Gaceta Parlamentaria, año XIX, número 4513-VII, jueves 21 de abril de 2016

Iniciativas

Que reforma el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guadalupe Acosta Naranjo, del Grupo Parlamentario del PRD
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de las Leyes Federal del Trabajo, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, del Seguro Social, General de Salud, Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, a cargo de la diputada María Hadad Castillo, del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Mariana Benítez Tiburcio, del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma el artículo 31 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado José Máximo García López, del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma el artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Alberto Martínez Urincho y Arturo Santana Alfaro, del Grupo Parlamentario del PRD
Que expide la Ley de Productos Ecológicos y Sustentables, suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PVEM
Que reforma los artículos 2o. y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guillermo Rafael Santiago Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Morena
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, a cargo del diputado Jonadab Martínez García, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Que reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Carlos Gutiérrez García, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Que reforma el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a cargo del diputado Alejandro González Murillo, del Grupo Parlamentario del PES
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Generales para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, de Salud, y de Población, suscrita por integrantes de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables

Iniciativas

Que reforma el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guadalupe Acosta Naranjo, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema

En el contexto del paulatino deterioro del sistema educativo nacional y frente a las demandas de diversos sectores de la sociedad y de los propios maestros de impulsar iniciativas para mejorar sus condiciones, el Constituyente Permanente acordó en la legislatura anterior reformas a nuestra Ley Fundamental para mejorar la calidad de la educación, establecer mecanismos de evaluación permanente y abrir mejores oportunidades de desarrollo profesional y académico para los docentes, basados en su desempeño.

La reforma constitucional se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013. Con la reforma, se creó el Servicio Profesional Docente, estableciendo que el ingreso y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan.

Se determinó que la ley reglamentaria fijara los términos para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio, y que serían nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Se constituyó así mismo, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), como organismo público autónomo, dotándolo de personalidad jurídica y patrimonio propio, con la atribución de evaluar el desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior.

El Instituto deberá diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema educativo en su conjunto, así como expedir los lineamientos a los que deben sujetarse las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden. También deberá generar y difundir información, así como emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y su equidad.

Se determinó en la Carta Magna que el Instituto deberá regir sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.

De la misma manera, se incluyó dentro de las facultades del Congreso de la Unión, la de expedir las normas para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad.

La legislación secundaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 11 de septiembre de 2013 desarrolló la reforma constitucional descrita, buscando armonizar la Ley General de Educación con la evaluación educativa y el servicio docente y expidió dos leyes adicionales, la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Una educación de calidad no se puede alcanzar sin compromisos del estado y sin una política educativa acorde con la reforma constitucional y legal que se aprobó. Por eso, se establecieron en la Ley General de Educación medidas como defensa de la escuela pública gratuita, prohibiendo el pago de cuotas para condicionar la inscripción, el acceso a la escuela, la aplicación de exámenes o la entrega de documentos; autonomía de gestión de las escuelas; escuelas de tiempo completo; prohibición de alimentos que no favorezcan la salud de los educandos; revisión del modelo educativo y el compromiso del gobierno federal a destinar recursos crecientes para el rescate de la educación normal y para programas que mejoren la equidad.

La reforma facultó a la Secretaría de Educación Pública (SEP) para emitir, en las escuelas de educación básica, lineamientos generales a fin de formular los programas de gestión escolar, mismos que tendrán como finalidad mejorar la infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operación básicos y propiciar condiciones de participación entre los alumnos, maestros y padres de familia bajo el liderazgo del director.

Para desarrollar la reforma constitucional, se determinó que el sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros de educación básica deberá sujetarse a los lineamientos, medidas, programas y demás disposiciones generales que resulten de la aplicación de la Ley General del Servicios Profesional Docente.

Además, se fortalecieron las atribuciones exclusivas de la SEP en materia de actualización y revisión de planes de estudio para la educación básica, media superior y formación de docentes; planeación y evaluación educativa; lineamientos que deberán sujetarse el expendio y distribución de los alimentos y bebidas preparados y procesados dentro de las escuelas, en cuya elaboración se cumplirán los criterios nutrimentales que para tal efecto determine la Secretaría de Salud. Se estableció la corresponsabilidad de la SEP y las autoridades educativas locales para garantizar la operatividad del Servicio Profesional Docente y se indicó que el INEE y las autoridades educativas evaluarán los resultados de calidad educativa de los programas.

En el caso de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, se crea un ordenamiento jurídico para regular el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y al INEE. Se prevé como finalidad del Sistema, garantizar la calidad de los servicios educativos prestados por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios.

Se estableció que la evaluación educativa será sistemática, integral, obligatoria y periódica y considerará los contextos demográfico, social y económico de los agentes del SEN, así como los recursos o insumos humanos, materiales y financieros destinados a éste; que la evaluación no será punitiva y que el INEE contribuiría a la evaluación de los procesos de formación, actualización, capacitación y superación profesional de los docentes y que las directrices que resulten de la evaluación educativa serán obligatorias para las autoridades y orientarán las políticas educativas y la asignación del gasto público.

La ley enuncia que toda información relacionada con el Sistema será de interés social y de utilidad pública y quedará sujeta a las disposiciones en materia de información pública, transparencia y protección de datos personales, para ello el Instituto garantizará el acceso a la información que tenga en posesión.

Se faculta al Instituto para emitir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federales y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les correspondan, además de prever las causales de responsabilidad administrativa de los servidores públicos por incumplimiento de sus obligaciones.

Con objeto de facilitar la participación activa y equilibrada de los actores del proceso educativo, de los sectores social, público y privado, se crear el Consejo Consultivo con la finalidad de conocer, opinar y dar seguimiento a los resultados de las evaluaciones que realice el Instituto, las directrices que de ellas deriven así como las acciones de difusión.

Finalmente, la Ley General de Servicio Profesional Docente establece criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio, con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores.

En esta ley, se mandató establecer un sistema de formación, actualización y desarrollo profesional de los maestros, con cursos gratuitos, pertinentes y congruentes para su desempeño en el aula; otorgar incentivos al docente en escuelas que atiendan estudiantes que provengan de hogares pobres o en zonas alejadas de centros urbanos y un compromiso explícito para revisar y reestructurar el sistema de normales públicas, destinando recursos para ello.

De acuerdo a lo aprobado, el ingreso al servicio será a través de concursos de oposición; quienes resulten seleccionados obtendrán un nombramiento que será definitivo, de base y por tiempo indeterminado a los seis meses, si no hay nota desfavorable en el expediente del trabajador.

Los docentes de nuevo ingreso estarán sujetos a un período de inducción de dos años con acompañamiento de un tutor designado por la autoridad educativa; ésta evaluará el desempeño del docente al término del ciclo escolar, brindando apoyos y programas pertinentes para apoyarlo en su práctica. En caso de no atender dichos apoyos y programas o mostrar un nivel insuficiente en la práctica docente, se darán por terminados los efectos del nombramiento.

Quienes pasen el período de inducción serán evaluados cada cuatro años, cuando menos. Si en la evaluación se identifica la insuficiencia en el nivel de desempeño, se ofrecerán programas de regularización. Antes del inicio del ciclo escolar se dará otra oportunidad; de persistir la insuficiencia, con nuevos programas de regularización se dará una última oportunidad al siguiente ciclo escolar. En caso de que se incumpla con la regularización o no alcance resultados suficientes en la tercera evaluación, se darán por terminados los efectos del nombramiento.

Este mismo proceso se aplicará a los docentes, directivos y supervisores en servicio, con nombramiento definitivo previo a la entrada en vigor de la ley, pero en caso de incumplimiento de regularización o insuficiencia en la evaluación a la tercera oportunidad no se darán por terminados los efectos del nombramiento, sino que el trabajador será readscrito a otras tareas o podrá incorporarse a programas de retiro.

En los artículos transitorios, se dispone que quienes estén en servicio sin tal nombramiento serán sujetos también a evaluación de desempeño. Si obtienen resultados suficientes tendrán nombramiento definitivo y quedarán incorporados al Servicio Profesional Docente; en caso de no someterse a la evaluación, incumplir con programas de regularización u obtener resultados insuficientes en la tercera oportunidad, serán separados del servicio público.

Quienes aspiren a una promoción a cargos de dirección o supervisión o a promociones dentro de la misma función, lo conseguirán a través de concursos de oposición. Las promociones están sujetas a evaluación de desempeño.

También terminarán los efectos del nombramiento en caso de incumplir con obligaciones del servicio, como participar en los procesos de evaluación; cumplir con el periodo de inducción; prestar servicios docentes; presentar documentación fidedigna dentro de los procesos a que se refiere la ley y atender programas de regularización, formación continua, capacitación y actualización.

Si algún trabajador cae en alguna de estas condiciones, se le hará saber con diez días hábiles de anticipación. En caso de inconformidad, el afectado puede optar por un recurso administrativo de revisión previsto en la ley o acudir a la autoridad jurisdiccional que corresponda

Los ingresos, promociones o reconocimientos que no sean hechos conforme a la ley serán nulos.

La ley estableció un compromiso de la autoridad educativa para revisar y reestructurar el sistema de normales públicas, destinando recursos para ello.

Argumentación

La participación del Grupo Parlamentario del PRD en la discusión y aprobación de la reforma constitucional y de la legislación secundaria, se dio sobre la base de fortalecer la escuela pública, laica y gratuita; así como el respeto a los derechos de los trabajadores del magisterio.

La educación pública –gratuita, laica y de calidad– es una reivindicación histórica del pueblo mexicano. Sin ella, solamente las personas de mayores ingresos podrían beneficiarse. El PRD la ha defendido y promovido siempre como un mecanismo fundamental de progreso y de beneficio social. La educación pública iguala las oportunidades y por tanto reiteramos su defensa e impulso.

La educación pública de calidad no se puede alcanzar sin compromisos del Estado para mejorar la infraestructura escolar, fortalecer la formación y actualización de los docentes y mejorar sus condiciones laborales. La evaluación debe localizar problemas y deficiencias en el sistema en su conjunto para poder implementar políticas que mejoren el proceso enseñanza aprendizaje y las condiciones bajo las cuales se desempeñan las escuelas.

El Congreso entendió que una educación pública de calidad no se alcanza culpando a los docentes del creciente deterioro educativo. Los docentes no pueden ser culpables de las deficiencias educativas que se han gestado por la relación de complicidad entre el poder público y ciertas camarillas, que ha generado vicios y corrupción e impactado negativamente los resultados del presupuesto público que se ha invertido en el sector. Los maestros tampoco pueden ser responsables por la existencia de una burocracia que ha sido inoperante para instrumentar una educación pública con las aspiraciones contenidas en el artículo 3o. constitucional.

A las y los profesores hay que revalorarlos en su justa dimensión, a partir de las condiciones del entorno en que vienen desempeñando su trabajo. Lo que los maestros necesitan es que funcione adecuadamente el Sistema Educativo Nacional, que las escuelas cuenten con servicios básicos, la infraestructura y los materiales pertinentes y que de manera sistemática tengan los apoyos y las oportunidades para actualizarse, de tal forma que puedan cumplir mejor con la tarea que les corresponde desempeñar.

A casi dos años de la entrada en vigor de estas reformas legales, la SEP no ha realizado acciones para enfrentar los problemas de insuficiencia en la formación y actualización docente y se ha mantenido pasiva ante los grandes rezagos de nuestro sistema educativo.

La aplicación de la reforma se ha reducida a una visión punitiva de la evaluación, que por sí misma no mejora la educación ni abre oportunidades para el desarrollo profesional del magisterio basadas en su desempeño.

Se están destinando más recursos para la evaluación que para la formación y actualización docente, e incluso un despliegue policial de 6 mil elementos para “cuidar” a 4 mil maestros que se iban a evaluar en Guerrero en diciembre pasado o de 10 mil policías para “resguardar” a menos de 3 mil maestros que se presentaron al proceso, en diciembre.

El reciente anuncio de que resultado de la evaluación se va a “castigar” a 3 mil 360 docentes por no haber acudido a los procesos de evaluación de 2015 y que se va a “premiar” con un aumento extraordinario de hasta 35 por ciento de incremento salarial a quienes obtuvieron resultados sobresalientes.

Queda clara la perversidad que tiene el sistema reducido a premios y castigos, no a un sistema de formación, de mejoramiento de las condiciones en que se ejerce la docencia. Debe abandonarse esta visión punitiva de la evaluación, si queremos alcanzar una educación con calidad y equidad. Generar más conflictos no resolverá las urgentes carencias que el sistema enfrenta.

Por esa razón, se propone eliminar de nuestra Carta Magna cualquier relación que tenga la evaluación con la permanencia en el empleo del trabajador de la educación.

Agregar como una causa más de despido el no presentarse a una evaluación es una sobrerregulación innecesaria dado que tal situación ya se encuentra establecida en otras regulaciones laborales, por lo que se suscita una contradicción en la ley. El apartado B del artículo 123 prevé la “inamovilidad” de los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión y no aplica para otros servidores públicos un sistema de evaluación que tenga como consecuencia el cese de labores sin responsabilidad para la entidad o dependencia a la cual sirven. Por ejemplo, un médico, una enfermera, un trabajador ambiental, un proyectista, no están sujetos a las mismas presiones a las que se ha puesto al trabajadores de la educación, ni como consecuencia de no ser “idóneo” para el puesto de trabajo en que se desenvuelve, se le cesa sin más.

Existen ya disposiciones en la Ley Federal del Trabajo, en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B y en las Condiciones Generales de Trabajo, así como en Reglamentos Interiores de Trabajo, para cesar el personal por causa justificada, por lo que es improcedente mantener vigente una disposición de esta naturaleza en un dispositivo constitucional, cuyo objeto no es la regulación de las relaciones laborales, reconocidas en el artículo 123 y en Convenios Internacionales reconocidos por nuestro país.

En suma, la presente iniciativa pretende retomar el camino para una educación de calidad, equitativa y que cuente con la colaboración de los docentes, sin cuyo concurso y confianza en las instituciones hace insostenible un proceso de reforma educativa que tanta falta hace a nuestro país.

Es necesaria una revisión amplia del proceso de formación docente, que durante décadas resultó abandonado, para que las escuelas normales públicas, generen los maestros que el país requiere. No puede existir una educación de mejor nivel si las normales siguen en el atraso formativo, sin mejorar su plan de estudios y en medio de carencias.

El rescate del sector educativo requiere entrar al fondo de los temas académicos, de contenidos y formas de enseñanza, de formación y actualización docente y encarar los problemas de deterioro y abandono en materia de infraestructura que afectan a las escuelas públicas del país.

Mejorar la educación no está a debate. Cómo mejorarla, con qué énfasis, ritmos y métodos, puede concitar diferencias, pero éstas siempre serán de forma y no de fondo.

En el PRD asumimos que la educación es el camino correcto para fomentar el desarrollo individual y colectivo de nuestra sociedad, y que representa la mejor vía para lograr la movilidad social y acabar con el principal problema de México, que es la desigualdad. Estamos a favor de mejorar la educación; de crear nuevas y mejores escuelas, de dar mantenimiento, actualizar y equipar las existentes; de fortalecer la formación docente y otorgar certidumbre y las mejores condiciones de trabajo para los maestros.

Fundamento legal

El suscrito, diputado Guadalupe Acosta Naranjo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta Asamblea la siguiente Iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma la fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Único. Se reforma la fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 3o . ...

...

I y II. ...

III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción y el reconocimiento en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será a plicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo;

IV. a IX. ...

...

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo . El Congreso de la Unión adecuará la legislación secundaria acorde con lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de los 90 días posteriores a la entrada en vigor del presente mismo.

Tercero . Los resultados de la evaluación de desempeño llevada a cabo en 2015 no tendrán efecto sobre la permanencia de los trabajadores de la educación convocados a los mismos.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputado Guadalupe Acosta Naranjo (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de las Leyes Federal del Trabajo, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, del Seguro Social, General de Salud, Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, a cargo de la diputada María Hadad Castillo, del Grupo Parlamentario del PRI

La que suscribe, María Hadad Castillo, diputada de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que me confiere lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6o., fracción I; 77, numeral primero, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente: iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos ordenamientos secundarios en materia de licencias de maternidad y paternidad así como de lactancia materna, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La alimentación es uno de los más importantes derechos fundamentales del ser humano, éste se encuentra consagrado en el artículo 4o. constitucional y establece que la alimentación debe ser nutritiva, suficiente y de calidad y que el estado tendrá la obligación de garantizársela a las personas.

Este derecho reviste gran importancia porque la alimentación es el proceso natural que efectúan todas las personas para mantenerse con vida y gozar de una buena salud y se concibe desde el momento que una persona adquiere vida y hasta que deja de disfrutar de ella.

En este sentido, la lactancia materna es una herramienta clave para brindar por primera vez alimentación a un ser humano, la ingesta de leche de la madre permite que los recién nacidos comiencen a tener una vida y desarrollo sano y a lo largo de su crecimiento adquieran menos enfermedades, en definitiva con la actividad natural del amamantamiento se combate directamente la mortalidad infantil y se impulsa el desarrollo de las niñas y niños, especialmente en aquéllos menores de un año.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) recomienda alimentar a los recién nacidos exclusivamente con leche materna durante los primeros 6 meses de vida y luego combinarla con alimentos complementarios hasta los 2 años, obteniendo con ello diversos beneficios como proteger a los lactantes de ciertas enfermedades, como diarreas, infecciones respiratorias, neumonía, infecciones en los oídos y en las vías urinarias; contribuyendo además a espaciar los nacimientos.

Sin embargo, a pesar de esta recomendación, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, por sus siglas en inglés (UNICEF), menciona que en México el promedio de lactancia materna exclusiva durante los primeros 6 meses de vida es de sólo 14.4 por ciento, el más bajo en Latinoamérica, junto con República Dominicana.

La lactancia materna es una de las medidas más eficaces para prevenir la morbilidad y la mortalidad infantil, asimismo es una medida preventiva contra el sobrepeso y la obesidad, y la mejora del desarrollo cognoscitivo de los infantes pero no solamente trae beneficios al desarrollo de los recién nacidos, sino también a la salud de las madres, es así que la Organización Mundial de la Salud (OMS) advierte que las mujeres que no amamantan corren un riesgo 4 por ciento mayor de padecer cáncer de mama y 27 por ciento mayor de padecer cáncer ovárico, y están expuestas a un riesgo mayor de padecer de anemia por deficiencia de hierro, y de fracturas de cadera, hipertensión, accidentes cerebro vasculares y algunas enfermedades cardiovasculares.

A partir de la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, el Estado mexicano establece en su marco normativo diversas reformas a diferentes ordenamientos en materia de lactancia materna, es así que mediante decreto publicado el 2 de abril de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, se emitieron diversas disposiciones a las leyes mexicanas para establecer que las mujeres tendrán acceso a la capacitación y fomento para la lactancia materna, amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de edad.

Además las mujeres durante el periodo de lactancia tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, o bien, un descanso extraordinario por día, de una hora para amamantar a sus hijos o para efectuar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la institución o dependencia.

Sin embargo, a pesar de la buena voluntad de los legisladores al establecer las reformas citadas con antelación, no ha sido suficiente para incrementar los índices positivos que visibilicen un aumento en el número de mujeres que amamantan a sus hijos durante seis meses tal y como lo recomienda la Organización Mundial de la Salud.

En este tenor, es importante que se favorezca a las mujeres brindándoles la posibilidad de que decidan atender la recomendación de la OMS, a través garantías establecidas en las leyes que les permitan tanto a ellas como a sus hijos e hijas a ejercer y disfrutar de su derecho a la lactancia materna, es por ello que, como legisladora, tengo la firme convicción de la necesidad de ampliar el periodo de licencia de maternidad por 7 meses; es decir, que la mujer pueda disfrutar de cuatro semanas antes del parto y posteriormente a ello, cuando el bebé haya nacido se le otorgue un descanso forzoso de veinticuatro semanas (6 meses) para que puedan amamantar a libre demanda a sus recién nacidos; lo anterior, sin duda alguna permitirá que se logre cumplir y atender con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud de incentivar a las mujeres para que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida del infante.

Por otra parte, es necesario fomentar una firme cultura en las mujeres para que ejerzan libremente el derecho de amamantar a sus hijos y a la par se empiece a crear conciencia en las autoridades que ocupan espacios en los sectores públicos y privados en aras de que este derecho sea ejercido por las madres en la comodidad de sus hogares y apegándose a la libre demanda de la ingesta de leche materna cuando lo solicite el recién nacido.

Para tal fin, se requiere que las leyes garanticen que las mujeres trabajadoras sean protegidas otorgándoles el derecho de Licencia Materna y protegiéndoles su derecho a la lactancia materna, por ello, se propone que se establezca que deban disfrutar de un periodo obligatorio de veinticuatro semanas (seis meses) después del parto para que ejerzan y gocen del derecho natural que tienen de amamantar a sus bebés, asimismo cabe destacar que este periodo deberá ampliarse en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo.

Asimismo, aparejado con las reformas que me permito proponer considero que es sumamente importante sumar esfuerzos para que la cultura de la lactancia materna sea una realidad en nuestro país, por ello, las autoridades competentes deben establecer y ejecutar políticas públicas que permitan el fomento y capacitación incentivando para que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo periodo de vida de los infantes, con lo que tengo la firme seguridad que se logrará crear en las mujeres una conciencia sobre los beneficios que trae amamantar a los lactantes durante las primeras horas y los primeros días de vida debido a que impacta favorablemente en su desarrollo y en la salud de ellas mismas.

Por otra parte esta iniciativa también garantiza a los hombres disfrutar de su licencia de paternidad, la cual será de seis semanas obligatorias posteriores al parto, lo que se traducirá en que éstos se involucren más en los cuidados de los hijos en apoyo y solidaridad con las mujeres y con ello exista una plena corresponsabilidad entre padre y madre en igualdad de condiciones frente a las tareas que se requieran en el hogar, el cuidado y disfrute de las hijas e hijos.

Es por todo lo argumentado con anterioridad que una servidora propone la presente iniciativa modificando e impactando diversos ordenamientos normativos a fin de adicionar en su contenido que en materia de salud las mujeres deberán contar con un periodo obligatorio de descanso después del parto de veinticuatro semanas (seis meses) para que puedan disfrutar del derecho a la lactancia materna a su favor y al de sus hijos e hijas, atendiendo la recomendación de la Organización Mundial de la Salud.

Con base en lo anterior, someto a la consideración del pleno de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 123 en su apartado A), fracción V y en su apartado B), fracción XI, inciso C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se reforma la denominación del título quinto para denominarse Protección en la maternidad, los artículos 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170, se adicionan el capítulo único denominado Licencia de maternidad y paternidad y los artículos 170 Bis, 170 Ter, 170 Quáter y 170 Quinquíes, se deroga la fracción XVII Bis del artículo 132 todos de la Ley Federal del Trabajo; se reforman las fracciones I, II, III y IV y se adiciona la fracción V del artículo 39 todos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; se reforma el artículo 85, la sección segunda para denominarse De las prestaciones en especie y la licencia de maternidad, contenida en el capítulo IV denominado Del seguro de enfermedades y maternidad; las fracciones I, II, III y IV y se adiciona la fracción V del artículo 94 todos de la Ley del Seguro Social; se reforman las fracciones I, I Bis, II, III, IV, V y se adicionan las fracciones VI y VII todas del artículo 61 de la Ley General de Salud; se reforma el artículo 28 y se adiciona el inciso F) a la fracción VIII del artículo 43 todos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional; se reforma el artículo 11 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y por último se reforman los artículos 149, 150, 152 y se adicionan los artículos 152 Bis, 152 Ter y 152 Quáter todos del capítulo sexto de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas

Artículo Primero. Se reforma el artículo 123 en su apartado A), fracción V y en su apartado B), fracción XI, inciso C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 123. ...

...

A...

I. a la IV. ...

V. Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de cuatro semanas de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otras veinticuatro semanas después del mismo , ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

Los periodos de descanso referidos, se prorrogarán por el tiempo necesario en el caso de que la mujer se encuentre imposibilitada para trabajar a causa del embarazo o del parto, según el certificado médico correspondiente; debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

Para el caso del padre, contará obligatoriamente con el periodo de descanso de seis semanas inmediatamente posteriores al parto, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

En caso de fallecimiento de la madre, el padre podrá hacer uso de la totalidad o, en su caso, del periodo de descanso que reste contabilizado a partir de la fecha del parto, incluyendo el goce de las prestaciones sociales que se hayan autorizado con anterioridad a la madre.

Si se tratara del fallecimiento de la hija o el hijo, el periodo de descanso constará de seis semanas obligatorias tanto para la madre como para el padre.

En caso de adopción de un infante la madre tendrá derecho a disfrutar de un descanso de dieciséis semanas y el padre de un descanso de cuatro semanas, con goce de sueldo posteriores al día en que lo reciban.

En el supuesto de que la hija o el hijo o, en su caso, que el infante adoptado, hayan nacido con cualquier tipo de discapacidad o requieran atención médica hospitalaria, el periodo de descanso para la madre será de veinte semanas y para el padre de ocho semanas posteriores al parto o, en su caso, al recibimiento del infante, previa presentación del certificado médico correspondiente, este periodo podrá ampliarse por el tiempo necesario.

En el periodo de lactancia las mujeres deberán disfrutar obligatoriamente de veinticuatro semanas de descanso para amamantar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de apoyo de medicinas, de ayuda para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.

De la VI a la XXXI...

B...

I. a la X. ...

XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

a) a la b) ...

c) Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de cuatro semanas de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otras veinticuatro semanas después del mismo, ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

En caso de fallecimiento de la madre, el padre podrá hacer uso de la totalidad, o en su caso, del periodo de descanso que reste contabilizado a partir de la fecha del parto, incluyendo el goce de las prestaciones sociales que se hayan autorizado con anterioridad a la madre.

Si se tratara del fallecimiento de la hija o el hijo, el periodo de descanso constará de seis semanas obligatorias tanto para la madre como para el padre.

d) a la f)...

XII a la XIV...

Artículo Segundo. Se reforma la denominación del título quinto para denominarse Protección en la maternidad, los artículos 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170, se adicionan el capítulo único denominado Licencia de maternidad y paternidad, y los artículos 170 Bis, 170 Ter, 170 Quáter y 170 Quinquíes, se reforma la fracción XVII y se deroga la fracción XVII Bis, ambas del artículo 132, todos de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:

Artículo 132. ...

XXVII. Proporcionar a las mujeres embarazadas la protección que establezcan los reglamentos; y

XXVII Bis. Se deroga

XXVIII. ...

Título Quinto
Protección en la maternidad

Artículo 164. Las modalidades que se consignan en este capítulo tienen como propósito fundamental, la protección de la maternidad.

Artículo 165. Las mujeres disfrutarán de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones que los hombres.

Articulo 166. Las mujeres durante el periodo del embarazo, no realizaran trabajos que exijan esfuerzos considerables y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación, tales como levantar, tirar o empujar grandes pesos, que produzcan trepidación, estar de pie durante largo tiempo o que actúen o puedan alterar su estado psíquico y nervioso.

Artículo 167. Cuando se ponga en peligro la salud de la mujer, o la del producto, ya sea durante el estado de gestación o el de lactancia y sin que sufra perjuicio en su salario, prestaciones y derechos, no se podrá utilizar su trabajo en labores insalubres o peligrosas, trabajo nocturno industrial, en establecimientos comerciales o de servicio después de las diez de la noche, así como en horas extraordinarias.

Artículo 168. Para los efectos de este título, son labores peligrosas o insalubres las que, por la naturaleza del trabajo, por las condiciones físicas, químicas y biológicas del medio en que se presta, o por la composición de la materia prima que se utilice, son capaces de actuar sobre la vida y la salud física y mental de la mujer en estado de gestación, o del producto.

Los reglamentos que se expidan determinarán los trabajos que quedan comprendidos en la definición anterior.

Artículo 169. En caso de que las autoridades competentes emitan una declaratoria de contingencia sanitaria, conforme a las disposiciones aplicables, no podrá utilizarse el trabajo de mujeres en periodos de gestación o de lactancia. Las trabajadoras que se encuentren en este supuesto, no sufrirán perjuicio en su salario, prestaciones y derechos.

Cuando con motivo de la declaratoria de contingencia sanitaria se ordene la suspensión general de labores, a las mujeres en periodos de gestación o de lactancia les será aplicable lo dispuesto por el artículo 429, fracción IV de esta ley.

Capítulo Único
Licencia de maternidad y paternidad

Artículo 170. La madre y el padre ambos en su calidad de trabajador podrán gozar de la licencia de maternidad y/o paternidad según sea el caso, de acuerdo a los lineamientos previstos en el presente capítulo.

La madre trabajadora disfrutará forzosamente de un descanso de cuatro semanas antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otras veinticuatro semanas después del mismo, ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

Si se tratara del fallecimiento de la hija o el hijo, el periodo de descanso constará de seis semanas obligatorias tanto para la madre como para el padre.

Artículo 170 Bis. En caso de adopción de un infante la madre tendrá derecho a disfrutar de un descanso de dieciséis semanas y el padre de un descanso de cuatro semanas, con goce de sueldo posteriores al día en que lo reciban.

Artículo 170 Ter. En el supuesto de que la hija o el hijo o, en su caso, que el infante adoptado, hayan nacido con cualquier tipo de discapacidad o requieran atención médica hospitalaria, el periodo de descanso para la madre será de veinte semanas y para el padre de ocho semanas posteriores al parto o, en su caso, al recibimiento del infante, previa presentación del certificado médico correspondiente, este periodo podrá ampliarse por el tiempo necesario.

Artículo 170 Quáter. Tanto la mujer como el hombre en su calidad de trabajadores tendrán pleno derecho de regresar al puesto que desempeñaban, siempre y cuando no haya transcurrido más de un año de la fecha del parto.

Asimismo, tendrán derecho a que se compute en su antigüedad los periodos que comprenden la licencia de maternidad y/o paternidad según sea el caso.

Artículo 170 Quinquíes. En el periodo de lactancia las mujeres deberán disfrutar obligatoriamente de veinticuatro semanas de descanso para amamantar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de apoyo de medicinas, de ayuda para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.

Artículo Tercero: Se reforman las fracciones I, II, III y IV y se adiciona la fracción V del artículo 39 todos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para quedar como sigue:

Capítulo II
Seguro de la salud

Sección IV

Atención Médica Curativa, de Maternidad y de Rehabilitación Física y Mental

Artículo 35. ...

I. a la VII. ...

Artículo 36. ...

Artículo 37. ...

I. a la IV. ...

Artículo 38. ...

Artículo 39. ...

I. Asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el instituto certifique el estado de embarazo, dicha certificación señalará la fecha probable del parto.

II. Al goce forzoso de cuatro semanas de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otras veinticuatro semanas después del mismo, ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

Los periodos de descanso contemplados en la fracción anterior, se prorrogarán por el tiempo necesario en el caso de que la mujer se encuentre imposibilitada para trabajar a causa del embarazo o del parto, según el certificado médico correspondiente; debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

III. A la capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida y ayuda para la lactancia cuando, según dictamen médico, exista incapacidad física o laboral para amamantar al hijo. Esta ayuda será proporcionada en especie, hasta por un lapso de seis meses con posterioridad al nacimiento, y se entregará a la madre o, a falta de esta, a la persona encargada de alimentarlo.

IV. En el periodo de lactancia a disfrutar obligatoriamente de veinticuatro semanas de descanso para amamantar a sus hijos. Además de asistencia médica, de apoyo de medicinas, de ayuda para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.

V. Con cargo al seguro de salud, una canastilla de maternidad, al nacer el hijo, cuyo costo será señalado periódicamente por el instituto, mediante acuerdo de la junta directiva.

Artículo Cuarto. Se reforma el artículo 85, la sección segunda para denominarse De las prestaciones en especie y la licencia de maternidad, contenida en el capítulo IV denominado Del seguro de enfermedades y maternidad, las fracciones I, II, III y IV y se adiciona la fracción V del artículo 94 todos de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:

Artículo 85. Para los efectos de este seguro se tendrá como fecha de iniciación de la enfermedad, aquélla en que el instituto certifique el padecimiento.

El disfrute de las prestaciones de maternidad se iniciará a partir del día en que el instituto certifique el estado de embarazo. La certificación señalará la fecha probable del parto, la que servirá de base para el cómputo del periodo que comprende la licencia de maternidad prevista en la fracción II del artículo 94 del presente ordenamiento.

Sección Segunda
De las prestaciones en especie y la licencia de maternidad

Artículo 94. ...

I. Asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el instituto certifique el estado de embarazo, dicha certificación señalará la fecha probable del parto;

III. Ayuda en especie por seis meses para lactancia y capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida;

IV. Durante el periodo de lactancia deberán disfrutar obligatoriamente de veinticuatro semanas de descanso para amamantar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica, de apoyo de medicinas y del servicio de guarderías infantiles.

V. Una canastilla al nacer el hijo, cuyo importe será señalado por el consejo técnico.

Artículo Quinto. Se reforman las fracciones I, I Bis, II, III, IV, V y se adicionan las fracciones VI y VII todas del artículo 61 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Capítulo V
Atención Materno-Infantil

Artículo 61. El objeto del presente capítulo es la protección materno-infantil y la promoción de la salud materna, que abarca el periodo que va del embarazo, parto, post-parto y puerperio, en razón de la condición de vulnerabilidad en que se encuentra la mujer y el producto.

La atención materno-infantil tiene carácter prioritario y comprende, entre otras, las siguientes acciones:

I. La atención integral de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio, incluyendo la atención psicológica que requiera; así como asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el instituto de salud al que pertenezca, certifique el estado de embarazo, dicha certificación señalará la fecha probable del parto;

II. La atención de la transmisión del VIH/Sida y otras infecciones de transmisión sexual, en mujeres embarazadas a fin de evitar la transmisión perinatal;

III. La observancia de las licencias de maternidad y paternidad, consagradas en la fracción V del apartado A y en el inciso c) de la fracción IX del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a lo relativo a los artículos 170, 170 Bis, 170 Ter, 170 Quatér y 170 Quinquíes de la Ley Federal del Trabajo;

IV. La atención del niño y la vigilancia de su crecimiento, desarrollo integral, incluyendo la promoción de la vacunación oportuna, atención prenatal, así como la prevención y detección de las condiciones y enfermedades hereditarias y congénitas y, en su caso, atención, que incluya la aplicación de la prueba del tamiz ampliado, y su salud visual;

V. La revisión de retina y tamiz auditivo al prematuro;

VI. La aplicación del tamiz oftalmológico neonatal, a la cuarta semana del nacimiento, para la detección temprana de malformaciones que puedan causar ceguera, y su tratamiento, en todos sus grados, y

VII. La atención del niño y su vigilancia durante el crecimiento y desarrollo, y promoción de la integración y del bienestar familiar.

Artículo Sexto. Se reforma el artículo 28 y se adiciona el inciso F) a la fracción VIII del artículo 43 todos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional, para quedar como sigue:

Artículo 28. Las mujeres gozarán forzosamente de un descanso de cuatro semanas antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otras veinticuatro semanas después del mismo, ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

Asimismo para garantizar las licencias de maternidad y paternidad, se deberá observar lo previsto en el inciso c) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a lo relativo a los artículos 170, 170 Bis, 170 Ter, 170 Quáter y 170 Quinquíes de la Ley Federal del Trabajo.

Artículo 43. Son obligaciones de los titulares a que se refiere el artículo 1o. de esta ley:

I. a la VII. ...

VIII. Conceder licencias a sus trabajadores, sin menoscabo de sus derechos y antigüedad y en los términos de las condiciones generales de trabajo, en los siguientes casos:

a) a la e)

f) Licencia de maternidad y/o paternidad según sea el caso, de acuerdo a lo previsto en el inciso c) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a lo relativo a los artículos 170, 170 Bis, 170 Ter, 170 Quáter y 170 Quinquíes de la Ley Federal del Trabajo.

IX. a la X.

Artículo Séptimo. Se reforma el artículo 11 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:

Artículo 11 . Constituye violencia laboral: la negativa ilegal a contratar a la víctima o a respetar su permanencia o condiciones generales de trabajo; la descalificación del trabajo realizado, las amenazas, la intimidación, las humillaciones, la explotación, el impedimento a las mujeres de llevar a cabo el periodo de lactancia previsto en la ley, la inobservancia de los periodos de licencia de maternidad y paternidad consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la Ley Federal del Trabajo y todo tipo de discriminación por condición de género.

Artículo Octavo. Se reforman los artículos 149, 150, 152 y se adicionan los artículos 152 Bis, 152 Ter y 152 Quáter todos del capítulo sexto de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, para quedar como sigue:

Capítulo Sexto
Servicio Médico Integral

Artículo 149. El servicio materno infantil se otorgará a los sujetos siguientes:

I. Personal militar femenino;

II. Esposa del militar;

III. Concubina del militar, e

IV. Hijas menores de edad, dependientes económicas del militar, que no hayan contraído matrimonio o establecido una relación de concubinato.

El servicio materno infantil comprende: consulta y asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el instituto certifique el estado de embarazo; prenatal; atención del parto; atención del infante, y ayuda a la lactancia.

Artículo 150. La capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, se orientarán a la incentivar a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida.

La ayuda para la lactancia cuando exista incapacidad física para amamantar al hijo, según dictamen médico correspondiente será proporcionada en especie, hasta por un lapso de seis meses con posterioridad al nacimiento del infante, y se entregará a la madre o, a falta de ésta, a la persona encargada de alimentarlo.

Durante el periodo de lactancia el personal militar femenino deberá disfrutar obligatoriamente de veinticuatro semanas de descanso para amamantar a sus hijos. Además, disfrutará de asistencia médica, de apoyo de medicinas y del servicio de guarderías infantiles.

Artículo 151. ...

Artículo 152. El personal militar femenino gozará forzosamente de un descanso de cuatro semanas antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otras veinticuatro semanas después del mismo, ampliables en el supuesto de parto múltiple en dos semanas más por cada hijo después del segundo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

Para el caso del militar, contará obligatoriamente con el periodo de descanso de seis semanas inmediatamente posteriores al parto, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo.

En caso de fallecimiento de la madre, el militar podrá hacer uso de la totalidad o, en su caso, del periodo de descanso que reste contabilizado a partir de la fecha del parto, incluyendo el goce de las prestaciones sociales que se hayan autorizado con anterioridad a la madre.

Si se tratara del fallecimiento de la hija o el hijo, el periodo de descanso constará de seis semanas obligatorias tanto para la madre como para el padre.

Artículo 152 Bis. En caso de adopción de un infante el personal militar femenino tendrá derecho a disfrutar de un descanso de dieciséis semanas y el militar de un descanso de cuatro semanas, con goce de sueldo posteriores al día en que lo reciban.

Artículo 152 Ter. En el supuesto de que la hija o el hijo o, en su caso, que el infante adoptado, hayan nacido con cualquier tipo de discapacidad o requieran atención médica hospitalaria, el periodo de descanso para el personal militar femenino será de veinte semanas y para el militar de ocho semanas posteriores al parto o, en su caso, al recibimiento del infante, previa presentación del certificado médico correspondiente, este periodo podrá ampliarse por el tiempo necesario.

Artículo 152 Quáter. Tanto la mujer como el hombre en su calidad de personal militar tendrán pleno derecho de regresar al puesto que desempeñaban, siempre y cuando no haya transcurrido más de un año de la fecha del parto.

Asimismo, tendrán derecho a que se computen en su antigüedad los periodos que comprenden la licencia de maternidad y/o paternidad según sea el caso.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputada María Hadad Castillo (rúbrica)

Que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Mariana Benítez Tiburcio, del Grupo Parlamentario del PRI

Mariana Benítez Tiburcio diputada federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, numeral 1, fracción I, 77, 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 73 fracción XXI inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretende resolver

La violencia contra las mujeres por cuestiones de género ha existido desde antaño y tiene origen en la cultura patriarcal, de estereotipos de género y de falta de equidad entre hombres y mujeres que se encuentra inmersa en los ámbitos económicos, sociales, políticos y religiosos. Esta violencia limita el desarrollo de las mujeres individual y socialmente y puede ser de diversos tipos: física, psicológica, emocional, económica e inclusive política. Además puede ejercerse en dos ámbitos, en el privado y el público (ámbitos que no deben confundirse con la afectación en el desarrollo individual y social de la mujer). El ámbito privado está conformado por la pareja de la mujer y sus familiares, mientras que el ámbito público abarca la esfera escolar, laboral y comunitaria.

La cultura misógina en la que se gesta la violencia contra la mujer, aún caracteriza a nuestra sociedad y, en general a la cultura latina.

Aunque siempre ha existido esta violencia, fue a mediados de la década de los años 70 cuando nuestro país, influenciado por las tendencias internacionales de igualdad de género, incorporó en una reforma constitucional la igualdad entre el hombre y la mujer en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En la década de los 80 se firmó y ratificó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) y el 12 de enero de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres que permitió la creación del Instituto Nacional de las Mujeres (enfocado al adelanto de las mujeres mexicanas).1 En 2007 nuestro país emitió la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia y en 2008 sus reglamentos.

Pero no fue sino hasta 2009 con el caso González y otras, (también conocido como “Campo algodonero”) que se hizo patente a nivel internacional el alcance que tenía aún la situación de violencia contra las mujeres en nuestro país. Como resultado, la Corte Interamericana pidió que el Estado mexicano emprendiera acciones para que, además de reparar los daños ocasionados, contrarrestara, desincentivara y sancionara estas conductas violentas.

El caso “Campo algodonero” ha sido emblemático, puesto que en él se manifestaron las omisiones y negligencias de las autoridades, la falta de voluntad política para enfrentar la violencia contra las mujeres y la impunidad; situaciones que quebrantan los principios del estado de derecho y constituyen un problema de carácter estructural reflejado en la ausencia de investigación y sanción de la mayoría de los actos de violencia contra las mujeres; lo que contribuye al fracaso de la función disuasoria y sancionadora del sistema penal y a la consecuente perpetuación de un contexto de violencia contra la mujer.

Lo anterior demuestra que el trabajo en materia de violencia contra las mujeres tiene aún un largo trecho por recorrer y es un tema cuya legislación penal aún es susceptible de mejora.

La importancia de disminuir la violencia contra las mujeres a través de una mejor legislación no radica únicamente en cumplir con lo requerido por la Corte Interamericana ni con los compromisos internacionales suscritos por México, sino en la necesidad de proteger a las mujeres mexicanas estableciendo tipos penales claros y homogéneos que permitan a las víctimas y a los ministerios públicos encuadrar al sujeto activo en la conducta típica sin necesidad de comprobar la concurrencia de diversas situaciones subjetivas.

Debemos saber que cualquier tipo de violencia atenta contra los derechos humanos y menoscaba los derechos universales de libertad, justicia y paz, necesarios para una vida digna2 , pero este menoscabo de derechos es especialmente grave en el caso de la violencia de género.3

Por ello, para continuar trabajando por la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres, así como en la lucha por erradicar la violencia de género, la presente iniciativa propone que el Congreso de la Unión tenga la facultad para legislar en materia de violencia contra las mujeres, como base para establecer en una ley general los elementos básicos que deberán tener los tipos penales de violencia contra las mujeres tanto a nivel estatal como a nivel federal.

Esto con el objetivo final de emprender acciones coordinadas con un marco normativo que sirva de guía y de estándar para combatir con mayor eficacia la violencia contra las mujeres desde el ámbito penal. Con esto se podría formular una política nacional homogénea para enfrentar el problema de la violencia contra las mujeres con una estrategia común a todas las entidades federativas, como se explicará más adelante.

