víctor Manuel Silva Tejeda (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, suscrita por el diputado José Luis Toledo Medina, del Grupo Parlamentario del PRI
José Luis Toledo Medina, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y demás disposiciones aplicables, somete a consideración del pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, en materia de apertura gubernamental.
Argumentos
La apertura gubernamental ha sido una causa compartida en la LXIII Legislatura entre las distintas expresiones parlamentarias: no sólo se trata de un cambio sustantivo en el diseño y funcionamiento gubernamental, sino de colocar a la integridad como objetivo fundamental para el ejercicio de potestades públicas. En este sentido, México ha sido partícipe y fundador de esfuerzos internacionales, tales como la Alianza para el Gobierno Abierto, misma que persigue lo siguiente:
La Alianza para el Gobierno Abierto es una nueva iniciativa multilateral dirigida a propiciar compromisos concretos de parte de los gobiernos para promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza. Animados por un espíritu plural e inclusivo esta iniciativa cuenta con un comité promotor compuesto tanto por representantes gubernamentales como de organizaciones de la sociedad civil.1
La gobernanza democrática se entiende sólo y a partir de procedimientos de apertura que permitan maximizar la deliberación de los asuntos públicos con la participación de las diferentes posiciones sociales, políticas y culturales. En México, las juventudes representan 30.6 millones de personas,2 con problemáticas específicas en materias como la educativa, el libre desarrollo de la personalidad, la inclusión, la salud reproductiva, el acceso a oportunidades laborales,3 entre otras.
El Instituto Mexicano de la Juventud no sólo es un organismo público responsable de la ejecución de políticas y acciones de empoderamiento de las juventudes, sino que asume la responsabilidad de generar condiciones igualitarias para la eliminación de obstáculos e impedimentos que imposibilitan que este sector concrete sus aspiraciones y proyectos.
En la actual legislatura ha habido iniciativas que pretenden derogar la ley en comento para generar un esquema legislativo robusto y garantista.
La probable aprobación de una ley general de juventudes requiere una modificación constitucional y, por tanto, un procedimiento legislativo agravado que puede sujetarse a plazos extensos. Sin embargo, las problemáticas de las juventudes requieren de atención prioritaria y de un esquema gubernamental que permita, en condiciones de apertura, el diseño de políticas y acciones con integrales, focalizadas y transversales.
Texto normativo propuesto
Por las razones expuestas se propone el siguiente
Decreto que adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, en materia de apertura gubernamental
Único. Se adicionan los artículos 12 Bis y 12 Ter a la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, para quedar como sigue:
Artículo 12 Bis. El director general del instituto ejercerá sus facultades conforme a las mejores prácticas de gobierno abierto mismas que, como mínimo, se sujetarán a lo siguiente:
I. Esquemas de participación ciudadana para la discusión de políticas y acciones de relevancia para las juventudes;
II. Uso de las tecnologías de la información con el objetivo de publicar en formatos abiertos y accesibles los datos y la información suficiente para la participación de las juventudes en las políticas y acciones materia del instituto; y
III. Un programa permanente de audiencias públicas para la ejecución de los procedimientos deliberativos que deriven en políticas y acciones para la atención de las problemáticas de las juventudes.
Artículo 12 Ter. El Instituto contará con un órgano de vinculación social, que deberá promover la coordinación del instituto con las organizaciones de la sociedad civil que realicen acciones en materia de juventudes, en los términos dispuestos en el estatuto orgánico.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Alianza para el Gobierno Abierto, ¿Qué es la alianza para el gobierno abierto? , disponible en
http://gobabiertomx.org/alianza-internacional/ (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017.)
2 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, “Estadi?sticas a propo?sito del... Di?a Internacional de la Juventud (12 de agosto)” , disponible en
http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2017/juventud2017_Nal.pdf (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017.)
3 Obra citada.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado José Luis Toledo Medina (rúbrica)
Que reforma y adiciona los artículos 1o. y 6o. de la Ley General de Desarrollo Social, suscrita por el diputado José Luis Toledo Medina, del Grupo Parlamentario del PRI
José Luis Toledo Medina, diputado federal de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, 176, 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones aplicables, somete a consideración del pleno de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones a la Ley General de Desarrollo Social, en materia del derecho humano al mínimo vital.
Exposición de Argumentos
México se añade a la lista de países que han organizado su ingeniera constitucional conforme a las normas de la democracia social de derecho. Aunque han sido distintas corrientes de pensamiento jurídico las que han influido en la redacción constitucional, debe señalarse que el garantismo ha ganado un espacio protagónico en el diseño y la interpretación de nuestra Carta Magna.
Luigi Ferrajoli, fundador y portavoz del garantismo jurídico, ha desarrollado un modelo de argumentación que sostiene que un Estado de Derecho garantista es aquél que garantiza plenamente los derechos fundamentales de las personas, conforme a lo siguiente:
Así pues, frente a la democracia solamente formal o política, la democracia constitucional, en su modelo garantista, se caracteriza por la imposición jurídica a los poderes políticos no solo de las formas de las decisiones, sino también de la que antes he llamado la esfera de “lo que no puede” y de “lo que debe ser decidido”, en garantía de los derechos de libertad y de los derechos sociales constitucionalmente establecidos1
De esta forma, el garantismo propone dotar de plena eficacia normativa a los derechos fundamentales, incluso frente a decisiones mayoritarias. Como lo señala Ferrajoli, los derechos sociales imponen obligaciones de “lo que debe ser decidido” y, por lo tanto, no está sujeto a esquemas potestativos. La justificación de lo anterior se encuentra en lo postulado por el liberalismo igualitario que, en palabras del académico Rodolfo Vázquez, establece:
la necesidad de deberes positivos por parte del Estado para promover la autonomía de los menos autónomos y, también, el reconocimiento de necesidades básicas compatibles con la autonomía personal en la medida en que se identifican como estado de cosas que son prerrequisitos para la materialización de planes de vida libremente elegidos2
En este sentido, la garantía de las necesidades básicas de las personas no sólo constituye un derecho, sino una obligación del Estado Democrático y un prerrequisito para el pleno ejercicio del derecho al libre desarrollo de la personalidad, mismo que ha sido construido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los siguientes términos:
Derecho al libre desarrollo de la personalidad. Su dimensión externa e interna.
