Gaceta Parlamentaria, año XIX, número 4660-III, martes 15 de noviembre de 2016

De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, mejora regulatoria, justicia cívica e itinerante y Registro Civil
De la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, en materia de accesibilidad
De la Comisión de Cambio Climático, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción II del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático

Dictámenes a discusión

De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, mejora regulatoria, justicia cívica e itinerante y Registro Civil

Honorable Asamblea:

La Comisión de Puntos Constitucionales con fundamento en lo dispuesto por los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, numerales 1 y 2, fracción XL y numeral 3 y 45, numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los diversos 80, 81, 84, 85, 89, numeral 2; 157, numeral 1, fracciones I y IV; 158, numeral 1, fracción IV; 167, numeral 4 y 176 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de los integrantes de esta Soberanía el presente:

Dictamen

Para ello, esta Comisión Dictaminadora hizo uso de la siguiente:

Metodología

La Comisión de Puntos Constitucionales, encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado denominado Antecedentes Legislativos, se da cuenta del trámite del proceso legislativo de cuatro iniciativas que motivan el presente dictamen.

II. En el apartado Contenido de las Iniciativas y Consideraciones del Dictamen, se exponen los objetivos y se hace una descripción de los contenidos de dichas iniciativas, en la que se resume sus teleologías, motivos y alcances, así como los razonamientos y argumentos relativos a tales propuestas y, con base en esto se sustenta el sentido del presente dictamen.

III. En el capítulo relativo al Texto Normativo y Régimen Transitorio, se plantea el Proyecto de Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales en sentido positivo, mismo que contiene el proyecto de decreto por el que se reforman los art. 11 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que se establezca la figura del desplazamiento interno forzado como una materia concurrente.

I. Antecedentes Legislativos

Primero. El 27 de abril de 2016 el Diputado Luis Fernando Antero Valle presentó Iniciativa con Proyecto de decreto que busca reformar el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para la Ampliación de la Política de Mejora Regulatoria.

La Mesa Directiva turna la iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales mediante oficio D.G.P.L. 63-II-6-0840, que se recibió el 28 de abril de 2016, y quedó registrada con el número CPC-I-232-16 del índice de esta Comisión.

Segundo. El 28 de abril de 2016, mediante oficio SELAP/300/973/16 de la Subsecretaría de Enlace Legislativo y Acuerdos Políticos de la Secretaría de Gobernación, fueron presentadas a la Cámara de Diputados, cinco iniciativas de decreto firmadas por el C. Presidente de la República, de las cuáles, a cuatro se les dictó el siguiente trámite: «Túrnese a la comisión de Puntos constitucionales, para dictamen».

Tercero. El 28 de abril de 2016, mediante oficio DGPL 63-II-5-987, la Diputada Secretaria, Verónica Delgadillo García turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales para dictamen, la iniciativa de decreto que adiciona una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, misma que fuera registrada con el número CPC-I-236-16 del índice de esta Comisión.

Cuarto. Ese mismo día, mediante el diverso oficio DGPL 63-II-4-892, la referida Diputada turnó a esta Comisión para dictamen, la iniciativa de decreto que adiciona un último párrafo al artículo 25 y una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mejora regulatoria, misma que fuera registrada con el número CPC-I-235-16 del índice de esta Comisión.

Quinto. En la misma fecha, a través del oficio DGPL 63-II-6-0862, la Diputada Secretaria, turnó a la misma Comisión de Puntos Constitucionales, para su dictaminación, la iniciativa de decreto que adiciona una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia cívica e itinerante, misma que fuera registrada con el número CPC-I-237-16 del índice de esta Comisión.

Sexto. Mediante oficio DGPL 63-II-7-895, en la misma data, la referida Diputada Secretaria turnó para el dictamen de esta Comisión, la iniciativa de decreto que reforma la fracción XXIX-R del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de registros civiles, misma que fuera registrada con el número CPC-I-238-16 del índice de esta Comisión.

II. Contenido de las Iniciativas y Consideraciones del Dictamen

A. Dictaminación Conjunta

Según puede apreciarse del apartado de antecedentes legislativos, el Ejecutivo Federal presentó cuatro iniciativas que fueron turnadas a esta Dictaminadora en un solo acto, mediante el oficio SELAP/300/973/16, suscrita por la Subsecretaría de Enlace Legislativo y Acuerdos Políticos de la Secretaría de Gobernación y, el Diputado Luis Fernando Antero Valle presentó Iniciativa para la Ampliación de la Política de Mejora Regulatoria.

Si bien es cierto que se trata de iniciativas diversas, con objetivos diferentes y en materias distintas, no menos cierto es que se trata de una misma expresión de una nueva forma de entender el federalismo, a través de la reserva de competencias a favor del Congreso General para legislar de manera única en determinadas materias mediante la figura de las Leyes Generales, estableciendo un sistema de distribución de competencias y coordinación entre autoridades.

De tal suerte que, las mismas razones que esta Comisión plantee para sostener o no sostener la pertinencia de la regulación de las figuras jurídicas planteadas mediante un sistema de concurrencia de competencias deberán ser aplicables a cada una de las iniciativas, por ello la necesidad de dictaminarse en un mismo documento parlamentario.

B. Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC)

Respecto a esta iniciativa, la parte medular establece lo siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente Iniciativa tiene por objeto otorgar al Congreso de la Unión la facultad de expedir una Ley General que permita establecer los principios y bases que deben regir en todo el país en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias.

l. ANTECEDENTES

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 tiene como estrategia hacer de México una sociedad de derechos, en donde los mexicanos tengan acceso efectivo a todas las prerrogativas que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dentro de su eje denominado México en Paz, se propuso la consolidación de un Estado democrático a través de instituciones sólidas e incluyentes que aseguren el pleno respeto y garantía de los derechos humanos, pues cuando éstas no existen o son insuficientes, se limita la capacidad de la ciudadanía para demandar sus derechos y se debilita la legitimidad del Estado. Por ello, uno de los objetivos prioritarios del Gobierno de la República ha sido lograr una política de Estado que asegure que todas las autoridades asuman el pleno respeto y garantía de los derechos humanos como una práctica cotidiana.

En el mensaje a la Nación “Por un México en Paz con Justicia y Desarrollo” del 27 de noviembre de 2014, expresé que la justicia no se agota en el ámbito penal, sino que hay una justicia olvidada que es la justicia cotidiana, la cual suele ser lenta, compleja y costosa, lo que provoca que la mayoría de los mexicanos no pueda acceder a ella con facilidad.

Consciente de que no se han presentado soluciones de fondo a estos problemas, encomendé al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) organizar foros de consulta conformados por juristas, académicos y representantes de la sociedad civil, para la elaboración de un conjunto de propuestas y recomendaciones en la materia. Dichos foros tuvieron lugar durante el periodo comprendido del 15 de enero al 26 de febrero de 2015.

El 27 de abril de 2015, el CIDE presentó el Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, el cual confirmó el reto que tiene el Estado de garantizar a todas las personas mecanismos sencillos para solicitar y obtener de las autoridades competentes una solución expedita y adecuada a sus problemas del día a día.

Asimismo, derivado de los resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, el CIDE recomendó convocar a una instancia plural de diálogo, con representantes de todos los sectores. Por ello, el CIDE, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Gobierno de la República convocaron de manera conjunta a representantes de la sociedad civil, académicos, abogados, representantes de organismos constitucionales autónomos y diversas autoridades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, con la finalidad de construir soluciones concretas a los problemas de acceso a la justicia cotidiana.

La convocatoria se materializó en los Diálogos por la Justicia Cotidiana, en los que, entre otros temas, se identificó la conveniencia de crear centros de asistencia temprana a fin de orientar a las personas sobre los mecanismos disponibles para resolver sus conflictos, así como fomentar el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias , los cuales deberían ser de fácil acceso para permitir a las personas encontrar soluciones a sus conflictos sin la necesidad de acudir a instancias jurisdiccionales.

En este sentido, se concluyó que era necesario fortalecer y fomentar la justicia alternativa en México, entendida como el conjunto de principios, procesos, disposiciones y medidas que se encaminan a resolver conflictos entre intereses distintos por medio del arreglo extrajudicial.

A través de estos mecanismos alternativos a los procedimientos jurisdiccionales, se busca cambiar el paradigma de la justicia dictada por órganos judiciales y propiciar una participación más activa de la ciudadanía en las formas de relacionarse entre sí, en las que se privilegie la responsabilidad personal, el respeto al otro y la utilización de la negociación y la comunicación para el desarrollo colectivo.

Los sistemas jurídicos actuales tienden a crear esquemas institucionales más flexibles y horizontales que incluyen, por supuesto el uso de los mecanismos alternativos de solución de controversias, pero también instituciones que fomentan la participación proactiva de las personas respecto de dichos mecanismos.

Por ello, en la medida en que se amplíe el acceso a estos mecanismos alternativos y se adopte esta vía para la solución de controversias, se contribuirá a la consolidación de una convivencia pacífica.

Finalmente, como consecuencia natural con esta propuesta, se disminuirían las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales y se facilitará la conclusión expedita de los procedimientos que requieran tramitarse por esta vía.

II. SITUACIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN MÉXICO

En México, el uso de los mecanismos alternativos de solución de controversias ha aumentado y éstos se están asimilando como parte del sistema nacional de justicia. Sin embargo, no existe unidad de criterios o estándares mínimos aplicables en cuanto a la formación y los requisitos de certificación de mediadores y conciliadores, o los efectos de los convenios que resultan de estos mecanismos alternativos. Esta situación dificulta que en el país se comparta un lenguaje común respecto de dichos mecanismos de resolución de disputas.

Las entidades federativas que actualmente cuentan con leyes que regulan los mecanismos alternativos de solución de controversias son: Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

Sin embargo, para que dichas leyes permitan el ejercicio efectivo de estos mecanismos alternativos, resulta necesario que se homologuen los principios que los rigen, los procedimientos, las etapas mínimas que los conforman, la definición de su naturaleza jurídica, los requisitos que deben cumplir las personas que fungen como mediadores, facilitadores o conciliadores, e incluso la regulación de los mecanismos para atender conflictos comunitarios.

Es importante no perder de vista que los mecanismos alternativos de solución de controversias implican la participación activa de los particulares en la gestión de su conflicto o controversia, lo que permite mayor flexibilidad en el procedimiento, facilita los acuerdos entre las partes, así como su cumplimiento.

Hoy, a diferencia de otros tiempos, los mecanismos alternativos de solución de controversias no son un recurso espontáneo e intuitivo, o una reacción ante la emergencia que representa un conflicto. Por ello, es necesario plantear principios, procedimientos y conceptos básicos y homologados en todo el país.

En este sentido, resulta necesario integrar estos aspectos en una ley general, para que la forma de acceso y alcances de la justicia alternativa sea uniforme en todo el país y las personas hagan efectiva el derecho constitucional de acceso a la justicia.