II. Argumentos que sustentan la iniciativa

i. Contexto y alcance de la violencia de género en México

En nuestro país la última Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh) realizada en 2011 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) señaló que casi 50 por ciento de las mujeres mexicanas han sufrido violencia por parte de su pareja. A nivel estatal, en Oaxaca, 43.1 por ciento de las mujeres ha sufrido esta violencia.4 Si bien el índice de Oaxaca es menor al nacional, resalta que, casi 51 por ciento de las oaxaqueñas violentadas ha experimentado violencia extrema por su pareja (ser pateadas, amarradas, les hayan intentado asfixiar o ahorcar, las hayan agredido con un cuchillo o navaja o les hayan disparado con un arma de fuego); nivel más alto que el índice nacional en violencia extrema. Si ponemos esta información en términos prácticos, 5 de cada 10 mujeres mexicanas son violentadas por su pareja. Comprendiendo dentro de la violencia privada ofensas, abusos, extorsión, hostigamiento, acoso, agresiones sexuales; entre otras. Además, de estas 5 mujeres violentadas, la mitad sufre de violencia extrema.5

De acuerdo con esta misma encuesta, de las mujeres violentadas a nivel nacional solo el 9.5 por ciento pidió ayuda, en su mayoría al Ministerio Público o a la policía. Siendo la violencia física o sexual la mayormente denunciada debido a que es la que deja huellas que sirven de sustento para probarla.6 Únicamente 19.5 por ciento de la violencia denunciada fue por agresiones emocionales y económicas.

Por su parte, las mujeres que no denunciaron declararon que las razones por las que se abstuvieron fueron en primer lugar, porque consideraron que la violencia sufrida fue “algo sin importancia”, en segundo lugar por temor o amenazas de su ex pareja, en tercer lugar porque su familia las disuadió de denunciar o bien, porque la mujer victimizada creía que el agresor tenía derecho a reprenderla. Un porcentaje de 13.9 por ciento de las mujeres respondió que no denunció porque desconocía que podía hacerlo.

Como se demuestra, las razones para no denunciar en su mayoría, apelan a un entorno social que normaliza esta conducta de violencia de género que, incluso, mantiene los estereotipos de género en los que se le atribuye a las parejas de estas mujeres “un derecho a reprenderlas” o a la familia de éstas el poder para disuadirlas de denunciar el maltrato y, en consecuencia, disuadirlas de defender su dignidad y derechos.

De las mujeres entrevistadas, alrededor de 30 por ciento está de acuerdo con el rol de género que señala que “si hay golpes o maltrato en la casa es asunto de familia y ahí debe quedar”. Esta situación no sólo manifiesta una de las razones por las que no se denuncia esta violencia sino que, señala una tendencia de las mujeres violentadas a aceptar la violencia como algo típico de la familia mexicana, como algo que más vale lidiar o aceptar sin ayuda. Situación que, lamentablemente, arraiga más la violencia en la cultura mexicana y difumina el acceso de las mujeres a una vida de paz.

Ahora bien, respecto a la violencia que se ejerce contra las mujeres en el ámbito público, en la Ciudad de México 49.9 por ciento de las encuestadas afirmó que ha sido violentada en la esfera comunitaria. A nivel nacional, la media de esta violencia es de 31.8 por ciento. De estas mujeres violentadas casi el 90 por ciento señalan que han sido víctimas de intimidaciones (disuasiones; etcétera), casi 40 por ciento de abuso sexual y 8.7 por ciento víctimas de agresiones físicas.

Dentro de los índices de mujeres violentadas de los estados, Chiapas posee el menor índice de violencia hacia las mujeres en el ámbito público, con un porcentaje de 17.8 por ciento, que equivale a casi 18 mujeres violentadas por cada 100. Proporción que aún sigue siendo muy alta e inaceptable.

Dentro de esta esfera pública también se encuentra la violencia laboral y escolar. Respecto a esto, la Endireh de 2011 determinó que 22.6 por ciento de las mujeres trabajadoras han sufrido violencia ya sea por parte de un compañero de trabajo o de su jefe. De estas mujeres casi 100 por ciento considera que han sido víctimas de discriminación. En su mayoría la violencia laboral se presenta como discriminación en el trabajo (tener menores oportunidades salariales o de ascenso en el trabajo) o bien, como acoso sexual. Cualquiera de estas dos agresiones afecta el desarrollo profesional y personal de la mujer trabajadora y encuentra su origen en el abuso de poder de los superiores o de los compañeros de la víctima.

Respecto a la violencia escolar, en las escuelas y espacios educativos las niñas y mujeres fueron violentadas en 70 por ciento con violencia emocional y en 43.7 por ciento en el ámbito físico o sexual. Los agresores de estas mujeres y niñas violentadas fueron en su mayoría sus compañeros y en 45 por ciento de los casos fueron las autoridades escolares (entendidos como maestros, directores u otros).

Grosso modo, en el ámbito público el agresor es en casi 90 por ciento de los casos un desconocido, sólo en 11 por ciento de los casos un vecino, en 10 por ciento un amigo y, en 1.2 por ciento de los casos un policía o militar.

Ahora bien, en contraste con estos datos de 2011, la Endireh de 2006 a nivel nacional reveló que, en ese entonces, 40 por ciento de las mujeres eran violentadas por su pareja. Esta cifra, en comparación con los datos recabados de 2011 demuestran que de 2006 a 2011 incrementó el número de mujeres violentadas a nivel nacional.

Con estas cifras expuestas se ejemplifica que, no obstante los avances en derechos humanos, la violencia contra las mujeres sigue siendo una realidad lamentablemente generalizada en nuestro país.

Como se desprende de la encuesta, la violencia contra las mujeres no sólo afecta a las mujeres de una determinada condición social y aparece tanto en el trabajo, el hogar, la escuela, como de una forma u otra en la vida de todas las mujeres.

Al exponer estos datos queremos insistir en que la lucha contra la violencia de género no ha terminado y aún hay mucho por hacer en la materia. Por ello el contexto e índices de mujeres violentadas, en nuestro país son una de las razones que nos insta a modificar la legislación para desincentivar la violencia y tipificar correctamente los delitos de violencia contra la mujer. Pero, ¿qué entender con el concepto de violencia de género?

De acuerdo con la declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre la eliminación de la violencia de la mujer, podemos definir esta violencia contra las mujeres como

“todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada.”7

Esta definición es la que se utilizará en la presente iniciativa. Como puede leerse, es una definición general que abarca la violencia física, económica y sexual. En ello está el propósito de elegir esta definición, pues permite situar a la violencia de género en varios contextos y, en consecuencia, permitirá al legislador abordarla en distintos tipos penales. Por ejemplo, sentando las bases de los tipos penales de feminicidio, violencia sexual, política, económica y moral contra la mujer.

Conclusión

Cuantificar las cifras de mujeres violentadas en nuestro país tiene como fin ejemplificar la prevalencia, magnitud y frecuencia de esta violencia en los distintos ámbitos de la vida de las mujeres. Además pone de relieve que, tanto la legislación penal como la política pública para desincentivar, prevenir, combatir y sancionar estas conductas no han sido las correctas. En este sentido, como parte del Poder Legislativo debemos avocarnos a perfeccionar la tipificación penal de los delitos que refieren a la violencia contra las mujeres.

ii. Los tipos penales que regulan la violencia de género no son homogéneos en los elementos que se deben verificar para que haya delito

El caso del feminicidio

Como mencionamos en el apartado anterior, la violencia de género abarca muchos tipos de violencia como son la física, sexual, política, económica, laboral, psicológica o emocional. Como se señaló párrafos arriba, el facultar al Congreso a legislar sobre este tema abre las puertas para que se pueda legislar en delitos específicos de violencia contra las mujeres, siendo uno de ellos la violencia feminicida. Este tipo de violencia (feminicida) es considerada la forma más extrema de violencia contra las mujeres.

a) Omisión estatal de tipificar el feminicidio

Actualmente no todos los Códigos Penales de las entidades federativas contemplan el delito de “feminicidio”, ejemplo de ello es el Código Penal de Chihuahua. Si bien este Código contempla como agravante del delito de homicidio el homicidio de una mujer, esto se encuentra lejos de ser una correcta tipificación del feminicidio. Ello debido a que el feminicidio se define como el homicidio de una mujer por razones de género, es decir, que la causa por la que la víctima fue violentada fue por ser mujer. No por azar o por estar en el lugar equivocado, sino sólo por su género.

Un segundo ejemplo de esta omisión es el estado de Nayarit, pues no contempla el delito de feminicidio como tal, sino que aborda esta violencia extrema contra la mujer en el tipo penal de homicidio por misoginia y también dentro del tipo penal de homicidio por odio. Situación alarmante puesto que de acuerdo con la RAE la misoginia es “la aversión a las mujeres”8, es decir su rechazo o repugnancia. Lo que es mucho más acotado que el feminicidio (homicidio de una mujer por ser mujer), pues en el caso de Nayarit se tiene que probar que a la vícitma no solo se le violentó por ser mujer, sino también que esta violencia tenía base en el odio, rechazo o repugnancia.

La situación ejemplificada tanto por el estado de Chihuahua como el de Nayarit demuestra que, aún en estados donde existen o han existido históricamente altas cifras de violencia contra las mujeres, no hay aún una comprensión de lo que debe contener el tipo penal de feminicidio y menos aún un conocimiento de cómo ésta violencia de género afecta la igualdad entre hombres y mujeres.

b) Distintas conceptualizaciones del delito de feminicidio

Los estados han conceptualizado el feminicidio de diversas maneras, siendo la definición más constante la del homicidio de una mujer por razones de género. No obstante, esta definición varía en algunos estados a tal grado que modifica el sexo del activo y las causas del delito, es decir, por razones de odio, género o por conductas de género.

A manera de ejemplo a continuación señalamos algunas de las distintas conceptualizaciones que existen de feminicidio en los Códigos Penales de las entidades federativas.

En primer lugar, el Código Penal del estado de Aguascalientes establece en su artículo 113 que el feminicidio se verifica “cuando un hombre prive de la vida a una mujer por razones de género”. Situación que es compartida por el Código Penal de Tamaulipas que, en su artículo 337 bis señala que “Comete delito de feminicidio, el hombre que dolosamente, y con uso extremo de violencia, prive de la vida a una mujer por razones de género.”

La conceptualización del feminicidio en estos dos estados evidencia una incorrecta identificación de los elementos del tipo penal. Pues un feminicidio lo puede cometer cualquier individuo sin importar su sexo, es decir, sin importar si es hombre o mujer.

Además, el Código de Tamaulipas añade otra característica a este delito, es decir que sea cometido con “extrema violencia” . Lo que implica un elemento más a probar para que se verifique el feminicidio.

En segundo lugar, el estado de Guanajuato señala en el artículo 153 que “habrá feminicidio cuando la víctima de homicidio sea mujer y sea incomunicada o violentada sexualmente, vejada o mutilada o haya existido violencia intrafamiliar del activo contra ella”.

En dicho párrafo, el Código de Guanajuato señala el concepto de feminicidio como el homicidio de una mujer que cumpla con ciertas características. Lo distinto aquí en comparación con otros Códigos es que no se determina si para que haya feminicidio basta probar una sola de estas características o si, por el contrario, es necesario que se verifiquen todas.

De una interpretación literal del artículo entendemos que se verifica el feminicido cuando la víctima 1) sea mujer la víctima del homicidio, 2) haya sido incomunicada o violentada sexualmente y; 2) haya sido vejada, mutilada o sufrido violencia intrafamiliar por el activo.

De esta forma, en Guanajuato no constituiría feminicidio el homicidio de una mujer cuyo cuerpo fuera expuesto en la vía pública después de haber sufrido violencia física. Lo que ejemplifica la necesidad de establecer elementos mínimos y características que sirvan de base para cada tipo penal de violencia contra la mujer.

En tercer lugar, Nuevo León, señala en su artículo 331 Bis que “el homicidio será considerado feminicidio cuando por conductas de género, ya sea por acción u omisión, se prive de la vida a una mujer”. La diferencia en esta conceptualización es que no alude a “razones de género” y sí a “conductas” de género. Lo que implica una variación en el concepto de feminicidio debido a que estas palabras no son sinónimos. Por un lado, la palabra “conducta” refiere a la manera de comportarse en la vida y acciones y; por el otro, las “razones” aluden al motivo o causa del actuar. Con esta modificación de terminos se deja en incertidumbre al ciudadano respecto a qué conductas son conductas de género.

Finalmente, el Código de Puebla conceptualiza al feminicidio como el “homicidio de una mujer cometido por odio en razón de género” . Con esto, la víctima además de comprobar alguna de las razones de género, debe constatar que hubo odio del activo hacia la víctima. Situación que, en vez de simplificar la acreditación del feminicidio lo complica al añadir requisitos subjetivos (odio) que deben comprobarse para que se verifique el delito.

Con este subapartado se pretende ejemplificar que no existe en los estados un entendimiento básico a nivel estatal del concepto de feminicidio pues, en las entidades federativas no hay un nivel mínimo de homogeneidad en los elementos que constituyen este delito. Además, se ejemplifica la práctica recurrente de los estados de añadir requisitos subjetivos al tipo penal.

c) Falta de homogeneidad en las circunstancias o “razones de género” que se deben verificar para que exista feminicidio

Debido a la ausencia de consenso entre los estados respecto a la conceptualización del feminicidio, se fomenta que existan mayores diferencias de entidad en entidad, sobre qué circunstancias constituyen razones de género.

Prueba de ello es el Código Penal de Oaxaca que señala que uno de los requisitos para que se constituya el feminicidio es que haya existido “desprecio u odio a la víctima motivado por discriminación o misoginia” entendiendo por misoginia las conductas de odio contra la mujer que se manifiestan mediante actos violentos o crueles contra ella.

Si comparamos la alusión del Código de Oaxaca y la del de Nayarit al odio del activo hacia la víctima nos damos cuenta que, en el primero esta característica solo constituye una circunstancia (o una de las razones) para que exista el feminicidio y, en el segundo, esta característica da vida a un tipo penal distinto al feminicido. Lo que ejemplifica no sólo que la legislación de Nayarit tiene una menor protección a la mujer en comparación con Oaxaca sino que, hay un desconocimiento de cuándo una conducta es un tipo penal autónomo y cuándo es parte de un delito como el de feminicidio.

Continuando con la diversidad de “razones de género”, cabe señalar que varios estados contemplan como razones de género circunstancias extraordinarias que no son requisitos en la mayoría de los códigos.

Por ejemplo el estado de Quintana Roo señala como razón de género que “el activo haya obligado a la víctima a ejercer la prostitución, o haya ejercido actos de trata de personas en agravio de la víctima” y el estado de Puebla señala que “el sujeto activo cometa (el feminicidio) por celos extremos respecto a la víctima”. Así, también el Código de Yucatán señala como razón de género “La pretensión infructuosa del sujeto activo de establecer o restablecer una relación de pareja o de intimidad con la víctima”. Situaciones que sin duda, aluden a una mala técnica legislativa de las entidades federativas.

Debemos señalar que, como existen razones de género poco frecuentes también existen otras que sí están previstas en la mayoría de los Códigos Penales de las entidades federativas. Así, la mayoría de los estados contemplan como una “razón de género”, el que existan datos o antecedentes de violencia contra la víctima previo a su homicidio.

Por ejemplo el Código de Michoacán señala que “existan antecedentes de violencia psicológica o abuso sexual del sujeto activo contra la mujer”; el Código de Baja California que “existan antecedentes de amenazas, acoso o lesiones del sujeto activo en contra de la víctima”; el Código Penal de Baja California Sur que “exista antecedente de violencia en el ámbito familiar, laboral, vecinal, escolar del sujeto activo en contra de la víctima y; así los Códigos de Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, estado de México, Guerrero, Jalisco, Morelos, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas.

El requisito de “antecedentes de violencia” se erige como obstáculo a la protección de la esencia del tipo penal que es evitar se violente a la mujer por el hecho de ser mujer. Aunado a esto, los Códigos no son claros en señalar qué se entiende por “antecedente”, pudiendo comprender desde visitas previas al médico o psicólogo, testigos que presenciaron violencia anterior o bien, que la víctima haya presentado previamente una denuncia por violencia. Esta situación lejos de proteger a la víctima la deja en una situación de vulnerabilidad si consideramos que de acuerdo a la Endireh de 2011 a nivel nacional sólo 9.5 por ciento de las mujeres que sufrían violencia pidió ayuda a la policía o ante un Ministerio Público, cifras que ni siquiera refieren al porcentaje mucho menor, de mujeres que denunció.

Otra circunstancia que debemos subrayar, es que algunas entidades federativas prevén como razón de género que haya existido una relación sentimental, laboral, familiar o de subordinación con el activo, mientras que otros códigos prevén esta circunstancia como agravante del delito de feminicidio y no como requisito.

Contemplar esta característica como requisito facilita que no se encuadre dentro del tipo penal de feminicidio los casos en los que la mujer sea asesinada por un desconocido por razones de género. Lo que fomenta mayor impunidad para el agresor. Esto debido a que, de acuerdo con la Endireh de 2011 en el ámbito público el agresor es en casi 90 por ciento de los casos un desconocido y sólo en 11 por ciento de los casos un conocido.

d) Diverso margen de punibilidad en cada estado

Ahora bien, otra situación que varía en cada estado es la punibilidad de este delito. El margen de punibilidad oscila en un mínimo de 20 años hasta un máximo de 70.

La diferencia entre esta punibilidad es de 50 años, situación que demuestra una importante diferencia en la pena privativa de la libertad y, en consecuencia, una manera distinta de entender la racionalidad de la pena.

Respecto a los márgenes de punibilidad, cabe hacer mención especial al Código Penal de Baja California, que en casos de feminicidio, impone la misma sanción con independencia de cuál sea el número de mujeres víctimas:

Artículo 129. Feminicidio: Comete el delito de Feminicidio el que dolosamente prive de la vida a una o varias mujeres por razones de género.

Esto, aunado a la falta de tipificación en algunos estados y las diversas situaciones que configuran el feminicidio, refuerza la necesidad de mejorar la legislación en materia de violencia contra las mujeres.

Ahora bien, la importancia de facultar al Congreso para legislar en materia de violencia de género y no sólo en feminicidios se debe a que la primera engloba la segunda. Es decir, la violencia de género vela por múltiples bienes protegidos como son la integridad física, psicológica, emocional, sexual, la vida y, además, abarca ámbitos más amplios como el familiar, laboral, docente, comunitario, institucional, patrimonial y político. Mientras que, la violencia feminicida o los feminicidios tienen alcances más limitados y, por tanto, solo abordan una parte del problema de violencia contra las mujeres. Si bien la violencia feminicida es la violencia más extrema contra las mujeres por llegar causar su muerte, no debemos pasar por alto que la violencia de género también afecta otros ámbitos de la vida de las víctimas sin necesidad de que esta violencia culmine en la muerte.

Además, este tipo de violencia extrema se desarrolla en un ambiente de fecundidad para otros tipos de violencia contra las mujeres. Por lo que, combatiendo la violencia física o sexual se puede desincentivar el ambiente propicio y evitar que una violencia “menor” escale hasta configurarse en violencia feminicida.

Conclusión

Este apartado ejemplifica que existe una regulación desigual en la materia, especialmente en los márgenes de punibilidad establecidos en los Códigos Penales y en la descripción y conceptualización de las conductas típicas. Situación que aunada a los altos índices de violencia contra las mujeres, demuestra la necesidad de que el Congreso tenga la facultad de legislar en materia de violencia de género y no sólo en el ámbito de la violencia feminicida. Por lo expuesto se considera razonable que una Ley General en Materia de Violencia Física, Sexual, Económica, Política y Moral en contra de las Mujeres, homologue tanto los tipos como las sanciones de los tipos de violencia contra las mujeres

Además, el apartado ejemplifica que, si bien hay entidades muy avanzadas en la regulación penal y en el combate a la violencia de género, existen otras donde hay un gran rezago en su legislación penal. De ahí la necesidad de que sea el Congreso de la Unión quien tenga la facultad para legislar en la materia y, así se combatan con una política nacional los delitos de violencia de género.

III. Recomendaciones internacionales

En este apartado se exponen tres recomendaciones internacionales, la primera de ellas dirigida de forma indirecta y las subsecuentes realizadas de forma directa al Estado mexicano en materia de violencia contra las mujeres.

Por un lado, la Organización Mundial de la Salud (OMS) recomendó a los países que introdujeran los cambios necesarios en las legislaciones, las políticas y los programas nacionales para promover la igualdad de género y los derechos humanos de las mujeres. Además señaló que es necesario reforzar la defensa de la igualdad entre los géneros y los derechos humanos en general y vigilar los avances realizados en el ámbito nacional en relación con los compromisos internacionales.

En este sentido la OMS realizó una segunda recomendación para “Establecer, ejecutar y supervisar planes de acción multisectoriales para abordar la violencia contra la mujer.” En la que se determina que

Los gobiernos deben comprometerse a reducir la violencia contra la mujer, ya que se trata de un importante problema de salud pública que debe prevenirse. La prevención de la violencia contra la mujer debería ser una prioridad en los programas nacionales de salud pública, sociales y normativos tanto de los países industrializados como en desarrollo.9

En segundo lugar, el 7 de agosto de 2012, después de examinar los informes periódicos séptimo y octavo, el Comité de la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) realizó las observaciones finales a los Estados Unidos Mexicanos.

En esta recomendación el comité señaló su preocupación por que las mujeres y niñas mayores de 15 años cada vez se enfrentan a mayores niveles de violencia por motivos de género “como la doméstica, desapariciones forzosas, torturas y asesinatos, en particular el feminicidio”.

En el documento el Comité expresa “especial preocupación por que la estructura federal del Estado acarree una aplicación diferenciada de la ley y por la falta de armonización sistemática de la legislación del Estado parte, por ejemplo, las leyes civiles, penales y procesales en los planos federal y estatal, con la Ley General o las leyes locales sobre el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia y con la CEDAW”.

En este tenor, el Comité insta a las autoridades del Estado a acelerar la armonización de su legislación penal, procesal y civil con la Ley General de acceso de la mujer a una vida libre de violencia y con la Convención.10

Además, recomienda que el Estado adopte las medidas necesarias para garantizar que la codificación del feminicidio se base en elementos objetivos que permitan su adecuada calificación en los códigos penales locales; que se acelere su codificación en esos códigos penales permanentes y se normalicen los protocolos de investigación policial para el feminicidio en todo el país.

Finalmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló en los documentos enviados a la Corte Interamericana en el caso de “Campo algodonero” la necesidad de que el Estado mexicano garantizara “que los casos de violencia contra las mujeres sean adecuadamente prevenidos, investigados, sancionados y sus víctimas reparadas.11 ” Esto mediante

...una evaluación de los marcos normativos que previenen y sancionan la violencia contra las mujeres, así como de las políticas y modelos de atención a víctimas de violencia de género y en particular de las familias de mujeres víctimas de homicidio...12 .

En concordancia con estas recomendaciones internacionales la ENDIREH de 2006 inclusive señala que la modificación de la legislación y la creación de nuevos marcos normativos son una forma de avanzar en el cumplimiento de las recomendaciones internacionales.13

Conclusión

Las tres recomendaciones realizadas al Estado mexicano convergen en que se necesita modificar o evaluar la legislación y la política sobre violencia de género, para que ésta sea homogénea y más eficaz. La OMS, por un lado, señala que el Estado debe introducir cambios en las legislaciones, las políticas y los programas nacionales en materia de violencia contra las mujeres. El Comité de la CEDAW, por su parte, expresa que el Estado debe armonizar su legislación para que nuestra estructura federal no sea una excusa que permita una aplicación diferenciada de derechos y de regulación en materia de violencia contra las mujeres. Finalmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos insta al Estado mexicano a que evalúe sus marcos normativos en materia de violencia de género.

Con esto, las recomendaciones internacionales hacia nuestro país dan pauta para que se realice una reforma constitucional y más tarde legal que permita al Congreso legislar en materia de violencia contra las mujeres. En este sentido, las recomendaciones concuerdan con la presente iniciativa.

Si el Congreso legisla en la materia se podrían sentar los mínimos necesarios de los tipos penales y los máximos en las sanciones. Esto iría de acuerdo con la postura de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y permitiría que el Estado mexicano cumpliera con la consideración de revisión normativa propuesta por la Comisión en comento.

iv. Insuficiencia de las políticas y reformas para desincentivar la violencia contra las mujeres

Como se expuso en el contexto de violencia contra las mujeres, en una comparación de la Endireh de 2006 con la Endireh de 2011, las cifras de violencia contra las mujeres lejos de haber disminuido se han incrementado. Esto evidencia que tanto la legislación en materia de violencia contra las mujeres como las políticas en la materia no han logrado mitigar esta problemática.

Si la violencia contra las mujeres ha empeorado con una tipificación sin mínimos y máximos en el tipo penal, es necesario emprender una política jurídica distinta que dote al Congreso con facultades para legislar en la materia. Si bien hasta ahora 30 estados de la república han tipificado el delito de feminicidio, esto no ha sido suficiente para desincentivar la violencia de género pues sólo se avoca a una parte de ella. Si el Congreso adquiere la facultad de legislar en materia de violencia contra las mujeres podrá sentar una base de la que partan las entidades federativas; lo que permitiría aumentar la eficiencia de los procesos penales y dar una mejor protección a los bienes jurídicos de vida, libertad, integridad corporal y sexual de las mujeres. Además, esta facultad permite las siguientes ventajas:

1) En todo el país, independientemente del fuero del que se trate, serán delito las conductas tipificadas en la ley general;

2) La punibilidad y conformación típica de dichas conductas será homogénea;

3) Existirán las normas básicas de protección y derechos de las víctimas de esos delitos;

4) Se establecerán reglas claras para la distribución de competencias entre los distintos órdenes de gobierno, así como respecto a la manera en la que habrán de coordinarse los esfuerzos en la investigación y persecución de los delitos en materia de violencia de género entre Federación, entidades federativas y municipios; y

5) Se cumplirán los compromisos y recomendaciones internacionales del Estado mexicano.

Por lo expuesto, someto a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el inciso a), fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para legislar en materia de tipos penales y sus sanciones respecto de violencia contra las mujeres

Único. Se reforma el inciso a, fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, para quedar como sigue:

Artículo 73.

I. a XX. ...

XXI. Para expedir:

a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral y en materia de violencia contra las mujeres.

b) ...

c) ...

...

XXII. a XXX. ...

Transitorios

Primero. El presente acuerdo entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la Ley General en Materia de Violencia Física, Sexual, Económica, Política y Moral en contra de las Mujeres de acuerdo con la facultad que adquiere para legislar en materia de violencia contra las mujeres en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de esta Constitución, así como las reformas y adiciones para la implementación del presente decreto en un plazo no mayor a 90 días siguientes a su entrada en vigor.

Tercero. Las legislaciones en materia de violencia de género de las entidades federativas, continuarán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión expida la ley general referida en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de esta Constitución. Los procesos penales iniciados con fundamento en dichas legislaciones, así como las sentencias emitidas con base en las mismas, no serán afectados por la entrada en vigor de la legislación general. Por lo tanto, deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de ésta última.

Cuarto. Al momento en que entren en vigor las reformas a que alude el artículo segundo transitorio del presente decreto, quedarán derogados los tipos penales de las entidades federativas que se opongan a lo previsto en las leyes generales que expida en la materia el Congreso de la Unión.

Notas

1 Fechas conmemorativas. Una visión de género, Instituto Nacional de las Mujeres, segunda edición: abril 2012, página 10.

2 Endireh (2006), página 137.

3 Si bien la violencia de género refiere a la violencia ejercida contra una persona por el hecho de ser hombre o por ser mujer en esta iniciativa el término de “violencia de género” refiere únicamente a la violencia ejercida contra las mujeres por ser mujeres.

4 La Endireh (2011) señaló que 44.9 por ciento de las mujeres mayores de 15 años sufrió violencia por parte su pareja. La Endireh (2011) “Panorama de violencia contra las mujeres en Oaxaca”, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, página 8, gráfica 1.1.

5 La Endireh (2011) Panorama de violencia contra las mujeres en Oaxaca”, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, página 16, gráfica 1.12.

6 La Endireh 2011 señala que el 80.5 por ciento de las denuncias de violencia de género aluden a la violencia física o sexual.

7 Artículo 1 de la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer.

8 Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, consultado en http://dle.rae.es/?id=PP4dmnK el 18/04/16.

9 Recomendaciones en género y salud de la mujer para reforzar el compromiso y la acción en el ámbito nacional. Para más información visitar la siguiente página web: http://www.who.int/gender/violence/who_multicountry_study/summary_repor t/chapter6/es/index1.html. Consultado el 10 de marzo de 2016.

10 Recomendaciones CEDAW/C/ MÉXICO/ 7- 8, realizadas el 7 de agosto de 2012 en “Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer”, página 5 inciso c) del párrafo decimocuarto.

11 Sentencia de Campo Algodonero de la CIDH, párrafo 474.

12 Sentencia Campo Algodonero de la CIDH, párrafo 475.

13 Sentencia Campo Algodonero de la CIDH, página 133.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputada Mariana Benítez Tiburcio (rúbrica)

Que reforma el artículo 31 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado José Máximo García López, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado José Máximo García López, así como los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades que me confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, numeral 1, fracción I, 76, numeral I, fracción II, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se permiten poner a la consideración de esta tribuna, iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción IV del artículo 31 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Exposición de Motivos

Hablar de la reinserción social de la delincuencia en el ámbito penitenciario es uno de los objetivos de las políticas de la Seguridad Pública preceptuados en los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos. Esa función del Estado, es reconocida en nuestro sistema como respuesta a una demanda de justicia, a efecto de sancionar al culpable, consumar la reparación del daño en favor de la víctima u ofendido por el delito y en paralelo reorientar la vida de las personas que han delinquido para ser incorporados a la vida social tras compurgar la pena impuesta.

Las funciones de la Seguridad Pública federal en México corren por cuenta de la Secretaría de Gobernación a través del Consejo Nacional de Seguridad Pública el cual conforme los Estatutos de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario tienen como objetivo regular la integración organizacional y funcional de los trabajos de promoción y coordinación de esfuerzos de todos los centros de reclusión para recuperar el sentido de la reinserción social, basada en el trabajo, la capacitación laboral, la educación, las actividades deportivas y desde luego, la salud.

Es entonces donde ubicamos que esta conferencia conformada por toda la federación facilita la cooperación entre los centros penitenciarios e instituciones públicas y privadas, así como crea un vínculo de participación ciudadana para la ejecución de programas y proyectos que generan acuerdos para la ejecución de acciones tendentes a lograr una efectiva reinserción social de los internos.

En este sentido, la reinserción social del sentenciado es uno de los objetivos principales a instrumentar en política pública penitenciaria, siempre con estricto cumplimiento a la legislación aplicable, la cual emana principalmente de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en lo que será la Ley de Ejecución de Sanciones Penales, aún pendiente de aprobación por el Congreso.

Es entonces donde nace el sentido de la presente adición ante el impostergable reto de generar no sólo los instrumentos para hacer efectiva esta política pública, sino adecuar a las instituciones y las normas para hacer que se propicien procedimientos legales de respeto a la integridad de las personas en reclusión.

Es cuando vemos a la luz de la conferencia, en los casos particulares que van sumando datos de la vida interna de los centros penitenciarios que dan lugar a la elaboración de los planes sexenales que se han ido modificando para desahogar las necesidades de la sociedad como en el caso del actual Plan Misión 2040.

El fin de la reclusión no sólo es mantener al interno aislado de la sociedad, sino generar los esfuerzos para reencausar su hábitos de conducta, costumbres y procesos cognoscitivos con la mirada puesta al futuro a fin de que el interno sea capaz de generar nuevos patrones de vida ajenos a las tendencias de cometer ilícitos, así como eliminar los factores que llevan a la reincidencia.

Para México responder a la exigencia social de brindar certidumbre en los procedimientos penitenciarios para que operen con eficacia y garantizar la mediante los programas de trabajo comunitario, educativo, salud y deporte en el marco del Sistema de Seguridad Pública que consagra la ley fundamental es una tarea que también involucra a los responsables del gobierno, custodia, vigilancia y capacitación dentro de los centros penitenciarios, pero ha sido un galimatías hacer tangible la función en forma autónoma para erradicar la corrupción interna de manera coordinada con las funciones de la salud.

El fomento a la salud para las personas en prisión, el entorno psicológico y psiquiátrico, como factores indispensables para la formación humana, son un menester que el Estado debe acatar y velar por que se cumpla en los distintos niveles de gobierno. Al ser un derecho humano el digno trato y el derecho a la salud de las personas en reclusión, vemos la necesidad de hacerlo patente para que los integrantes de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario emitan programas de reinserción social adecuados a las necesidades que persigue la sociedad y en consonancia con la salud física y mental de los internos.

A mayor abundamiento, para reencausar las vidas de los internos tomando en cuenta también los perfiles psicológicos y psiquiátricos particulares como parte de la procuración de un mejor cumplimiento de atención a la salud y que además las fracciones XVI, XIX, XX y XXI del artículo 3 y 13 apartado C de la Ley General de Salud, no obstante que dichos preceptos, son destinados para la población que no está privada de la libertad, por efectos de los lineamientos dictados en los artículos 1, 4, 18 y 21 de la Constitución, también deben ser aplicables e interpretados para establecer bases y modalidades del acceso a servicios de salud.

Lo anterior, también es observable a la luz de los artículos 6 párrafo tercero y 11 de la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, para un armónico de la actividad de la educación encaminada a la rehabilitación, y no sólo en medidas de solución ante contingencias infectocontagiosas en los penales, sino en la salud mental, atendiendo los factores que hacen con mayor intensidad la afluencia de personas en las cárceles con tendencia a volver a delinquir, debido a factores emocionales perjudiciales enmendables en los que impera la estrecha relación con el uso de alcohol o drogas.

Es de explorado derecho enfrentar que la relación entre los vicios, la delincuencia, y salud mental van de la mano, el consumo de drogas no conduce inexorablemente a las conductas delictivas, pero si son factores que pueden asimilar y curar los trastornos de personalidad, por ende al carecer de leyes que nos den mayores elementos para una real rehabilitación, daremos más atención a las enfermedades psiquiátricas, y no sólo para determinar los patrones de comportamiento para definir pre liberaciones, sino como un medio adicional de solución a la sobrepoblación penitenciaria.

En la recomendación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, número 38/2015, Caso Violación al Derecho a la Salud y Pérdida de la Vida de V1, dada por el evento suscitado en el Centro Federal de Readaptación Social de Hermosillo, Sonora, se actualiza el deber de generar estándares de salud mental como factores para la eficiente reconducción de conductas educativas y pedagógicas.

Por ello, debemos ser capaces de generar una armonización legislativa con sustento exigible de derecho interno claro y efectivo de los centros penitenciarios, todo ello en marco de dotar de mayor legitimidad en los esfuerzos y los recursos dotados a la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario.

Resolutivo

Único: Se reforma la fracción IV del artículo 31 de la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, para quedar como sigue:

Artículo 31. ...

I. a III. ...

IV. Proponer mecanismos para implementar la educación, la salud integral, psicológica, psiquiátrica, prevención social, y el deporte como medios de reinserción social;

V. a IX. ...

Transitorio

Único. La presente reforma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputado José Máximo García López (rúbrica)

Que reforma el artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Alberto Martínez Urincho y Arturo Santana Alfaro, del Grupo Parlamentario del PRD

1. Planteamiento del problema

El artículo 29 de la Constitución Federal establece la suspensión o restricción del ejercicio de derechos y garantías. Este artículo previene que la restricción o suspensión sólo procederá en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública u otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Tal medida, tendrá como único fin restablecer la normalidad y garantizar el goce de los derechos humanos. Sin embargo, las causales para decretar un Estado de excepción se han mantenido desde la Constitución de 1856-1857. Es decir, La actual redacción del artículo 29 Constitucional refleja la realidad del siglo XIX y no la del constitucionalismo moderno del siglo XXI. Su problema no es sólo temporal, el texto tiene un problema estructural innegable, ya que la formulación sobre “cualquier otro [caso] que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto” o bien de “perturbación” representa una disposición ambigua que permite un margen de interpretación profundamente discrecional. Cabe señalar que, la propia Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha señalado que los Estados no pueden argüir razones de “orden público” o “o bien común” para establecer el Estado de excepción. Por estas razones, la presente Iniciativa se propone: primero, armonizar entre la Constitución Federal con la Convención Americana de los Derechos Humanos las causas que originen el Estado de excepción, y segundo, establecer la votación por de mayoría calificada para la aprobación del Congreso para evitar la gobernabilidad unilateral y propiciar una gobernabilidad multilateral consensada.

2. Argumentos

Primero. El establecimiento de los “Estado de Excepción” tiene sus orígenes en la antigua Roma. Bajo la figura del iustitium se permitían poderes extraordinarios para enfrentar amenazas externas tales como guerras o invasiones, o bien internas como las rebeliones. Así entonces el Senado emitía una norma denominada senatus consultum ultimum, en el que se solicitaba a los cónsules y pretores romanos que eliminaran los riesgos para Roma. El término iustitium, construido exactamente como solstitium , significa literalmente “parada, suspensión del derecho”: quando ius stat —explican etimológicamente los gramáticos— sicut solstitium dicitur ya que se dice iustitium cuando el derecho está detenido, como el sol en el solsticio.

Igualmente en la antigua Grecia antigua estaba la figura denominada stasi, que hace referencia al caos proveniente de la guerra. La stasi puede traducirse como detención de un orden, es decir, como suspensión de un orden establecido; en este sentido puede ser considerado como una figura análoga al iustitium romano.

Hay que resaltar que tanto en Roma como en Grecia, a la “detención del derecho” le precedía una razón de Estado a efecto de restaurar la regularidad política.

Siguiendo el origen de la figura en juego en la doctrina de la razón de Estado es la existencia del Estado mismo; y frente a la amenaza de algo que pueda destruirlo, que pueda mermarlo o partirlo, es que el mismo genera un dispositivo de defensa: suspende el orden jurídico, suspende el Derecho en busca de canalizar el ejercicio de poder para sobrevivir, “para salvar al Estado”.

Ahora bien, el moderno Estado constitucional ha evolucionado y adquirido márgenes de validación cada vez más acotados. Las situaciones que dan lugar a su establecimiento son los conflictos armados: invasión, guerra o conflicto interno; los originados por desastres naturales como huracanes, incendios, sismos, epidemias, crisis sanitarias, o de origen químico, biológico o nuclear, y el relacionado con crisis políticas y sociales dentro de un Estado, éste último el de mayor polémica.

Segundo. Sobre la suspensión de los derechos, en el contexto de un auténtico Estado democrático y social, resulta importante debemos preguntarnos: ¿Quién se protege con el estado de excepción? ¿Al Estado, al territorio, a su población, al orden social? ¿Cuáles son los valores y bienes que busca proteger? ¿La paz pública, la seguridad nacional, los valores democráticos? Por tanto, resulta trascendente que dilucidemos con racionalidad el medio para el establecimiento del Estado de excepción , sobre todo, por las diversas experiencias en América Latina, donde a través de medios constitucionales, se ha decretado el estado de sitio —la versión extrema del estado de excepción en el que las autoridades militares sustituyen a las civiles— es muestra de la desnaturalización de la medida y su utilización política.

Y no son pocas las duda, ya la experiencia sufrida por varias poblaciones de nuestro hemisferio en décadas recientes, particularmente por desapariciones, torturas y asesinatos cometidos o tolerados por algunos gobiernos. Esa realidad ha demostrado una y otra vez que el derecho a la vida y a la integridad personal son amenazados cuando el hábeas corpus es parcial o totalmente suspendido. Como lo manifestó el Presidente de la Comisión (Interamericana de Derechos Humanos) en la audiencia sobre esta consulta:

“...la Comisión está persuadida que, así como en el pasado reciente miles de desapariciones forzadas se hubieran evitado si el recurso de hábeas corpus hubiese sido efectivo y los jueces se hubieran empeñado en investigar la detención concurriendo personalmente a los lugares que se denunciaron como de detención, tal recurso ahora constituye el instrumento más idóneo no sólo para corregir con prontitud los abusos de la autoridad en cuanto a la privación arbitraria de la libertad, sino también un medio eficaz para prevenir la tortura y otros apremios físicos o sicológicos, como el destierro, castigo tal vez el peor, del que tanto se ha abusado en el subcontinente, donde millares de exiliados conforman verdaderos éxodos”1

Tercero. En México la suspensión de garantías está prevista en el artículo 29 constitucional que establece como supuestos de procedencia: a) casos de invasión, b) perturbación grave de la paz pública, y c) cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Esta redacción procede de la Constitución de 1857 que lo definía en términos idénticos.

Ahora bien, sobre la suspensión de garantías en el siglo XIX tenemos dos importantes referentes: el primero, el que data del 7 de junio de 1861 y en el contexto de la Guerra de Reforma (1857-1861).2 Este decreto estableció lo siguiente (transcripción literal):

“El Excmo. Sr. presidente interino de la República se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

El C. Benito Juárez, presidente interino constitucional de los Estados-Unidos Mexicanos, a todos sus habitantes, sabed:

Que el soberano congreso de la Unión ha tenido a bien decretar lo siguiente:

Art. 1. La primera parte del art. 5º, sección 1ª, titulo 1º de la Constitución quedará en estos términos: “En caso de interés público nacional, todo individuo puede ser obligado a prestar trabajos personales mediante una justa retribución.”

2. Se suspende la garantía que concede el art. 7º del mismo título y sección. La libertad de imprenta se sujetará por ahora a la ley de 28 de Diciembre de 1855 en lo que no se oponga a las leyes de reforma; pero respecto de escritos que directa o indirectamente afecten la independencia nacional, las instituciones, el orden público o el prestigio de los poderes, el gobierno podrá prevenir el fallo judicial, imponiendo a los autores de los escritos una multa que no pase de mil pesos, la cual se impondrá al dueño de la imprenta en caso de ignorarse quién es el autor, o cuando éste no tenga con que satisfacerla. Puede el mismo gobierno, en vez de la pena pecuniaria, imponer la de prisión o confinamiento por seis meses. Los gobernadores de los Estados podrán aplicar las mismas penas; pero en caso de confinamiento darán cuenta al gobierno general para que designe el lugar, quedando entretanto el reo asegurando competentemente. Los diputados al congreso de la Unión quedan sometidos, lo mismo que los demás ciudadanos, a los preceptos de este artículo.

3. Para ejercer la garantía concedida por el art. 9º en asuntos políticos, se necesita el permiso de la autoridad.

4. Los gobernadores de los Estados, el del Distrito y jefes políticos de territorios, expedirán inmediatamente un reglamento sobre portación de armas, en que designarán cuáles son las prohibidas, y el requisito con que se han de portar las permitidas; bajo el concepto de que, en ningún caso podrá con este pretexto, imponerse gravamen alguno pecuniario. En este sentido queda limitada la garantía que concede el art. 10.

5. Se suspenden las garantías de que habla la primera parte del art. 13, la concedida en la segunda parte del art. 18 y en la primera y segunda parte del artículo 19.

6. La primera parte del art. 16, se limita en estos términos: “Nadie puede ser molestado en su persona, domicilio y posesiones, sino en virtud del mandamiento de la autoridad competente”.

7. Se suspende la garantía concedida en el art. 21 respecto de los delitos políticos. Solamente el gobierno general, y en caso de delito político, podrá imponer penas gubernativas, que no pasen de un año de reclusión, confinamiento o destierro. Estas penas solo las aplicará en los casos en que no hubiere consignado los reos a la autoridad judicial.

8. Desde el momento en que se empieza a obrar con las armas en la mano en el sentido de cualquiera opinión política, el delito deja de ser meramente político, y entra en la esfera de común.

