Gaceta Parlamentaria, año XVIII, número 4211-V, martes 10 de febrero de 2015
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Iniciativas
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, a cargo del diputado Carlos Fernando Angulo Parra, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, de la LXII Legislatura con fundamento en lo dispuesto por la fracción II, del artículo 71 y el inciso h del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona la Ley del Servicio Exterior Mexicano, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
I. Introducción
En la actualidad, debido a la tecnología cada vez de mayor avanzada y los fenómenos de la inminente globalización, se observan en el entorno internacional de naciones, actividades estratégicas, de carácter político, económico y social, que presentan un mayor grado de interdependencia en su desarrollo cotidiano y que impactan en las actividades cotidianas de los ciudadanos.
Estos hechos representan una evidencia más de que resulta indispensable llegar a acuerdos entre los gobiernos para agilizar las acciones que les son comunes, porque tienen una influencia directa en sus comportamientos y controlan los efectos que puedan ocasionar entre sus habitantes. Pero también denota la urgente necesidad de revisar los marcos jurídicos que los rigen, para que en su caso, se revise la factibilidad de realizar los cambios y modificaciones en las reglas y procedimientos que les dan vigencia.
Para el caso mexicano, encontramos como un referente reiterativo en las declaraciones de las autoridades competentes de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que una política exterior eficiente, debe tener como visión de largo plazo, por un lado la inminente responsabilidad internacional en todas y cada una de las acciones en las que interviene, pero también se debe hacer hincapié en que no se puede perder de vista la condición de coadyuvancia en la solución de la problemática de las naciones hermanas.
En este mismo sentido, cabe la pretensión de que se propicien las condiciones indispensables para el crecimiento y desarrollo no solamente a nivel país, sino también de región en la que se encuentra inmerso. Con esta disposición, se puede lograr no solamente, una mejor proyección al exterior, sino que también se puede proyectar una mejor promoción de todos los recursos de intercambio con los que cada quien cuenta, desde el ámbito de su planeación nacional.
Otro factor a destacar se relaciona con la atención que todo país debe prestar a la protección de sus connacionales que viven fuera de sus fronteras en la defensa de sus intereses, así como la garantía de que el país cuenta con los espacios de interlocución justos y equitativos en los organismos y organizaciones internacionales, donde de forma permanente deben encontrar resonancia los grandes postulados de la política internacional que el Estado mexicano decida abanderar.
De esta manera tenemos que para cumplir con esa importante visión y esas grandes responsabilidades, el Estado mexicano necesariamente tiene que enfocar su atención a fortalecer su capital humano; es decir, debe promover que se trabaje de manera efectiva en el fortalecimiento de los cuerpos de funcionarios que mediante eficientes procesos de gestión pública, deberán encarar los retos actuales y futuros.
Sin embargo, todo ese fortalecimiento, debe ir aparejado de mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas, por lo que es menester encontrar las innovaciones y los instrumentos indispensables para lograr ese loable propósito porque solamente puede haber resultados eficientes, cuando se cuenta con toda la información necesaria, procesada de manera sencilla y fácilmente asequible para el público usuario interesado en su operación.
Y es precisamente en esta tónica donde se encuentran la mayor parte de coincidencias con esta propuesta, en el sentido de la necesidad recurrente de fortalecer el Servicio Exterior mexicano de carrera y sus representaciones en el exterior, para que puedan no sólo conservar y mejorar las herramientas con las que ya se cuenta, sino que también se encuentre en condiciones de detonarlas e incrementar las capacidades y aptitudes de sus funcionarios, tendientes a elevar su desempeño en las distintas ramas que abarca.
Por todas estas razones, trataremos de presentar los principales elementos que componen este importante servicio, para finalmente sintetizar en la propuesta legislativa las áreas de oportunidad de mejora detectadas.
II. Marco conceptual
Para entender mejor estos fenómenos, resultará de suma utilidad conocer el significado de algunos conceptos, como el que se refiere a la propia Ley del Servicio Exterior Mexicano1 , donde conceptualiza en su artículo 1 el Servicio Exterior Mexicano, diciendo que es el cuerpo permanente de funcionarios del estado, encargado específicamente de representarlo en el extranjero y responsable de ejecutar la política exterior de México, de conformidad con los principios normativos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Menciona también que el Servicio Exterior depende del Ejecutivo federal y que su dirección y administración están a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores y detalla también que el personal de carrera es permanente y su desempeño se basa en los principios de preparación, competencia, capacidad y superación constante, a fin de establecer un servicio eficiente para la ejecución de la política exterior de México.
Otro concepto importante es de los diplomáticos y la literatura escrita sobre el tema es coincidente en el sentido de reconocer que serán éstos los encargados de los negocios de estado; cuando estos involucran a más de un actor, es decir, si dichos negocios involucran a dos o más naciones, si se puede hablar de que existen diplomáticos y finalmente otra acepción del término diplomacia, se refiere como la estructura de recursos humanos dedicada a dicha labor, es decir, a la gente que integra el Servicio Exterior2 . En este sentido encuentra gran relevancia esa propuesta, puesto que aborda la necesidad y pertinencia de mejorar los canales diplomáticos con la necesidad de salvaguardar los intereses del Estado mexicano en el extranjero en beneficio de sus connacionales.
De esta manera, integramos finalmente a esta revisión una definición convencional del concepto de diplomacia que ofrece Harold Nicholson en su obra clásica Diplomacia refiriéndose a ésta como: “... El manejo de las relaciones internacionales por medio de negociaciones; el método por el cual éstas se ajustan y se manejan por parte de embajadores y enviados...”. No obstante se hace el acotamiento de que aún cuando gran parte de la diplomacia de hoy sigue involucrando el arte de las negociaciones practicado por los embajadores, cónsules y enviados especiales, la naturaleza de la diplomacia ha cambiado considerablemente con los años a medida que han cambiado las condiciones del sistema internacional3 .
III. Antecedentes de la construcción del Servicio Exterior mexicano
Uno de los antecedentes más importantes, lo tenemos en la Constitución de 1917 donde se determinó que el Congreso de la Unión, por conducto de la Cámara de Senadores, analizaría la política exterior desarrollada por el Ejecutivo federal y ratificaría los nombramientos de agentes diplomáticos y cónsules generales, así como los compromisos internacionales que en el nombre de México se concreten; se dispusieron las atribuciones del presidente de la República en el manejo y ejecución de las relaciones internacionales, la concertación de compromisos con estados extranjeros, así como el nombramiento y remoción de los agentes diplomáticos y consulares.
Posteriormente, en 1922, el presidente Álvaro Obregón expidió la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático y fue posteriormente en febrero de ese mismo año, cuando publicó también su reglamento. Algo importante a destacar, dentro de los contenidos de esta disposición, es que se introduce la figura del concurso público como la llave de entrada al servicio.
De esta forma y con la Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano de 1934, se consolida la especialización en el Servicio Exterior y se inicia uno de los primeros servicios civiles de carrera implementados por el estado federal; un referente importante es que a la fecha se encuentra vigente la Ley del Servicio Exterior Mexicano publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1994, reformada en 20024 y en 2012.
Otro antecedente que por su importancia se puede resaltar, es de los convenios sobre trabajadores temporales entre 1942 y 1964, los llamados Programa Bracero, que buscó de primera mano lograr la ampliación en los actos de cooperación entre Estados Unidos y México, este hecho propició que se multiplicaran en gran medida las responsabilidades de la protección consular de este tipo de ciudadanos. Años más tarde, a partir de la década de los ochenta, la atención se centró de manera más direccionada hacia la protección de los derechos humanos y de los civiles de los migrantes mexicanos, hecho que ha cobrado notable importancia5 y que al final de cuentas incidió de manera directa en la aprobación de la reforma en la materia de junio de 2011.
Otros datos relevantes, es que además se ha trabajado en el fortalecimiento de la defensa jurídica de los connacionales, lográndose también la creación de la figura de “canciller de protección” personaje dedicado especialmente a proteger a los migrantes, hecho que denota un gran avance en la promoción de las medidas de protección consular preventiva.
Aunado a todo esto, los informes revelan que se ha dado un amplio apoyo a las representaciones consulares, incrementando el número de funcionarios en este tipo de demarcaciones, dotándoles de recursos materiales y mejorando los sistemas y la labor de sistematización informática en el registro de matrículas consulares, pasaportes y casos de protección6 .
Un referente que no podemos dejar pasar de largo, es que la creación de los servicios de carrera que se reconocen en México, que a la fecha son poco más de 25, han ido cambiado de manera paulatina, ya que después de casi doscientos años de la creación del Servicio Exterior mexicano, es a partir de 1992 cuando se comenzaron a crear los demás servicios.
Una nueva etapa en la puesta en marcha de estos importantes procedimientos, se generó en el periodo de 1992 a 2002, donde se crearon once servicios de carrera más y de 2003 a 2012, tanto en los tres Poderes federales, así como en los órganos constitucionalmente autónomos y tribunales administrativos, se instrumentaron ocho servicios de carrera adicionales7 .
A esto habría que adicionar los avances que se pudieran haber generado de 2012 a la fecha, y que está trabajando en su diseño.
IV . Importancia de un sistema de gestión política exterior, enfocado al mérito
Unas de las principales bondades que se encuentran insertas dentro de la rama de mayor eficiencia del Servicio Exterior mexicano, es la que se direcciona a la pronta detección y posterior análisis de las distintas problemáticas que a nivel internacional pueden presentarse.
Al respeto y con base en los privilegios que la anticipación pudiera proporcionar, resulta más sencillo ahondar en las causas que originan la deficiencia, para posteriormente plantear cursos alternativos de acción, que puedan redundar en panoramas más amplios o escenarios de solución alternativos.
En este contexto, y bajo el supuesto de que las demás naciones deben estar buscando solucionar de manera paralela su propia política internacional, pretendemos que con estos intercambios se fomenta la aproximación entre pares y por ende se mejoran las vías y los accesos de comunicación con los diferentes actores de la sociedad internacional.
Por otro lado, los funcionarios del Servicio Exterior mexicano, desarrollan actividades de investigación en el campo de las relaciones internacionales en el marco de los trabajos que pueden llegar a requerir las instituciones públicas, privadas y sociales y adicionalmente pueden brindar un interesante apoyo suministrando referentes interesantes en el campo del derecho y la política científica comparada, que suelen coadyuvar en la dotación de mayores herramientas puestas al servicio de los especialistas dedicados a los procesos de elaboración y modificación de las normas, sobre todo en el campo del derecho internacional público y privado.
También pueden desarrollar actividades en el ámbito de los partidos políticos, de las instituciones que representan a un sector en específico y algo sumamente importante, es que participa y se interrelaciona con algunas organizaciones no gubernamentales que pueden aportar actualmente elementos de sumo interés para entender la dinámica en la que se desenvuelven los fenómenos de la globalización.
V. Organización
La forma de organizarse de este gran brazo ejecutor de la política internacional, tiene su origen en La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que menciona en su artículo 89 los principios normativos que debe observar el presidente del Poder Ejecutivo al dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales.
En este orden de ideas y aún siendo un órgano del Estado mexicano dedicado a la diplomacia, queda sujeto al diseño o conceptualización e instrucciones de política exterior que le marque el titular del Ejecutivo federal. A este último corresponde el privilegio exclusivo de formular la política exterior de conformidad con nuestros principios constitucionales y nuestro proyecto de nación en su enfoque externo; al Servicio Exterior mexicano le corresponde contribuir a lograr esos objetivos a través de una diplomacia activa, responsable, honorable e inteligente.
Así pues, este cuerpo que pretende ser permanente, profesional y especializado, y que tiene su principal sustento en un sistema de prevalencia y de mayores capacidades de gestión, se enfoca de manera primordial a atender las embajadas, pero sin descuidar sus responsabilidades de labores en las misiones, los consulados y en general en las oficinas que en materia diplomática posee México en exterior.
De esta manera destaca que el organismo que tiene bajo su cargo la administración del servicio es directamente la Secretaría de Relaciones Exteriores, misma que guardando los aspectos jerárquicos y de disciplina, cumple con los requisitos marcados en el marco jurídico con relación a la participación e intervención en la materia del propio titular del Poder Ejecutivo federal.
a) Características de sistema híbrido
Dicho lo anterior, cabe mencionar que como todo servicio civil de carrera en el país su principal características está enfocada a la no dependencia de las cambiantes designaciones políticas de las autoridades en turno. Sin embargo, encontramos en su operación un sistema híbrido, puesto que por un lado atiende al mérito y a la profesionalización de sus integrantes, pero por otro lado conserva visos del sistema de libre designación. Esto debido a que tiene entre sus funcionarios personal que ha ingresado a sus filas mediante el concurso y las evaluaciones, pero también se nutre de personal temporal y asimilado que es seleccionado en parte, con base en una propuesta del propio secretario del ramo, donde interviene el Poder Ejecutivo, para posteriormente ser ratificado por el Senado.
En este sentido, lo que la literatura especializada dice es que este tipo de personal, es decir, el designado por los titulares de los órganos encargados de administrar el sistema, se desarrolla desempeñando funciones específicas en una adscripción determinada y por un plazo que no podrá excederse de seis años. Para el caso del personal asimilado, se resalta que se compone de funcionarios y agregados a misiones diplomáticas y representaciones consulares, cuyo nombramiento debe haber sido gestionado por otra dependencia o entidad de la administración pública federal, u otra autoridad competente, con apego a su propio presupuesto; pero colaborando de manera directa en la representación correspondiente.
Cabe resaltar que esta dualidad ha generado a lo largo de la historia diversos conflictos, sobretodo porque se menciona que los funcionarios del servicio exterior que no forman parte del sistema de carrera, no cuentan con perfiles idóneos para desempeñar los cargos, así como que escalan en la estructura piramidal de forma mucho más rápida que el resto de los funcionarios.
b) Las plazas
Una de las problemáticas más importantes que reiteradamente es abordada en el estudio de este tipo de organización, tiene que ver con el número de plazas asignadas al Servicio Exterior mexicano. En este sentido se reitera que la realidad es que con las características de sistema híbrido, no todas las plazas o espacios disponibles para realizar labores diplomáticas, llegan a cubrirse con personal de carrera, sobretodo porque la legislación permite la posibilidad de que el presidente de la República, a través del secretario y, en su caso, con la aprobación del Senado, pueda introducir nombramientos temporales por designación que se ha dado llamar político-administrativos.
Lo anterior es posible porque se atienden de esta manera las prerrogativas existentes del marco normativo mexicano, con lo cual se genera la posibilidad de que se ocupen a través de esta vía una buena parte de esas plazas en cualquiera de los rangos. Aunado a esto hay que considerar la problemática de que los funcionarios, aun habiendo sido contratados específicamente para el sistema temporal, generalmente se mantienen de manera indefinida en los puestos. Esto ha traído como consecuencia que de acuerdo a las normas y costumbres presupuestales de la nación, hay un número determinado de plazas y los nombramientos temporales que se realizan por parte del Ejecutivo federal, que representan, según el decir de los propios integrantes del servicio de carrera, un costo de oportunidad negativo para su ascenso y promoción.
Así pues, con todo este panorama, vale la pena realizar un pequeño ejercicio retrospectivo, considerando que una de las quejas principales del personal de carrera, es precisamente que la aprobación del número de nuevas plazas del Servicio Exterior mexicano, no avanza a la velocidad que se debiera.
Por otro lado encontramos que las principales modalidades de estos espacios presupuestales, se refieren a los niveles operativos, a los técnicos administrativos, en sus categorías A, B y C. Para el caso de los mandos medios, encontramos los cargos de ministro, primer consejero, segundo secretario, tercer secretario, agregado diplomático, coordinador administrativo, así como el agregado administrativo A, B y C. Y ya para los niveles de mando superior, se localizan los espacios destinados a los embajadores.
Esto viene a colación por el tema que nos ocupa, en el sentido de que al igual que el servicio profesional electoral o el de las Fuerzas Armadas, se trata de sistemas que contemplan una carrera jerarquizada; esto es aún más evidente, en el escalamiento de plazas de la rama diplomático-consular porque se empieza por el rango de agregado diplomático y se concluye con el de embajador. En la otra rama del servicio, la técnico- administrativa, los interesados en ingresar al servicio forzosamente tendrán que iniciar con el rango de técnico administrativo C, y es menester que concluyan en la carrera y logren concluir en el último grado, para que los aspirantes se puedan colocar en el rango de coordinador administrativo.
VI. Principales procesos abordados en la propuesta
a) El Ingreso
Por lo que hace a los procesos que todo servicio de carrera debe tener, encontramos que en caso de este servicio, para considerarse como candidato a ingresar, se tiene forzosamente que cumplir con los requisitos de ser mexicano por nacimiento y de no tener otra nacionalidad, ser menor de 30 años, tener buenos antecedentes, estar apto física y mentalmente, así como no pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto. Adicionalmente se tienen que presentar y aprobar los exámenes de las etapas eliminatorias, las cuales tienen a su vez exámenes y concursos que van apareciendo en escena con base en una convocatoria publicada periódicamente.
En este mismo sentido se destaca que las convocatorias marcan una serie de requisitos adicionales para el ingreso, como en el caso de contar con cultura general vasta, conocer y manejar perfectamente el idioma español, el inglés, y aparte tener la capacidad para traducir alguno de los otros idiomas oficiales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Por otro lado, también se requiere de la realización de exámenes médicos y psicológicos que resultan de utilidad para determinar si los candidatos están lo suficientemente sanos para iniciar una carrera de este tipo; así como la elaboración de un ensayo de política exterior donde se pretenden medir las habilidades que la persona posee para la expresión escrita.
Factor relevante para el ingreso lo es también el perfil académico, donde se presenta como mínimo el nivel de licenciatura para la rama diplomático-consultar y el de bachillerato para la rama administrativa.
b) La capacitación y la evaluación del desempeño a través del Instituto Matías Romero
Para formar y capacitar a los diplomáticos mexicanos, se cuenta con un instituto denominado Matías Romero, que fue creado en el año de 1974, teniendo entre sus funciones sustantivas coordinar los procesos de evaluación académica de los concursos de ingreso y ascenso del servicio exterior mexicano; dotarles de habilidades con respecto al tema de la negociación internacional y la capacidad de análisis necesaria para enfrentar los retos de labor diplomática contemporánea y ofrecer programas de educación continua que contribuyan a fortalecer el conocimiento en áreas estratégicas y a mantener actualizados a los miembros del Servicio Exterior mexicano.
c) Promoción y ascensos a cargo de la Comisión de Personal
Para la promoción y los ascensos, se destaca que se llevan a cabo de acuerdo con una convocatoria interna, misma que regularmente se integra con otros requisitos, dentro de los cuales encontramos el de la antigüedad de los servidores públicos dentro del servicio, así como la evaluación de su expediente.
Para realizar este tipo de procesos el Servicio Exterior mexicano, cuenta con la Comisión de Personal, que por recomendación de la Subcomisión de Evaluación, podrá decidir si un funcionario puede o no participar en el concurso de ascenso, aun cuando en algún momento éste haya sido reconvenido por algún tipo de faltas.
De este modo encontramos que en promedio histórico los servidores públicos del Servicio Exterior mexicano, ascendidos mediante procedimientos verticales, representan 14.8 por ciento del total. Adicionalmente un número muy similar, puede aspirar a ascender por convocatoria cerrada y en una cantidad mucho menor, se encuentran aquellos que son ascendidos por libre designación, es decir, directamente por los funcionarios públicos refiriéndose estos casos a los embajadores o cónsules sometidos a consideración del titular del Poder Ejecutivo federal.
La Ley del Servicio Exterior Mexicano y su reglamento, también contemplan una serie de generosos estímulos para cada uno de los funcionarios, así como sanciones por las faltas cometidas, dentro de las cuales deberá existir la separación del cargo.
En cuanto a las mediciones de desempeño , es menester vincularlas de manera adecuada con el presupuesto, aspecto que se considera de suma fragilidad en México; no sólo porque nunca serán suficientes los recursos que se destinen a materia alguna y el campo del Servicio Exterior mexicano y muchas otras ramas de la administración pública federal, no escapan de esta premisa; sin embargo el desempeño se debe medir para ver hacia dónde nos dirigimos, es preciso considerar que los mejores hombres y las mejores mujeres para ocupar los cargos, y para lograr esto, es necesario medir su desempeño. En este tenor, encontramos plena coincidencia con los expertos en el sentido de que en un futuro estas mediciones deben ser una pieza clave para mejorar la gestión pública, en contraposición a las designaciones sin las revisiones necesarias que ubiquen a cada quien en el espacio que les corresponda.
Una de las cuestiones trascendentales de esta propuesta, es que mediante el proceso legislativo que rigurosamente habrá de seguir, se apreciará si existen las condiciones necesarias para que pueda prosperar, o será menester mantener como está el servicio; o si por la necesidad de lograr mejores resultados se debe dar el paso para realizar los cambios necesarios, ya que frente a titubeos, negligencia o desdén por la actualización de nuestro marco jurídico, se corre siempre el riesgo de que estos ejercicios legislativos se conviertan en un cúmulo de muy buenas intenciones, pero destinado a fracasar9 .
Así tenemos, que de los procesos de mejoramiento de las certificaciones del personal, de los criterios de apoyo tecnológico y del diseño de mejoras en la estructura organizacional de los organismos sociales –sobre todo en el campo del recurso humano– dependerán en gran medida, los logros de los objetivos institucionales que se haya planteado esta administración y las que le siguen; por lo que para que éstos se traduzcan en resultados palpables y a su vez contribuyan al logro de los objetivos del plan sectorial y del Plan Nacional de Desarrollo, se debe trabajar arduamente y de manera decidida.
VII. Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2013-2018
Tal como lo marca la normativa correspondiente, después de contar con un Plan Nacional de Desarrollo, la administración federal en turno, debe emprender las acciones necesarias de diagnóstico y consulta que permitan al país contar con los planes sectoriales de los ramos más importantes que componen la gestión pública.
Con esta consideración, la administración actual se dio a la tarea de realizar las consultas necesarias a fin de estar en posibilidades de diseñar el Programa Sectorial de Relaciones Exteriores correspondiente al periodo 2013-2018, mismo que se encuentra publicado oficialmente, como parte de la programación que sobre esta materia está considerada para este sexenio.
Otro dato importante que se detalla en el documento de referencia, es que la cancillería seguirá impulsado las políticas del gobierno abierto en política exterior; esto resulta muy conveniente para los fines de esta propuesta, puesto que una gestión pública eficiente de recursos humanos, necesariamente debe ir aparejada de una administración que incluya dentro de su visión a futuro la apertura en la información hacia el público usuario de los sistema y también al público en general. Con todo esto se pretende contribuir decididamente a facilitar las acciones, si se parte de la premisa, de que a mayor información, resultará más factible tener mejores resultados. Por otro lado si aunado a este hecho, se mejoran las condiciones administrativas para el desempeño de los funciones, se puede apreciar un panorama que puede cumplir de mejor manera con los parámetros diseñados por la tendencia de la gobernanza internacional al respecto.
Al respecto ha habido avances. Prueba de ello es la implementación en materia de transparencia, de la disponibilidad de la información de los tabuladores de la nómina del Servicio Exterior mexicano, en donde se muestran los ingresos de los miembros de las circunscripciones diplomáticas y consulares de México acreditados en el extranjero10 . Sin embargo aún falta mucho por hacer.
La relevancia de lo anterior, estriba por un lado, en recapitular que las actividades en materia de relaciones exteriores han sido restringidas como un área tradicionalmente discreta sobre sus procesos en la toma de decisiones; pero por otro lado es necesario reconocer que para lograr esa apertura, se debe contar con el hecho de que la secretaría continúe realizando y robusteciendo sus capacidades, aunado esto a que esa actividad de ejercicio democrático debe continuar fortaleciéndose11 .
VIII. Propuesta
Por considerarlo de suma utilidad y para dar solidez a todo lo anteriormente expuesto, a continuación se detallan los principales factores que están impulsando cada uno de los puntos que se pretenden abordar en la propuesta de reformas y modificaciones a la Ley del Servicio Exterior , a saber:
1. Contar con un plan rector de profesionalización que pueda ser verificable
Una de las deficiencias de buena parte de servicios de carrera existentes en el país, se refiere a que no se respetan los planes de profesionalización que las instituciones proponen. Es este sentido resultará de gran utilidad, que ese plan rector de profesionalización que necesariamente tiene que existir, también pueda ser verificable, porque al estar abierto al público usuario, crecen las posibilidades de que verdaderamente se cumpla, toda vez que las personas que estén interesadas en capacitarse, estarán insistiendo en que funcione de manera adecuada.
Lo que actualmente se localiza en materia de capacitación, se refiere a lo mencionado en el Reglamento de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, que de manera muy somera en su artículo 124, refiere que:
Artículo 124 del Reglamento de la Ley del Servicio Exterior Mexicano
“...La secretaría dará a conocer periódicamente, a través del Instituto Matías Romero, las oportunidades de capacitación y preparación académica disponibles para los miembros del Servicio Exterior en México y en el extranjero y sus requisitos...”
Los aspirantes que satisfagan los requisitos correspondientes a dichas oportunidades deberán presentar sus candidaturas a la Subcomisión de Evaluación, misma que después del análisis del expediente y requisitos de los interesados decidirá beneficiarios.