III. OBJETIVOS Y ALCANCES DE LA LEY GENERAL

Las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación. Es decir, pueden incidir válidamente en todos los órdenes de gobierno que integran el Estado mexicano, en virtud de que el Constituyente ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones.

En este orden de ideas, una ley general debe tener su origen en una cláusula constitucional que faculte al Congreso de la Unión a dictarla, de tal manera que, una vez aprobada, promulgada y publicada, deberá ser aplicada por las autoridades federales, locales y municipales.

Lo anterior, no pretende agotar la regulación de la materia concurrente, sino que busca ser la plataforma mínima desde la cual las entidades federativas puedan expedir su propia legislación.

Con una ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias entre los tres órdenes de gobierno, se logrará lo siguiente:

1. Difundir en todo el país la existencia, accesibilidad y beneficios de los mecanismos alternativos de solución de controversias y propiciar una convivencia social armónica;

2. Implementar en las instituciones públicas del país procedimientos para que los servidores públicos puedan proponer la utilización de mecanismos alternativos de solución de controversias como un medio de acceso a la justicia sin que se requiera el inicio de un proceso de carácter jurisdiccional, y

3. Brindar en los tres órdenes de gobierno una capacitación homogénea a los servidores públicos que trabajan en oficinas de asistencia jurídica, a los servidores públicos encargados de aplicar los mecanismos alternativos de solución de controversias, así como establecer estándares mínimos para la designación dichos servidores públicos.

Así, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales tendrán su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica.

Derivado de lo anterior, es que se propone la adición de una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que permitirá al Congreso de la Unión expedir una ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal, con el fin de hacer más accesible y más eficiente la impartición de justicia en el país.

De la lectura de esta iniciativa se desprende que la argumentación se sostiene sobre las siguientes premisas:

1) La justicia no se agota en el ámbito penal, hay una justicia olvidada, lenta, compleja y costosa que es la justicia cotidiana, que provoca que la mayoría de los mexicanos no pueda acceder a ella con facilidad;

2) Es necesario fortalecer y fomentar la justicia alternativa en México;

3) A través de los mecanismos alternativos a los procedimientos jurisdiccionales se disminuirían las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales;

4) Actualmente solo 23 entidades federativas1 cuentan con leyes que regulan los MASC;

5) En México, el uso de los MASC ha aumentado, pero no existe unidad de criterios o estándares mínimos aplicables en cuanto a (i) la formación y los requisitos de certificación que deben cumplir las personas que fungen como mediadores, facilitadores o conciliadores, (ii) los efectos de los convenios que resultan de estos mecanismos alternativos, (iii) los principios que los rigen, (iv) los procedimientos, (v) las etapas mínimas que los conforman, (vi) la definición de la naturaleza jurídica de esta figura, y (vii) la regulación de los mecanismos para atender conflictos comunitarios, y

6) Resulta necesario integrar estos aspectos en una ley general, para que la forma de acceso y alcances de la justicia alternativa sea uniforme en todo el país y las personas hagan efectiva el derecho constitucional de acceso a la justicia, mediante el establecimiento de los principios y bases que deben regir en todo el país en esta materia.

Un aspecto central en la exposición de motivos se refiere a la necesidad de que la regulación de los MASC se haga mediante una ley que no sea federal, ni nacional, sino general, aduciendo medularmente lo siguiente:

a) Las leyes generales distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación;

b) Pueden incidir válidamente en todos los órdenes de gobierno que integran el Estado Mexicano, en virtud de que el Constituyente ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones;

c) Una ley general debe tener su origen en una cláusula constitucional que faculte al Congreso de la Unión a dictarla, de tal manera que, una vez aprobada, promulgada y publicada, deberá ser aplicada por las autoridades federales, locales y municipales, y

d) Las leyes locales tendrán su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica.

Al respecto, esta Comisión Dictaminadora formula las siguientes consideraciones:

Se concuerda completamente con el hecho de que son muchas las expresiones de la justicia y, por consiguiente, del acceso a la misma, por lo que trasciende al ámbito penal.

Asimismo, existe coincidencia en el hecho de que todas las expresiones de la justicia —con variaciones de notas según los ámbitos territoriales y materiales de aplicación— son un poco o muy olvidadas, lentas, complejas y costosas, lo que provoca una exclusión selectiva de los mexicanos, violentando no solo sus derechos de acceso a la justicia, sino otros tan importantes como el de igualdad o el de debido proceso.

Por ello, y atendiendo a la imposibilidad —e indeseabilidad— de que el Estado resuelva por la vía jurisdiccional todas las controversias que se susciten entre sus gobernados y/o las autoridades —con todas las combinaciones posibles—, resulta imprescindible y deseable fortalecer y fomentar la justicia alternativa en México.

Todo lo anterior, además de ser cierto, resulta reflejar el statu quo de los MASC, así como una política pública ya adoptada en el Estado Mexicano no solo para la materia penal, sino para todas las materias.

Así, desde el 2008-06-18, el Órgano Revisor de la Constitución introdujo la figura de los MASC en el párrafo cuarto del art. 17 constitucional para todas las materias, no solo para la penal, pues para esta materia —la penal—, reservada para la justicia minoril, fue tres años atrás que lo hizo.

La redacción fue en los siguientes términos:

Artículo 17. — [...]

(4) Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial.

Bajo tal redacción, la Carta Magna desde 2008 dispuso la obligación de que las leyes —sin diferenciar cuáles (locales o federales, penales o no penales)— previeran los referidos MASC, y solo reguló como condición para estos que, cuando se tratara de la materia penal, además: (i) regularan su aplicación, (ii) aseguraran la reparación del daño y (iii) establecieran los casos en los que se requiriera supervisión judicial.

La iniciativa refiere la regulación actual de los MASC tan solo en 23 entidades federativas, lo que podría resultar cierto para materias que no sean la Justicia Penal para Adolescentes y la ambiental, pues en el caso del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes (SIJPA), absolutamente todas las leyes locales (las 32) regulan esta figura, en tanto que para la materia ambiental, la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental hace lo propio, resultando que tanto la totalidad de las entidades federativas, como la federación ya regulan desde 2005 a los MASC.

Así, no obstante el «poco uso de salidas alternas y formas de terminación anticipada» en México2 :

...los estados podrían canalizar a los MASCP entre el 25% y 40% de los asuntos presentados ante las instituciones del sistema de justicia penal. En este sentido, las posibilidades de descongestionar al sistema de justicia son significativas, pues los delitos que podrían ser canalizados a medios alternativos, representan una proporción importante de los denunciados en cada estado.

Y con a pesar de las grandes o pocas diferencias en la implementación de estos mecanismos, la totalidad de las entidades federativas ya hace uso de los mismos3 :

SEGÚN EL CENTRO DE ESTUDIOS JURÍDICOS DE LAS AMÉRICAS4 (CEJA):

A pesar de los avances que han significado los procesos de reforma a la justicia en América Latina, el acceso de múltiples grupos de la población aún aparece limitado por diversas barreras. Entre ellas está el alto costo que el proceso judicial suele implicar para las partes, el largo tiempo que suelen demorar los procesos, la percepción de corrupción y en algunos casos la ubicación geográfica de los tribunales, usualmente ubicados en lugares céntricos o alejados de algunos grupos de la población. En consecuencia, se genera un conjunto de necesidades jurídicas insatisfechas ante las cuales la justicia tradicional, en general, se presenta como ajena y distante. Para satisfacer estas necesidades ciudadana de justicia, han surgido una serie de mecanismos e iniciativas destinadas a constituirse en opciones para que la ciudadanía pueda satisfacerlas de manera más sencilla, rápida y a menor costo. Estos problemas de acceso, se ven agravados cuando los ciudadanos/as se encuentran en condición de vulnerabilidad, ya sea ésta debida a su edad, condición sexual, género, etnia, discapacidad, pobreza, etc...

A partir de estos desafíos, los países de la región latinoamericana han venido siguiendo distintas estrategias para ampliar el acceso a la justicia, tanto a nivel de la administración de justicia tradicional, como mediante la incorporación de mecanismos informales o alternativos al proceso judicial tradicional. Entre estos encontramos procedimientos especiales para enfrentar pequeñas causas y de justicia vecinal, nuevos procedimientos de ejecución y cobranza, medios alternativos de solución de conflictos (MASC), el reconocimiento de la justicia de los pueblos originarios, la utilización de manera creciente de nuevas tecnologías para brindar servicios judiciales en línea, entre otros. Estas estrategias se deben explorar como medidas para confrontar las barreras de acceso a justicia y al mismo tiempo contribuir a un sistema de justicia más eficiente.5

Esto denota la imperiosa necesidad de ampliar la regulación de los referidos MASC a otras materias que no sea solo la penal, tal como actualmente lo dispone el art. 17 de la Carta Magna, puesto que, según los datos que aporta el Inegi6 , el mayor porcentaje de litigiosidad se presenta en la materia familiar con un 35%, seguida por la civil con 30%, la mercantil con un 20% y al final la penal, con un 13%:

La misma tendencia se presenta al momento de la aplicación de los MASC en las diversas materias, pues para el año 2013:

...los Centros de Justicia Alternativa de las entidades federativas recibieron un total de 137 mil 012 solicitudes, de las cuales 129 mil 370 resultaron procedentes. De estas últimas, la mayor proporción porcentual correspondió a la materia Familiar con el 35.0% del total, seguido de la Civil 31.9%, Mercantil 18.1%, Penal 8.3%, Mixta 2.1%, Justicia para Adolescentes 0.7%, Indígena 0.5% y otras, 3.5 por ciento.7

Con la adopción de estos mecanismos, como bien dice la iniciativa, se disminuirán las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales, como apoya el estudio señalado por el CIDE «La importancia de la implementación de mecanismos alternativos para la solución de controversias, por su misma naturaleza, es reducir la tasa de litigiosidad y los tiempos para llegar a una conclusión satisfactoria para las partes sin necesidad de iniciar un proceso judicial».

Sin embargo, tal y como argumenta el Ejecutivo Federal, existe discrepancia en el tratamiento que en México se le da a esta figura jurídica, así, el CEJA señala que:

Debido a su estructura federal, la legislación en mediación en México va a depender de las particularidades de cada uno de los estados. A pesar de las diferencias que pueda generar este carácter federal, la legislación de los Estados tiende a regular los MAPJ a través de leyes generales para un gran grupo de materias. Por ese motivo, hemos incluido a México en este subapartado.

Existen estados que la han incorporado en sus Constituciones (15), otros que la han desarrollado como Ley Orgánica (12) y otros a través de leyes especiales (19).