9. La segunda parte del art. 26, se limita en estos términos: “En tiempo de guerra podrán exigir los militares, bagaje, alojamiento y servicio personal en los términos que dispone la ordenanza.”

10. La suspensión de estas garantías durará el término de seis meses.

11. Se declara que ha estado y está vigente la ley de conspiradores de 6 de Diciembre de 1856.

Dado en el salón de sesiones del congreso de la Unión, en México, a siete de Junio de mil ochocientos sesenta y uno.- Francisco de P. Cendejas, diputado vicepresidente.- E. Robles Gil, diputado secretario.- G. Valle, diputado secretario.

Por tanto, y con acuerdo del consejo de ministros, mando se imprima, publique, circule y observe. Dado en el palacio nacional de México, a 7 de Junio de l861.- Benito Juárez. — Al C. León Guzmán, ministro de Relaciones y Gobernación.

Y lo comunico a V. E. para su inteligencia y fines consiguientes.

Es importante señalar que en este Decreto la referencia al concepto de “orden público”.

Por otra parte, el segundo referente, concierne al Decreto del 11 de diciembre de 1861 determinada la suspensión de algunas garantías constitucionales y se facultaba ampliamente al Ejecutivo, como a continuación de cita3 (transcripción literal):

El C. presidente constitucional de la República se ha servido dirigirme el decreto que sigue:

El C. Benito Juárez, presidente constitucional de los Estados-Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:

Que el congreso de la Unión ha tenido a bien decretar lo siguiente:

Art. 1. Se declara vigente la ley de 7 de Junio del corriente año, que suspendió algunas de las garantías que otorga la Constitución, haciéndose extensiva la suspensión que ella establece a las que conceden los arts. 11 y 27 en su primera parte.

2. Se faculta omnímodamente al Ejecutivo para que dicte cuantas previdencias juzgue convenientes en las actuales circunstancias, sin más restricciones que la de salvar la independencia e integridad del territorio nacional, la forma de gobierno establecida en la Constitución y los principios y leyes de Reforma.

3. Esta suspensión de garantías y la autorización concedida al Ejecutivo por la presente ley, durarán hasta treinta días después de reunido el congreso, al que dará cuenta del uso que hubiere hecho de estas facultades.

Dado en el salón de sesiones del Congreso de la Unión en México, a once de Diciembre de mil ochocientos sesenta y uno.–Vicente Riva Palacio, diputado presidente.–Juan N. Guzmán, diputado secretario.–M. M. Ovando, diputado secretario.

Por tanto, mando se imprima, publique, circule y observe. Palacio nacional de México, a 11 de Diciembre de 1861. –Benito Juárez. –Al C. Francisco J. Villalobos, oficial mayor encargado del despacho de Gobernación.

Y lo comunico a vd. para su inteligencia y fines consiguientes

Sobre este Decreto, resulta imprescindible la invocación de los conceptos de independencia e integridad del territorio.

Ahora bien, ya en el siglo XX, se expidió el 1° de junio de 1942 un Decreto por el que se autoriza al Ejecutivo Federal, con acuerdo del Consejo de Ministros y con aprobación del Congreso de la Unión, la suspensión, por el tiempo de duración del conflicto, en todo el territorio nacional, de aquellas garantías que constituyeran obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación creada por el estado de guerra y con motivo de la agresión sufrida por parte de Alemania, Italia y Japón donde se hundió de dos barcos, a pesar de la condición de no beligerantes.

Con posterioridad, el 13 de junio de 1942, se expidió la Ley de Prevenciones Generales relativa a la Suspensión de Garantías establecida por decreto de 1° de junio de 1942, así como el Reglamento relativo a Suspensión de Garantías.

En la Ley de Prevenciones Generales relativa a la Suspensión de Garantías establecida por decreto de 1° de junio de 1942, se establecía:

a) Se entendía, por legislación de emergencia, la dictada por el Ejecutivo Federal, en uso de las facultades que le confiere el artículo 3° del decreto de 1° de Junio de 1942.

b) Las autoridades locales y las municipales, tienen el deber de velar por la eficaz observancia de esta ley. El ministerio público Federal podrá dictar las órdenes y providencias para lograr una mayor eficacia en la cooperación de las autoridades.

c) La garantía otorgada en el artículo 4° de la Constitución tendrá las siguientes limitaciones: los países enemigos solamente podrán realizar actos de comercio en territorio nacional mediante autorización del ejecutivo; sujetarse a las disposiciones que el ejecutivo dicte cuando estime perjudicial a la defensa nacional el ejercicio de determinada profesión, comercio o trabajo; impedir mediante la ley las ganancias ilícitas obtenidas mediante la especulación de artículos de consumo necesario.

d) La garantía consagrada en el artículo 5° constitucional tendrá la siguiente limitación: facultad del Ejecutivo Federal para exigir trabajos de todos aquellos que estén en aptitud de prestarlos en actividades conexas con la defensa nacional, mediante justa retribución.

e) Las garantías consagradas en los artículos 6° y 7° constitucionales no tendrán limitaciones más que la observancia de los requisitos que establezcan: las dependencias federales a cargo de los medios de difusión.

f) La garantía consignada en el artículo 9° de la constitución se sujetará a las siguientes disposiciones: los organizadores de cualquier reunión deberán dar aviso con 24 horas de anticipación al Agente del Ministerio Público Federal; los asistentes a la reunión no podrán portar armas y permitirán la presencia de la autoridad federal, a que se refiere el párrafo anterior; la misma autoridad tendrá la facultad de impedir o disolver la reunión, si aparece que ésta tiene por objeto alterar el orden público y autorizó hacer uso de la fuerza pública.

g) La garantía consagrada en el artículo 10° se restringirá de la siguiente manera: facultad del ejecutivo federal para hacer requisa de armas entre los particulares; decomisar las armas de los infractores a este precepto; facultad del Ejecutivo para reglamentar la portación de armas, la Secretaria de la Defensa Nacional será la única dependencia con aptitud legal para la expedición de permisos; prohibición absoluta de asistir a una reunión de más de 10 personas portando armas.

h) La garantía consignada en el artículo 11 de la constitución se sujetará a las siguientes disposiciones: facultad del ejecutivo para determinar los requisitos para entrar al territorio nacional o salir de él; determinar las condiciones para viajar en territorio nacional; fijar el lugar de residencia de personas al servicio de la defensa nacional.

i) Las garantías consignadas en el artículo 14 de la Constitución quedarán restringidas en la forma siguiente: el Presidente de la República podrá ordenar mediante acuerdo por escrito la concentración por tiempo indefinido de extranjeros y nacionales en lugares determinados; podrán ser ocupados los bienes y derechos reales de los países enemigos o de sus nacionales y los de personas que hayan perdido la posibilidad de realizar sus actividades normales, debido a disposiciones dictadas por un país con el que México tenga relaciones; y las propiedades o negociaciones de los nacionales, así como sus derechos reales.

j) La garantía de que habla el artículo 19 tendrá la siguiente restricción: la detención puede prolongarse a juicio del Ministerio público.

k) Las garantías consignadas en el artículo 20 que darán sujetas a las siguientes restricciones: no se decretará la libertad bajo fianza si es perjudicial para la defensa nacional, se autoriza la incomunicación, podrá ser ampliado el termino de 48 horas de la fracción III del precepto constitucional, podrá suprimirse la publicidad de audiencia; no se dará entrada a ninguna demanda de amparo en que se reclame alguna disposición de las leyes de emergencia; el ejecutivo federal dictará la legislación punitiva para sancionar los delitos en que incurran funcionarios públicos en la aplicación de la legislación de emergencia.

En tanto, el Reglamento relativo a Suspensión de Garantías precisaba, entre otras cosas:

a) En la aplicación de las leyes de emergencia, las autoridades federales y locales regirán su actividad por determinadas reglas respetando la legislación de emergencia dictada por el Ejecutivo Federal.

b) En los casos a que se contrae el último párrafo del artículo 7° de la Ley de prevenciones, el Ministerio Público procederá conforme a las siguientes reglas: el agente investigador aportará pruebas del delito cometido, señalará día y hora para que en audiencia se reciban pruebas del inculpado, recibirá las pruebas y expresará su parecer sobre el caso a la Procuraduría General, el Procurador pronunciará su fallo.

c) En los casos a que se refiere el artículo 8° de la Ley, se procederá en los siguientes términos: el aviso de que trata la fracción I debe darse por escrito en el D.F. al Procurador General, o al que este encargado de la materia penal en la primera instancia; la falta de aviso de que se trata, se sanciona por el Procurador General con multa de hasta quince mil pesos o arresto por quince días, si se otorga prueba de que se dio aviso, se levantará la sanción impuesta; a quienes porten armas en una reunión se les detendrá con el auxilio de la fuerza pública y puestos a disposición de la Secretaría de la Defensa; en caso de que no se permita la presencia de los agentes federales en una reunión, se disolverá con fuerza pública y se les consignará a la autoridad judicial federal; en caso de que se haga uso de la violencia para impedir que la autoridad cumpla con su deber, los responsables serán castigados con el doble de la pena señalada; si el agente de la autoridad de la fracción IV del art. 8° no cumple con lo dispuesto, será sancionado por omisión con multa de quince días y suspensión hasta por un mes del cargo.

d) Las facultades del art. 13 de la Ley, se sujetarán a lo previsto: cuando un agente del Ministerio Publico no obedezca instrucciones del Procurador, dará aviso a dicha dependencia, exponiendo sus motivos; en el caso de aseguramiento de cosas, se dejará constancia escrita de su recibo; en el ejercicio de funciones procederá acompañado de testigos.

e) La aplicación de lo dispuesto por los artículos 14 y 15 de la ley, se sujetará a lo siguiente: las medidas de que se traten estos artículos serán aplicadas por los funcionarios del Ministerio Público Federal con previo aviso a la Procuraduría General; todo delito con motivo del uso de facultad derivado del estado de suspensión de garantías, será considerado de orden federal.

Cuarto. Es importante subrayar que la actual redacción del primer párrafo del artículo 29 constitucional mantiene, con pocos cambios, el texto constitucional del siglo XIX. En particular, las causas para “suspender las garantías constitucionales” no han variado desde la Constitución de 1857 . Observemos:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto , solamente el presidente de la República, de acuerdo con el consejo de ministros y con aprobación del congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la diputación permanente, puede suspender las garantías otorgadas en esta Constitución, con excepción de las que aseguran la vida del hombre; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión pueda contraerse a determinado individuo. Si la suspensión tuviere lugar hallándose el congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificare en tiempo de receso, la diputación permanente convocará sin demora al congreso para que las acuerde.4

Asimismo, el artículo 29 de la Constitución de 1917 señalaba:

Cabe señalar que desde 1917, se registran cuatro reformas al artículo 29 de la Constitución Federal: 1981, 2007, 2011 y 2014. En todas ellas se reproducen las mismas causales para establecer el Estado de excepción .

Así, la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 21 de abril de 1981 se señalaba lo siguiente:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en un lugar determinado las garantías que fueren obstáculos para hacer frente rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente da la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que la acuerde.

Por otro lado, la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 2 de agosto de 2007 precisaba:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave, o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto , solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraría General de la República y con la con aprobación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en un lugar determinado las garantías que fueren obstáculos para hacer frente rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente da la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que la acuerde.

Posteriormente, en una ambiciosa reforma constitucional de 2011 –que cambió el paradigma jurídico en muchos sentidos- se impulsó un nuevo régimen con diversos tópicos como:

a) En el artículo 1º se:

• Transforma la denominación del Capítulo I, Título Primero para pasar de “De las garantías individuales” a “De los derechos humanos y sus garantías”;

• Reconoce constitucionalmente a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales al mismo nivel que los consagrados en la norma fundamental;

• Dispone que las normas relativas a derechos humanos se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales “favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”. Así, además de establecer la obligación de realizar la interpretación conforme a tratados, también se prevé la aplicación del principio pro persona, por el que todas las autoridades que aplican la ley quedan obligadas a preferir aquella norma, o aquella interpretación, que mejor proteja al ser humano;

• Dispone que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. Se trata de un mandato integral, no solamente porque está dirigido a todas las autoridades, sino porque la obligación abarca los diversos ámbitos de la actuación pública. Es un mandato para transformar el desempeño diario de las autoridades;

• Consagran los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos como fundamento de la actuación pública;

• Obliga al Estado a prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, y

• Precisa la prohibición de discriminación por motivo de preferencias sexuales.

b) El artículo 3 incluye la disposición de que la educación que imparta el Estado fomentará el respeto a los derechos humanos;

c) En el numeral 11 se reconoce el derecho al asilo y refugio para quedar: “En caso de persecución por motivos de orden político, toda persona tiene derecho de solicitar asilo; por causas de carácter humanitario se recibirá refugio”;

d) En el artículo 15 se prohíbe la celebración de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

e) El sistema penitenciario debe organizarse sobre la base del respeto a los derechos humanos (artículo 18);

f) En el precepto 29 constitucional se regula un nuevo régimen de suspensión y restricción de derechos y garantías, además se constituye un núcleo duro de derechos que no pueden suspenderse nunca, ni aun en estados de excepción;

g) Por otra parte, se otorga derecho de audiencia a las personas extranjeras sujetas al proceso de expulsión previsto en el artículo 33;

h) Se prevé en el artículo 89 fracción X que el Poder Ejecutivo, en la conducción de la política exterior, observará como principio el respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos;

i) En el artículo 97 se suprime la facultad de investigación de violaciones graves de derechos humanos que se encontraba en la esfera competencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

j) La facultad de investigación se incorporó al artículo 102, Apartado B, de manera cuestionable, como una “nueva” atribución de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Además, se pretende dotar al ombudsman de mayor autonomía, verificar una consulta pública en su proceso de elección, brindar mayor fuerza a sus recomendaciones a través de un control político a cargo del Poder Legislativo (Cámara de Senadores) que podrá llamar a los servidores públicos que no acepten o no cumplan las recomendaciones y, finalmente, amplía la competencia del ombudsman a la materia laboral;

k) En el artículo 105 fracción II inciso g) se prevé que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos puede interponer acciones de inconstitucionalidad contra leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y

l) Finalmente se establece la obligatoriedad de legislar sobre determinadas materias6 (Ley sobre Reparación del Daño por Violaciones a Derechos Humanos, Ley a que se refiere el artículo 11 constitucional sobre el Asilo, Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional en materia de Suspensión del ejercicio de los Derechos y las Garantías, así como para expedir la Ley Reglamentaria del artículo 33 constitucional, en materia de Expulsión de Extranjeros).

Sin duda, todas las reformas de 2011 se han visto potencializadas y reforzadas en virtud de lo mandatado en diversas sentencias pronunciadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los varios casos que contra México en 2008, 2009 y 2010, y dentro de los cuales destaca por sus efectos en el orden jurídico mexicano, el ya famoso caso Rosendo Radilla Pacheco vs México en (2009).

Ahora bien, con relación al nuevo régimen para la suspensión de los derechos derivada de la reforma de 2011, el entonces ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Juan N. Silva, escribió lo siguiente:

“... las limitaciones de los derechos no tienen cabida salvo en los casos y en las condiciones que nuestro texto constitucional establece. Propiamente hablando, la modificación experimentada en el párrafo primero del artículo inaugural de la Constitución hace notoria la distinción entre la restricción de derechos y su suspensión, siempre por lo que hace únicamente a su ejercicio. Lo anterior, sin embargo, no debe leerse como una flexibilización para limitar derechos, dado que lo esencial de esta porción normativa es la reiteración del carácter excepcional y reglado de tal proceder . Es una lista cerrada y explícita.

Es decir, los derechos humanos solamente se pueden restringir o suspender en los supuestos expresamente previstos en la Constitución. Y más: exclusivamente en las condiciones en ella establecidas. Apreciadas en su conjunto, estas pautas se conforman en dos requisitos inseparables para limitar derechos. No basta con la posibilidad de desprender vía interpretación una hipótesis implícita de restricción o suspensión de derechos, en razón de que, si bien ese ejercicio hermenéutico podría concluir en un nuevo caso de limitación, nunca podría completarlo con la regulación de las condicionantes en las que opera, que solo pueden ser explícitas.

En otros términos, aunque en principio los casos en que pudieran restringirse o sus penderse derechos humanos podrían derivarse por vía de interpretaciones, aduciendo una lectura sistemática de las disposiciones constitucionales —por ejemplo, al contrastar el enunciado normativo que reconoce un derecho con una diversa disposición orgánica del texto constitucional que confiere una atribución a alguna autoridad, para de esa forma buscar sustentar la limitación de ese derecho a la luz de dicha facultad—, lo cierto es que como las condiciones de tal limitación también deben tener base constitucional, ello es algo que solo puede ser expreso.

Quienes interpretan la Constitución pueden en un momento dado pretender haber descubierto nuevos supuestos de restricción o suspensión de derechos humanos, no explicitados en el propio texto constitucional, pero lo que de ninguna manera pueden atribuirse es la capacidad de derivar por vía hermenéutica las condiciones en las que operan tales casos implícitos de limitación de derechos, pues esa tarea corresponde en exclusiva a aquellos a quienes se encomienda el rol de instancia legisladora constitucional . Y si no se puede lo segundo, entonces lo primero no se sostiene. Por ello, bajo el texto constitucional reformado los dos requisitos son inseparables”7

Por otro lado, siguiendo nuestra línea argumentativa, y pese a los alcances y las transformaciones estructurales del sistema jurídico por la reforma constitucional del 20111, el artículo 29, primer párrafo, preservó, indebidamente, las causales para decretar el Estado de excepción del siglo XIX . Esto para quedar en los siguientes términos:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto , solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y si n que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

Continuando con la argumentación, hay que recordar que se presentó una reforma constitucional al artículo 29 del 10 de febrero de 2014. El actual texto constitucional establece:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto , solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

Cuarto. La actual redacción del artículo 29 Constitucional refleja la realidad del siglo XIX y no la del constitucionalismo moderno del siglo XXI. Su problema no es sólo temporal, el texto tiene un problema estructural innegable: la formulación “cualquier otro [caso] que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto” o bien de “perturbación representa una disposición ambigua que permite un margen de interpretación profundamente discrecional.

Es evidente que las causas permitidas por el artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado) se encuentran asociadas a razones de seguridad nacional . En cambio las causales para decretar el Estado de excepción que establece el artículo 29 de la Constitución Federal, salvo el caso de “invasión”, las dos restantes requieren de una decisión discrecional del poder público en la medida en que corresponde a éstos decidir cuándo se considera que el Estado se encuentra en una situación que se traduzca en perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto . Luego entonces, esa discrecionalidad puede derivar en el abuso del procedimiento constitucional, puesto que basta la sola apreciación del presidente de la República de haberse actualizado, circunstancia prevista por la norma constitucional.

Resulta entonces que causales como “perturbación grave de la paz pública” o “grave peligro o conflicto” por razones intrínsecas del concepto se asocien más a cuestiones de “orden público” que a razones de seguridad nacional.

Recordemos que la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en el artículo 27 la suspensión de garantías, y en el 29, las normas de interceptación, precisando que “ninguna norma puede ser interpretada en el sentido de suprimir y limitar injustificadamente el ejercicio de derechos, desnaturalizándolos o vaciándolos de contenido efectivo”.

Al respecto, la Convención Americana de Derechos Humanos, en sus artículos 27.1 y 27.2, 25.1 y 7.6, precisa que:

Artículo 27. Suspensión de Garantías

1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 ( Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica ); 4 ( Derecho a la Vida ); 5 ( Derecho a la Integridad Personal ); 6 ( Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre ); 9 ( Principio de Legalidad y de Retroactividad ); 12 ( Libertad de Conciencia y de Religión ); 17 ( Protección a la Familia ); 18 ( Derecho al Nombre ); 19 ( Derechos del Niño ); 20 ( Derecho a la Nacionalidad ), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

Artículo 25. Protección Judicial

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

Artículo 7. Derecho a la Libertad Personal

6. Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ilegales. En los Estados Partes cuyas leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a recurrir a un juez o tribunal competente a fin de que éste decida sobre la legalidad de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos podrán interponerse por sí o por otra persona.

Quinto. Por su parte, la Corte Interamericana ha definido estándares de protección y obligaciones de los Estados parte. En la Opinión Consultiva OC-6/86,8 estableció que “en circunstancias excepcionales y bajo condiciones precisas, la Convención permite suspender temporalmente algunas de las obligaciones contraídas por los Estados (art. 27)” . En este sentido, la CoIDH precisó:

“El artículo 30 se refiere a las restricciones que la propia Convención autoriza a propósito de los distintos derechos y libertades que la misma reconoce. Debe subrayarse que, según la Convención (art. 29.), es ilícito todo acto orientado hacia la supresión de uno cualquiera de los derechos proclamados por ella. En circunstancias excepcionales y bajo condiciones precisas, la Convención permite suspender temporalmente algunas de las obligaciones contraídas por los Estados (art. 27). En condiciones normales, únicamente caben restricciones al goce y ejercicio de tales derechos. La distinción entre restricción y supresión del goce y ejercicio de los derechos y libertades resulta de la propia Convención (arts. 16.3, 29.a y 30). Se trata de una distinción importante y la enmienda introducida al respecto en la última etapa de la elaboración de la Convención, en la Conferencia Especializada de San José, para incluir las palabras “al goce y ejercicio “, clarificó conceptualmente la cuestión (Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 7-22 de noviembre de 1969, Actas 5 y Documentos, OEA/Ser. K/XVI/1.2, Washington, D.C. 1973 (en adelante “Actas y Documentos “) repr. 1978, esp. pág. 274).

Asimismo, de acuerdo a los razonamientos de la CoIDH, para que sea procedente la suspensión o restricciones de los derechos humanos es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:9

a) Que se trate de una restricción expresamente autorizada por la Convención y en las condiciones particulares en que la misma ha sido permitida;

b) Que los fines para los cuales se establece la restricción sean legítimos, es decir, que obedezcan a “razones de interés general” y no se aparten del “propósito para el cual han sido establecidas “. Este criterio teleológico, cuyo análisis no ha sido requerido en la presente consulta, establece un control por desviación de poder; y

c) Que tales restricciones estén dispuestas por las leyes y se apliquen de conformidad con ellas.

Por otra parte, la CoIDH en la misma Opinión Consultiva señaló que no puede “invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real.” Ello, de conformidad a lo siguiente:

“31. La Corte expresó al respecto en anterior ocasión que es posible entender el bien común, dentro del contexto de la Convención, como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos. En tal sentido, puede considerarse como un imperativo del bien común la organización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y se preserve y promueva la plena realización de los derechos de la persona humana... No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de “ orden público “ y “ bien común “, ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el “orden público “o el “bien común “como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (ver el art. 29.a de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias “ de “ una sociedad democrática “ que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención (La colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párrs. 66 y 67)”.

Este criterio se había vertido ya con anterioridad por la CoIDH10 en la OC-5/85 al señalar lo siguiente:

67. No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de “orden público” y “bien común”, ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (ver el art. 29.a) de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención.

Sexto. Una de las importantes reformas constitucionales de 2011 fue, sin duda, la incorporación de principio pro homine o el principio pro persona. Sin embargo, la aplicación de dicho principio tiene sus dificultades técnicas que hay que dilucidar en la resolución de casos abstractos y concretos: primero, cuáles son las bases para determinar la interacción entre la Constitución y los tratados que contengan normas de protección de derechos humanos de las personas, y segundo, qué implica el mandato específico para la interpretación de las normas en derechos humanos, cualquiera que sea su naturaleza o posición en el sistema jurídico.

Hay que recordar que, desde la década de los años ochenta, la CoIDH dejó entrever en sus resoluciones la definición del principio pro persona . Entonces el juez Rodolfo E. Piza Escalante, en uno de sus votos adjuntos a una decisión de la CoIDH, conceptualizó dicho principio como:

[Un] criterio fundamental [que] [...] impone la naturaleza misma de los derechos humanos, la cual obliga a interpretar extensivamente las normas que los consagran o amplían y restrictivamente las que los limitan o restringen. [De esta forma, el principio pro persona] [...] conduce a la conclusión de que [la] exigibilidad inmediata e incondicional [de los derechos humanos] es la regla y su condicionamiento la excepción.11

En años posteriores, este principio fue adoptado por los tribunales federales, incluso antes de la reforma de 2011. Así, lo demuestra un criterio jurisprudencial de un Tribunal Colegiado de Circuito:

“El principio pro homine que implica que la interpretación jurídica siempre debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio , se contempla en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el siete y el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, respectivamente. Ahora bien, como dichos tratados forman parte de la Ley Suprema de la Unión, conforme al artículo 133 constitucional, es claro que el citado principio debe aplicarse en forma obligatoria”.12

Ahora bien, una vez vigente la reforma de 2011, buena parte de tribunales colegiados empezaron a pronunciarse sobre la conceptualización y aplicación de tal principio. Veamos algunos criterios jurisprudenciales:

“Con motivo de las reformas constitucionales de 10 de junio de 2011, el párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales de la materia, para favorecer en todo tiempo a las personas con la protección más amplia. Así, existe la obligación constitucional de velar por la interpretación más extensiva sobre el punto jurídico a dilucidar -principio pro homine-, que también está recogido en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el siete y el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, respectivamente, dado que esto deriva en respetar el principio de acceso a la justicia, previsto en el numeral 17 de la Ley Suprema, que obliga a las autoridades en todos los procedimientos, incluyendo los administrativos, a dar oportunidad de defensa y atender a la integridad de los escritos presentados. Por ello, si la autoridad administrativa en un procedimiento requiere al gobernado para que, entre otras cosas, señale domicilio para recibir notificaciones y éste desahoga lo solicitado en una hoja membretada con su nombre y domicilio, se debe atender a la integridad del documento, concluyendo que a falta de otro citado expresamente, en ese inmueble se realizarán las posteriores notificaciones que deban ser personales.”13

“La Corte Interamericana de Derechos Humanos, al explicar el alcance de este principio, en relación con las restricciones de los derechos humanos, expresó que “entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido”. Así, cuando esa regla se manifiesta mediante la preferencia interpretativa extensiva, implica que ante diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, debe optarse por aquella que conduzca a una mejor y más amplia protección de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio. Bajo este contexto, resulta improcedente que, a la luz del principio pro homine o pro persona, pretendan enfrentarse normas de naturaleza y finalidad distintas, sobre todo, si no tutelan derechos humanos (regulan cuestiones procesales), pues su contenido no conlleva oposición alguna en materia de derechos fundamentales, de modo que el juzgador pudiera interpretar cuál es la que resulta de mayor beneficio para la persona; de ahí que si entre esas dos normas no se actualiza la antinomia sobre dicha materia, el citado principio no es el idóneo para resolver el caso concreto”14

Asimismo, los tribunales federales ha determinado que para aplicar el principio pro homine es ponderar el peso de los derechos humanos, a efecto de estar siempre a favor del hombre, lo que implica que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando se trate de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trate de establecer límites a su ejercicio. 15

Por otra parte, según criterios jurisprudenciales, el referido principio –su directriz interpretativa- tiene dos variantes16 por la cual se busca optimizar más un derecho constitucional. Esta variante, a su vez, se compone de:

1.) Principio favor libertatis, que postula la necesidad de entender al precepto normativo en el sentido más propicio a la libertad en juicio, e incluye una doble vertiente: primera, las limitaciones que mediante ley se establezcan a los derechos humanos no deberán ser interpretadas extensivamente, sino de modo restrictivo ; y segundo, debe interpretarse la norma de la manera que optimice su ejercicio ;

2.) Principio de protección a víctimas o principio favor debilis ; primero, referente a que en la interpretación de situaciones que comprometen derechos en conflicto, es menester considerar especialmente a la parte situada en inferioridad de condiciones, cuando las partes no se encuentran en un plano de igualdad; y segundo, la directriz de preferencia de normas, la cual prevé que el Juez aplicará la norma más favorable a la persona, con independencia de la jerarquía formal de aquélla .

En sentido, y una vez entendido el concepto del principio pro homine, y comprendido su directriz interpretativa, resulta evidente que las causas para decretar el Estado de excepción, previstas en el artículo 29 constitucional –y basadas en razones de seguridad nacional, pero también de orden público- dan pauta a interpretaciones más extensas para la restricción o suspensión de los derechos humanos.

En cambio, las causales previstas en la Convención Americana de los Derechos Humanos para que un Estado parte suspenda o restrinja el Habeas Corpus -que atienden a razones estrictas de seguridad nacional- son interpretación restringida y favorecen la optimización de los derechos. Por tanto, es consecuente, la armonización de las causales para decretar el Estado de excepción previstas en la Constitución Federal con las que contempla la Convención Americana de los Derechos Humanos.

Séptimo. Al momento de presentar la presente Iniciativa, se discute de la minuta la minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en la Cámara de Diputados.

El referido proyecto de Ley Reglamentaria desarrolla tres importantes conceptos como causales para decretar el Estado de excepción: el de “Invasión”, “Perturbación grave de la paz pública” y “Grave peligro o conflicto” . Esto es:

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. Invasión. La entrada de fuerzas armadas, sin la autorización correspondiente, pertenecientes a otro Estado, a cualquier parte del territorio nacional;

II. Perturbación grave de la paz pública. Situaciones de violencia que alteren la estabilidad social y pongan en riesgo la integridad, seguridad o libertad de la población o de una parte de ella; y que representen una amenaza a la capacidad de las instituciones del Estado para hacer frente a dichas afectaciones;

III. Grave peligro o conflicto. Circunstancias excepcionales que generen afectaciones a la población por factores de orden sanitario, ambiental, climático, químico o físico, o bien, por acciones que los expongan a emergencias o desastres, sean de origen natural o antropogénico, y

IV. Restricción o suspensión. Restricción o suspensión del ejercicio de derechos y sus garantías en términos del artículo 29 constitucional

Si se examina con cuidado, el concepto de “Invasión” es más cercano a razones de seguridad nacional y que intrínsecamente se asocia a la integridad del territorio e preservación de la soberanía e independencia del Estado. Sin embargo, los conceptos de “Perturbación grave de la paz pública” y “Grave peligro o conflicto” se asocian al concepto de orden público e interés social.

En argumentos anteriores hemos citado que la CoIDH se ha pronunciado en el sentido de que no puede “invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real.

Al reflexionar sobre el concepto de “orden público” o “bien común” es menester hacer una exploración en los criterios jurisprudenciales, para determinar su alcance y significado.

Los tribunales federales han señalado que el “orden público y el interés social se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados , de imposible definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración. En todo caso (...) se debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social ”.17 Asimismo, según los jueces para aplicar “el criterio de interés social y de orden público, se debe sopesar el perjuicio que podría sufrir la parte quejosa con la ejecución del acto reclamado y el monto de la afectación a sus derechos en disputa, con el perjuicio que podrían sufrir las metas de interés colectivo perseguido con los actos concretos”.18

Octavo. Sin duda, la suspensión de las garantías puede ser, en algunas hipótesis, el único medio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad democrática. Sin embargo, el Estado de excepción puede dar origen a los abusos, y que de hecho, se han dado en la región. Y cuando las medidas de excepción no están plenamente justificadas a la luz del ejercicio efectivo de la democracia representativa se tiene el riesgo de iniciar un régimen autocrático.

Siendo que la suspensión o restricción de los derechos un asunto toral en las democracias, resulta consecuente que el Congreso de la Unión apruebe, por votación calificada de los miembros presentes de cada una de las Cámaras , a efecto de que se permita el libre juego democrático de los diferentes grupos parlamentarios y abandonar la gobernabilidad unilateral y adoptar la gobernabilidad multilateral consensada.

3. Fundamento legal

Por todo lo anteriormente expuesto, quienes suscriben, Alberto Martínez Urincho y Arturo Santana Alfaro , diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 numeral 1 del Reglamento de la Cámara de Diputados; sometemos a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, la siguiente::

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo primero del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Único. Se reforma el párrafo primero del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 29. En los casos de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado , solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación de las dos terceras partes, de quienes integran las cámaras del Congreso de la Unión podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. En caso de que el Congreso no se encuentre reunido, la Comisión Permanente lo convocará de inmediato. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Corte interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC.8/87 del 30 de enero de 1987, “El Habeas Corpus bajo suspensión (Arts. 27.2, 25,1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos, solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos), numeral 36.

2 Memoria Política de México, “1861 Decreto del congreso. Se suspenden algunas garantías constitucionales y se faculta ampliamente al Ejecutivo”, Fuente consultada el 5 de Abril de 2016, www.memoriapoliticademexico.org/Textos/3Reforma/1861SGC.html

3 Ibídem.

4 Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)”, fuente consultada el 5 de Abril de 2016. www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf

5 Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)”, versión original, fuente consultad el 5 de Abril de 2016.

www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf

6 Según el Quinto Transitorio del Decreto del 11 de junio de 2011, se deberían promulgar, en el término de un año, las siguientes leyes reglamentarias: Ley sobre Reparación del Daño por Violaciones a Derechos Humanos; Ley a que se refiere el artículo 11 constitucional sobre el Asilo; Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional en materia de Suspensión del ejercicio de los Derechos y las Garantías, y la Ley Reglamentaria del artículo 33 constitucional, en materia de expulsión de Extranjeros.

7 Silva Meza, Juan N., “El impacto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos en la labor jurisdiccional en México”, Anuario de derecho constitucional latinoamericano, año XVIII, Bogotá Colombia, 2012, pp. 156-157

8 Corte Interamericana de Derechos humanos, Opinión consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986, numeral 14.

9 Ibídem, numeral 18.

10 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985 “La colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

11 “Opinión Separada del juez Rodolfo E. Piza Escalante”, en Corte Interamericana de Derechos Humanos Exigibilidad del Derecho de Rectificación o Respuesta (arts. 14.1, 1.1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva oc-7/86 del 29 de agosto de 1986, serie A, núm. 7, párr. 36. También revisar la “Opinión Separada del juez Rodolfo E. Piza Escalante”, en Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva oc-5/85 del 13 de noviembre de 1985, serie A, núm. 5, párr. 12.

12 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Principio pro homine . Su aplicación es obligatoria. Época: Novena Época, Registro: 179233, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Administrativa, Tesis:I.4o.A.464 A, Página: 1744.

13 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acceso a la justicia y pro homine . Las autoridades administrativas tienen obligación constitucional de aplicar esos principios al momento de proveer sobre el desahogo de un requerimiento (reforma constitucional publicada el 10 de junio de 2011), Época: Décima Época, Registro: 2000183, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 3, Materia(s): Constitucional, Tesis: VI.3o.A.3 A (10a.), Página: 2223

14 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Principio pro homine o pro persona . Si en un caso concreto no se actualiza la antinomia de dos normas que tutelan derechos humanos para que el juzgador interprete cuál es la que resulta de mayor beneficio para la persona, aquél no es el idóneo para resolverlo. Época: Décima Época, Registro: 2005477, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo III, Materia(s): Constitucional Tesis: II.3o.P. J/3 (10a.), Página: 2019

15 Ver, Suprema Corte de Justicia de la Nación. Principio pro homine . Variantes que lo componen, Época: Décima Época, Registro: 2005203, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo II, Materia(s): Constitucional, Tesis: I.4o.A.20 K (10a.), Página: 1211

16 Ibídem.

17 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Suspensión, nociones de orden público y de interés social para los efectos de la, Época: Novena Época, Registro: 199549, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, Enero de 1997, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.3o.A. J/16, Página: 383

18 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Suspensión definitiva. Es procedente su otorgamiento cuando el acto reclamado consiste en el requerimiento de información y documentos que el quejoso estima son confidenciales (artículos 31 de la ley federal de competencia económica y 33 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Época: Novena Época, Registro: 185639, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Octubre de 2002, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.9o.A.58 A, Página: 1454

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputados: Alberto Martínez Urincho, Arturo Santana Alfaro (rúbricas).

Que expide la Ley de Productos Ecológicos y Sustentables, suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PVEM

Quienes suscriben, Diputados Federales de la LXIII Legislatura, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Productos Ecológicos y Sustentables, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Durante los últimos años la preocupación por el deterioro de nuestro entorno ha dejado de ser una cuestión que solamente parecía interesar a colectivos tradicionalmente comprometidos con la protección y conservación del medio ambiente, para convertirse en un tema omnipresente en todo tipo de foros y contextos. Las referencias a conceptos tales como cambio climático o calentamiento global han trascendido los discursos políticos y la agenda de los medios masivos de comunicación para tener presencia de modo cada vez más frecuente en la vida cotidiana de los ciudadanos comunes y corrientes.

El aumento progresivo de la conciencia social sobre el imperativo de construir un modelo que permita satisfacer las necesidades humanas de modo más racional y sustentable, es un factor determinante que induce a los publicistas a basar sus campañas de marketing en publicidad verde, que en ocasiones puede ser engañosa, lo cual se conoce como Greenwashing.

El Greenwashin g, o impostura verde, es el acto de inducir al error a los consumidores en relación con las prácticas ambientales de una empresa o los beneficios ambientales de un producto o servicio.

La sociedad, especialmente los jóvenes, se encuentran cada vez más dirigidos hacia prácticas sustentables; esto significa que un porcentaje creciente de consumidores otorga una gran importancia al grado de respeto por el medio ambiente que tienen las empresas en sus procesos de producción y ello se ha vuelto un factor determinante a la hora de comprar un producto.

Los anunciantes saben que ser percibidos como entidades involucradas en la lucha contra fenómenos como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, o el calentamiento global les reporta un valor añadido que tiene un impacto positivo en su imagen y es rentable para su negocio. Esta situación es confirmada por diversos documentos, por ejemplo, el realizado en 2008 por Havas Media, agencia líder en comunicación y mercadotecnia a nivel global, titulado: “Cambio climático, percepción del consumidor y sus implicaciones en marketing y comunicación”.1 Dicho estudio recoge las opiniones de 11 mil personas de nueve países (España, Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, India, China, Brasil y México) y pone de manifiesto que 3 de cada 4 entrevistados prefieren comprar productos de empresas que estén intentando activamente reducir su impacto sobre el calentamiento global.

Las empresas han identificado este cambio en la conciencia de los consumidores y en virtud de ello diseñan estrategias enfocadas a satisfacer esta nueva demanda, es decir, que las empresas pretenden capitalizar la sensibilidad social hacia la cuestión ecológica. Sin embargo, en algunos casos la sustentabilidad o los procesos de producción amigables con el medio ambiente se quedan únicamente en las campañas publicitarias.

Este tipo de prácticas que algunas empresas llevan a cabo para ganar o conservar un nicho de mercado, generan una serie de inconvenientes entre los que se destacan:

• El entorpecimiento de la posibilidad de que los consumidores diferencien entre compañías realmente comprometidas con el medio ambiente y aquellas que utilizan el concepto de sustentabilidad sólo para servir a sus intereses.

• La saturación del consumidor ante la publicidad verde. Las empresas que realmente apuestan por productos ecológicos basan parte de su éxito en este elemento diferenciador que, sin embargo, pierde valor si son muchas las empresas que alardean de su compromiso con la sustentabilidad y realmente no lo tienen.

• La falta de credibilidad por parte del consumidor ante la percepción de la existencia de publicidad verde engañosa. Si un consumidor se siente engañado puede llegar a la conclusión de que la protección del medio ambiente no es más que una estrategia comercial y que realmente no se está haciendo nada por favorecer la preservación de nuestro entorno. En este sentido, los esfuerzos reales se ven perjudicados por una oleada de anuncios publicitarios que llegan a afectar negativamente en la recepción que el consumidor pueda tener sobre la adopción de conductas respetuosas del medio ambiente.

• Todo lo anterior, a la larga, afecta directamente la protección y conservación ambiental, pues las personas desecharán de antemano todo producto que realmente haya sido producido de modo sustentable y, por ende, los patrones de consumo dañinos para el entorno no sufrirán una disminución.

Lo anterior resulta realmente preocupante pues se estima que un alto porcentaje de las campañas de marketing verde encuadra con el concepto de Greenwashing , motivo por el cual este fenómeno merece la atención de las instituciones públicas, las cuales están obligadas a llevar a cabo controles cada vez más estrictos y exhaustivos sobre la veracidad de la publicidad de muchos productos, por un lado, mientras que, por otro, se requiere legislar para llenar los vacíos legales existentes en la materia.

Según publicaba a principios de 2009 la consultora norteamericana TerraChoice Environmental Marketing, tras revisar 18 mil anuncios aparecidos en revistas de gran tiraje, se comprobó que en Estados Unidos el número de anuncios verdes se había multiplicado por diez desde 1988. Asimismo, se estableció que durante el periodo 2006 a 2008 este número se triplicó.2

En nuestro país, la Dirección de Publicidad y Normas de la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) realizó en marzo de 2012 un monitoreo de anuncios publicitarios en internet de 90 productos con características ecológicas, derivado de este análisis se advirtió que: más de la mitad de los productos aseguraba ser biodegradable o degradable; por otra parte, se detectó que las frases o elementos que podrían ser sujetos de comprobación hacían referencia a la cualidad de ser reciclado o reciclable. Entre otras cosas, el monitoreo detectó que la publicidad de los productos “verdes” afirmaba, adicionalmente, que éstos era “naturales”, o que “no contaminaban el agua”, lo cual en muchos casos resultaba impreciso o irrelevante.3 Por ejemplo, el mercurio o el uranio son elementos “naturales” pero también son altamente tóxicos y sumamente dañinos para la salud.

De acuerdo a la organización ambientalista Greenpeace, existen cuatro modalidades que pueden ser consideradas como Greenwashing :

• Negocio sucio. Promover un producto o programa como ambientalmente amigable, pero el centro de la actividad empresarial es mayormente insostenible y contaminante.

• Publicidad engañosa. Publicidad y campañas focalizadas para exagerar un logro ambiental con el fin de distraer la atención de problemas ambientales o que los costos de dichas campañas publicitarias excedan sustancialmente los costos de realizar conductas realmente sustentables (si es que las hay).

• Contradicción política. Compromisos y declaración de intenciones “verdes” por parte de la empresa, aunque paralelamente ésta realice cabildeos para influir en contra de la aprobación de regulaciones medioambientales.

• Obedecer la Ley y resaltarlo como un compromiso asumido por iniciativa propia. Es decir, señalar como un logro voluntario conductas que en realidad son exigidas por mandato legal.

Frases publicitaras como “totalmente natural”, “no contamina” o “amigable con el medio ambiente” resultan muy atractivas para aquellos consumidores que han tomado conciencia de la necesidad de consumir de forma responsable y sustentable. Sin embargo, los engaños de productos que se publicitan como ecológicos son más comunes de lo que se puede imaginar.

Una muestra de la frecuencia con la cual se presentan este tipo de situaciones son los resultados del Informe 2007 sobre Greenwashing , de la ya citada agencia estadounidense TerraChoice Environmental Marketing, el cual revela que la mayoría de los mensajes publicitarios que incluyen afirmaciones sobre el respeto del producto hacia el medioambiente son inexactos, inapropiados o, simplemente, no comprobados. Resalta el hecho de que, según el estudio, de los mil mensajes supuestamente “verdes” analizados, sólo siete cumplían todas las condiciones para ser considerados verdaderos.

Marco Normativo en referencia al Greenwashing 4

Unión Europea

A nivel europeo, la regulación de la publicidad y prácticas comerciales engañosas se encuentra contenido en la Directiva sobre prácticas comerciales desleales (2005/29/CE), complementada por la Directiva de publicidad engañosa y publicidad comparativa (Directiva 2006/114/CE). La primera constituye un gran avance para poder homogeneizar la legislación de los países y beneficiar tanto a los consumidores como a las empresas que traten de hacer campañas a nivel europeo.