Sin embargo y en vista de que esas oportunidades de capacitación no se encuentran plasmadas en un plan rector, se está proponiendo que sea obligatoria su elaboración y que se integren a la propia ley para darle mayor certeza y seguridad a su aprobación.
2. Integrar a la ley las normas necesarias para la creación del Sistema Integral de Información del Servicio Exterior Mexicano (SIISEM)
Este es adicionado como un elemento sumamente importante en la gestión de recursos humanos en la actualidad, porque es el que tiene que ver con la tecnología y con las características de un gobierno abierto como el que pretende utilizarse en México. Es decir, que el funcionamiento del sistema debe contar con “ventanas” externas que puedan auditar de manera natural y cotidiana como se están desempeñando los trabajos al interior del servicio. Por otro lado también debe permitir que los aspirantes a integrarse al mismo, cuenten con información oportuna para hacerlo en el momento pertinente; es por eso que el Sistema Integral de Información del Servicio Exterior Mexicano, debe contemplar las herramientas necesarias para verificar el cumplimiento del marco normativo en cada uno de los procesos internos del servicio, así como de la difusión de los indicadores que permitan medir el impacto del trabajo de los miembros en los distintos procesos, con los apartados suficientes para que resulte lo suficientemente amplio.
3. Se adicionan requisitos para candidatos a ser designados como cónsules honorarios
La Ley actual establece en su artículo 13, que el secretario del ramo cuenta con las atribuciones necesarias para designar cónsules honorarios. Al respecto, esta propuesta propugna para que esos candidatos cumplan cuando menos con perfiles similares al personal de carrera, en aspectos tales como escolaridad y experiencia, acreditados mediante la aplicación de los exámenes necesarios para corroborar que el candidato efectivamente cuenta con las capacidades necesarias para afrontar las responsabilidades.
Se conserva la disposición que señala que quienes resulten seleccionados mediante este sistema, no serán considerados personal del Servicio Exterior.
4. Ampliar los criterios para la selección de candidatos a ocupar vacantes de embajador o cónsul general
Un servicio civil de carrera como el del Servicio Exterior mexicano, es un sistema de gestión pública que tiene como propósito proveer a la institución de personal calificado, con base en el mérito, la imparcialidad y la igualdad de oportunidades, a través de procedimientos transparentes; por lo que en ocasión de una vacante de embajador o de cónsul general, resulta ya insuficiente que en la ley se contemple solamente el criterio de que el secretario de Relaciones Exteriores, debe someter a consideración del presidente de la República los nombres y antecedentes del personal de carrera, que “a su juicio” debieran ocupar dichos cargos.
Esto es así porque aun conservando las características tan peculiares del Servicio Exterior mexicano, donde se combinan el sistema de mérito con el de libre designación, para que resulte congruente con los parámetros diseñados para una gestión pública cada vez más eficiente y profesional, ésta última debiera transitar paulatinamente a lograr que esta fórmula sea medianamente aceptable, adicionando la legislación para que los funcionarios que sean distinguidos con esta posibilidad, cumplan con una serie de requisitos de solvencia profesional, evaluación y certificación, de manera que resulte conveniente el presentar su candidatura de acuerdo con los resultados de los sistemas de evaluación del propio servicio.
5. Mayores requisitos para los ascensos del personal de carrera
Resulta innegable que los sistemas de ascenso, movimientos y rotación a los cargos o puestos, cambios de adscripción y horarios, son de suma importancia para el desarrollo de las organizaciones, así como para la aplicación de sanciones administrativas o remociones. Con base en esta premisa es que se está proponiendo que el Sistema de Servicio Profesional Electoral, se sigan otorgando con base en el mérito y rendimiento, tal como tiene que acontecer en un sistema como el que nos ocupa, pero también deben considerarse el grado de cumplimiento de sus objetivos y metas, las calificaciones de desempeño, así como la existencia de quejas procedentes. Esto puede redundar en que los miembros del servicio tengan aún un mayor cuidado a la hora de cumplir con los requisitos que los llevarán a obtener un mejor nivel.
Y es en esta tónica que la propuesta se está dirigiendo en el sentido de que en los casos de ascensos a segundo secretario, primer secretario, consejero y ministro de la rama diplomático-consular, así como a agregado administrativo C y coordinador administrativo en la rama técnico-administrativa, acordados por el secretario de Relaciones Exteriores previa recomendación de la Comisión de Personal, se están agregando los requisitos de evaluación del grado de cumplimiento de sus objetivos y metas y existencia de quejas procedentes.
Para el caso de la decisión del secretario con respecto a los demás ascensos del personal de carrera y previa recomendación de la Comisión de Personal, se está incluyendo el requisito de que la evaluación tome en cuenta los méritos y calificación de desempeño, la preparación académica, las antigüedades del personal, el grado de cumplimiento de sus objetivos y metas, así como también la existencia de quejas procedentes.
6. La certificación de capacidades
En este tenor, una de las mejores formas para contar con esa certeza, es precisamente que se trabaje arduamente con los organismos especializados en la materia, como lo es el Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales, conocido en México como Conocer. Mismo que está direccionado en el diseño de certificación de competencias laborales para determinados puestos, tendiente a que se logre el reconocimiento de los conocimientos, habilidades, destrezas y comportamientos individuales, es decir, aquello que los hace competentes para su vida laboral.
Para tal efecto, resultará de suma utilidad que el Servicio Profesional del Servicio Exterior, cuente con un estándar de competencias para los puestos más relevantes, entendido éste como el documento oficial aplicable en toda la República mexicana que sirve de referencia, para evaluar y certificar las competencias de las personas12 .
Es por lo anteriormente expuesto y motivado, someto a consideración del pleno de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona la Ley del Servicio Exterior Mexicano
Artículo Único. se reforman los artículos 13, primer párrafo; 19, segundo párrafo, 20, primer párrafo, 21 primer párrafo, 37, los incisos b) y f) y el quinto párrafo y del artículo 40 el segundo párrafo; se adiciona el artículo 2 Bis de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, para quedar redactados como sigue:
Artículo 2 Bis. Para cumplir con las funciones de capacitación permanente, el Servicio Exterior mexicano deberá contar un plan rector de profesionalización, que pueda ser fácilmente verificable y que se encuentre abierto al público usuario, orientado a que toda aquella persona del propio servicio que desee capacitarse cuente con los elementos necesarios para hacerlo.
También dispondrá de un Sistema Integral de Información de Personal del Servicio Exterior Mexicano (SIIPSEM) diseñado para funcionar como un elemento básico y fundamental en la gestión de recursos humanos, para que los aspirantes a integrarse al mismo, así como los integrantes del propio servicio, cuenten con información oportuna de cada una de las subcomisiones y procesos internos del servicio.
Artículo 13. El secretario podrá designar cónsules honorarios, considerando a personas que reúnan al menos perfiles similares al personal de carrera, en aspectos tales como escolaridad y experiencia, acreditados mediante la aplicación de los exámenes necesarios para corroborar que el candidato efectivamente cuenta con las capacidades necesarias para afrontar las responsabilidades.
Quienes resulten seleccionados mediante este sistema, no serán considerados personal del servicio exterior.
Artículo 19. Sin perjuicio de lo que dispone la fracción III del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la designación de embajadores y cónsules generales la hará el presidente de la República, preferentemente entre los funcionarios de carrera de mayor competencia, categoría y antigüedad en la rama diplomático-consular.
Independientemente de que un funcionario de carrera sea designado embajador o cónsul general, el presidente de la República podrá removerlo por causas justificadas que tengan que ver con disminuciones reiteradas en los resultados de las evaluaciones aplicadas por la Comisión de Personal de la secretaría, en los términos de la fracción segunda del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero esa determinación no afectará su situación como personal de carrera, a menos que la separación ocurra en los términos de la fracción II del artículo 57 de esta ley.
Artículo 20. Para ser designado embajador o cónsul general se requiere: ser mexicano por nacimiento y no tener otra nacionalidad, estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos, ser mayor de edad y reunir los méritos suficientes para el eficaz desempeño de su cargo, tales como, la constancia de no estar inhabilitado para el servicio público, la obligatoriedad de cubrir un periodo de experiencia práctica que no podrá ser menor a seis meses.
Los mexicanos por nacimiento a los que otro estado considere como sus nacionales, deberán presentar el certificado de nacionalidad mexicana y el documento de renuncia de la otra nacionalidad.
Artículo 21. En ocasión de una vacante de embajador o cónsul general y de conformidad con el artículo 19 de esta ley, el secretario de Relaciones Exteriores someterá a la consideración del presidente de la República los nombres y antecedentes de los ministros del personal de carrera que a su juicio y de acuerdo con los resultados del Sistema de Evaluación del Servicio Exterior Mexicano , reúnan los méritos y antigüedades necesarios. Quienes así resulten designados no perderán su carácter de miembros de personal de carrera del servicio exterior y sólo podrán ser privados, temporal o definitivamente de sus cargos en los términos de los capítulos X y XI de esta ley.
Artículo 37. Los ascensos del personal de carrera a segundo secretario, primer secretario, consejero y ministro de la rama diplomático consular, así como a agregado administrativo C, y coordinador administrativo en la rama técnico-administrativa, serán acordados por el secretario de Relaciones Exteriores, previa recomendación de la Comisión de Personal. Al efecto, la Comisión de Personal organizará concursos de ascenso que comprenderán:
I. La evaluación del expediente de los aspirantes a ascenso en función en función de las siguientes prioridades:
a) Méritos y eficiencia demostrados en el desempeño de sus cargos y comisiones.
b) Grado de cumplimiento de sus objetivos y metas.
c) Potencial de desarrollo y capacidad para asumir mayores responsabilidades.
d) La antigüedad en el rango y en el servicio, que será definitoria en igualdad de circunstancias, y
e) Exámenes escritos y orales para determinar la capacidad de los aspirantes a ascenso.
f) Existencia de quejas procedentes .
Conforme el reglamento de esta ley podrá entregarse puntuación adicional por obras y trabajos publicados, estudios realizados y títulos académicos obtenidos con posterioridad al último ascenso, siempre que sean relevantes para las relaciones internacionales en México.
...
...
El secretario acordará los demás ascensos del personal de carrera, previa recomendación de la Comisión de Personal, una vez que reciba la Subcomisión de Evaluación, las evaluaciones de los expedientes personales u hoja de servicios según sea el caso. En la evaluación también se tomará en cuenta los méritos y calificación de desempeño , la preparación académica, las antigüedades del personal, el grado de cumplimiento de sus objetivos y metas, así como la existencia de quejas procedentes.
Artículo 40. Como requisito de permanencia en el servicio exterior y a efecto de verificar que los miembros del servicio exterior hayan cumplido cabalmente con las obligaciones que les imponen los artículos 41 y 42 de la presente ley y que continúen satisfaciendo los requisitos contenidos en las fracciones I, III, IV y V del artículo 32, la secretaría, por medio de la Comisión de Personal, hará cada cinco años, una evaluación a todos sus miembros.
La evaluación a que se refiere el párrafo anterior, podrá merecer la calificación satisfactoria o insatisfactoria y deberá ir acompañada del documento oficial que acredite la certificación de capacidades de acuerdo con el estándar de competencias diseñado específicamente para los puestos correspondientes.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo . Para realizar las modificaciones a las disposiciones reglamentarias, el Poder Ejecutivo federal dispondrá de un plazo de ciento ochenta días hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la presente iniciativa.
Tercero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Notas
1. Hubbard Urrea, Enrique, Diplomático de Carrera, el ignoto mundo del Servicio Exterior Mexicano, Universidad de Sinaloa, México, 2012, p. 21
2. Pearson Frederic, Relaciones Internacionales, Situación Global en el siglo XXI, Mc. GrawHill, Bogotá Colombia, 2005, p. 232.
3. En este año también se expidió el reglamento de la Ley del Servicio Exterior Mexicano
4. Cfr. Para mayor información, consúltese el texto: s.a, Modernización de la atención a los Mexicanos en el exterior, libro blanco, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 2012, p.6; disponible en versión electrónica en: www.sre.gob.mx/imagenes /stories/doctransparencia/rdc/3ibam.pdf, consultado el 15 de Noviembre del 2014.
5. Idem.
6. Auditoría Superior de la Federación, Evaluación No. 230, Servicios de carrera en el Estado Federal, op. Cit.
7. Pardo, María del Carmen, El Servicio Civil de Carrera para un mejor desempeño de la Gestión Pública, serie cultura de la rendición de cuentas, No. 8, México, Auditoría Superior de la Federación ASF, 2005, p. 92.
8. Cfr. Para mayor información véase : http://www.sre.gob.mx/index.php/solicitudes-frecuentes -de-acceso-a-la- información-/881.( Consultado el 07 de Enero del 2015 )
9. Crf. Para mayor información, revisar la publicación en: s.a. Programa Sectorial de Relaciones Exteriores, Diario Oficial de la Federación, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 13 de Diciembre de 2013.
10. Crf. Para mayor referencia consúltese la dirección electrónica del CONOCER en: http:/www.conocer.gob.mx (Sitio consultado el 27 de Agosto del 2014)
11. Crf. Para mayor referencia consúltese la dirección electrónica del CONOCER en: http:/www.conocer.gob.mx (Sitio consultado el 27 de Agosto del 2014)
12. Crf. Para mayor referencia consúltese la dirección electrónica del CONOCER en: http:/www.conocer.gob.mx (Sitio consultado el 27 de Agosto del 2014)
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputado Carlos Fernando Angulo Parra (rúbrica)
Que reforma el artículo 7o. de la Ley General en materia de Delitos Electorales, a cargo del diputado Carlos Fernando Angulo Parra, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, Carlos Fernando Angulo Parra, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 y el inciso h) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General en materia de Delitos Electorales, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
I. Introducción y marco conceptual
Para hablar de la democracia y entender su estrecha relación con la competencia electoral y por ende con el condicionamiento del voto personal a cambio de cualquier tipo de paga, dádiva, promesa de dinero u otra recompensa; resultará de suma utilidad realizar un breve recorrido por las principales aportaciones relacionadas con estos temas, en las distintas etapas del desarrollo de la humanidad.
Así, de inicio, es indispensable volver la mirada hacia la antigua Grecia, en donde la soberanía consistía en deliberar en el ágora1 sobre diversos tópicos de importante naturaleza para aquella época. De esta forma se hablaba sobre la guerra y la paz, de concluir con los extranjeros los tratados de alianzas, de votar leyes, de pronunciar las sentencias, de examinar las cuentas, los actos, de las gestiones de los magistrados, de hacerlos comparecer ante todo el pueblo, de acusarlos y de condenarlos o absolverlos.
Es decir, en aquellas sociedades, el individuo estaba sujeto totalmente a la autoridad de la multitud reunida y las acciones privadas estaban sometidas a vigilancia. Por otro lado, no existían el sufragio ni el sistema representativo; tampoco se contaba con medios de control del poder a través de los derechos humanos.
Entre esa época y la edad moderna, se considera que no existieron regímenes similares, toda vez que el sistema político imperante fue el de la monarquía, donde la soberanía residía en el gobernante y no en el pueblo.
El inglés John Locke2 –considerado en política el padre del liberalismo moderno– propuso que la propiedad, la vida, la libertad, y el derecho a la felicidad son derechos naturales de los hombres; anteriores a la constitución de la sociedad los derechos naturales y principios democráticos del hombre, noción del gobierno con el consentimiento del pueblo o soberanía y el gobierno representativo.
De esta forma se considera que la democracia moderna tiene sus orígenes en la Inglaterra del Siglo XVII con la instauración de la monarquía parlamentaria inglesa, pasando posteriormente por “la ilustración” donde tuvo un importante sustento filosófico, toda vez que fueron elaboradas una serie de propuestas que cambiaron la estructura política de muchos países y fueron el sustento de la Revolución Francesa de 1789.
Posteriormente, el barón de la nobleza francesa Montesquieu aportó que ningún régimen estaba a salvo de caer en la tiranía, y a consecuencia de ello los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial deberían ser autónomos.
Por otro lado, Juan Jacobo Rosseau señaló que el pueblo es depositario del poder y lo facilita, rescatando la importancia de la democracia directa y considerando que la democracia tiene una dimensión moral, es decir una igualdad entre hombres. Y en su obra El contrato social se declara que el hombre nace libre, pero en todos lados está encadenado, señalando como principales características de la voluntad general que tiene como finalidad el bien común, así como promulgar leyes que garanticen la igualdad y la libertad de los ciudadanos.
En este contexto, podemos citar lo expresado por el político norteamericano James Madison, llamado el Federalista. Madison hablaba de la “tiranía de la mayoría” y planteaba que la individualidad debía prevalecer sobre la voluntad de la mayoría. Esto se tradujo al sistema electoral a través del método indirecto, para que incluso los estados pequeños pudieran ser relevantes en los procesos electorales. Se pretendía así vincular los pequeños estados a la política federal y neutralizar los movimientos secesionistas que pudieran surgir tras la independencia estadounidense. Los defensores del sistema federal defienden este aspecto como una de sus principales virtudes. Su concepto de democracia dice que es “una sociedad formada por un reducido número de ciudadanos, que se reúnen y administran personalmente el gobierno”.
Entre sus principales propuestas destaca la relación adecuada entre derechos de mayoría y minoría. Tiene que ver con su temor de que la mayoría avasalle a la minoría. Había que contener a la mayoría, a través de la garantía de los derechos, pero sobre todo dividiendo el poder, a través de un extenso gobierno representativo de carácter vertical, entre Estado federal y entidades federativas, entre el Ejecutivo, el Legislativo y Judicial.
Para el inglés John Stward Mill, el único modelo de democracia factible en el mundo moderno es la democracia representativa. Decía también que como fuerza social, un individuo con una idea vale por noventa y nueve con un solo interés, y adicionalmente que no existe una mejor prueba del progreso de una civilización que la del progreso de la cooperación.
En el siglo XIX se localiza otro referente relevante en favor de la democracia, en la voz del político estadounidense Abraham Lincoln, quien ha inspirado a muchas generaciones con su famoso discurso donde habla de que “la nación estadounidense bajo la protección de Dios, verá renacer la libertad y que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo no desaparezca jamás de la faz de la Tierra”. Estas importantes palabras, han sido retomadas por infinidad de políticos.
Joseph Schumpeter hace una crítica a la teoría clásica de la democracia que supone que los gobernantes actúan para llevar a cabo la voluntad del pueblo. La gran obra de este autor ofrece importantes teorías sobre los procesos democráticos; El creía que la democracia es un proceso inevitable, es decir, un método de combate político entre dos grupos que se genera por medio de las elecciones para formar un gobierno. Aporta a la teoría un tipo de método donde lo principal es la competencia electoral, que es la que lleva a formar un gobierno.
Uno de sus principales aportes se refieren a la definición procedimental de la democracia: es decir, que es aquella vista como “una competencia por la dirección política”. En cuanto al método democrático, según Schumpeter es el instrumento institucional para llegar a decisiones políticas, en virtud del cual cada individuo logra el poder de decidir, mediante una competencia que tiene por objeto del voto popular.
Ya para el silgo XX encontramos lo expresado por el politólogo italiano Giovanni Sartori, que habla ya de la democracia liberal, y nos dice que es una democracia representativa o una democracia indirecta, en la cual el pueblo no gobierna, pero elige representantes que lo gobiernen, de esta forma presenta los tres principios que la conforman, como el de legitimidad, que postula que el poder deriva del “demos” pueblo y se basa en el consenso verificado, no presunto de los ciudadanos. Esto es que no acepta autoinvestiduras, ni el poder que derive de la fuerza que no sea por la vía de elecciones libres, periódicas y auténticas. En las democracias, el poder está legitimado, condicionado y revocado por elecciones libres y recurrentes, el pueblo es el titular del poder y el poder es sobre todo ejercicio.
Siguiendo a Sartori y el principio de la democracia liberal como sistema político, encontramos que tiene relación con la titularidad del poder y el ejercicio del poder, refiere de manera detallada los límites entre los poderes, respeto a los derechos fundamentales y controles en el ejercicio del poder público. Menciona que el poder no es absoluto, arbitrario ni discrecional, refiere que la democracia es pro témpore,3 y que existe el derecho de defensa de los particulares frente a los actos de la autoridad. Cuando se hace necesario separar la titularidad del ejercicio, nace la democracia representativa.
Otro referente importante lo brinda el inglés David Held, cuya obra Modelos de democracia, 4 donde dentro de su clasificación de los modelos clásicos, se refiere al modelo de la democracia desarrollista, explicando que su principio justificativo es que la participación en la vida política es necesaria y que es esencial para la expansión más alta y armoniosa del ser humano.
Este modelo pone especial énfasis en la participación ciudadana, para que los habitantes de las sociedades sean mejores seres humanos, mejores personas, para que desarrollen sus propios planes y proyectos de vida, construyendo de esta forma la ciudadanía.
En ese orden ideas, se pregunta de manera reiterada, cuáles son las razones morales y políticas para que se genere dicho desarrollo, y la respuesta se concentra en que permite el desarrollo del ser humano como no lo permite otra forma de gobierno; argumentando que la libertad es para convertirse en mejores seres humanos, para entenderse mejor y para elevar el espíritu. Es este pues un modelo totalmente distinto a los otros, pretendiendo que el ciudadano no intervenga en el gobierno de manera indebida.
Por otro lado, este modelo exige algunos mínimos de desarrollo personal. Es decir, se plantea cómo pueden desarrollarse las personas si no tienen acceso a la cultura, todo esto relacionado, es decir, que los ciudadanos tienen con la libertad; pero vinculada con la participación y con ciertos niveles de igualdad.
Cuenta entre otros factores con un enfoque importante hacia la soberanía popular, en el sentido de que debe generarse el sufragio universal, pero como un juego de suma positiva, describiéndose éste como una situación de ganancia para todos. Refiere también la existencia de un gobierno representativo, pero con liderazgo electo y con voto secreto.
Este modelo promueve también las garantías constitucionales, para asegurar las limitaciones y las divisiones del poder, pero también se refiere a las garantías constitucionales y a los derechos para promover la libertad de pensamiento, de sentimiento, de discusión, de publicación, libertad de combinación, y la persecución de los planes de vida elegidos individualmente.
Se direcciona también hacia la participación de los ciudadanos en las distintas ramas del gobierno, a través del voto, promoviendo una extensa participación en el gobierno local, y el servicio de carrera judicial.
Por todas estas conceptualizaciones de la democracia, podemos darnos cuenta de que el eje central de la mayor parte de ellas es la intervención de los ciudadanos a través de la expresión de la voluntad individual, por lo que resultará sumamente útil lograr concatenar estas teorías de la democracia con la participación ciudadana a través del voto electoral.
Para finalizar y por tener amplia relación con el tema que nos ocupará a continuación. recordaremos lo expresado en diversas ocasiones por el recientemente desaparecido Juan Lintz y Limpstein que llaman “seudodemocracia” a los regímenes en que la existencia de instituciones políticas formalmente democráticas, tales como la competencia electoral multipartidaria, que enmascara la realidad de una dominación autoritaria. Tal es el caso de una sociedad donde se genera el importante problema del clientelismo político y por ende las actividades que tienen que ver con el compromiso del voto a cambio de algunos incentivos de diversa índole, que se traducen en facilidades para el ciudadano que compromete o condiciona su voto.
El sufragio
Es un derecho político establecido en nuestra constitución, mediante el cual el ciudadano manifiesta su voluntad individual de elegir a las personas que deberán ocupar los cargos públicos o de representación. Su existencia tiene por objeto la participación del mismo en un ejercicio exclusivo de su voluntad individual o la aprobación o rechazo de ciertos actos de gobierno.
En un sentido amplio, el sufragio abarca el concepto de “activo”, en donde se determinan quienes tienen derecho al ejercicio del voto y el concepto de “pasivo” que refiere quienes y en qué condiciones tienen derecho a ser elegidos.
Por lo anterior podemos interferir que el sufragio es indudablemente una condición necesaria, aunque no suficiente, para que un sistema político sea democrático. Esto se aprecia así, porque hay gobiernos autoritarios en los cuales las restricciones para la participación ciudadana, se generan a un cierto grado de corrupción, que impide a los estudiosos de la ciencia política y a los organismos encargados de su medición, considerarlos democráticos.
Otro factor importante por considerar es la calidad de la administración electoral, que tiene un impacto directo sobre la forma en que las elecciones y sus resultados son percibidos por los propios ciudadanos, así como por los observadores nacionales e internacionales. En este contexto se puede inferir, que si la administración electoral se percibe como fuera de la legalidad, será sumamente fácil que los ciudadanos decidan sumarse a ese ambiente de ilegalidad, que no beneficia a nadie.
Por otro lado, la estructura del voto, es la forma de emisión y expresión del mismo y está estrechamente ligada a la forma de la candidatura y las características del voto democrático. Esto es relevante para nuestro análisis, porque se infiere que la democracia presupone la celebración de elecciones periódicas mediante el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto; todas consideradas como condiciones necesarias para el ejercicio democrático y el incumplimiento de una de estas condiciones, nos remite a un sufragio no democrático, que puede ser restringido, no libre, indirecto o público.
El voto se considera universal cuando todos los ciudadanos hombres y mujeres mayores de 18 años, deben votar en las elecciones federales o locales si cumplen los requisitos.