De las 26 federaciones que ha incorporado la mediación u otros mecanismos a la sede judicial: En 10 de ellas depende del Supremo Tribunal de Justicia, 6 los consideran órganos auxiliares, en 2 como órganos desconcentrados, en 6 dependen de los Consejos de la Judicatura, en 1 de los Juzgados Civiles y en 1 depende de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos

Las finalidades para las cuales fueron implementados van a depender de cada Estado, siendo las más extendidas: Acceso a la Justicia, Cultura de Paz y Eficiencia y agilidad en la impartición de justicia. La mayoría de los Estados, conciben la mediación y la conciliación para las materias de civil, mercantil, familiar y penal. Los Estados de Sonora y Durando (sic.) incluyen las materias de laboral, agrario y comunitario y Puebla incluye la materia vecinal.8

Por ello el gran acierto de incorporar en 20139 las facultades al Congreso de la Unión para crear la legislación única en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común, al tenor de la siguiente redacción:

Artículo 73. — El Congreso tiene facultad:

[...]

XXI. Para expedir:

...

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

Al respecto, el CIDE evaluó esta política criminal de la siguiente manera:

Aunque tardía, la aprobación y publicación de las leyes nacionales fue un suceso positivo, pues implicó el fin de la diversidad normativa e interpretativa que complejizaba la posibilidad de contar con una procuración y administración de justicia homologadas en todo el país. Así, este marco normativo único permitió facilitar los procesos de reorganización institucional, armonización legislativa, capacitación y desarrollo de sistemas informáticos, entre otros. Pero, sobre todo, la llegada de estas normas ha propiciado el desarrollo de modelos nacionales que permitirán consolidar los esfuerzos para operar un auténtico sistema penal de corte acusatorio.10

Ante tal situación, esta Comisión coincide completamente en la mención de que en nuestro país, el uso de los MASC es completamente heterogéneo en todas sus manifestaciones y que, por lo tanto, resulta imperioso homogeneizar dicha figura.

El punto nodal, se centra en el mecanismo que habrá de utilizarse para conseguir dichos fines, pues para ello, este Constituyente permanente tiene dos vías ya utilizadas: (i) la regulación a través de las leyes nacionales —como sucede ya en materia procesal penal y de MASC del orden penal—, o (ii) la normativización por medio de las leyes generales —como sucede en materia sustantiva, procesal y de ejecución penal en la figura del secuestro.

La iniciativa pretende adoptar el segundo de los mecanismos, esto es, facultar al Congreso de la Unión para regular a los MASC como materia concurrente, y no como materia reservada, lo que dará motivo a establecer una ley general y no una ley nacional.

Conviene recordar las razones expuestas por el Ejecutivo para regular a los MASC mediante una ley marco de naturaleza general:

a) Las leyes generales distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación;

d) Las leyes locales tendrán su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica.

Lo anterior cobra sustento en los criterios jurisprudenciales sostenidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al sostener las características de las materias concurrentes y de las leyes que las instrumentan, es decir, de las leyes generales:

Tesis de Jurisprudencia P./J. 142/2001 de la Novena Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1042, del Tomo XV, enero de 2002, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 187982, derivada de la inconstitucionalidad 31/2006, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados», también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado «facultades concurrentes», entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3°, fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4°, párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 38/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 288, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160856, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES. Tanto la materia de asentamientos humanos como la de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico son constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a través de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en ellas. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; además, establece las normas bajo las que dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de población. Por su parte, el objeto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los Municipios cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, interviniendo incluso en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es que los Programas de Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes con los de Ordenamiento Ecológico Federales y Locales, pues no debe perderse de vista que los Municipios no cuentan con una facultad exclusiva y definitiva en las materias de asentamientos urbanos y de protección al ambiente, ya que ambas son de naturaleza constitucional concurrente, por lo que este tipo de facultades municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos y a las formalidades que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 36/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 297, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160791, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la adición al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-G, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987, la materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico se regula de manera concurrente por los tres niveles de gobierno. Así, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que cuenta con elementos materiales de referencia y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los cuales deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Esta ley es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cuyo objeto es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como proteger el medio ambiente en el territorio del país. De este modo, la materia de protección al ambiente fue absorbida por parte de la Federación y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley General, la concurrencia de la facultad indicada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 37/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 298, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160790, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA. La facultad constitucional concurrente en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico prevista en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el contexto normativo que señala el sistema general de planeación del desarrollo nacional establecido en el artículo 20 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ya que las facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas desarrolladas por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: 1. La normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los diversos niveles de gobierno; y, 2. La de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.

En ese orden de ideas, no se desconocen los criterios sostenidos por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que:

295...., precisamente, derivado del federalismo, se presenta una gran producción normativa que no será, ni tiene que ser constitucionalmente uniforme. El hecho de que en una entidad se regule de determinada manera una institución civil, no significa que las demás deban hacerlo en forma idéntica o similar, como tampoco que se limite o restrinja la facultad de una entidad para legislar en sentido diverso a las restantes.

298. Así, en un sistema federal encontramos diversos órdenes jurídicos encargados de la producción normativa —federal, estatal, municipal— que, por ende, derivan en un gran número de leyes que responden a sus propias circunstancias y necesidades, lo cual innegablemente lleva a que no exista uniformidad en las normas que las entidades federativas expiden para regular materias a ellos reservadas o expresamente otorgadas, como ocurre con el Distrito Federal; lo que da lugar a una multiplicidad de criterios normativos que deben ser armonizados y regulados por la legislación que los propios entes territoriales promulguen al respecto,...11

Pues si bien es cierto que la diversidad normativa es una expresión del federalismo, el pacto que a través de la Constitución se hace por parte de las entidades federativas y la federación en la que aquellas ceden facultades a favor de esta para homologar criterios, también es una expresión viva de esta forma de gobierno.

De ahí que si lo que se pretende es homologar y crear formas de participación entre el ámbito local y el federal, no es mediante las leyes nacionales o las ambivalentes —que permiten a la federación legislar para todo el país en ambos fueros, una parte de él o solo para ella misma y una entidad federada, como (i) el Código Nacional de Procedimientos Penales, (ii) el Código Civil para el Distrito Federal y Territorios Federales en Materia Común y para toda la República en Materia Federal o (iii) la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Común y para Toda la República en Materia Federal —, sino a través de leyes generales que establezcan distribuciones de competencias y un sistema de coordinación entre autoridades, como en el caso de (i) la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos o (ii) la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

De tal suerte que, de la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, no queda duda de que busca la adopción, en su momento, de una o unas Leyes Generales de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en todas las materias, excepto la penal.

Situación esta que rompería con la sistemática constitucional por las razones siguientes:

Actualmente la Constitución regula ya facultades a favor del Congreso General para legislar de manera única (reservada) en materia de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias para toda la República en el orden federal y en el fuero común que, por su ubicación sistemática, se ha entendido —correctamente— que se refiere en exclusiva a la materia penal.

La pretensión de facultar al legislador federal para «expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal», presentaría una doble regulación diferenciada de los MASC: por un lado la penal, a través de una ley nacional y, por otro lado todas las demás materias, a través de leyes generales.

Sobre este punto, debe tomarse en consideración que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Acción de Inconstitucionalidad 2/2010 sostuvo que:

..., razón por la cual, en el caso, el control constitucional se inscribe no bajo un análisis de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad para determinar la pertinencia de un trato diferenciado y la violación o no a los principios de igualdad y no discriminación, caso en que la medida legislativa debe examinarse bajo un escrutinio estricto, sino sólo en un análisis de razonabilidad que permita verificar: a) Si la opción elegida por el legislador trastoca o no bienes o valores constitucionalmente protegidos, y, b) Si los hechos, sucesos, personas o colectivos guardan una identidad suficiente que justifique darles el mismo trato, o bien, que existen diferencias objetivas relevantes por las cuales deba darse un trato desigual, el cual estará no sólo permitido sino, en algunos casos, exigido constitucionalmente.

De ahí que sea necesario homologar no solo el trato que le dan las leyes locales, como lo solicita el Ejecutivo, sino el mismo trato que les da la propia Constitución General de la República, debiendo, por consiguiente, modificar el texto del art. 73, fracción XXI en su inciso c), así como la propuesta del Ejecutivo.

Por lo anterior, resulta necesario presentar un cuadro en el que se refleja tal propuesta:

C. MEJORA REGULATORIA

La iniciativa del Diputado Luis Fernando Antero Valle, propone reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo la siguiente argumentación:

...según la definición contenida en el Convenio de colaboración entre la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Económico y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), la mejora regulatoria se define de la siguiente manera:

...una política pública que consiste en la generación de normas claras, de trámites y servicios simplificados, así como de instituciones eficaces para su creación y aplicación, que se orienten a obtener el mayor valor posible de los recursos disponibles y del óptimo funcionamiento de las actividades comerciales, industriales, productivas, de servicios y de desarrollo humano de la sociedad en su conjunto.

El propósito de la mejora regulatoria radica entonces en procurar los mayores beneficios para la sociedad con los menores costos posibles, mediante la formulación normativa de reglas e incentivos que estimulen la innovación, la confianza en la economía, la productividad, la eficiencia y la competitividad a favor del crecimiento, bienestar general y desarrollo humano.»

Tanto a nivel federal, como en los ámbitos estatal y municipal, varias dependencias, órganos desconcentrados y organismos descentralizados poseen facultades para emitir regulaciones en sus respectivas materias. La multiplicidad de actores que a lo largo y ancho del país tienen atribuciones para expedir esta clase de normas, plantea la exigencia, en primer lugar, de que la mejora regulatoria llegue a todo el territorio nacional; y, en segundo lugar, de que exista una coordinación entre niveles gubernamentales para aplicar los principios de dicha política...

...existen cinco entidades que aún no cuentan con su propia legislación en la materia que nos ocupa: la Ciudad de México, Baja California Sur, Guerrero, Michoacán y Nayarit. Al revisar el ranking Estatal de Mejora Regulatoria, publicado en 2012 por el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., es posible observar que estos cinco estados se encuentran en las peores posiciones, lo cual indica que su marco legislativo no se adecúa a las prácticas y a los principios impulsados por la mejora regulatoria.

La mejora regulatoria, con una correcta y óptima aplicación, es capaz de originar una gran cantidad de beneficios.

Por otro lado, la iniciativa de decreto que adiciona un párrafo último al art. 25 y una fracción al art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mejora regulatoria del Ejecutivo Federal, presenta la siguiente argumentación nodal:

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece como una de las metas nacionales, para alcanzar un «México Próspero», garantizar la emisión de reglas claras que incentiven el desarrollo de un mercado interno competitivo, mediante la instrumentación de un modelo de mejora regulatoria integral que incluya políticas de revisión normativa, de simplificación y homologación nacional de trámites, así como medidas para facilitar la creación y escalamiento de empresas... cuando en el diseño de las normas no se considera la perspectiva de mejora regulatoria, es posible que con su emisión se impongan costos sustanciales que terminen por transformarse en mayores precios para los consumidores, costos regresivos para las empresas, barreras regulatorias para el acceso a los mercados y, en general, menores niveles de productividad. ...la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de los cuáles México forma parte,... ha sostenido que «una política regulatoria eficaz apoya el desarrollo económico, la consecución de objetivos sociales más explícitos como el bienestar social y la sustentabilidad ambiental, y fortalece el Estado de Derecho.