Una de las novedades de dicho ordenamiento es que se enfoca en proteger no sólo la competencia sino, sobre todo, a los consumidores, quienes muchas veces son los que tienen un rol más activo en la defensa del medioambiente y en la defensa contra el Greenwashing . Si bien dicha norma no permite crear un sistema uniforme de control similar en todos los países, al menos posibilita una mejor supervisión de prácticas desleales y engañosas por parte de las autoridades.

Lo más importante es que abre las puertas para contar con más herramientas, pues incluye normas para evitar el Greenwashing , en las cuales se señala expresamente que las prácticas engañosas pueden consistir también en dar información errónea sobre el alcance de los compromisos del comerciante y los motivos de la práctica comercial, es decir, exagerar la importancia de programas sociales o medioambientales de una empresa. Por otra parte, también incluye como tal el incumplimiento de los compromisos de códigos de conducta, siempre que la práctica comercial se ligue al mismo.

Asimismo, cabe agregar que, en febrero del 2013, el Parlamento de la Unión Europea aprobó dos informes que instan a la Comisión Europea a adoptar medidas específicas para luchar contra la información falsa y engañosa en los compromisos de las empresas, los informes sobre responsabilidad social corporativa y los impactos sociales y medioambientales de productos y servicios.

Estados Unidos y Australia

En Estados Unidos hay una guía para el uso de declaraciones medioambientales preparada por la Comisión Federal de Comercio. No se centra sólo en la publicidad, sino que también regula el etiquetado, los materiales de promoción y cualquier otra forma de marketing. Además, ofrece ejemplos y analiza también la información por categoría (reciclable, biodegradable, etcétera).

Por otra parte, en el caso de Australia, se publicó en 2011 la Ley Australiana del Consumo, un apéndice de la Ley de Competencia expedida un año antes, en la cual se prohíben expresamente tanto las conductas como las representaciones engañosas relacionadas con el medioambiente.

España

En España existe la Ley General de Publicidad, de 1988; la Ley 29/2009 (que integra la Directiva europea 2005/29/CE, sobre prácticas comerciales desleales), así como el Código de Autorregulación sobre argumentos ambientales en comunicaciones comerciales, el cual contiene dos principios que tratan de evitar el Greenwashing . Uno es el principio de veracidad, que implica no inducir a error las comunicaciones, tanto respecto a los productos como a las acciones que el anunciante lleve a cabo en beneficio del medioambiente. El segundo es el principio de objetividad, que sugiere evitar exageraciones como la ampliación selectiva de la información positiva de un producto por encima de la negativa.

Además, señala que las aseveraciones genéricas como “verde”, “ecológico” o “sostenible” deben evitarse o justificarse expresamente.

No obstante estas precisiones, se debe anotar que dicho Código no es jurídicamente vinculante y abarca sólo las comunicaciones comerciales, lo cual no quita que éste constituya una buena referencia para regular el Greenwashing .

El caso de nuestro país

En México, los alimentos que se ostentan como “eco” o “bio” deben cumplir con lo dispuesto en la Ley de Productos Orgánicos y su Reglamento. De esta forma, se establece un riguroso proceso de certificación que considera las materias primas y el proceso de producción, que no obstante en muchas ocasiones no es seguido a cabalidad.

Cabe señalar que solamente los productos que cumplan con lo estipulado en dichas disposiciones pueden ser identificados con el término “orgánico” o denominaciones equivalentes en su material publicitario y los documentos comerciales y puntos de venta.

Por otra parte, el artículo 32 de la Ley Federal de Protección al Consumidor establece que la publicidad relativa a bienes, productos o servicios deberá ser, entre otras cosas, veraz y comprobable. Por ello, si un producto se anuncia como “ecológico” y en realidad no lo es, podría tratarse de publicidad engañosa e incurriría en una infracción a la Ley en comento, susceptible de investigación y sanción por parte de la Profeco.

Asimismo, se establece que la publicidad no debe inducir al error o confusión a los consumidores, por lo que no debe presentarse de manera inexacta, falsa, exagerada, parcial, artificiosa o tendenciosa. No obstante lo anterior, muchas corporaciones en nuestro país de sectores como el energético, el químico, o el automotriz siguen incurriendo en prácticas consideradas como Greenwashing.

En este contexto resalta la necesidad tanto de reformar la legislación en la materia con objeto de introducir una prohibición expresa de utilizar publicidad engañosa en relación con las prácticas ambientales de una empresa o los beneficios ambientales de un producto o servicio, como de establecer una legislación que siguiendo la estructura de la Ley de Productos Orgánicos permita contar con un mecanismo que dé certeza a los consumidores de las cualidades de los productos que adquieren.

En este sentido, propones crear una Ley de Productos Ecológicos y Sustentables que servirá para fomentar el desarrollo de sistemas productivos que incluyan prácticas sostenibles y sean respetuosos del medio ambiente, lo cual visto desde un enfoque integral permitirá disminuir en todo el territorio nacional el impacto ecológico provocado por las prácticas convencionales de producción que entre otras cosas implica el uso intensivo de agua, la explotación irracional de recursos naturales, o bien, la utilización de tecnologías y energías que generan grandes cantidades de emisiones contaminantes.

Por otra parte, con la expedición de esta nueva ley se fomentará el desarrollo de un mercado nacional de consumidores de productos verdes, ecológicos, sustentables y/o amigables con el medio ambiente, lo cual representará un incentivo para que los productores adopten prácticas orientadas a la conservación del entorno.

Asimismo, permitirá que los consumidores y productores y mexicanos, tengan mayor certidumbre y conocimiento de lo que implica producir bajo métodos de producción ecológica y sustentable. El uso de la palabra ecológico y/o sustentable en el etiquetado permitirá que el consumidor identifique los productos de este tipo.

La presente ley tendrá por objeto:

• La promoción y regulación de los criterios y/o requisitos para la producción, procesamiento, elaboración, preparación, almacenamiento, identificación, empaque, etiquetado, comercialización, verificación y certificación de productos ecológicos y/o sustentables;

• El establecimiento de las prácticas a las cuales deberán sujetarse los productos que hayan sido obtenidos respetando el medio ambiente y cumpliendo con criterios de sustentabilidad;

La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales delegará a las agencias certificadoras autorizadas la certificación de los productos ecológicos y sustentables, del mismo modo que vigilará la aplicación de la reglamentación correspondiente, para que los productos que hayan cumplido con ella, cubierto los requerimientos mínimos de inspección y certificación, puedan ser etiquetados como tales.

Finalmente, se disponen las sanciones que puede establecer la Secretaría cuando existan violaciones a la regulación en esta materia y los recursos administrativos que los particulares pueden promover en contra de dichas sanciones.

Por lo anteriormente expuesto se pone a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se expide la Ley de Productos Ecológicos y Sustentables

Artículo Único. Se expide la Ley de Productos Ecológicos y Sustentables, para quedar como a continuación se presenta:

Ley de Productos Ecológicos y Sustentables

Título Primero
Del Objeto y Aplicación de la Ley

Artículo 1. La presente Ley es de orden público y de interés social y tiene por objeto:

I. Promover y regular los criterios y/o requisitos para la producción, procesamiento, elaboración, preparación, almacenamiento, identificación, empaque, etiquetado, comercialización, verificación y certificación de productos ecológicos y/o sustentables;

II. Establecer las prácticas a las cuales deberán sujetarse los productos que hayan sido obtenidos respetando el medio ambiente y cumpliendo con criterios de sustentabilidad;

III. Establecer los requerimientos mínimos de verificación y certificación ecológica y/o sustentable;

IV. Establecer las responsabilidades de los involucrados en el proceso de certificación;

V. Facilitar la identificación por parte de los consumidores de los productos que cumplen con los criterios de producción ecológica y/o sustentable.

Artículo 2. Son sujetos de la presente Ley, las personas físicas o morales que procesen, comercialicen o certifiquen productos elaborados bajo estándares de calidad unificados en materia de producción ecológica y/o sustentable.

Artículo 3. Para efectos de esta Ley se entiende por:

I. Acreditación: Procedimiento por el cual una entidad de acreditación reconoce la competencia técnica y confiabilidad de los organismos de certificación para la Evaluación de la conformidad;

II. Aprobación: Proceso en el que la Secretaría reconoce y autoriza legalmente a un Organismo de Certificación para que desempeñe las funciones de certificador o inspector;

III. Certificación de producción ecológica y/o sustentable: Proceso a través del cual los organismos de certificación acreditados y aprobados, constatan que los sistemas de producción, manejo y procesamiento de productos ecológicos y/o sustentables se ajustan a los requisitos establecidos en las disposiciones de esta Ley;

IV. Certificado de producción ecológica y/o sustentable: Documento que expide el organismo de certificación con el cual asegura que el producto fue producido y/o procesado conforme a lo establecido en esta Ley y sus disposiciones reglamentarias;

V. Evaluación de la conformidad: La determinación del grado de cumplimiento con las normas oficiales mexicanas o la conformidad con las normas mexicanas, las normas internacionales u otras especificaciones, prescripciones o características;

VI. Disposiciones aplicables: Normas, lineamientos técnicos, pliegos de condiciones o cualquier otro documento normativo emitido por las Dependencias de la Administración Pública Federal que tengan competencia en las materias reguladas en este ordenamiento;

VII. Manejo: La acción de vender, procesar o empacar productos ecológicos y/o sustentables;

VIII. Productor: persona o grupo de personas que elaboran productos bajo estándares de calidad unificados en materia de producción ecológica y/o sustentable;

IX. Producto ecológico y/o sustentable: término de rotulación que se refiere a un producto que haya sido obtenido respetando el medio ambiente y cumpliendo con criterios de sustentabilidad. Las expresiones “verde” y “amigable con el medio ambiente” se considerarán como términos equivalentes;

X. Organismos de certificación: personas morales acreditadas y aprobadas para llevar a cabo actividades de Certificación de producción ecológica y/o sustentable; y

XI. Secretaría: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Artículo 4. La aplicación e interpretación de la presente Ley, para efectos administrativos, corresponderá al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría.

Artículo 5. La Ley Federal sobre Metrología y Normalización se aplicará de manera supletoria de la presente Ley en materia de Acreditación de Organismos de Certificación y Evaluación de la conformidad.

Artículo 6. Corresponderá a la Secretaría:

I. Proponer acciones para impulsar el desarrollo de la producción ecológica y/o sustentable;

II. Fomentar la Certificación de la producción ecológica y/o sustentable, así como la promoción de los productos ecológicos y/o sustentables en el mercado nacional e internacional;

III. Promover la investigación científica y la transferencia de tecnología orientada al desarrollo de la actividad de producción y procesamiento de productos ecológicos y/o sustentables.

IV. Emitir los instrumentos y/o Disposiciones aplicables que regulen la producción ecológica y/o sustentable;

V. Publicar y mantener actualizadas las especificaciones para el uso del término ecológico y/o sustentable en el etiquetado de los productos.

Título Segundo
De la Producción y Procesamiento

Capítulo Único
De la Producción y Procesamiento

Artículo 7. La Secretaría publicará las Disposiciones aplicables para establecer los criterios que los productores deben cumplir en cada fase de la cadena productiva para la obtención de productos ecológicos y/o sustentables, a fin de que éstos puedan denominarse como tales.

Artículo 8. Para el almacenamiento, transporte y distribución de los productos ecológicos y/o sustentables, se estará a las Disposiciones aplicables que publique la Secretaría, con la finalidad de mantener su integridad.

Título Tercero
Certificación de Productos Ecológicos y Sustentables

Capítulo Primero
De los Organismos de Certificación y la Certificación

Artículo 9. La Evaluación de la conformidad y Certificación de los productos ecológicos y/o sustentables solamente podrá llevarse a cabo por la Secretaría o por Organismos de Certificación acreditados para ello conforme a lo establecido en esta Ley y las disposiciones que se deriven de ella, así como en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, en su carácter de ordenamiento supletorio.

Artículo 10. Los Organismos de certificación interesados en ser autorizados para certificar productos ecológicos y/o sustentables deberán cubrir como mínimo los siguientes requisitos:

I. Solicitar por escrito la autorización de la Secretaría, y

II. Demostrar haberse acreditado por una Entidad de Acreditación en términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

Artículo 11. Los productores interesados en certificar sus productos como ecológicos y/o sustentables, deberán acudir a un Organismo de Certificación Acreditado y Aprobado, el cual evaluará la conformidad de los mismos respecto a las Disposiciones aplicables emitidas por la Secretaría y otorgará, en su caso, un certificado de producción ecológica y/o sustentable.

Artículo 12. Los Organismos aprobados para Certificación de productos ecológicos y/o sustentables deberán informar de sus actividades a la Secretaría, así como entregar una lista de las operaciones atendidas y el status de la Certificación de las mismas.

Artículo 13. La Secretaría deberá emitir un registro en el que consten las estadísticas y actividades llevadas a cabo por los productores certificados en el país.

Artículo 14. Para denominar a un producto como ecológico y/o sustentable, éste deberá contar con la Certificación correspondiente expedida por un Organismo de Certificación Acreditado y Aprobado.

Artículo 15. La certificación de producción ecológica y/o sustentable podrá otorgarse a un productor individual o a un grupo de productores.

Artículo 16. La Secretaría deberá promover la certificación de los micro y pequeños productores organizados para tal efecto.

Capítulo Segundo

Etiquetado y declaración de propiedades en los productos orgánicos

Artículo 17. Sólo los productos que cumplan con esta Ley podrán ser identificados con el término “ecológico”, “sustentable” y/o denominaciones equivalentes en el etiquetado así como en la declaración de propiedades, incluido el material publicitario y los documentos comerciales y puntos de venta.

Artículo 18. Con la finalidad de dar identidad a los productos ecológicos y/o sustentables en el mercado nacional e internacional, la Secretaría emitirá un distintivo nacional que portarán únicamente los productos ecológicos y/o sustentables que cumplen con esta Ley y sus disposiciones.

Artículo 19. Observando las Disposiciones aplicables en materia de etiquetado, la Secretaría emitirá Disposiciones específicas para el etiquetado y declaración de propiedades de productos ecológicos y/o sustentables, así como del uso del distintivo nacional.

Título Cuarto
De las Infracciones, Sanciones y el Recurso Administrativo

Capítulo Primero
De las Infracciones y Sanciones

Artículo 20. Son infracciones a lo establecido en la presente Ley:

I. Que un productor comercialice o etiquete un producto como ecológico y/o sustentable, sin cumplir con lo establecido en esta Ley;

II. Que un organismo aprobado certifique como ecológico y/o sustentable un producto que no cumpla con lo establecido en la presente Ley.

III. El incumplimiento de parte del organismo aprobado de las obligaciones previstas en esta Ley y sus disposiciones;

Artículo 21. Se sancionará con multa de cinco mil hasta quince mil veces la unidad de medida y actualización a quien cometa las infracciones previstas en las Fracciones I, II, III del artículo anterior, sin perjuicio del resarcimiento de los daños y perjuicios que causen al afectado, a la salud humana, a la diversidad biológica, a la propiedad, al medio ambiente y de las sanciones previstas en otros ordenamientos.

Artículo 22. En caso de que se verifiquen los supuestos previstos en las fracciones II, III del artículo 20 se revocará la Certificación obtenida, los productos perderán su calificación como ecológicos y/o sustentables y deberán sujetarse nuevamente al proceso de Certificación. Los productos serán eliminados de todo el lote de la serie de producción afectada quedando prohibida su comercialización como ecológicos y/o sustentables.

Artículo 23. Para la imposición de la sanción la Secretaría tomará en cuenta la gravedad de la infracción, al igual que los antecedentes, circunstancias personales y situación socioeconómica del infractor.

Capítulo Segundo
Del Recurso Administrativo

Artículo 24. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de la Secretaría que ponga fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelva un expediente, podrán interponer recurso de revisión en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Artículo 25. En contra de los actos emitidos por los Organismos de Certificación, los interesados podrán presentar las reclamaciones que consideren pertinentes, las cuales se sustanciarán y resolverán en los términos previstos por el artículo 122 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal expedirá el Reglamento y demás disposiciones complementarias dentro de los 365 días posteriores a su entrada en vigor.

Notas

1 Citado por Pacheco Rueda, Marta, “El Discurso Disidente de la Contrapublicidad Verde”, en Pensar la Publicidad, Universidad de Valladolid, Año 2009, Vol. III, No. 1. Pp. 55-82.

2 Ibídem.

3 Véase, “Verdes por fuera... falsos por dentro”, en Portal del Consumidor, 19 de junio de 2012.

http://www.consumidor.gob.mx/wordpress/?p=7048

4 Véase, Alejos Góngora, Claudia Lucía, “Greenwashing: ser verde o parecerlo”, Cuadernos de la Cátedra Caixa de Responsabilidad Social de la Empresa y Gobierno Corporativo, No. 21, Universidad de Navarra, Diciembre de 2013. Pp. 15-16.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 21 días del mes de abril del año 2016.

Diputados: Jesús Sesma Suárez (rúbrica), Arturo Álvarez Angli, Jorge Álvarez López, Rosa Alicia Álvarez Piñones, José Antonio Arévalo González, Alma Lucía Arzaluz Alonso, Luis Ignacio Avendaño Bermúdez, María Ávila Serna, Omar Noé Bernardino Vargas, Paloma Canales Suárez, Jesús Ricardo Canavati Tafich, Juan Manuel Celis Aguirre, Lorena Corona Valdés, José Alberto Couttolenc Buentello, Sharon María Teresa Cuenca Ayala, Sasil Dora Luz de León Villard, Daniela de los Santos Torres, Andrés Fernández del Valle Laisequilla, Evelyng Soraya Flores Carranza, Sara Paola Gálico Félix Díaz, José de Jesús Galindo Rosas, Jorgina Gaxiola Lezama, Sofía González Torres, Leonardo Rafael Guirao Aguilar, Javier Octavio Herrera Borunda, Jesús Gerardo Izquierdo Rojas, Lía Limón García, Mario Machuca Sánchez, Cesáreo Jorge Márquez Alvarado, Virgilio Mendoza Amezcua, Cándido Ochoa Rojas, Emilio Enrique Salazar Farías, José Refugio Sandoval Rodríguez, Adriana Sarur Torre, Miguel Ángel Sedas Castro, Edgar Spinoso Carrera, Wendolín Toledo Aceves, Francisco Alberto Torres Rivas, Diego Valente Valera Fuentes, Claudia Villanueva Huerta, Enrique Zamora Morlet, Eduardo Francisco Zenteno Núñez.

Que reforma los artículos 2o. y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guillermo Rafael Santiago Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Morena

El que suscribe, Guillermo Rafael Santiago Rodríguez, diputado federal de la LXIII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados, integrante del Grupo Parlamentario de Morena, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 2o. y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor del siguiente

Planteamiento del problema

Gracias al notable desarrollo de la antropología mexicana, hoy sabemos con certeza que al arribo de los españoles al continente americano, los pueblos nativos contaban con una cultura altamente desarrollada, en muchos casos más avanzada que la civilización occidental, cuya organización social, política, económica y territorial estaba fincada en unidades regionales autónomas y autosuficientes que daban, a su vez, cabida a grandes regiones federadas y confederadas.

Sin embargo, la imposición del orden colonial requirió una reconfiguración del tipo de régimen político y organización territorial utilizada por los indígenas, que permitiera a criollos y peninsulares mantener el control y explotación sobre estas poblaciones. El arreglo consistió en un peculiar reacomodo de la nobleza indígena que implicó el fin de los sistemas tradicionales de autodeterminación de los pueblos mesoamericanos. Sin embargo, a cambio se les concedió una forma de autogobierno local, limitado y vigilado, encarnado en la comunidad, que se entretejía con una nueva personalidad jurídica: la de los indios. La comunidad fue, desde entonces, el núcleo sociocultural en el que encontraron abrigo las nuevas identidades indígenas.

Desde luego que la figura de comunidad existía previo a la llegada de los españoles; sin embargo, ésta sufrió un cambio sustancial bajo el orden colonial. Durante este periodo, el núcleo comunal llego a convertirse en el único espacio social de los indios, luego de que los pisos superiores de organización socioeconómica, cultural y política, junto con las modalidades de territorialidad que les correspondían, fueran destruidos por el dominio español.

A partir de ese momento, la historia de la Nueva España estuvo marcada por múltiples rebeliones indígenas cuya causa consistía en la recuperación de su territorio y autonomía, a menudo ejercida de hecho, más no de derecho. Destaca la célebre Rebelión de Tehuantepec, efectuada en 1660, en donde participaron zapotecos, huaves, chontales y mixes que pusieron de manifiesto la explotación y dominación que ejercían sobre ellos los españoles, o la Rebelión de los Zendales, que en 1712 congregó a tzeltales, tzotziles y choles del centro y norte de Chiapas. Entre las reivindicaciones más importantes de ambos movimientos figuraban el derecho de elegir libremente a las autoridades de sus “repúblicas” y la suspensión de las diversas formas extralegales de despojo de sus excedentes, causas que hoy, a más de 350 años de distancia, gozan de increíble vigencia.

Pese los incontables abusos cometidos en contra de los pueblos indígenas durante el periodo colonial, la realidad es que uno de los episodios históricos más importantes que determinarían la posición del Estado mexicano contra el derecho a la propiedad y territorios indígenas se produjo ya bien entrado el periodo del México Independiente. Si bien la promulgación de la Ley de Desamortización de 1856 y sus efectos en la Constitución de 1857 permitieron la desamortización de las propiedades en manos de la Iglesia Católico, estas legislaciones implicaron también la cancelación de la propiedad colectiva de los pueblos indígenas, desconociendo sus normas, usos y sistemas de vida.

Cincuenta y cuatro años más tarde, la revolución mexicana, y en particular le movimiento zapatista, abrevarían de las reivindicaciones indígenas en favor del derecho al territorio, y sobre su base se articuló el reclamo de municipio libre. Esta exigencia, clave en el proyecto político impulsado por los zapatistas, fue plasmada en su Ley General sobre Libertades Municipales de 1916, la cual ayudó a dar forma al artículo 115 de la Constitución de 1917, donde se plantean las bases del municipio. Sin embargo, ésta legislación no alcanzó a incluir el reconocimiento del componente pluricultural de México.

Como se observa, a lo largo de toda su historia la lucha indígena se ha distinguido por enarbolar la recuperación de la comunidad originaria, permitiéndole gozar de la autonomía para organizar, con base en su cosmovisión y sistemas normativos, la producción agrícola y el trabajo en forma autogestiva. Sobre lo anterior, Héctor Díaz Polanco ha señalado que a los pueblos indígenas se les ha impuesto históricamente un solo modelo territorial basado en el estatus quo vigente1 . La hegemonía de un “territorio nacional” se ha opuesto a la configuración de formas alternativas de territorialidad, más justas y adecuadas a la naturaleza pluricultural de nuestro país, pues se ha creído que éstas atentan contra la homogeneidad y unidad nacional.

Ante estos hechos, la resistencia cultural indígena ha respondido en forma activa y dinámica, defendiendo implícita y explícitamente la práctica de una herencia cultural de tradición mesoamericana codificada en términos propios. Para el destacado antropólogo Miguel Bartolomé, no se ha tratado de una sufrida adaptación pasiva, sino de una lucha activa –a veces silenciosa y cotidiana– desarrollada durante siglos por la cual se intenta conservar las matrices ideológicas y culturales necesarias para la reproducción de su identidad étnica2 . Así, junto a las demandas por autonomía y autodeterminación, los pueblos indígenas han clamado por el reconocimiento de derechos de exclusividad territorial señalando que poseen una relación intrínseca con el espacio.

De este modo, pueblos, comunidades y organizaciones indígenas se han alzado históricamente en demanda por el territorio, defendiéndolo como el espacio que sintetiza los elementos básicos de su identidad social, así como el pasado común, la cosmovisión y el espacio en el cual tiene lugar el goce de sus derechos colectivos. Las reivindicaciones indígenas por el territorio han estado vinculadas además con la pérdida y deterioro gradual de las tierras, un proceso que de acuerdo con José Aylwin, jurista especializado en derechos indígenas, ha sido resultado de la falta de reconocimiento de la relación que tienen con sus tierras y recursos3 . Es por ello que cuando la integridad de los territorios es amenazada, los indígenas ven peligrar sus formas de vida y la reproducción de sus identidades.

Por fortuna, la extensa y muchas veces cruenta historia de lucha en favor de las culturas, territorios e identidades indígenas ha coronado en importantes referentes normativos internacionales destinados al reconocimiento de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Entre ellos, destaca el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que en su parte II, Tierras, artículo 13, menciona que los gobiernos que ratifiquen el Convenio (entre ellos México) deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.

Con todo, el Convenio no sólo aborda la dimensión territorial de las tierras referidas ya que en su artículo 115 establece medidas para la protección de los recursos existentes en el territorio, incluidos los que se encuentran en el subsuelo, comprendiendo el derecho de los pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos. Asimismo, señala que los gobiernos tendrán que establecer mecanismos de consulta a los pueblos indígenas en caso de explotación o prospección de recursos en sus territorios.

Sin embargo, pese a los importantes acuerdos alcanzados en la materia, avalados inclusive por Naciones Unidas4 , los sectores acaudalados, mayormente representados en las instituciones del Estado, han insistido en negarles, ya sea por el interés económico que tienen sobre los espacios actual o potencialmente ocupados por comunidades indígenas o la todavía presente actitud colonialista interna, la posibilidad de existencia a los territorios indígenas, arguyendo la amenaza que este tipo de derechos representa a la unidad nacional. La cerrazón de esta postura se vio reflejada en la propuesta gubernamental que orientó las reformas de 2001 a la Constitución, que apostó por eliminar el reconocimiento de los territorios de los pueblos indígenas con base en la definición de la OIT, que era fundamental y explícita en los Acuerdos de San Andrés, así como el acceso a tierras y territorios de manera colectiva, ambos elementos recogidos públicamente por la Cocopa.

A poco más de 500 años de la “invención de América”, los pueblos indígenas continúan enfrentando gravísimas condiciones de pobreza, exclusión y desigualdad. Como se ha señalado, esto ha sido producto de un largo proceso histórico de dominación vinculado primero al sistema colonial, luego a la estructura económica de países capitalistas dependientes y finalmente, a la implantación de una política neoliberal. Periodo tras periodo, la opresión sufrida por los pueblos y comunidades indígenas se ha vuelto más voraz, al punto en que hoy grandes intereses económicos codician e intentan apoderarse de los territorios indígenas, ricos en recursos naturales. Para colmo, las políticas de desarrollo diseñadas para la población indígena en México continúan distinguiéndose por su carácter integracionista, paternalista y corporativista, excluyentes de la participación de los pueblos y comunidades en el diseño, formulación e implementación de planes y programas de los que éstos son siempre objeto, nunca sujeto.

Argumentación

Uno de los errores reiterados durante los procesos de discusión política en materia de derecho al territorio ha consistido en la reducción de la complejidad de la noción indígena de territorio al concepto de tierra, entendida únicamente como un bien para la producción que debería de estar liberado de cualquier tipo de restricción vinculado con su transitabilidad. Sin embargo, hay una diferencia sustantiva entre tierra y territorio. Mientras la primera alude a un medio de producción, la segunda se refiere al ámbito de la vida, espacio de construcción cultural. Sobre esto, diversos especialistas han destacado el papel del territorio como un referente de identidad, un referente donde inscribir la identidad colectiva de carácter pluridimensional, una articulación material y productiva.

El territorio indígena está impregnado de la rica cosmovisión de cada grupo indígena mediante la cual intentan, en un momento histórico determinado, aprender el universo. Es decir, el territorio es resultado de un orden que se ha ido estableciendo a través del tiempo, de las actividades desarrolladas por pueblos e individuos y de los vínculos con la naturaleza y todo lo que les rodea. Así, para los pueblos indígenas la concepción del territorio implica mucho más que el área que contiene los modos de producción a partir del cual se organiza el flujo de personas y mercancías. En cambio, representa un espacio denso de significados y un entramado de relaciones simbólicas.

Para pueblos y comunidades indígenas el territorio se concibe como la vida misma cuya realización acontece primordialmente dentro de un espacio físico, donde se entretejen relaciones ancestrales de organización social, económica, política, cultural y espiritual, basadas en la colectividad. El territorio es el espacio vivido, el lugar donde se inscribe la historia y la “tradición”, las prácticas sociales, los rituales y la lengua. Se trata del lugar de inscripción de la cultura objetivada y subjetivada. Es, además, el espacio apropiado, material o simbólicamente, por un grupo social destinado a asegurar su reproducción y satisfacción de necesidades básicas5 .

Por tanto, el territorio es, a su vez, un factor de cohesión social para los pueblos y comunidades indígenas, aun cuando existan grupos que han perdido el control sobre el mismo o posean sólo una parte de lo que consideran su “territorio histórico”6 . Es por ello que para la concepción indígena, el territorio es inalienable de la comunidad. Es el lugar donde ésta debe ejercer su dominio, haciendo posible la producción y reproducción social de quienes le conforman.

El estrecho vínculo que existe entre la noción indígena de territorio y la reproducción social y simbólica de su existencia (que a su vez, constituye el medio en el que se desarrollan las formas de organización comunitaria, la cultura y el acceso y manejo sobre los recursos naturales) explica por qué la demanda de autonomía indígena se ha vuelto inseparable de la reivindicación por el territorio. Después de todo, el territorio es el receptáculo identitario de toda la concepción simbólico-cultural que permite la reproducción del mundo indígena. No es de sorprender, entonces, que la negación histórica de estos derechos por parte del Estado mexicano se haya traducido en un constante estado de tensión y potenciales conflictos político-sociales entre éstos pueblos y el resto de la sociedad.

Por fortuna, el establecimiento de los Acuerdos de San Andrés como agenda programática de lucha de los pueblos y comunidades indígenas de México ha hecho posible el surgimiento de importancias experiencias en defensa de su territorio histórico, así como de su cultura, cosmovisión y sistemas normativos. Destacan, en este sentido, la Policía Comunitaria de Guerrero; la defensa territorial emprendida en Oaxaca, Chiapas y gran parte del noroeste del país; la construcción de autogobiernos como el de Cherán y la edificación y puesta en marcha de múltiples proyectos de emancipación a través de modelos de educación comunitaria en todo el país. Todas estas acciones han contribuido a que al día de hoy, grandes espacios territoriales habitados por poblaciones indígenas sean autogobernados con base no sólo en los preceptos emanados de los célebres acuerdos, sino en la esperanza de la superación del orden territorial impuesto por el estado nacional, instaurado como modelo único que representa a la nación y al estado.

Estas experiencias nos ayudan a comprender como la territorialización de las demandas indígenas constituye un elemento crucial de la construcción de un proyecto de ciudadanía étnica alternativo al proyecto nacional, afín ya no a la hegemonía de un modelo civilizatorio, sino a la pluralidad política, económica y cultural que siempre ha distinguido a este país. Por consiguiente, deben servir a los legisladores a entender que cuando los miembros de las comunidades indígenas luchan por sus espacios territoriales no están peleando sólo por un pedazo de tierra donde sembrar o colocar una casa para vivir con su familia. Están defendiendo, sobretodo, su derecho a ser, a vivir como colectivo humano, a mantener el control sobre su vida comunitaria y, en un sentido más amplio, a tener el derecho de decidir sobre su futuro.

En este sentido, Miguel Urioste, investigador boliviano experto en desarrollo rural, ha señalado que es fundamental potenciar y desarrollar los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas en la perspectiva de su liberación y no del mantenimiento y contemplación de una cultura-museo que se autoexcluye del poder societal global y del desarrollo socioeconómico7 . Para ello, es necesario considerar la dimensión cultural y la relación específica de los pueblos indígenas con las tierras y el territorio, asegurándoles la restitución material y administración autonómica de sus territorios y bienes naturales.

Honrar el mosaico de expresiones políticas y la riqueza pluricultural que dan forma al pacto federal mexicano implica, en este contexto, desarrollar un marco jurídico que permita preservar, sobre la base de la sustentabilidad, las tierras, territorios y recursos naturales en manos de los pueblos y comunidades indígenas. Para ello, el espíritu de Constituyente de 1917 deberá orientar los trabajos legislativos, recordando que alguna vez fueron sus preceptos los que permitieron blindar y dar protección jurídica a las tierras ejidales y comunales, haciéndolas inalienables e inembargables.

Que sirvan, de igual forma, las palabras del notable jurista y luchador social de origen mixteco, Francisco López Bárcenas, quien jamás ha dejado de subrayar como la tierra y sus recursos naturales, la relación simbólica que guardan con ella, sus lugares sagrados e históricos y los mitos de origen, constituyen el espacio concreto en que los pueblos indígenas existen y creas sus estructuras sociales, políticas, económicas culturales; las que les dan identidad y los diferencias del resto de la sociedad mexicana. De ahí que el control de sus territorios constituya la posibilidad de mantenerse y desarrollarse sin dejar de ser lo que son8 .

Fundamento legal

Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Morena de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta honorable Cámara la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman los artículos 2o., Apartado A, fracciones V y VI, y 27, fracción VII, y se adiciona una fracción V al artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Único. Se reforman los artículos 2o., Apartado A, fracciones V y VI, y 27, fracción VII, y se adiciona una fracción V al artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 2o. ...

...

A. ...

I. a IV. ...

V. Ejercer su jurisdicción sobre las tierras, territorios y recursos naturales que ocupen, en razón de su propiedad ancestral, de conformidad con sus sistemas normativos.

VI. Conservar, proteger y manejar el medio ambiente, la biodiversidad y los recursos naturales, así como fortalecer la relación espiritual que tienen con sus tierras y territorios, de acuerdo con su cosmovisión y sistemas normativos, con respeto de los preceptos y términos establecidos en esta Constitución.

VII. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución, al uso y disfrute de las tierras, territorios y recursos naturales que habiten y ocupen, considerando que éstos constituyen la base material de su reproducción como pueblos indígenas, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la nación.

VIII. a IX. ...

...

Artículo 27. ...

...

I. a VI. ...

VII...

La ley protegerá la integridad de las tierras, territorios y recursos naturales de los pueblos indígenas.

...

VII. a XX. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Héctor Díaz Polanco. Autonomía Regional, la autodeterminación de los pueblos indígenas.

2 Miguel Alberto Bartolomé. Gente de costumbre y gente de razón. Las identidades étnicas en México.

3 José Aylwin. El acceso de los indígenas a las tierras en los ordenamientos jurídicos de América Latina: Un estudio de casos.

4 Naciones Unidas. Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

5 Gilberto Giménez. Territorio, cultura e identidades. La región socio-cultural.

6 Jan de Vos. Ethnic pluralism: conflicto and acommodation.

7 Miguel Urioste Fernández de Córdova. Fortalecer las comunidades. Una utopía subversiva, democrática... y posible.

8 Francisco López Bárcenas. Derechos territoriales y lucha por la autonomía: el caso de los ñuú savi (pueblo mixteco).

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 21 días del mes de abril de 2016.

Diputado Guillermo Rafael Santiago Rodríguez (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, a cargo del diputado Jonadab Martínez García, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

El suscrito, Jonadab Martínez García, diputado integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad conferida el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del Pleno, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, de conformidad con la siguiente

Exposición de Motivos

Antecedentes Legislativos

El Congreso tiene facultad para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos , con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.

(Artículo 73, fracción XXIX-C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Por su parte el párrafo tercero del artículo 27 mencionado establece:

“La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana . En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico ; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad”.

La Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 contenía 47 artículos agrupados en cuatro capítulos; posteriormente, se le agregó un capítulo V denominado “De la tierra para la vivienda urbana”, con doce artículos, por decreto publicado el 29 de diciembre de 1981 en el Diario Oficial de la Federación; y el 7 de febrero de 1984 aparecieron publicadas en dicho Diario nuevas modificaciones, agregándose cinco capítulos que fueron: I. Disposiciones generales; II. De la concurrencia y coordinación de autoridades; III. De las conurbaciones; IV. De las regulaciones a la propiedad en los centros de población; y V. De la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda.

La Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 fue modificada para adecuarla a la Ley de Planeación de 1983, en relación con el Sistema Nacional de Planeación Democrática.

La nueva Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993, derogó a la de 1976, para estar más acorde con la Ley de planeación. (1)

La Ley vigente, cuenta con 60 artículos y nueve capítulos, siendo estos: Primero. Disposiciones Generales; Segundo. De la Concurrencia y Coordinación de Autoridades; Tercero. De la Planeación del Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano de los Centros de Población; Cuarto. De las Conurbaciones; Quinto. De las Regulaciones a la Propiedad en los Centros de Población; Sexto. De las Reservas Territoriales; Séptimo. De la Participación Social; Octavo. Del Fomento al Desarrollo Urbano; Noveno. Del Control del Desarrollo Urbano.

Lograr las coincidencias en lo fundamental, de los distintos puntos de vista y avalar estas por el consenso social, es la única forma de lograr una legislación que responda a solucionar los problemas de la sociedad. Por lo que, en el ámbito de su competencia, el adicionar un Capítulo Décimo, denominado “De la Movilidad Urbana Sustentable” en la Ley General de Asentamientos Humanos, impulsa eso precisamente, solucionar los problemas en la materia, a causa de lagunas legales, que al día de hoy han tenido como consecuencia desgraciadamente la pérdida de vidas humanas, y ha puesto en peligro la salud de millones de personas, situación que no puede omitirse.

El capítulo aludido es una normatividad clara, concreta y eficaz, producto de un trabajo profesional, y logra, por su construcción jurídica, evitar la ambigüedad y tergiversación de la misma.

En la elaboración de estas reformas y adiciones que se proponen, fueron escuchadas diversas voces interesadas en el tema, quienes intervinieron directamente en la redacción del Capítulo que se somete a su consideración, principalmente de las organizaciones civiles: ITDP, Bicitekas, CTS Embarq, Reacciona por la Vida, Víctimas de Violencia Vial y Céntrico : Esta propuesta se nutrió de un sin número de opiniones, basadas en el estudio y experiencia de años en el tema, de sugerencias de profesionales que han dedicado gran parte de su vida al estudio de la movilidad, para dar lugar a una sola expresión que diera a todos y cada uno, los más derechos posibles y las más obligaciones necesarias, siempre al amparo de una razón colectiva.

El Capítulo de referencia está conformado por cinco secciones denominadas: Sección I: Gestión de la Movilidad Urbana Sustentable; Sección II: Financiamiento de la Movilidad Urbana Sustentable; Sección III: Planeación de la Movilidad Urbana Sustentable; Sección IV: Diseño de la Infraestructura Vial; y Sección V: Normas de Circulación y Seguridad Vial. Las secciones señaladas contienen 24 nuevos artículos, abarcando del artículo 61 al artículo 85 de la Ley en comento.

Planteamiento del problema

Dar seguimiento a un aspecto de la realidad es un proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto, y que por lo tanto requiere de la atención de los tres órdenes de gobierno en su respectiva esfera de competencia.

La correcta legislación de la movilidad favorece el acceso a bienes y servicios que ofrecen las ciudades, así como al desarrollo económico y competitividad de las mismas. Se trata de un tema llave que da acceso al trabajo, la educación y otros derechos humanos.

Si bien la movilidad implica básicamente el mejorar el desplazamiento de todas las personas, también es verdad que cada segmento de la población tiene necesidades diferentes, y por lo tanto se requieren de facilidades específicas que atiendan las diversas prioridades.

Lo anterior, debido a que el dotar de oportunidades de traslado, permite a las personas desenvolverse con seguridad y tomar las decisiones que le sean más adecuadas, ya sea en el ámbito laboral, económico, de instrucción, cultural o social.

La movilidad física es individual, ya que responde a necesidades cotidianas específicas, el desplazamiento de las personas es determinado por las necesidades y obligaciones del momento, las cuales pueden cambiar en cuestión de minutos, por lo que es necesario que los traslados sean realizados de manera segura y eficiente. Incluso al vincular la movilidad con el desarrollo urbano es idóneo promover que estos traslados sean cada vez más cortos, fomentando así el uso de modos sustentables.

Por ello, este Poder de Estado debe promover medidas legislativas enfocadas a una movilidad eficaz que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, a fin de evitar los obstáculos a la movilidad.

Dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad en materia de movilidad requiere del uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales.

El adicionar un capítulo dedicado a regular la movilidad en la Ley General de Asentamientos Humanos, daría solución a una realidad que necesita de la gobernanza.

Entendemos a la movilidad como el conjunto de desplazamientos, de personas y mercancías, que se producen en un entorno físico, y cuando hablamos de movilidad urbana nos referimos a la totalidad de desplazamientos que se realizan en la ciudad.

Estos desplazamientos son ejecutados en diferentes medios o sistemas de transporte, y todos con el claro objetivo de facilitar la accesibilidad a determinados bienes y servicios.

Sentimiento de pertenencia, facilitar la inclusión social y profesional (al desarrollar las personas sus capacidades y competencias), y con ello ser una pieza fundamental en el desarrollo económico de las ciudades, es lo que provee un escenario de movilidad planeado y por ende competitivo.

La movilidad como tema de política pública, es muy compleja en las urbes, ya que requiere: integrar el sistema de transporte, procurar la máxima calidad en el servicio al menor precio posible, disminuir los tiempos de desplazamiento, disminuir al mínimo posible la incidencia de hechos de tránsito y una accesibilidad adecuada dependiendo de los flujos de usuarios en los distintos horarios del día y evitando al mismo tiempo impactar negativamente al medio ambiente; pero aun así se debe dar respuesta pronta y de calidad a las necesidades de la población, lo anterior atendiendo a criterios de sustentabilidad social, ambiental (disminuir el impacto de la polución en las ciudades) y económica.

La movilidad impacta a todos, se quiera o no: peatones, usuarios de bicicleta, usuarios de motocicletas, conductores de trasporte privado, público y de carga; y todos tienen necesidades diferentes, pero transitando por un mismo sistema vial (lo que provoca la lucha violenta por el uso del espacio), por lo que el reto es conciliar todos esos intereses a fin de lograr un escenario ideal de movilidad en donde la legalidad sea la regla y el respeto a esta lo cotidiano.

Cuando nos referimos a la movilidad enmarcada en una perspectiva de los derechos humanos, nos referimos a que ésta debe poseer: calidad, disponibilidad, seguridad y accesibilidad.

Es correcto planear el futuro, pero primero debemos resolver el presente. Todo lo relacionado con la movilidad es un asunto público que no debe politizarse, y que debe enfocarse al bienestar para las personas al trasladarse.

El Estado tiene la obligación de generar las condiciones adecuadas para el desarrollo de los gobernados en todas las esferas, y en este sentido, el facilitar la movilidad de la población es una responsabilidad que debe adecuarse a la realidad presente.

Es claro que toda ley debe adecuarse al devenir de las sociedades a las cuales rigen, a fin de hacerlas eficaces. Es por ello que consideramos necesario, adicionar a la ley de referencia un capítulo destinado a regular a la movilidad en nuestro país.

Se estima que a marzo de 2015, la población en México fue de 119 millones 530 mil 753 habitantes (2), por lo que los centros urbanos experimentan cotidianamente distintos problemas ambientales, tales como la contaminación del aire y del agua, disposición de residuos y la congestión vehicular.

Problemas como los anteriores, se deben controlar, administrar, mitigar; porque sería iluso pensar que se pueden eliminar.

Ejemplo de ello, fue el hecho de que la Ciudad de México tuvo su peor crisis ambiental en los últimos 14 años, entre el 12 y el 16 de marzo pasado, en donde el aire alcanzó una composición tan tóxica que respirarlo supuso un riesgo latente para la salud de más de 20 millones de personas.

La eficiencia de la gestión de los asentamientos humanos depende de la habilidad de asumir y resolver los distintos problemas que se dan en la vida cotidiana de las ciudades, en relación a la provisión de vivienda, servicios urbanos e infraestructura.