En este contexto, tenemos que el voto libre pertenece a un sistema constitucional de derechos y libertades, donde prevalece el pluralismo político, el acceso directo al proceso electoral, con pleno respeto a las instituciones y a los partidos en competencia. Es decir, es aquel donde los ciudadanos pueden manifestar su preferencia por el partido político o candidatos sin ninguna forma de presión para hacerlo.
Esa libertad se refiere a la no influencia de ningún tipo en las decisiones político electorales del ciudadano, esto quiere decir que no le será necesario e indispensable tomar en cuenta las opiniones de otras personas, tampoco el aceptar sobornos de funcionarios partidistas o electorales, candidatos o cualquier otra persona que busque beneficiarse con su sufragio. Para garantizar el voto libre, se requiere del establecimiento de mecanismos previamente acordados, tales como urnas cerradas, selladas, sobres opacos para introducir las papeletas, etcétera.
Se dice que el voto es directo, cuando se considera que no existe entre el elector y el candidato una persona o interventor al momento de votar, es decir es personal e individual, porque debe ir a votar el ciudadano únicamente con su credencial de elector, y con ninguna otra persona; siendo éste intransferible, porque los ciudadanos no pueden decirle a otras personas que voten en su lugar, o en el caso de la compra de votos, no podrían pedirle al ciudadano referencias concretas de que efectivamente depositó el voto con determinadas características.
Adicionalmente, debe mencionarse por resultar de suma importancia para despejar el cuestionamiento inicial de esta propuesta, que el voto al ser secreto pretende el aseguramiento del ejercicio libre de la voluntad individual, para garantizar la plena y personal decisión de los votantes, garantizando de esta forma su privacidad, de manera tal que su voto no deber ser conocido por ningún otro actor que intervenga en el proceso.
La democracia y el sufragio
El voto no solo sirve para elegir autoridades, que es en definitiva su consecuencia visible e inmediata, sino también para sostener la democracia. El día de la elección cada sufragante está cumpliendo con una función pública constitucional.
Las autoridades deben gobernar para el bienestar general y un estilo de convivencia basado en la existencia de valores tales como el respeto y la solidaridad entre los miembros de una sociedad.
El derecho de sufragio,5 como los demás derechos fundamentales, puede ser entendido en sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del titular del derecho, garantizada por el ordenamiento, esto es, como un derecho de libertad; el derecho a votar y ser votado y por lo mismo también la libertad de no votar o ser votado son la expresión de ese sentido subjetivo del derecho de sufragio.
Desde la consideración objetiva, el derecho de sufragio es un principio básico de la democracia, o en términos jurídicos, del ordenamiento democrático. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces, una dimensión institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y otra dimensión pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre así y la acentuación de la dimensión objetiva o institucional puede incluso hacerla prevalecer sobre la dimensión subjetiva del derecho mudándolo de naturaleza, esto es, transformándolo de derecho en obligación.
Índice de democracia
Existen algunos esfuerzos de organizaciones por brindar algún tipo de medición que permita referenciar los niveles de desarrollo democrático en las distintas naciones. Así tenemos por ejemplo que la Fundación Konrad Adenahuer en su informe 2012 presenta el resultado de un estudio que fue elaborado sobre la base de indicadores que reflejan estadísticas de organismos públicos de los países y de organismos internacionales de reconocido prestigio.
Uno de los datos por destacar en el informe de referencia, para el caso específico de América Latina, se refiere a que los programas de ayuda a los sectores menos favorecidos de la sociedad se extendieron a todos los países. En algunos casos con graves ineficiencias y en función de políticas clientelares que hacen que reaparezcan nuevos problemas de gobernabilidad, agravados por la probable debilidad institucional.
Al respecto, vale la pena reflexionar en la gran cantidad de denuncias que tienen que ver con el manejo político con fines partidistas que se da en algunas regiones a los programas sociales, especialmente por lo que concierne a la amenaza de permanecer en el programa a cambio de votar por determinado grupo político, o de realizar actividades de apoyo directo al personal que tiene la obligación de implementar estos programas, que nada tienen que ver con las reglas de operación publicadas con anterioridad.
Otro factor de preocupación para la democracia, es la incapacidad de muchos partidos políticos para generar liderazgos y despertar el compromiso ciudadano; los excesos en la concentración del poder y los intentos de consolidar regímenes de una sola voz; la consolidación de estructuras burocráticas y políticas que persiguen el desarrollo personal –mediante prácticas corruptas– más que el bien común; y por último, la ausencia de políticas de largo plazo y de procesos de políticas públicas construidos y aplicados en función del consenso.6
Respecto a los indicadores de referencia, y de acuerdo con la última publicación, Noruega es el país con mayor índice de democracia, con 9.8 puntos, en una escala que va de 0 al 10, seguido de Islandia, Dinamarca, Suecia y Nueva Zelanda. En el caso de América Latina destacan Uruguay, Costa Rica y Chile.
II. Condicionamiento del voto personal a cambio de cualquier tipo de paga, dádiva, promesa de dinero u otra contraprestación
Dentro del mundo del intercambio económico, podríamos referir esta situación de condicionamiento, relacionándola con el ámbito electoral, como una operación reducida a “simple mercadeo” en la que los ciudadanos individuales ofrecen o entregan servicios electorales, como un voto o una abstención -que puede resultar favorable- a partidos políticos, candidatos, funcionarios públicos, o intermediarios en general.
Para Francisco de Paula Oliva –promotor de la normalidad democrática y del mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad paraguaya–, se sostiene la opinión de que buena parte de la perversión democrática, la tienen los observadores internacionales, porque suelen acudir a cada elección y concluir que todo está en orden, porque hay listas de partidos y cuartos obscuros donde la gente vota sin que nadie la vea, pero no suelen denunciar estas situaciones de las que todo mundo habla. En el extremo de la acción, tenemos ahora que la gente no solo recibe algo por votar, sino que muchos aparte exigen que los lleven en transporte, aunque el lugar a donde vayan esté a unas cuantas cuadras; aunque visto desde otro enfoque esto probablemente se refiere a que se sientan avergonzados porque sus vecinos, familiares y amigos los vean participando en estas actividades.
Los votantes son impulsados por un sencillo cálculo de beneficio económico, promoviendo sus servicios electorales al mejor postor. Es un negocio demandante cuyos requisitos objetivos e intersubjetivos son difíciles de cumplir, del otro lado exigen que los ciudadanos efectivamente cambien su comportamiento electoral en respuesta y de conformidad con las ofertas particulares que reciben.
Este tipo de acciones exige que ambos socios entiendan su interacción como una acción de intercambio que se ha vuelto cada vez más compleja; y ahora hay quien solo entrega la contraprestación una vez que se ha votado y adicionalmente quien exige al sufragante pruebas de fotos o videos grabados con medios electrónicos.
En las zonas rurales se puede observar una práctica conocida como el acarreo o corralón que consiste en conducir a un grupo de personas a resguardo de los políticos rivales y mantenerlos ahí hasta que llega el momento de votar.
Por otro lado, tenemos que el voto cadena permite el condicionamiento de votos. El primero que entra a votar, pone otro voto, por supuesto que le han entregado por anticipado. Con esto se desprende, que probablemente ese voto será no válido, pero se lleva consigo el que sí es válido, porque fue proporcionado por la autoridad electoral a los funcionarios electorales; luego introduce otra boleta a las urnas, para que de esta forma se asegure una cadena de votos emitidos a favor de quien organiza este acto ilegal, ofreciendo una recompensa a cada participante si trae el voto en blanco, llevándose otra boleta que ya viene marcada a favor de un determinado candidato. Este sistema es utilizado frecuentemente en las zonas de más bajos recursos, donde se organizan estas cadenas, presuponiendo que se encontrarán con ciudadanos de baja escolaridad o cultura política.
Una encuesta encargada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo reveló que en las elecciones presidenciales de Paraguay de 2008, 24.5 por ciento de los votantes reconoció que lo habían “arriado” para votar, la diferencia es que el acarreo se puede considerar hasta cierto punto legal, y el condicionamiento de votos no, por más extendida que esté su práctica.
Para Benin, muchos votantes ven las ofertas como oportunidades para que se les devuelva el dinero que los políticos les han robado, porque consideran a esas ofertas prácticamente como la única oportunidad de obtener algo de las autoridades, es una oportunidad momentánea para que los ciudadanos ordinarios transformen relaciones desiguales en relaciones más equitativas y justas.
Una modalidad del condicionamiento de emisión de voto, es que a petición del que solicita este servicio y de acuerdo a sus intereses previamente calculados, según la elección de que se trate, se le puede solicitar votar en blanco, para que en el momento del escrutinio y conteo, obviamente este tipo de voto se considere nulo.
Entendemos por delito la conducta prohibida en la ley penal, que tiene como resultado una sanción, como un acto que pone en peligro un bien protegido legalmente.
Así, llamamos delito electoral todas las acciones u omisiones que lesionan o ponen en peligro el adecuado desarrollo de la función electoral. Simultáneamente se presenta como de interés el concepto de fraude electoral, toda vez que se entiende como fraude electoral, la intervención deliberada en un proceso de votación con el propósito de impedir, anular o modificar los resultados reales. Para los vendedores de votos, la falta de sanciones formales, así como la opacidad en el acto de votación, hacen que el cumplimiento del sufragante sea un esfuerzo más bien considerado como un hecho engañoso, de lo que debería ser si se desarrollara bajo condiciones normales.
En el caso mexicano, podemos encontrar un interesante referente de manifestación de protesta a lo que pudiéramos llamar en las elecciones presidenciales realizadas en Julio del 2012, en donde miles de personas participaron en marchas, al menos en 16 estados de la República Mexicana, encabezados en varias entidades federativas principalmente por el movimiento Yo soy 132 contra los resultados electorales, exigiendo la aplicación de una auténtica democracia en México que respete el sentir de los mexicanos para que no se coaccione el voto.
Otro gran debate se generó, cuando fue puesto en evidencia que un importante grupo de personas, se quejaron de la presunta participación de la empresa de tiendas de autoservicio “Soriana” toda vez que fueron descubiertas un gran número de tarjetas de prepago otorgadas supuestamente al elector para sufragar a favor de determinado candidato, facilitar la acción electoral a través de la compra del intercambio de incentivos
III. Argumentación a favor de sancionar el condicionamiento del voto
1. Contribuiría a frenar la práctica de hacer del voto una mercancía . Cuando las autoridades partidistas o electorales, los candidatos, o cualquier otra persona propone a un ciudadano utilizar como un servicio su voto, a disposición del mejor postor, realmente está realizando actividades que tienen que ver con el lucro, aludiendo a alguno de los factores que pueden predisponer a la persona a aceptar este tipo de conductas: tales como su bajo nivel educativo, su pobreza o necesidades económicas. El ciudadano al recibir algún beneficio a cambio de su voto, puede pensar que está recibiendo “algo” que le corresponde, en el sentido de que antes le ha sido sustraído por las elites políticas.
De esa forma no puede existir una democracia plena, si uno de los principales principios de soberanía popular han sido trastocados al convertirse la acción electoral en un simple contrato verbal de condicionamiento por la emisión del voto, que de quedar contemplado en la legislación, podría convertirse en un acto totalmente ilegal.
2. Abonaría a favor de generar credibilidad en las instituciones. Cuando una conducta se repite reiteradamente en alguna sociedad sin que existan consecuencias importantes al respecto de ella, se genera un clima de aceptación de la misma, porque de antemano se sabe que no existen las condiciones normativas necesarias para su limitación. De esta forma se pueden apreciar después de algún proceso electoral, incesantes comentarios de que se otorgaron diferentes dádivas o contraprestaciones a un buen número de personas, y que al respecto, los comentarios de los ciudadanos en el sentido de que no ocurre absolutamente nada para lograr su control. Con este tipo de dinámica nociva, esa práctica tiende a convertirse en común y ordinaria.
De otra forma, con la puesta en marcha de las herramientas de control necesarias, la sociedad en su conjunto, puede conocer de antemano que va existir algún tipo de sanción para aquellas personas que se sorprendan realizando ese tipo de actos; resultando altamente probable, que este factor pueda contribuir a inhibir la Comisión de esa conducta ilícita.
Algunas veces se aprecia que con el simple hecho de que se encuentre plasmado en la legislación cualquier tipo de control, inmediatamente se generan acciones de limitación, es decir que el mecanismo está disponible para ser utilizado, aunque de hecho no sea así, y su simple existencia dentro de las reglas formales del juego electoral, contribuyen a crear un clima de normalidad democrática.
3. Mejoramiento en las condiciones de la competencia electoral. Cuando se llega a un puesto por medio de corrupción, necesariamente la corrupción imperará durante el periodo de mandato. Esta es una aseveración que puede permear en la sociedad, aunque ciertos sectores de la clase política que se ven beneficiados con este tipo de prácticas, pretendan no tomarlos en cuenta de manera importante. De ahí la relevancia de que las decisiones electorales tomadas libremente sin ningún tipo de presión moral, económica o laboral, deban ser las que imperen en el ejercicio fundamental de derecho al voto, de esta forma las autoridades podrán gozar de un mayor respeto y legitimidad en sus acciones.
4. La demostración pública de la riqueza puede crear expectativas de triunfo electoral. Según lo expresado por Van de Walle, en Nigeria los ciudadanos que aceptan apoyar a un futuro ganador consideran el pago como prueba de que el candidato es muy poderoso o que cuenta con el apoyo de fuerzas muy importantes. De esta forma se sienten parte del núcleo que mantendrá el poder, de manera tal que se puede crear la sensación en ellos, de que es indispensable manifestar su apoyo a determinada opción política aceptando en consecuencia la paga, si pretenden no crearse conflictos a futuro.
Dicho de otra manera, al aceptarse la propuesta que nos ocupa, los actores participantes en el proceso electoral deberán tener más cuidado en hacer este tipo de demostraciones.
5. Dignificación de la vida política. Con la implantación de los mecanismos necesarios para frenar o disminuir el condicionamiento del voto, se está realizando implícitamente una intensa campaña y promoción de participación ciudadana activa en materia electoral; que tienda de forma importante al fomento de una verdadera cultura cívica; para que de esta manera la voluntad popular pueda ser expresada con carácter genuino y transparente.
Así, los sentimientos de gratitud, indignación o de nuevas expectativas de los ciudadanos, pueden ser trasladadas hacia las propuestas o los candidatos, mediante la expresión de su voto a favor o en contra.
6. Derecho político-electoral y el interés público. Ésta es una de las principales consideraciones que puede orientarse de forma definitiva hacia la observación del respeto irrestricto a la voluntad individual del ciudadano, de ofrecer o no su voto según su criterio, convicción propia y conveniencia. Esta situación puede resultar polémica, si se toma en cuenta que ese ejercicio de derecho político electoral de carácter individual, viene enmarcado en el interés supremo del bienestar de la colectividad. En otras palabras, si cada uno de los ciudadanos, considera al momento de decidir su voto únicamente sus expectativas e intereses monetarios particulares, sin tomar en cuenta lo que le conviene al grupo de personas que también se verán beneficiadas o afectadas por sus decisiones, puede estarse orientando por determinaciones políticas, que al final del día pueden no resultarle tan convenientes.
Esto es así si consideramos que quien compromete su voto, lo que hace es despojar de la máxima y plena ciudadanía a quienes por ley ya son ciudadanos; de esta forma la voluntad individual, guarda una plena proporción con la voluntad de otros, es decir, su voluntad individual forma parte importante de la voluntad colectiva.
7. El dinero que se ofrece como gesto de buena voluntad, conlleva la presión implícita de aceptarlo para evitar conflictos. Con esta argumentación nos encontramos ante el hecho de que en algunos de los casos, no es precisamente la voluntad individual, consciente y razonada la que priva a la hora de aceptar o no direccionarse a una acción de compromiso de su voto; sino que más bien, es el temor de que se le etiquete como “ciudadano desafiante” y esto pueda traerle importantes consecuencias para él o su familia en los diferentes escenarios de su vida cotidiana.
Antes estas disyuntivas la respuesta puede estar direccionada al fomento a la cultura de la denuncia en materia de delitos electorales, ya que esas prácticas ya forman parte de la legislación y por supuesto pueden ser sancionadas por la autoridad competente.
IV. Argumentos conclusivos
Si consideramos que la democracia plena es un principio organizador que se basa en la transformación de las sociedades; y si existe coincidencia en el sentido de que el sufragio es uno de sus brazos ejecutores más importantes, encontraremos que como consecuencia de las distintas acciones realizadas por algunas personas o grupos de personas encaminadas a comprometer el voto a cambio de una contraprestación, se están vulnerando una de las vías más importantes y disponibles en la actualidad, para la conducción hacia una sociedad –cualquiera que ésta sea– que contenga estándares de mayor civilidad y desarrollo.
Para reafirmar este hecho, reiteramos que después de revisar a detalle el pensamiento de algunos de los principales exponentes de la teoría democrática y de los distintos argumentos vertidos a favor del mismo, que con el elemento de condicionamiento del voto, se concluye que no puede existir una democracia plena, sobre todo si consideramos como parámetro de medición algunos de los estudios más importantes, realizados por algunas organizaciones como la unidad de inteligencia del Economist, a través del cual se pretende determinar el rango de democracia, basando sus resultados en 60 indicadores que se agrupan en cinco diferentes categorías, que son: proceso electoral y pluralismo, libertades civiles, funcionamiento del gobierno, participación política y cultura política; arrojando resultados de sociedades con democracia plena, democracia defectuosa, con regímenes híbridos y países con regímenes autoritarios.
Otra organización que trabaja a través de informes e indicadores y que resultó ser de gran utilizad para argumentar debidamente las conclusiones de esta propuesta, es la de la Fundación Konrad Adenahuer que presenta desde 2002 los principales índices democráticos registrados en América Latina; haciendo su clasificación con base en una elaboración propia, dependiendo de los resultados y los niveles de desarrollo democrático de las naciones, registrado en sus perfiles.
De esta forma pretendemos sintetizar las ideas, la exposición y los razonamientos manejados a lo largo de este texto, concluyendo de manera determinante, que el sufragio es indudablemente una condición necesaria, aunque no suficiente, para que un sistema político sea democrático, influyendo de manera directa sobre la calidad de éste.
Por todo lo expuesto se presenta una propuesta de modificación a la Ley General en materia de Delitos Electorales, que tiene como fin último incrementar los mecanismos existentes en materia de justicia penal electoral, pretendiendo que se puede impactar de manera positiva el equilibrio democrático de la nación mexicana.
Consideramos que esta modificación, en caso de ser aprobada, bien puede contribuir a la inhibición de la comisión de delitos electorales, referentes al condicionamiento del voto.
De esta manera podría sancionarse no solamente a quien condicione los votos de otras personas en cualquier proceso electoral, sino a quien pretenda condicionarlos para sí mismo o para otra persona o grupo de personas, a cambio de cualquier tipo de paga, dádiva, promesa de dinero u otra recompensa, y adicionalmente a todo aquel que el día de la jornada electoral, instale, habilite o proporcione espacios físicos para la entrega de paga, dádiva, promesa de dinero u otra contraprestación de bienes y servicios de cualquier índole o lleve a cabo otra actividad de organización o preparación para dicha entrega.
Por todo lo expuesto se presenta a continuación la propuesta de referencia, pretendiendo que sea el pleno de la Cámara de Diputados el amable conducto para el procesamiento legislativo respectivo:
Decreto que reforma y adiciona la Ley General en materia de Delitos Electorales
Único. Se adiciona el artículo 7 de la Ley General en materia de Delitos Electorales, con las fracciones VII Bis y X Bis, en los términos siguientes:
Artículo 7. Se impondrán de cincuenta a cien días multa y prisión de seis meses a tres años a quien
I. a VII. ...
VII Bis. Reciba paga, dádiva, promesa de dinero u otra contraprestación de cualquier índole, a cambio de emitir su voto en algún sentido determinado.
VIII. a X. ...
X Bis. El día de la jornada electoral, instale, habilite o proporcione espacios físicos para la entrega de paga, dádiva, promesa de dinero u otra contraprestación de cualquier índole o lleve a cabo otra actividad de organización o preparación para dicha entrega.
XI. a XXI. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Notas
1 Ágora es un término de origen griego que designaba una plaza pública, un lugar de reunión o discusión.
2 Locke, John (1632-1704). Una de sus principales aseveraciones es la de que el ingreso a la sociedad civil es a través del contrato. Si es violado por la autoridad pública que resultó de la voluntad de los ciudadanos, se vuelve al estado de naturaleza. La autoridad se sostiene en tanto asegure los derechos naturales que el individuo buscó proteger al entrar en la sociedad.
3 Pro témpore es una frase proveniente del latín; significa “por” y “tempore”, “tiempo”. En castellano se entendería como “por un tiempo”.
4Held, David. Modelos de democracia, Alianza Editorial, España.
5 Barrera B., Guillermo. Elementos de derecho electoral, Universidad Nacional de Córdova, Argentina, 2012.
6 Blomeier, Hans. Índice de desarrollo democrático de América Latina 2012, Konrad Adenahuer Stafting, Uruguay, 2012.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados, a 10 de febrero de 2015.
Diputado Carlos Fernando Angulo Parra (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo de la diputada Martha Leticia Sosa Govea, del Grupo Parlamentario del PAN
La suscrita, Martha Leticia Sosa Govea, diputada federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforman diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Las reformas políticas, son procesos necesarios en las democracias, toda vez que sus objetivos esenciales persiguen el aseguramiento de la funcionalidad de las instituciones que conforman y organizan el Estado, especialmente ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales que se han generado en la realidad actual en la que el valor y respeto a los derechos humanos es una tarea primordial que cumplir.
En México, los objetivos de la reciente reforma política electoral, consideran como elemento base que todos y cada uno de los factores que componen a la sociedad, es decir, no solamente quienes ejercen el poder en nombre de la ciudadanía, sino todos los gobernados tengan derecho a expresar sus opiniones, materializar sus expectativas y alcanzar el pleno desarrollo en una nación democrática.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece en el artículo 40 que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república, representativa y democrática, por tanto, la forma de gobierno que tenemos es democrática, que de acuerdo a distintos politólogos, la dividen en electoral y representativa. La democracia electoral es aquella que todos ejercemos cada 3 o 6 años para la elección de diputados y senadores así como presidente de la República; respectivamente, mientras que la democracia representativa es aquella por la que elegimos a quienes van a representarnos, depositando nuestra capacidad de decisión a través del Congreso de la Unión, Congresos Locales y Gobiernos Federales, Estatales y municipales.
Con lo anterior, podemos constatar que la democracia es un proceso continuo y permanente en el que todos aquellos que tenemos personalidad jurídica, podemos ser participantes en la vida política de México y participes cuando elegimos a través del sufragio, haciendo valer el estado de derecho. Así bien, con la reciente reforma aprobada en el mes de mayo pasado, se hizo un cambio histórico con en el que se procurara contiendas electorales más transparentes y confiables.
Atendiendo a las reformas se creó un nuevo ordenamiento como lo es la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, LEGIPE, que en su artículo 1 garantiza que es de observancia general en el territorio nacional y para los ciudadanos que ejerzan su derecho al sufragio en territorio extranjero, permitiendo con ello facilitar la democracia representativa para la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la federación, y reconoce la facultad de legislar en los congresos locales para renovar a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y de los ayuntamientos en los estados de la federación, y del jefe del gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y los jefes delegacionales del Distrito Federal, que se realizarán mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, reiterándose que quedan prohibidos los actos que generen presión o coacción a los electores.
Para ser partícipes en el día de la contienda electoral, ejerciendo un derecho político, los ciudadanos mexicanos que sean elegidos por sorteo, capacitados y designados por el Instituto Nacional Electoral, INE, podrán integrar las mesas directivas de las casillas, las que estarán integradas por un presidente, un secretario, dos escrutadores, y tres suplentes generales.
Estos ciudadanos, deben tener nacionalidad mexicana, por nacimiento o naturalización, ser mayores de 18 años de edad, deben de estar inscritos en el padrón electoral y contar con su credencial, con fotografía; residir en la sección electoral que comprenda la casilla, estar en pleno ejercicio de sus derechos políticos, saber leer y escribir y tener menos de setenta años al día de la elección y de conformidad a las disposiciones contenidas en la LEGIPE.
Sin embargo, este último requisito de tener menos de setenta años al día de la elección; resulta discriminatorio, pues existen en nuestro país personas adultas mayores de esa edad, con capacidad mental y física sana, aunado a que su experiencia en la vida democrática es fundamental y basta, pues ellos han conocido la historia de nuestro país y el arduo procedimiento electoral por el que se ha transcurrido. En este contexto, es de señalar que el actual Gobierno pugna por una “Política incluyente a favor de las Personas Adultas Mayores”, por lo que resulta una contradicción tal disposición, considerando necesario que debe de reformarse el artículo 83 Inciso H) que menciona que para ser integrante de mesa directiva no se debe tener más de 70 años al día de la elección, eliminando el requisito de la edad.
Asimismo, con la eliminación del requisito de la edad y no limitando a ninguna persona que por razones de alguna discapacidad puede ejercer su ejercicio, se está haciendo efectivo el artículo 35 de la Carta Magna que cualquier ciudadano puede votar en las elecciones populares, la de poder ser votado en cualquier elección popular y ser nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establece la ley.