...En consideración a lo anterior, el análisis y evaluación cuidadosos de los beneficios y costos potenciales de las leyes y demás normas generales, se convierte en nuestros días en una tarea central de los gobiernos democráticos,...

El 27 de noviembre de 2014, encomendé al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la organización de foros de consulta con diversos sectores de la sociedad, para elaborar una serie de propuestas y recomendaciones sobre la justicia cotidiana en el país. Derivado de dichos foros se recomendó desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria, así como llevar a cabo una instancia de diálogo entre los sectores público, social y privado. Esta instancia se materializó en los Diálogos por la Justicia Cotidiana.

La mesa de Política en materia de justicia de los Diálogos por la Justicia Cotidiana retomó esa recomendación y concluyó que existe una gran complejidad normativa que impacta de forma negativa el derecho de acceso a la justicia de las personas: hay un gran número de leyes a nivel nacional, lo que crea un marco jurídico complejo y poco accesible; sólo la normativa federal y estatal puede consultarse fácilmente; los ordenamientos no siempre tienen una dirección clara o armonizada con políticas públicas; se utiliza un lenguaje técnico y de difícil comprensión para la mayoría de la población, entre otros.

Conclusiones

...la realidad muestra que aún no se cuenta con una estrategia efectiva de mejora regulatoria integral. En su lugar... se nos presenta un mosaico de leyes y ordenamientos con distintos niveles de efectividad...

...el resto de las normas generales, en particular aquéllas que provienen del Poder Legislativo, de los órganos constitucionales autónomos e incluso de otros órganos que, si bien integran la APF, no ejercen funciones típicas de autoridad o presentan una organización administrativa completamente nueva, queden al margen de los beneficios que aporta la política de mejora regulatoria.

...han recomendado a México la inclusión de mecanismos y herramientas para asegurar la calidad de las disposiciones normativas que emanan del Congreso, toda vez que si bien esto ya ocurre en la APF, las disposiciones emitidas en este ámbito constituyen sólo una parte de la normatividad que se emite en el país.

Debe considerarse también que la mejora regulatoria no sólo tiene como finalidad generar un mejor ambiente económico que propicie la competitividad nacional, sino también considerar la plena satisfacción a los principios de transparencia, la participación ciudadana, la responsabilidad pública, la rendición de cuentas, y la eficiencia de la acción gubernamental.

La situación que denuncia la iniciativa es que:

1) Aún no se cuenta con una estrategia efectiva de mejora regulatoria integral, y

2) Existe una gran complejidad normativa que impacta de forma negativa el derecho de acceso a la justicia de las personas, lo que crea un marco jurídico complejo y poco accesible con las siguientes características:

a) Solo la normativa federal y estatal puede consultarse fácilmente, y cinco estados ni siquiera tienen una ley en la materia;

b) Los ordenamientos no siempre tienen una dirección clara o armonizada con políticas públicas, induciendo, en la práctica, poca intervención estatal y municipal;

c) Se utiliza un lenguaje técnico y de difícil comprensión para la mayoría de la población, y

d) Existen distintos niveles de efectividad entre esas leyes.

Con la reforma, se pretende alcanzar los siguientes objetivos:

1) Desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria;

2) Generar un mejor ambiente económico que propicie la competitividad nacional;

3) Considerar la plena satisfacción a los principios de transparencia, la participación ciudadana, la responsabilidad pública, la rendición de cuentas, y la eficiencia de la acción gubernamental;

4) Garantizar la emisión de reglas claras que incentiven el desarrollo de un mercado interno competitivo, y

5) La instrumentación de un modelo de mejora regulatoria integral que incluya políticas de revisión normativa, de simplificación y homologación nacional de trámites, así como medidas para facilitar la creación y escalamiento de empresas.

Lo anterior, pretende llevarse a cabo mediante su diseño constitucional como materia concurrente, facultando al Legislador Federal a crear la respectiva ley general en la materia.

A continuación se presenta un cuadro comparativo de la iniciativa presentada por el Diputado:

A continuación se presenta un cuadro comparativo de la iniciativa presentada por el Ejecutivo:

Como se mencionó ab initio de este documento, la argumentación de la pertinencia de la adopción de esta política legislativa resulta la misma que para el caso de los MASC, por lo que en obvio de repeticiones se tiene aquí como reproducida y aceptada para su aplicación en tal propuesta, con la plena coincidencia de esta Comisión Dictaminadora en la necesidad de adoptar esta medida legislativa.

D. JUSTICIA CÍVICA E ITINERANTE

La propuesta de decreto que adiciona una fracción al art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia cívica e itinerante, presenta fundamentalmente la siguiente argumentación:

...encomendé al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) llevar a cabo foros de consulta para identificar los problemas más trascedentes sobre justicia cotidiana.

Entre los problemas que se detectaron a partir de los foros, se encuentra la marginación jurídica y la dificultad que tienen las personas para acceder a la justicia.

Asimismo, los Diálogos por la Justicia Cotidiana permitieron identificar que una barrera importante de acceso a la justicia es la falta de información oportuna y de calidad sobre la forma en que un conflicto puede ser atendido. Más aun, las instancias de resolución de controversias se encuentran alejadas de gran parte de la población.

Además, se identificó que los conflictos comunitarios tampoco cuentan, en general, con mecanismos de resolución o gestión efectivos y de fácil acceso para su solución.

...la población desconfía de las instituciones y procedimientos de procuración y administración de justicia. Esta desconfianza se extiende a las autoridades y a los operadores mismos del sistema de justicia.

...en la actualidad, vivimos una crisis de valores cívicos y de respeto hacia el estado de Derecho, y existe un sentimiento de injusticia y decepción en el sistema por parte de los ciudadanos.

Por ello, las soluciones que se propusieron para atender estos problemas se centran en dos aspectos fundamentales: (i) fortalecer la justicia cívica, y (ii) crear mecanismos que detonen la justicia itinerante.

Justicia Cívica

La justicia cívica debe ser el detonante para solucionar conflictos menores... que en muchas ocasiones resultan largos y costosos por una inadecuada atención y solución temprana a éstos.

[...]

Por ello, la justicia cívica juega un papel importantísimo en la prevención de conflictos, pues establece reglas mínimas de comportamiento y de convivencia armónica.

En este sentido, diversas entidades federativas ya cuentan con ordenamientos jurídicos que regulan la convivencia armónica de las personas, a través de leyes o reglamentos de cultura cívica, no obstante, esto no ha logrado permear en todo el país por diversas circunstancias, particularmente porque no existen criterios homogéneos que faciliten la convivencia diaria de las personas y sus relaciones personales. Además, en muchas ocasiones las autoridades desconocen la existencia de estas normas jurídicas.

Por ello, uno de los objetivos de la presente iniciativa es facultar al Congreso de la Unión para emitir una ley general que establezca las bases y los principios que deberán observar los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, en materia de justicia cívica.

[...]

Justicia Itinerante

El concepto de justicia ha estado asociado a la necesidad de contar con espacios físicos que permitan a los jueces atender y resolver los conflictos que se les presentan. Durante mucho tiempo esta idea se ha encontrado con el inconveniente de la suficiencia presupuestaria y de la lejanía en la que se encuentran muchas comunidades de los centros donde se administra y se imparte justicia.

Es tiempo de cambiar esta idea y de acercar la justicia a las personas.

[...]

la justicia itinerante implica la realización de trámites, servicios administrativos, así como la resolución efectiva y pronta de conflictos que se presentan en una determinada comunidad.

[...]

...los Tribunales Agrarios son los únicos órganos jurisdiccionales que desarrollan Programas de Administración de Justicia Itinerante dentro de sus jurisdicciones territoriales. Los usuarios del servicio de administración de justicia agraria, generalmente se encuentran dispersos en áreas geográficas apartadas, lo que dificulta su acceso a las instalaciones de los órganos impartidores de justicia agraria lo cual redunda en perjuicio de su economía.

[...]

Este modelo de justicia itinerante, se propone que sea replicado no sólo respecto de procedimientos jurisdiccionales y administrativos, sino que se contemplen tanto a la asistencia temprana, a los mecanismos alternativos de solución de conflictos y, por supuesto, a la justicia cívica.

Por todo lo anterior, el Decreto de mérito propone que, a partir de la facultad que ejerza el Congreso de la Unión, las leyes de las entidades federativas deberán prever los principios a los que deberán sujetarse las autoridades para que la justicia itinerante sea accesible y disponible a los ciudadanos, además deberán establecer las bases para la organización y funcionamiento de la justicia cívica e itinerante, así como sus mecanismos de acceso.

De la lectura de esta parte expositiva, se desprende que en gran medida se retoman los argumentos que para los MASC se vertieron en su momento.

Debiendo agregar que, tal y como lo menciona la iniciativa, la opción de aplicar la justicia cívica como solución a conflictos menores atiende además a la poca confianza en los sistemas de justicia y en México. Al respecto, la OCDE señala para el caso mexicano en un nivel de confianza inferior al 45%12 :

El CEJA menciona al respecto de la materia de la propuesta:

La iniciativa una vez más pone en relieve la falta de criterios homogéneos en los diseños normativos de las entidades federativas, por lo que se persiga dotar de facultades al Congreso de la Unión «para emitir una ley general que establezca las bases y los principios que deberán observar los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, en materia de justicia cívica» e itinerante, a fin de acercar la justicia a la gente.

De ahí que se compartan ampliamente las consideraciones relativas a la adopción de estas como materias concurrentes, bajo los argumentos ya vertidos en este documento.

Se presenta entonces un cuadro de contenidos en esta materia:

E. REGISTROS CIVILES

La iniciativa de decreto busca reformar la fracción XXIX-R del art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de registros civiles, bajo la siguiente argumentación:

El 17 de junio de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una adición al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de establecer que toda persona tiene derecho a la identidad y a ser registrado de manera inmediata a su nacimiento, debiendo el Estado garantizar el cumplimiento de estos derechos y la autoridad competente otorgar, de manera gratuita, la primer copia certificada del acta de registro de nacimiento.

El derecho a la identidad, reconocido en nuestra Constitución desde 2014, es un derecho humano reconocido también en diversos instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano...

La identidad es el umbral para garantizar el ejercicio de todos los demás derechos reconocidos en nuestra Constitución Política. Al respecto, el Poder Judicial de la Federación ha señalado que «Este derecho consiste en el reconocimiento jurídico-social de toda persona como sujeto de derechos, responsabilidades, de su pertenencia a un Estado, un territorio, una sociedad y una familia, en otras palabras, es una condición necesaria para presentar, tanto la dignidad individual, como la colectiva de las personas».