Las ciudades son cuerpos vivos, que se desarrollan, que se ordenan, pero también se enferman, por la acción de los seres humanos que viven en ellas.

Es por ello que se deben regular todos aquellos aspectos que de una u otra manera atentan contra la salud de las ciudades (hacinamiento habitacional desordenado, excesiva concentración humana en el transporte público, falta de infraestructura vial, falta de servicios públicos básicos, inseguridad, etcétera) y por tanto de todos aquellos que viven en ellas.

Los asentamientos humanos requieren de un desarrollo sustentable, a efecto de establecer una convivencia social ordenada, armónica y no caótica. Es indispensable que la movilidad forme parte de ese desarrollo sustentable y de la visión de los gobiernos.

Cuando la movilidad es limitada, el grupo social de menores ingresos es quien es afectado en mayor proporción, por ser quienes utilizan en mayor medida el transporte público o bien algún medio de transporte no motorizado, siendo este el más castigado.

El transporte masivo de pasajeros es un servicio público fundamental, ya que de este dependen millones de personas diariamente para cumplir sus obligaciones, por lo que es necesario que la materia de movilidad sea reglamentada y controlada, por medio de un capítulo destinado a ella, dentro de la Ley General de Asentamientos Humanos.

El mejorar el transporte masivo, mejora de manera directa el espacio urbano, ya que se perfecciona la movilidad.

Ejemplo de lo contrario es el hecho de que en la Zona Metropolitana del Valle de México, dependiendo del transporte y las condiciones, un traslado interno puede tomar el mismo tiempo, o más, que viajar a otro estado.

La relación entre distancia y tiempo de recorrido es completamente ilógica por la saturación vehicular, ya que depende del horario que se realicen, trayectos cortos pueden durar más de una hora, y trayectos largos pueden durar menos de media hora.

Así entonces, el mejorar el escenario de movilidad, al contar con más opciones de traslado, mediante el diseño de estrategias que diversifiquen las opciones de movilidad de los usuarios con la misma calidad, debe ser un fenómeno habitual, cotidiano; y de corresponsabilidad, ya que la trasformación de las urbes se da todos los días.

Existen diversas regulaciones de orden local en la materia, como son:

• La Ley de Transporte para la Movilidad Sustentable del Estado de Nuevo León (vigente desde junio de 2009)

• La Ley de Movilidad para el Transporte del Estado de Querétaro (vigente desde abril de 2013)

• La Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco (vigente desde agosto de 2013)

• La Ley de Movilidad del Distrito Federal (vigente desde julio de 2014) y

• La Ley de Movilidad del Estado de México (vigente desde agosto de 2015)

• La Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios (marzo de 2016)

Todos los anteriores ordenamientos, son el reflejo de la problemática planteada, al ser urgente su regulación, son fruto del consenso y el trabajo parlamentario profesional, pero no existe un ordenamiento general que incluya la materia en comento, que sea de aplicación obligatoria, que establezca las bases, directrices y criterios generales para que, en el ámbito de sus atribuciones, la Federación, entidades federativas y municipios planifiquen, regulen y gestionen la movilidad urbana sustentable como un elemento inherente del desarrollo urbano de los asentamientos humanos.

Es por ello que consideramos que la Ley General de Asentamientos Humanos debe de contener un Capítulo destinado a regular específicamente el tema de la movilidad.

Cabe mencionar que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 establece como una de sus líneas de acción el fomentar la movilidad urbana sustentable.

La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, ha alineado sus programas presupuestarios al Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (2013-2018) en cuyos objetivos se encuentra: Consolidar ciudades compactas, productivas, competitivas, incluyentes, seguras y sustentables, que faciliten la movilidad y eleven la calidad de vida de sus habitantes.

En coordinación con los tres órdenes de gobierno se busca a través de programas presupuestarios, incentivar las viviendas en entornos dignos con infraestructura, equipamiento, servicios, espacios y movilidad de manera integral.3

Lo anterior obedece a que los problemas de movilidad en nuestro país son uno de los principales factores que inciden en la baja calidad de vida de la población y el desempeño económico nacional.

En 1900, una de cada 10 personas vivía en ciudades. Actualmente, casi 3,000 millones de personas, o sea, casi la mitad de la humanidad (7,000 millones) residen en centros urbanos.4 y 5

En México, 78 por ciento de la población vive en localidades urbanas, y 22 por ciento en comunidades rurales.6

Es necesario que los asentamientos humanos cuenten con condiciones de vida por encima de los niveles mínimos necesarios para garantizar la salud de las familias y las comunidades. Mejorar el entorno de vida de las personas es fundamental para llevar a cabo todas y cada una de las actividades que lleven a cabo en su vida diaria.

En la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), celebrada en Estambul, Turquía, en 1996, se acordó el Programa de Hábitat, siendo uno de sus compromisos el generar un desarrollo urbano sostenible.

La ciudad de Toluca, Estado de México, fue sede durante este mes de abril (del 18 al 20) de la reunión regional de América Latina y el Caribe preparatoria, previa a la Conferencia Internacional de Naciones Unidas “Habitat III” sobre el desarrollo urbano, que se realizará el mes de octubre próximo en Quito, Ecuador.

En el encuentro participaron representantes de 34 países de América Latina y el Caribe, a fin de impulsar una mejor planeación de las ciudades y fomentar una mayor cohesión social.

En la Declaración de Brasilia, que fue el resultado de los trabajos de la Segunda Conferencia Mundial de Alto Nivel sobre Seguridad Vial, “Es hora de resultados”, se subrayó la importancia de que la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) tome en consideración que la mayoría de las muertes y lesiones graves por percances viales que ocurren en el mundo, suceden en zonas urbanas.

La magnitud del problema de la inseguridad vial en el mundo ha obligado a que la movilidad segura sea parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 (ODS) de la ONU. El objetivo 11 busca: “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.7

En nuestro país, y de acuerdo con estadísticas de defunciones, en 2013 fallecieron 34,509 jóvenes en México, siendo entre los hombres el 17.2 por ciento de estas muertes por accidentes de tránsito, y entre mujeres el 10.3 por ciento. La falta de seguridad vial es un enrome reto de salud pública: el número de lesionados y personas con discapacidad aumenta cada año.

Y aunque en diciembre de 2014 este Honorable Congreso aprobó la Ley General de los Derechos de niñas, niños y adolescentes y publicó un documento sobre la relevancia de enfrentar la grave problemática de seguridad vial, México sigue siendo un país en el que la primera causa de muerte de los niños entre 5 y 9 años, los graves problemas de seguridad vial en el país aún no son un problema prioritario en la agenda pública y gubernamental.8

De acuerdo con datos proporcionados a través del Programa de Acción Especifico- Seguridad Vial 2013-2018, de la Secretaria de Salud Federal, las lesiones por percances viales toman relevancia entre los jóvenes ya que son la segunda causa de muerte en el grupo de edad comprendida entre los 20 y los 29 años, en este grupo de edad se concentra el 24 por ciento de las muertes por lesiones ocasionadas por accidentes viales. De estas, el 17.9 por ciento son peatones, el 9.7 por ciento motociclistas y el 0.4 por ciento ciclistas. Es decir, que los peatones, ciclistas y motociclistas, concentran el 28 por ciento de la totalidad de las muertes.9

De igual manera y según datos del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes, en México mueren al año 8,161 peatones en incidentes viales. Es decir, aproximadamente 20 personas mueren al día atropelladas. 10

En el mismo orden de ideas, según datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), las lesiones causadas por el tránsito, son la octava causa mundial de muerte y la primera entre los jóvenes de 15 a 29 años, por lo que si no se toman medidas urgentes, los hechos de tránsito se convertirán en el año 2030 en la quinta causa de muerte. La mitad de todas las víctimas mortales ocasionadas por los percances viales son peatones, ciclistas y motociclistas. La mitad de todas las muertes que acontecen en las carreteras del mundo se produce entre los usuarios menos protegidos de las vías de tránsito: motociclistas (23 por ciento), peatones (22 por ciento) y ciclistas (4 por ciento). Estos datos constituyen una seria advertencia a los gobiernos de todos los órdenes de gobierno, respecto de la necesidad de tener en cuenta a los usuarios no motorizados de la vía pública.11

La legislación en materia de asentamientos humanos, incluida la movilidad puede ser impopular, pero se debe dar prioridad a la salud de las personas, por sobre el impacto político de las mismas.

Es necesario cuestionar todo el sector de movilidad y transporte, a fin de proponer la construcción de un mejor escenario. Al mejorar el transporte público, ofrecer opciones de seguras de movilidad no motorizada, mejora la calidad de vida de las personas, generando un sentido de pertenencia y agradecimiento de los usuarios y por ende generando cohesión social.

Caso concreto

La zona metropolitana del Valle de México es la más poblada en el orden nacional, y una de las más pobladas en el mundo; la Ciudad de México, con una población de 20 millones 843 mil habitantes en el año 2014, se convirtió en la cuarta ciudad más poblada del mundo. 12 Así entonces, una movilidad eficiente es fundamental para generar un desarrollo urbano con esa misma característica, por lo que considerar a la movilidad como un aspecto toral de los asentamientos humanos es necesario.13

¿Que se ha hecho en la Ciudad de México durante la primera década del siglo XXI, por parte de sus autoridades en contra de una movilidad planificada?

• Los resultados de la Encuesta Intercensal 2015 del Gobierno de la Ciudad de México, revelan que la población total en la capital es de 8 millones 985 mil 399 personas, pero 20 millones de personas conviven diariamente en esta ciudad, por razones de estudios o trabajo.

• La Megalopolis (formada por los Estados de Hidalgo, Estado de México, Tlaxcala, Morelos, Puebla y la Ciudad de México, tuvieron en conjunto 13 millones 059 mil 620 vehículos registrados en circulación en 2014.14 Sin embargo, solo en la Ciudad de México se aplica el Programa Hoy no Circula.

• En la Ciudad de México circulan diariamente 5 millones de vehículos, de los cuales la mitad tienen placas de la Ciudad, y los restantes provienen de otras entidades del país.15

• Se deforestó la Ciudad al talar 57 mil 544 árboles.

• Falta de gestión pública eficiente y amigable con el medio ambiente, en favor de la salud de la población en general.

• Se incrementó la construcción de obras viales que privilegiaron el uso del automóvil, y no se realizó paralelamente infraestructura que incentivara otras modalidades de transporte: bicicleta y transporte público.

• Aumentó 119.7 por ciento el parque vehicular, entre 1997 y 2006, llegando este último año a 4 millones 615 mil 276 automóviles particulares.

• Creció en 84 por ciento la utilización de automóviles particulares, ocasionando caos vial y contaminación.

• Se gestionó el cambio en el uso de suelo al cambiar la clasificación de área verde y transformarlo en infraestructura pública de transporte.

• Cero ampliaciones de la red del metro, a pesar de ser considerado la modalidad de transporte más eficiente.

• Se minimizó el impacto ambiental negativo por la construcción de obras viales.

• No se implementaron programas alternativos a la utilización de automóviles, como impulsar el transporte público seguro y extenso, así como el uso de la bicicleta.16, 17, 18, 19

Contradiciendo con todo lo anterior, lo dictado por el párrafo tercero del artículo 27 de nuestra Carta Magna.

Consecuencia de esto es que del 14 al 16 de marzo se declaró contingencia ambiental en la Ciudad de México, y el Sistema de Transporte Colectivo Metro, proporcionó servicio de manera gratuita.

Posteriormente se decretó el Programa “Hoy no circula” extremo, que se aplicará durante tres meses (abril-junio) por decisión de la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME) en la Ciudad de México, y en 18 municipios conurbados del Estado de México. Todos los vehículos sin importar su holograma dejarán de circular al menos una vez a la semana, lo que implica que se reduzca diariamente la circulación de 1 millón de automóviles, con lo que se busca mejorar la calidad del aire., y con ello proteger la salud de los ciudadanos, evitando provocar afectaciones a la salud como son: asma, irritación en los ojos, crisis en personas asmáticas, dificultad para respirar, irritación en garganta, inflamación pulmonar, hiperreactividad bronquial y secreción de moco similar a las que presentan pacientes asmáticos.

Consideramos que las erróneas políticas públicas en materia de movilidad han dado lugar a consecuencias que podemos encuadrar sin duda alguna en problemas de salud pública. Lo cual es contrario a lo establecido en el artículo 4o, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, decreta que “toda persona tiene derecho a la protección de la salud”.

Desgraciadamente la indiferencia de la población mexicana es otro obstáculo en contra de una movilidad de calidad. Lo anterior porque de acuerdo con datos de la firma Kantar Worldpanel, México se encuentra en el quinto lugar de América Latina en cuanto a la preocupación por la contaminación.

Se estima que al año la contaminación ambiental ocasiona más de 5 mil muertes anuales en México, 14 mil hospitalizaciones y cerca de 818 mil 700 consultas al médico, lo que implica un costo en salud cercano a los 728 millones de pesos anuales.

En el mismo sentido, las enfermedades respiratorias son una de las principales causas de ausentismo laboral, y se calcula que las pérdidas a la productividad generadas por ello ascienden a 3 mil 396 millones de pesos, de acuerdo al Instituto Mexicano para la Competitividad.20

Algunas razones por las cuales se debe regular la movilidad.

• En México, sólo el 30 por ciento de la población de las ciudades utiliza el automóvil privado como medio de transporte.21

• Se estima que en la Ciudad de México, el 68 por ciento de la contaminación atmosférica es generada por los taxis y los microbuses.22

• El 80 por ciento de los habitantes del Distrito Federal utilizan el transporte público para trasladarse.23

• El informe La Calidad del Aire en América Latina, publicado por Clean Air Institute en 2013, señala que en la región, la Ciudad de México es la más contaminada 22

• 20 por ciento del total de las emisiones de gases de efecto invernadero en México provienen del automóvil, cuyos accidentes cobran cada año la vida de 24 mil personas y contribuyen a la mala calidad del aire.24

• Según un estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) en 2010, en México se registraron 5,065 muertes causadas por la contaminación al año, las perdidas por productividad fueron del orden de los 3 mil 396 millones de pesos al año, y los gastos en salud se estimaron en 728 millones de pesos al año.25

• La ciudad de México llegó recientemente a la cima del ranking del Institute for Business Value como una de las ciudades más difíciles para transportarse.26

• Según el estudio “La contaminación acústica en nuestras ciudades”, los vehículos a motor causan el 80 por ciento de la contaminación acústica.27

• El Institute for Business Value estima que para 2020 se duplicará el número de autos en 20 ciudades de la República Mexicana, mismo que actualmente es de un billón.28

• En relación a los viajes metropolitanos, quienes viven en el estado de México y trabajan en el Distrito Federal pasan un promedio de cuatro horas diarias en transporte.29

• Una encuesta de IBM Commuter Pain Survey, reveló que el tránsito afecta negativamente el desempeño laboral del 56 por ciento de las personas que viven o trabajan en la Ciudad de México.30

Los anteriores datos deben de preocuparnos, y darnos cuenta con ello que la movilidad es un problema grave, y es un problema de todos, ya que nos afecta querámoslo o no de una u otra manera.

En relación al presupuesto público asignado a inversión en materia de movilidad en nuestro país tenemos lo siguiente:

Según el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP por sus siglas en inglés):

• Las zonas metropolitanas más grandes e importantes del país ejercieron en el año 2012 un total de 12 mil 781 millones de pesos de inversiones en movilidad. De este monto, 21 por ciento se destinó al transporte público, 4 por ciento al peatón, 1 por ciento a la bicicleta, 9 por ciento al espacio público y un restante 65 por ciento a ampliar y mantener la infraestructura vial del automóvil.

• Posteriormente, sólo el 30 por ciento de los viajes en México se realiza en automóvil, pero el monto aprobado para transporte urbano en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2014 – 22 mil 961 millones de pesos, se destinó un 86 por ciento al automóvil. En contraste, 10 por ciento se utilizara al transporte público, 3 por ciento al peatón y 1 por ciento a movilidad en bicicleta .31

• En relación al Presupuesto de Egresos de la Federación 2015, 6 por ciento del financiamiento público se destina a proyectos de transporte público: de estos 5 por ciento a obras de infraestructura peatonal y sólo 1 por ciento de los recursos públicos se destinaron a infraestructura ciclista.32

Es necesario que se destinen por obligación de las autoridades de los tres órdenes de gobierno, recursos públicos suficientes al fortalecimiento de proyectos de movilidad urbana sustentable.

Si bien las obras de infraestructura peatonal y ciclista no son altamente rentables políticamente, son prioritarias para mejorar la calidad de vida y la productividad urbana.

En este sentido, el Programa de Impulso a la Movilidad Urbana Sustentable (PMUS), tiene por objetivo generar políticas públicas que fomenten el uso de transporte público sustentable; el no motorizado, como bicicletas, o para facilitar el movimiento peatonal en pequeñas y grandes comunidades, pero para ello se requieren recursos.33 mismos que no se le han asignado.

Observamos que lograr las coincidencias en lo fundamental, de los distintos puntos de vista dentro del Congreso de la Unión, y avalar estas por el consenso social, es la única forma de lograr una legislación que responda a solucionar los problemas de la sociedad, y en el ámbito de su competencia, adicionar un Capítulo destinado a la movilidad, dentro de la Ley General de Asentamientos Humanos impulsaría eso precisamente, solucionar las dificultades en la materia, por la falta en este momento de un marco jurídico concurrente en el tema, lo que ha ocasionado pérdidas materiales y también desgraciadamente humanas, así como disminuir la calidad de vida de las personas por una movilidad deficiente; situaciones que no podemos, ni debemos ignorar como sociedad.

De la iniciativa en concreto

Con la presente reforma a la Ley de mérito, se cubrirían los aspectos siguientes:

• Establecer las bases, directrices y criterios generales para que, en el ámbito de sus atribuciones, los tres órdenes de gobierno planifiquen, regulen y gestionen la movilidad urbana sustentable como un elemento inherente del desarrollo urbano de los asentamientos humanos.

• Reconocer el derecho de toda persona de disponer de un sistema integral de movilidad de calidad y aceptable, suficiente, accesible y seguro que, permita el eficaz desplazamiento en un territorio para la satisfacción de sus necesidades y pleno desarrollo.

• Reconocer que el derecho a la vivienda digna y decorosa, prevista en el artículo 4o. constitucional, implica que la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales y que los costos financieros del transporte no impliquen exigencias excesivas en los presupuestos de las familias. Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso de la aplicación del principio pro homine previsto en el artículo 1o. Constitucional en el caso del derecho a la vivienda digna y decorosa.

• Incluir las reglas de coordinación metropolitana que se deberán llevar a cabo en las zonas que así lo requieran para contar con regulaciones y políticas públicas que cumplan con los estándares previstos en la Ley.

• Prever la creación de dos fondos para el financiamiento de la movilidad urbana sustentable.

• Determinar de manera consensada, la jerarquía u orden de prioridad de los usuarios de la movilidad.

• Disminuir el número de defunciones y lesiones graves por condiciones de seguridad vial deficientes, donde son los peatones los más afectados.

• Determinar acciones de gestión de tránsito y de la infraestructura vial que minimicen los conflictos y sus consecuencias negativas, debido a la violencia en el uso del espacio.

• Impulsar el aumento y mejora de la infraestructura para la seguridad peatonal, ciclista y de transporte público, a fin de mejorar la calidad de vida de la mayoría de los habitantes de las distintas ciudades del país.

• Impulsar la movilidad sustentable en las principales ciudades del país, donde se concentra la mayor parte de la población, así como asignar mayores recursos públicos para mejorar el transporte público y el no motorizado.

• Aumentar las alternativas para propiciar la movilidad urbana, que cuenten con características de eficiencia, calidad y accesibilidad.

El proyecto de ley al que nos referimos, debe ser una normatividad clara, concreta, eficaz y con una construcción jurídica sólida; producto de un trabajo profesional, a fin de evitar la ambigüedad y tergiversación de la misma al momento de ser aplicada cotidianamente, ya que la certeza jurídica, es el objetivo último de toda ley.

Como observamos, el tema de la movilidad implica abordar distintos aspectos que afectan la vida cotidiana de las personas, desde su salud física hasta la productividad laboral, por lo que su regulación es prioritaria, por los trastornos que una movilidad ineficaz puede generar en la población en general.

Solo con propuestas propositivas, con una intención clara; se ponen en movimiento las decisiones para alcanzar objetivos concretos a través de ciertos medios, como es el caso de la presente iniciativa de ley con proyecto de decreto.

La presente iniciativa es un primer paso para generar una nueva política pública en relación a la movilidad.

Algunos de los objetivos que se alcanzarían con la aprobación en su momento de la adición de un capitulo enfocado en la movilidad urbana sustentable dentro de la Ley General de Asentamientos Humanos son:

• Incluir a las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, para fines de concurrencia para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

• Establecer las bases, directrices y criterios generales para la planificación, regulación y gestión de la movilidad urbana sustentable como un elemento inherente del desarrollo urbano de los asentamientos humanos;

• Construir un listado de conceptos, que den claridad a la norma y eviten la ambigüedad o tergiversación de ésta.

• Instaurar un sistema integral de movilidad sustentable, enmarcado desde una perspectiva de los derechos humanos, que posea las características de: eficiencia, calidad, accesibilidad, disponibilidad y seguridad, a fin de mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural.

• Establecer como una atribución de la federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano el asesorar y apoyar a los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en la planeación, el financiamiento de inversión y la operación de los sistemas de movilidad urbana sustentable, y

• Señalar que en las decisiones públicas se buscará entre otros objetivos: Evitar la violencia por el uso del espacio, resultado del tránsito desordenado de peatones, usuarios de bicicleta, usuarios de motocicletas, conductores de trasporte privado, público y de carga por un mismo sistema vial, y promover el uso de modalidades de transporte con menor impacto ambiental, priorizando la movilidad peatonal, en bicicleta y en transporte público, así como vehículos más eficientes y menos contaminantes.

• Fomentar que las personas tengan acceso efectivo a sistemas de movilidad urbana sustentable, a través de garantizar los siguientes elementos: cobertura, calidad, accesibilidad y seguridad.

• Enumerar estrategias para dar lugar a la gestión de la movilidad urbana sustentable.

• Reconocer como instrumentos de financiamiento público de la movilidad urbana sustentable a: El Programa Federal de Apoyo al Transporte Urbano Masivo; el Fondo Nacional de Infraestructura, el Programa de Impulso a la Movilidad Urbana Sustentable; el Fondo Nacional de Seguridad Vial; los fondos federales previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación que pueden financiar infraestructura y operación de sistemas de transporte urbano y todos los demás instrumentos federales, estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México que financien infraestructura u operación de sistemas de movilidad urbana sustentable. Es decir, Programas y Fondos que ya existen, pero que deben tener una base legal, a fin de asegurar que le sean destinados recursos económicos y que tengan seguridad de implementación a largo plazo, sin peligro de que estos desaparezcan por decisiones subjetivas.

• En relación a la planeación federal, urbano y metropolitano se contará con el Programa Nacional de Movilidad Urbana Sustentable, y los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable, mismos que garantizarán el derecho a la movilidad de los habitantes.

• En cuanto a los proyectos de infraestructura vial se instituye que estos deberán considerar la generación de espacios de calidad, accesibles, seguros, respetuosos del medio ambiente y con criterios de diseño universal para la circulación de peatones y vehículos no motorizados y

• Enumerar principios en el diseño de vialidades urbanas como son: Planeación bajo el enfoque de calles completas, accesibilidad universal, intersecciones seguras, y pacificación del tránsito.

• Consideramos que se debe incluir a la seguridad vial como tema prioritario dentro del ámbito del Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, lo anterior se busca por medio de la sección V “Normas de Circulación y Seguridad Vial”, con el fin de disminuir el número de muertes y lesiones por la inseguridad vial, y estar en armonía con la Declaración de Brasilia, que fue el resultado de los trabajos de la Segunda Conferencia Mundial de Alto Nivel sobre Seguridad Vial, y en la que se subrayó la importancia de que la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) tome en consideración que la mayoría de las muertes y lesiones graves por percances viales que ocurren en el mundo, suceden en zonas urbanas.

El problema de una movilidad ineficiente nos compete a todos, así como a las entidades de nuestro país porque todos en uno u otro modo de transporte nos trasladamos, por lo que la responsabilidad también debe ser compartida, tanto por los gobiernos de los tres órdenes de gobierno, como por las personas en general.

Mitigar los problemas de una movilidad mal planeada requiere de cohesión social, de solidaridad, por lo que se deben homologar criterios en el orden nacional, incluyendo y obligando a todas las entidades del país en los tres órdenes de gobierno atender con responsabilidad y urgencia el tema. Se requieren políticas públicas permanentes y de largo alcance, para que estas sean eficaces y no solo medidas que no pasen de ser paliativos.

La crisis ambiental que hoy se vive en la Ciudad de México es el resultado de una política de movilidad ineficiente. Por lo que se busca con el presente proyecto de decreto ir a la raíz de los problemas en el tema de movilidad. Debemos leer el momento histórico de manera correcta y actuar a la altura de las circunstancias.

Aún con todo lo expresado y que el problema de la movilidad nos ha afectado gravemente en las últimas décadas, la movilidad urbana sustentable no ha sido prioritaria desde la competencia del Poder Legislativo y sus facultades parlamentarias, fiscalizadoras o bien de presupuesto, por el contrario, el tema no tiene cabida ni siquiera desde nuestra estructura administrativa.

Es un tema que requiere alta especialización y debemos estar conscientes de ello. No obstante, es la sociedad civil organizada la que ha tomado cartas en el asunto, empujando una agenda ciudadana que se ve plasmada en la toma de decisiones de los distintos órdenes de gobierno, motivo por el cual y ante la urgencia de resolver la problemática de nuestras ciudades, sería conveniente sumar esfuerzos que desemboquen en un escenario de equidad, calidad de vida, salud, seguridad, así como beneficios económicos, ambientales y urbanos para todos los mexicanos.

El presente proyecto busca establecer alternativas de solución a los diversos problemas que implica la gestión de la movilidad y con ello sentar las bases para llevar a cabo una planeación coordinada de las políticas públicas en las materias de asentamientos humanos, desarrollo urbano, transporte y de medio ambiente.

Olvidémonos de colores, partidos y filias, tengamos la honestidad de corregir aquello en lo que hemos fallado como país al apostarle de manera prioritaria al uso del automóvil, tengamos la confianza de que al aprobar esta iniciativa, contribuimos desde nuestra competencia a un gran número de beneficios en favor de todos y tengamos la humildad de aprender buenas prácticas y ejemplos de otros países que han pasado por esta problemática y que gradualmente han convertido sus ciudades en lugares competitivos y humanos.

Legislemos por y para las personas, tenemos la oportunidad de que al terminar esta Legislatura, dejemos a este país mejor de lo que lo encontramos.

Desde aquí y a través de la presentación de esta iniciativa, mi reconocimiento a las personas y organizaciones que han luchado por consolidar el Derecho a la Movilidad en nuestro Orden Jurídico Mexicano, en beneficio de todos los mexicanos.

Por lo anterior es que pongo a consideración del Pleno de esta Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el siguiente Proyecto de

Decreto

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos

Artículo Único. Se reforman los artículos 1o. fracciones I y IV; 2o. fracción X, 5o. fracción VI, 6o.,7o. fracciones I, IV,V, VI, VIII, IX, XII, 8o. fracciones VI, IX, X, 9o., 10, 11, 12 fracciones IV y VI, 15, 16 fracciones I, III, IV, 17, 18, 19 segundo párrafo, 20, 21 primer párrafo, 22 fracciones II, V, 23, 24 fracción I, 25, 31, 33 fracción IX; 34 fracción II, 35, 37, 40, 41, 42 fracciones I, III, 44, 46, 47, 48, 50, 51, 56; Se adicionan la fracción V del artículo 1o., las fracciones III, VIII, XIV, XVII, XXII, XXIV, XXV, XXVI, XXVIII y XXIX del artículo 2o., recorriéndose las subsecuentes; las fracciones XX y XXI del artículo 3o., la fracción XVI del artículo 7o., recorriéndose la subsecuente, la fracción XIII del artículo 8o., recorriéndose la subsecuente, la fracción XV del artículo 9o., recorriéndose la subsecuente; el artículo 26 Bis, una fracción X al artículo 33, recorriéndose la subsecuente, un artículo 35 Bis; se adiciona un Capítulo Décimo “De la Movilidad Urbana Sustentable” que comprende la Sección I “Gestión de la Movilidad Urbana Sustentable“, con los artículos 61, 62, 63, 64 y 65; Sección II “Financiamiento de la Movilidad Urbana Sustentable”, con los artículos 66, 67, 68, 69, 70, 71 y 72; Sección III “Planeación de la Movilidad Urbana Sustentable”, con los artículos 73, 74, 75 y 76; Sección IV “Diseño de la Infraestructura Vial”, con los artículos 77, 78, 79 y 80; Sección V “Normas de Circulación y Seguridad Vial”, con los artículos 81, 82, 83, 84 y 85, todos de la Ley General de Asentamientos Humanos, en los siguientes términos:

Artículo 1o. ...

I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

II... a III ...

IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos, y

V. Establecer las bases, directrices y criterios generales para la planificación, regulación y gestión de la movilidad urbana sustentable como un elemento inherente del desarrollo urbano de los asentamientos humanos.

Artículo 2o. ...

I. ...

II. ...

III. Calles completas : Se trata de la redistribución del espacio de la vialidad para permitir el acceso seguro para todos los usuarios: peatones, ciclistas, usuarios de transporte público y automovilistas de todas edades y habilidades, así como áreas dedicadas para el área y descarga de bienes.

IV. Centros de población: las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgos y mantenimiento de actividades productivas dentro de los límites de dichos centros; así como las que por resolución de la autoridad competente se provean para la fundación de los mismos;

V. Conurbación: la continuidad física y demográfica que formen o tiendan a formar dos o más centros de población;

VI. Conservación: la acción tendente a mantener el equilibrio ecológico y preservar el buen estado de la infraestructura, equipamiento, vivienda y servicios urbanos de los centros de población, incluyendo sus valores históricos y culturales;

VII. Crecimiento: la acción tendente a ordenar y regular la expansión física de los centros de población;

VIII. Desarrollo Orientado al Transporte: estrategias de desarrollo urbano en donde el caminar, usar la bicicleta y el transporte público son los elementos alrededor de los cuales se genera el desarrollo de las ciudades. Requiere alta densidad, inversión en infraestructura, vivienda dirigida a diversos niveles de ingresos, así como usos de suelo mixto que permita el desarrollo de oportunidades de empleos, servicios y amenidades a distancia caminable del transporte público.

IX. Desarrollo regional: el proceso de crecimiento económico en un territorio determinado, garantizando el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la preservación del ambiente, así como la conservación y reproducción de los recursos naturales;

X. Desarrollo urbano sustentable: El proceso de planeación y regulación que permita satisfacer las necesidades básicas de los centros de población: alimentación, salud, educación, trabajo, cultura y vivienda en un ambiente armónico, en el que se respeten los derechos humanos de las personas con estricta observancia a la preservación del medio natural que los rodea.

XI. Destinos: los fines públicos a que se prevea dedicar determinadas zonas o predios de un centro de población;

XII. Equipamiento urbano: el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario utilizado para prestar a la población los servicios urbanos y desarrollar las actividades económicas;

XIII. Fundación: la acción de establecer un asentamiento humano;

XIV. Hecho de tránsito : Evento producido por el tránsito vehicular, en el que interviene por lo menos un vehículo, causando heridas, lesiones o muerte de personas y/o daños materiales;

XV. Infraestructura urbana: los sistemas y redes de organización y distribución de bienes y servicios en los centros de población;

XVI. Mejoramiento: la acción tendente a reordenar o renovar las zonas de un centro de población de incipiente desarrollo o deterioradas física o funcionalmente;

XVII. Movilidad Urbana Sustentable: El tránsito o desplazamiento de las personas y bienes en el territorio nacional, bajo condiciones de eficiencia, calidad, accesibilidad, asequibilidad y seguridad para satisfacer las necesidades de crecimiento y desarrollo en el país, priorizando al peatón, al transporte no motorizado y transporte público de uso colectivo, siendo el objeto de la movilidad la persona;

XVIII. Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos: el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional;

XIX. Provisiones: las áreas que serán utilizadas para la fundación de un centro de población;

XX. Reservas: las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento;

XXI. Secretaría: La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.

XXII. Seguridad vial: políticas públicas cuyo objetivo es evitar y controlar los hechos de tránsito.

XXIII. Servicios urbanos: las actividades operativas públicas prestadas directamente por la autoridad competente o concesionadas para satisfacer necesidades colectivas en los centros de población;

XXIV. Sistema de Movilidad Urbana: Conjunto de elementos y recursos relacionados, cuya estructura e interacción permiten el desplazamiento de personas y bienes; y todos aquellos que se relacionen directa o indirectamente con la movilidad

XXV. Sistemas Integrados de Transporte Público: Conjunto de servicios de transporte público de pasajeros que están articulados de manera física, operacional, informativa, de imagen y que tienen un mismo medio de pago.

XXVI. Servicio de Transporte Público: Es la actividad a través de la cual, la Administración Pública satisface las necesidades de transporte de pasajeros o carga, por si, a través de Entidades, concesionarios o mediante permisos en los casos que establece la Ley y que se ofrece en forma continua, uniforme, regular, permanente e ininterrumpida a persona indeterminada o al público en general, mediante diversos medios;

XXVII. Usos: los fines particulares a que podrán dedicarse determinadas zonas o predios de un centro de población;

XXVIII. Vías de acceso controlado: Vías primarias cuyas intersecciones generalmente son a desnivel; cuentan con carriles centrales y laterales separados por camellones u otro tipo de elemento físico; la incorporación y desincorporación al cuerpo de flujo continuo deberá realizarse a través de carriles de aceleración y desaceleración en puntos específicos, según el listado del anexo de este reglamento;

XXIX. Zona metropolitana: el espacio territorial de influencia dominante de un centro de población, y

XXX. Zonificación: la determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población; sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos y destinos, así como la delimitación de las áreas de conservación, mejoramiento y crecimiento del mismo.

Artículo 3o. ...

I... a XIX ...

XX. El reconocimiento al derecho que tiene toda persona de disponer de un sistema de movilidad urbana sustentable, enmarcado desde una perspectiva de los derechos humanos, por lo que este debe poseer las características de eficiencia, calidad, accesibilidad, disponibilidad y seguridad que, en condiciones de igualdad, permita el efectivo desplazamiento de todas las personas en un territorio, para la satisfacción de sus necesidades y pleno desarrollo, y

XXI. El reconocimiento como parte elemental del derecho a una vivienda digna y decorosa, que la misma se encuentre en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, servicios de atención a la salud, educación y otros servicios sociales, de forma que se garantice que los costos temporales y financieros para transportarse no impongan exigencias excesivas en el presupuesto de las personas.

Artículo 5o. ...

I... a V...

VI. La ejecución de obras de infraestructura, de equipamiento, de servicios urbanos y de movilidad urbana sustentable;

VII... a VIII...

Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población que tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 7o. ...

I. Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México;

II...a III...

IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y con la participación de los sectores social y privado;

V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, de los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;

VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, con la participación de los sectores social y privado;

VII...

VIII. Coordinarse con las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos;

IX. Asesorar a los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal;

X...

XI...

XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal ejecuten directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como con los sectores social y privado;

XIII... a XV...

XVI. Asesorar y apoyar a los gobiernos estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en la planeación, financiamiento de inversión y la operación de los sistemas de movilidad urbana sustentable, y

XVII. ...

Artículo 8o. ...

I... a V...

VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus municipios o demarcaciones territoriales, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;

VII...

VIII...

IX. Convenir con los respectivos municipios o demarcaciones territoriales, la administración conjunta de servicios públicos municipales o de las demarcaciones, en los términos de las leyes locales;

X. Apoyar a las autoridades municipales o de las demarcaciones territoriales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;

XI. ...

XII...

XIII. Planear, diseñar, ejecutar y operar los sistemas de movilidad urbana sustentable en el ámbito de sus facultades reconocidas por la normatividad estatal respectiva, y

XIV ...

Artículo 9o. Corresponden a los municipios y a las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas de su competencia, en materia de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;

II...

III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas de su competencia, en materia de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

IV... a VI...

VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros municipios, con otras demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas de su competencia, en materia de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

VIII. Prestar los servicios públicos municipales o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local;

IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa, con otros municipios, con otras demarcaciones de la Ciudad de México o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales o de las demarcaciones territoriales de acuerdo con lo previsto en la legislación local;

X...a XIV...

XV. Planear, diseñar, ejecutar y operar los sistemas de movilidad urbana sustentable en el ámbito de sus facultades reconocidas por la normatividad estatal respectiva, y

XVI. ...

Los municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los cabildos de los ayuntamientos, y las demarcaciones territoriales a través de los concejos de las alcaldías, o con el control y evaluación de éstos.

Artículo 10. La Secretaría con la participación en su caso, de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, promoverá la celebración de convenios y acuerdos de coordinación y concertación entre la Federación y las entidades federativas, con la intervención de los municipios o las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México que correspondan y en su caso, de los sectores social y privado.

Artículo 11. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de desarrollo.

La planeación a que se refiere el párrafo anterior, estará a cargo de manera concurrente de la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de acuerdo a la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 12. ...

I. ... a III...

IV. Los planes o programas municipales o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de desarrollo urbano;

V...

VI...

Los planes o programas a que se refiere este artículo, se regirán por las disposiciones de esta Ley y en su caso, por la legislación estatal de desarrollo urbano y por los reglamentos y normas administrativas estatales, municipales o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México aplicables.

La Federación y las entidades federativas podrán convenir mecanismos de planeación regional para coordinar acciones e inversiones que propicien el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos ubicados en dos o más entidades, ya sea que se trate de zonas metropolitanas o de sistemas de centros de población cuya relación lo requiera, con la participación que corresponda a los municipios o a las demarcaciones territoriales, de acuerdo con la legislación local.

Artículo 15. Los planes o programas estatales y municipales o de las demarcaciones territoriales de desarrollo urbano, de centros de población y sus derivados, serán aprobados, ejecutados, controlados, evaluados y modificados por las autoridades locales, con las formalidades previstas en la legislación estatal de desarrollo urbano, y estarán a consulta del público en las dependencias que los apliquen.

Artículo 16. ...

...

I. La autoridad estatal, municipal o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México competente dará aviso público del inicio del proceso de planeación y formulará el proyecto de plan o programa de desarrollo urbano o sus modificaciones, difundiéndolo ampliamente;

II...

III. Las respuestas a los planteamientos improcedentes y las modificaciones del proyecto deberán fundamentarse y estarán a consulta de los interesados en las oficinas de la autoridad estatal, municipal o en la demarcación territorial correspondiente, durante el plazo que establezca la legislación estatal, previamente a la aprobación del plan o programa de desarrollo urbano o de sus modificaciones, y

IV. Cumplidas las formalidades para su aprobación, el plan o programa respectivo o sus modificaciones serán publicados en el órgano de difusión oficial del gobierno del estado y en los periódicos de mayor circulación de la entidad federativa, municipio o demarcación territorial correspondiente y, en su caso, en los bandos municipales.

Artículo 17. Los planes o programas municipales o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México de desarrollo urbano, de centros de población y sus derivados, deberán ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad, en los plazos previstos por la legislación local.

Artículo 18. Las autoridades de la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la esfera de sus respectivas competencias, harán cumplir los planes o programas de desarrollo urbano y la observancia de esta Ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano.

Artículo 19...

Las autorizaciones de manifestación de impacto ambiental que otorguen la Secretaría o las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, conforme a las disposiciones jurídicas ambientales, deberán considerar la observancia de la legislación y los planes o programas en materia de desarrollo urbano.

Artículo 20. Cuando dos o más centros de población situados en territorios municipales o de demarcaciones territoriales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad física y demográfica, la Federación, las entidades federativas, los municipios o demarcaciones territoriales respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta Ley.

Artículo 21. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivos, deberán convenir la delimitación de una zona conurbada, cuando:

I. ... a III. ...

Artículo 22...

I...

II. Los compromisos de la Federación, de las entidades federativas, de los municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas, para planear y regular conjunta y coordinadamente los centros de población conurbados, con base en un programa de ordenación de la zona conurbada;

III...

IV...

V. Las demás acciones que para tal efecto convengan la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas.

Artículo 23. La comisión de conurbación prevista en el convenio a que se refiere el artículo anterior, tendrá carácter permanente y en ella participarán la Federación, las entidades federativas, los municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas. Dicha comisión será presidida por un representante de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y funcionará como mecanismo de coordinación institucional y de concertación de acciones e inversiones con los sectores social y privado.

Artículo 24...

I. La congruencia del programa de ordenación de zona conurbada con el programa nacional de desarrollo urbano, los mecanismos de planeación regional a que se refiere el artículo 12 de esta Ley, así como con los programas de desarrollo urbano de las entidades federativas, de los municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas;

II... a V...

Artículo 25. Una vez aprobados los programas de ordenación de zonas conurbadas por las comisiones de conurbación, los municipios o las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México respectivas en el ámbito de sus jurisdicciones, determinarán en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes, las reservas, usos y destinos de áreas y predios.

Artículo 26 Bis. La Federación, entidades Federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, deberán llevar a cabo acciones coordinadas en las zonas metropolitanas para efectos de contar con regulaciones e implementar políticas públicas que cumplan con los estándares mínimos previstos en la presente Ley, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las Constituciones Estatales respectivas.

Además, deberán llevar a cabo acciones sistematizadas en las zonas metropolitanas con el objetivo de contar con sistemas metropolitanos eficientes que garanticen la seguridad vial y permitan el ejercicio del derecho a la movilidad urbana sustentable.

Para estos efectos, las Entidades Federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México limítrofes podrán acordar la constitución de comisiones metropolitanas así como celebrar convenios para determinar los ámbitos territoriales y las funciones respecto de la ejecución de acciones en materia de movilidad y seguridad vial. Los convenios de coordinación metropolitana en materia de movilidad urbana sustentable y seguridad vial se deberán publicar en el periódico oficial respectivo de los participantes en dicho convenio.

Artículo 31. Los planes o programas municipales o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México de desarrollo urbano señalarán las acciones específicas para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y establecerán la zonificación correspondiente. En caso de que el ayuntamiento o en su caso el concejo de la alcaldía correspondiente expida el programa de desarrollo urbano del centro de población respectivo, dichas acciones específicas y la zonificación aplicable se contendrán en este programa.

Artículo 33. ...

I... a VIII...

IX. La construcción y adecuación de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos para garantizar la seguridad, movilidad y accesibilidad universal, así como las requeridas por las personas con discapacidad, estableciendo los procedimientos de consulta a expertos en la materia sobre las características técnicas de los proyectos;

X. Garantizar que las vialidades urbanas proporcionen un nivel de servicio adecuado para todas las personas sin importar el modo de transporte que utilicen, y

XI. Las demás que se consideren necesarias para el mejor efecto de las acciones de conservación y mejoramiento.

Artículo 34...

I...

II. La participación de los municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en la incorporación de porciones de la reserva a la expansión urbana y su regulación de crecimiento, y

III...

Artículo 35. A los municipios y a las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, les corresponderá formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio.

...

I... a XI...

Artículo 35 Bis. Todo nuevo fraccionamiento o conjunto urbano deberá estar conectado a través de infraestructura vehicular, ciclista y peatonal a la red vial de la ciudad y al sistema de transporte público. En caso de que no exista transporte público, el desarrollador deberá financiar un plan de expansión de la red de transporte público que cumpla con los requerimientos técnicos de la regulación estatal de la movilidad y la infraestructura requerida, en términos de las normas locales.

Artículo 37. ...