La libertad “indefinida” que es tutelada por el derecho al libre desarrollo de la personalidad complementa las otras libertades más específicas, como la libertad de conciencia o la libertad de expresión, puesto que su función es salvaguardar la “esfera personal” que no se encuentra protegida por las libertades más tradicionales y concretas. En este sentido, este derecho es especialmente importante frente a las nuevas amenazas a la libertad individual que se presentan en la actualidad. Ahora bien, la doctrina especializada señala que el libre desarrollo de la personalidad tiene una dimensión externa y una interna. Desde el punto de vista externo, el derecho da cobertura a una genérica “libertad de acción” que permite realizar cualquier actividad que el individuo considere necesaria para el desarrollo de su personalidad. En cambio, desde una perspectiva interna, el derecho protege una “esfera de privacidad” del individuo en contra de las incursiones externas que limitan la capacidad para tomar ciertas decisiones a través de las cuales se ejerce la autonomía personal. Al respecto, si bien en un plano conceptual puede trazarse esta distinción entre los aspectos externos e internos, resulta complicado adscribir los casos de ejercicio de este derecho a una sola de estas dimensiones. Ello es así, porque las acciones que realizan los individuos en el ejercicio de su autonomía personal suponen la decisión de llevar a cabo esa acción, al tiempo que las decisiones sobre aspectos que en principio sólo incumben al individuo normalmente requieren de ciertas acciones para materializarlas. En todo caso, parece que se trata de una cuestión de énfasis. Así, mientras que hay situaciones en las que el aspecto más relevante de la autonomía personal se aprecia en la acción realizada, existen otras situaciones en las que el ejercicio de la autonomía se observa más claramente a través de la decisión adoptada por la persona3
Así, el modelo constitucional garantista establece que la satisfacción de las necesidades básicas de las personas es un prerrequisito para la satisfacción de sus libertades. En concreto, el Tribunal Constitucional de Sudáfrica fue pionero en la materialización de lo anteriormente expuesto, a través de la sentencia emblemática Grootboom se argumentó lo siguiente:
La Corte manifestó que la noción del núcleo mínimo desarrollado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en el marco del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, debía ser tomada en cuenta como uno de múltiples factores concurrentes a la hora de establecer qué puede considerarse razonable por parte del Estado en determinado contexto.4
En el caso mexicano, el Poder Judicial de la federación ha construido jurisprudencialmente el contenido del derecho humano al mínimo vital, conforme a lo siguiente:
Derecho al mínimo vital en el orden constitucional mexicano.
El derecho constitucional al mínimo vital cobra plena vigencia a partir de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución General y particularmente de los artículos 1o., 3o., 4o., 6o., 13, 25, 27, 31, fracción IV, y 123. Un presupuesto del Estado Democrático de Derecho es el que requiere que los individuos tengan como punto de partida condiciones tales que les permitan desarrollar un plan de vida autónomo, a fin de facilitar que los gobernados participen activamente en la vida democrática. De esta forma, el goce del mínimo vital es un presupuesto sin el cual las coordenadas centrales de nuestro orden constitucional carecen de sentido, de tal suerte que la intersección entre la potestad Estatal y el entramado de derechos y libertades fundamentales consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este parámetro constituye el contenido del derecho al mínimo vital, el cual, a su vez, coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el objeto del derecho al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas imprescindibles para evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco como ser humano por no contar con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Así, este derecho busca garantizar que la persona -centro del ordenamiento jurídico- no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean”5
En resumen, el constitucionalismo mexicano ha asumido una visión garantista que coloca el bienestar de la persona como objetivo primordial para el funcionamiento del Estado. En este sentido, se considera indispensable que la normatividad en materia de desarrollo social reconozca el derecho al mínimo vital, su contenido y establezca su garantía como objetivo fundamental para el desarrollo de las actividades de las instituciones públicas competentes.
Comparativo
Texto vigente
Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional y tiene por objeto:
I. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social;
II. a IX. ...
Artículo 6. Son derechos para el desarrollo social la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Texto propuesto
Artículo 1. ...
I. Garantizar el pleno ejercicio del derecho al mínimo vital y de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social;
II. a IX. ...
Artículo 6. Son derechos para el desarrollo social el mínimo vital, la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Texto normativo propuesto
Por las razones anteriormente expuestas, se propone el siguiente:
Decreto por el que se reforman diversas disposiciones a la Ley General de Desarrollo Social, en materia del derecho humano al mínimo vital
Único. Se reforman los artículos 1 y 6 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 1. ...
I. Garantizar el pleno ejercicio del derecho al mínimo vital y de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social;
II. a IX. ...
Artículo 6. Son derechos para el desarrollo social el mínimo vital, la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Luigi Ferrajoli, La democracia a través de los derechos. El constitucionalismo garantista como modelo teórico y como proyecto político , (Madrid: Editorial Trotta, 2014), página 44.
2 Rodolfo Vázquez, Entre la libertad y la igualdad. Introducción a la filosofía del derecho, (Madrid: Editorial Trotta, 2010), página 150.
3 Semanario Judicial de la Federación, Tesis: 1a. CCLXI/2016 (10a.), disponible en:
https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e10000000000&Apendice=
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Referencia=&Tema= (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017).
4 Rosalind Dixon, “Para fomentar el diálogo sobre los derechos socioeconómicos. Una nueva mirada acerca de las diferencias entre revisiones judiciales fuertes y débiles”, en Roberto Gargarella, coordinador, Por una justicia dialógica. El Poder Judicial como promotor de la deliberación democrática , (Buenos Aires: Editorial Siglo Veintiuno, 2014), página 57.
5 Semanario Judicial de la Federación, Tesis: 1a. XCVII/2007, disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=172545 &Clase=DetalleTesisBL (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017).