[...]

El principal mecanismo a través del cual el Estado garantiza el derecho a la identidad, es la inscripción del registro de los recién nacidos en el Registro Civil, de ahí la relevancia y necesidad de contar con el acta de nacimiento que lo acredite.

[...]

...de acuerdo con el diagnóstico elaborado por el CIDE, en México existe un alto índice de «subregistro», así como de personas que no cuentan con documentos oficiales con datos fidedignos, y que dificulta al Estado proteger eficiente y certeramente el derecho a la Identidad de la población y garantizar otros derechos consagrados en nuestra Constitución.

[...]

...las causas que dan origen a la marginación jurídica, la heterogeneidad de la regulación de registros civiles en las entidades federativas, las barreras geográficas para acceder a una oficina del Registro Civil, los costos económicos de este tipo de trámites, barreras culturales, además de la disparidad en los recursos materiales y humanos con que cuentan las oficinas del Registro Civil.

[...]

Actualmente, convergen en el ordenamiento jurídico nacional una gran diversidad de leyes y disposiciones que norman la actividad de los registros civiles;

[...]

...la diversidad nacional en materia de registros civiles ha presentado problemas que han impedido, en la mayoría de los casos, contar con documentos no solo de identidad, sino también del estado civil, que dificultan el ejercicio de una multiplicidad de derechos.

Aunado a lo anterior, encontramos una carencia en programas de modernización de los registros civiles, así como falta de infraestructura, lo que propicia procesos registrales lentos, obsoletos, inseguros y, en algunos casos, con operaciones discrecionales; falta de programas constantes de profesionalización para registradores; legislación inoperativa para el uso de sistemas electrónicos, firma digital y trámites en línea; desvinculación de otros registros, y evolución desigual de la actividad registral de las entidades federativas, tanto humana como tecnológica; entre otros.

Debe tenerse en cuenta que, la problemática que se evidencia, centra la atención en el hecho de que «la diversidad nacional en materia de registros civiles ha presentado problemas que han impedido, en la mayoría de los casos, contar con documentos no solo de identidad, sino también del estado civil, que dificultan el ejercicio de una multiplicidad de derechos», lo que se traduce nuevamente en falta de homogenización.

Pero, más allá de que este Órgano Revisor de la Constitución invoque los argumentos pertinentes a la adopción de la concurrencia de competencias en la materia, es menester resaltar que, en la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal se menciona que:

La legislación que se expida deberá prever, al menos: la obligación de trabajar con formatos accesibles de inscripción; la estandarización de actas a nivel nacional; medidas de seguridad física y electrónica; la posibilidad de realizar trámites con firmas digitales; de realizar consultas y emisiones vía remota; el diseño de mecanismos alternos para la atención de comunidades indígenas y grupos en situación de especial vulnerabilidad y marginación; mecanismos homologados de captura de datos; simplificación de procedimientos de corrección, rectificación y aclaración de actas. Fue enviada a la Comisión de Puntos Constitucionales.

Sin embargo, de la lectura del texto normativo propuesto no se desprende —ni siquiera de manera inferencial— que una vez adoptada la redacción propuesta a la referida fracción XXIX-Q del art. 73 la ley general que cree la federación deba contener esos parámetros deónticos, reduciendo así el margen de discrecionalidad del legislador secundario federal.

Así, resulta por demás evidente que de pretender el establecimiento de esos parámetros normativos, deberán establecerse de manera expresa, pero dado que la fracción de mérito no se ocupará solamente de la figura de los registros civiles, sino también de los «registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales», tal regulación no es viable en la referida fracción.

Por tal motivo se presenta la necesidad de generar un artículo transitorio adicional que así lo indique, según el cuadro que se presenta a continuación:

Por último, debe mencionarse que, toda vez que se tomó la decisión de dictaminar las cuatro iniciativas en un mismo documento, el régimen transitorio deberá sufrir modificaciones para adecuarlo al nuevo texto de reformas y adiciones.

III. TEXTO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRANSITORIO

Por lo anteriormente expuesto, esta Comisión somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente:

Proyecto de Decreto por el que se adicionan y modifican diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Mecanismos- Alternativos de Solución de Controversias, Mejora Regulatoria, Justicia Cívica e Itinerante y Registros Civiles.

Artículo Único. — Se ADICIONAN un párrafo último al artículo 25 y las fracciones XXIX-A, XXIX-Y y XXIX-Z al artículo 73 y se REFORMAN las fracciones XXI, inciso c) y XXIX-R del artículo 73, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 25...

...

A fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos señalados en los párrafos primero, sexto y noveno de este artículo, las autoridades de todos los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, deberán implementar políticas públicas de mejora regulatoria para la simplificación de regulaciones, trámites, servicios y demás objetivos que establezca la ley general en la materia.

Artículo 73...

I a XX...

XXI. Para expedir:

a) y b)...

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

...

XXII a XXIX...

XXIX-A. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal;

XXIX-B a XXIX-Q...

XXIX-R. Para expedir las leyes generales que armonicen y homologuen la organización y el funcionamiento de los registros civiles, los registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales;

XXIX-S a XXIX-X...

XXIX-Y. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de mejora regulatoria;

XXIX-Z. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su respectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante, y

XXX...

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. En un plazo que no excederá de 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión expedirá las leyes generales a que se refieren las fracciones XXIX-A, XXIX-R, XXIX-Y y XXIX-Z de esta Constitución.

TERCERO. La ley general en materia de registros civiles a que se refiere la fracción XXIX-R del artículo 73 de esta Constitución deberá prever, al menos: la obligación de trabajar con formatos accesibles de inscripción; la estandarización de actas a nivel nacional; medidas de seguridad física y electrónica; la posibilidad de realizar trámites con firmas digitales; de realizar consultas y emisiones vía remota; el diseño de mecanismos alternos para la atención de comunidades indígenas y grupos en situación de especial vulnerabilidad y marginación; mecanismos homologados de captura de datos; simplificación de procedimientos de corrección, rectificación y aclaración de actas.

Los documentos expedidos con antelación a la entrada en vigor de la ley a que se refiere el Segundo transitorio del presente Decreto, continuarán siendo válidos conforme a las disposiciones vigentes al momento de su expedición. Asimismo, los procedimientos iniciados y las resoluciones emitidas con fundamento en dichas disposiciones deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las mismas.

CUARTO. La legislación federal y local en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias continuará vigente hasta en tanto entre en vigor la legislación a que se refiere el presente Decreto, por lo que los procedimientos iniciados y las sentencias emitidas con fundamento en las mismas, deberán concluirse y ejecutarse, conforme a lo previsto en aquéllas.

QUINTO. La legislación en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias de la federación y de las entidades federativas deberá ajustarse a lo previsto en la ley general que emita el Congreso de la Unión conforme al artículo 73, fracción XXIX-A de esta Constitución.

SEXTO. La ley general en materia de mejora regulatoria a que se refiere la fracción XXIX-Y del artículo 73 de esta Constitución deberá considerar al menos, lo siguiente:

a) Un catálogo nacional de regulaciones, trámites y servicios federales, locales y municipales con el objetivo de generar seguridad jurídica a los particulares.

b) Establecer la obligación para las autoridades de facilitar los trámites y la obtención de servicios mediante el uso de las tecnologías de la información, de conformidad con su disponibilidad presupuestaria.

c) La inscripción en el catálogo será obligatoria para todas las autoridades en los términos en que la misma disponga.

SÉPTIMO. La ley general en materia de justicia cívica e itinerante a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-Z de esta Constitución deberá considerar, al menos lo siguiente:

a) Los principios a los que deberán sujetarse las autoridades para que la justicia itinerante sea accesible y disponible a los ciudadanos;

b) Las bases para la organización y funcionamiento de la justicia cívica en las entidades federativas, y

c) Los mecanismos de acceso a la justicia cívica e itinerante y la obligación de las autoridades de cumplir con los principios previstos por la ley.

Las legislaturas de las entidades federativas proveerán de los recursos necesarios para cumplir con lo dispuesto en el presente artículo transitorio.

Notas:

1 Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

2 Según el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), «Menos del 4% de las sanciones en México contemplan el uso de alternativas como las multas o la reparación del daño. En la práctica, el sistema de justicia se ha reducido a la aplicación de penas de prisión y a la institucionalización del sistema carcelario, sin que ello signifique necesariamente una solución al conflicto». Véase CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARA EL DESARROLLO, Hallazgos 2015: evaluación de la implementación y operación a ocho años de la reforma constitucional en materia de justicia penal, CIDAC, México 2016, p. 131.

3 Ibídem., p. 50. Por su parte, el CIDE señala que «Otro aspecto que contribuye al mejoramiento de la justicia, son los Institutos o Centros de Justicia Alternativa. En la actualidad, todas las Entidades Federativas de la República Mexicana reportan la existencia de dichos órganos y brindan diversos servicios de asesoría, mediación y conciliación, de manera gratuita y accesible a cualquier persona que lo solicite». Véase CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, CIDE, México 2015, p. 183. Por su parte, a nivel federal la Procuraduría Federal del Consumidor, la Procuraduría de la Defensa del Trabajo, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y el Instituto Federal de Defensoría Pública, ya aplican MASC. Véase CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Santiago de Chile 2014.

4 Se trata de un organismo internacional, creado en 1999 por las instituciones del Sistema Interamericano. Su sede está en Santiago de Chile y sus miembros son todos los países integrantes activos de la Organización de Estados Americanos.

5 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Op. cit., p. 12 et sec.

6 Véase CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, Op. cit., p. 16.

7 Ibídem., p. 183.

8 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Op. cit., pp. 59-61.

9 Diario Oficial de la Federación del 2013-10-08.

10 CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, Op. cit., p. 70.

11 Ejecutoria de la Novena Época, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la pág. 991 del SJF y su Gaceta, Tomo XXXII, diciembre de 2010, con el número de registro 22553, derivada de la Acción de Inconstitucionalidad 2/2010. Procurador General de la República.

12 CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, Op. cit., pp. 12 y 13.

13 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Op. cit., pp. 59-61.

Notifíquese a la Mesa Directiva para efectos de su programación legislativa.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 27 de octubre de 2016.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Guadalupe Acosta Naranjo (rúbrica), presidente; Édgar Castillo Martínez (rúbrica), Braulio Mario Guerra Urbiola (rúbrica), Yulma Rocha Aguilar (rúbrica), Marco Antonio Aguilar Yunes (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), J. Apolinar Casillas Gutiérrez (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega (rúbrica), Omar Ortega Álvarez, Ángel II Alanís Pedraza (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), Mirna Isabel Saldívar Paz (rúbrica), Lorena Corona Valdés (rúbrica), secretarios; Benjamín Medrano Quezada (rúbrica), Ivonne Aracelly Ortega Pacheco (rúbrica), David Sánchez Isidoro (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica), Mariana Benítez Treviño (rúbrica), María Bárbara Botello Santibáñez (rúbrica), Héctor Ulises Cristópulos Ríos (rúbrica), Armando Luna Canales, Karina Padilla Ávila (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez (rúbrica), Santiago Taboada Cortina (rúbrica), María Luisa Beltrán Reyes, Evelyn Parra Álvarez (rúbrica), Rodrigo Abdala Dartigues, Virgilio Dante Caballero Pedraza (rúbrica), Rosa Alicia Alvarez Piñones (rúbrica), Cándido Ochoa Rojas (rúbrica), Hugo Eric Flores Cervantes.