En este sentido, para el cumplimiento de la labor del día de la elección, los funcionarios previamente elegidos, deben recibir la capacitación exhaustiva y completa para el desempeño de su encargo; sin embargo, en el momento de la jornada surgen diversos supuestos de manera exógena o simplemente no se les brinda el material electoral completo o en su defecto, no se les enseña cómo usarlo, cómo es el caso de los medios informáticos que se utilizan en las casillas especiales; por tanto, estás irregularidades en muchos casos se traducen en que otras personas diferentes a las designadas intervengan en los trabajos de la mesa directiva de la casilla y no se dé un conteo correcto y un registro de electores confiables y certero.
De acuerdo a la LEGIPE, los presidentes de los consejos distritales son los encargados de custodiar la documentación de las elecciones de diputados por mayoría relativa y representación proporcional, de senadores por mayoría relativa y representación proporcional y de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y deben de entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla la documentación y útiles electorales necesarios, así como apoyarlos, para el debido cumplimiento de sus funciones;sin embargo, como lo refiere el inciso d) del artículo 80, es omiso al no mencionar expresamente que se les entregue a los presidentes de casillas especiales los medios informáticos necesarios para su labor. Así, muchas veces no se les entrega estos instrumentos electrónicos porque simplemente no está preciso en la ley, o en el momento de la jornada electoral se los hacen llegar, sin la probidad de verificar si es correcto o simplemente de cómo usarlo. Con la finalidad de evitar estas anomalías y hacer aún más perfectible esta nueva ley, considerando pertinente reformar este inciso d) del artículo 80 para que sea clara las obligaciones de los presidentes de los consejos distritales de entregar a los presidentes de las mesas de casillas tanto ordinarias como especiales, la documentación y medios informáticos necesarios para el día de la votación.
De igual forma, y en congruencia con lo anterior, se considera prudente reformar, el inciso b) y recorriendo los incisos para adicionar un nuevo inciso c) del artículo 85; en el que los presidentes de las mesas directivas de las casillas reciban de los presidentes de los consejos distritales la documentación, útiles, medios informáticos y todos los elementos necesarios para el funcionamiento de la casillas y que estos presidentes de la mesas directivas reciban la capacitación electoral técnica suficiente para el ejercicio correcto de su labor. Para tal efecto se propone reformar el inciso C) y recorriendo los incisos para adicionar un nuevo inciso d) al artículo 86, con la finalidad de que los secretarios de las mesas directiva de la casilla reciban esa capacitación electoral y técnica para el uso de los medios informáticos, y así puedan usarlos para verificar que los electores que transitoriamente se encuentran fuera de la sección estén dentro del registro electrónico de la lista nominal.
Lo anterior, lleva también a la necesidad de reformar el artículo 215, relativa de la capacitación electoral, en el que se le adicionaría un numeral 3) para garantizar la capacitación electoral y técnica para el uso de los medios informáticos, de manera exhaustiva, completa y específica a las atribuciones de los funcionarios de la mesa directiva, tanto de las casillas ordinarias como especiales.
Por otra parte, es de señalar que el inciso e) del al artículo 256 de la LEGIPE, establece que el presidente del consejo distrital ordenará la publicación de la lista de ubicación de casillas aprobadas, a más tardar el 15 de abril del año de la elección. Y los numerales 2 y 3 del artículo 285, mencionan que la hora de cierre de la votación en todas las casillas será a las 18:00 horas; así como el supuesto de poder dejarla abierta después de esa hora. Estos articulados, que bien aluden a todas la casillas; sin embargo, se considera necesario ser más claros, repetitivos y blindar a estas casillas especiales pues de acuerdo con la experiencias son en las que más anomalías se presentan dada su naturaleza. Por ello, se considera necesario reformar el numeral 1 y 3 del artículo 258 de aquel ordenamiento para que en primera instancia, como bien dice el numeral 1), los consejos distritales, a propuesta de las juntas distritales ejecutivas, la instalación de casillas especiales para la recepción del voto de los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio y que por tanto, publiquen la lista de ubicación de estas casillas especiales aprobadas, a más tardar el 15 de abril del año de la elección, con el objetivo de que los ciudadanos puedan prever en dónde votar con antelación y no como ha sucedido que no conocen con tiempo la ubicación de las casillas especiales dejan de emitir su voto. Y segundo, se propone establecer en el numeral 3) de este mismo artículo, el cierre de las casillas especiales siguiendo el mismo supuesto de las ordinarias de manera repetitiva y clara a lo que establece el artículo 285. Sin embargo; en este último artículo 285 se considera necesario señalar que “todas las casillas cerrarán a las 18 horas; conforme el horario vigente en cada estado “especificando tanto ordinarias como especiales para ser más precisos en la redacción”.
Continuando con el tema de las casillas especiales, es necesario reformar también el numeral 2) del artículo 269, en el que se especifica que a los presidentes de mesas directivas de las casillas especiales les será entregada la documentación y materiales, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, en lugar de la cual recibirán los medios informáticos necesarios para verificar que los electores que acudan a votar se encuentren inscritos en la lista nominal de electores que corresponde al domicilio consignado en su credencial para votar. Aquí es necesario adicionar que sólo podrá ser el secretario o en su caso el presidente de la mesa directiva de la casilla, quienes podrán manejar dichos medios informáticos con su previa capacitación y que como bien señala este mismo numeral, a estás casillas especiales les serán entregadas mil 500 boletas, sin embargo no especifica para que candidatura. En este sentido; es necesario delimitarlo, por tanto se dividirán de manera alícuota para cada una de las elecciones, evitando tener votos de más en determinada elección.
Las anteriores propuestas de reforma tienen la finalidad de garantizar la transparencia en el desarrollo de la jornada electoral y así tener unas elecciones lo más apegadas a posible Derecho. En este sentido el artículo 293, establece que se levantará un acta de escrutinio y cómputo para cada elección; por tanto, se propone reformar el inciso e) para que se haga constar la diferencia del número de boletas sufragadas y el número de electores que votaron de acuerdo a la lista nominal de electores de la casilla y adicionar un inciso h), para hacer constar la relación de los materiales no entregados; útiles, medios informáticos y elementos necesarios para la jornada electoral, con el objetivo de que queden asentada en actas estas anomalías, que son de las más comunes el día de la elección.
Así bien, como hemos señalado las casillas especiales son lugares destinados para la recepción del voto de los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio, y en que los consejos distritales, a propuesta de las juntas distritales ejecutivas, determinarán la instalación ubicación. Así bien, en cada distrito electoral se podrá instalar hasta diez casillas especiales. El número y ubicación serán determinados en atención a la cantidad de municipios comprendidos en su ámbito territorial, a su densidad poblacional, y a sus características geográficas y demográficas. La integración de las mesas directivas de las casillas especiales se hará preferentemente, con ciudadanos, que habiten en la sección electoral donde se instalarán, en caso de no contar con el número suficiente de ciudadanos podrán ser designados de otras secciones electorales.
En este contexto, es necesario dejar claro qué es un distrito electoral y una sección electoral. Una sección electoral se forma con un mínimo de 50 y un máximo de mil 500 electores. La ley ordena que se instale una casilla por cada 750 electores o fracción correspondiente de una sección electoral. Como regla general, el elector debe emitir su voto en la casilla ubicada en la sección electoral correspondiente a su domicilio.
Los distritos electorales es la división geográfica en que se organiza el territorio de un país con fines electorales. Para sufragar, todos los electores se ubican conforme a su domicilio en un distrito electoral. Cada distrito se divide en secciones, que corresponden a las casillas en donde los electores depositarán su voto durante la elección. Para determinar el número de casillas a instalar en todo el país se toman como base las secciones electorales, unidades mínimas en que se divide la geografía nacional para efectos electorales.
Así bien, el artículo 284 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, menciona en el numeral 1 que las casillas especiales recibirán los votos de aquellos electores que no se encuentren dentro de su sección y que en lo procedente se aplicaran cuatro reglas que les otorga el derecho de votar. En este sentido, especifica que los electores, además de exhibir su credencial para votar debe de mostrarle al presidente de la mesa directiva el pulgar derecho de no haber votado en otra casilla y el secretario de la mesa directiva deberá asentar en el acta de los electores de tránsito que ya votó.
Por lo que, este articulado en el numeral 2 cuenta con cuatro supuestos que pueden aplicarse para votar en las casillas especiales, misma que nos son claras y requieren ser reformadas, como es el caso del inciso A) y B).
Consecuentemente , es necesario analizar el inciso A ) que si bien dice que podrá votar por los diputados por ambos principios, en la redacción de este artículo menciona que el presidente de mesa de casillas le entregará una “boleta única” para diputados y en el que le asentará la leyenda “representación proporcional”, o la abreviatura “RP”; sin embargo, no es claro, ya que no precisa el voto para el diputado bajo el principio de mayoría relativa, por lo que en la práctica esa “boleta única” sólo se contabiliza como un voto para el diputado bajo el principio de “RP”, dejando fuera el voto asignado para mayoría relativa, lo que provoca que las elecciones no sean certeras ni por la redacción, por tanto se propone que se especifique en esta boleta única para diputados ambas candidaturas en el que se especifique con las dos leyendas “RP y mayoría relativa “MR”. Lo mismo procedería en el caso de los senadores, se debe de especificar ambas candidaturas con ambas leyendas “RP y mayoría relativa”.
Con respecto al inciso b) establece que sí el elector se encuentra fuera de su distrito, pero dentro de su entidad federativa, podrá votar sólo por diputados por el principio de representación proporcional, y por senador por los principios de mayoría relativa y representación proporcional y por Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El presidente de la mesa directiva le entregará la boleta única para la elección de diputados, asentando la leyenda “representación proporcional”, o la abreviatura “RP” y las boletas para la elección de senadores y de presidente, sin embargo; nuevamente es necesario que se adicione las leyendas de “representación proporcional”, o la abreviatura “RP” y “Mayoría relativa” en el caso de senadores para evitar confusiones.
En este orden de ideas, el Estado debe de garantizar que el derecho al sufragio sea accesible para todos, por tanto que la construcción de la democracia sea transparente y en el que todos seamos parte de ella.
Decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
Artículo Primero: Se reforma el inciso D) del artículo 80; se reforma el inciso H) del articulo 83; se reforma el inciso B) y se adiciona un nuevo inciso C) y se recorren subsecuentemente los demás incisos del artículo 85; se reforma el inciso C) y se adiciona un nuevo inciso D) y se recorren subsecuente los demás incisos del articulo 86; se adiciona un numeral 3 al artículo 215; se reforman los incisos 1 y 3 del artículo 258; se reforma el numeral 2 del artículo 269; se adiciona un nuevo inciso E) y se recorren subsecuentemente los demás incisos y se adiciona un nuevo inciso H) al artículo 293; se reforma el numeral 1 del artículo 285; se reforman los incisos A) y B) del numeral 2) del artículo 284.
Artículo 80.
1. Corresponde a los presidentes de los consejos distritales:
a)...
b)...
c)...
d) Entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla ordinarias y especiales la documentación, medios informáticos y útiles necesarios, así como apoyarlos con la debida capacitación para su uso para que cumplan con sus funciones.
e) a l)...
Artículo 83.
1. Para ser integrante de mesa directiva de casilla se requiere:
h) Saber leer y escribir
Artículo 85.
1. Son atribuciones de los presidentes de las mesas directivas de casilla:
a)...
b) Recibir de los consejos distritales la documentación, útiles y medios informáticos así como los elementos necesarios para el funcionamiento de la casilla, y conservarlos bajo su responsabilidad hasta la instalación de la misma;
C) Recibir la capacitación electoral adecuada para ejercer funciones y la capacitación técnica para el uso de los medios informáticos -en su caso- para verificar que los electores que acudan a votar estén en la lista nominal,
d)...
e)...
f)...
Artículo 86. Son atribuciones de los secretarios de las mesas directivas de casilla:
a) ....
b) ...
c) Comprobar que el nombre del elector figure en la lista nominal correspondiente, usar los medios informáticos para verificar que los electores que transitoriamente se encuentren fuera de la sección correspondiente a su domicilio, estén inscritos en la lista nominal de electores que corresponde al domicilio consignado en su credencial para votar.
d) Recibir la capacitación electoral adecuada para ejercer funciones y la capacitación técnica para el uso de los medios informáticos para verificar que los electores que acudan a votar estén en la lista nominal.
e)...
f)...
g) referencia del articulo 87 y no olvidar de las facultades del escrutador
Artículo 215. De la capacitación electoral
1. ...
2. ...
3. La capacitación electoral y técnica para el uso de los medios informáticos que se refieren en el numeral 2 del artículo 269, debe brindarse de manera exhaustiva, completa y específica a sus atribuciones de los funcionarios de la mesa directiva de casilla especiales.
Artículo 258.
Los consejos distritales, a propuesta de las juntas distritales ejecutivas, determinarán la instalación de casillas especiales para la recepción del voto de los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio y serán publicadas conforme lo establece el inciso e) del artículo 256.
2. ...
3. En cada distrito electoral se podrán instalar hasta diez casillas especiales. El número y ubicación serán determinados por el consejo distrital en atención a la cantidad de municipios comprendidos en su ámbito territorial, a su densidad poblacional, y a sus características geográficas y demográficas. La integración de las mesas directivas de las casillas especiales se hará preferentemente con ciudadanos que habiten en la sección electoral donde se instalarán, en caso de no contar con el número suficiente de ciudadanos podrán ser designados de otras secciones electorales. La votación se cerrará conforme los incisos 2 y 3 del artículo 285.
Artículo 269.
1. Los presidentes de los consejos distritales entregarán a cada presidente de mesa directiva de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior de la elección y contra el recibo detallado correspondiente:
a) a i)...
2. A los presidentes de mesas directivas de las casillas especiales les será entregada la documentación y materiales a que se refiere el párrafo anterior, con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, en lugar de la cual recibirán los medios informáticos necesarios para verificar que los electores que acudan a votar se encuentren inscritos en la lista nominal de electores que corresponde al domicilio consignado en su credencial para votar el cual sólo podrá el secretario o en su caso el presidente de mesa directiva de casillas podrán manejar previa a la capacitación electoral que reciban. El número de boletas que reciban no será superior a las mil 500, los cuales se dividirán de manera alícuota para cada una de las elecciones.
Artículo 293.
1. Se levantará un acta de escrutinio y cómputo para cada elección. Cada acta contendrá, por lo menos:
a) a d)...
e) La diferencia del número de las boletas sufragadas y el número de electores que votaron de acuerdo a la lista nominal de electores de la casilla. Art 87, numeral 1 inciso a),
f) Una relación de los incidentes suscitados, si los hubiere, y
g) La relación de escritos de protesta presentados por los representantes de los partidos políticos y de Candidatos Independientes al término del escrutinio y cómputo.
h) La relación de los materiales no entregados útiles, medios informáticos y elementos necesarios para la jornada electoral.
Artículo 285.
1. La votación se cerrará a las 18:00 horas en todas las casillas tanto ordinarias como especiales,
2. ...
3. ...
Artículo 284.
1. En las casillas especiales para recibir la votación de los electores que transitoriamente se encuentren fuera de su sección se aplicarán, en lo procedente, las reglas establecidas en los artículos anteriores y las siguientes:
a) E........
b) .....
2. Una vez asentados los datos a que se refiere el inciso anterior, se observará lo siguiente:
a) Si el elector se encuentra fuera de su sección, pero dentro de su distrito, podrá votar por diputados por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, por senador por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional y por presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El presidente de la mesa directiva le entregará la boleta única para la elección de diputados por mayoría relativa y representación proporcional , asentando la leyenda “representación proporcional”, o las abreviaturas “RP” y “MR” y las boletas para la elección de senadores mayoría relativa y representación proporcional con la misma leyenda y de presidente;
b) Si el elector se encuentra fuera de su distrito, pero dentro de su entidad federativa, podrá votar por diputados por el principio de representación proporcional, por senador por los principios de mayoría relativa y representación proporcional y por presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El presidente de la mesa directiva le entregará la boleta única para la elección de diputados, asentando la leyenda “representación proporcional”, o la abreviatura “RP” y las boletas para la elección de senadores mayoría relativa y representación proporcional con la misma leyenda y de presidente;
c)...
d)...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputada Martha Leticia Sosa Govea (rúbrica)
De decreto, por el que se establecen las características de la moneda conmemorativa del centésimo aniversario de la Batalla de Celaya, en 1915, a cargo del diputado J. Jesús Oviedo Herrera, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, diputado J. Jesús Oviedo Herrera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; y 2, inciso c), de la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se establecen las características de la moneda conmemorativa del 100 aniversario de la Batalla de Celaya en 1915, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El 10 de agosto de 1914, los “Acuerdos de Teoloyucan”, establecían la entrada del Ejército Constitucionalista en la capital y las condiciones de rendición y disolución del ejército huertista, Obregón entró en Ciudad de México. Carranza ocupó la Presidencia, pero Pancho Villa y Emiliano Zapata lo rechazaron.
El general Obregón intentó en vano dialogar con Villa para resolver la conflictiva situación, pero el caudillo del norte logró apresarlo y estuvo, incluso, a punto de fusilarlo. Una vez concluida la convención de Aguascalientes, en octubre de 1914, y de que Pancho Villa y Emiliano Zapata entraran en la capital, Álvaro Obregón siguió a Carranza en calidad de jefe del Ejército de Operaciones.
El constitucionalismo
Desaparecido el régimen Huertista, quedaron triunfantes los elementos revolucionarios, pero no hubo entre ellos paz ni armonía pues entre Venustiano Carranza y Emiliano Zapata no hubo entendimiento, como tampoco lo hubo con Francisco Villa, puesto que Carranza le pedía a Zapata que lo reconociera como presidente y cesara la lucha, Zapata aceptaba siempre y cuando Carranza aceptara el Plan de Ayala.
Villa se encontraba en la misma situación pues estaba dispuesto a reconocer su autoridad siempre y cuando se acepte como objetivo principal del nuevo gobierno la repartición de tierras, pero nada se resuelve puesto que Carranza creía que los hacendados tenían derechos por las leyes.
Venustiano Carranza entonces decide enviar a Álvaro Obregón a convencer a Francisco Villa, pero tratando Obregón de atacar a las tropas Villistas por un lado y lograr una alianza por el otro, es descubierto por Villa y este manda fusilarlo, pero Serrano y Raúl Madero evitan que Obregón sea fusilado aceptando las condiciones de Villa y firman un acuerdo, logrando escapar a Chihuahua y a medio camino Villa recibe un telegrama de Venustiano Carranza en donde éste rechaza el acuerdo, Villa persigue a Obregón pero ya no lo alcanza y rompe definitivamente con Carranza.
En esta situación algunos revolucionarios convocaron a una convención, en octubre de 1914, para hallar una fórmula que conciliara los distintos intereses y evitara una ruptura peligrosa entre los triunfadores.
Sus primeras sesiones tuvieron lugar en la Capital y las posteriores y más importantes, pues englobaron a los cuatro combatientes, fueron las que tuvieron lugar en Aguascalientes por lo que se conoce como Convención de Aguascalientes.
En la convención se decide invitar a los Zapatistas, con voz pero sin voto, ahí se encuentran por fin zapatistas y villistas que descubrieron ahí sus similitudes.
Los primeros quince días transcurrieron con discursos en donde se exponían los diversos puntos de vista hasta que llegan los Zapatistas a la convención, se estudian los diversos postulados y se aprueba el Plan de Ayala.
Pero los convencionistas no sólo obtuvieron el visto bueno de todos los demás pues la unión Villa-Zapata logra mayoría, sino que además convencen a algunos obregonistas y carrancistas con lo que la división se ahondó al nombrarse por ellos Presidente a Eulalio Gutiérrez, un Villista, quién tomó el cargo el 3 de noviembre de 1914 y lo abandonó el 28 de mayo de 1915, en franca oposición a Carranza.
Las tropas convencionistas obligaron a Venustiano Carranza a salir de la Capital y tomar el rumbo de Veracruz, en donde logró establecerse y aún disponer de tiempo para expedir unas leyes de particular importancia, como fueron, entre otras, la Ley de Relaciones Familiares, la Reforma del Municipio; la Ley de 6 de enero de 1915, que promovía la reforma agraria; algunas de protección a los obreros y otras.
Gutiérrez dejó la Presidencia en pugna con Villa pues le negó toda ayuda a Emiliano Zapata y se pasó al bando obregonista. Entre tanto, se hizo cargo de ella el general Roque González Garza del 18 de enero de 1915 al 10 de junio del mismo año, quien tuvo el apoyo de villistas y de zapatistas, pero se vio envuelto en multitud de problemas políticos, militares y de abastecimiento de alimento a la Ciudad de México, que sufrió una temporada de hambre por la carencia de bastimentos.
(Fue sucedido por el licenciado Francisco Lagos Cházaro del 10 de junio de 1915 a enero de 1916, y quien tuvo una autoridad más aparente que real, pues Zapata y Villa, aunque decían reconocerlo, de hecho actuaban por su propia cuenta.)
Las diferencias entre Villa y los carrancistas se agravaron cada vez más. La lucha tomó caracteres muy vivos cuando Carranza envió a la guerra contra Francisco Villa a Álvaro Obregón, que implementó nuevas técnicas inventadas en Europa, la “Guerra de Trincheras”.
La Batalla de Celaya tuvo lugar en las inmediaciones de Celaya, Gto., del 6 al 15 de abril de 1915 entre la División del Norte, encabezada por Francisco Villa, contra las tropas Constitucionalistas al mando del General Álvaro Obregón.
Posteriormente a la ruptura revolucionaria a mediados de 1913, donde varios de los más importantes caudillos decidieron separarse de Carranza, formando el bando convencionista (llamado así por haber integrado la llamada Soberana Convención de Aguascalientes en 1914), en oposición a las fuerzas Constitucionalistas que apoyaban al Tropas convencionistas llamado Primer Jefe y encargado del Poder Ejecutivo, se inició la campaña por parte de Venustiano Carranza contra las fuerzas de la División del Norte al mando de Francisco Villa, quien se adhirió a los convencionistas; con lo que este bando quedó con ventaja numérica sobre los constitucionalistas. El 7 de marzo de 1915, en estación Peón, tuvieron lugar los primeros combates entre ambos bandos, resultando derrotados los convencionistas.
Artillería constitucionalista
El General Álvaro Obregón, encargado de la campaña contra Villa, concentró a su ejército en Querétaro, mientras el General Villa hizo lo propio en Irapuato. Obregón planeó esperar siempre los ataques del impulsivo Villa, mediante posiciones defensivas bien articuladas con una fuerte distribución de ametralladoras combinadas con alambradas, que detendrían las famosas cargas de caballería y después dar su contrataque, apoyado con la artillería.
El General Obregón, de Querétaro inició la concentración de sus fuerzas en la región del Bajío; Francisco Villa, al conocer estos movimientos decidió partir a enfrentarlo, los villistas sumaban 22,000 hombres, más del doble de las fuerzas del General Obregón, sin embargo, el triunfo se inclinó desde un principio hacia los constitucionalistas.
La primera fase de los enfrentamientos ocurrió los días 6 y 7 de abril de 1915, en los cuales el General Obregón defendió su posición ante las arremetidas de los villistas, tal como lo planeó y ante la repetitiva táctica villista que se vio nulificada, por los contrataques obregonistas, los villistas se replegaron a Salamanca, Tiradores villistas desde donde planearon el contrataque.
La fase decisiva comenzó el 13 de abril, cuando el General Obregón aprovechó las debilidades de la estrategia de Villa.
El 15 de abril, la victoria correspondió a las tropas del General Obregón, tras lo cual Villa se vio obligado a replegarse en León, Guanajuato.
Artillería
Después de esta Batalla de Celaya, hubo otras entre los mismos bandos en Trinidad, Santa Ana del Conde (donde el General Obregón perdió el brazo derecho), San Juan de los Lagos y Aguascalientes, pero Villa ya no volvería a operar al frente de la División del Norte y sólo fue cuestión de tiempo para que perdiera toda su fuerza militar, limitándose a partir de entonces, a combatir como guerrillero. De este modo, el gobierno carrancista pudo consolidarse en el poder y promulgar dos años más tarde, la Constitución Política que actualmente nos rige.
Las batallas revisten gran importancia para Celaya porque el enfrentamiento que fue ganado el 15 de abril por Álvaro Obregón, logró desmantelar el villismo, que fue una facción muy poderosa y propició con ello que Venustiano Carranza pudiera convocar a elecciones y ser electo como Presidente de la República y que posteriormente convocara a una reunión en Querétaro que logró aterrizar la Constitución de 1857 reuniendo las demandas sociales y generando con ello la Constitución de 1917, la que con varios cambios sigue siendo la Carta Magna que rige a los mexicanos y da origen a todas sus instituciones.
Vencidos los hombres de Villa y capturados muchos de ellos, doscientos oficiales villistas fueron asesinados con ametralladoras por los carrancistas además de las derrotas en Aguascalientes, Durango y Naco, Sonora que obligaron a Villa a refugiarse en Chihuahua.