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de diciembre de 2017.
Diputado José Luis Toledo Medina (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del procesamiento de resoluciones, suscrita por el diputado José Luis Toledo Medina, del Grupo Parlamentario del PRI
José Luis Toledo Medina, diputado federal de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, 176, 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones aplicables, someto a consideración del pleno de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un Título Séptimo a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del procesamiento de resoluciones.
Exposición de argumentos
Aunque en los años recientes la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha sido objeto de modificaciones relevantes y sustantivas, aquellas que se refieren al reconocimiento de derechos humanos, sus garantías y sus medios de defensa, revolucionarias del constitucionalismo mexicano, generaron condiciones para el debate sobre los valores y principios que caracterizan a la Carta Magna.
En específico, el pasado 6 de junio de 2011 fue publicada la modificación constitucional en materia de amparo, por la que se modernizó el juicio de protección a los derechos humanos y se generó la posibilidad de alegar violaciones a los mismos derivados de omisiones,1 incluidas las del Congreso. Recientemente, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió una sentencia emblemática por la que se señalan omisiones del Congreso, conforme a lo siguiente:
“II. La procedencia del juicio amparo contra omisiones legislativas
Además de sostener que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, el juez de distrito también adujo, como argumento para sobreseer el juicio de amparo, que cualquier concesión en contra de una omisión legislativa violaría el principio de relatividad. En este sentido, señaló que el efecto de una eventual concesión del amparo sería obligar a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, lo cual supondría darle efectos generales a la ejecutoria de amparo. Por su parte, la recurrente alega que dicha interpretación del principio de relatividad es errónea y que el amparo sí procede contra omisiones legislativas. Por las razones que se exponen a continuación, esta Primera Sala estima que este agravio también es fundado.
1. Las omisiones como actos de autoridad
En primer lugar, es importante señalar que desde un punto de vista conceptual, la simple inactividad no equivale a una omisión. En el ámbito jurídico, para que se configure una omisión es imprescindible que exista el deber de realizar una conducta y que alguien haya incumplido con esa obligación. En este sentido, es ampliamente aceptado que las autoridades no sólo pueden afectar a los ciudadanos a partir de la realización de actos positivos, sino también a través de actos negativos u omisiones. En este orden de ideas, pueden identificarse al menos tres tipos de omisiones en función del ámbito de competencia de las autoridades a las que se atribuye el incumplimiento de un deber: omisiones administrativas, omisiones judiciales y omisiones legislativas.
Ahora bien, para poder establecer un criterio sobre este tema, esta Primera Sala estima necesario clarificar qué es una “omisión legislativa”. En este sentido, hay que tener en cuenta como punto de partida la manera en que esta Suprema Corte ha entendido dicho concepto cuando se ha analizado la constitucionalidad de este tipo de actos en otras vías procesales, como las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, al resolver la controversia constitucional 14/2005,13 el Tribunal Pleno distinguió entre omisiones legislativas absolutas y relativas. Las primeras se presentan cuando “[el órgano legislativo] simplemente no ha ejercido su competencia de crear leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna voluntad para hacerlo, de ahí que la misma siga siendo puramente potencia”. En cambio, las omisiones legislativas relativas ocurren cuando “el órgano legislativo [ha] ejercido su competencia, pero de manera parcial o simplemente no realizándola de manera completa e integral, impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes.”
En esta línea, en dicho precedente también se distinguió entre omisiones legislativas de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, en función de si existe una obligación de actuar o si se trata de una facultad discrecional a cargo del Poder Legislativo. Así, de la combinación de ambas clasificaciones, podrían distinguirse cuatro tipos distintos de omisiones legislativas: (a) absolutas en competencias de ejercicio obligatorio; (b) relativas en competencias de ejercicio obligatorio; (c) absolutas en competencias de ejercicio potestativo; y (d) relativas en competencias de ejercicio potestativo; clasificación recogida en la tesis jurisprudencial de rubro “Omisiones legislativas. Sus tipos.”
Por otra parte, no deben confundirse las omisiones legislativas con las lagunas. Existe una laguna normativa cuando el legislador no regula un supuesto de hecho específico, de tal forma que un caso concreto comprendido en ese supuesto no puede ser resuelto con base en una normas prexistente del sistema jurídico. En cambio, como ya se señaló, una omisión legislativa se presenta cuando el legislador no expide una norma o un conjunto de normas estando obligado a ello por la Constitución. Así, mientras las lagunas deben ser colmadas por los jueces creando una norma que sea aplicable al caso (o evitando la laguna interpretando las normas existentes de tal forma que comprendan el supuesto que se les presenta), una omisión legislativa no puede ser reparada unilateralmente por los tribunales, pues éstos no tienen competencia para emitir las leyes ordenadas por la Constitución, por lo que es el órgano legislativo quien debe cumplir con su deber de legislar.
2. Las omisiones legislativas como actos reclamados
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta Primera Sala considera que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido a cargo del Poder Legislativo —federal o de las entidades federativas— y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente por el legislador. En efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo, de ahí que en esta vía procesal no tenga mucho sentido hablar de omisiones de ejercicio potestativo.
(...)
Al respecto, hay que tener en cuenta que mientras la jurisprudencia de los tribunales federales tradicionalmente no ha tenido problema en reconocer la procedencia del juicio de amparo cuando el acto reclamado consiste en una omisión de autoridades administrativas o judiciales, históricamente también ha existido una postura reticente de esta Suprema Corte a reconocer la procedencia del juicio de amparo cuando se impugnan omisiones legislativas. Sin embargo, después de la reforma constitucional en materia de amparo de 10 de junio de 2011, la fracción I del artículo 103 constitucional establece con toda claridad que los tribunales de la federación conocerán de toda controversia que se suscite por “normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos” (énfasis añadido). En sentido similar, la fracción II del artículo 107 de la vigente Ley de Amparo establece que el amparo indirecto procede contra “actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo”.