En el caso de que las zonas o predios no sean utilizados conforme al destino previsto en los términos de la fracción XI del artículo 2o. de esta Ley, en un plazo de 5 años a partir de la entrada en vigor del plan o programa de desarrollo urbano respectivo, dicho destino quedará sin efectos y el inmueble podrá ser utilizado en usos compatibles con los asignados para la zona de que se trate, de acuerdo a la modificación que en su caso, se haga al plan o programa.

Artículo 40. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México llevarán a cabo acciones coordinadas en materia de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, con objeto de:

I...a V...

Artículo 41. Para los efectos del artículo anterior, la Federación por conducto de la Secretaría, suscribirá acuerdos de coordinación con las entidades de la Administración Pública Federal, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, convenios de concertación con los sectores social y privado, en los que se especificarán:

I...

II...

III. Las acciones e inversiones a que se comprometan la Federación, la entidad federativa, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y en su caso, los sectores social y privado;

IV... a VIII...

Artículo 42...

I. La transferencia, enajenación o destino de terrenos de propiedad federal para el desarrollo urbano y la vivienda, a favor de las entidades de la Administración Pública Federal, de las entidades federativas, de los municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y de los promotores privados, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables;

II...

III. La adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales, en coordinación con las autoridades agrarias que correspondan de acuerdo a lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley a favor de la Federación, de las entidades de la Administración Pública Federal, de los estados, de los municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.

Artículo 44. En los casos de suelo y reservas territoriales que tengan por objeto el desarrollo de acciones habitacionales de interés social y popular, provenientes del dominio federal, la enajenación de predios que realicen la Federación, las entidades de la Administración Pública Federal, los estados, los municipios, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México o sus entidades paraestatales, estará sujeta a la legislación aplicable en materia de vivienda.

Artículo 46. La Federación, los estados, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México instrumentarán coordinadamente programas de desarrollo social, para que los titulares de derechos ejidales o comunales cuyas tierras sean incorporadas al desarrollo urbano y la vivienda, se integren a las actividades económicas y sociales urbanas, promoviendo su capacitación para la producción y comercialización de bienes y servicios y apoyando la constitución y operación de empresas en las que participen los ejidatarios y comuneros.

Artículo 47. Las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México tendrán en los términos de las leyes federales y locales correspondientes, el derecho de preferencia en igualdad de condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva señaladas en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, cuando éstos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso.

Para tal efecto, los propietarios de los predios o en su caso, los notarios, los jueces y las autoridades administrativas respectivas, deberán notificarlo a la entidad federativa, al municipio o a la demarcación territorial correspondiente, dando a conocer el monto de la operación, a fin de que en un plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente, garantizando el pago respectivo.

Artículo 48. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México promoverán acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que propicien la participación social en la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

Artículo 50. La Federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias conforme a la legislación aplicable, promoverán la constitución de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de población, bajo cualquier forma jurídica de organización.

Artículo 51. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México fomentarán la coordinación y la concertación de acciones e inversiones entre los sectores público, social y privado para:

I. a XIII...

Artículo 56. Las autoridades que expidan los planes o programas municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México de desarrollo urbano, de centros de población y los derivados de éstos, que no gestionen su inscripción; así como los jefes de las oficinas de registro que se abstengan de llevarla a cabo o la realicen con deficiencia, serán sancionados conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.

Capítulo Décimo
De la Movilidad Urbana Sustentable

Sección I
Gestión de la Movilidad Urbana Sustentable

Artículo 61. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus competencias, promoverán la movilidad urbana sustentable en los planes y programas que correspondan, el uso de los fondos de inversión pública en los que tengan incidencia, y en las decisiones de diseño y operación de los sistemas de movilidad en las ciudades. En las decisiones públicas se buscarán los siguientes objetivos:

I. Promover el uso de modos de transporte con menor impacto social y ambiental, priorizando la movilidad peatonal, en bicicleta y el transporte público, así como vehículos más seguros, eficientes y menos contaminantes,

II. Reducir las distancias entre orígenes y destinos promoviendo la densificación y la diversidad de usos del suelo;

III. Reducir el uso de los vehículos motorizados particulares, considerando los altos costos ambientales y sociales derivados de su uso excesivo; y

IV. Cualquier otra acción tendiente a hacer más eficaces los traslados de los habitantes de los centros de población de conformidad con esta ley y la normatividad aplicable.

V. Fomentar el orden de la logística en los centros urbanos, con el fin de integrarlo a la planeación de la movilidad en las ciudades, con el fin de obtener una convivencia armónica con los demás usuarios de la vía.

Artículo 62. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus competencias, fomentarán que las personas tengan acceso efectivo a sistemas de movilidad urbana, a través de garantizar los siguientes elementos:

I. Cobertura. Que todas las personas vivan a una distancia aceptable de las redes viales, de transporte público, de infraestructura peatonal y de infraestructura ciclista;

II. Calidad. Que todos los sistemas de movilidad urbana ofrezcan un nivel de servicio aceptable para el usuario. El nivel de servicio debe incluir criterios de comodidad, calidad ambiental, acceso a información, operación, tiempo de recorrido, entre otros elementos clave;

III. Accesibilidad. Que los sistemas de movilidad sean accesibles en términos físicos y de legibilidad, y asequibles en términos de tarifas, y

IV. Seguridad. Que los sistemas de movilidad sean diseñados con el fin de evitar la muerte o lesiones de las personas.

Artículo 63. En las políticas, planes y programas que se refieran a la movilidad urbana sustentable, se establecerá la prioridad en la utilización del espacio vial de acuerdo a la siguiente jerarquía de movilidad urbana sustentable:

I. Peatones, en especial personas con discapacidad y personas con movilidad limitada;

II. Ciclistas o usuarios de cualquier otro medio de transporte no motorizado;

III. Usuarios del servicio de transporte público de pasajeros;

IV. Prestadores del servicio de transporte público de pasajeros;

VI. Prestadores del servicio de transporte de carga y distribución de mercancías, y

VII. Usuarios de transporte particular automotor y motociclistas-

Artículo 64. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus competencias, llevarán a cabo las acciones necesarias para implementar sistemas integrados de transporte público complementarios que permitan articular los distintos servicios de transporte público de manera física, operacional e informativa.

Artículo 65. La gestión de la movilidad urbana sustentable estará basada en las siguientes estrategias:

I. Planeación comprensiva y multimodal del transporte público. La planeación deberá estar basada en la accesibilidad universal y en los modos sustentables de movilidad;

II. Planeación bajo la estrategia de “calles completas”. Los diferentes órdenes de gobierno deben tomar en cuenta que la vía pública se usa por una diversidad de usuarios, por lo que el diseño de la vía pública debe tomar en cuenta a todos los usuarios de la movilidad, considerando la jerarquía establecida en el artículo 63 de la presente Ley;

III. Garantizar niveles de servicio y cobertura adecuados para los modos de movilidad no motorizada. Todas las calles deben tener calidad y accesibilidad universal para la movilidad peatonal y en bicicleta. Las normas de circulación deberán garantizar la prioridad y seguridad de estos modos;

IV. Racionalizar y controlar el uso excesivo del automóvil particular a través de mecanismos fiscales, regulatorios y tarifarios, así como diseño y operación eficientes de la infraestructura vial y los estacionamientos, y

V. Implementación de políticas de uso de suelo enfocadas al crecimiento ordenado. Las políticas de uso de suelo promoverán el desarrollo compacto, mixto y de precios accesibles en áreas con accesos adecuados para peatones, usuarios del transporte público y ciclistas.

Sección II
Financiamiento de la Movilidad Urbana Sustentable

Artículo 66. Se priorizará que la inversión pública en infraestructura y operación de transporte urbano por parte de la federación, los estados, municipios o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, sea dirigida a sistemas de movilidad urbana sustentable. Los fondos deberán diseñar sus reglas de operación para priorizar la movilidad urbana sustentable, buscando que se cumplan con los criterios de cobertura, calidad, seguridad y accesibilidad de los sistemas.

Artículo 67. Serán instrumentos de financiamiento público de la movilidad urbana sustentable los siguientes:

I. Programa Federal de Apoyo al Transporte Urbano Masivo;

II. Programa de Impulso a la Movilidad Urbana Sustentable;

III. Fondo Nacional de Seguridad Vial;

IV. Fondos federales previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación que pueden financiar infraestructura y operación de sistemas de transporte urbano, y

V. Todos los demás instrumentos federales, estatales, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, que financien infraestructura u operación de sistemas de movilidad urbana sustentable.

Artículo 68. El Programa Federal de Apoyo al Transporte Urbano Masivo preverá el otorgamiento de apoyos recuperables y no recuperables a entidades del sector público y entidades del sector privado, para la contratación de estudios y asesorías o inversiones para desarrollar proyectos de infraestructura para el transporte masivo.

El Fondo Nacional de Infraestructura, mediante la instrumentación del Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo, actuará como un vehículo de coordinación con las autoridades locales y dependencias federales, que coadyuve a desarrollar sistemas de transporte público urbano y suburbano eficientes, seguros, cómodos, confiables y accesibles a la mayoría de la población. Dicho programa tendrá los siguientes objetivos:

I. Otorgar apoyos para realizar proyectos de infraestructura de transporte masivo con alta rentabilidad social, en sus diversas modalidades, que sean consistentes con planes integrales de movilidad urbana sustentable, en cofinanciamiento con las autoridades locales y propiciando la participación de la inversión privada, y

II. Promover el fortalecimiento institucional de las autoridades locales en materia de planeación, regulación y administración de sistemas integrados de transporte público urbano, metropolitano y suburbano.

Artículo 69. Se constituirá el Programa de Impulso de la Movilidad Urbana Sustentable para contribuir a consolidar ciudades compactas, productivas, competitivas, incluyentes, seguras y sustentables, que faciliten la movilidad y eleven la calidad de vida de sus habitantes mediante la integración de las políticas de desarrollo urbano y regional con las de movilidad urbana sustentable y accesibilidad; en coordinación con los gobiernos locales.

Este programa será operado por el gobierno federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y tendrá los siguientes objetivos:

I. Asegurar la implementación de proyectos que garanticen viajes urbanos bajo condiciones de seguridad, equidad y accesibilidad promoviendo el uso y mejora del transporte público, la movilidad peatonal y ciclista; así como la racionalización del uso de vehículos motorizados particulares;

II. Generar un cambio de tendencia en el financiamiento federal en materia de movilidad urbana sustentable para garantizar inversiones eficientes y efectivas;

III. Incentivar la gestión y diseño de políticas públicas locales que impulsen el cambio modal a medios sustentables, eficientes y seguros, como la movilidad a pie, en bicicleta y el transporte público;

El Programa de Impulso a la Movilidad Urbana Sustentable financiará a través de un esquema competitivo de priorización de proyectos, inversiones para planes de movilidad urbana sustentable en cinco modalidades:

I. Desarrollo Orientado al Transporte;

II. Calles Completas;

III. Gestión de la demanda del automóvil;

IV. Sistemas Integrados de Transporte, y

V. Gestión de la distribución urbana de mercancías.

Artículo 70. Se constituirá un Fondo Nacional de Seguridad Vial cuyo objetivo será financiar programas y proyectos de prevención de muertes y lesiones derivados de hechos de tránsito en zonas urbanas.

El Fondo estará sujeto a las siguientes bases:

I. Se constituirá como un fideicomiso público que no será considerado como entidad paraestatal;

II. El fideicomitente será la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

III. La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano elaborará las reglas de operación del fideicomiso de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley;

IV. El fideicomiso contará con un Comité Técnico que presidirá la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y en el que participarán representantes de las instituciones de seguros que operen el seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños a terceros, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento que al efecto se expida;

V. El Fondo Nacional de Seguridad Vial podrá recibir aportaciones del Gobierno Federal y de cualquier tipo de personas de derecho público o privado, incluyendo herencias, legados y donaciones que reciba; así como las contribuciones que determinen las leyes respectivas, y

VI. Las instituciones de seguros que operen el seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños a terceros destinarán un complemento de las primas que se destinará al Fondo Nacional de Seguridad Vial.

Las Entidades Federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México podrán recibir recursos del Fondo para llevar a cabo programas de prevención de hechos de tránsito. En cualquier caso, deberán cumplir los lineamientos que se emitan para efectos de poder recibir recursos del mismo.

Artículo 71. Para evaluar proyectos de movilidad urbana se usará la metodología de Análisis Costo - Beneficio, que deberá considerar los impactos sociales y ambientales de los proyectos de infraestructura vial urbana, en especial tiempo de recorrido, afectación a la salud por emisiones contaminantes, emisiones de efecto invernadero, así como muertos y heridos por hechos de tránsito.

Artículo 72. La Federación deberá prever que en las reglas de operación o los planes anuales de actividades de fondos federales, en especial el Fondo Metropolitano, el Fondo de Pavimentación y Desarrollo Municipal y el Fondo de Cambio Climático, se establezcan montos mínimos de inversión en movilidad urbana sustentable.

Sección III
Planeación de la Movilidad Urbana Sustentable

Artículo 73. La Federación, entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus competencias, establecerán los instrumentos y mecanismos necesarios para el diagnóstico, información, seguimiento, evaluación y auditoría de las políticas, planes y programas de movilidad urbana sustentable, a fin de permitir un goce efectivo del derecho a la movilidad.

Las autoridades fijarán objetivos, estrategias y prioridades, así como criterios basados en información certera y estudios de factibilidad, los cuales deberán permitir la reevaluación y adaptación de los objetivos, estrategias y prioridades planteados.

La Secretaría brindará apoyo y capacitación a los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en la elaboración de sus planes. En el ámbito federal, la Secretaría será la encargada de elaborar el Programa Nacional de Movilidad Urbana Sustentable, instrumento de planeación federal dirigido a las responsabilidades de asistencia técnica y financiera para la gestión de la movilidad urbana.

Artículo 74. Los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) son los instrumentos de planeación a nivel urbano y metropolitano. Establecen la visión, estrategia y acciones para la gestión integral de los sistemas de movilidad en una ciudad, que cumpla con los requerimientos de movilidad y accesibilidad de las ciudades reduciendo al máximo los costos sociales y ambientales. Estos instrumentos deben estar alineados con los instrumentos de planeación urbana establecidos en la presente Ley, así como los demás instrumentos legales previstos. Las leyes estatales deberán establecer los criterios, principios y procedimientos para diseñar e implementar un PIMUS.

Los PIMUS deberán tener como base los siguientes principios:

I. Integralidad: se deben alinear las políticas y las estrategias de usos del suelo y de movilidad, así como fomentar la coordinación de las instancias que las llevan a cabo;

II. Enfoque de largo plazo: deben contar con instrumentos e instituciones ciudadanas que garanticen continuidad a lo largo del tiempo;

III. Participación de la sociedad: deberán adoptar modelos de operación horizontales, incluyendo la planeación y el diseño participativo;

IV. Sustentabilidad: se debe buscar lograr un equilibrio entre el desarrollo económico, la equidad social y la calidad ambiental de las ciudades;

V. Cuantificable: sus objetivos deben ser cuantificables y derivados de los objetivos a corto plazo, los cuales deben estar alineados con una visión e incluidos en una estrategia general;

Los PIMUS tendrán el objetivo de garantizar el derecho a la movilidad de los habitantes de una conurbación o zona metropolitana. Para ello buscará los siguientes objetivos secundarios:

I. Favorecer la ciudad compacta y conectada;

II. Mejorar la calidad del transporte público y la movilidad no motorizada,

III. Garantizar la accesibilidad universal de las personas;

IV. Reducir el uso excesivo de los vehículos automotores privados;

V. Reducir el tiempo perdido en congestión;

VI. Reducir las emisiones contaminantes y de efecto invernadero;

VII. Reducción de las muertes y lesiones derivadas de hechos de tránsito;

Los PIMUS deben contener al menos los siguientes elementos:

I. Diagnóstico de la oferta actual de la movilidad;

II. Análisis de la demanda de movilidad;

III. Pronóstico y modelación de escenarios;

IV. Objetivos a corto, mediano y largo plazo;

V. Estrategias para lograr los objetivos planteados;

VI. Instrumentos regulatorios, económicos e institucionales;

VII. Metas;

VIII. Indicadores de monitoreo y evaluación, y

IX. Mecanismos de participación, transparencia y rendición de cuentas.

Artículo 75. La Federación realizará cada 5 años un estudio nacional de movilidad urbana en las conurbaciones y zonas metropolitanas del país, con el objetivo de conocer el estado que guarda la movilidad en las ciudades, incluyendo obligatoriamente la participación modal en los viajes, el perfil y objeto de los viajes, tiempos y distancias de recorrido, costos familiares, y tenencia de vehículos. Se podrán usar encuestas, levantamiento de datos en campo, así como análisis de datos generados por proveedores de telecomunicaciones o transporte.

Artículo 76. Los municipios y entidades federativas en el marco de las conurbaciones y zonas metropolitanas deberán diseñar un centro de gestión de datos de movilidad que permita generar, recolectar, difundir, usar y analizar datos de movilidad. Las leyes estatales deberán prever este centro, y deberán establecer sus características particulares.

Sección IV
Diseño de la Infraestructura Vial

Artículo 77. La Federación, las entidades Federativas, los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México fomentarán e impulsarán que las obras de infraestructura sean diseñadas y ejecutadas bajo los principios establecidos en la presente Ley, con el objeto de garantizar el goce del derecho a la movilidad y la promoción del uso equitativo, eficiente, integral y sustentable del espacio público.

Todos los proyectos de infraestructura vial deberán considerar criterios de diseño de calles completas, las cuales son vías diseñadas para que las personas de todas las edades y habilidades puedan convivir y transitar de una forma segura, accesible y eficiente, mediante la redistribución del espacio vial y la correcta operación de la vía.

Artículo 78. Las vías primarias urbanas que no sean de acceso controlado, deberán contar con al menos:

I. Espacios de circulación peatonal: espacio en el que sólo podrán circular peatones, los cuales deberán contar con un diseño de accesibilidad universal;

II. Vías ciclistas exclusivas: espacio en el que sólo podrán circular ciclistas u otros vehículos no motorizados, pueden estar señaladas o físicamente confinadas;

III. Superficie de rodadura: espacio que se destina a la circulación de todo tipo de vehículos, incluyendo los no motorizados, y

IV. Carriles para circulación exclusiva de vehículos de transporte público donde exista suficiente demanda y niveles de congestión que impidan su adecuada operación.

Las vías secundarias deberán contar con espacios de circulación peatonal exclusivas o compartidas con vehículos. En este último caso se debe garantizar flujos y velocidades bajas mediante el diseño vial.

Artículo 79 . La Federación, las Entidades Federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México deberán considerar los siguientes principios en el diseño de vialidades urbanas:

I. Planeación bajo el enfoque de calles completas. La construcción de infraestructura vial deberá tomar en cuenta la multiplicidad de los usuarios de la vía pública, con especial énfasis en los usuarios vulnerables;

II. Accesibilidad universal. Los diseños deben estar previstos para todas las personas, por lo que la continuidad de superficies, tiempos de cruce, secciones, señales, diseños geométricos y otros componentes de las calles deben estar diseñados para todos;

III. Intersecciones seguras. Las intersecciones deben estar diseñadas para garantizar la seguridad de los usuarios especialmente los peatones, por lo que reducir velocidades, establecer cruces a nivel y diseñar fases cortas de semáforo es requerido;

IV. Pacificación del tránsito. Los diseños en especial en vías secundarias deberán priorizar la reducción de flujos y velocidades vehiculares. Los diseños, sentidos y operación vial deben responder a este criterio general, y

V. Bajas velocidades. La velocidad de diseño vial para vías primarias será de 50 km/hr y en vías secundarias de 30 km/hr. Los diseños geométricos, señales y elementos de la vía deberán ajustarse a estas velocidades máximas.

Artículo 80. Las entidades federativas, en el marco de sus atribuciones publicarán un Manual de Diseño Vial y un Manual de Dispositivos de Control del Tránsito, e incluirán su obligatoriedad y sus mecanismos de actualización en las leyes estatales.

La Federación, en coordinación con las entidades federativas emitirán una o varias normas oficiales mexicanas sobre diseño vial y dispositivos de control del tránsito, con el objeto de establecer estándares nacionales que puedan retomar las entidades federativas e incorporarlas en sus propios manuales y lineamientos.

Sección V
Normas de Circulación y Seguridad Vial

Artículo 81. La Federación, entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México deberán promover en la población la adopción de nuevos hábitos de movilidad urbana sustentable y prevención de hechos de tránsito encaminados a mejorar las condiciones en que se realizan los desplazamientos de la población, lograr una sana convivencia en las calles, respetar el desplazamiento del peatón y su preferencia, prevenir hechos de tránsito, fomentar el uso racional de los vehículos automotores privados, promover el uso intensivo del transporte público y no motorizado y el reconocimiento y respeto a la jerarquía establecida en el artículo 63 de esta Ley.

En materia de prevención de incidentes viales, los distintos órdenes de gobierno, en el marco de sus atribuciones, deberán establecer políticas, planes y programas que, reconociendo la posibilidad del error humano, se encaminen a la prevención de los hechos de tránsito mediante acciones de mitigación del riesgo de lesiones graves y pérdidas humanas, y el mejoramiento de la infraestructura y operación vial.

Artículo 82. Todo vehículo motorizado que circule en el territorio nacional deberá estar cubierto por un seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños a terceros para responder del pago de la indemnización por los daños ocasionados en cualquier hecho de tránsito en donde resulte involucrado un tercero, y cuya contratación será responsabilidad del propietario del vehículo motorizado.

El seguro al que hace mención este artículo podrá ser contratado con cualquier institución de seguros debidamente autorizada según las leyes aplicables en la materia. Las leyes estatales y normativas estatales o municipales de regulación del tránsito establecerán las particularidades, cobertura mínima, procedimientos y mecanismos de sanción respecto al seguro obligatorio.

Las instituciones de seguros que operen el seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños a terceros destinarán un complemento de las primas al Fondo Nacional de Seguridad Vial.

Artículo 83. Los reglamentos de tránsito aplicables en las conurbaciones y zonas metropolitanas tendrán al menos las siguientes disposiciones generales:

I. Los conductores deben contar con licencia vigente o, en su caso permiso;

II. Establecer la preferencia de paso de peatones en el cruce de vialidades (excepto en vías de acceso controlado);

III. Establecer velocidades máximas de 50 km/hr para vías primarias (que no sean de acceso controlado) y de 30 km/hr para vías secundarias.

IV. Establecer la utilización del cinturón de seguridad de forma obligatoria para todos los pasajeros de vehículos motorizados;

V. Cualquier persona menor de doce años o que por su constitución física lo requiera, deberá viajar en los asientos traseros con un sistema de retención infantil o en un asiento de seguridad;

VI. Todos los vehículos motorizados deberán contar con estándares de seguridad vial internacionales;

VII. El casco debe ser obligatorio para conductor y pasajeros de motocicletas;

VIII. Establecer la prohibición de distractores al conducir; y

IX. Establecer la prohibición de conducir vehículos por la vía pública con niveles de alcohol en la sangre. Los conductores no deberán conducir con tasas superiores a 0.5 gramos por litro en sangre y 0.25 miligramos por litro en aire expirado

Las Entidades Federativas, municipios y/o demarcaciones territoriales de la Ciudad de México implicadas, procurarán que en las conurbaciones o zonas metropolitanas se aplique un solo Reglamento de Tránsito o bien que exista uniformidad en los aplicables.

Artículo 84. Las licencias para conducir en las diferentes Entidades Federativas deberán contemplar los estándares mínimos previstos en esta Ley y cumplir con lo siguiente:

I. Usar un sistema de clasificación de licencias homologado de conformidad con lo que se establezca a través de una norma oficial mexicana;

II. Implementar el sistema de puntos en relación con las sanciones a los conductores de vehículos para efectos de la cancelación de las licencias;

III. Las licencias serán otorgadas previa aprobación de un curso obligatorio de conducción y de un examen teórico y práctico de conocimiento. La Federación deberá publicar una norma oficial mexicana respecto a los lineamientos de cursos y exámenes, y

IV. Establecer si el titular de la licencia es donador de órganos.

La Secretaría de Comunicaciones y Transportes emitirá los lineamientos en los que establecerá los elementos que deben contener las licencias.

Las licencias y registros vehiculares de cada entidad federativa deben estar concentradas en una base de datos nacional. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes emitirá los lineamientos para este registro nacional.

Artículo 85. Está prohibido conducir vehículos por la vía pública con niveles de alcohol en la sangre que superen los 50 miligramos de alcohol por cien mililitros de sangre o 0.25 miligramos de alcohol por litro de aire espirado. Los conductores de vehículos destinados al servicio de transporte público no deberán presentar cantidad alguna de alcohol en la sangre o en aire espirado.

La Federación, Entidades Federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México deberán implementar, en el ámbito de sus respectivas competencias, programas de pruebas aleatorias de alcoholemia a conductores de vehículos. Mediante los programas de pruebas de alcoholemia, los agentes de seguridad podrán detener la marcha de vehículos de manera aleatoria y en puntos aleatorios o previamente designados, para aplicar pruebas de alcohol en aire espirado.

Artículos Transitorios

Artículo Primero: La presente Ley entrará en vigor 180 días hábiles posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo: El Ejecutivo Federal tendrá un plazo máximo de 180 días hábiles para expedir las disposiciones reglamentarias de esta Ley.

Artículo Tercero: Las Entidades Federativas tendrán un plazo de 365 días a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, para adecuar en general su legislación, y en particular la correspondiente en materia de construcciones, para dar cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 35 Bis.

Artículo Cuarto: La Federación deberá elaborar y publicar el programa de Apoyo al Transporte Masivo tres meses después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Quinto: El ejecutivo federal implementará las acciones necesarias a fin de incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal correspondiente, las partidas presupuestales necesarias para dar cumplimiento a la sección denominada “financiamiento a la movilidad urbana sustentable” del presente decreto. Lo anterior de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en su artículo quinto fracción II inciso a).

Artículo Sexto: Las entidades Federativas contarán con 365 días a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, para expedir el Manual de Diseño Vial y el Manual de Dispositivos de Control del Tránsito.

Artículo Séptimo: La Federación, en coordinación con las entidades federativas, deberán expedir a más tardar dentro de los 365 días siguientes contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las normas oficiales mexicanas necesarias para la ejecución de la presente Ley.

Artículo Octavo: La Secretaría de Comunicaciones y Transportes creará, administrará y preservará la Base Nacional de Licencias y Registros Vehiculares, que deberá operar a más tardar dentro de los 365 días siguientes contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley.

Artículo Noveno: El gobierno federal, las Entidades Federativas, y los Municipios a efecto de cumplir con lo dispuesto en esta Ley, deberán promover las reformas legales y administrativas necesarias a fin de fortalecer sus respectivas haciendas públicas, a través del impulso a su recaudación. Lo anterior, a fin de que dichos órdenes de gobierno cuenten con los recursos que respectivamente les permitan financiar las acciones derivadas de la entrada en vigor de la presente Ley.

Artículo Décimo: Las Entidades Federativas tendrán un plazo de 365 días a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, para adecuar sus políticas, planes, programas y las leyes estatales y normativas estatales o municipales de regulación de seguridad vial y tránsito para dar cumplimiento a la obligación contenida en los artículos 81, 82 y 83.

Fuentes

(1) http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont /83/el/el17.htm)

(2) http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/economia/2015/12/8/
poblacion-de-mexico-es-de-1195-millones-de-habitantes

(3) Opinión de la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Teritorial respecto al PEF 2016

(4) http://www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/asentamientos/asentam ientos.htm

(5) http://countrymeters.info/es/World

(6) http://cuentame.inegi.org.mx/poblacion/rur_urb.aspx?tema=P

(7) http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/cities/

(8) Plan de Trabajo de la Comisión de Juventud, Primer Año legislativo 2015-2016.Cámara de Diputados, H. congreso de la Unión.

https://axa.mx/documents/10928/392193/ReflexionesAXA_SeguridadVial.pdf
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGDNNA_041214.pdf
http://www.senado.gob.mx/ibd/content/productos/ci/CI-17.pdf

(9) http://conapra.salud.gob.mx/Interior/Documentos/PAE_SV.pdf
http://www.mexicosocial.org/index.php/secciones/especial/item/773-incidentes-prevenibles

(10) http://embarqmexico.org/news/el-peat%C3%B3n-es-todo-d%C3%ADainternacionaldelpeat%C3%B3n

(11) http://who.int/violence_injury_prevention/road_safety_status/2013/repor t/summary_es.pdf?ua=1

(12) http://www.animalpolitico.com/2014/07/la-ciudad-de-mexico-la-4a-mas-pob lada-del-mundo-confirma-la-onu/

(13) http://www.eluniversal.com.mx/articulo/nacion/sociedad/2016/01/27/
mexico-sede-de-conferencia-regional-de-habitat-iii

(14) http://www.razon.com.mx/IMG/mk/infoLR/cdmxcontaminacion.jpg

(15) http://razon.com.mx/spip.php?article302167

(16) http://razon.com.mx/spip.php?article302228

(17) http://www.razon.com.mx/spip.php?page=columnista&id_article=302211

(18) http://www.razon.com.mx/spip.php?page=columnista&id_article=302211

(19) http://www.razon.com.mx/spip.php?page=columnista&id_article=302225
http://www.excelsior.com.mx/comunidad/2015/12/15/1063610

(20) http://www.razon.com.mx/spip.php?page=columnista&id_article=302166

(21) http://www.sinembargo.mx/07-11-2014/1162274

(22) http://www.vice.com/es_mx/read/el-aire-toxico-en-la-ciudad-de-mexico-pr ovoca-la-intervencion-presidencial

(23) http://www.metrobus.df.gob.mx/faq.html#cuatro

(24) http://www.animalpolitico.com/2013/11/mas-para-el-coche-menos-para-el-t ransporte-publico-en-el-pef-2014/

(25) http://imco.org.mx/calculadora-aire/

(26) http://www.nexos.com.mx/?p=23985

(27) http://www.fundacionmelior.org/content/tema/10-cosas-que-deberias-saber -sobre-la-contaminacion-acustica

(28) http://www.nexos.com.mx/?p=23985

(29) http://www.nexos.com.mx/?p=23985

(30) http://mexico.cnn.com/nacional/2011/04/08/
8-de-cada-10-personas-que-salen-del-df-se-van-a-vivir-al-estado-de-mexico

(31) http://www.animalpolitico.com/2013/11/mas-para-el-coche-menos-para-el-t ransporte-publico-en-el-pef-2014/

(32) http://www.sinembargo.mx/07-11-2014/1162274

(33) http://www.sinembargo.mx/07-11-2014/1162274

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputados: Cynthia Gissel García Soberanes, Germán Ernesto Ralis Cumplido, Mirza Flores Gómez, María Victoria Mercado Sánchez, Ramírez Nachis Rosa Alba, Toledo Ibarra Marbella, Arturo Santana Alfaro, Leonardo Rafael Guirao Aguilar, Claudia Sofía Corichi García, Juan Fernando Rubio Quiroz, Moisés Guerra Mota (rúbricas).

Que reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Carlos Gutiérrez García, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza

Quien suscribe, Carlos Gutiérrez García, diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento esta iniciativa con proyecto de decreto que adiciona y reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación, en materia de atención oportuna y pertinente a alumnos con aptitudes sobresalientes, al tenor del siguiente

Planteamiento del problema

En nuestro país, en plena concordancia con las motivaciones, ideales y estándares internacionales, se ha concebido a la educación como uno de los derechos humanos inalienables de los individuos, al grado de que, a nivel constitucional, se garantiza su inherente derecho a recibirla, a fin de que los mexicanos obtengan y generen las condiciones idóneas que propicien su pleno desarrollo.

Así también, se ha reconocido que existen factores que afectan este derecho y por lo tanto, es deber del Estado generar e implementar las acciones afirmativas que coadyuven a contrarrestar y subsanar las condiciones de vulnerabilidad u obstáculos, para que cualquier habitante en el país reciba una educación de calidad.

Tal concepción ha fundamentado un paradigma imperante, particularmente en la visión de atender las necesidades especiales de la población con alguna condición de discapacidad, generando en la legislación secundaria en materia educativa, un sólido pero inacabado bagaje normativo que fomenta y orienta los apoyos que dicha población demanda para atender sus necesidades educativas específicas.

Sin embargo, tal visión ha generado que se dejara a un lado otro importante sector de nuestra población joven, que debido a su alta condición cognitiva e intelectual, no recibe la atención y la calidad educativa que el Estado debe garantizar, en función de que el imperante modelo educativo estandarizado que prevalece en nuestro país no es acorde a las necesidades educativas especiales que estos jóvenes requieren.

La falta de atención especializada a los alumnos con aptitudes sobresalientes, que en el contexto académico nacional e internacional son mejor denominados como “sobredotados”, a pesar de la significativa reforma legislativa realizada en esta materia en el año 2009, ha ocasionado que prevalezca en el Sistema Educativo Nacional, un modelo que condiciona y vulnera su desarrollo, atenta contra sus capacidades y pulveriza sus potencialidades.

Ante esta realidad que potencialmente afecta hasta a un 3 por ciento de nuestras niñas, niños, adolescentes y jóvenes matriculados en el Sistema Educativo Nacional, es preciso reconocer la necesidad de garantizarles la detección oportuna y sistemática de su condición de sobresalientes o superdotados, así como un modelo educativo flexible que permita atender sus necesidades intelectuales de manera progresiva y acorde a las características e intereses intelectuales e individuales.

Uno de los retos que enfrenta el sistema educativo actual es la atención cada vez más diversa de niños, niñas y jóvenes en diferentes condiciones culturales, religiosas, económicas, étnicas y lingüísticas, entre otras. La intelectual también debe ser una de esas condiciones de diversidad.

Por ello, tomando como marco los postulados básicos de la educación inclusiva, atendemos el imperativo de intervenir legislativamente nuestra Ley General de Educación, a efecto de que en su artículo 41, el cual hace referencia a la educación especial y a la integración educativa de alumnos con necesidades educativas especiales, se establezcan las adecuaciones que tengan como objetivo garantizar que los alumnos con aptitudes sobresalientes tengan acceso a una educación de calidad, mediante un modelo educativo flexible e integral que se acomode a sus avances e intereses cognitivos y que, además, cuenten con las estrategias y respaldo institucional consistente con sus estilos y ritmos de aprendizaje, estableciendo un Sistema Educativo Nacional acorde a sus necesidades.

No menos importante deja de ser que esta reforma que se propone es necesaria porque es consecuente y permite la ejecución del mandato previsto en armonizar la Ley General de Educación con lo dispuesto en la fracción XIV del artículo 57 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, que impone a las autoridades de los tres niveles de gobierno del país, en el ámbito de sus respectivas competencias, la obligación de garantizar la consecución de una educación de calidad a las niñas, niños y adolescentes con aptitudes sobresalientes, mediante la adopción de medidas necesarias para responder a sus necesidades, de tal manera que se posibilite su desarrollo progresivo e integral, conforme a sus capacidades y habilidades personales, siendo éste un imperativo que ha incumplido notoriamente, en lo general, este cuerpo legislativo.

Argumentación

Durante varias épocas, diferentes culturas y países han volteado la mirada hacia las niñas, niños, adolescentes y jóvenes que presentan aptitudes sobresalientes, talentos específicos o, en términos actuales, sobredotados. Nuestro país no es la excepción.

Antes del Siglo XX, la atención de los niños y jóvenes con talento no era motivo de preocupación, ya que se consideraba que no requerían ayuda y recursos especiales para su educación.

“... históricamente, la sociedad ha puesto mayor énfasis en brindar atención a personas con discapacidad, es decir, se han centrado esfuerzos en el déficit más que en la sobredotación...

En los países donde se cuenta con una legislación respecto a la obligatoriedad de la educación, como es el caso de México, no existe una política educativa real que favorezca la detección y atención de los sobresalientes, por lo que existen muchas posibilidades de que una cantidad importante del alumnado potencialmente sobresaliente —sobre todo el que vive en zonas rurales o zonas urbanas marginadas— no cuente con oportunidades reales de acceder a programas educativos que le permitan desarrollar sus potencialidades”.1

La atención educativa de alumnos con talento es incipiente y poco sistemática. Basta ver la experiencia de países como el nuestro, los cuales han centrado sus esfuerzos en las necesidades educativas especiales de aquellos con discapacidad o problemas de aprendizaje.

No es extraño, entonces, que ante esta situación el primer grupo en ser ignorado sea el de los alumnos más capaces, al suponer, erróneamente, que a ellos “les irá bien” sin necesidad de mayores recursos o ajustes en la enseñanza.

La atención de alumnos con aptitudes sobresalientes es relativamente reciente en nuestro país.2 Se tienen registros de una primera iniciativa realizada en el año de 1982 por parte de la extinta Dirección General de Educación Especial de la Secretaría de Educación Pública, la cual, a partir de un trabajo sobre la estandarización de la escala de inteligencia Wechsler para el nivel de primaria, identificó niños con capacidad intelectual “muy superior” en el Distrito Federal.

Tiempo después, en 1986, once estados del país iniciaron la atención específica de niños con aptitudes sobresalientes que cursaban de 3o. a 6o. grado de primaria, a través del programa Capacidades y Aptitudes Sobresalientes (CAS), mismo que derivó en el Programa de Atención a Alumnos con Capacidades y Aptitudes Sobresalientes de 1989.

En 1991 se inició el trabajo en preescolar, con un programa basado en el modelo de Renzulli , que conceptualiza la capacidad sobresaliente como el resultado de la interacción adecuada en determinadas circunstancias.

En el año de 1993, en función de una amplia y transversal reforma a la educación en México, contenida en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), se inició un proceso de reorientación y reorganización de los servicios de educación especial, modificándose su estructura y su función.

Tal reforma estuvo acompañada de una sustancial modificación al Artículo 3° constitucional y la promulgación de la vigente Ley General de Educación, la cual, en su Artículo 41, hace referencia a la educación especial y a la integración educativa de alumnos con necesidades educativas especiales, entre los que se encuentran los que presentan aptitudes sobresalientes.

De 1993 a 2002, en función de la reorganización de los servicios educativos, en la mayoría de las entidades del país se llevó a cabo la reorientación de los servicios de educación especial, con la intención de favorecer la integración educativa de niños y jóvenes con necesidades educativas especiales con discapacidad.

De esta manera, los CAS se reorientan a la atención hacia los alumnos con necesidades educativas especiales asociadas a la discapacidad y surgen las Unidades de Servicio de Apoyo a la Educación Regular (USAER), con menores recursos, descuidando así la atención a niñas y niños con capacidades y aptitudes sobresalientes.

En el año 2006, la Secretaría de Educación Pública emitió la “Propuesta de Intervención: Atención educativa a alumnos y alumnas con aptitudes sobresalientes”, en donde se define lo que se entiende por aptitudes: “las capacidades naturales de los individuos, que se desarrollan como fruto de experiencias educativas en la familia, en la escuela o en la comunidad y que, en condiciones adecuadas, permiten funcionar con dominio y eficacia para satisfacer las exigencias planteadas por el grupo social y educativo de referencia, en por lo menos un campo de la actividad humana”.3

Y más adelante se enfatiza que “los niños, niñas y jóvenes con aptitudes sobresalientes son aquellos capaces de destacar significativamente del grupo social y educativo al que pertenecen en uno o más de los siguientes campos del quehacer humano: científico-tecnológico, humanístico-social, artístico o acción motriz. Estos alumnos, por presentar necesidades específicas, requieren de un contexto facilitador que les permita desarrollar sus capacidades personales y satisfacer sus necesidades para su propio beneficio y el de la sociedad ”.4

Con este fundamento, era de suponer que las y los alumnos identificados con aptitudes sobresalientes, contaran con la protección legal y programática para ejercer su derecho a recibir una educación fundamentada en el principio de equidad, el respeto a la diversidad y a las diferencias individuales, los derechos humanos y la igualdad de oportunidades.

Sin embargo, la identificación de diversos aspectos no atendidos por el SEN para estos alumnos sobredotados, derivó que en 2009 dicho artículo fuera objeto de su más profunda reforma,5 quedando publicado el decreto de la siguiente forma:

Artículo 41. ...

...

Para la identificación y atención educativa de los alumnos con capacidades y aptitudes sobresalientes, la autoridad educativa federal, con base en sus facultades y la disponibilidad presupuestal, establecerá los lineamientos para la evaluación diagnóstica , los modelos pedagógicos y los mecanismos de acreditación y certificación necesarios en los niveles de educación básica, educación normal, así como la media superior y superior en el ámbito de su competencia.

Las instituciones de educación superior autónomas podrán establecer convenios con la autoridad educativa federal a fin de homologar criterios para la atención, evaluación, acreditación y certificación, dirigidos a alumnos con capacidades y aptitudes sobresalientes.

La educación especial incluye la orientación a los padres o tutores, así como también a los maestros y personal de escuelas de educación básica que integren a los alumnos con necesidades especiales de educación.

Es hasta el segundo semestre del año 2014, cuando la Secretaría de Educación Pública emitió, a través de su Subsecretaría de Educación Básica, los lineamientos referidos en esta reforma, ¡6 años después de emitida! No obstante, sí se procuró cubrir el vacío existente en cuanto a las normas requeridas para que alumnos con estas características cubrieran la promoción anticipada y su acreditación escolar.

Sin embargo, a pesar de que los lineamientos que se adoptan hacen suyos modelos de atención educativa como el de “enriquecimiento” y “aceleración”, ampliamente recomendados para la atención de alumnos sobredotados como se verá más adelante, para la acreditación y promoción anticipada de alumnos sobredotados, la autoridad educativa federal no ha adoptado medidas pertinentes y adecuadas para responder a las necesidades de niñas, niños y adolescentes con aptitudes sobresalientes, talento o sobredotados, de tal manera que se posibilite su desarrollo progresivo e integral conforme a sus capacidades y habilidades personales, tal como lo mandata y establece la fracción XIV del artículo 57 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.

Muy por el contrario, en la primera de las opciones que se establece en los citados lineamientos, se definen seis casos en los que se puede realizar la admisión temprana a un nivel educativo; y en la segunda, referente a la omisión de un grado escolar sin cambiar de nivel educativo, establece una condicionante que deja sin efecto la posibilidad del desarrollo progresivo e integral de alumnos sobredotados al establecer que “una vez que el alumno haya sido promovido anticipadamente, deberá cursar dos ciclos escolares continuos para omitir otro grado escolar”.6

A pesar de los imperativos de la última reforma al artículo 41 de la Ley General de Educación en materia de alumnos sobresalientes en el año 2009, en México, la identificación, detección y referencia de los niños con habilidades sobresalientes no es una actividad sistematizada y de carácter relevante, pese a la importancia que tendría para el desarrollo del país la incorporación de alumnos sobresalientes a los sistemas de educación superior, generación de innovaciones tecnológicas, productivas o culturales, así como a la indispensable formación de científicos.

No obstante, persisten las condiciones ampliamente discutidas en el marco del X Congreso Nacional de Investigación Educativa , realizado poco tiempo después de la aprobación de la citada reforma.7

Mucho menos es posible identificar la pertinencia y eficacia de los vigentes programas educativos destinados a la educación especial, dirigidos a satisfacer las necesidades de los alumnos sobredotados, pues en los USAER, esos espacios destinados especialmente para su atención, en el Ciclo Escolar 2012-2013, pasaron de atender a 53 mil 672 alumnos sobresalientes, a 39 mil 658 en el pasado ciclo 2014-2015.

Esto representó una significativa disminución de más de 14 mil alumnos, gracias a la compactación del programa que los atendía, incluyéndolos con el de atención a discapacitados, en donde se debe mencionar, además, la asignación presupuestal al programa en educación Básica y Media Superior con un monto que apenas rebasa los 180 millones de pesos, cantidad sensiblemente inferior a lo asignado en el ejercicio presupuestal 2015.