El 15 de agosto de 1915, las primeras fuerzas revolucionarias ocuparon la Capital de la República y Obregón quedó como autoridad principal. Este, entre otras cosas, dispuso la ocupación de varios templos y la aprehensión de los sacerdotes del Arzobispado de México para exigirles medio millón de pesos, que no entregaron porque no los tenían: a resultas de ello, decretó la expulsión de los sacerdotes extranjeros, a los mexicanos los amenazó de muerte, y a algunos los envió a Veracruz, quedando libres al final, logrando así oposición con viejos miembros del Partido Católico que presidía Rafael Ceniceros y Villareal.
En general, la acción en el área carrancista fue, en muchos sitios, antirreligiosa. En Durango, Obregón tomó para así el anillo pastoral del Obispo, cuando este no pudo darle el dinero que se pedía, y se le obligo a barrer las calles.
En varios lugares muchos sacerdotes fueron expulsados o reducidos a prisión, pena de muerte a ellos en San Luis Potosí, cierre de Colegios Católicos, muerte por confesión, quema de confesionarios. Esta acción persecutoria no fue impulsada por Venustiano Carranza, sino por las ideas de Álvaro Obregón, que finalmente serían seguidas por Plutarco Elías Calles, que en ese tiempo ya era general y que originarían la Guerra Cristera. En cambio, en el campo zapatista, no existieron estas persecuciones.
Por los argumentos expuestos, me permito someter a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se establecen las características de la moneda conmemorativa del 100 aniversario de la Batalla de Celaya
Artículo Único . Se autoriza la emisión de una moneda conmemorativa del 100 aniversario dela Batalla de Celaya , de conformidad con el inciso c) del artículo 2o. de la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos, con las siguientes características:
I. Valor Nominal: Cien pesos;
II. Forma: Circular;
III. Diámetro: 40.0 mm (cuarenta milímetros);
IV. Ley: 0.720 (setecientos veinte milésimos) de plata;
V. Metal de liga: 0.075 (setenta y cinco milésimos) de cobre;
VI. Peso: 27.0 g (veintisiete gramos);
VII. Contenido: 24.975 g (veinticuatro gramos novecientos setenta y cinco miligramos) de plata pura;
VIII. Tolerancia en ley: 0.005 (cinco milésimos) en más;
IX. Tolerancia en peso: Por unidad 0.216 g (doscientos dieciséis miligramos); por un conjunto de mil piezas: 6.831 g (seis gramos ochocientos treinta y un miligramos), ambas en más o en menos;
X. Canto: Estriado; y
XI. Cuños:
a) Anverso: Al centro, el Escudo Nacional en relieve escultórico circundado en semicírculo superior con la leyenda “Estados Unidos Mexicanos”. El marco liso; y
b) Reverso: La Ciudad de Celaya y, en el campo superior en semicírculo, la leyenda “100 Aniversario dela Batalla de Celaya”. El marco liso.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La moneda a que se refiere el presente decreto podrá acuñarse a partir de su entrada en vigor.
Tercero. Corresponderá a la Casa de Moneda de México realizar los ajustes técnicos que se requieran, los cuales deberán ser acordes con las características de la moneda descrita en el presente decreto.
Cuarto. Corresponderá al Banco de México cualquier derecho de propiedad industrial o intelectual derivado del diseño de acuñación de la moneda objeto del presente decreto.
Bibliografía
Obregón, Álvaro, Ocho mil kilómetros de campaña, Fondo de Cultura Económica, México, 1959
Riva Palacio Vicente, México a través de los siglos, México, 1977
Sedena, Grandes batallas de la Revolución Mexicana, México, Sedena, 2010
http://www.biografiasyvidas.com/biografia/o/obregon_alva ro.htm
http://www.profesorenlinea.cl/Paisesmundo/Mexico/Mexico_ Revolucion.htm
Memorias, General Adolfo León Osorio.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputado J. Jesús Oviedo Herrera (rúbrica)
Que abroga la Ley en favor de los Veteranos de la Revolución como Servidores del Estado, a cargo del diputado J. Jesús Oviedo Herrera, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, diputado J. Jesús Oviedo Herrera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72, fracción h), y artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se abroga la Ley en Favor de los Veteranos de la Revolución como Servidores del Estado, al tenor de la siguiente.
Exposición de Motivos
En nuestro sistema jurídico heredero del derecho romano existe el concepto de la modernización y adaptación a los tiempos de las leyes y normas.
Existen leyes que en un tiempo fueron benéficas y que subsanaban una carencia, pero que al paso del tiempo, son ya insubstanciales o finalmente han cumplido el fin para el que fueron creadas. Es decir su fin prescribió.
Existen ordenamientos que son inocuos y deben de evolucionar hacia la abrogación, pues carecen ya de objeto. La ley en comento era una necesidad de protección social y un reconocimiento en los años cincuenta del siglo XX, pero ha cumplido ya su misión.
Una de las funciones del poder legislativo es la constante revisión y modernización de nuestro sistema jurídico.
En esta situación se encuentra la Ley en Favor de los Veteranos de la Revolución como Servidores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1950 y reformada en 1967 .
El artículo 1o. de la mencionada ley dice textualmente:
Artículo 1o. La presente ley es de observancia general, especialmente para las autoridades y funcionarios integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Federación, incluidos los del Distrito y Territorios Federales y para todos los Veteranos de la Revolución.
En 1967 todavía existían dos territorios a saber el de Baja California Sur y Quintana Roo, los cuales ya son ahora estados de la federación.
El artículo segundo es el que da mayores argumentos para su eventual derogación.
Artículo 2o. Son Veteranos de la Revolución, para los efectos de esta ley, los que reúnan los siguientes requisitos:
1o. Haber prestado servicios activos a la Revolución entre el 19 de noviembre de 1910 y el 5 de febrero de 1917 , siempre que tales servicios hayan sido prestados en campaña o en cooperación activa con la misma; y
2o. Haber sido reconocidos así por la Secretaría de la Defensa Nacional previo el estudio y dictamen de las hojas de servicios correspondientes.
En el supuesto de que algún ciudadano hubiese ingresado a los 17 años al “servicio” hoy contaría con la edad de 114 años .
Por las anteriores consideraciones y con base en el Artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos presentamos a consideración de esta honorable asamblea la siguiente propuesta con proyecto de
Decreto por la cual queda abrogada la Ley en Favor de los Veteranos de la Revolución como Servidores del Estado
Artículo Único. Se abroga la Ley en Favor de los Veteranos de la Revolución como Servidores del Estado, por haber concluido la finalidad por la cual fue creada.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor un día después de su publicación en el diario oficial de la federación.
Segundo . Los derechos adquiridos por los familiares de los veteranos, establecidos en el artículo 16 de la “Ley a Favor de los Veteranos de la Revolución como Servidores del Estado”, seguirán vigentes en los términos señalados en el mismo artículo.
Tercero . Los beneficios establecidos en el artículo 16 de la misma Ley, estarán a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Social para los Trabajadores del Estado.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputado J. Jesús Oviedo Herrera (rúbrica)
Que reforma el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Claudia Elizabeth Bojórquez Javier, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada Claudia Elizabeth Bojórquez Javier, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXII Legislatura y en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77, fracción I, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 123, Apartado A, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atento a lo siguiente
Planteamiento del problema a resolver con la presente iniciativa con proyecto de decreto
El 23 de diciembre de 1986, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, la reforma a la fracción VI del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su primer párrafo señala:
Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales.
Y bien, la presente iniciativa propone eliminar del artículo 123 las áreas geográficas, a efecto de que exista un solo salario mínimo general para todo el país, “salario mínimo nacional” le llamamos en la presente iniciativa; con la finalidad de avanzar en la ruta de garantizar un salario digno y dar certeza económica a las familias, poniendo fin a diferenciaciones injustas e insostenibles. Lo que dará base a las adecuaciones correspondientes en la materia, comenzando por las reformas correlativas a la Ley Federal del Trabajo.
Bajo estas condiciones y planteamiento, es indispensable homologar el salario mínimo en el país, ya que incongruentemente dentro de la distribución de las áreas geográficas se encuentran Estados con altos índices de pobreza y catalogados por un salario mínimo menor por la zona en la que se localizan; se debe de tener presente que el derecho a un salario mínimo general debe de ser igual para todos los mexicanos, no puede ni debe haber mexicanos de primera y de segunda.
Argumentos
México es un país con 60 millones de pobres y 27 millonarios, estamos hablando de 60 millones de personas que carecen de 3 comidas al día pero de 27 personas que superan en su riqueza los mil millones de dólares. Desde 1976 al 2014, los salarios en México se han reducido aproximadamente en un 76 por ciento; lo cual es causa, en parte, de que nuestra economía no crezca sino a tasas famélicas, muy por debajo de los índices que exige nuestro pueblo, especialmente los jóvenes. La Secretaría de Hacienda informa que aproximadamente el 75 por ciento de la población tiene un trabajo asalariado, creando una sociedad que depende del salario mínimo del área geográfica en el que se encuentren, sin poder tener aspiraciones de mejorar su calidad de vida.
El problema aumenta año con año, ya que en los últimos dos años la población sin capacidad adquisitiva aumentó del 54 al 59.4 por ciento en el DF, lo que significa que no sólo hablamos de un problema para cubrir las necesidades básicas, sino que ni siquiera se tienen la capacidad de cubrir la canasta básica., todo esto deja a la vista un aumento dispar y que daña la economía de las personas que menos tienen y más aún cuando en zonas pobres están destinados a percibir un salario mínimo menos redituable.
Por tanto, se considera de la suma importancia que el legislativo federal homologue el salario mínimo en todo el país, lo cual es un reclamo cada vez más general entre los trabajadores, por lo que se propone, reformar el Apartado A fracción VI del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo expuesto, someto a la consideración de la honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el artículo 123, Apartado A, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman los dos primeros párrafos de la fracción VI del Aparatado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 123. ...
...
A. ...
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán salario mínimo nacional o profesionales. El primero regirá en todo el país; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales.
El salario mínimo nacional deberá ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas.
...
VII a XXXI. ...
B. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el mes siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputada Claudia Elizabeth Bojórquez Javier (rúbrica)
Que reforma el artículo 21 del Código Civil Federal, a cargo de la diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI
Esther Angélica Martínez Cárdenas, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete ante esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 21 del Código Civil Federal, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El lenguaje es una de las manifestaciones culturales con las que se expresa toda sociedad. Una palabra, en un determinado contexto, encierra toda una significación condicionado por la historia, el lugar, la economía, la política, la religión y la cultura. Todos estos elementos dan significado a una palabra para una concreta sociedad.
El afianzamiento de los derechos humanos en sociedades complejas como la mexicana, hace repensar expresiones usadas coloquialmente que dentro de sí encierras pautas modeladas por la historiografía y la cultura nacional. No obstante, la inmensa riqueza cultural que, como hemos dicho, encierran sociedades complejas en sumo grado como la mexicana, pueden encerrar también de una manera sutil e inconsciente manifestaciones de desprecio y de discriminación.
La sociedad mexicana resulta especialmente discriminadora y ello ha sido reconocido por diversas instancias públicas de nuestro país. De acuerdo con la Encuesta sobre discriminación en la Ciudad de México 2013, elaborada por el Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación (COPRED), el 32% de las personas encuestadas reconocieron que alguna vez habían sido discriminadas.1
A nivel nacional, la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010 (Enadis 2010) elaborada por el Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (CONAPRED) señaló que un 44.1% de la población considera que no se respetan en nada los derechos de las personas pertenecientes a un pueblo indígena, un 30.4% lo consideró para el caso de las personas de otra raza, 34% para el caso de las personas con discapacidad y un 34.8% en tratándose de las personas adultas mayores.2
En su reciente evaluación ante el mecanismo de Evaluación Periódica Universal (EPU) de las Naciones Unidas, Colombia formuló la siguiente recomendación a México, misma que fue aceptada: “148.39 Establecer mecanismos de seguimiento de las recomendaciones del EPU que permitan verificar la aplicación y repercusión de las normas y medidas adoptadas con objeto de promover la igualdad de derechos y la no discriminación para todos los ciudadanos, en particular para grupos vulnerables como las mujeres, los niños, las minorías étnicas y las comunidades lesbianas, gays, bisexuales y transexuales, entre otros.”3
De igual forma, China instó a México a: “148.41. Continuar su promoción de la legislación y las medidas para eliminar la discriminación y fortalecer la protección de los derechos de los grupos desfavorecidos, como las mujeres, los niños y los pueblos indígenas.”4
La presente iniciativa que someto a la consideración de esta soberanía tiene como elemento base la promoción de la no discriminación, en particular, dirigida a las personas con discapacidad, y, en general, a los grupos en extremo grado de vulnerabilidad. Para ello, pretendemos reformar el artículo 21 del Código Civil Federal. En los siguientes apartados argumentaremos en torno a: la importancia del lenguaje promotor de los derechos humanos y los efectos que de no hacerlo se tienen; a la redacción actual del artículo 21 de nuestra legislación civil federal y; a nuestra propuesta de modificación normativa.
La importancia de un lenguaje promotor de los derechos humanos
Hemos dicho al comienzo de esta iniciativa que el lenguaje es un producto social, un constructo modelado por la historia, la economía, la política, la cultura y por todos aquellos elementos identitarios de una determinada comunidad. Así, con tan sólo una sencilla palabra pueden expresarse un cúmulo de elementos capaces de permitirnos desentrañar el ethos social de un cierto grupo humano.
El lenguaje cumple diversas funciones, la principal de ellas es la transmisión de información. Dicha función, viene aparejada con otras, como lo es, la transmisión de agentes modeladores sociales de generación en generación. Estos agentes, reproducen la cultura de una determinada comunidad. A su vez, la cultura contiene todo el conjunto de elementos que definen la identidad de un determinado grupo humano, así, en palabras de Joseph Raz: “La familiaridad con una cultura determina los límites de lo concebible. El compartir una cultura, ser parte de ella, determina los límites de lo posible”5
Sin embargo, la inclusión irreversible de los derechos humanos en la vida cotidiana obliga a repensar ciertas prácticas culturales que pudieran no ser las más idóneas para fomentar la tutela de estos derechos. En no pocos casos, ciertas manifestaciones culturales son también obstáculos para la consolidación de los derechos humanos en nuestras sociedades.
Ninguna práctica cultural puede restringir aquella esfera irreductible de la persona y ello es un principio reconocido desde el derecho internacional. Como ejemplo, la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural de la UNESCO afirma, en su artículo 4º que “...nadie puede invocar la diversidad cultural para restringir derechos humanos garantizados por el derecho internacional, ni limitar su aplicación” Caso semejante ocurre con la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural de la UNESCO que en su artículo 4o dispone: “La defensa de la diversidad cultural es un imperativo ético, inseparable del respeto de la dignidad de la persona humana. Ella supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular los derechos de las personas que pertenecen a minorías y los de los pueblos indígenas. Nadie puede invocar la diversidad cultural para vulnerar los derechos humanos garantizados por el derecho internacional, ni para limitar su alcance”.
Ahora bien, se ha dicho que el lenguaje es una expresión cultural, un constructo social, y también un transmisor de información con el que, de igual manera, son transmitidas las prácticas culturales, incluyendo aquellas que pudieran resultar una barrera para la consolidación de los derechos humanos. Las expresiones despectivas, hirientes, racistas y discriminatorias en su más amplia acepción son también parte de aquellos elementos transmitidos por vía del lenguaje y estas expresiones en modo alguno favorecen un ambiente propicio para el respeto a la dignidad humana. La obligación básica de los Estados de respetar y hacer respetar los derechos humanos también pasa por el tamiz de eliminar aquellas prácticas culturales, en este caso lingüísticas, que no favorecen la tutela efectiva de aquellos.
Recientemente, en nuestro país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó que expresiones como las de “puñal” y “maricón” encerraban una fuerte carga discriminatoria y, en consecuencia, resultaban conculcatorias de la dignidad humana. En el amparo directo en revisión 2806/2012, nuestro máximo tribunal estimó que:
“La relación entre lenguaje y la identidad de las personas conlleva una mezcla compleja de factores individuales, sociales y políticos que permite que las mismas se consideren miembros de una colectividad o se sientan excluidas de ésta. Así, donde existen conflictos sociales, y en particular reivindicaciones colectivas, el uso del lenguaje puede permitir la eliminación de prácticas de exclusión y estigmatización. Es innegable que el lenguaje influye en la percepción que las personas tienen de la realidad, provocando que los prejuicios sociales, mismos que sirven de base para las prácticas de exclusión, se arraiguen en la sociedad mediante expresiones que predisponen la marginación de ciertos individuos.”
De igual modo, cabe indicar que: “Muchas veces las personas, colectivos o grupos sociales víctimas de discriminación sufren el menosprecio a partir del mismo apelativo con el que son denominados. Nombres que encierran una fuerte carga peyorativa que además generan un clima de tolerancia social con la discriminación.”6
El empleo de palabras peyorativas o estigmatizantes atenta contra la dignidad humana y constituye una obligación del Estado realizar lo conducente a fin de que esas manifestaciones culturales tiendan a ser abandonas. Un lenguaje inclusivo y progresista que respeta la dignidad inherente a todas y todos resulta esencial para una sociedad más tolerante y respetuosa.
Un lenguaje no discriminatorio “...favorece el fomento de actitudes receptivas respecto de los derechos de las personas [que han sido] víctimas históricas de la discriminación. Cuando este lenguaje inclusivo y no discriminatorio se incorpora a la comunicación institucional del Estado y se expresa en sus documentos (leyes, decretos, resoluciones, planes y políticas, circulares, memos, etc.) la efectividad de la herramienta se potencia por la legitimidad que otorga el aval de su uso oficial.”7
Agrega: “Lo recomendable es establecer un lenguaje inclusivo y no discriminatorio que se base en los instrumentos de derechos humanos. En estas normas se encuentra un completo glosario de términos que deben ser usados, reemplazando a los que usualmente se emplean (por ejemplo, usar “personas con discapacidad” en reemplazo de minusválidos, impedidos, deficientes, retrasados, etc.). Estos conceptos son los jurídicamente vigentes, pero además incorporan la propia denominación que los sujetos de derechos se dan a sí mismos.”8
Por su parte, Andrea Greppi nos indica cómo un cambio en el lenguaje puede incidir en la mejora de las condiciones para el mayor afianzamiento de los derechos humanos en la sociedad, señala: “la crítica de los lenguajes que configuran el universo político, es condición necesaria –y a veces suficiente- para la transformación de estructuras sociales que en un determinado momento serían inamovibles. La fuerza retórica del discurso de Martín Luther King en la defensa de los derechos de las minorías o de Gandhi en defensa de las mayorías; el cambio de ciertos hábitos lingüísticos discriminatorios, como preludio para el efectivo reconocimiento de la igualdad o la diferencia de género, son ejemplos que no dejan lugar a dudas. Hay desplazamientos discursivos que hacen realmente la diferencia y cambian el contenido de las políticas públicas. Todos sabemos que el procedimiento legislativo de las democracias representativas no siempre es el más eficaz para la defensa de los interese de las mayorías, y que la voluntad popular puede ceder ante la presión de los poderes hegemónicos.”9
Es por lo anterior que consideramos de especial importancia la adecuación lingüística de aquellas disposiciones que en nuestro ordenamiento jurídico no guardan simetría con los progresos alcanzados en derechos humanos.
El artículo 21 de nuestra legislación civil y su lenguaje discriminatorio
El vigente artículo 21 del Código Civil Federal dispone:
“Artículo 21.- La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento; pero los jueces teniendo en cuenta el notorio atraso intelectual de algunos individuos, su apartamiento de las vías de comunicación o su miserable situación económica, podrán, si está de acuerdo el Ministerio Público, eximirlos de las sanciones en que hubieren incurrido por la falta de cumplimiento de la ley que ignoraban, o de ser posible, concederles un plazo para que la cumplan; siempre que no se trate de leyes que afecten directamente al interés público.”
La disposición en comento fue incluida, en sus términos, en el Decreto que expide el “Código Civil para el Distrito Federal y Territorios Federales, en materia común, y para toda la República en Materia Federal”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1928 (vigente Código Civil Federal). Esta disposición, en la que se regula el principio general del derecho expresado en el sentido de que la ignorancia de las leyes no exime su cumplimiento, fue reconocida en su momento como una importante conquista social, un logro que avanzaba precisamente por la senda indicada en la Constitución de 1917.
En su sesión de apertura, el 1 de septiembre de 1928, el C. Ricardo Topete, Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados en la XXXIII Legislatura, explicó el sentido de esta disposición:
“Se dio a la clase desvalida o ignorante una protección efectiva, modificándose las disposiciones inspiradas en los clásicos prejuicios de la igualdad ante la ley y que la voluntad de las partes es la suprema ley de los contratos, pues se comprendió que no todos los hombres tan desigualmente dotados por la naturaleza y tan diferentemente tratados por la sociedad, en atención a su riqueza, cultura, etcétera, pueden ser regidos invariablemente por la misma ley, y, por eso, se dispuso que cuando alguno, explotando la suma ignorancia, notoria inexperiencia o extrema miseria del otro, obtiene un lucro excesivo, que sea evidentemente desproporcionado con lo que él por su parte se obliga, el perjudicado tiene derecho de pedir la rescisión del contrato, y cuando esto no sea posible, la reducción equitativa de su obligación.
Se moderó el rigor del precepto de que la ignorancia de las leyes debidamente promulgadas y publicadas no excusa su cumplimiento, precepto que se apoya en una ficción legal constantemente desmentida por la experiencia, y se facultó a los jueces para que teniendo en cuenta el notorio atraso de algunos individuos, su apartamiento de las vías de comunicación y su miserable situación económica, pudieran eximirlos, de acuerdo con el Misterio Público de las sanciones en que hubieran incurrido por falta de cumplimiento de la ley que ignoraban, o de ser posible concederles un plazo para que la cumplan; siempre que no se trate de leyes que afecten directamente al interés público y que no resulte perjuicio a tercero.”10
Sin lugar a dudas, la disposición precedente fue elaborada bajo la directiva tempranamente ya explorada por nuestros legisladores de la igualdad material, una igualdad que, como se sabe, aspira a colocar en una suerte de piso mínimo o punto de partida igual a aquellos a los que la exclusión social ha colocado en condición de vulnerabilidad. El artículo 21 del Código Civil pretendía que la ley no mirase con los mismos ojos a quienes la ignorancia, el desarraigo, la falta de oportunidades y la pobreza extrema habían orillado a delinquir ante su desconocimiento de una disposición legal.
Hoy día, diversas disposiciones de nuestro orden legal establecen acciones afirmativas para que aquellos que se encuentran en alguna condición de vulnerabilidad, puedan escalar a esa suerte de piso mínimo para que frente al resto de la población tengan realmente el mismo abanico de oportunidades.
Ahora bien, la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el pasado 10 de junio de 2011, se ha dicho, constituye quizá la reforma más trascendental que ha experimentado nuestro texto constitucional desde el inicio de su vigencia y, esta valía reside en el hecho de volver a colocar al ser humano y a su dignidad como centro del que toda política estatal debe de partir. La dignidad humana, es así el elemento clave de todo proceder gubernamental, nunca debe de verse afectada y siempre que sea posible debe procederse maximizándola.
La maximización del imperativo dispuesto por el artículo primero constitucional exige actuaciones de todas las autoridades del Estado. En el caso del Poder Legislativo, este deber también se realiza armonizando el marco jurídico de nuestro país a fin de depurar aquellas disposiciones que no se corresponden con un lenguaje de derechos humanos que toma a la dignidad humana como directiva de actuación.
Del artículo 21 antes citado, puede a primera vista constatarse la existencia de referencias alejadas de este mandato de optimización legislativo. Así encontramos que expresiones como “notorio atraso intelectual” y “miserable situación económica” no se corresponden con un lenguaje inclusivo en materia de derechos humanos.
En la sección precedente hemos indicado ya la importancia que un lenguaje promotor de los derechos humanos tiene en la legislación y cómo uno contrario puede incidir en la reproducción de prácticas sociales discriminatorias que, de manera sutil y velada, perviven en la sociedad.
La interpretación que hoy hacemos sobre estas expresiones lingüísticas, resulta ser una interpretación que acompaña el paso del tiempo y la evolución que en los derechos humanos se ha logrado respecto de aquel. En la actualidad, hacer referencia a que alguien tiene un: “notorio atraso intelectual” nos parece sin lugar a dudas una discriminación y, lo propio, para el caso de indicar que alguien se encuentra en el supuesto de una “miserable situación económica.” Existen en nuestro lenguaje contemporáneo diversas palabras con las que puede expresarse la condición económica o mental de una persona sin el necesario empleo de palabras ofensivas como aquellas.
Por el contexto que encierra el artículo 21 del Código Civil Federal, tanto en su propio contenido normativo como en el social en el que fue aprobado, podemos intuir que los destinatarios de esta norma eran las personas pertenecientes a un pueblo o comunidad indígena, las personas con discapacidad mental y los sujetos en extrema pobreza ya que las mismas, se encontraban comúnmente aisladas de los grandes centros urbanos y, por tanto, se partía del supuesto de su desconocimiento de la Ley, en otros tantos casos se encontraban en una “miserable situación económica” y, de acuerdo con la forma de pensar de la época, en no pocos casos padecían un “notorio atraso intelectual”.