De acuerdo con la doctrina especializada, al hablar “genéricamente de omisiones” la nueva redacción del artículo 103 constitucional permite abrir una discusión que parecía cancelada a la luz de la anterior redacción de este precepto constitucional y la derogada Ley de Amparo. Así, la duda interpretativa que se plantea en el presente asunto es si el juicio de amparo indirecto procede en contra de las omisiones de legislar que se atribuyan directamente al Poder Legislativo a la luz del actual marco constitucional y legal.
Esta Suprema Corte entiende que el juicio de amparo indirecto efectivamente resulta procedente en contra de omisiones legislativas. En primer lugar, como se señaló anteriormente, la Constitución establece de manera genérica la procedencia del juicio de amparo en contra de “omisiones de la autoridad” sin señalar expresamente que se excluyan las omisiones atribuibles al legislador. En este sentido, resulta pacífico sostener que el Poder Legislativo puede ser una autoridad responsable para efectos del juicio de amparo. La fracción VII del artículo 107 constitucional establece la posibilidad de promover juicio de amparo contra “normas generales”, entre las cuales indiscutiblemente se encuentran las leyes.
De esta manera, si el Poder Legislativo puede ser autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, la Constitución acepta que las omisiones pueden ser actos reclamados, y en el texto constitucional no se establece una causal de improcedencia expresa respecto de las omisiones atribuibles al legislador; esta Primera Sala considera que puede sostenerse que desde el punto de vista constitucional el juicio de amparo indirecto es procedente contra omisiones legislativas.
Esta misma conclusión interpretativa puede reiterarse si se analiza el marco legal que rige el juicio de amparo. En efecto, la fracción II del artículo 107 de la vigente Ley de Amparo señala que procede el amparo indirecto “[c]ontra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo”. En este sentido, es evidente que las omisiones legislativas son actos que no son atribuibles a los órganos jurisdiccionales que ahí se describen. De ahí que pueda sostenerse válidamente que a través del juicio de amparo indirecto pueden combatirse como actos de autoridad omisiones atribuibles directamente al Poder Legislativo.
No pasa inadvertido que la fracción VII del artículo 107 constitucional no establece expresamente la procedencia del amparo indirecto en contra de omisiones legislativas. En efecto, dicho artículo dispone que “[e]l amparo contra actos u omisiones en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra normas generales o contra actos u omisiones de autoridad administrativa, se interpondrá ante el Juez de Distrito” (énfasis añadido). Con todo, el hecho de que no se prevea expresamente la procedencia del amparo contra omisiones legislativas en dicha fracción no significa que el amparo sea improcedente en estos casos. De conformidad con lo antes expuesto, esta Primera Sala entiende que en este caso la procedencia del juicio de amparo puede derivarse de una interpretación sistemática de las fracciones I y VII de los artículos 103 y 107 constitucional, respectivamente, en conexión con la fracción II del artículo 107 de la Ley de Amparo.
Ahora bien, para despejar de manera definitiva la duda interpretativa antes planteada y, en consecuencia, poder sostener de manera concluyente que el juicio de amparo indirecto es procedente en contra de omisiones legislativas, no sólo debe constatarse que no exista alguna causal de improcedencia con un fundamento constitucional expreso —cosa que no ocurre en este caso—, sino que además debe descartarse que ese impedimento procesal pueda desprenderse de los principios constitucionales que disciplinan al juicio de amparo. Por esa razón, a continuación se estudian las razones por las cuales podría alegarse que esos principios hacen improcedente el amparo contra omisiones legislativas.
III. El principio de relatividad de las sentencias de amparo
En primer término, esta Primera Sala estima relevante enfatizar que el diseño constitucional del juicio de amparo se modificó sustancialmente con motivo de la reforma de 10 de junio de 2011. En el tema que se analiza, como ya se explicó, antes de dicha reforma constitucional existía una posición muy consolidada en la doctrina de esta Suprema Corte en el sentido de que el juicio amparo era improcedente cuando se impugnaban omisiones legislativas. En este sentido, la causal de improcedencia en cuestión fue resultado de una construcción jurisprudencial que tenía como punto de partida la interpretación de los alcances del principio de relatividad de las sentencias de amparo.
En efecto, al resolver el amparo en revisión 961/1997, el Pleno de esta Suprema Corte estableció jurisprudencialmente la causal de improcedencia invocada por el juez de distrito en la sentencia que ahora se revisa. En dicho precedente se señaló con toda claridad que respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar una existente es improcedente el juicio de amparo “en virtud de que, según el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, es decir, a legislar, pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que es una regla de carácter general, abstracta y permanente, la que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que es inconcuso resultaría apartado del principio de relatividad enunciado” (énfasis añadido).
De esta manera, el Pleno de esta Suprema Corte sostuvo que el juicio de amparo no procedía contra omisiones legislativas porque una eventual concesión supondría una vulneración al principio de relatividad; criterio que posteriormente fue recogido en la tesis de rubro “Leyes, amparo contra. Es improcedente aquel en que se impugna la omisión del legislador ordinario de expedir una ley o de armonizar un ordenamiento legal a una reforma constitucional”. 25 Por lo demás, este criterio fue reiterado en otros asuntos, dando lugar a tesis con un contenido muy similar: “Conceptos de violación y agravios expresados en el amparo directo en revisión. Son inoperantes cuando en ellos se impugna la omisión del legislador ordinario de expedir una ley o de armonizar un ordenamiento a una reforma constitucional”; 26 e “ISSSTE. La ley relativa, al no regular el arrendamiento de vivienda propiedad del instituto, constituye una omisión legislativa que no es reparable en el juicio de amparo (legislación vigente a partir del 1 de abril de 2007)”.