De la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, en materia de accesibilidad

Honorable Asamblea:

Con fundamento en lo dispuesto en los Artículos 39 y 45 numeral 6, inciso f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y; 80, 84, 85, 157 numeral 1 fracción I, 167 numeral 4, 180 y 182 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el presente dictamen en sentido positivo con modificaciones al tenor de los siguientes:

Antecedentes:

I.- En sesión celebrada por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, en fecha 29 de abril de 2016, la Diputada Arlette Ivette Muñoz Cervantes, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que reforman las fracciones IV y V del artículo 4°, el primer párrafo y el inciso c de la fracción IX del artículo 5°, las fracciones XIX y XX del artículo 10 y las fracciones III a V del artículo 20; se adicionan la fracción VI al artículo 4°, el inciso d a la fracción IX del artículo 5°, la fracción XXI del artículo 10, la fracción VI del artículo 20 y la fracción XXXI del artículo 28 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.

II.- En la misma sesión, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados en uso de sus facultades, instruyó el turno de la Iniciativa a la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables para su estudio y dictamen; Iniciativa que fue recibida el 23 de mayo de 2016, con el número de expediente 3023.

III.- Con base en lo anterior, la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables de esta LXIII Legislatura, procedió a la elaboración del presente dictamen.

Contenido de la Iniciativa:

La diputada iniciante propone mediante esta Iniciativa incluir el término de accesibilidad, como parte de los principios rectores en la observación y aplicación de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores; es decir, que las personas adultas mayores tengan accesibilidad a las tecnologías de la información y comunicación, así como la accesibilidad en los establecimientos públicos y servicios de autotransporte.

Esgrime la diputada iniciante, que el envejecimiento de la población representa un reto para el Estado y la sociedad. Las proyecciones oficiales indican que la proporción de niños y jóvenes será cada vez menor, por lo que en este sentido, se observa que la participación relativa de adultos mayores aumenta, lo que hace que la pirámide poblacional sea cada vez más angosta.

Ello hace necesario que gobierno y familias actúen para combatir la pobreza y la desigualdad en la que viven muchos adultos mayores. En este sentido, un aspecto a combatir es la desigualdad que se presenta en la accesibilidad a los diversos bienes y servicios por parte de los diferentes sectores de población. Desafortunadamente, los grupos más vulnerables resultan en la mayoría de las veces los más afectados por las condiciones de desventaja en la que se encuentran.

Por ello, se requieren de acciones afirmativas para que puedan acceder en igualdad de condiciones a cualquier bien o servicio que preste el Estado y, en su caso, para que no se queden rezagados en el acceso y conocimiento de los avances en diferentes ámbitos, principalmente en lo que se requiere a las tecnologías de la información y comunicación.

En tal virtud, propone el establecimiento del término de accesibilidad, el cual se refiere a las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas adultas mayores, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales.

En el mismo tenor, propone que entre los objetivos de la política nacional sobre personas adultas mayores, se garantice la accesibilidad de las personas adultas mayores a las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.

Asimismo, propone que dentro de las atribuciones en la materia, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, garantice el derecho de las personas adultas mayores a la accesibilidad a las tecnologías de la información y las comunicaciones, incluida internet.

De igual manera, y en consonancia con lo anterior, propone que dentro de las atribuciones del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, se encuentre la de implementar programas que propicien el aprendizaje de habilidades y conocimientos para el manejo de herramientas que permitan la accesibilidad a las tecnologías de la información y comunicación.

Con el objeto de reforzar la ley e incorporar la accesibilidad como un derecho, propone el establecimiento del derecho de la accesibilidad a establecimientos y servicios, así como también el derecho a la accesibilidad universal; y para lograrlo, propone que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes garantice que los concesionarios y permisionarios de servicios públicos de transporte, cuenten en sus unidades con asientos preferentes y el equipamiento adecuado para que las personas adultas mayores hagan uso del servicio con seguridad y comodidad.

En síntesis, la proponente busca adecuar la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores a efecto de promover la accesibilidad de dicho sector de la población a las tecnologías de la información y la comunicación, así como a asientos preferentes en establecimientos que prestan servicios públicos y en servicios de autotransporte de pasajeros.

En virtud de lo anteriormente señalado, es imprescindible mostrar mediante una tabla comparativa lo que establecen las disposiciones del texto vigente de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y las propuestas que desea realizar a dichas disposiciones la iniciante.

Consideraciones:

1.- Esta Comisión de Atención a Grupos Vulnerables analizó y discutió el contenido de la iniciativa sujeta a dictamen y determinó que es procedente su dictaminación en sentido positivo, con modificaciones.

2.- En efecto, las diputadas y los diputados integrantes de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables estudiaron la iniciativa, la analizaron y tomaron en consideración que lo que ha planteado la diputada Arlette Ivette Muñoz Cervantes es viable y procedente, en el sentido de promover la accesibilidad de las personas adultas mayores a las tecnologías de la información y la comunicación, incluido el internet y banda ancha.

En lo relativo a las propuestas sobre la accesibilidad de dichas personas a establecimientos públicos y servicios de autotransporte, se estima que son inviables e innecesarias, toda vez que dicho planteamiento legislativo ya se encuentra regulada y plasmada en diversas disposiciones de la misma Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.

3.- En lo tocante a las propuestas para promover la accesibilidad de las personas adultas mayores a las tecnologías de la información y la comunicación, si bien es cierto que el Artículo 6°, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión; y el tercer párrafo establece que el Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet; con mayor razón y justificación, esta Comisión de Atención a Grupos Vulnerables considera que es necesario que en la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores se plasme y garantice en forma indubitable, clara y precisa, el derecho a la accesibilidad a las tecnologías de la información y a las comunicaciones, incluido el internet; asimismo, que se establezcan programas que propicien el aprendizaje de habilidades y conocimientos para el manejo de herramientas que permitan a las personas adultas mayores, su acceso a dichas tecnologías de la información y comunicaciones; así como también, se establezca el concepto de Accesibilidad, entendido como aquel que comprende las medidas pertinentes para asegurar el acceso a las personas adultas mayores, en igualdad de condiciones con las demás, a la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y comunicaciones.

Ello es así, toda vez que el acceso a las tecnologías de la información y comunicación le permiten, sin duda alguna a las personas adultas mayores, mejorar su desenvolvimiento y desarrollo psico – social e intelectual, su autonomía y seguridad en sí mismas, su conocimiento y actualización en las diferentes ciencias y disciplinas.

En últimas fechas, se ha acrecentado en forma considerable el uso de las computadoras y de las redes sociales entre este sector, lo que ha implicado en dicho sector, que perciban de manera diferente el mundo que los rodea, y que se adapten con mayor facilidad a dicha realidad, teniendo una mayor actividad mental, lo cual derivará en una mejor y mayor calidad de vida y felicidad en la misma, evitando lo más posible que contraigan la terrible enfermedad de Alzheimer, entras otras degenerativas de la mente.

Las personas adultas mayores deben gozar de los derechos de accesibilidad a las tecnologías de la información, comunicación e internet, ya que éstas favorecerán su plena integración a la sociedad, sin que exista tanta discriminación e intolerancia hacia ellos.

Mediante esta propuesta legislativa, las personas adultas mayores tienen acceso a un derecho constitucional fundamental que es el de la información.

El acceso digital de las personas adultas mayores es de suma importancia, toda vez que les proporciona múltiples oportunidades de aprendizaje, permitiéndoles su participación activa en la sociedad, permitiéndoles ser autosuficientes.

En Europa hay proyectos que se preocupan por darle acceso digital a las personas adultas mayores, y uno de ellos, por ejemplo, es el denominado Envejecimiento Activo y Saludable, que consiste en un ecosistema digital que ofrece la inclusión digital, es decir, información, actividades de carácter formativo, herramientas digitales, aplicaciones, entre otros.

Se ha observado últimamente que las personas adultas mayores usan con mayor frecuencia las computadoras y la red de internet, lo cual está conllevando a la transformación de manera significativa la vida de dichas personas, sobre todo en los terrenos relacionados con la salud, el entretenimiento y la cultura, lo que de una forma u otra, está incidiendo sobremanera en una mejor calidad de vida. Lo cual permite que se revierta la cultura y el estigma social acerca de que dicho sector se ha quedado aislado ante la existencia de estas tecnologías y su acelerado desarrollo y cambio.

De tal manera que las personas adultas mayores manejan de mejor forma sus problemas relacionados con la información de la salud, asistencia laboral, administración financiera, programación de asistencia a eventos culturales, artísticos, recreativos, compra venta de bienes contratación de servicios en general. Incluso, existen varios estudios que indican una disminución del estado de estrés, ayudando en forma inmejorable su calidad de vida y vínculos sociales.

Actualmente el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM) imparte cursos de computación a nivel básico a internet, toda vez que considera que el cambio generacional ha creado necesidades en relación con las tecnologías de la información y comunicación. De tal forma, que las personas adultas mayores requieren una tecnología útil, funcional y de fácil manejo; por lo que la computadora ofrece a dichas personas una herramienta fundamental para realizar actividades laborales, lúdicas, culturales, de investigación, recreativas, entre otras.

Sin embargo, y a pesar de lo señalado con anterioridad, sabemos que todavía hay una gran parte de personas adultas mayores que no tienen acceso a dichas tecnologías digitales, debido a sus costos tan altos, por lo que el Estado tiene una gran responsabilidad para hacer que dichas tecnologías sean accesibles al mayor número de dichas personas. Y en este sentido, resulta primordial que las personas adultas mayores, mediante esta propuesta legislativa, cuenten y gocen a cabalidad del derecho a la accesibilidad a las tecnologías de la información y a las comunicaciones, incluido el internet, proporcionándoles una mejor forma y calidad de vida, para que sigan siendo útiles para la sociedad y para ellos mismos.

En virtud de lo anterior, es viable y aceptable el término que se propone de Accesibilidad, sólo y únicamente como aquellas medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas adultas mayores, en igualdad de condiciones, a la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y comunicaciones.