Así por ejemplo, para el caso de las personas pertenecientes a pueblos indígenas no era raro encontrar acepciones que hoy nos parecen despectivas. Sírvanse algunos cuantos ejemplos para denotar lo anterior. En Colombia, la Ley 89 de 1890 (aún vigente, pero declarado inexequible esté artículo) en su artículo 1º indicaba: “La legislación general de la República no regirá entre los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada por medio de Misiones. En consecuencia, el Gobierno, de acuerdo con la autoridad eclesiástica, determinará la manera como esas incipientes sociedades deban ser gobernadas.”
El Código Penal Peruano de 1924, en su artículo 45 disponía que: “Tratándose de delitos perpetrados por indígenas semicivilizados o degradados por la servidumbre y el alcoholismo, los jueces tendrán en cuenta su desarrollo mental, su grado de cultura y sus costumbres, y procederán a reprimirlos, prudencialmente, conforme a las reglas del artículo 90...”
El vigente Código Penal Boliviano dispone, en su artículo 17 que: “Está exento de pena el que en el momento del hecho por enfermedad mental o por grave perturbación de la conciencia o por grave insuficiencia de la inteligencia, no pueda comprender la antijuridicidad de su acción o conducirse de acuerdo a esta comprensión.”
En relación a estas disposiciones podemos darnos cuenta de una constante. En cada una de ellas se deriva una consecuencia jurídica resultante de la condición de ser indígena, es decir, se hace depender la consecuencia de un carácter identitario (no sujeto a la elección personal). En el caso de nuestro vigente artículo 21 del Código Civil Federal sucede algo parecido pues para el caso de los caracteres de la discapacidad mental (lo que el código llama notorio atraso intelectual ) y la precaria condición económica (llamada miserable situación económica por el Código), ambos elementos no sujetos a la simple voluntad personal, por el simple hecho de tenerlos el Código Civil prevé como consecuencia la potestad del juez, con la anuencia del Ministerio Público, de eximirlos de las sanciones en que hubieren incurrido por su desconocimiento de la Ley.
En este punto es necesario formular una observación. Esta iniciativa no propugna por qué para el caso de las personas con discapacidad o de quienes se encuentran en condición de pobreza extrema, se les elimine el beneficio de la exención de la sanción a consideración del juez y del M.P., sino que tal proceder no derive únicamente de atribuirles un notorio atraso intelectual o ante su miserable situación económica , situaciones estas que de ser consideradas así por el juzgador y la autoridad investigadora, corresponderían a procederes no consecuentes con el deber de protección a la dignidad humana. En todo caso, estos beneficios legales deben de derivar de un imperativo de justicia social, de una razón de equilibrio ante la Ley para el logro de una igualdad material.
A modo de símil, Zaffaroni en relación con las disposiciones penales que catalogan a los indígenas como inimputables (entre las disposiciones a que se refiere se encuentra el antes citado artículo del Código Penal peruano), por su condición de tales (de indígenas), refiere:
“Esta posición es hija de un etnocentrismo inadmisible, que desprecia por inferiores a las culturas indígenas, y que encuentra su versión moderna en Hegel y en Garofalo. Por nuestra parte hemos expresado reiteradas veces que el indígena puede ser inimputable por las mismas causas que puede serlo el que no es indígena, pero nos negamos rotundamente a considerarlo inimputable por el hecho de pertenecer a otra cultura. La única razón que puede justificar semejante actitud es la de asumir la posición de conquistador y considerar que nuestra propia cultura es la superior y que las restantes deben desaparecer por inferiores, presentando también la condición de inferiores sus integrantes mientras la compartan. Semejante criterio, que no puede ser más brutal a la luz de una mínima consideración a la dignidad humana, sería inadmisible entre nosotros, por afectar el principio de igualdad ante la ley”11
Compartimos el razonamiento del jurista argentino. No se trata de atribuir la calidad de inimputable al individuo únicamente por, como dice el Código Civil Federal, “el notorio atraso intelectual de algunos individuos” Esta referencia se encuentra claramente de más, en ningún modo es necesario colocarla pues resulta hiriente y atenta contra la dignidad humana. En todo caso, el “notorio atraso intelectual” vendría a encuadrarse como una forma de discapacidad, prevista en la Ley General para las Personas con Discapacidad y, además, configuraría una de las hipótesis para las que se prevé ya un proceder con apego a su dignidad inherente, véase el art. 23 del Código Civil Federal, que dispone:
“Artículo 23. La minoría de edad, el estado de interdicción y demás incapacidades establecidas por la ley, son restricciones a la personalidad jurídica que no deben menoscabar la dignidad de la persona ni atentar contra la integridad de la familia; pero los incapaces pueden ejercitar sus derechos o contraer obligaciones por medio de sus representantes.”
A su vez, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, prevé la deficiencia mental, intelectual o sensorial como una forma de discapacidad. En su artículo 2, fracción XXI dispone:
“Artículo 2. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: Fr. XXI. Persona con Discapacidad. Toda persona que por razón congénita o adquirida presenta una o más deficiencias de carácter físico, mental, intelectual o sensorial, ya sea permanente o temporal y que al interactuar con las barreras que le impone el entorno social, pueda impedir su inclusión plena y efectiva, en igualdad de condiciones con los demás”
Se ha comentado en párrafos anteriores que el lenguaje es una manifestación cultural, una expresión del ethos social de un pueblo determinado. Recordemos que conforme a la Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer:12
“Artículo 5.
Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para:
a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres;
...”
Asimismo, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, de la que México es parte, obliga a los Estados a:
“Artículo 7.
Los Estados partes se comprometen a tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas de la enseñanza, la educación, la cultura y la información, para combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y para promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los diversos grupos raciales o étnicos, así como para propagar los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial y de la presente Convención.”
De igual forma, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad13 prevé el imperativo de:
“Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad” (Art. 4, numeral 1, inciso b.)
Propuesta de modificación normativa
Los progresos en materia de derechos humanos y con ellos la necesidad de emplear un lenguaje inclusivo que no resulte en modo alguno lacerante a la dignidad humana nos obliga como legisladores a realizar un trabajo de armonización legislativa para que aquellas disposiciones incompatibles con los derechos humanos sean modificadas.
El artículo 21 del Código Civil Federal tiene claramente una función social pues si bien prevé el principio general del derecho de que la ignorancia de la Ley no exime su cumplimiento, prevé también una disposición social, un imperativo de justicia material para que la ley tome en consideración diversos aspectos como la discapacidad, el alejamiento de las vías generales de comunicación y la pobreza extrema, aspectos que en su caso deberán ser valorados por la autoridad judicial y la investigadora para eximir de responsabilidad a quien desconocía la existencia de una previsión legal.
Desgraciadamente, la manera en cómo se encuentra redactado el artículo 21 del Código Civil Federal hace que junto a aquella función social se acompañe la pervivencia de una expresión lingüística por demás superada en una sociedad que aspira a la optimización de los derechos humanos. En efecto, el empleo de las expresiones “notorio atraso intelectual de algunos individuos” y el de “miserable situación económica” no resultan, en modo alguno compatibles con un lenguaje inclusivo, por el contrario son claras manifestaciones de expresiones discriminatorias que no deben tolerarse y mantenerse en nuestra legislación.
Consecuentemente proponemos su substitución. Para el caso de la expresión “notorio atraso intelectual”, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad prevé a esta situación como una forma de discapacidad. Como se ha indicado, en su artículo 2, fracción XXI dispone: “Para los efectos de esta Ley se entenderá... Persona con Discapacidad. Toda persona que por razón congénita o adquirida presenta una o más deficiencias de carácter físico, mental, intelectual o sensorial, ya sea permanente o temporal y que al interactuar con las barreras que le impone el entorno social, pueda impedir su inclusión plena y efectiva, en igualdad de condiciones con los demás”
En consecuencia, la referencia lingüística que debiera hacerse es el de persona con discapacidad y no la de “notorio atraso intelectual”. Sin embargo, como hemos anotado, la legislación civil prevé ya procederes para el caso de esta situación que hacen innecesaria su referencia en el artículo 21 del Código Civil Federal.
Para el caso de la “miserable situación económica”, estimamos que la expresión resulta innecesaria, bastaría referir únicamente a la extrema miseria, tal y como ya lo hace el artículo 17 del Código Civil Federal, el que por cierto no refiere a “miserable situación económica”, expresión esta que consideramos hiriente y despectiva.
En consecuencia y en mérito de todo lo anteriormente expuesto, propongo ante esta honorable asamblea, el siguiente proyecto de:
Decreto
Único. Se reforma el artículo 21 del Código Civil Federal, para quedar como sigue:
Artículo 21. La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento; pero los jueces teniendo en cuenta la condición de algunos individuos por su apartamiento de las vías de comunicación o por la extrema miseria en que puedan encontrarse, podrán, si está de acuerdo el Ministerio Público, eximirlos de las sanciones en que hubieren incurrido por la falta de cumplimiento de la ley que ignoraban, o de ser posible, concederles un plazo para que la cumplan; siempre que no se trate de leyes que afecten directamente al interés público.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Encuesta sobre Discriminación en la Ciudad de México 2013, COPRED. Página 9. Disponible en: http://www.copred.df.gob.mx/work/sites/copred/resources/LocalContent/55 4/3/Resumen_Ejecutivo_EDIS_2013.pdf
2 Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010. CONAPRED. México, 2011. Página 36. Disponible en: http://www.conapred.org.mx/userfiles/files/Enadis-2010-RG-Accss-002.pdf
3 Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal. 11 de diciembre de 2013. A/HRC/25/7
4 Ídem.
5 Joseph Raz. “La autodeterminación de los pueblos” En: La ética en el ámbito público. Trad. María Luz Melon. Ed. Gedisa. Barcelona, 2001. Página. 147.
6 “Guía para prácticas inclusivas y no discriminación en la función pública.” Secretaría de la Función Pública. Presidencia de la República del Paraguay. Asunción, 2009. Página 48. Disponible en:
http://www.inmujeres.gub.uy/innovaportal/file/21655/1/18 _guiapracticasinclusivasynodiscriminatoriasfuncionpublica.pdf
7 Ídem.
8 Ibídem. Página 49.
9 Greppi, Andrea. Concepciones de la democracia en el pensamiento político contemporáneo. Trotta. Madrid, 2006. Pág. 138-139.
10 Diario de los Debates. Sesión efectuada el día 1o. de Septiembre de 1928.
11 Eugenio Raúl Zaffaroni. Tratado de derecho Penal. Parte General. Tomo IV. Ed. Ediar. Buenos Aires. 1999. Página. 202-203.
12 Firmada por México el 17 de julio de 1980 y en vigor para nuestro país desde el 3 de septiembre de 1980.
13 Firmada por México el 30 de marzo de 2007 y en vigor para nuestro país desde el 3 de mayo de 2008.
Presentada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los diez días del mes de diciembre de 2014.
Diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas (rúbrica)
Que reforma el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada María Guadalupe Mondragón González, del Grupo Parlamentario del PAN
María Guadalupe Mondragón González, diputada federal integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, del numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el párrafo noveno del artículo 16, recorriéndose el noveno en vigor y los subsecuentes de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
La violencia extrema y el arraigo
La violencia que se desató desde la década de los noventa en nuestro país se caracteriza por la expansión de la actividad ilícita principalmente de delitos de alto impacto como ejecuciones, desapariciones, secuestros y extorsiones así como el cobro del llamado derecho de piso a los establecimientos legalmente autorizados, además de que tuvo lugar la incorporación creciente de jóvenes en situación de exclusión social que vinieron a engrosar las filas de las organizaciones delictivas. El incremento sistemático de la incidencia delictiva de todo tipo de ilícitos entraña una amenaza a la seguridad nacional al grado que diversos expertos nacionales y extranjeros han calificado la situación de “Estado fallido”.
La demanda social de mayor seguridad, expresada por actores políticos diversos, provocó que el Ministerio Público fuera dotado, a través de reformas legislativas, de mayores facultades para hacer frente a la situación de emergencia. En el ámbito nacional vio la luz la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada1 que contempló por vez primera la intervención de comunicaciones privadas por medio de dispositivos tecnológicos en el sector de las telecomunicaciones. En las entidades federativas, por otra parte, se introdujo la figura del arraigo como una medida cautelar para retener a las personas respecto de las cuales el Agente del Ministerio Público hubiera dictado una determinación calificándolas como indiciados. El arraigo se justificaba en razón de contar con indicios que requerían el desahogo de pruebas periciales que por su naturaleza implican un periodo notoriamente más extenso que las 48 horas de que se dispone para decidir si se ejercita la acción penal o se pone en libertad con las reservas de ley a quien se considera como autor de algún delito. La medida preventiva se solicitaba a un órgano judicial, el cual sin escuchar al afectado y valorando únicamente las constancias de la averiguación previa, decidía si otorgaba el arraigo, así como el lugar de retención quedando la persona afectada a su disposición.
Durante más de una década se legisló con variantes la figura del arraigo que terminó por introducirse en casi todos los cuerpos legales que regulaban el proceso penal en las entidades federativas. Las demandas de garantías que se interponían en contra de las resoluciones judiciales que concedían la medida de arraigo por lo general terminaban al decretarse en el procedimiento el sobreseimiento ya que con el ejercicio de la acción penal se decretaba el levantamiento del arraigo y, con ello, cambiaba la situación jurídica del quejoso. Sin embargo, gradualmente los tribunales federales de los diferentes circuitos en la República terminaron por formar criterio en el sentido de conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de las medidas. Ante dicha situación y en vista del recrudecimiento de la violencia derivado del incremento en la confrontación de los grupos criminales en pugna por el dominio de las plazas, se optó por elevar a rango constitucional la figura del arraigo poniéndola así a salvo del recurso extraordinario de amparo.2
La reforma constitucional de derechos humanos
La entrada en vigor, por efecto de la publicación en el Diario Oficial de la Federación con fecha 10 de junio de 2011, de la reforma constitucional en materia de derechos humanos destacó el contraste entre la nueva preceptiva y la figura del arraigo regulada en el artículo 16 de la Ley Suprema. En efecto, la sensación de incompatibilidad entre la retención de las personas previa a la causa penal y, por otro lado, las nuevas obligaciones de respetar, proteger, promover y garantizar los derechos fundamentales bajo los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad se hizo evidente.
La improcedencia del juicio de amparo en contra de la figura del arraigo por encontrarse contenida en el precepto constitucional hizo emerger diversas iniciativas en busca de una preceptiva acorde con el nuevo núcleo de constitucionalidad de los derechos humanos. Aun cuando cobraron presencia también opiniones de organizaciones defensoras de derechos humanos y académicos en el sentido de suprimir el arraigo, la persistencia del contexto de violencia que en muchas zonas del país es extrema así como la debilidad institucional de los cuerpos de seguridad pública, abrieron paso a la presentación de sendas iniciativas provenientes de distintas fuerzas políticas que coincidieron en la necesidad de depurar en lo posible el arraigo para que produjese las menores afectaciones a las personas que resultaban sujetas a dicha determinación.
Esfuerzos normativos en torno al arraigo
El 29 de abril de 2013 apareció publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados la declaratoria de publicidad del dictamen con proyecto de decreto que reforma los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de arraigo y 11º transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del mismo ordenamiento publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008. El dictamen valoró iniciativas presentadas por legisladores del Partido de la Revolución Democrática, otra del Partido del Trabajo, y otra suscrita por los coordinadores de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Acción Nacional así como numerosos legisladores y legisladoras de diversos partidos.
Haciendo una sinopsis del decreto que finalmente resultó aprobado en la Cámara de Diputados, resulta que la modificación giró en torno al periodo por el cual se concede la medida cautelar reduciendo el arraigo ordenado por la autoridad judicial de 40 a 20 días. Se perfeccionó lo relativo a los requisitos dejando atrás el consistente en la necesidad del éxito de la investigación para introducir un concepto nuevo en el sentido de que se acredite la existencia de indicios suficientes para vincular a la persona propuesta para arraigo con la comisión de delitos de delincuencia organizada. Se puso una limitante ya que con anterioridad el arraigo no podría exceder, aún con prórroga, de 80 días y el dictamen aprobado fija un plazo máximo de 35 días. Finalmente, se introduce un medio de control al establecer la posibilidad de que el Ombudsman puede revisar en todo momento la aplicación de la medida, disposición que no existía.
La minuta se encuentra en estudio en el Senado de la República y, aunque pudiera llegar a aprobarse, la suscrita considera que se requiere de medidas adicionales para buscar mayor congruencia entre la protección constitucional a la dignidad de la persona y la figura del arraigo. Es importante destacar que se incorpora el contenido de la Minuta a esta iniciativa. Para mantener la armonía con la reforma en materia de juicios acusatorios se propone también el ajuste correspondiente en relación con el artículo 11º transitorio del decreto correspondiente publicado en el diario oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.
Mayor armonización del arraigo con los derechos humanos
La suscrita considera que para lograr una armonía integral del arraigo con los derechos humanos, a la luz de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, se hace necesario complementar la Minuta sobre la materia que se encuentra en el Senado con una propuesta normativa que atienda las objeciones principales que tanto organismos internacionales como grupos de defensa de los derechos humanos y académicos han formulado respecto al tema. En este orden de ideas, la presente iniciativa tiene la finalidad de armonizar el arraigo con el principio de inocencia, el derecho a la defensa y la dignidad humana bajo la modalidad del derecho a la integridad personal.
Es importante destacar que la prisión preventiva es en sí una afectación al principio de inocencia, la idea de que se ocasionen daños mínimos y las menos molestias a las personas ya sea que se encuentran en prisión preventiva o sujetos al arraigo nos hace buscar instrumentos que permitan ante dicho mal necesario contar con mayor certeza jurídica para reducir el margen de afectación para el caso de que finalmente se declare a la persona como no responsable. Para atender el tópico del principio de inocencia, se propone en esta iniciativa que el juez escuche previamente al indiciado. Los tribunales deberán recibir los alegatos y las pruebas de que disponga la persona en contra de la medida cautelar. La resolución definitiva debe contener una valoración razonable del material probatorio tanto del agente del ministerio público como de la defensa. Esta disposición permitirá alejar la posibilidad de injusticias al aplicar las medidas de arraigo. Igualmente se propone que el indiciado pueda solicitar en cualquier tiempo el levantamiento de la medida.
Por otra parte, es reiterada la queja tanto de las personas sujetas a la medida cautelar como de sus abogados en el sentido de que se niega de plano o se ponen muchos obstáculos para que los defensores tengan acceso a sus clientes y puedan planear, preparar y llevar a cabo una defensa adecuada de sus derechos. Por ello, cualquier reforma en torno a la figura del arraigo debe atender esta demanda y garantizar a través de enunciados normativos concretos que no se produzca en la vida cotidiana.
Uno de los aspectos que gravitan en contra del arraigo es que propicia que las personas sean víctimas de tortura. Lo anterior es del todo verosímil ya que el arraigo entraña una situación idónea para coaccionar a las personas retenidas: el aislamiento. De ahí que dicho supuesto es el que debe romperse para elevar el nivel de integridad de los individuos sujetos a la medida, tal y como se propone en esta iniciativa.
Finalmente, cabe mencionar que la supervivencia del arraigo en nuestro texto fundamental encuentra apoyo en el denominado margen de apreciación, concepto jurídico recogido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el sentido de que el país que atraviese por amenazas a su seguridad nacional, puede buscar el equilibrio entre los derechos fundamentales y la necesidad de preservación y permanencia de dicho Estado, procurando siempre la mínima afectación a los derechos sustantivos.3
En síntesis, a través de la presente iniciativa se busca crear las condiciones para que el control judicial sobre el arraigo sea una realidad. Se trata de que las personas queden no simplemente a disposición del juez que se olvida de ellas hasta que se le notifica que se levantó el arraigo ya sea por falta de méritos y puesta en libertad o bien por el ejercicio de la acción penal. Para garantizar los derechos humanos de por si debilitados por la misma retención de la persona se busca fortalecer el control judicial sobre la medida cautelar en todo momento de modo que la figura se aplique en un entorno de seguridad jurídica, oportunidad para la defensa y respeto a la dignidad humana e integridad personal.
Proyecto de decreto por el que se adiciona el párrafo noveno recorriéndose, el noveno en vigor y los subsecuentes del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero. Se adiciona el párrafo noveno del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 16. ...
...
...
...
...
...
...
...
El juez que tenga conocimiento de la causa, revisará en primer término que la detención del imputado haya sido legal. El imputado puede solicitar en cualquier tiempo el levantamiento de la medida cautelar y ofrecer pruebas, de las cuales el tribunal desahogará las que resulten pertinentes y resolverá antes de que concluya el plazo del arraigo. El juez tomará las medidas que considere prudentes para garantizar que la persona no sea víctima de tortura y ejerza plenamente su derecho a la defensa ,
Segundo. Se reforma el artículo Décimo Primero transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, para quedar como sigue:
Décimo Primero. En tanto entre en vigor el sistema procesal acusatorio, los Agentes del Ministerio Público que determine la ley podrán solicitar al juez el arraigo domiciliario del indiciado tratándose de delitos graves y hasta por un máximo de veinte días. Esta medida será procedente cuando se acredite la existencia de indicios suficientes para vincular a la persona con esos delitos, siempre que durante su subsistencia puedan allegarse mayores elementos probatorios en la investigación y se proteja la vida, la integridad de las personas, bienes jurídicos o se evite que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia cuando exista riesgo fundado de ello.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Diario Oficial de la Federación del 7 de noviembre de 1996.
2 Diario Oficial de la Federación del 18 de junio del 2008.
3 Caso Castañeda Guzmán C. México, sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas del 6 de agosto de 2008.
México, Distrito Federal, a 10 de febrero de 2015.
Diputada María Guadalupe Mondragón González (rúbrica)
Que reforma el artículo 23 de la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia, a cargo del diputado Guillermo Sánchez Torres, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, Guillermo Sánchez Torres, diputado federal de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del PRD, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por los diversos artículos 6., numeral 1, fracción I; 77, numeral 1; y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, someto a la consideración de esta soberanía la presente propuesta al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Buró de crédito
Es una empresa privada, constituida como una sociedad de información crediticia, debidamente autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con opinión del Baco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Este buró proporciona servicios sobre recopilación, manejo y entrega o envío de información relativa al historial crediticio de personas físicas y morales, así como operaciones crediticias y otras de naturaleza análoga, que dichas personas mantengan con entidades financieras (bancos, uniones de crédito, sociedades de ahorro y préstamo, etcétera) así como con empresas comerciales (tiendas departamentales) y Sociedad Financiera de Objeto Múltiple, Sofomes.
El buró de crédito opera desde el momento que una persona física o moral solicita un crédito automotriz, hipotecario, tarjeta de crédito, o el contrato de algún servicio de televisión de paga o telefonía, ante cualquier empresa comercial o entidad financiera (denominados como usuarios) y el crédito es autorizado. Automáticamente se registra el cliente en el buró de crédito, se almacena en su base de datos y comienza su historial.
En México, operan dos burós de crédito privados:
• Buró de crédito, que desde 1996 administra información relativa a los hábitos de pago de las personas que manejan tarjetas de crédito y créditos automotrices e hipotecarios, así como de tiendas departamentales y de autoservicio, e incluso de telefonía y televisión de pos pago.
• Círculo de crédito, que inició operaciones en 2005 y maneja información, básicamente de los consumidores de crédito de tiendas especializadas y financieras enfocadas a las clases populares.
El objetivo de los burós de crédito es:
Los usuarios de crédito se benefician con estas instituciones al poder conseguir financiamiento más rápido cuando tienen un puntaje alto. Esto se consigue pagando las deudas puntualmente, es decir, teniendo un historial crediticio limpio. El retraso o el no pago significan puntos negativos y la posibilidad de no conseguir el crédito solicitado.
En la actualidad, la ley contempla que las personas independientemente de la manera como manejan su crédito deben permanecer en los registros del buró por 72 meses.
Al permanecer tanto tiempo en el buró, las personas pierden oportunidades de crédito y son orilladas a recurrir a prestamistas informales, y a ser objeto de abusos y a perder su patrimonio.
Este plazo lo único que hace es afectar el crecimiento económico y el historial crediticio Es oportuno reconsiderar este supuesto, ya que existen personas físicas o morales que han hecho un correcto y oportuno cumplimiento en las obligaciones convenidas, por lo que es necesario se reduzca a estas personas la temporalidad del registro.
No es justo que los efectos de la crisis del país perjudiquen económica y moralmente a algunas personas, al aparecer como morosos en el buró de crédito por 72 meses, cuando estas personas han hecho un esfuerzo para cubrir sus compromisos
Es por lo anterior, que propongo en esta iniciativa la disminución del tiempo que deben guardar los historiales crediticios, las sociedades de información crediticia, para el caso de personas que paguen sus adeudos, para así quedar en posibilidad de solicitar créditos de nueva cuenta, y no tener que esperar 6 años para ser sujetos de préstamos.
En mi grupo parlamentario estamos comprometidos con las personas físicas y morales que cumplen cabalmente con sus obligaciones de deuda.
Por lo antes expuesto y fundado pongo a la consideración de esta soberanía, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se modifica el artículo 23, párrafos I, II, III, y VI de la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia
Artículo Único. Se reforma el artículo 23 de la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia, para quedar como sigue:
Artículo 23. Las sociedades están obligadas a conservar los historiales crediticios que les sean proporcionados por los usuarios, correspondientes a cualquier persona física o moral, al menos durante un plazo de treinta y seis meses, con la excepción de lo señalado en el artículo 24 de esta ley.