No obstante, como se adelantó, esta Primera Sala entiende que la nueva configuración constitucional del juicio de amparo —resultado de la reforma de 11 de junio de 2011— claramente amplió el espectro de protección de dicho mecanismo procesal, de tal manera que ahora es posible proteger de mejor manera derechos fundamentales que tengan una dimensión colectiva y/o difusa, como ocurre con la libertad de expresión. Así, el juicio de amparo que originalmente fue concebido para proteger derechos estrictamente individuales y exclusivos, ahora también puede utilizarse para proteger derechos con una naturaleza más compleja. Por esa razón, recientemente esta Primera Sala ha reconocido la necesidad de reinterpretar el principio de relatividad de las sentencias de amparo, puesto que mantener la interpretación tradicional de dicho principio en muchos casos acabaría frustrando la finalidad sustantiva del juicio de amparo, a saber: la protección de todos los derechos fundamentales.
Por lo demás, la necesidad de dicha reinterpretación se ha hecho especialmente patente en casos recientes en los que esta Suprema Corte ha analizado violaciones a derechos económicos, sociales y culturales. En este sentido, si se mantuviera una interpretación estricta del principio de relatividad, en el sentido de que la concesión del amparo nunca puede suponer algún tipo de beneficio respecto de terceros ajenos al juicio, en la gran mayoría de los casos sería muy complicado proteger este tipo de derechos en el marco del juicio de amparo, teniendo en cuenta que una de sus características más sobresalientes es precisamente su dimensión colectiva y difusa.
En efecto, en la sentencia del amparo en revisión 323/2014,28 -un caso en el que se discutía la procedencia del juicio de amparo en contra de omisiones de la autoridad que afectaban el derecho a la educación-, esta Primera Sala sostuvo que “partir de la reforma constitucional del seis de junio de dos mil once, tanto el concepto tradicional del interés jurídico como el principio de relatividad sufrieron modificaciones, por lo que a partir de dicho momento es indispensable tomar en cuenta los nuevos parámetros constitucionales para resolver los juicios de amparo y los efectos en su concesión”, de tal manera que “la aceptación de interés legítimo genera una obligación en el juzgador de buscar los mecanismos adecuados para remediar los vicios de inconstitucionalidad, aun cuando estos salgan de la esfera individual de la quejosa, por lo que no resultaría exacto invocar la relatividad de las sentencias en este aspecto (énfasis añadido)”.
Con esta misma lógica, esta Suprema Corte ha estudiado otros casos —y en algunos casos concedido amparos— en los que el planteamiento realizado por el quejoso implicaba que se podía beneficiar terceros ajenos al juicio con una sentencia estimatoria. Así, por ejemplo, al resolver el amparo en revisión 566/2015,29 esta Primera Sala estimó procedente un caso en el que los quejosos combatían la omisión de terminar un complejo cultural en la ciudad de Tepic, Nayarit, cuya eventual construcción hubiera beneficiado a todos los habitantes del lugar y no solo a los quejosos. En la misma línea, en el amparo en revisión 62/2013,30 esta Suprema Corte concedió el amparo a un grupo de personas que se ostentaban como autoridades tradicionales de la tribu yaqui del pueblo de Vícam, Sonora, para que se les garantizara el derecho de audiencia y fueran escuchados en relación con la operación de un acueducto que podía afectar el derecho al agua de la comunidad.
Fuera del ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, la Primera Sala ha resuelto juicios de amparos sobre acciones colectivas – amparos directos 14/2009, 48/2014, 49/2014 y 13/2016 – a través de los cuales se ha beneficiado con la concesión del amparo a terceros ajenos al juicio. Ello es así porque las acciones colectivas por sí mismas buscan beneficiar a terceros cuando se afecten intereses colectivos y difusos. De esta manera, si la Primera Sala hubiera mantenido una interpretación estricta del principio de relatividad, en el sentido de que éste impide que se pueda beneficiar a personas ajenas al juicio, tendría que haber desechado esos amparos.
En un sentido similar, al resolver el amparo en revisión 378/2014,35 la Segunda Sala de esta Suprema Corte ordenó en la sentencia de amparo que la autoridad responsable considerara remodelar el servicio hospitalario o construir un nuevo pabellón donde pudieran ser tratados los pacientes con VIH/Sida, de tal manera que con dicha concesión se benefició a todos los pacientes —presentes y futuros— del hospital en cuestión y no sólo a los quejosos.
Ahora bien, evidentemente las consideraciones anteriores no significan que la reforma constitucional de 10 de junio de 2011 haya eliminado al principio de relatividad. La fracción II del artículo 107 constitucional dispone con toda claridad que “las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo solo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda”. Lo que significa que no hay ninguna duda que el principio en cuestión debe ser observado por los jueces de amparo.
Con todo, esta Suprema Corte reitera que el principio de relatividad de las sentencias de amparo debe ser reinterpretado a la luz del nuevo marco constitucional con la finalidad de que dicho mecanismo procesal pueda cumplir con la función constitucional que le está encomendada: la protección de todos los derechos fundamentales de las personas. En este orden de ideas, esta Primera Sala entiende que el principio de relatividad ordena a los tribunales de amparo estudiar en las sentencias únicamente los argumentos de las partes—supliéndolos si así procediera— y, en su caso, conceder el amparo solo para el efecto de que se restituyan los derechos violados de los quejosos, sin que sea relevante para efectos de la procedencia del juicio el hecho de que una sentencia estimatoria eventualmente pudiera traducirse también en alguna ventaja o beneficio para personas que no fueron parte del litigio constitucional. Lo anterior implica que los jueces de amparo no pueden ordenar directamente en sus sentencias la protección de los derechos de personas que no hayan acudido al juicio de amparo, sin embargo, es perfectamente admisible que al proteger a los quejosos, indirectamente y de manera eventual, se beneficie a terceros ajenos a la controversia constitucional.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, cuando en la demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa absoluta no se actualiza ninguna causal de improcedencia que suponga una vulneración al principio de relatividad.
IV. Los tribunales de amparo frente a las omisiones legislativas
Ahora bien, con independencia de lo anterior, aún podría sostenerse que el amparo es improcedente contra omisiones legislativas porque, aunque no se viole el principio de relatividad, los tribunales de amparo no tienen facultades para obligar al Poder Legislativo a legislar. De acuerdo con el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional, los órganos de gobierno solo pueden ejercer las competencias y funciones que les son otorgadas. En este sentido, si la Constitución atribuyó la función de legislar al Poder Legislativo (con la colaboración del Ejecutivo), podría argumentarse que los tribunales, al conceder un amparo por omisión legislativa, estarían interviniendo en el proceso legislativo sin que haya sustento constitucional para ello y, de esa manera, estarían violando el principio de división de poderes.