4.- En lo referente a las propuestas sobre la accesibilidad de dichas personas a establecimientos públicos y servicios de autotransporte, se estima que son inviables e innecesarias, toda vez que dicho planteamiento legislativo ya se encuentra regulada y plasmada en diversas disposiciones de la misma Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, toda vez que su Artículo 5°, fracción IX, Del Acceso a los Servicios, ya establece que las personas adultas mayores tengan derecho a tener una atención preferente en los establecimientos públicos y privados que prestan servicios al público; a que los servicios y establecimientos de uso público deberán implementar medidas para facilitar el uso y/o acceso adecuado y a contar con asientos preferentes en los establecimientos que prestan servicios al público y en los servicios de autotransporte de pasajeros; además, es pertinente señalar que el número de asientos destinados a los adultos mayores son determinados por el reglamento de transporte correspondiente o, en su caso o defecto, dentro del marco de los convenios que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores y la Línea de Transporte celebran para dichos efectos.

5.- Es pertinente señalar que la propuesta legislativa no representa impacto presupuestario alguno, en virtud de la opinión emitida por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, en relación al mencionado impacto, concluye en su estudio que la eventual aprobación del presente dictamen, no generaría impacto presupuestario al erario federal, toda vez que dada la naturaleza de lo propuesto, su contenido esencial ya se encuentra atendido por el marco jurídico vigente.

Por las consideraciones anteriormente expuestas, los integrantes de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables de la LXIII Legislatura, someten al Pleno de la Cámara de Diputados, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES, EN MATERIA DE ACCESIBILIDAD.

Artículo Único.- Se adicionan las fracciones VI al artículo 4°, XXI del artículo 10, VI al artículo 20 y XXXI al artículo 28, todos de la Ley de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, como sigue:

Artículo 4o. Son principios rectores en la observación y aplicación de esta ley:

I. a III. ...

IV. Corresponsabilidad. La concurrencia y responsabilidad compartida de los sectores público y social, en especial de las comunidades y familias, para la consecución del objeto de esta Ley;

V. Atención Preferente. Es aquella que obliga a las instituciones federales, estatales y municipales de gobierno, así como a los sectores social y privado a implementar programas acordes a las diferentes etapas, características y circunstancias de las personas adultas mayores, y

VI. Accesibilidad. Las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas adultas mayores, en igualdad de condiciones con las demás, a las tecnologías de la información y comunicaciones.

Artículo 10. Son objetivos de la política nacional sobre personas adultas mayores los siguientes:

I. a XVIII. ...

XIX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la información sobre los mismos;

XX. Fomentar la creación de espacios de expresión para las personas adultas mayores, y

XXI. Garantizar la accesibilidad de las personas adultas mayores a las tecnologías de la información y comunicaciones.

Artículo 20. Corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, garantizar:

I. a III. ...

IV. El derecho permanente y en todo tiempo, a obtener descuentos o exenciones de pago al hacer uso del servicio de transporte de servicio público, previa acreditación de la edad, mediante identificación oficial, credencial de jubilado o pensionado, o credencial que lo acredite como persona adulta mayor;

V. El establecimiento de convenios de colaboración con las instituciones públicas y privadas dedicadas a la comunicación masiva, para la difusión de una cultura de aprecio y respeto hacia las personas adultas mayores, y

VI. El derecho de las personas adultas mayores a la accesibilidad a las tecnologías de la información y comunicaciones, incluido el internet y banda ancha.

Artículo 28. Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores tendrá las siguientes atribuciones:

I. a XXVII...

XXVIII. Elaborar y proponer al titular del Poder Ejecutivo Federal, los proyectos legislativos en materia de personas adultas mayores, que contribuyan a su desarrollo humano integral;

XXIX. Expedir su Estatuto Orgánico;

XXX.- Crear un registro único obligatorio de todas las instituciones públicas y privadas de casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier centro de atención a las personas adultas mayores, y

XXXI. Establecer acciones que propicien el aprendizaje de habilidades y conocimientos para el manejo de herramientas que permitan a las personas adultas mayores, la accesibilidad a las tecnologías de la información y comunicaciones.

TRANSITORIO

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 26 de octubre de 2016.

La Comisión de Atención a Grupos Vulnerables.

Diputados: Luis Fernando Mesta Soulé (rúbrica), presidente; Edith Anabel Alvarado Varela, Brenda Borunda Espinoza (rúbrica), Laura Valeria Guzmán Vázquez (rúbrica), José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Kathia María Bolio Pinelo (rúbrica), Eloísa Chavarrías Barajas (rúbrica), Érika Irazema Briones Pérez (rúbrica), Sara Paola Gálico Félix Díaz (rúbrica), Irma Rebeca López López (rúbrica), Refugio Trinidad Garzón Canchola (rúbrica), secretarios; Evelyng Soraya Flores Carranza (rúbrica), Lilia Arminda García Escobar (rúbrica), Fabiola Guerrero Aguilar (rúbrica), Norma Edith Martínez Guzmán (rúbrica), María Isabel Maya Pineda (rúbrica), María Angélica Mondragón Orozco (rúbrica), Karla Karina Osuna Carranco (rúbrica), María Guadalupe Oyervides Valdez, Angélica Reyes Ávila (rúbrica), María de los Ángeles Rodríguez Aguirre (rúbrica), Mariana Trejo Flores, Manuel Vallejo Barragán (rúbrica).

De la Comisión de Cambio Climático, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción II del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático

La Comisión de Cambio Climático, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 39, numerales 1 y 2 y, 45, numeral 6, inciso e) y f), ambos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 80, numeral 1, fracción II; 85 y 157, numeral 1, fracción I, todos del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración de esta Honorable Asamblea el presente dictamen, al tenor de los siguientes:

I. ANTECEDENTES:

1. En sesión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión realizada el 20 de julio de 2016, la diputada Mirza Flores Gómez, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, presentó la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman las fracciones II y XIV del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático.

2. El Presidente de la Mesa Directiva determinó con fundamento en los artículos 21, fracción III y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se turnara a la Comisión de Cambio Climático de la Cámara de Diputados.

3. Mediante oficio Núm. CP2R1A.-2401 fue remitida a las oficinas de la Presidencia de la Comisión de Cambio Climático dicha iniciativa el 25 de julio de 2016.

II. OBJETIVO Y CONTENIDO DE LA INICIATIVA.

Inicia la diputada Flores señalando que las ciudades se caracterizan por la concentración de población, demanda de energía y materia prima, que han provocado la sobreexplotación de recursos fuera de la ciudad y la incidencia de fenómenos de contaminación.

Así, pone énfasis en el continuo proceso de concentración de la población en las ciudades que se da desde principios del siglo XX y que ello sucedió en un contexto de procesos diversos, como un rápido crecimiento de la población, el desarrollo industrial, económico y comercial, que fue posible por el uso extendido de los combustibles fósiles. Este proceso estuvo caracterizado por la falta de planeación y organización adecuada.

Ilustra lo dicho señalando que la población urbana en el mundo representa 54 por ciento, y se espera que para 2050 llegue a 66 por ciento; que en la última década del siglo XX había 10 megaciudades y que actualmente son 28 concentraciones urbanas con más de 10 millones de habitantes, las cuales en conjunto albergan a 453 millones de personas, 12 por ciento de la población urbana mundial y que para 2030 se estima 41 ciudades con más de 10 millones de habitantes.

Sin embargo, agrega, el crecimiento de ciudades ha traído consigo retos importantes para el abastecimiento de bienes y servicios a su población, lo que ha derivado también en situaciones de desigualdad social de las clases sociales más empobrecidas.

Señala que debido a que las ciudades son sistemas dependientes de la energía y los materiales de otros territorios, medir la huella ecológica de las zonas urbanas es uno de los grandes retos actuales en aras de lograr la sostenibilidad.

Las ciudades se apropian de las reservas ecológicas de otros territorios para obtener recursos y exportar sus residuos. Así, cuanto mayores y más acaudaladas sean las ciudades, la demanda de superficie territorial para cubrir sus demandas y asimilar sus desechos tiende a ser mayor, es decir su huella ecológica aumenta, lo cual contribuye al calentamiento global.

Pasa a continuación a recordar los conocidos efectos que el calentamiento global y el consecuente cambio climático tendrán en todo el planeta, algunos de ellos de dimensiones catastróficas.

Cita el caso de nuestro país, el cual contribuye con 1.4 por ciento de las emisiones globales de CO2, México es el duodécimo país con mayores emisiones y que ya se pueden observar cambios en el comportamiento de algunos fenómenos, los cuales tienden a agravarse.

Señala que la ocurrencia de desastres naturales le cuesta a México 2,942 millones de dólares anuales en promedio, de acuerdo con el informe Evaluación global de reducción de riesgos por desastres 2015 de la ONU.

Menciona la diputada Flores que el informe mencionado ofrece datos desagregados por países, y para el caso de México calcula que los terremotos generan el mayor costo asociado con un desastre, aunque debe señalarse que los terremotos no son un fenómeno derivado del cambio climático.

Adicionalmente, señala que el mencionado informe destaca que los desastres naturales han causado en México la muerte de 4 mil 968 personas, así como la destrucción de 2.54 millones de viviendas, y daños adicionales a 191 mil viviendas.

Señala que en total, estos desastres han afectado a 87.62 millones de mexicanos, cifras que seguirán en aumento, lo cual atribuye a la creciente urbanización. De lo anterior, concluye, sin fundamentar el estado actual que es “...necesario empezar a legislar para transformar las comunidades y ciudades mexicanas a unas más resilientes y sostenibles”.

Continúa la proponente citando el concepto de resiliencia: “la resiliencia alude a la capacidad de los asentamientos humanos para resistir y recuperarse rápidamente de cualquier peligro plausible. La resiliencia frente a las crisis no sólo contempla la reducción de riesgos y daños de catástrofes (como pérdidas humanas y bienes materiales), sino la capacidad de volver rápidamente a la situación estable anterior. Mientras que las típicas medidas de reducción de riesgos tienden a concentrarse en una amenaza específica y dejan de lado la vulnerabilidad frente a otro tipo de peligros, la resiliencia adopta un enfoque frente a amenazas múltiples, considerando la capacidad de recuperación frente a todo tipo de peligros plausibles”.

Señala la diputada Flores que los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas, han optado por incluir dentro de sus prioridades políticas, la Reducción de Riesgo de Desastres (RRD). Entendemos por esto, al conjunto de políticas públicas que tienen como objetivo primordial reducir el impacto y los daños causados por desastres naturales. La reducción de riesgo incluye distintos aspectos como la gestión, mitigación y la preparación para catástrofes. En 2015 se introduce en los Objetivos de Desarrollo Sustentable la RRD y, oficialmente, pasa a formar parte de la Agenda de Desarrollo de las Naciones Unidas, por lo que en la actualidad reducir el riesgo de desastres es parte fundamental el desarrollo sustentable de una nación.