Las sociedades podrán eliminar del historial crediticio del cliente aquella información que refleje el cumplimiento de cualquier obligación, después de treinta y seis meses de haberse incorporado tal cumplimiento en dicho historial.
En caso de información que refleje el incumplimiento ininterrumpido de cualquier obligación exigible así como las claves de prevención que les correspondan, las Sociedades deberán eliminarlas del historial crediticio del Cliente correspondiente, después de treinta y seis meses de haberse incorporado el incumplimiento por primera vez en dicho historial.
...
...
En el caso de que el cliente celebre un convenio de finiquito y pague lo establecido en este, el Usuario deberá enviar de inmediato a la Sociedad la información respectiva, a fin de que esta refleje que el pago se ha realizado, con la correspondiente clave de observación. Las Sociedades deberán eliminar la información relativa a estos créditos, así como las claves de observación correspondientes, en un plazo de 12 meses contados a partir de la fecha en que se incorpore en el historial crediticio el primer incumplimiento.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de enero de 2015.
Diputado Guillermo Sánchez Torres (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
El suscrito, diputado José Francisco Coronato Rodríguez, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXII Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno iniciativa de decreto al tenor del siguiente
Exposición de Motivos
Con base en la reforma hacendaria dada a conocer por las autoridades federales en diciembre de 2013, la autoridad manifestó en la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, que el objetivo fundamental de esta reforma consiste en crear los mecanismos de inclusión y protección social para garantizar a todos los mexicanos un nivel de vida digno, así como dotar al país de un sistema más justo y simple.
De conformidad con lo anterior, la reforma hacendaria está basada en seis ejes fundamentales:
1. Fomentar el crecimiento y la estabilidad, por lo que se fortalece la capacidad financiera del Estado mexicano.
2. Mejorar la equidad del sistema tributario, al fomentar una mayor progresividad en el pago de impuestos.
3. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, para reducir la carga que las personas físicas y morales enfrentan al realizar estas tareas.
4. Promover la formalidad, reduciendo las barreras de acceso y ampliando los servicios de seguridad social.
5. Fortalecer el federalismo fiscal, al incentivar la recaudación de impuestos locales y mejorar la coordinación del ejercicio del gasto.
6. Fortalecer a Petróleos Mexicanos (Pemex) al dotarlo de un régimen fiscal más moderno y eficiente.
En el punto tres se establece que el efecto nocivo de los costos de cumplimiento fiscal, resulta particularmente elevado para el caso de las empresas pequeñas y medianas, pues éstas tienen una menor cantidad de recursos que desviar de las actividades productivas.
En este sentido y reconociendo que uno de los principios que debe prevalecer en todo diseño impositivo, es la simplicidad y el menor costo administrativo relacionado con el pago de impuestos, para ello, el Ejecutivo federal sometió a la consideración de esa soberanía las siguientes medidas:
• Eliminar el impuesto empresarial a tasa única y el impuesto a los depósitos en efectivo, emisión de una nueva Ley del Impuesto sobre la Renta que implica derogar la ley anterior, y como consecuencia, “el régimen de pequeños contribuyentes”.
Por cuanto hace al cuarto eje, se refiere a “promover la formalidad”, para ello, en la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta, se propone la inclusión de un régimen de incorporación fiscal, con lo que se crea un punto de entrada para los negocios de pequeña escala al ámbito de la formalidad, para las personas físicas que realicen únicamente actividades empresariales, que enajenen bienes o presten servicios y cuyos ingresos no rebasen dos millones de pesos.
Si bien es cierto, se reconoce que la eliminación del impuesto empresarial a tasa única y del impuesto de depósitos en efectivo ayudará a los contribuyentes en su operación y desarrollo de sus negocios.
Aunado a lo anterior, es importante hacer hincapié en que la política tributaria del Régimen de Incorporación Fiscal, contraviene y violenta los derechos del contribuyente, pues el artículo 111 establece que podrán optar por permanecer en este régimen cuando en la práctica el Servicio de Administración Tributaria está notificando que el contribuyente, a partir del primero de enero de 2014, de manera automática ya está inscrito, lo cual vulnera y violenta su derecho como contribuyente, además establece que si no presenta dos declaraciones consecutivas o cinco no consecutivas, de manera automática pasa al régimen general de ley, complicando su situación como contribuyente al obligarlo a estar en un régimen que no le corresponde con un mayor pago de impuestos y obligaciones.
Las estadísticas reflejan que este sector de contribuyente declara menos ingresos que los que realmente tiene, pero también que dentro de los aproximadamente 6 millones de contribuyentes que integran el núcleo de “pequeños contribuyentes” en toda la República mexicana, encontramos dos grupos:
A) El grupo de contribuyentes “enanos”, que son aquellos que han elegido por estrategia fiscal o por abuso de la confianza otorgada por la autoridad local, entrar a este régimen para pagar muy pocos impuestos, aun con conocimiento de que sus ingresos rebasarían por mucho desde el inicio de sus actividades, el límite establecido evadiendo el pago de impuestos. Se estima que podrían representar de 10 a 14 por ciento del total, es decir de 600 mil a 840 mil contribuyentes.
Este grupo de contribuyentes principalmente los encontramos en la Ciudad de México, en los centros comerciales, en los mercados públicos, en la central de abastos, etcétera, y siguiente el mismo criterio, también los encontrados en las principales ciudades de cada entidad federativa.
Este sector a partir de 2014 no tendría ningún problema para incorporarse a la economía formal y ser parte de los contribuyentes del Régimen de Incorporación Fiscal e inclusive elegir algún otro régimen que sea más acorde con sus necesidades administrativas.
B) Por otra parte, encontramos al grupo real de “pequeños contribuyentes” conformado por el resto, es decir 86 por ciento, que representan aproximadamente 5 millones 160 mil en toda la República mexicana.
Cuando hablamos de este grupo de pequeños contribuyentes, nos estamos refiriendo a todo el sector que lo conforma, aun cuando no estén en la Ciudad de México no son contribuyentes “enanos”, son pequeños negocios que normalmente son atendidos por familias que durante años han tratado de crecer y que no lo han logrado pero debido a que no tienen una profesión u oficio técnico deciden dedicarse al comercio como una forma de poder subsistir en la lucha diaria por ganarse el sustento, sin dejar de reconocer que de estos negocios, los que logran crecer y no cambian de régimen, caen en el grupo de los “enanos” el cual se mencionó en el punto anterior.
También dentro de este grupo de pequeños contribuyentes se encuentran todos aquellos ubicados en las pequeñas y medianas poblaciones, en las que inclusive aun no cuentan con servicios bancarios o de internet. A estos contribuyentes normalmente las autoridades fiscales no los toman en cuenta al momento de hacer las reformas fiscales, pues además de que no se enteran oportunamente de ellas debido al poco interés de parte de las propias autoridades locales al no informarles y de la escasa asesoría contable y fiscal que existe en estos lugares.
Características de los pequeños contribuyentes
La mayoría de estos pequeños contribuyentes son personas con las siguientes características:
• Tienen un bajo nivel de educación escolar
• No tienen conocimiento administrativo y fiscal y no están acostumbrados a llevar registros o controles de sus operaciones diarias.
• Son personas mayores y de la tercera edad.
• De escasos recursos, el negocio apenas le da para sostener a su familia.
• Generalmente no tienen patrimonio (casa, auto, terreno, bienes en general, etcétera).
• La gran mayoría de estos contribuyentes realizan el pago de sus impuestos por cuota fija.
Hace aproximadamente 50 años que en México la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, regula a estos contribuyentes bajo regímenes especiales de tributación, con títulos como “micro empresa”, “causantes menores”, comercio en pequeño y hasta finales del año pasado “pequeños contribuyentes”, en la mayoría bajo el régimen de “cuota fija” para el pago del impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado y en su momento se les exentó del pago del impuesto al activo de las empresas y recientemente, se incluía el impuesto empresarial a tasa única, de manera muy similar lo hacen la mayoría de los países más importantes en América Latina.
Derivado de lo anterior, para el pequeño contribuyente ha resultado sumamente fácil cumplir sus obligaciones fiscales con un sistema práctico, sencillo y con tributación baja de acuerdo a su conformación tributaria, es por eso que el régimen de pequeños contribuyentes debe de seguir ya que las tres esferas de gobierno tienen la responsabilidad de dar las condiciones para la generación de empleos, pero sobretodo, respetar lo establecido en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por otra parte, se considera que al incluir al nuevo régimen a los pequeños contribuyentes al “régimen de incorporación fiscal”, éstos no podrían cumplir con las obligaciones fiscales que señala en artículo 112 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, toda vez que se enfrentarían a diversos obstáculos, como puede ser el no contar con recursos para adquirir una computadora y por ende contratar los servicios de internet y mucho menos podrían llevar el registro contable a que están obligados, ya que a pesar de que aparentemente es un simple registro de ingresos y egresos, también están obligados a llevar registro de depreciaciones fiscales deducibles y no deducibles si exceden de 130 mil pesos, la compra de automóvil y a llevar control de los archivos “xml” que les envíen sus proveedores en el pago de compras y gastos para que puedan ser deducibles en el cálculo del impuesto sobre la renta y como consecuencia de lo anterior, no podrían pagar los honorarios de un contador para atender correcta y oportunamente todas y cada una de las obligaciones a que estarían obligados si permanecieran dentro del régimen de incorporación fiscal.
Finalmente, no se debe dejar pasar que no se estaría cumpliendo con los conceptos vertidos en la exposición de motivos que se plasmaron en la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, que entre otros son:
a) Garantizar a todos los mexicanos un nivel digno de vida.
b) Dotar al país de un sistema fiscal más justo y más simple.
c) Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, para reducir la carga de las personas físicas.
d) El efecto nocivo de los costos de cumplimiento fiscal resulta particularmente elevado para el caso de las empresas pequeñas y medianas.
e) Todo diseño impositivo en las políticas tributarias es la simplicidad y el menor costo administrativo relacionado con el pago de impuestos.
Es evidente que en nuestro país no se han logrado disminuir los niveles tan altos de pobreza extrema que existen en algunos estados de la República mexicana, prueba de ello son la gran cantidad de recursos destinados a programas sociales, que tienen como objetivo contribuir a la economía de familias en situación de pobreza, principalmente.
En esta tesitura, podemos observar cómo los pequeños contribuyentes también están buscando dar impulso a sus negocios, a pesar de vivir en un ambiente económico que no ha sido favorable en muchos años y no por recibir el estímulo fiscal de no pagar impuestos como en 2014, será la solución a su situación.
Otro factor importante que está afectando terriblemente a la economía de estos contribuyentes, es la proliferación de tiendas de autoservicios como lo son las tiendas Oxxo, Seven Eleven, Extra, Go-Mart, Farmacias del Ahorro, Farmacias Guadalajara entre otras, por ejemplo, se sabe que de la primera de ellas, existen alrededor de 12 mil tiendas en el país, que además de comercializar una gran variedad de productos, prestan servicios bancarios, cobro de luz, agua, teléfono, etcétera, lo cual ha traído como consecuencia que estas grandes empresas, con mejores instalaciones, por la variedad de sus productos y por ofrecer diferentes servicios al público consumidor se conviertan en acaparadores del pequeño comercio en todo México, dejando a los verdaderos “pequeños contribuyentes” en una completa desventaja.
El consultor Darío González elaboró en 2006 con cifras a 2005, un trabajo financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo en el que analizó los regímenes especiales de tributación de 17 países de América Latina, dentro de los cuales está México y como era de suponerse, siendo México el segundo país más importante económicamente hablando, después de Brasil, la forma de tributar en todos estos países tratándose de “pequeños contribuyentes”, es mediante el pago de una “cuota fija bimestral” de manera similar a la que se ha pagado en México, observándose con ello la influencia que ha ejercido nuestro país en esta zona de América Latina.
Es interesante señalar que el consultor González, en un estudio de los Repecos (pequeños contribuyentes) en nuestro país, según la Comisión Económica de América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas, señala que para poder observar la poca fiabilidad que otorgan los registros de contribuyentes de las administraciones tributarias en muchos países de América Latina, resulta interesante destacar el programa de actualización del Registro Federal de Contribuyentes de México que se llevó a cabo en 2005 y 2007 en el que se obtuvieron los siguientes resultados:
• Falta de registros de una cantidad muy importante de contribuyentes por el alto nivel de informalidad existente.
• En el registro se observa muchos contribuyentes con localización errónea.
• Contribuyentes activos con obligaciones diferentes a las registradas.
• Contribuyentes suspendidos o cancelados operando.
• Contribuyentes activos sin operaciones.
• Contribuyentes activos no referenciados geográficamente.
• Esfuerzos improductivos en áreas de fiscalización.
• Costos adicionales.
• Se comparte información incorrecta con las entidades federativas.
El consultor González en su investigación dice que Vito Tanzi en su texto Taxation in Latin America in the last decade, señala que la mayoría de los sistemas tributarios latinoamericanos han incorporado a sus legislaciones regímenes especiales de tributación para los contribuyentes de menor significancia fiscal, lo que se ha constituido en una característica saliente de su esquema tributario latinoamericano. De allí que, como lo sostiene Vito Tanzi, si bien las pequeñas actividades económicas crean problemas importantes para las administraciones de impuestos en todos los países, su impacto es mayor en aquellos países donde son bajos los estándares de la contabilidad y muy alto el nivel informalidad, es por ello, agrega, que la implementación de regímenes presuntivos (simplificados) para los pequeños contribuyentes ha sido una característica distintiva de los sistemas tributarios de los países latinoamericanos.
Algunas de las recomendaciones que da el consultor referido en el trabajo de regímenes especiales de tributación de varios países de América Latina, en cuanto a las políticas de control de estos contribuyentes, son las siguientes:
a) Los regímenes simplificados para pequeños contribuyentes deben ser lo más sencillo posible, privilegiando la simplicidad a la equidad del sistema.
b) En América Latina el sistema de cuota fija por categoría aparece como el más recomendable por cuanto a no requerir liquidaciones ni registros, implica para el pequeño contribuyente la máxima simplicidad.
c) La cuota fija establecida en muchos países es de muy bajo monto, por lo cual, los ingresos finales resultan exiguos, considerando a los ingresos de los contribuyentes beneficiados.
d) Resultaría adecuado aplicar cuotas fijas más realistas al nivel económico de los pequeños contribuyentes por lo que deben ser actualizados con regularidad respetando lo establecido en el artículo 31, fracción IV, de nuestra Carta Magna.
e) Al margen de los regímenes especiales para los pequeños contribuyentes que se aplican generalmente a las microempresas unipersonales, resulta aconsejable que las pequeñas y medianas empresas (Pymes) tengan un tratamiento diferencial con relación al impuesto sobre la renta a través de regímenes especiales presuntivos, que tiendan a la simplificación del tributo o a la instrumentación de medidas específicas de estímulo fiscal.
Con base en la reforma fiscal de 2014, dada a conocer por las autoridades federales en las diferentes leyes, y particularmente por la referida a la derogación de la sección III capítulo II del título IV de las personas físicas que contenía la Ley del Impuesto sobre la Renta de 2013 del “régimen de pequeños contribuyentes” y a la creación de la nueva ley, a la sección II capítulo II título IV de las personas físicas “régimen de incorporación fiscal” y en conformidad con los comentarios expuestos con anterioridad y al analizar las características particulares de los pequeños contribuyentes, aunado a los acuerdos generados en las distintas reuniones celebradas con representantes de este sector, pero principalmente atendiendo los principios de proporcionalidad, equidad, legalidad y seguridad jurídica, que se encuentran inmersos en lo establecido en el artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que se propone la presente iniciativa.
Por lo fundado y expuesto, someto a consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 111 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, mediante la modificación de su primer párrafo, la modificación de la tabla de reducción del impuesto sobre la renta a pagar en el régimen de incorporación y finalmente la adición de los artículos 111-A, 111-B, 111-C y 111-D.
Único. Se reforma el artículo 111 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en los términos siguientes:
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez (rúbrica)
Que reforma los artículos 26, 78 y 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, a cargo de la diputada Dora María Guadalupe Talamante Lemas, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Quien suscribe, Dora María Guadalupe Talamante Lemas, diputada del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 61.1, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto decreto por el que se reforman los artículos 26, 78 y 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, al tenor de la siguiente
Exposición de motivos
El derecho es “un sistema de normas” en el que está implícito el concepto de la unidad y el de ausencia de contradicciones entre las normas que lo integran. Para cumplir con este objetivo es necesario que las leyes que se expidan sean claras y precisas a efecto de evitar las dudas e incertidumbres.
Estos conflictos normativos, pueden presentarse entre normas del mismo grado jerárquico, como entre normas de grados diferentes o entre normas superiores e inferiores.
Para subsanar este tipo de contradicciones, el Congreso de la Unión ejerce su facultad de reformar las disposiciones susceptibles de ser mejoradas, o en las que el tiempo o la realidad nacional hagan indispensable su adecuación o, en su caso, la corrección de imperfecciones.
Bajo este criterio, se propone reformar la Ley General del Servicio Profesional Docente, con la finalidad de establecer con toda claridad que la jurisdicción a que deben atenerse las relaciones de trabajo del personal docente, directivo y de supervisión de los tipos de educación básica y media superior con las autoridades educativas y organismos descentralizados está dispuesta en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, así como que el órgano jurisdiccional competente para dirimir los conflictos laborales es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
La evolución de las normas que regulan la relación del servicio entre el Estado y sus trabajadores tuvo un largo recorrido, hasta la expedición del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, promulgado el 27 de septiembre de 1938 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 5 de diciembre de 1938.1
Sin embargo, continuó la lucha de los trabajadores del Estado hasta que finalmente el 21 de octubre de 1960 se elevó a rango constitucional el estatuto referido, adicionando así el apartado B del artículo 123 constitucional, que en sus diversas fracciones establece el marco de la legislación laboral burocrática.
Dicho decreto se publicó en el Diario Oficial el 5 de diciembre de 1960, por lo que, con esta adición se incorpora al texto constitucional los derechos de los trabajadores al servicio de los poderes de la Unión y de los –entonces– territorios federales, así como el Departamento del Distrito Federal.
Posteriormente, el Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 constitucional, promulgada el 27 de diciembre de 1963 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1963, para garantizar los derechos de los trabajadores referidos, con lo que se abrogó el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1938. Desde entonces, esta ley rige las relaciones laborales de los trabajadores al servicio del Estado y el órgano competente para dirimir los conflictos laborales entre las dependencias y sus trabajadores, es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
En tal sentido, de conformidad con lo dispuesto por la fracción XII del Apartado B del artículo 123 de la ley fundamental se precisa que “los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje integrado según lo prevenido en la ley reglamentaria”.2
Así también, cabe destacar que estos criterios se precisan y detallan en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su precepto 124 al establecer que el órgano competente es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje para: I. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una dependencia o entidad y sus trabajadores; II. Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a su servicio; III. Conocer el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelación del mismo; IV. Conocer de los conflictos sindicales e intersindicales; y V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo, reglamentos de escalafón, reglamentos de las comisiones mixtas de seguridad e higiene y de los estatutos de los sindicatos.
Ahora bien, para garantizar el acceso a la justicia, en caso de que un trabajador docente fuera despedido o separado del servicio público, se debiera dejar plena constancia y razón de los motivos, intentando con ello evitar injusticias y abusos contra los profesionales de la educación. Para tal efecto, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, es el que está investido de facultad por mandato constitucional para dirimir las controversias y conflictos que existan en las dependencias, en este caso las educativas y los docentes como actores centrales en el sistema educativo nacional de los tipos de educación básica y media superior.
En este marco, el titular del Ejecutivo federal establece en la exposición de motivos de la iniciativa de decreto de reforma y adición al artículo 3o. constitucional, que se sometió a la consideración del Congreso de la Unión, la legislación aplicable, considerando que es en ella en la que se expresan las razones, los objetivos, el espíritu que anima a la iniciativa; los alcances de las disposiciones; la explicación de las medidas propuestas, que, para el caso que nos ocupa, estableció:
IV. El imperativo de una reforma constitucional
El personal docente y con funciones de dirección o supervisión en la educación pública forma parte de los trabajadores al servicio del Estado. En el caso de los servicios educativos federales son funcionarios del gobierno federal y en los estatales, de los gobiernos de las entidades federativas. La legislación laboral para los trabajadores del Estado queda comprendida en el apartado B del artículo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública se rigen, además, por el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo y por el Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la propia Secretaría. En cada una de las entidades de la República existen disposiciones equivalentes.
El artículo 123 constitucional fija las bases de las relaciones entre los Poderes de la Unión, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Establece que la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes; que los trabajadores gozarán de derechos de escalafón, a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad, y que los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.
La sociedad mexicana reconoce que la función magisterial tiene características que le brindan identidad propia y que la distinguen del resto de los servidores públicos. Sin embargo, en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado. Por ello, la reforma objeto de la presente Iniciativa diseña una política de Estado sustentada en la fuerza de una disposición constitucional que en materia de ingreso, promoción y permanencia en el servicio, permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso Federal, los congresos de los estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que, en su calidad de servidores del Estado, se les otorgan en los términos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
La ley protege los derechos de todos los trabajadores incluidos los del magisterio. Quien ejerce la docencia en la educación básica y media superior que el Estado imparte tendrá garantizada su permanencia en el servicio en los términos que establezca la ley. Para ello, se deberá atender a las obligaciones inherentes de la función que realiza, que derivan de los fines de la educación que la Constitución establece. En este sentido, habrá que construir criterios, mecanismos e instrumentos de evaluación que permitan una valoración integral del desempeño docente y consideren la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la función tiene lugar. Una evaluación sólida y confiable para el magisterio también servirá para el otorgamiento de estímulos y reconocimientos a los maestros”.3
En un principio, la iniciativa presidencial de la Ley General del Servicio Profesional Docente, preveía al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como órgano jurisdiccional con competencia para resolver controversias de tipo laboral suscitadas entre una dependencia educativa y sus trabajadores. En franca contradicción con el espíritu de la reforma constitucional antes comentada, toda vez que como bien se relata en la exposición de motivos citada en párrafos anteriores “el personal docente y con funciones de dirección o supervisión en la educación pública, forma parte de los trabajadores al servicio del Estado” y “no existe base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado”.
El proyecto se modificó para convertirse en el actual artículo 83; si bien se subsanó dicho error, eliminando la competencia jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la nueva redacción –hoy vigente– presenta cierta ambigüedad, olvidando que en las leyes, la propiedad del lenguaje, entendida como la adecuada correspondencia de las palabras con las ideas, es indispensable para que se entienda bien la norma. La ley debe ser clara, que se comprenda fácilmente lo que se dice. Un texto oscuro da lugar a problemas de interpretación y a litigios.
Así pues, el propósito de la reforma que se propone es establecer claramente que las relaciones de trabajo del personal y dependencias se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y el órgano jurisdiccional competente en materia laboral es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje como lo mandata la norma fundamental y la ley reglamentaria.
Asimismo, se plantean reformas y adiciones a los artículos 26, 78 y 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, con la finalidad de otorgar certeza jurídica al personal docente, directivo y de supervisión sujeto a la Ley General del Servicio Profesional Docente, garantizando que sus relaciones de trabajo se circunscriban al derecho laboral, sujetos a la aplicación de las medidas de disciplina y sanción establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y, en su caso, al Reglamento de Condiciones Generales de los Trabajadores de la Secretaría de Educación Pública.
Por lo tanto, Nueva Alianza somete a consideración de esta soberanía, la presente iniciativa de reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley General del Servicio Profesional Docente, para los efectos del artículo 72 constitucional y leyes reglamentarias correspondientes.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 61.1, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta asamblea el presente proyecto de
Decreto por el que se reforma y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Servicio Profesional Docente
Artículo Único. Se reforman los artículos 26, 78 y 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente.
Artículo 26. La promoción a cargos con funciones de dirección y de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado y sus organismos descentralizados, se llevará a cabo mediante concursos de oposición que, garanticen la idoneidad de los conocimientos y las capacidades necesarias, atiendan lo dispuesto en el artículo 123 constitucional apartado B, fracción VII y VIII, y se sujeten a los términos y criterios siguientes:
I. ...
II. ...
Artículo 78. Las personas que decidan aceptar el desempeño de un empleo, cargo o comisión que impidan el ejercicio de su función docente, de dirección o supervisión, deberán solicitar licencia para separarse del Servicio , sin goce de sueldo, mientras dure el empleo, cargo o comisión.
Artículo 83. El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje será competente para conocer de los conflictos individuales de carácter laboral que se susciten entre la Secretaría y los docentes sujetos a esta Ley que le presten sus servicios.
En estos casos, tendrá aplicación la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y supletoriamente la Ley Federal del Trabajo.
Los conflictos individuales de carácter laboral entre las autoridades educativas locales y los organismos descentralizados, con sus trabajadores docentes sujetos a esta ley serán competencia de los tribunales y órganos jurisdiccionales en materia laboral que determinen las correspondientes leyes aplicables.
Transitorio
Único. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Acosta Romero, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, página 57.