No obstante, esta Primera Sala estima que los tribunales de amparo tienen facultades constitucionales para ordenar la restitución de los derechos de los quejosos cuando éstos sean violados por una omisión legislativa absoluta. En un Estado constitucional de derecho todas las autoridades deben respetar la Constitución. Así, aun cuando el Poder Legislativo tenga una función de la máxima importancia dentro nuestro orden constitucional y ésta se le haya encomendado de manera exclusiva —aunque con cierta intervención del Poder Ejecutivo—, también se encuentra sometido a la Constitución. En consecuencia, en estos casos el Poder Legislativo no es libre para decidir no legislar.3
Cuando la Constitución establece un deber de legislar respecto de algún tema en específico a cargo del Poder Legislativo, el ejercicio de la facultad de legislar deja de ser discrecional y se convierte en una competencia de ejercicio obligatorio. En este escenario, la única manera de mantener un estado de regularidad constitucional es que los tribunales de amparo estén en aptitud de determinar si en un caso concreto una omisión de legislar se traduce además en una vulneración a los derechos de las personas. Al respecto, esta Primera Sala considera importante enfatizar que un acto de autoridad que vulnera derechos es inconstitucional, sin importar que se trate de una acción o una omisión, ni la autoridad a la que se le atribuya ese acto.
En este sentido, si los jueces de amparo tienen competencia para controlar la constitucionalidad de leyes emitidas por el Poder Legislativo, también deben tener la facultad de controlar sus omisiones. Lo anterior es especialmente relevante si tomamos en consideración que en muchos aspectos la nuestra es una “Constitución de detalle”, que contiene disposiciones altamente específicas y, por lo tanto, en nuestro texto constitucional se establezcan deberes muy concretos de legislar en ciertas materias —tal como sucede en este caso—, los cuales reducen considerablemente el margen de discreción legislativa, de tal manera que en esos casos no resulte potestativo para el Poder Legislativo emitir una determinada regulación. En esta lógica, sostener la improcedencia del juicio amparo contra omisiones legislativas cuando se alega que vulneran derechos fundamentales implicaría desconocer la fuerza normativa a la Constitución, situación que es inaceptable en un Estado constitucional de derecho.
Así, cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo en el que se le imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, los tribunales de amparo tienen la responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución. Particularmente, tienen el deber de proteger a las personas frente a las omisiones del legislador, garantizando que éstas no se traduzcan en vulneraciones de sus derechos fundamentales.
En este orden de ideas, es importante señalar que en la justicia constitucional comparada existen ejemplos de acciones similares al juicio de amparo que también han sido utilizadas para controlar la constitucionalidad de omisiones legislativas. En esta línea, por ejemplo, los Tribunales Constitucionales de España42 y Alemania43 han dictado sentencias en las que han declarado la inconstitucionalidad de omisiones legislativas por vulnerar los derechos fundamentales reconocidos en sus respectivas constituciones. Asimismo, las Constituciones de Portugal44 y Brasil45 contemplan acciones que permiten expresamente que los tribunales remedien una omisión legislativa cuando ésta resulte en la inexigibilidad de una disposición constitucional concreta.46
Por lo demás, en el caso mexicano el control de constitucionalidad de omisiones legislativas es algo que esta Suprema Corte ya ha realizado con anterioridad en vías procesales distintas al juicio de amparo. En este sentido, este Alto Tribunal ha obligado al Poder Legislativo a actuar para reparar una omisión legislativa en varios asuntos. Así, por ejemplo, en las controversias constitucionales 88/2010,47 74/2011,48 79/201349 y 38/2014,50 el Pleno determinó que los Poderes Legislativos de distintas entidades federativas debían legislar para subsanar las omisiones en las que habían incurrido, estableciendo además un plazo en el que debían hacerlo”2
En este sentido, la modificación constitucional revolucionó el entendimiento del sistema de protección constitucional de los derechos humanos, lo que permite reinterpretar el principio de relatividad en materia de amparo y garantizar la eficacia normativa de la Constitución.
De igual forma, el pasado 10 de junio de 2011 fue publicada la modificación constitucional en materia de derechos humanos,3 misma que fijó las bases para la consolidación del bloque de regularidad que incorpora disposiciones internacionales para la construcción de normas protectoras de la dignidad de las personas. Lo anterior, fortaleció el diálogo jurisprudencial mexicano con jurisdicciones internacionales, especialmente con la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “CoIDH”), misma que cuenta con competencia contenciosa reconocida por el Estado Mexicano:
“Declaración para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
1. Los Estados Unidos Mexicanos reconocen como obligatoria de pleno derecho, la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 62.1 de la misma, a excepción de los casos derivados de la aplicación del artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solamente será aplicable a los hechos o a los actos jurídicos posteriores a la fecha del depósito de esta declaración, por lo que no tendrá efectos retroactivos.
3. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hace con carácter general y continuará en vigor hasta un año después de la fecha en que los Estados Unidos Mexicanos notifiquen que la han denunciado”4
En este sentido, el Estado mexicano es partícipe del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, mismo que ha emitido, a través de la CoIDH, sentencias condenatorias hacia los Estados partícipes, mismas que han contemplado obligaciones legislativas. Como ejemplo, la sentencia Rosendo Radilla vs. Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente:
“286. La Corte estima que el artículo 57, fracción II, inciso a), del Código de Justicia Militar es una disposición amplia e imprecisa que impide la determinación de la estricta conexión del delito del fuero ordinario con el servicio castrense objetivamente valorado. La posibilidad de que los tribunales castrenses juzguen a todo militar al que se le imputa un delito ordinario, por el solo hecho de estar en servicio, implica que el fuero se otorga por la mera circunstancia de ser militar. En tal sentido, aunque el delito sea cometido por militares en los momentos de estar en servicio o con motivo de actos del mismo no es suficiente para que su conocimiento corresponda a la justicia penal castrense.