La realidad no puede ser menos que agobiante.

Diversos medios, incluyendo documentos técnicos emitidos por la cabeza del sector educativo, refieren que de acuerdo con cifras estadísticas de la Organización Mundial de la Salud (OMS), hay más de un millón de niñas, niños, adolescentes y jóvenes sobredotados en nuestro país, más del 3 por ciento de los alumnos matriculados en educación básica y media superior en el ciclo escolar 2014-2015, a quienes posiblemente no se les ha catalogado aún por ninguna habilidad intelectual en especial.

De ellos, especialistas en el tema estiman que un 95 por ciento no han sido diagnosticados adecuadamente y serán tratados como si tuvieran el trastorno por déficit de atención e hiperactividad (TDAH), Asperger, autismo, hiperactividad, baja autoestima, retraimiento, problemas de conducta y poca resistencia a la frustración, entre otros, lo cual propiciará que vivan subyugados a diagnósticos erróneos, acosados en la escuela, medicados equivocadamente e, incluso, orillados al aislamiento por la incomprensión de sus propios padres, maestros y las instituciones que ignoran lo que significa poseer un cociente intelectual muy superior al promedio.8

Por ello, es muy importante realizar un diagnóstico confiable y oportuno, pues ello podría permitir identificar que 2 de cada 3 niños diagnosticados con TDAH realmente son sobredotados y requerirán un manejo psicoeducativo totalmente distinto.

La diversidad, lejos de ser una barrera, es un elemento enriquecedor en los salones de clases, en las familias y en la comunidad que va forjando una sociedad en donde prevalezca el respeto, la tolerancia y una mejor convivencia entre los individuos, condición básica para el desarrollo del país.

La diversidad debe ser referida a la heterogeneidad de características del ser humano, incluyendo personas con aptitudes sobresalientes y/o talentos específicos y no sólo al reconocimiento de las personas en situación de discapacidad, paradigma que prevalece al considerar la generación e implementación de transformaciones legislativas y políticas públicas para atender la diversidad en nuestro país.

En el ámbito educativo se ha desarrollado el concepto de “educación inclusiva” para dar respuesta a la diversidad que impera en este campo de acción. Tal concepción de la escuela está encaminada a propiciar condiciones que permitan la eliminación de barreras para el aprendizaje y la participación de los alumnos, que por la diversidad de características propias como individuos, requieren de estrategias de actuación diferentes.

La inclusión y atención especial a los niños sobredotados es contemplada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde el año de 1994, al proclamar que “cada niño tiene características, intereses, capacidades y necesidades que le son propios”, donde los “los sistemas educativos deben ser diseñados y los programas aplicados de modo que tengan en cuenta toda la gama de esas diferentes características y necesidades”.9

La propia UNESCO define a la educación inclusiva:

Como un proceso orientado a responder a la diversidad de los estudiantes incrementando su participación y reduciendo la exclusión en y desde la educación . Está relacionada con la presencia, la participación y los logros de todos los alumnos, con especial énfasis en aquellos que, por diferentes razones, están excluidos o en riesgo de ser marginados , constituyendo un impulso fundamental para avanzar en la agenda de la EPT. El concepto de Educación para Todos no lleva implícito el de inclusión.

Si bien ambos comparten el objetivo de asegurar el acceso a la educación, la inclusión implica el acceso a una educación de calidad sin ningún tipo de discriminación , ya sea dentro o fuera del sistema escolar, lo cual exige una transformación profunda de los sistemas educativos . Sin inclusión es muy posible que ciertos grupos de estudiantes sean excluidos por lo que ésta debe ser un principio orientador de las políticas y programas educativos, con el fin de que la educación sea para todos y no sólo para una mayoría .

...

La finalidad de la inclusión es más amplia que la de la integración. Mientras que la aspiración de esta última es asegurar el derecho de las personas con discapacidad a educarse en las escuelas comunes, la inclusión aspira a hacer efectivo para toda la población el derecho a una educación de calidad , preocupándose especialmente de aquellos que, por diferentes causas, están excluidos o en riesgo de ser marginados.

...

El foco de atención de la inclusión también es de naturaleza distinta al de la integración. En ésta última, los colectivos que se incorporan a las escuelas tienen que adaptarse a la escolarización disponible (currículo, métodos, valores y normas), independientemente de su lengua materna, su cultura o sus capacidades.

Los sistemas educativos mantienen su “estatus quo”, y las acciones se centran más en la atención individualizada de estos alumnos (programas individuales, estrategias y materiales diferenciados, profesores especializados, etc.) que en modificar aquellos factores del contexto educativo y de la enseñanza que limitan la participación y el aprendizaje de todos.

En la inclusión , por el contrario, el foco de atención es la transformación de los sistemas educativos y de las escuelas para que sean capaces de atender la diversidad de necesidades de aprendizaje del alumnado que son fruto de su procedencia social y cultural y de sus características individuales en cuanto a motivaciones, capacidades, estilos y ritmos de aprendizaje .

Desde esta perspectiva, ya no son los grupos admitidos quienes se tienen que adaptar a la escolarización y enseñanza disponibles, sino que éstas se ajustan a las necesidades de cada estudiante, porque todos son diferentes .

En la inclusión el elemento clave no es la individualización sino la diversificación de la oferta educativa y la personalización de las experiencias comunes de aprendizaje con el fin de lograr el mayor grado posible de participación de todos los estudiantes, sin perder de vista las necesidades de cada uno .

Esto significa avanzar hacia diseños universales , en los que el currículo y la enseñanza consideren de entrada la diversidad de necesidades de todos los estudiantes, en lugar de planificar pensando en un “alumno promedio” y luego realizar acciones individualizadas para dar respuesta a las necesidades de determinados estudiantes o grupos que no han tenido cabida en una propuesta educativa que se inscribe en una lógica de la homogeneidad y no de la diversidad .

La respuesta a la diversidad, condición esencial de una educación de calidad, es probablemente el principal desafío que enfrentan las escuelas y los docentes en la actualidad, porque exige cambios sustantivos en las concepciones, actitudes, el currículo, las prácticas pedagógicas, la formación de los docentes, los sistemas de evaluación y la organización de las escuelas.10

Como se observa, la educación inclusiva es una aproximación estratégica diseñada para facilitar el aprendizaje exitoso para todos, sean niños, jóvenes o adultos. Hace referencia a metas comunes para disminuir y superar todo tipo de exclusión desde una perspectiva del derecho humano a una educación de calidad; además, tiene que ver con políticas o estrategias de acceso, participación y aprendizaje para todos.

Reconoce la existencia de barreras que pueden presentarse en el contexto escolar que deben traducirse en necesidades educativas especiales, mismas que deben identificarse para ofrecer una respuesta satisfactoria a todos los alumnos en su proceso formativo dentro del Sistema Educativo Nacional (SEN).

El proceso de identificación desde que se incorporan al sistema escolar constituye el primer paso para abordar la atención educativa de los alumnos con talento, aptitudes sobresalientes o sobredotados, y ofrecerles una respuesta adecuada a sus necesidades educativas, pues ello permite canalizarlos a programas que los ayuden a desarrollar tanto sus talentos, como sus potencialidades al máximo.

En este sentido, los alumnos con aptitudes sobresalientes o sobredotados que presentan necesidades educativas especiales requieren de la implementación de estrategias específicas, que implican la participación conjunta y consensuada de la escuela, la familia y la comunidad para la adecuada satisfacción de sus demandas educativas, al igual que los que presentan una condición de discapacidad.

De igual manera, las estrategias utilizadas para estas niñas, niños, adolescentes y jóvenes sobredotados deben adecuarse a sus necesidades y serles retadoras, motivantes y estimulantes, considerando entre ellas clases especiales, seminarios, talleres, trabajo y asignaciones especiales en equipo y de manera individual, así como la motivación hacia la ciencia y la investigación.11

Y aunque cada una de estas estrategias sea idónea y eficaz para alumnos sobredotados, siempre se deberán tomar en cuenta sus características individuales y elegir la más apropiada de acuerdo a sus necesidades.12

Actualmente, gracias a las investigaciones y debates académicos donde tienen un lugar preponderante los responsables directos de su atención, como los docentes, existe una mayor conciencia respecto a que estos alumnos sí requieren ayudas y apoyos especiales para lograr el máximo desarrollo de sus capacidades.

Además, se ha profundizado en el conocimiento sobre los procesos de identificación y las estrategias más adecuadas para dar respuesta a sus necesidades educativas; sin embargo, a pesar de este mayor reconocimiento, las demandas educativas de estos alumnos no son suficientemente atendidas por nuestro sistema educativo, en donde, incluso de manera programática, se observa más preocupación por aquellos que tienen discapacidad o problemas de aprendizaje, lo cual se contrapone con los postulados de la educación inclusiva.

Dentro del sistema educativo son varios los factores que limitan el pleno aprendizaje, desarrollo y participación de niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos: la falta de formación para atender a la diversidad, la homogeneidad del modelo de enseñanza, la rigidez de su currícula y los criterios de evaluación, la escasez de profesionales de apoyo y de recursos, la obsolescencia de la infraestructura educativa, entre otros, son barreras que es preciso superar para crear entornos educativos que respondan a las necesidades educativas del país, tomando en consideración las diferencias de capacidades y ritmos de aprendizaje de los alumnos.

Los alumnos sobredotados, al igual que los que presentan alguna condición de discapacidad, también precisan adaptaciones del currículum y entornos de aprendizaje que optimicen su desarrollo y aprendizaje; también requieren maestros que conozcan sus características y necesidades educativas y que sean capaces de responder a ellas, y profesionales de apoyo que puedan realizar una evaluación precisa de sus potencialidades y que colaboren con los docentes para desarrollarlas plenamente.13

“Las alumnas y alumnos superdotados o con talento no son un grupo homogéneo, sino que, por el contrario, son tan diferentes entre sí como el resto de los niños. Sus necesidades educativas son distintas, ya que éstas pueden variar en función de factores internos de cada uno y de los contextos en los que se desarrolla y aprende. Las necesidades también varían según la edad; en ciertas edades, las de tipo afectivo y social son más importantes que las de tipo intelectual”.14

El foco de la integración ha estado más en adaptar la enseñanza a los estudiantes regulares, que en modificar el modelo educativo y la organización escolar para dar respuesta a la diversidad de todo el alumnado, y no sólo a aquellos que puedan presentar necesidades educativas especiales, en función de alguna condición de discapacidad.

La educación inclusiva nos exige transitar a un modelo educativo que apoye, potencialice y desarrolle las cualidades únicas y propias de cada alumno como individuo, sin que ello deje de enfatizar el papel social que desempeña la escuela.

Aunque el tema del derecho a la educación de calidad debería de bastar para generar políticas de inclusión y atención especial para este grupo que termina por convertirse en vulnerable gracias a su inteligencia y condiciones cognitivas, pervive una realidad disonante para ellos, no menos importante que la existente para nuestros alumnos con alguna manifestación de discapacidad, que nos moviliza a modificarla.

Convencidos de la necesidad de atender su realidad, Nueva Alianza emprende esta reforma legislativa con el objetivo primordial de mejorar la calidad educativa y hacer efectivo el principio de igualdad de oportunidades para una población que por sus condiciones intelectuales y cognitivas ha visto vulnerada su atención; más aún, por los miles de estudiantes que no recibieron la atención pertinente y necesaria, así como los que potencialmente están sin identificar, en función de las deficiencias que prevalecen en el SEN.

La inequidad y desigualdad con que cotidianamente se enfrentan miles de niñas, niños, adolescentes y jóvenes sobredotados, merman el desarrollo de su potencial y habilidades al no contar con las estrategias y políticas públicas adecuadas a la capacidad de sus talentos, y en los muy contados casos en los que su condición está plenamente identificada, las opciones educativas de las que podrían disponer son difíciles de sostener únicamente por sus padres o tutores, lo cual obliga a que este sea un compromiso de Estado.

Fundamento Legal

Por las consideraciones expuestas, en mi calidad de diputado federal del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta soberanía, la iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adiciona y reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación, en materia de atención oportuna y pertinente a alumnos con aptitudes sobresalientes.

Único . Se adiciona un cuarto párrafo y se reforma el tercer y quinto párrafo que pasa a ser el sexto párrafo del artículo 41, para quedar como sigue:

Artículo 41. ...

...

Para la identificación y atención educativa de los alumnos con capacidades y aptitudes sobresalientes, la autoridad educativa federal, con base en sus facultades, establecerá un modelo educativo, curricular y pedagógico, flexible, no limitante y acorde a sus necesidades educativas y capacidades cognitivas individualizadas; los medios y materiales educativos básicos para estos alumnos y los mecanismos de detección oportuna, así como los lineamientos para la evaluación diagnóstica y los mecanismos de acreditación y certificación necesarios en los niveles de educación básica, educación normal, así como la media superior y superior en el ámbito de su competencia. Las instituciones que integran el sistema educativo nacional se sujetarán a dichos lineamientos.

La autoridad educativa federal deberá revisar y actualizar, por lo menos cada dos años, los lineamientos referidos en el párrafo anterior, debiendo involucrar y favorecer obligatoriamente la participación colegiada de asociaciones, agrupaciones, federaciones u otros organismos legalmente constituidos de la sociedad civil involucrados en la identificación y atención de este tipo de alumnos, incluyendo organizaciones de quienes ejerzan la patria potestad, tutela o custodia de dichos alumnos.

...

La educación especial incluye la orientación a los padres o tutores, así como también la formación y capacitación especializada a los maestros y personal de escuelas de educación básica y media superior regulares a fin de que identifiquen y atiendan de manera oportuna y pertinente a los alumnos con necesidades especiales de educación.

Artículo Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Valadez Sierra, María de los Dolores, Julián Betancourt Morejón y María Alicia Zavala Berbena. Alumnos superdotados y talentosos: Identificación, evaluación e intervención: una perspectiva para docentes. El Manual Moderno, 2ª. Ed. México, 2012. Versión electrónica. Disponible en:

https://books.google.com.mx/books?id=cFn7CAAAQBAJ&pr intsec=frontcover&hl=es#v=onepage&q&f=false.

2 El siguiente recuento histórico sintetiza los antecedentes presentados en el documento denominado Propuesta de intervención: Atención educativa a alumnos y alumnas con aptitudes sobresalientes, emitido por la Secretaría de Educación Pública en 2006. Páginas 25 y 26. Disponible en:

http://www.educacionespecial.sep.gob.mx/pdf/aptitudes/in tervencion/Propuesta_inter.pdf.

3 Secretaría de Educación Pública. Propuesta de intervención: Atención educativa a alumnos y alumnas con aptitudes sobresalientes. México, 2006, página 59. Disponible en: http://www.educacionespecial.sep.gob.mx/pdf/aptitudes/intervencion/Prop uesta_inter.pdf.

4 Ídem.

5 Para conocer el proyecto de iniciativa, en donde resaltan los argumentos presentados, puede consultarse su proceso de aprobación en

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/proceso/lx/200_D OF_22jun09.pdf.

6 Secretaría de Educación Pública. Lineamientos para la acreditación, promoción y certificación anticipada de alumnos con aptitudes sobresalientes en educación básica. México, páginas 11 y 12. Disponible en: http://www.educacionespecial.sep.gob.mx/pdf/tabinicio/2014/Lineamientos _acreditacion_promo.pdf.

7 Al respecto se recomienda consultar la ponencia de Pedro Antonio Sánchez Escobedo, denominada “Percepciones de la Aceleración de Niños Sobresalientes en escuelas mexicanas”, presentada en el X Congreso Nacional de Investigación Educativa, área 1: Aprendizaje y Desarrollo Humanos, en septiembre de 2009, Veracruz, Ver. , México. Páginas 2 y 3.

8 Carrillo, Iván. Niños superdotados ¿hay lugar para los listos? Newsweek en Español. 7/8/2015. Página 15. Disponible en:

http://www.dcne.ugto.mx/Contenido/MaterialDidactico/amez quita/Lecturas/Ninos%20Superdotados.pdf

9 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Declaración de Salamanca y Marco de Acción para las Necesidades Educativas Especiales. Aprobada por la Conferencia Mundial sobre Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad. Salamanca, España, 7-10 de junio de 1994. Página VIII. Disponible en: http://www.unesco.org/education/pdf/SALAMA_S.PDF.

10 Marco Conceptual sobre Educación Inclusiva. Documento preparado por Rosa Blanco Guijarro, Directora interina de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (UNESCO-OREALC). Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Conferencia Internacional de Educación. Cuadragésima octava reunión. Centro Internacional de Conferencias, Ginebra 25 a 28 de noviembre 2008 “La educación inclusiva: el camino hacia el futuro”. Páginas 6 a la 8. Se enfatizan los contenidos relevantes para el propósito de esta iniciativa. Disponible en

http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Policy_D ialogue/48th_ICE/CONFINTED_48_Inf_2__Spanish.pdf.

11 Sánchez Escobedo, Pedro Antonio. Percepciones de la Aceleración de Niños Sobresalientes en escuelas mexicanas. X Congreso Nacional de Investigación Educativa, área 1: Aprendizaje y Desarrollo Humanos. 21 al 25 de septiembre de 2009 en el Puerto de Veracruz, Ver., México. Página 4 y 5.

Se recomienda ampliamente este artículo para mayor abundamiento sobre las estrategias y métodos de aceleración. Disponible en http://www.comie.org.mx/congreso/memoriaelectronica/v10/pdf/area_temati ca_01/ponencias/0316-F.pdf.

12 Ídem, página 5.

13 Benavides, Maryorie, Alexander Maz, Enrique Castro, Rosa Blanco. La Educación de Niños con Talento en Iberoamérica, Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe OREALC / UNESCO Santiago. Impreso en Chile por Editorial Trineo S.A. Santiago, Chile, noviembre 2004. Página 11. Disponible en

http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001391/139179s.pdf .

14 Benavides, Maryorie et all. Op cit. Página 49.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputado Carlos Gutiérrez García (rúbrica)

Que reforma el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a cargo del diputado Alejandro González Murillo, del Grupo Parlamentario del PES

Alejandro González Murillo, diputado por el Grupo Parlamentario del Partido Encuentro Social a la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona una fracción XXIV Ter al artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

El impulso que se ha dado durante las últimas administraciones al desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) ha sido significativo; sin embargo, aún se requiere de un mayor apoyo gubernamental para hacer posible el pleno desarrollo de este importante sector de la producción.

A pesar de lo anterior, hoy, las Mipymes representan la base de la economía nacional; según datos del censo económico del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en 2014, habían más de 5.6 millones de Mipymes que empleaban a cerca de 29.7 millones de mexicanos, se trata, entonces, de la mayor fuente de trabajo del país.

En este sentido, resulta de la mayor relevancia redoblar esfuerzos para impulsar el desarrollo del sector. Hoy, más que siempre, requerimos apoyar y fomentar la creación de Mipymes para encauzar el emprendimiento de las y los mexicanos; además, dicha medida resulta eficaz, en la disminución de la economía informal que tanto daño causa a las finanzas públicas de nuestro país.

De esta manera, las Mipymes, pueden y deben ser un medio, efectivo y eficaz para favorecer una mayor formalidad de nuestra economía; ello, con el consabido mejoramiento de las prestaciones laborales en nuestras fuentes de trabajo.

Al respecto, es importante señalar que las Mipymes proporcionan estabilidad al mercado laboral nacional gracias al gran número de trabajos que generan. Ahora bien, la cantidad de empleos va de la mano con los bajos costos salariales; el simbólico nivel de inversión que implica la apertura de una Mipyme así como su flexibilidad administrativa y operativa.

Sobre el último punto, hay que destacar que una administración y operación sencilla, es una de las principales fortalezas de las Mipymes: dicha mayor flexibilidad les permite adaptarse de mejor manera a los cambios del mercado y posibilita emprender proyectos innovadores en mejores condiciones, de forma más rápida y eficiente.

Actualmente, México atraviesa por una delicada situación económica como consecuencia del desplome en los precios del petróleo y la crisis financiera mundial. Esta crisis no ha permitido crecer a la economía, generando la precariedad de los ingresos y un déficit en la creación de empleos, lo cual afecta, de manera muy particular, a las y los jóvenes; quienes requieren ocuparse laboralmente y no encuentran trabajo digno.

Por tal razón, la presente iniciativa busca adicionar una fracción XXIV Ter al artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para establecer que la Secretaría de Economía promoverá, orientará, fomentará y estimulará el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa; a través de la implementación de programas, proyectos y fondos públicos.

Con dicha propuesta se busca impulsar la puesta en marcha de programas, políticas y fondos públicos que impulsen el desarrollo de las Mipymes como factores económicos que inhiban la economía informal; generen empleos dignos y contribuyan a la reactivación económica de nuestro país.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adiciona una fracción XXIV Ter al artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Artículo Único. Se reforma la fracción XXIV del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:

Artículo 34. A la Secretaría de Economía corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. a XXIV Bis. (...)

XXIV Ter. Promover, orientar, fomentar y estimular el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa; a través, de la implementación de programas, proyectos y fondos públicos.

XXV. a XXXIII. (...)

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de abril de 2016.

Diputado Alejandro González Murillo (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Generales para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, de Salud, y de Población, suscrita por integrantes de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables

Los que suscriben, representados por el diputado Gustavo Enrique Madero Muñoz, presidente de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables de esta XLIII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados, y en nombre de ésta, con fundamento en lo dispuesto en los artículo 71, fracción II, 73, fracciones XXIX-D y XXIX-P, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones para la armonización legislativa en materia de información sobre discapacidad y establecer el registro nacional de población con discapacidad.

Objetivo de la iniciativa

Objetivo General de la Iniciativa es la armonización legislativa en materia de información de población con discapacidad, para la consolidación del Sistema Nacional de Información sobre Discapacidad.

Después de un análisis exhaustivo para conocer el estado de la producción de información especializada sobre discapacidad, se identificaron varias problemáticas relacionadas con la información sobre discapacidad, esta iniciativa atiene a los relativos a la generación de datos y estadísticas sobre la población con discapacidad:

- La ausencia de un Registro Nacional de Personas con Discapacidad que permitiera saber el volumen, distribución geográfica y características de la población con discapacidad.

- La inexistencia en la realidad del Certificado de Discapacidad establecido en el artículo 10 de la LGIPD, con validez nacional.

- La imposibilidad de generar información de población con discapacidad que permita la evaluación histórica del acceso de la población a derechos y la evaluación, también a través del tiempo, de las políticas públicas que tienen por objeto la satisfacción o garantía de estos, que atienden directa e indirectamente a personas con discapacidad.

- La información existente sobre discapacidad no permite conocer la interseccionalidad de esta con otras vulnerabilidades y, mucho menos, conocer el accionar de las políticas públicas en este marco de múltiples vulnerabilidades en la multidimensionalidad de la persona.

Adicionalmente a las problemáticas señaladas, también se identificaron dos relativas al reconocimiento de la población con discapacidad, que tuvieron intentos legislativos que no prosperaron, pero si visibilizan problemáticas que son atendidas con esta iniciativa:

- El reconocimiento de la discapacidad como un elemento más de la diversidad humana. Es decir, reconocer que además de las variables de género, edad, origen étnico, etcétera, la discapacidad es una característica de define a la persona, en una diversidad de elementos y condiciones, que son normales dentro de la población, lo que nos hace distintos, pero iguales, sin etiquetados que discriminen.

- La certificación de la discapacidad como un derecho, no como un obstáculo para el ejercicio de derechos para el sector, por la condición de discapacidad, que es una doble discriminación. Triple si además no se tuviera el cuidado y se etiquetara a la persona con discapacidad como discapacitado.

Como consecuencia del estudio de la realidad, del marco jurídico de las leyes relacionadas con el tema y del histórico del proceso legislativo reciente, se identificaron las siguientes necesidades legislativas para consolidar el Sistema Nacional de Información sobre Discapacidad, tomando en cuenta lo arriba expuesto:

- Establecer el Certificado de Discapacidad, con validez nacional.

- Establecer el Registro Nacional de Población con Discapacidad.

- Fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre Discapacidad.

A lo largo de la Exposición de motivos se explica a detalle la lógica de cómo estableciendo el Certificado de Discapacidad, que se registra y asocia a través de la Clave Única de Registro de Población (CURP) en el Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS), se constituye el Registro Nacional de Personas con Discapacidad (RNPD). También se detalla como la coordinación entre el Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS) y el Sistema Nacional de Información sobre Discapacidad (SNID), a través de la CURP y el RNPD, permiten atención a la demanda de reconocimiento de la discapacidad con dignidad y sin el etiquetado, otorgando así capacidad jurídica para el acceso a todas las ayudas que provea el Estado.

Adicionalmente a lo hasta aquí expuesto, se tomaron en cuenta para la formulación de esta iniciativa, las principales razones que han llevado a la negativa de modificaciones legislativas relacionadas con este tema, los derechos humanos de las personas con discapacidad y las obligaciones internacionales contraídas por México, todo para dotar de factibilidad a la reforma, que podemos resumir en las siguientes:

- Asegurar la protección de los datos personales y la confidencial de la información, especialmente de expedientes clínicos.

- Maximizar los recursos del Estado, procurando el menor impacto presupuestal posible y atendiendo a la progresividad.

- Observar la Integralidad de la legislación, a fin de evitar duplicidades en leyes y obligar a la coordinación interinstitucional para la integración de información que ya se produce.

- Reconocimiento de las obligaciones de las distintas áreas de gobierno, para su articulación, sin generar nuevas áreas de gobierno y la simplificación administrativa en favor del usuario/beneficiario.

- Observar en todo momento el principio de no discriminación y anteponer la visión del paradigma de derechos de las personas con discapacidad (establecida en la convención sobre los derechos de las personas con discapacidad) a la tradicional medico asistencial.

También se tomaron en cuenta las observaciones del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas (Comité de la ONU) que da seguimiento a los Estados signantes de la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Convención), que emitió con respecto al informe inicial de México en septiembre de 2014.

En consecuencia, se propone hacer modificaciones en las leyes relacionadas con la población, la discapacidad y la salud, atendiendo a los principios de maximización de recursos humanos, materiales y económicos, sin discriminación y observando los acuerdos internacionales, la constitución política y las leyes del país, de los siguientes artículos:

- Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad: Artículos 22 y 23.

- Ley General de Salud: Artículos 289, 289 bis 2 y 289 bis 3.

- Ley General de Población: Artículo 93.

Además de seis artículos transitorios referentes a cómo debe suceder esta armonización legislativa.

Las modificaciones e impacto en la sociedad que se busca conseguir, son:

- Hacer real y operante el Certificado de Discapacidad establecido en el artículo 10 de la LGIPD, al Incluir el certificado de discapacidad en el artículo 389 de la Ley General de Salud y establecer la CIF como estándar de clasificación.

- Que el Certificado de Discapacidad (al incluirse en el artículo 389 de salud) esté contemplado y regulado en las NOM en la materia, de igual forma que los certificados de nacimiento y defunción.

- Que la información de la certificación de la discapacidad tenga el tratamiento de la información proveniente de registros administrativos de “Estadísticas Vitales” del Inegi.

- Que, la obligación del Sector Salud de generar estadísticas de discapacidad, establecida en el artículo 104 de la LGS y ya regulado en las NOM de información en salud, se realice con apego a la CIF y con igual normativa que los de nacimiento y defunción.

- Que mediante la CURP se integren los datos del certificado de discapacidad, con los datos de identidad de la población, a fin de que pueda ser impreso el comprobante de la CURP incluyendo la información de certificación y de la discapacidad de la persona. El usuario deberá contar también con la posibilidad de imprimir su comprobante de la CURP sin incluir la certificación de discapacidad.

- Que la vigencia de los certificados esté determinada por el Sector Salud y se refleje en el comprobante de la CURP, como vigente o como antecedente, en el caso de tener una rehabilitación.

- Con la certificación mediante la CURP se satisface la exigencia del reconocimiento de la discapacidad, sin la construcción de etiquetas. La información de la discapacidad se certifica en el comprobante de la CURP y no se etiqueta de ninguna forma a la persona con distintivos en la cedula de identidad de la persona.

- Que se atienda la recomendación número 42 de las observaciones del Comité de la ONU, incorporando la obligación de certificar la discapacidad congénita o producto del nacimiento, en el certificado de nacimiento, conforme a CIF.

- Que se atienda la recomendación número 59 de las observaciones del Comité de la ONU, en el que reconocen la creación del Comité Técnico Especializado en Información sobre Discapacidad, pero señalan que el Estado no cuenta con datos estadísticos actualizados acerca de la situación de las Personas con Discapacidad.

- Que se atienda la recomendación número 60 de las observaciones del Comité de la ONU, de sistematizar con urgencia la recopilación, el análisis y la difusión de datos estadísticos sobre las personas con discapacidad, desglosados por zonas urbanas y rurales, estados y comunidades indígenas, tomando en consideración la situación de todos los grupos marginados, toda vez que se fortalece el SNID, con la creación del RNPD y las posibilidades estadísticas y de sistematización de información consecuencia de esto.

- Que se atienda, parcialmente, la recomendación número 13 de las observaciones del Comité de la ONU, con la creación del RNPD y con ello la posibilidad de conocer y generar información de utilidad para prevenir y combatir la discriminación interseccional que enfrentan las mujeres y niñas con discapacidad.

- Que se atienda, parcialmente, la recomendación número 51 de las observaciones del Comité de la ONU, específicamente el inciso b) sobre la ausencia de información sobre las condiciones de trabajo de las Personas con Discapacidad que han accedido al empleo, toda vez que el RNPD permitirá hacer desgloses de la información de empleo, de quienes están inscritos en la seguridad social y cuentan con certificado de discapacidad.

- Que se atienda, parcialmente, la recomendación número 53 de las observaciones del Comité de la ONU, en lo referente a la falta de información sobre la exclusión, pobreza, falta de acceso al agua potable y saneamiento, vivienda digna y condiciones generales de pobreza en que se encuentran las personas indígenas con discapacidad, toda vez que la información desagregada del RNPD, permitirá conocer las características de la discapacidad dentro de las Zonas de Atención Prioritaria y por el cruce con políticas públicas con estos fines.

- Que la Sedesol, el Conadis, el Conevaly las demás instituciones que trabajen en función de la protección de derechos de las personas con discapacidad, tengan a través del acceso a la información sistematizada del SNID, datos duros del RNPD.

- Que las políticas públicas se diseñen, ejecuten y evalúen, tomando en cuenta la información del RNPD, para asegurar la transversalidad de políticas públicas y la atención a la interseccionalidad de otras vulnerabilidades con la discapacidad.

Lo anterior, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Del certificado de discapacidad

El certificado de discapacidad existe como concepto legal en cuando menos las siguientes Leyes, Reglamentos y Normas Oficiales Mexicanas:

- Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (LGIPD), artículo 10.

- Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), artículo 186.

- Ley Federal del Trabajo, artículos varios como certificado de incapacidad y discapacidad.

- Reglamento de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (RegLGIPD), artículo 19.

- Norma Oficial Mexicana 035 SSA3 2012, En materia de Información en Salud.

- Norma Oficial Mexicana 015 SSA3 2012, Para la Atención Integral a Personas con Discapacidad.

- Trámites para solicitud de incorporación a programas, beneficios o políticas públicas dirigidas al sector de las personas con discapacidad.

En el caso de la LGIPD, el artículo 10 en su párrafo segundo establece que “el Sector Salud expedirá a las personas con discapacidad un certificado de reconocimiento y calificación de discapacidad con validez nacional.” Esta obligación del Sector Salud, corresponde con la necesidad de acreditar la discapacidad de las personas para efectos legales, como el acceso a programas sociales y políticas públicas dirigidas al sector de la discapacidad. Obviamente, esta obligación se transfiere al RegLGIPD y en el artículo 19 replica la disposición para que el Sector Salud otorgue el certificado y lo norma.

Artículo 10. La Secretaría de Salud en coordinación con el Consejo, emitirá la Clasificación Nacional de Discapacidades, con base en los lineamientos establecidos por la Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud, la cual estará disponible al público y deberá ser utilizada en el diseño de políticas públicas.1

Artículo 19. El certificado de reconocimiento y calificación de discapacidad con validez nacional será emitido por las instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud, que cuenten con servicios de rehabilitación a través de un médico especialista en Medicina de Rehabilitación con título y cédula profesional, en los términos que determine la Norma Oficial Mexicana correspondiente.

El certificado de reconocimiento y calificación de discapacidad con validez nacional contendrá los siguientes elementos:

I. El nombre, domicilio, edad y sexo de la persona con discapacidad;

II. Tipo de condición de discapacidad detectada: física, sensorial, intelectual o mental;

III. Valoración del porcentaje de la discapacidad;

IV. Órtesis, prótesis o ayudas técnicas necesarias para el pleno desarrollo de la persona con discapacidad;

V. Nombre y firma del médico e institución pública responsable de la emisión del certificado, y

VI. Vigencia del certificado.

En el caso de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el artículo 186 estipula un beneficio fiscal para los patrones que contraten Personas con discapacidad y establece condiciones para que hacer efectivo este estímulo

Artículo 186 . El patrón que contrate a personas que padezcan discapacidad motriz y que para superarla requieran usar permanentemente prótesis, muletas o sillas de ruedas; mental; auditiva o de lenguaje, en un ochenta por ciento o más de la capacidad normal o tratándose de invidentes, podrá deducir de sus ingresos, un monto equivalente al 100% del impuesto sobre la renta de estos trabajadores retenido y enterado conforme al Capítulo I del Título IV de esta Ley, siempre y cuando el patrón esté cumpliendo respecto de dichos trabajadores con la obligación contenida en el artículo 12 de la Ley del Seguro Social y además obtenga del Instituto Mexicano del Seguro Social el certificado de discapacidad del trabajador.

Se otorgará un estímulo fiscal a quien contrate adultos mayores, consistente en el equivalente al 25 % del salario efectivamente pagado a las personas de 65 años y más. Para estos efectos, se deberá considerar la totalidad del salario que sirva de base para calcular, en el ejercicio que corresponda, las retenciones del impuesto sobre la renta del trabajador de que se trate, en los términos del artículo 96 de esta Ley.

La Ley del Seguro Social no contempla los certificados de discapacidad que hace referencia en el artículo 186 de la LISR, pero el IMSS lo contempla como un trámite en función de la necesidad patronal de acreditar la discapacidad del trabajador ante hacienda, no como una acreditación de la discapacidad de un derechohabiente. Para este trámite la institución creó un documento operativo y el trámite es a solicitud del patrón.

En el caso de la Ley Federal del Trabajo, se contempla la incapacidad como un concepto que tiene consecuencias con derechos laborales y que está ligado a la salud y el trabajo, no obstante, si señala como causa para ampliar el permiso de maternidad en el artículo 170, debido al nacimiento de un hijo con discapacidad, que requiere del certificado médico correspondiente.

Artículo 170 . Las madres trabajadoras tendrán los siguientes derechos:

II. Disfrutarán de un descanso de seis semanas anteriores y seis posteriores al parto. A solicitud expresa de la trabajadora, previa autorización escrita del médico de la institución de seguridad social que le corresponda o, en su caso, del servicio de salud que otorgue el patrón, tomando en cuenta la opinión del patrón y la naturaleza del trabajo que desempeñe, se podrá transferir hasta cuatro de las seis semanas de descanso previas al parto para después del mismo. En caso de que los hijos hayan nacido con cualquier tipo de discapacidad o requieran atención médica hospitalaria, el descanso podrá ser de hasta ocho semanas posteriores al parto, previa presentación del certificado médico correspondiente.

Cabe aclarar en este punto que esta iniciativa es en materia de discapacidad y no pretende alterar en modo alguno lo referente a la incapacidad en el mundo del derecho laboral, que es materia de otras normatividades y principios. Empero, si refiere al reconocimiento de las discapacidades, independientemente de los asuntos jurídicos y laborales, como una característica del trabajador.

En la actualidad también existen NOM que dotan de orden en el tema de información, estadísticas, instrumentos de estandarización de procesos, etcétera, desde una posición reglamentaria. La NOM-035-SSA3-2012 en materia de información en salud, y la NOM 015-SSA3-2012 para la atención integral a Personas con Discapacidad, establecen lineamientos para reconocer oficialmente la CIF, definen la discapacidad, regulan a los certificados (de nacimiento, defunción, muerte fetal que están reconocidos en la LGS) establecen la existencia del Certificado de Discapacidad (que no existe en la LGS), pero no precisa con igual profundidad que con los otros certificados, procedimientos y características .

En consecuencia de la legislación expuesta en los párrafos anteriores, en la realidad podemos identificar que existen cuando menos 2 instancias del Sector Salud que emiten Certificados de Discapacidad: 1) El IMSS, para dar cumplimiento al artículo 186 de la LISR y 2) el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, como parte de los servicios de rehabilitación y beneficencia, expiden el certificado y tienen un Programa de Credencialización Nacional, pero sin fundamento en su Estatuto Orgánico o la facultad explícita para hacerlo o para integrar un padrón de Personas con Discapacidad.

Igualmente, en el Sector Salud y con fines relativos al mundo laboral, se emiten certificados de invalidez temporal o permanente y se maneja una serie de clasificaciones en función de la protección de derechos de los trabajadores, que si bien no comparten el sentido de los certificados de discapacidad, son certificaciones que refieren a la salud y en el caso de haber limitaciones de la persona producto de la enfermedad, accidente o la salud en general y pueden emitir la certificación de discapacidad simultánea e independientemente del certificado de incapacidad.

Ahora bien, los Certificados de Discapacidad referidos en las leyes de salud y en requisitos de gobierno, no se encuentran jurídicamente armonizados con la CSDPD y tampoco está regulada su expedición atendiendo las disposiciones de la LGIPD y el RegLGIPD. La Ley en su artículo 10 establece que deberá emitirse una Clasificación Nacional de Discapacidades, con base en los lineamientos establecidos por la Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y la Salud (CIF). En la actualidad no existe una Norma Oficial Mexicana o el protocolo para la certificación con base en la Clasificación Nacional y la CIF.

En el caso de las Normas Oficiales Mexicanas que refieren a la discapacidad, la NOM 015 SSA3 2012, la norma contempla en su apartado 5.1.3 que

“toda persona con discapacidad que lo solicite, se le deberá expedir un certificado de reconocimiento y calificación de discapacidad con validez nacional, en el que se anoten como mínimo los siguientes datos: nombre, sexo, edad, nacionalidad, domicilio, tipo y grado de discapacidad, en su caso, en el formato correspondiente, a través de una institución del sector salud y por un médico con título y cédula profesional.”2

La norma NOM-035-SSA3-2012 contempla el uso de la CIF en su apartado 12.1.10, además de regular lo relativo a la información de los certificados de nacimiento, defunción y muerte fetal en su apartado 3.11 al 3.13. Igualmente, regula a los certificantes y define la discapacidad. Este instrumento no cuenta con la profundidad y detalle normativo en el manejo de la información de los certificados de discapacidad, comparado con los de nacimiento y defunción. Esto es una consecuencia de no contar con la misma solidez jurídica, que están contemplados en el artículo 389 de la LGS.

3. Definiciones

3.11 Certificado de Defunción. Formato único nacional establecido por la Secretaría de Salud, de expedición gratuita y obligatoria, con carácter individual e intransferible, que hace constar la ocurrencia de una defunción y las circunstancias que acompañaron el hecho.

3.12 Certificado de Muerte Fetal. Formato único nacional establecido por la Secretaría de Salud, de expedición gratuita y obligatoria, con carácter individual e intransferible, que hace constar la ocurrencia de una defunción fetal y las circunstancias que acompañaron el hecho.

3.13 Certificado de Nacimiento . Formato único nacional establecido por la Secretaría de Salud, de expedición gratuita y obligatoria, con carácter individual e intransferible, que hace constar el nacimiento de un nacido vivo y las circunstancias que acompañaron el hecho.

3.14 Certificante . Profesional de la salud o persona facultada por la autoridad sanitaria correspondiente que expide Certificados de Defunción, Muerte Fetal o Nacimiento.

12. Daños a la salud

12.1.10 Para la generación de estadísticas sobre el nivel de salud y discapacidad se deben cumplir los lineamientos establecidos por la OMS en la CIF, para captar información sobre:

a) Las deficiencias en las funciones y estructuras corporales de las personas con discapacidad?

b) Las dificultades en la realización de actividades? y,

c) Las restricciones en la participación, así como en el papel positivo o negativo de los factores contextuales en el funcionamiento global de las personas.

Para tomar dimensión de las diferencias que se traducen en menor atención a la generación de datos de discapacidad, tanto el certificado de nacimiento, como el de defunción, que comparten la obligatoriedad de recopilar información con fines estadísticos del artículo 104 de la LGS, cuentan con un formulario estandarizado para su elaboración, además de características normativas para el manejo de la información. El de discapacidad apenas es contemplado, no está definido y no está normalizado y estandarizado, más allá de contemplar la CIF.

En este punto es apropiado señalar que, derivado de la inexistencia del Certificado de Discapacidad en el artículo 389 de la LGS, no existe en la actualidad un registro de los nacimientos con discapacidad, como el que exige la convención como parte del derecho a la nacionalidad, además de la protección a la identidad. En las Recomendaciones del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas, al primer informe de México sobre la implementación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la número 42 se podrá atender parcialmente con un registro de las personas con discapacidad.

Derivado de lo anterior, se propone la siguiente modificación legislativa a la Ley General de Salud:

La adición del Registro de Discapacidad como un inciso I Ter del artículo 389 de la LGS que se propone, tiene como claro objeto incluir en la vida institucional y legal del Sector Salud, la certificación de la discapacidad. Como se expuso en un inicio, en la actualidad existen distintos ordenamientos legales que le dan vida y sentido al certificado de discapacidad, empero no existe en la formalidad del sector salud, como en algún momento tampoco existió el certificado de nacimiento que da origen al registro de la persona en el registro civil contemplado en la fracción I bis del mismo artículo.

Con esta modificación se concreta el Certificado de Discapacidad establecido en el artículo 10 de la LGIPD, al dotarlo de formalidad en el Sector Salud. Las estadísticas que surjan del registro administrativo de la discapacidad, complementarán la información para asegurar la transversalidad de políticas públicas y la atención a la interseccionalidad de otras vulnerabilidades con la discapacidad.

El artículo 389 Bis 2 establece los criterios sobre el certificado de discapacidad como lo hace el artículo 389 Bis con respecto al certificado de nacimiento. En el caso del certificado de discapacidad se establece como criterio que los certificantes deberán informar sobre la expedirá de un certificado y la obligación de que este se elabore atendiendo los lineamientos establecidos por la CIF, además de la obligación de que sea expedido por profesionales de la medicina o personas autorizadas para ello por la autoridad sanitaria competente.

El artículo 389 Bis 3. establece condiciones sobre la expedición de certificado y el manejo de la información para integrar el RNPD, que se propone adicionar a la LGIPD, a fin de establecer una fuente de datos duros respecto a la discapacidad y registrar la información sobre esta, a que refiere al artículo 104 de la LGS

En este mismo artículo, el párrafo segundo, establece un procedimiento para el manejo de la información en el caso de los recién nacidos, que no cuentan con una CURP. Por lo tanto, la certificación de discapacidades congénitas o producto del parto, identificadas al momento del nacimiento, deberán ser, informadas a través del Certificado de Nacimiento, para su registro con el alta de su CURP, esto en independencia del primer párrafo.

La información de la certificación de la discapacidad propuesta en los artículos 389 Bis 2 y 389 Bis3, con la regulación de la CIF, permitirá una fuente de información proveniente de registros administrativos, que corresponderá a las “Estadísticas Vitales” del Inegi. Esta fuente de datos duros que se genera con la información del Sector Salud por lo establecido en el artículo 104 de la LGS y ya regulado en las NOM de información en salud.