Por ello, en el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en Sendai, Miyagi (Japón), los países miembros de la ONU, establecieron una serie de acciones pautados para cumplimentar los retos del desarrollo sostenible, destacando la necesidad de aprobar un marco para la reducción del riesgo de desastres después de 2015 conciso, específico, preparado con visión de futuro y orientado a la acción.

El Marco de Sendai también reafirma una tendencia creciente dentro de la RRD acerca de poner un mayor énfasis en la construcción de resiliencia y centrarse menos en la gestión de desastres post-evento y más en el vínculo entre la RRD, la planificación del desarrollo a largo plazo y el abordar los riesgos subyacentes.

Afirma la diputada Flores que México, “...geográficamente y debido a su acelerado proceso de urbanización es altamente vulnerable, susceptible a terremotos, huracanes, inundaciones, tornados y sequías, por ello es importante puntualizar que el gobierno federal ha impulsado (sic) sin precedentes la atención de daños que provocan los desastres naturales; siendo algunas de sus acciones: la emisión de declaratorias de desastres para acceder a los recursos del Fondo de Desastres Naturales; la reducción en el tiempo del proceso de atención de emergencias; y, las compras para personas afectadas que van desde despensas, equipos de limpieza, agua purificada, cobertores, colchonetas, láminas para construcción entre otros productos”.

Reitera la diputada iniciadora que es imperativamente necesario “...adecuar el marco normativo vigente y los programas y políticas públicas en materia de resiliencia y reducción de riesgos, sin embargo, debemos reconsiderar es el uso y destino (sic) de los recursos federales para la prevención, atención y reconstrucción de las zonas afectadas por los desastres naturales o antropogénicos”.

Se cita en la iniciativa que aquí se dictamina los recursos que se han ejercido por conducto del Fondo de Desastres Naturales (Fonden) y el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales, en donde se muestra que la mayor parte del gasto público federal se ha destinado a acciones de atención a emergencias provocada por los desastres naturales y no a la prevención.

Agrega que las políticas de desarrollo mal diseñadas y orientadas a la industrialización y explotación de los recursos naturales aumentan los riesgos de desastre y las consecuentes pérdidas humanas, económicas y de infraestructura, por lo que se deben redoblar las acciones que fortalezcan la resiliencia y la RRD involucrando a todos los sectores de la sociedad y el gobierno.

La RRD y las políticas de adaptación al cambio climático comparten el mismo objetivo final de reducir la vulnerabilidad de las comunidades expuestas a los riesgos por fenómenos meteorológicos y adaptarse a las consecuencias del cambio climático.

Finalmente, señala la diputada proponente que se busca contribuir a lo que ya está incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo de la presente administración del cual cita el contenido del objetivo 1.6: “Salvaguardar a la población, a sus bienes y a su entorno ante un desastre de origen natural o humano”, y a la línea de acción “Impulsar la gestión integral de riesgos como una política integral en los tres órdenes de gobierno, con la participación de los sectores privado y social”.

Y agrega que aumentar la preparación y reconstruir con resiliencia ayuda a la recuperación, rehabilitación y reconstrucción así como al desarrollo y adaptación a los efectos del cambio climático de cualquier asentamiento humano.

A partir de lo antes expuesto, la diputada Flores concluye en la necesidad de reformar las fracciones II y XIV del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático, en los siguientes términos.

Artículo 29. Se considerarán acciones de adaptación

II. El establecimiento de centros de población o asentamientos humanos bajo criterios de resiliencia, así como en las acciones de desarrollo, mejoramiento y conservación de los mismos;

XIV. Los programas para la reducción de riesgos de desastres y del Sistema Nacional de Protección Civil;

Una vez planteados los antecedentes, contenido y objeto de la iniciativa que aquí se dictamina, los integrantes de esta Comisión de Cambio Climático fundan el presente dictamen en las siguientes:

III. CONSIDERACIONES.

PRIMERA. El análisis de la iniciativa que aquí se dictamina inicia con la revisión de la adición a la fracción XIV del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático.

La segunda modificación propuesta, pretende adicionar la fracción XIV del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático:

Artículo 29. Se considerarán acciones de adaptación:

...

XIV. Los programas para la reducción de riesgos de desastres y del Sistema Nacional de Protección Civil;

Al respecto, hay que señalar que la redacción actual de la fracción XIV del artículo 29 establece que se consideran acciones de adaptación los programas del Sistema Nacional de Protección Civil, sin hacer ninguna distinción, se hace referencia a todos los programas.

La adición, en cambio, estaría haciendo referencia a unos hipotéticos programas de reducción de riesgos de desastres, mismos que no están considerados en la Ley General de Protección Civil que sería la legislación natural de su ubicación.

Sin embargo, el concepto no es ajeno a la Ley General de Protección Civil. Así se puede constatar que en el artículo 4 se mencionan aquellas prioridades a considerar en las políticas públicas de protección civil (subrayado nuestro):

Artículo 4. Las políticas públicas en materia de protección civil, se ceñirán al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Protección Civil, identificando para ello las siguientes prioridades:

I. La identificación y análisis de riesgos como sustento para la implementación de medidas de prevención y mitigación;

II. Promoción de una cultura de responsabilidad social dirigida a la protección civil con énfasis en la prevención y autoprotección respecto de los riesgos y peligros que representan los agentes perturbadores y su vulnerabilidad;

III. Obligación del Estado en sus tres órdenes de gobierno, para reducir los riesgos sobre los agentes afectables y llevar a cabo las acciones necesarias para la identificación y el reconocimiento de la vulnerabilidad de las zonas bajo su jurisdicción;

IV. El fomento de la participación social para crear comunidades resilientes, y por ello capaces de resistir los efectos negativos de los desastres, mediante una acción solidaria, y recuperar en el menor tiempo posible sus actividades productivas, económicas y sociales;

V. Incorporación de la gestión integral del riesgo, como aspecto fundamental en la planeación y programación del desarrollo y ordenamiento del país para revertir el proceso de generación de riesgos;

VI. El establecimiento de un sistema de certificación de competencias, que garantice un perfil adecuado en el personal responsable de la protección civil en los tres órdenes de gobierno, y

VII. El conocimiento y la adaptación al cambio climático, y en general a las consecuencias y efectos del calentamiento global provocados por el ser humano y la aplicación de las tecnologías.

Como es evidente, en esta disposición se establece la obligación del Estado en sus tres órdenes de gobierno, para reducir los riesgos.

Así mismo, la misma Ley General de Protección Civil tiene como un concepto fundamental en la protección civil el de la gestión integral de riesgos, el cual define en su artículo 2 en los siguientes términos:

XXVIII. Gestión Integral de Riesgos: El conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción;

Así mismo, se define el concepto de reducción de riesgos en el mismo artículo 2:

XLVI. Reducción de Riesgos: Intervención preventiva de individuos, instituciones y comunidades que nos permite eliminar o reducir, mediante acciones de preparación y mitigación, el impacto adverso de los desastres. Contempla la identificación de riesgos y el análisis de vulnerabilidades, resiliencia y capacidades de respuesta, el desarrollo de una cultura de la protección civil, el compromiso público y el desarrollo de un marco institucional, la implementación de medidas de protección del medio ambiente, uso del suelo y planeación urbana, protección de la infraestructura crítica, generación de alianzas y desarrollo de instrumentos financieros y transferencia de riesgos, y el desarrollo de sistemas de alertamiento;

Hay que hacer énfasis en que la ley en cuestión ha recogido también el concepto de resiliencia, ligado estrechamente al concepto de reducción de riesgo, como se aprecia en su definición:

XLVIII. Resiliencia: Es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesta a un peligro para resistir, asimilar, adaptarse y recuperarse de sus efectos en un corto plazo y de manera eficiente, a través de la preservación y restauración de sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor protección futura y mejorando las medidas de reducción de riesgos;

Estos y otros conceptos son aplicados en las disposiciones emanadas de la Ley General de Protección Civil y los órganos e instrumentos que se crean en la misma.

En consideración de lo antes expuesto, se desecha la adición a la fracción XIV del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático.

SEGUNDA. Como se expuso en el apartado anterior, la diputada Flores propone adicionar la fracción II del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático en los siguientes términos:

Artículo 29. Se considerarán acciones de adaptación

II. El establecimiento de centros de población o asentamientos humanos bajo criterios de resiliencia, así como en las acciones de desarrollo, mejoramiento y conservación de los mismos;

Si bien, como ya se mencionó anteriormente, la Ley General de Protección Civil incorpora entre otros conceptos que dan contenido a las políticas de protección civil, el concepto de resiliencia, la propuesta de esta iniciativa, se estima, pone el acento en la necesidad de que en el caso del establecimiento de centros de población no se pierda de vista la necesidad de que se haga teniendo presente la capacidad de resistir, asimilar, adaptarse y recuperarse de los efectos de un peligro potencial, tal como lo establece la Ley General de Protección Civil.

Sabemos que por su ubicación México sufrirá severamente las consecuencias del cambio climático, lo cual eventualmente obligará a la reubicación y reconstrucción de centros de población. El énfasis puesto en la reforma que aquí se propone, es que no se pierda de vista considerar en tales acciones el tomar en cuenta la resiliencia que reduzca las pérdidas en futuros embates de la naturaleza.

Por ello, se considera es de aprobarse la adición a esta fracción II del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático.

Por los razonamientos vertidos en las consideraciones anteriormente expuestas, los diputados integrantes de esta Comisión de Cambio Climático consideran viable la iniciativa que aquí se dictamina y, por consiguiente, sometemos al Pleno de esta honorable Asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY GENERAL DE CAMBIO CLIMÁTICO.

Artículo Único. Se reforma la fracción II del artículo 29 de la Ley General de Cambio Climático, para quedar como sigue:

Artículo 29. ...

I. ...

II. El establecimiento de centros de población o asentamientos humanos considerando criterios de resiliencia, así como en las acciones de desarrollo, mejoramiento y conservación de los mismos;

III. a XVIII. ...

TRANSITORIO

Único. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 21 de septiembre de 2016.

La Comisión de Cambio Climático

Diputados: María de los Ángeles Rodríguez Aguirre (rúbrica), Tomás Roberto Montoya Díaz (rúbrica), Álvaro Rafael Rubio (rúbrica), María Chávez García (rúbrica), Javier Octavio Herrera Borunda (rúbrica), César Flores Sosa (rúbrica), Laura Mitzi Barrientos Cano, Alex Le Baron González (rúbrica), Sergio Emilio Gómez Olivier, César Augusto Rendón García (rúbrica), Elva Lidia Valles Olvera (rúbrica), Patricia Elena Aceves Pastrana (rúbrica), Vitalico Cándido Coheto Martínez, Olga María Esquivel Hernández (rúbrica), José Ignacio Pichardo Lechuga, Mirza Flores Gómez (rúbrica), Cecilia Guadalupe Soto González, Braulio Mario Guerra Urbiola, Jesús Gerardo Izquierdo Rojas(rúbrica).