287. Con base en lo señalado precedentemente, es posible considerar que la disposición en estudio opera como una regla y no como una excepción, característica indispensable de la jurisdicción militar para ser conforme a los estándares establecidos por esta Corte282.
288. En relación con la obligación general de adecuar la normativa interna a la Convención, la Corte ha afirmado en varias oportunidades que “[e]n el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha celebrado un convenio internacional, debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas”283. En la Convención Americana este principio es recogido en su artículo 2, que establece la obligación general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma, para garantizar los derechos en ella reconocidos, lo cual implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio de effet utile )284.
289. En consecuencia, el Tribunal estima que el Estado incumplió la obligación contenida en el artículo 2 de la Convención Americana, en conexión con los artículos 8 y 25 de la misma, al extender la competencia del fuero castrense a delitos que no tienen estricta conexión con la disciplina militar o con bienes jurídicos propios del ámbito castrense”5
En este sentido, existe un diálogo interinstitucional que ha promovido la posición protagónica de los derechos humanos en la democracia mexicana, por lo que el Congreso ha tenido que modificar el paradigma de su funcionamiento, con el objetivo de consolidar la fuerza normativa de la Constitución. Así, resulta indispensable establecer procedimientos mínimos para atender de forma ordenada las obligaciones que deriven de resoluciones emitidas por el Poder Judicial de la Federación y organismos internacionales con competencias contenciones.
Texto normativo propuesto
Por las razones anteriormente expuestas, se propone el siguiente:
Decreto el que adiciona un título séptimo a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de procesamiento de resoluciones
Único. Se adiciona un Título Séptimo a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Título Séptimo
Del Procesamiento de resoluciones
Artículo 145. Para el procesamiento de resoluciones dictadas por el Poder Judicial de la Federación en donde se resuelva que existen violaciones a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, derivadas de omisiones del Congreso, se estará conforme a lo siguiente:
I. Una vez que las Cámaras sean notificadas mediante resolución firme, las Presidencias de las Mesas Directivas deberán reunirse y acordar las acciones y medidas para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la resolución en cuestión;
II. En caso de que la resolución sea notificada a la Comisión Permanente, la Presidencia de la Mesa Directiva de ésta notificará a las Presidencias de las Mesas Directivas de las Cámaras con el objetivo de realizar lo dispuesto por la fracción I del presente artículo;
III. Una vez que realizado lo anterior, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de origen para el procesamiento de los instrumentos legislativos en cuestión, deberá realizar los entendimientos necesarios para el cumplimiento de la resolución respectiva.
Artículo 146. Para el procesamiento de resoluciones dictadas por organismos internacionales con competencia contenciosa en donde se resuelva que existen violaciones a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, se estará conforme a lo siguiente:
I. Las Presidencias de las Mesas Directivas de las Cámaras deberán dar seguimiento a los casos procesados por organismos internacionales con competencia contenciosa en donde se aleguen violaciones a los derechos humanos derivadas de instrumentos legislativos materia del Congreso;
II. Una vez que el organismo internacional con competencia contenciosa emita resolución por la que se resuelva la violación a los derechos humanos derivada de instrumentos legislativos materia del Congreso, las Presidencias de las Mesas Directivas deberán reunirse y acordar las acciones y medidas para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la resolución en cuestión;
III. En caso de que la resolución sea notificada a la Comisión Permanente, la Presidencia de la Mesa Directiva de ésta notificará a las Presidencias de las Mesas Directivas de las Cámaras con el objetivo de realizar lo dispuesto por la fracción II del presente artículo;
IV. Una vez que realizado lo anterior, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de origen para el procesamiento de los instrumentos legislativos en cuestión, deberá realizar los entendimientos necesarios para el cumplimiento de la resolución respectiva
Transitorio
Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5193266&fecha=06/06/2011 (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017).
2 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Engrose del Amparo en Revisión 1359/2015, disponible en: https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/listas/documento_dos/2017-1 0/AR-1359-2015-171025.pdf (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017), pp. 16–31.
3 Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011 (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017).
4 Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se aprueba la Declaración para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, disponible en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4902104&fecha=08/12/1998 (Fecha de consulta: 11 de diciembre de 2017).
5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, disponible en:
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_20 9_esp.pdf (Fecha de consulta: 11 diciembre de 2017), p. 80.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a los 20 días del mes de diciembre de 2017.
Diputado José Luis Toledo Medina (rúbrica)
Que reforma los artículos 7o., 8o. y 12 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Adolfo Mota Hernández, del Grupo Parlamentario del PRI
Quien suscribe, Adolfo Mota Hernández, diputado integrante de la LXIII Legislatura, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción al artículo 7, se modifica la fracción III del artículo 8 y se modifican la fracción primera y su párrafo segundo del artículo 12 de la Ley General de Educación, al tenor de la siguiente:
Exposición de motivos
De acuerdo con el nuevo modelo educativo de la Secretaría de Educación Pública presentado en julio del 2016, para el 2017–2018, éste deberá contener principios filosóficos y doctrinarios de la educación obligatorios, dentro de los más importantes menciona una propuesta pedagógica que incluye el desarrollo emocional.
Este contempla el desarrollo de habilidades socio–emocionales, lo que permitirá que tanto niños de nivel primario como jóvenes de secundaria hasta de nivel superior, interactuaren en diferentes niveles personales, sociales y ambientales.
Es un proceso educativo, continuo y permanente que pretende potenciar el desarrollo emocional como complemento indispensable del desarrollo cognitivo, constituyendo ambos elementos esenciales del desarrollo de la personalidad integral. Capacitar al alumnado de conocimientos y competencias emocionales que le permitan afrontar la vida tanto personal como profesional con éxito y aumentar su bienestar a nivel de salud y de convivencia.