Como complemento a estas modificaciones, a fin de establecer temporalidades para que la autoridad competente lleve a cabo las modificaciones administrativas y la expedición de las normas oficiales mexicanas que haya lugar, a fin de que contemplen lo estipulado en este decreto.

De la certificación de la discapacidad

A fin de no obviar la importancia de la certificación de la discapacidad, desde una perspectiva del derecho, haremos la reflexión sobre cómo, al ser las Personas con Discapacidad un Grupo Vulnerable, las políticas públicas dirigidas a su sector, necesariamente requieren su acreditación.

La capacidad jurídica es la llave de acceso a todo el sistema jurídico, puesto que sin ella no se puede ejercer ningún derecho, ni se tiene acceso a la justicia, ni se puede hablar del concepto de igualdad formal ante la ley, ya sea en lo sustantivo o en lo procedimental. Asimismo, los limitantes al ejercicio de la capacidad jurídica afectan los derechos de libertad de expresión y de opinión, así como los derechos a la privacidad, independencia social, apoderamiento y vida en comunidad, valores jurídicos y humanos fundamentales que a la larga producen un margen de derechos mucho más amplio en la vida de las personas y del entorno social.

El ordenamiento jurídico vigente viola de diversas maneras, tanto directa como indirectamente, el derecho a la capacidad jurídica de diversos grupos de la población. Esta situación resulta preocupante, ya que se enmarca en un contexto amplio de discriminación que da existencia a los grupos vulnerables.

Fundamentalmente, de lo que se habla es del reconocimiento civil de la discapacidad, con el que se obtiene la llave que abre la puerta del ejercicio de las garantías para este sector. La certificación otorga entonces la capacidad jurídica que permite el goce de derechos y faculta a la persona a exigir, más allá de estereotipos, estigmas, prejuicios y discriminación informal, los elementos para abandonar la espiral en que una vertiente alimenta a la otra, de tal suerte que sin capacidad jurídica formal resulta difícil o complicado que una persona pueda adoptar cualquier tipo de decisiones.

El modelo normativo óptimo implica establecer un concepto claro en que todas las personas cuenten con capacidad jurídica de ejercicio en igualdad de condiciones, esto significa remover las limitaciones al ejercicio de los derechos para dar paso a un sistema que provea a las personas de los apoyos necesarios para su empoderamiento. Si en lo social, producto de las diferencias físicas, mentales, sensoriales o intelectuales, la persona requiere ayudas o apoyos para ejercer un derecho o el acceso a la justicia, el modelo social debe asegurar que la certificación que reconoce civilmente a la persona con discapacidad no tenga una discriminación indirecta. Consecuentemente, el modelo normativo óptimo incluye un sistema de apoyos para el ejercicio de la voluntad en que el Estado e Instituciones Privadas, provean a las personas con discapacidad de esas garantías.

Del registro nacional de población con discapacidad

Con el objetivo de regular los fenómenos que afectan a la población y de lograr la participación justa y equitativa de los beneficios del desarrollo económico y social en todo el territorio nacional se expidió en 1974 la Ley General de Población (LGP).

La Ley, a fin de dirigir la política de población, crea el Consejo Nacional de Población (Conapo). Este consejo, tiene a su cargo la planeación demográfica del país e incluir a la población en los programas de desarrollo económico y social que se formulen dentro del sector gubernamental. También debe vincular los objetivos de los programas con las necesidades que plantean los fenómenos demográficos del país.

La LGP También crea el Registro Nacional de Población (Renapo), que está a cargo de la Secretaría de Gobernación y tiene como finalidad registrar a cada una de las personas que integran la población del país, con los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad. El Renapo se integra por: el Registro Nacional de Ciudadanos, el Registro de Menores de Edad y el Catálogo de los Extranjeros Residentes en la República Mexicana.

Para la incorporación al registro y control de la información individual de cada residente del país, se asigna una Clave Única de Registro de Población (CURP). Esta clave ya fue adoptada por toda la Administración Pública para la identificación de las Personas. El 23 de octubre de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo para la adopción y uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única de Registro de Población”. En este acuerdo se fijan los elementos técnicos para la generación de la clave, su estructura, además de las abreviaciones de las entidades federativas para identificar el lugar de nacimiento.

Desde la implementación de la CURP en 1996, los recién nacidos debieron ser incluidos en el Registro Civil, incluyendo su clave individual. En teoría, después de 20 años de la firma del acuerdo para el uso de la CURP, todos los menores de edad con acta de nacimiento están inscritos el Renapo. El proceso de inscripción de un recién nacido es a través del Certificado de Nacimiento que expide el Sector Salud, en los Registros Civiles de la Entidades Federativas.

En el caso de los nacidos antes de la entrada en vigor del registro y de la clave, la incorporación es mediante solicitud y trámite ante alguna de las instancias de la administración pública federal, acompañada de documento que certifique identidad y nacimiento.

La LGP, en su capítulo sobre el Registro Nacional de Población, dota de facultad para con el registro a distintas autoridades. En primer lugar, a la Secretaría de Gobernación para acreditar la identidad de las personas residentes en el país y los nacionales en el extranjero. Es la secretaria la encargada de generar las CURP y de administrar el registro.

Las autoridades locales deberán contribuir al registro informando de los nacimientos y defunciones de las personas, a fin de integrarlo y mantenerlo actualizado, además de incluir la CURP en el registro de nacimiento. Las entidades federativas, los municipios y la misma Federación, son auxiliares para el cumplimiento de los objetivos del registro y de la Secretaría de Gobernación en este fin.

Las autoridades del Poder Judicial de la federación también contribuyen con información al registro, deben informar sobre las resoluciones que afecten derechos ciudadanos o que modifiquen el registro de las personas. La Secretaria de Relaciones Exteriores igualmente certifica la naturalización, informa de la renuncia de nacionalidad y aporta los datos de los mexicanos residentes en el extranjero.

Las personas que residen en el país deben estar integradas en el Renapo y la información relativa a su identidad se encuentra asociada a través de su CURP. Todo la Administración Pública Federal debe colaborar también para este objetivo. El Sector Salud, que en la actualidad contribuye con el registro a través de los Certificados de Nacimiento y Defunción, además posee una estructura de recopilación de información gracias a su Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS).

Todos los elementos del Sector Salud tienen entre sus obligaciones nutrir el SNIS con los datos y la periodicidad que le sea requerida. El fundamento está contendido en los artículos 104 y 106 de la LGS, además de las Normas Oficiales Mexicanas en la materia. El SNIS recupera y sistematiza los datos relativos a la natalidad, mortalidad, morbilidad y de discapacidad; fácilmente y con un bajo costo el sector salud puede nutrir el Registro Nacional de Población con los datos del Certificado de Discapacidad, asociándolo mediante la CURP.

El Registro Nacional de Población con Discapacidad (RNPD) debe ser un registro que provea información sobre la Discapacidad, que reconozca la identidad de la persona y sirva a la protección de derechos humanos de este grupo social, pero que no etiquete a las personas de tal forma que sea una causa o vía para la discriminación.

Esta iniciativa plantea, para satisfacer todas las condiciones anteriores, se reconozca con claridad y se traduzca a instrumentos concretos dos demandas que no están contrapuestas: 1) El derecho a la identidad y el reconocimiento de la discapacidad como una característica más de la diversidad humana, y 2) La no discriminación, en este caso por el etiquetamiento de Personas con Discapacidad.

El reconocimiento de discapacidad en primer lugar, no puede ser una causa para una discriminación. El reconocimiento y certificación de una discapacidad debe ser para utilidad y a solicitud del interesado. En este orden de ideas, la incorporación a al RNPD no puede ser sino a través de la solicitud de un Certificado de Discapacidad.

La certificación de la discapacidad, como se explica más ampliamente en el apartado con este nombre de esta exposición de motivos, tiene un fundamento en la LGIPD, por lo que se debe basar en una clasificación nacional y los estándares internacionales, para poder ser considerado con validez nacional. La certificación como está estipulada en la LGIPD debe dotar de certeza legal y jurídica sobre la discapacidad.

La incorporación de las Persona con Discapacidad al registro será a través de su CURP y mediante la expedición del Certificado de Discapacidad. La protección de los datos personales y el uso de la información del registro debe ser en igualdad de condiciones que todos los inscritos en el Renapo; el uso de la información se deberá sujetar a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIG).

La ventaja para los inscritos al RNPD, debe ser que al igual que la CURP, tenga validez la certificación de la discapacidad para toda la Administración Pública, en los tres niveles de gobierno, además del Poder Judicial que también es usuario y proveedor de información del registro nacional. Es decir, una vez inscrita una persona en el padrón de discapacidad, podrá certificar su discapacidad con el comprobante de la CURP, sin la necesidad de presentar el certificado.

Para evitar el etiquetado de la Persona con Discapacidad, el Estado debe tomar las previsiones técnicas para que el comprobante de la CURP pueda ser impreso, a voluntad del interesado, con o sin la información del o los certificados de discapacidad asociados a esa clave.

Cabe aclarar en este punto que la propuesta de asociar la constancia al comprobante de la CURP y no a la Cedula de Identidad Ciudadana, precisamente en atención a no etiquetar a la persona. A diferencia de la cédula, el comprobante de la CURP es de muy bajo costo y es técnicamente posible dar al usuario la opción de incluir la información de su certificado o no. La cedula de identidad que acredita la personalidad, se expide sin hacer el señalamiento de contar con una discapacidad, pero la CURP que vincula información de la persona con su identificación (también se incluye la CURP en la credencial del INE), permite acreditar que la persona cuenta con una certificación de discapacidad.

El objetivo del padrón es también ordenar la información de la discapacidad adyacente por el ejercicio de derechos que como persona puede ejercer. La Sedesol y el CONEVAL, contarán con la posibilidad de identificar desde el SNID tanto el nivel individual de la información y el de la totalidad del universo.

Es por lo antes expuesto que se proponen las siguientes modificaciones a la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.

La adición propuesta al artículo 22 de la LGIPD, con la que se incluye, además de los censos, los registros administrativos de la Administración Pública y las Encuestas Nacionales a la información que debe garantizar el Inegi cuente con elementos de discapacidad, para la elaboración de productos estadísticos, se consolida el SNID que el artículo 23 de la LGIPD contempla.

Adicionalmente, con el fortalecimiento del SNID, la Sedesol, el Conadis, el Conevaly las demás instituciones que trabajen en función de la protección de derechos de las personas con discapacidad, tendrán la información proveniente de datos duros del RNPD. Además de contar con los cruces con otros programas sociales a fin d conocer información relevante

Esta modificación al artículo 22, que abre la posibilidad del Registro Nacional de Población con Discapacidad, sólo es posible mediante la fracción I Ter del artículo 389 de la LGS que otorga formalidad en la vida institucional y legal del Sector Salud, la certificación de la discapacidad. Como se expuso en un inicio, en la actualidad existen distintos ordenamientos legales que le dan vida y sentido al certificado de discapacidad, empero no existe en la formalidad del sector salud para hacer el certificado verdaderamente de validez nacional, tal como se establece en la LGIPD.

El RNPD, como parte del Renapo, contará con la posibilidad de vincular información a través de la CURP. En el apartado siguiente se detalla lo relativo a la Información en este sentido, pero cabe destacar en este punto que mediante la CURP se integren los datos del certificado de discapacidad, con los datos de identidad de la población, a fin de que pueda ser impreso el comprobante de la CURP incluyendo la información de certificación y de la discapacidad de la persona.

En el caso de la Ley General de Población, es necesario adecuar el ordenamiento de la

La sola inclusión de la palabra discapacidad en la fracción II de la LGP, referente a la obligación de recabar información sobre nacimientos y defunciones, por las autoridades locales, en el contexto de esta iniciativa es abrir paso al mecanismo de articulación entre el Sistema Nacional de Información en Salud y el Registro Nacional de Población, haciendo uso de las posibilidades ya instalada de manejo de la información, es decir, por el mismo costo.

Además, mediante este imperativo, es que el Renapo podrá incluir en el Comprobante de la CURP la información del Certificado de discapacidad, tanto del número de certificado, como de la clasificación de la CIF que obra en el mismo.

A través de un artículo transitorio se impondrá la condición de que el comprobante de la CURP pueda ser impreso a voluntad del interesado incluyendo o no la información de certificación y la discapacidad de la persona.

Del fortalecimiento del sistema nacional de información sobre discapacidad

El Sistema Nacional de Información de Discapacidad (SNID) está decretado en el artículo 23 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (LGIPD). El sistema está concebido con el fin de proporcionar información de todo tipo, relacionada con la población con discapacidad. La autoridad responsable de este sistema es el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (Conadis) en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).

El sistema, en la realidad, se constituyó como Sistema de Información sobre Discapacidad, mediante la publicación en el Diario Oficial de la Federación el 30 de abril de 2014 del Programa Nacional de Desarrollo y la Inclusión de Personas con discapacidad. Sirva esta iniciativa para conminar al Conadis a homogenizar la nomenclatura institucional.

El Inegi es la autoridad central de la información en el país y el SNID no posee independencia o es excepción en esto. Empero, el Conadis es quien encabeza el Comité Técnico Especializado en Información de Discapacidad (Comité Técnico de Discapacidad) que creó el Inegi atendiendo a las facultades que le concede la Linegi en el artículo 31 para generar información especializada de interés nacional.

El Comité Técnico de Discapacidad, congruente con la LGIPD, se instituyó por segunda ocasión mediante acuerdo el 29 de mayo de 2015. Este comité vigente, cuenta con toda la capacidad técnica del Inegi para asegurar información que satisfaga el máximo exigencia posible, obvio con las fuentes de información que tenga disponibles.

La dispersión de datos de la APF, la inexistencia del Registro Nacional de Población con Discapacidad, la legislación vigente, permiten que la información del Inegi en discapacidad se nutra de, únicamente, datos estadísticos censales y no de datos duros. Afortunadamente, el Inegi no se limita a la información que genera a través del censo de población que se aplica cada década, como se podría establecer de una lectura estricta del artículo 22 de la LGIPD.

Aun así, el SNID cuenta con el Censo de Población y Vivienda y encuestas para nutrirse de datos. Y se reconoce que el Inegi y el Conadis aportarán los mejores datos posibles para la atención de la discapacidad en el país con esas fuentes. Empero, si se dota al SNID de datos duros sobre discapacidad que complementen lo anterior, tampoco hay la menor duda que la planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas del país, contarán con más y mejores datos.

La necesidad de datos e información de la discapacidad, no es únicamente una exigencia de la sociedad civil o una ocurrencia legislativa. Los señalamientos más relevantes vienen de información proveída por el Estado Mexicano y evaluada por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas (Comité de Discapacidad de la UNU). En las recomendaciones que emitió el Comité al Primer Informe de México sobre Discapacidad, resaltan las que se identifican con los números 13, 42, 51, 53, 59 y 60, todas referentes a la generación de información sobre discapacidad.

La recomendación número 13 refiere a la posibilidad de conocer y generar información de utilidad para prevenir y combatir la discriminación interseccional que enfrentan las mujeres y niñas con discapacidad. La recomendación 51, inciso b), señala ausencia de información sobre las condiciones de trabajo de las Personas con Discapacidad. El apunte número 53 es sobre a la falta de información sobre la exclusión, pobreza, falta de acceso al agua potable y saneamiento, vivienda digna y condiciones generales de pobreza en que se encuentran las personas indígenas con discapacidad.

La recomendación 42, si bien también se relaciona con información sobre discapacidad, tiene una naturaleza más amplia y que tiene por objetivo erradicar la discriminación de los neonatos por condición de su discapacidad. El Comité de la ONU se ha referido a este fenómeno como uno de los más alarmantes en el mundo, pues se niega el derecho a la vida y a la vida digna a los niños con discapacidad, con total desconocimiento del Estado. En este caso la información que generará el RNPD será tendiente a la protección de los derechos humanos y el interés superior de la niñez.

Las recomendaciones 59 y 60 señalan que el Estado no cuenta con datos estadísticos actualizados acerca de la situación de las Personas con Discapacidad e insta nuevamente a sistematizar con urgencia la recopilación, el análisis y la difusión de datos estadísticos sobre las personas con discapacidad, desglosados por zonas urbanas y rurales, estados y comunidades indígenas, tomando en consideración la situación de todos los grupos marginados

“13. Al Comité le preocupa la falta de acciones de atención específica implementadas por el Estado parte para prevenir y combatir la discriminación interseccional que enfrentan las mujeres y niñas con discapacidad, así como la ausencia de información al respecto.

“42. El Comité insta al Estado parte a asegurar la universalidad del registro de nacimiento inmediato de todos los niños y niñas con discapacidad y la provisión de un documento de identidad.

“51. Al Comité le preocupa:

“b) La ausencia de información sobre las condiciones de trabajo de las personas con discapacidad que han accedido al empleo;

“53. El Comité se encuentra profundamente preocupado por la situación de exclusión, pobreza, falta de acceso al agua potable y saneamiento, vivienda digna y condiciones generales de pobreza en que se encuentran las personas indígenas con discapacidad y la falta de información al respecto. Le preocupa también que la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas no cuente con un programa de trabajo para las personas con discapacidad y que sus propias instalaciones y servicios no sean accesibles para ellas.

“59. El Comité observa que el Estado parte ha establecido el Comité Técnico Especializado en Información sobre Discapacidad. Sin embargo, le preocupa que el Estado no cuente con datos estadísticos actualizados acerca de la situación de las personas con discapacidad.

“60. El Comité recomienda al estado que asegure la participación efectiva de las organizaciones de personas con discapacidad en el Comité Técnico Especializado en Información sobre Discapacidad. El Comité insta al Estado parte a sistematizar con urgencia la recopilación, el análisis y la difusión de datos estadísticos sobre las personas con discapacidad, desglosados por zonas urbanas y rurales, estados y comunidades indígenas, tomando en consideración la situación de todos los grupos marginados y las recomendaciones hechas por el Comité en los párrafos 14 y 34 y las preocupaciones expuestas en los párrafos 43 y 47, supra.”3

La información sobre discapacidad es especialmente compleja por su naturaleza heterogénea y por la complicación para su reconocimiento sistematizado. La Clasificación Internacional sobre el Funcionamiento, la discapacidad y la salud (CIF), y la Clasificación Internacional de la Enfermedad (CIE) son instrumentos elaborados por la Organización Mundial de la Salud (podemos decir en tiempos administrativos) de reciente creación, que permite además de homologar los términos clasificatorios, ordenarlos para su manejo estadístico.

La necesidad de datos sobre discapacidad es reconocida y por esa razón se han realizado adecuaciones legislativas para que el Estado pueda obtenerlos. En 2011, al expedirse la nueva LGIPD, instruyó al Conadis para que en coordinación con el Inegi establezcan el SNID. Igualmente se reconoció en el Plan Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad, publicado en el DOF, una estrategia de trabajo con este fin, incluyendo fomentar el uso de la CIF.

Anteriormente, antes de la LGIPD, ya se contaba en la Ley General de Salud (LGS) con facultades para la recopilación de datos con fines estadísticos. El Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS) debe generar datos en materia de discapacidad y que se integre como información de interés nacional que debe copilar y compartir al Inegi, esto conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la LGS.

La ausencia y dispersión de datos es, por tanto, ya no en razón de que no se considere la necesidad de información en las leyes. El problema desde un análisis minucioso de la legislación y reglamentación, estriba en que la administración pública federal no cuenta con facultades ni criterios para articular esfuerzos para la generación y recopilación de datos.

En el caso de los nacimientos y las defunciones, el SNIS realiza el registro en el certificado respectivo y los certificados están obligados a dar trámite. La misma LGS establece la obligatoriedad transferirlos a Inegi, aparte de lo que genera en estadísticas, cuenta con un referente fiable sobre la cantidad de nacimiento, y defunciones se registran y su dispersión geográfica. El registro estadístico de estos indicadores es un dato clave para la construcción de otros datos y estadísticas. El Inegi, otorga un apartado particular a estas estadísticas que identifica como “estadísticas vitales” y que se conforman de los registros de nacimientos y defunciones por el sector salud.

La principal razón para que no existan datos sobre los certificados de discapacidad, es que el certificado de discapacidad no está estandarizado como el de nacimiento o el de defunción y no existen los protocolos para el manejo de la información de estos certificados con igual atención que los de natalidad y mortalidad.

La causa de la dispersión de información es entonces por la falta de armonización para el real funcionamiento de las adecuaciones legislativas en pro de los derechos de las personas con discapacidad y otros ordenamientos.

Para la armonización legislativa se plantearon las modificaciones secundarias para dotar al certificado de discapacidad de fundamento legal, validez y técnica para su elaboración, incluyendo un formato de certificado de discapacidad. La segunda es constituir el RNPD como parte del SNID. En los apartados del Certificado de Discapacidad y del Registro Nacional de Población con Discapacidad se abunda sobre estos dos puntos, respectivamente.

El padrón de personas con discapacidad que se deberá constituir con la información del certificado de discapacidad, no sólo va a dar cuenta de las personas con discapacidad en su volumen, clasificación y dispersión geográfica. El padrón permitirá obtener información, integrando datos relevantes, adyacentes y relativos a los derechos de las personas con discapacidad.

La dispersión de información en discapacidad es también por la imposibilidad de hacer cortes transversales de la discapacidad en el Sistema Nacional de Información, dentro del conjunto de datos que surge del ejercicio individual de derechos de la persona. Esta es la constante en las recomendaciones 13, 51, 53,59 y 60 del Comité de la ONU.

La necesidad legislativa en este caso está en dotar de obligación a las autoridades para obtener el resultado deseado: Necesitamos dotar de rigidez y certeza jurídica al Certificado de Discapacidad, con el fin de tener un documento alineado a la CIF, que exprese con claridad las limitaciones asociadas a la persona, en un paradigma de derechos. Esta información debe asociarse a la CURP y el Sistema Nacional de Información en Discapacidad concentrar los datos de los certificados, atendiendo al artículo 104 de la Ley General de Salud y aportar la información al Registro Nacional de Personas con Discapacidad.

El Registro Nacional de Población con Discapacidad debe ser un instrumento eficaz para la garantía de los derechos de las Personas con Discapacidad. Las políticas públicas que estén dirigidas a este grupo social, no podrán exigir más certificado que el comprobante de la CURP asociada a un certificado de discapacidad.

La información que se genere, debe ser considerada y de utilidad para la planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas para el sector social y transversalmente, no únicamente las dirigidas directamente a personas con discapacidad.

El registro de las personas con discapacidad debe contribuir con información dura, como base para el SNID. Al igual que el Certificado de Nacimiento y Muerte, que se traduce en un dato fundamental para el Inegi; el certificado de discapacidad debe ser fiable y Dato Clave para la generación de estadísticas y estudios sociodemográficos de la discapacidad.

Respecto a la recomendación 42, el reconocimiento de las discapacidades congénitas y asegurar la identidad del recién nacido con discapacidad, dotándolo de un documento de identidad, es directamente un reconocimiento al derecho a la vida, a la certeza jurídica, a velar por el interés superior de la niñez, pues el Estado debe ser garante de estos derechos. En medida de las posibilidades de cada Entidad Federativa, el contar con un registro de Certificados de Nacimiento con información sobre discapacidad, permitirá dar seguimiento a los certificados que no sean inscritos en el Registro Civil y el Trabajador Social contará con la información para dar seguimiento a estos casos que, de no existir el certificado de discapacidad en el certificado de nacimiento.

En el Certificado de Nacimiento, se deberá posibilitar la incorporación de la Certificación de Discapacidad cuando esta sea detectada al momento del nacimiento. La CURP del recién nacido será inscrita simultáneamente en el Registro de Menores de Edad y en el Registro Nacional de Personas Con Discapacidad.

El Sistema Nacional de Información en Salud, en la actualidad ya cuenta con la obligación de generar información y estadísticas sobre discapacidad en el artículo 104 de la LGS. Es por esta razón que ya no se requiere una reforma al respecto en este ordenamiento, pero si existe la necesidad de establecer en los transitorios de la presente reforma, que el SNIS adecue su funcionamiento para satisfacer estas responsabilidades, tomando en cuenta la opinión del Comité Técnico Especializado en información de Discapacidad.

La interseccionalidad refiere a la existencia de elementos múltiples que condicionen, vulneren o discriminen a la persona, las recomendaciones que hemos estado mencionando, tienen la característica común de referir a esta categoría. Las políticas públicas, para atender áreas de vulnerabilidad, requieren de información que identifique las necesidades u apoyos con una visión de integralidad. Entre más elementos de vulnerabilidad de las personas, más retos representa para la persona, sus familias y para el Estado, su plena inclusión al sistema social y económico depende del conocimiento de estas múltiples vulnerabilidades.

La operación del Inegi, la multiplicidad de datos y matrices que genera, al integrar un registro como el que propone esta iniciativa, permite que los datos se interrelacionen e identifiquen intersecciones de vulnerabilidades en población con alguna limitación clasificada por la CIF y de acciones simultáneas de gobierno de las que es beneficiario. Igualmente permitirá evaluar en el tiempo el impacto de estas políticas en la superación de la vulnerabilidad, la inclusión social y económica, entre todo un sinfín de variables en el banco de datos del sistema.

La virtud de la centralización de la información y la responsabilidad sobre esta en una institución, es que permite la interacción entre los datos que alberga en su acerbo. El Inegi, tiene presencia, responsabilidad e interacción con la mayoría de las instancias encargadas de la atención de la población con fines de inclusión social y económica. Corresponde armonizar la legislación para satisfacer la necesidad de datos, la recomendación de la ONU de hacerlo y el derecho humano de las personas con discapacidad que está vulnerado en este momento por la falta de acciones legislativas que hagan la acción ejecutiva de armonizarse con la convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.

El Inegi, así como con Conadis, cuenta con espacios en el Conapo, en CONEVAL, CONAPRED, entre muchas otras instituciones que colaboran directa o indirectamente, en la superación de la pobreza y la vulnerabilidad. Estas instituciones en su legislación cuentan con atribuciones y responsabilidades en materia de información con el Inegi. Todas han adoptado la CURP, pero no todas han adoptado medidas para generar información fiable para el desarrollo e inclusión de los grupos en vulnerabilidad.

El Inegi es el encargado del Sistema Nacional de Información y administra la información de interés nacional. El gobierno y muchas instituciones autónomas tienen obligación de informarle sobre los temas que le requieran. Además, es el responsable de la confidencialidad y el buen manejo de la información sensible de las personas en temas estadísticos o de estudio. Pero no puede implementar políticas que articulen funciones en áreas de gobierno que no existen en su marco legal.

Artículo 38. Los datos e informes que los Informantes del Sistema proporcionen para fines estadísticos y que provengan de registros administrativos, serán manejados observando los principios de confidencialidad y reserva, por lo que no podrán divulgarse en ningún caso en forma nominativa o individualizada, ni harán prueba ante autoridad judicial o administrativa, incluyendo la fiscal, en juicio o fuera de él.

Cuando se deba divulgar la información a que se refiere el párrafo anterior, ésta deberá estar agregada de tal manera que no se pueda identificar a los Informantes del Sistema y, en general, a las personas físicas o morales objeto de la información.

El Instituto expedirá las normas que aseguren la correcta difusión y el acceso del público a la Información, con apego a lo dispuesto en este artículo

El Sistema Nacional de Información, con los datos del SNID, permite hacer cruces de información que debe ser de utilidad para el reconocimiento de la persona con discapacidad. Los Subsistemas del Inegi de información económica, el de demográfica social, el de buen gobierno y el de medio habiente contienen datos que podrán ser analizados con una perspectiva de la discapacidad; con el registro, podemos distinguir a un nivel de desagregación de mucha precisión, indicadores nacionales.

De la no discriminación y la garantía de derechos por el estado para las personas con discapacidad

La formulación de esta iniciativa atiende a dos presupuestos sobre la forma en que debe entenderse la formulación de respuestas legislativas y administrativas para la garantía de derechos humanos:1) atender al enfoque de derechos en todo momento y 2) la no discriminación desde el Estado en el ejercicio de esos derechos.

El cambio en el paradigma de la atención a las Personas con Discapacidad de un modelo Médico-Asistencial a un Modelo de Derechos, ha obligado a ampliar la visión de lo que representa el problema de la discapacidad para el Estado y qué está obligado de garantizar. En el modelo médico, la discapacidad es vista como una limitación en el individuo que debe ser curada y/o rehabilitada, para que vuelva a gozar de normalidad y se reincorpore a su contexto. En el modelo de derechos, la discapacidad es una característica del individuo, un elemento más de la integralidad de la persona, que lo limita en medida de la existencia de factores personales o contextuales que acentúen la limitación o sean una barrera para el desarrollo integral de la persona en su contexto.

La adopción de un modelo de derechos, no significa la negación de la importancia del sector médico en la discapacidad, especialmente cuando la salud así lo obliga. El reconocimiento de los derechos de las personas con discapacidad, es para el goce de los derechos que tiene por el simple hecho de ser humano, además del de la salud. Así, el enfoque de Derechos involucra al contexto y a la sociedad además de la salud, y las características o limitaciones del individuo.

La perspectiva de derechos, impone que la discapacidad sea vista como una característica más de la diversidad humana. Esto significa que, así como el origen étnico, el género, la edad, etcétera, la discapacidad sea vista como una condición de la persona y que no pueda ser una causa de discriminación, activa o pasiva. La CDPD hace latentes estos principios en los incisos c), e) e i) de su Preámbulo

“c) Reafirmando la universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, así como la necesidad de garantizar que las personas con discapacidad los ejerzan plenamente y sin discriminación,

“e) Reconociendo que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás,

“h) Reconociendo también que la discriminación contra cualquier persona por razón de su discapacidad constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del ser humano,

“i) Reconociendo además la diversidad de las personas con 4

El reconocimiento de la discapacidad, la organización de la sociedad en pro de esta problemática y las políticas públicas que ha implementado el Estado para asegurar el goce de derechos de las Personas con Discapacidad, son factores que han permitido que este sector de la población goce de una mayor libertad en términos generales y un mayor ejercicio de derechos adyacentes al de la salud.

El Estado Mexicano, con la firma y ratificación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Convención) se ha comprometido para lograr que la discapacidad no exista más (entendida esta como una consecuencia de limitaciones en el ambiente o la sociedad para su inclusión), y para ello ha implementado y deberá implementar políticas públicas encaminadas a emparejar el piso de derechos de todas las personas con discapacidad.

Pero, para lograr la plena inclusión de las personas con discapacidad se debe ir más allá la salud y accesibilidad física; no puede limitarse la inclusión a la habilitación o rehabilitación y la accesibilidad al medio físico de las personas que requieren del uso de silla de ruedas. La inclusión debe tener alcances para permitir el desarrollo personal en los sectores social y económico, de todo el universo de discapacidad.

Pero esta no es una concesión graciosa o una dádiva. La necesidad y la demanda de la inclusión de las Personas con Discapacidad, no es únicamente en beneficio de este sector. La inclusión de las Personas con Discapacidad en las dinámicas sociales y económicas es en beneficio del conjunto de la economía y el desarrollo nacional. Pero para lograr la inclusión de las personas con discapacidad, se deben de generar datos que sirvan de referente para la elaboración de políticas públicas que atiendan con eficacia los temas que limitan a la persona.

La ausencia de datos duros y estadísticos sobre discapacidad no nos permite saber con precisión información que se requiere para la planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Lo que sí se sabe con precisión es que el costo de no atender la discapacidad en lo social y económico es mayor y es violatorio de los derechos humanos.

Con la estadística oficial del Inegi de población con discapacidad registrada de 5.1 por ciento en el censo del año 2010, sabemos que prácticamente uno de cada veinte hogares cuarta con un habitante con discapacidad y que la población en contacto directo con la discapacidad puede representar el veinte por ciento de la población.

El Estado, desde la perspectiva de derechos, debe entender a la persona es su complejidad e integralidad, con todas sus características individuales. Los grupos en condición de vulnerabilidad son conjuntos de individuos que comparten características individuales que los colocan en una condición de desventaja o limita en el goce de la totalidad de sus derechos. En congruencia, el Estado debe evitar acciones que representen un obstáculo, limiten o vulneren el ejercicio de un derecho, directa o indirectamente.

En la realidad de las personas con discapacidad, ejercer beneficios dirigidos su sector social representa enfrentar barreras que pueden redundar en una discriminación. Específicamente, solicitar la acreditación de la condición de discapacidad representa realizar un trámite que redunda en el no ejercicio del derecho que se pretende prestar en atención y protección de contar con una discapacidad.

En resumen, esta iniciativa pretende establecer estos dos principios, al tiempo de satisfacer necesidades para la obtención de información de interés nacional sobre discapacidad. La adecuación legislativa propuesta pretende aportar como solución que la certificación de discapacidad esté asociada a la CURP, que el Sector Salud, al certificar la existencia de una limitación en el funcionamiento asociada a una discapacidad, incluya esta información en el Registro Nacional de Personas con Discapacidad. Igualmente, al existir desaparecer la limitación del individuo, deberá informarlo para la actualización del registro. El requisito para la acreditación de discapacidad será el comprobante de la CURP asociada a un certificado de discapacidad.

El grupo social integrado por Personas con Discapacidad, es en sí mismo un grupo heterogéneo de personas con la característica común de contar con una limitación para interactuar en algún área de su integralidad como ser humano. En una primera instancia la discapacidad se puede subdividir en discapacidad física, intelectual, mental y sensorial. Cada una de estas incluye a un sin número de clasificaciones.

La diversidad entonces de discapacidades y las diferencias de apoyos o ayudas que se encuentran relacionadas a las distintas limitaciones de la persona, hacen de la certificación de la discapacidad un tema complejo y que involucra necesariamente al sector médico.

Los esfuerzos para la definición y clasificación de la salud, la enfermedad, la discapacidad, etcétera, llevaron a la Organización Mundial de la Salud a emitir una clasificación internacional que homologara el lenguaje y la información sobre estos elementos. El tránsito al modelo de derechos, obligó a incorporar el enfoque de derecho a las clasificaciones que la OMS ha desarrollado.

La discapacidad, según la Clasificación Internacional del Funcionamiento, además de las funciones corporales, actividades y participación de la persona, debe ser definida y clasificada tomando en cuenta a las limitaciones en la actividad o restricciones en la participación en su ambiente y su contexto.

“El concepto de funcionamiento se puede considerar como un término global, que hace referencia a todas las Funciones Corporales, Actividades y Participación; de manera similar, discapacidad engloba las deficiencias, limitaciones en la actividad, o restricciones en la participación.”5

Además, la discapacidad y la salud se encuentran asociadas, aunque no son necesariamente variables dependientes. Se puede tener salud y discapacidad o no. Empero, el entendimiento de esta diferencia ha llevado a la adopción de dos clasificaciones especializadas, una en enfermedad y otra en funcionamiento.

“Dentro de las clasificaciones internacionales de la OMS, los estados de salud (enfermedades, trastornos, lesiones, etc.) se clasifican principalmente en la CIE-lO, que brinda un marco conceptual basado en la etiología. El funcionamiento y la discapacidad asociados con las condiciones de salud se clasifican en la CIF Por lo tanto, la CIE-IO y la CIF son complementarias.” 6

La discapacidad pose características que son en sí mismas una condición de la persona, luego entonces, la discapacidad puede ser temporal o permanente; progresiva, regresiva o estática; intermitente o continua. La desviación de la norma puede ser leve o grave y puede fluctuar en el tiempo. Es por ello que la CIF, además de hablar de la funcionalidad, aporta elementos que refieren a estas características en su clasificación. Además también puede ser de nacimiento o adquirida por accidente, enfermedad o edad avanzada.

La certificación de la discapacidad, que se basa en la CIF, reconoce entonces las dimensiones que permiten definir a la discapacidad en un correlativo entre las funciones y el entorno, determinando la temporalidad, profundidad y ayudas o apoyos asociados.

La CIF ha pasado de ser una clasificación de ce consecuencias de enfermedades” (versión de 1980) a una clasificación de “componentes de salud”. Los “componentes de salud” identifican los constituyentes de la salud, mientras que las “consecuencias” se refieren al efecto debido a las enfermedades u otras condiciones de salud. Así, la CIP adopta una posición neutral en relación con la etiología, de manera que queda en manos de los investigadores desarrollar relaciones causales utilizando los métodos científicos apropiados. De forma similar, este planteamiento es también diferente del abordaje basado en los “determinantes de salud” o en los “factores de riesgo”. Para facilitar el estudio de los “determinantes” o “factores de riesgo”, la CIF incluye una lista de factores ambientales que describen el contexto en el que vive el individuo.7

Por esta razón, la iniciativa propone como principio de dignidad de la persona, que la certificación de la discapacidad, especialmente cuando se trate de discapacidades permanentes, tenga la misma vigencia que la discapacidad. En realidad, como veremos más adelante, la propuesta de esta iniciativa es que la discapacidad una vez certificada, sea incluida al registro individual de población y no se retire hasta el alta o desaparición de la discapacidad.

En el mismo sentido, la certificación de la discapacidad, no puede ser un requisito recurrente. El requisito de certificados vigentes, que obligan a la persona con discapacidad a realizar el trámite de certificación, resulta una discriminación involuntaria que además denigra y daña económicamente a la persona con discapacidad. La obligación del Estado de garantizar los derechos de las personas con discapacidad, debe comenzar con garantizar su derecho al reconociendo de la discapacidad como una condición característica del individuo y ser el Estado el que responda desde la administración pública el requisito de certificar la discapacidad a través de sus sistemas de información y registro, en descargo del beneficiario y atendiendo a no discriminar de nueva cuenta, ahora desde el estado, a la persona con discapacidad.

Por lo antes expuesto, se somete a consideración de esta H. Cámara de Diputados el siguiente proyecto de

Decreto que reforma y adicionan diversas disposiciones para establecer el registro nacional de población con discapacidad y la armonización legislativa en materia de información de población con discapacidad

Primero . Se reforma el artículo 22 y se adiciona un párrafo segundo al artículo 23, ambos de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad , para quedar como sigue:

Artículo 22. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía a través de la legislación aplicable, garantizará que la información de registros administrativos de la administración pública, el Censo Nacional de Población y las Encuestas Nacionales incluyan lineamientos para la recopilación de información y estadística de la población con discapacidad, la cuál será de orden público y tendrá como finalidad la formulación de planes, programas y políticas. Además, desarrollará instrumentos estadísticos que proporcionen información e indicadores cualitativos y cuantitativos sobre todos los aspectos relacionados con la discapacidad.

Artículo 23. El Consejo en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, desarrollarán el Sistema Nacional de Información en Discapacidad, que tendrá como objetivo proporcionar información del servicios públicos, privados o sociales, y todo tipo de información relacionada, a la población con discapacidad, la cual podrá ser consultada por medios electrónicos o impresos, a través de módulos de consulta dispuestos en instalaciones públicas.

El Sistema Nacional de Información en Discapacidad incluirá el Registro Nacional de Población con Discapacidad, que deberá mantenerse actualizado a través de los registros administrativos de certificación de discapacidad del Sector Salud.

Segundo . Se adiciona la fracción I Ter al artículo 389, el artículo 289 bis 2 y el artículo 289 bis 3, de la Ley General de Salud , para quedar como sigue:

Artículo 389. Para fines sanitarios se extenderán los siguientes certificados:

I. a I Bis. ...

I Ter. De discapacidad,

II. a V. ...

Artículo 389 Bis. ...

Artículo 389 Bis 1. ...

Artículo 389 Bis 2. El certificado de discapacidad será expedido conforme a la legislación vigente y tomando en cuenta los acuerdos internacionales al respecto, por profesionales de la medicina o persona autorizada por la autoridad sanitaria competente. El certificado de discapacidad deberá contener la Clave Única de Registro de Población del beneficiario.

Artículo 389 Bis 3. El responsable de la certificación deberá informar al Sistema Nacional de Información en Salud de la expedición del certificado de discapacidad, para su inclusión en el Registro Nacional de Población con Discapacidad y para los efectos del artículo la 104 de esta Ley.

En el caso de discapacidades congénitas o producto del parto, identificadas al momento del nacimiento, deberán ser informadas a través del certificado de nacimiento, para su registro con emisión de la Clave Única de Registro de Población, además de en los términos del párrafo anterior.

Tercero . Se reforma la fracción II del artículo 93 de la Ley General de Población , para quedar como sigue:

Artículo 93. Las autoridades locales contribuirán a la integración del Registro Nacional de Población. Al efecto, la Secretaría de Gobernación celebrará con ellas, convenios con los siguientes propósitos:

I. ...

II. Recabar la información relativa a los nacimientos, discapacidad y defunciones de las personas a fin de integrar y mantener permanentemente actualizado el Registro Nacional de Población, y

III. ...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Sector Salud deberá, en un plazo no mayor de 180 días a partir de la publicación el presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación, publicar e implementar la Norma Oficial Mexicana en materia de Certificación de la Discapacidad. Esta NOM deberá basarse en la Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud, de la Organización Mundial de la Salud.

Tercero. El Sector Salud deberá adecuar, en un plazo no mayor a un año, a partir de la publicación el presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación, las NOM sobre información en salud y atención a la discapacidad a fin de incluir la certificación de la discapacidad, la reglamentación para su elaboración y la adecuación del certificado de nacimiento para incluir la certificación de discapacidad congénita o adquirida a consecuencia del parto, a fin de satisfacer la recomendación 42 del Comité sobre los derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas.

Cuarto. La Secretaría de Gobernación y las autoridades competentes deberán, en un plazo no mayor a 180 días a partir de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación, instalar el Registro Nacional de Personas con Discapacidad e incluir en el comprobante de la Clave Única de Registro de Población la posibilidad de consultar e incluir en su impresión la Certificación de Discapacidad

Quinto. El Poder Ejecutivo Federal, a través de las autoridades competentes, deberá adecuar sus reglamentos y celebrar los convenios necesarios a fin de implementar, en un plazo no mayor a un año a partir de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación, la totalidad de las disposiciones establecidas para la colaboración institucional.

Sexto. La Secretaría de Hacienda deberá tomar las previsiones económicas necesarias para la implementación de la presente reforma, en medida de las posibilidades presupuestales y en todo momento atendiendo al principio de progresividad.

Notas

1 Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad. DOF 30/05/2011.

2 NOM 015 SSA3 2012. Sector Salud, DOF 29/05/2012.

3 Observaciones Finales sobre el Informe Inicial de México. Comité Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Organización de las Naciones Unidas. CRPD/C/MEX/CO/1.

4 Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ONU. 2011.

5 Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud, OMS, Ed. Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales. 2001. Pág. 3.

6 Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud, OMS, Ed. Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales. 2001. Pág. 4.

7 CIF pag. 5.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 21 de abril de 2016

Diputados: Gustavo Enrique Madero Muñoz, Edith Anabel Alvarado Varela, Brenda Borunda Esponoza, Laura Valeria Guzmán Vázquez, José Alfredo Torres Huitrón, Kathia María Bolio Pinelo, Eloísa Chavarrías Barajas, Erika Irazema Briones Pérez, Sara Paola Galico Félix Díaz, Irma Rebeca López López, Refugio Trinidad Garzón Canchola, Manuel Vallejo Barragán, Evelyng Soraya Flores Carranza, Lilia Arminda García Escobar, Fabiola Guerrero Aguilar, Norma Edith Martínez Guzmán, María Isabel Maya Pineda, María Angélica Mondragón Orozco, Karla Karina Osuna Carranco, María Guadalupe Oyervides Valdez, Angélica Reyes Ávila, María de los Ángeles Rodríguez Aguirre, María Monserrath Sobreyra Santos, Mariana Trejo Flores (rúbricas).