Desde el punto de vista psicopedagógico, se ha observado la necesidad de la intervención socio-emocional (Álvarez, 2001)1 debido a los altos índices de fracaso escolar, dificultades de aprendizaje, abandono de los estudios, dificultades en la relación con los compañeros y compañeras. Esto provoca un claro déficit de madurez emocional y estados emocionales negativos, provocando así la escasa actitud y motivación de las personas estudiantes ante el mundo académico.
El desarrollo de la inteligencia emocional y, por lo tanto, el desarrollo de las competencias emocionales (Bisquerra 20002 y Goleman, 1995),3s se centra en la prevención de factores de riesgo en el aula (Ibarrola, 2004) con el fin de mejorar las calificaciones, la falta de motivación y las agresiones (Casel, 2003).
Un desafío fascinante para la escuela actual es educar a los alumnos tanto académica como emocionalmente. Este desafío está justificado por el número creciente de programas de prevención e intervención para jóvenes.
La inteligencia emocional consiste en una serie de actividades que sirven para apreciar y expresar de manera justa las emociones propias y las de otros, y para emplear la sensibilidad a fin de motivarse, planificar y realizar de manera cabal la propia vida.
Ésta tiene como objetivo su aplicación en tres vertientes:
* Preventivo: Pretende ayudar a los alumnos a reconocer las situaciones que pueden generar estrés en la escuela y constituyen un riesgo psicosocial, El objetivo es fomentar una cultura de la prevención de riesgos para mejorar las condiciones en las escuelas, como lo son los problemas de estrés, ansiedad o nerviosismo.
* Correctivo: Busca que los alumnos aprendan y obedezcan las normas y no que les provoque un daño, evitando que se sientan culpables o amenazados
* Contención: Se considera que su función es la de mantener una capacidad de respuesta constante, técnicas y herramientas para contener el enfado.
Es el modelo con mayor apoyo empírico, pero, paradójicamente, el más desconocido en el campo educativo y puede constituir un marco útil para los programas de inteligencia emocional en la escuela.
Lo anterior es de vital importancia para el sector educativo, para la prevención de incidentes, tragedias como la suscitada en el estado de Nuevo León los pasados días.
Por su parte, el gobierno del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, puso en marcha un programa piloto de mediación escolar en las secundarias técnicas, destinado a combatir la práctica del acoso conocido como bullying.
Por la que nombró 160 Mediadores Escolares y Promotores de la Paz , es una acción que se está llevado a cabo con apoyo de la Secretaría de Educación Pública (SEP).
La Ley General de Educación menciona en su artículo 12 de manera exclusiva que le compete a la autoridad educativa federal la faculta de elaboración de programas educativos para toda la república los planes y programas de estudio para la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica.
Esta iniciativa propone que la autoridad educativa incorpore o elabore un programa pedagógico de desarrollo emocional desde nivel preescolar hasta nivel medio superior, dentro del programa educativo.
Ello generaría las siguientes consecuencias favorables como son:
1. Mejorar el autoconocimiento y la toma de decisiones
2. Mejora el desempeño del estudiante
3. Protege y evita el estrés
4. Mejora las relaciones interpersonales
5. Favorece el desarrollo personal
6. Otorga capacidad de influencia y liderazgo
7. Favorece el bienestar psicológico
8. Reduce la ansiedad y ayuda a superar la depresión
9. Aumenta la motivación y ayuda a alcanzar las metas
10. Ayuda a mejorar el bienestar y el equilibrio emocional de manera positiva para poder conciliar el sueño
Es fundamental que el menor sepa que no está solo, que no es responsable de los hechos, y que este programa lo ayudará a superar este momento acudiendo a la escuela donde se aplicará cualquiera de las vertientes antes mencionadas (prevención, corrección y contención), al hablar con profesores y directivos y buscar una solución entre todos.
El objetivo es plasmar en la ley la aplicación en los planes y programas de estudio para la educación, el desarrollo de habilidades socio–emocionales, como se hizo en otros países, como España. La implementación de la LOMCE (Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa) aprobada en 2013 por el Consejo de Ministros en España y que entró en vigor en el curso 2014/2015 para los cursos impares, y la nueva asignatura de “Educación Emocional y para la Creatividad” (EMOCREA) en España, y específicamente en Canarias, que ha desarrollado su aplicación curricular. Entre otros países como Argentina, Estados Unidos, Perú etc.
Por lo antes expuesto, someto a la consideración de esta honorable asamblea la presente:
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción al artículo 7, se modifica la fracción III del artículo 8 y se modifican la fracción primera y el párrafo segundo del artículo 12 de la Ley General de Educación
Artículo 7. ...
I. al XVI ...
XVII. Incluir en los planes y programas de estudio para la educación el desarrollo de habilidades socio – emocionales, que permitan que tanto niños de nivel primario como jóvenes de secundaria hasta de nivel superior, interactuaren a nivel personal, social y ambiental.
Artículo 8. ...
I. al II. ...
III. Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, el desarrollo de habilidades socio–emocionales , junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos, y
IV. ...
Artículo 12. Corresponden de manera exclusiva a la autoridad educativa federal las atribuciones siguientes:
I. Determinar para toda la República los planes y programas de estudio, así como de desarrollo emocional para la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica, a cuyo efecto se considerará la opinión de las autoridades educativas locales y de los diversos sectores sociales involucrados en la educación en los términos del artículo 48; para la actualización y formulación de los planes y programas de estudio, así como de desarrollo emocional para la educación normal y demás de formación de maestros de educación básica, la Secretaría también deberá mantenerlos acordes al marco de educación de calidad contemplado en el Servicio Profesional Docente, así como a las necesidades detectadas en las evaluaciones realizadas a los componentes del sistema educativo nacional.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Diseño y evaluación de programas de educación emocional , Álvarez González, M. 2001, Barcelona.
2 Inteligencia emocional y su contexto , Rafael Bisquerra 2000
3 Inteligencia emocional , Daniel Goleman.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a los 20 días de diciembre de 2017.
Diputado Adolfo Mota Hernández (rúbrica)
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