2 Artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3 Iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Educación . Gaceta Parlamentaria número 3664-II, martes 11 de diciembre de 2012. http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2012/dic/20121211-II.pdf
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputada Dora María Guadalupe Talamante Lemas (rúbrica)
Que reforma el artículo 67 del Código Nacional de Procedimientos Penales, a cargo del diputado José Alberto Rodríguez Calderón, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado José Alberto Rodríguez Calderón, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y miembro de la LXII Legislatura, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 6, fracciones I y IV, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 67 último párrafo del Código Nacional de Procedimientos Penales, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Con el objeto de tener un modelo jurídico uniforme, aplicable a todas las entidades federativas, incluido el Distrito Federal y al ámbito federal, sobre la base de una política criminal coherente y congruente con las nuevas bases constitucionales, homogéneo y sistematizado que evite la dispersión normativa, criterios encontrados o incluso inseguridad jurídica que genere espacios de impunidad.
Con fecha 5 de marzo del año 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual tiene por objeto establecer las normas que han de observarse en la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos.
El artículo segundo transitorio señala que en el caso de las entidades federativas y del Distrito Federal, el presente Código entrará en vigor en cada una de ellas en los términos que establezca la Declaratoria que al efecto emita el órgano legislativo correspondiente, previa solicitud de la autoridad encargada de la implementación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en cada una de ellas.
Con base en el artículo 3o., se considera órgano jurisdiccional: El juez de control, el tribunal de enjuiciamiento o el tribunal de alzada ya sea del fuero federal o común; tribunal de enjuiciamiento: El órgano jurisdiccional del fuero federal o del fuero común integrado por uno o tres juzgadores, que interviene después del auto de apertura a juicio oral, hasta el dictado y explicación de sentencia, y en su fracción y tribunal de alzada: El órgano jurisdiccional integrado por uno o tres magistrados, que resuelve la apelación, federal o de las entidades federativas.
El nuevo ordenamiento procesal, fija las reglas que deben seguir en el proceso penal, el cual se encuentra en vigor en entidades federativas como Baja California, Chihuahua, Durango, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Nuevo León, Oaxaca y Zacatecas, por lo que el Juez de control, el tribunal de enjuiciamiento y el tribunal de alzada, de dichas entidades federativas se encuentran obligadas a observarlo, en la emisión de sus resoluciones.
En tal sentido vemos que el artículo 67 del Código Nacional de Procedimientos Penales señala que las resoluciones de los tribunales colegiados se tomaran por mayoría: Resoluciones judiciales: la autoridad judicial pronunciará sus resoluciones en forma de sentencias y autos. Dictará sentencia para decidir en definitiva y poner término al procedimiento y autos en todos los demás casos. Las resoluciones judiciales deberán mencionar a la autoridad que resuelve, el lugar y la fecha en que se dictaron y demás requisitos que este Código prevea para cada caso.
Último párrafo:
Las resoluciones de los tribunales colegiados se tomarán por mayoría de votos. En el caso de que un Juez o Magistrado no esté de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, deberá emitir su voto particular y podrá hacerlo en la propia audiencia, expresando sucintamente su opinión y deberá formular dentro de los tres días siguientes la versión escrita de su voto para ser integrado al fallo mayoritario.
Lo anterior implica necesariamente un disenso en el criterio judicial.
En ese orden de ideas si tomamos en consideración que de acuerdo al artículo tercero los tribunales colegiados pueden integrarse por uno ó tres jueces o magistrados, ello no es obstáculo para al momento en que emitan su resolución esta pueda pronunciarse por unanimidad, ya que no es obligación que al emitir una resolución alguno de los jueces o magistrados deba disentir.
En tales circunstancias es necesario adicionar al artículo 67 último párrafo que las resoluciones de los tribunales colegiados se podrán tomar por unanimidad o mayoría de votos, para dar cauce al principio de legalidad contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entraña, que toda autoridad debe ceñir su actuar única y exclusivamente a las disposiciones legales en vigor, para garantizar el estado de derecho, para que el gobernante no actué discrecionalmente, sino en base a disposiciones legales existentes.
La adición propuesta da uniformidad con las demás disposiciones que contempla el propio código adjetivo penal.
Artículo 404. Redacción de la sentencia
Si el órgano jurisdiccional es colegiado, una vez emitida y expuesta, la sentencia será redactada por uno de sus integrantes. Los jueces resolverán por unanimidad o por mayoría de votos, pudiendo fundar separadamente sus conclusiones o en forma conjunta si estuvieren de acuerdo. El voto disidente será redactado por su autor. La sentencia señalará el nombre de su redactor.
Artículo 401. Emisión de fallo
Una vez concluida la deliberación, el tribunal de enjuiciamiento se constituirá nuevamente en la sala de audiencias, después de ser convocadas oralmente o por cualquier medio todas las partes, con el propósito de que el Juez relator comunique el fallo respectivo.
El fallo deberá señalar:
...
II. Si la decisión se tomó por unanimidad o por mayoría de miembros del tribunal, y
En tal sentido, resulta indispensable realizar la adecuación al artículo 67 último párrafo del Código Nacional de Procedimientos Penales para quedar como sigue:
Texto vigente
Artículo 67. Resoluciones judiciales
La autoridad judicial pronunciará sus resoluciones en forma de sentencias y autos. Dictará sentencia para decidir en definitiva y poner término al procedimiento y autos en todos los demás casos. Las resoluciones judiciales deberán mencionar a la autoridad que resuelve, el lugar y la fecha en que se dictaron y demás requisitos que este Código prevea para cada caso.
Los autos y resoluciones del órgano jurisdiccional serán emitidos oralmente y surtirán sus efectos a más tardar al día siguiente. Deberán constar por escrito, después de su emisión oral, los siguientes:
I. Las que resuelven sobre providencias precautorias;
II. Las órdenes de aprehensión y comparecencia;
III. La de control de la detención;
IV. La de vinculación a proceso;
V. La de medidas cautelares;
VI. La de apertura a juicio;
VII. Las que versen sobre sentencias definitivas de los procesos especiales y de juicio;
VIII. Las de sobreseimiento, y
IX. Las que autorizan técnicas de investigación con control judicial previo.
En ningún caso, la resolución escrita deberá exceder el alcance de la emitida oralmente, surtirá sus efectos inmediatamente y deberá dictarse de forma inmediata a su emisión en forma oral, sin exceder de veinticuatro horas, salvo disposición que establezca otro plazo.
Las resoluciones de los tribunales colegiados se tomarán por mayoría de votos. En el caso de que un juez o magistrado no esté de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, deberá emitir su voto particular y podrá hacerlo en la propia audiencia, expresando sucintamente su opinión y deberá formular dentro de los tres días siguientes la versión escrita de su voto para ser integrado al fallo mayoritario.
Texto propuesto
...
...
I. a IX. ...
...
Las resoluciones de los tribunales colegiados se tomarán por unanimidad o por mayoría de votos. En el caso de que un juez o magistrado no esté de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, deberá emitir su voto particular y podrá hacerlo en la propia audiencia, expresando sucintamente su opinión y deberá formular dentro de los tres días siguientes la versión escrita de su voto para ser integrado al fallo mayoritario.
Por lo expuesto, fundado y motivado, me permito poner a la consideración de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa de
Decreto que reforma el artículo 67 último párrafo del Código Nacional de Procedimientos Penales
Único. Se reforma el artículo 67 último párrafo del Código Nacional de Procedimientos Penales. Para quedar como sigue:
Artículo 67. Resoluciones judiciales
...
...
I. a IX. ...
...
Las resoluciones de los tribunales colegiados se tomarán por unanimidad o por mayoría de votos. en el caso de que un juez o magistrado no esté de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, deberá emitir su voto particular y podrá hacerlo en la propia audiencia, expresando sucintamente su opinión y deberá formular dentro de los tres días siguientes la versión escrita de su voto para ser integrado al fallo mayoritario.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputado José Alberto Rodríguez Calderón (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, y de Asistencia Social, a cargo de la diputada Rocío Esmeralda Reza Gallegos, del Grupo Parlamentario del PAN
De la diputada Rocío Esmeralda Reza Gallegos, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de esta LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en los artículos 6, numeral 1, inciso I; 77, numeral 1; 78 y 102, numeral 2, del Reglamento de la Cámara de Diputados, así como en los artículos 55, fracción II, y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante este pleno de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que modifica, reforma y adiciona diversos artículos de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y de la Ley de Asistencia Social, a efecto de establecer medidas de protección y crear un sistema especial de protección a las personas de este grupo etario en situación de vulnerabilidad. Lo anterior al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
I. Marco Referencial. La sociedad en México está marcada por las desigualdades de las personas, tanto económicas, étnicas, de género, por la edad, etcétera. Lamentablemente muchos tienden a suponer que estas desigualdades justifican la dominación de unos sectores sobre otros. Esta suposición es el origen y justificación de tanto maltrato y abuso de los cuales, día tras día, somos testigos.
Uno de los sectores víctimas del maltrato, que en los últimos tiempos se ha acrecentado como uno de los más marginados de la sociedad, es el de las personas adultas mayores quienes, silenciosamente, deben soportar la lamentable y arbitraria discriminación y maltrato tanto en el medio familiar, laboral y social, como en el sector institucional público y/o privado. Esta injusta situación es motivada por el desconocimiento de las características de esta etapa de la vida, que presenta cambios en todos los niveles de la persona. En cambio, para la sociedad los cambios y la disminución de facultades físicas, aunada a la exaltación de valores sociales, donde predomina lo joven y fuerte como lo valioso, provocan que las personas adultas mayores sean ignoradas, desatendidas, discriminadas y maltratadas.
Para muchos de ellos el maltrato sigue siendo parte de su vida cotidiana en nuestro país, lo sorprendente es que no se percatan de que es así, ya que la violencia adquiere diferentes formas que se manifiestan de manera física, psicológica y económica, por mencionar algunas, como el despojo de propiedades y de la pensión alimentaria, entre otros problemas que enfrentan y que padecen maltrato gran parte de las personas adultas mayores en México.1 Pero lo asombroso es que dentro del seno familiar se fomentan muchas de las formas de maltrato lo cual contribuye en gran medida a la desvalorización de los adultos mayores como individuos pertenecientes a una sociedad.
Ante todo, las consecuencias del maltrato físico a los adultos mayores son importantes, al tratarse de personas físicamente más vulnerables sus huesos son más quebradizos y los procesos de convalecencia más prolongados. Incluso una lesión relativamente leve puede causar daños graves y permanentes. Los daños psicológicos favorecen la aparición de síntomas depresivos, aislamiento, sentimientos de impotencia, baja autoestima, culpa, vergüenza, temor, ansiedad, negación, mayor pérdida de autonomía y estrés lo cual puede aumentar el riesgo de muerte. Lo anterior provoca el ingreso frecuente de los adultos mayores al sistema hospitalario, o la demanda constante de atención médica por la presencia de distintas enfermedades.2
Es por ello vital advertir la desprotección social en la que vive la población adulta mayor, que además es un factor determinante del empobrecimiento de la familia sobre la cual frecuentemente recae la responsabilidad del cuidado de los adultos mayores, los cuales suman actualmente 10.6 millones en el país, para 350 geriatras en la atención de este sector de la población en todo el territorio nacional. Además existe poca profesionalización en el personal que los atiende, según el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam).
El acelerado crecimiento de la población adulta mayor y el envejecimiento poblacional en nuestro país se caracteriza por la coexistencia de enfermedades crónico- degenerativas, enfermedades transmisibles y desnutrición, además de la intersección entre las problemáticas de salud asociadas a la vejez, el género y la pobreza en un contexto de escasa o nula protección institucional y profundas desigualdades sociales que se observan, tanto en todos los entornos. Esta situación representa un riesgo desconocido en cuanto a la discapacidad que puede presentar la población que sobrevive hasta edades avanzadas y la respuesta de los sistemas de salud para enfrentar la carga asociada con este triple desafío.
La problemática versa para los diferentes sectores gubernamentales, debido a que no se ha desarrollado ni la infraestructura necesaria para garantizar el bienestar de este sector de la población, ni la capacidad humana para atender profesionalmente sus muy diversas demandas. Aunado a lo anterior, la prevalencia creciente de la enfermedad de Alzheimer en el mundo y el agravamiento de las conductas agresivas en las familias donde uno de los miembros padece la enfermedad, hace necesario prestar mayor atención a la relación entre el que brinda la asistencia y el que la recibe. Si bien puede resultar obvio que el aislamiento social o la falta de apoyo pueden contribuir al maltrato o descuido, también es cierto que las personas que se encuentran en esta situación y sufren malos tratos generalmente son reacias a participar en los programas que promueven la interacción social, tales como los centros para adultos mayores o las actividades de asistencia.
Pero también sabemos –porque lo hemos visto–, que en estos hospitales, albergues, casas de cuidado, residencias de día, institución de cuidados prolongados, clubes del abuelo y demás análogas, las personas adultas mayores no tienen un trato especial por parte de cuidadores, enfermeros, médicos y demás personal a su cuidado, es decir, no están debidamente capacitados y los discriminan. Así que el maltrato y el descuido de un adulto mayor pueden producirse no solo en el ámbito doméstico sino también en los diversos tipos de instituciones, aún en las que parecen prestar una atención de excelente calidad a los residentes. Luego entonces, una relación de maltrato o descuido entre el adulto mayor y la persona que lo atiende en su hogar no se interrumpe necesariamente cuando aquel ingresa al sistema de asistencia institucional. A veces, el maltrato continúa en el nuevo ámbito.
Algunas investigaciones realizadas sobre escándalos ocurridos en la atención institucional, dan motivos para creer que un régimen aceptable o bueno de atención podría transformarse en maltrato con facilidad y rapidez, sin producirse cambios detectables, además de ser comprobado que existe el maltrato de personas mayores en los establecimientos de atención permanente, en casi todos los países.
Son varias las personas que infligen malos tratos a los adultos mayores: un miembro del personal asalariado, otro residente, un visitante voluntario o hasta los familiares y amigos. La variedad de actos de maltrato y descuido en las instituciones es considerable y puede estar relacionada con cualquiera de los factores siguientes:
• La prestación de la atención: lo que conlleva a la resistencia a los cambios en la medicina geriátrica, el deterioro de la atención individual, la alimentación inadecuada y las deficiencias en la atención de enfermería.
• Los problemas del personal: por ejemplo, el estrés laboral y el agotamiento, el trabajo en condiciones materiales deficientes, la falta de capacitación, y los problemas psíquicos.
• Las dificultades en las interacciones entre el personal y los residentes: por ejemplo, la falta de comunicación, la agresividad de los residentes y las diferencias culturales.
• Las condiciones externas como la falta de privacidad esencial, el deterioro de los establecimientos, el uso de medios de inmovilización, la falta de estimulación sensorial adecuada y la propensión a los accidentes dentro de la institución.
• Las políticas institucionales: las que se adoptan para beneficio de la institución dejando a los residentes pocas posibilidades de elección en lo que respecta a su vida cotidiana, las actitudes burocráticas o de indiferencia hacia los internados, la escasez de personal o su rotación frecuente, el manejo fraudulento de las pertenencias o el dinero de los pacientes y la inexistencia de un consejo de residentes o de un consejo de familiares de los residentes.
Respecto de estos establecimientos privados o particulares es de señalar que efectivamente responden a una demanda social por lo que, en general, son asilos particulares de altos costos que no están registrados ni supervisados por institución gubernamental alguna; su domicilio no es fijo y las condiciones en las que albergan a la población adulta mayor son de dudosa calidad.3 Muchos de estos establecimientos no funcionan como deben, menos adecuadamente, porque incluso sirven más bien para jugar a las cartas o dominó y tomar licor.
Por su parte, las instituciones no gubernamentales y no lucrativas, parecen haber heredado el trabajo de algunas fundaciones religiosas y caritativas que han intentado dar un servicio social a través del respaldo de instituciones como la Iglesia, patronatos, entre otros. Sin embargo, algunas de ellas se evidencian como administradoras de capital privado cuyo camino legalmente se desvía de la trayectoria impositiva regulada por la SHCP. Este tipo de instituciones se orientan hacia servicios de cuidados prolongados, capacitación, terapias, residencias de día, mientras que todo el mantenimiento y mejoramiento de los servicios de salud, en materia preventiva y curativa, están en manos del Estado.
En específico las instituciones gerontológicas no dependientes del gobierno lo son fundamentalmente, porque no reciben apoyo financiero del estado. Estas instituciones pueden ser de naturaleza lucrativa como no lucrativa y su acción puede desarrollarse a nivel nacional como local. Las de naturaleza lucrativa responden a la actual demanda del mercado sobre todo en cuestiones médicas y de cuidados prolongados. Las no lucrativas tienen su origen histórico en las fundaciones religiosas y caritativas de siglos anteriores, aunque algunas asociaciones civiles se han dado a la tarea de conjuntar demandas para ciertos grupos sociales. Entre las instituciones que no dependen del presupuesto gubernamental se encuentran:
1) las instituciones de asistencia privadas (IAP) afiliadas a las Juntas de Asistencia Privada (JAP);
2) las asociaciones civiles (ONG, en estricto sentido);
3) así como aquellos establecimientos administrados por particulares.
Las más importantes son las Juntas de Asistencia Privada (JAP), que afilian a centenares de instituciones que brindan algún tipo de servicio social a la población adulta mayor en el ámbito nacional. Las JAP supervisan, evalúan y controlan el servicio otorgado por las instituciones. Cuentan con mecanismos para supervisar el tipo de servicio que se da en las residencias de día, asilos para comunidades extranjeras, institución de cuidados prolongados, asilos para hombres, mujeres o parejas, entre otras instituciones de asistencia privada. Pero a pesar de la labor social que desarrollan estas instituciones llama la atención el discreto manejo financiero y la lucha de intereses políticos alrededor de estas organizaciones. Además, por la trayectoria e impacto social de las instituciones afiliadas a las JAP, es posible observar cómo la asistencia social deja de ser un espacio de “filantropía” para ser un discreto espacio de negociaciones económicas y políticas de gran poder financiero.
Existen por su puesto muchas otras que, por su parte, trabajan casi sin apoyo económico y luchan haciendo consciencia social de la problemática de la vejez en el país. Estas organizaciones civiles buscan presencia política y social, sin embargo, representan a la población adulta mayor más privilegiada en su condición social, una vez que se les compara con el mosaico heterogéneo de situaciones en las que se encuentra la población adulta mayor.
Como podemos constatar, la conjunción de estos aspectos hace de este tema un asunto complejo, pero la sociedad, la familia y el Estado, tenemos responsabilidad en esta temática que para nosotros es trascendental. Por fortuna las perspectivas de derechos humanos y de género se han sumado al estudio de este fenómeno favoreciendo su conocimiento y atención. Sumado a ello, el interés de las asociaciones civiles, las instituciones públicas y privadas que trabajan violencia (desde la teoría y la atención directa), han favorecido la generación de nuevas políticas públicas orientadas a combatirlo.
En esta exposición se incluye el tema de la violencia, el abuso y el maltrato; se hace hincapié en el maltrato institucional y la manera en la que se presenta. De esta situación resalta la importancia de llevar a cabo medidas preventivas de carácter legislativo para disminuir la violencia y el abuso en contra de los adultos mayores.
II. Marco teórico y conceptual. Muchas veces se maltrata sin saberlo y esto sucede desde el momento en que al adulto mayor se le dice “camina rápido que se hace tarde” o “eso ya me lo contaste, me lo has dicho tres o cuatro veces”. El trato inadecuado es más común hacia la mujer que para el hombre, el cual generalmente, cuenta con más recursos económicos, puede tener pensión o propiedades, y mantiene una relación más lejana con los hijos. No obstante, cualquier forma de maltrato a una persona adulta mayor es inaceptable por cuanto atenta contra su derecho a recibir un trato de respeto.
Se ha definido el maltrato como una acción única o repetida, o la falta de la respuesta apropiada, que ocurre dentro de cualquier relación donde existe una expectativa de confianza y produzca daño o angustia a una persona adulta mayor.4 Cuando hablamos de maltrato nos referimos a todo hecho o situación que ocasiona algún tipo de daño a una persona y que le impide su bienestar integral. Puede presentarse en cualquier etapa de la vida, generalmente en personas vulnerables, está relacionado con el género, edad y condición física. Una persona generalmente presenta dos o más tipos de maltrato. Suele presentarse en cualquier entorno (casa, vecindario, instituciones, etcétera), donde el adulto mayor se desenvuelve. Se da en cualquier nivel sociocultural. Daña también a la familia, a la sociedad y a las instituciones, pues el impacto negativo en su salud física y emocional es inmediato y su atención integral representa un costo económico considerable.
No obstante que el maltrato es un fenómeno multicausal, se han logrado identificar los aspectos que hacen del adulto mayor una persona más vulnerable a esta situación:
• Ser mujer
• A mayor edad el riego aumenta
• Cuando existe deterioro de salud y/o discapacidad
• Dependencia emocional, depresión, ansiedad, baja autoestima o demencia.
• Aislamiento social
• Antecedentes de maltrato doméstico
Para que una situación de maltrato se consolide, se necesita de una víctima (que permita la situación) y de un agresor (que ejecute la agresión), sin olvidar que estos papeles son dinámicos e intercambiables. Sin embargo es necesario investigar el papel que desempeña el estrés en las personas encargadas de cuidar a las personas mayores, teniendo en cuenta que este se considera, inicialmente, como la causa principal de maltrato. Por ello es necesario sensibilizarnos e identificar el daño que causa el maltrato en todas sus dimensiones, lo que a la postre permitirá realizar acciones para erradicarlo. De acuerdo con la literatura, los tipos de maltrato que existen son, entre otros:5
• Maltrato físico: Cualquier acto no accidental, que provoque daño corporal, dolor o deterioro físico, producido por fuerza física. Por ejemplo, uso inapropiado de fármacos, falta de alimentación o castigos físicos mediante el golpe físico, los pellizcos, jalones de pelo o cualquier hecho que ocasiona lesión. En casos extremos un maltrato físico puede ocasionar la muerte.
• Maltrato emocional o psicológico: Donde intencionalmente se cause angustia, desvalorización, sufrimiento mediante actos verbales o no verbales. Por ejemplo, amenazas, insultos, descalificación, intimidaciones, tratarlo como niño o aislarlo. Se manifiesta en las burlas, actitudes de rechazo o indiferencia. La sobreprotección que genera sentimientos de inutilidad también es una forma de trato inadecuado.
• Maltrato por descuido o abandono: Se presenta cuando no se atiende a la persona en sus necesidades de alimentación, salud, cuidados, afectos. Es la deserción por un individuo que ha asumido el papel de cuidador. Por ejemplo, implica dejarlo en lugares peligrosos, sin cuidado o encerrado.
• Abuso sexual: Cuando se produce un acto de naturaleza sexual en contra de la voluntad de una persona. Cualquier contacto sexual no consentido. Por ejemplo: lastimar, insultar, obligarlo a participar en acciones de tipo sexual o no permitir el uso de protección. Puede darse a través de palabras o gestos insinuantes, manoseos, caricias inapropiadas, exhibición de genitales y violación.
• Maltrato cultural: Cuando se manifiestan situaciones que atentan contra la identidad cultural.
• Maltrato estructural o institucional: Deshumanizar el trato hacia el adulto mayor en las oficinas gubernamentales y en los sistemas de atención médica, discriminarlos y marginarlos de la seguridad y bienestar social, no cumplir las leyes y normas sociales. Cuando no se dan las condiciones para la adecuada satisfacción de las necesidades básicas de las personas afectando el ejercicio de los derechos humanos y ciudadanos.
• Explotación financiera: Son medidas u omisiones que afecten la sobrevivencia del adulto mayor. La explotación financiera es muy común. Tiene que ver con que familiares o cuidadores se apropian ilegalmente de las propiedades y del dinero de los adultos mayores. Por ejemplo, despojar, destruir o hacer uso ilegal o inapropiado de sus bienes personales, propiedades y/o recursos. Hacen mal uso de las tarjetas bancarias en los cajeros automáticos, debido a que los viejos no saben usarlos, y con la pensión alimentaria del gobierno de la ciudad, ya que dependen de los parientes para ir a las tiendas, en las cuales se pueden ver los carritos llenos de refrescos, frituras o pañales de niño, cosas que los adultos mayores no utilizan.
De entre los tipos de maltrato detectados, el más común es el sicológico, que se deriva de la relación conflictiva que los adultos tienen con los familiares. Tiene que ver con problemas de comunicación o que los adultos mayores antes maltrataron a sus hijos, lo cual se torna más difícil una vez que ya no aporta dinero a la familia o ayuda en la casa. Las estadísticas reportan que el cuidador es el que generalmente maltrata más al adulto, no es porque quiera, sino porque carece de capacitación y tiene una carga de actividades adicionales al cuidado del adulto mayor. Al principio se manifiesta en gritos, gestos, no querer compartir con ellos, decirles que son inútiles, ya no funcionan de manera adecuada, o después hay silencio e ignoran a la persona. Es una forma de decirle al otro, ‘no me interesa lo que haces’. Esto ocurre sobre todo cuando dejan de ser útiles en la forma en que el hijo quiere. Aunque no siempre se trata de buenos y malos, sino que a veces el adulto mayor es cooperador y otras veces cambia de estado de ánimo con facilidad, lo cual dificulta las relaciones. También es inadecuado atenderlos como si fueran niños, ya que con ello se ignora toda su experiencia, precisa.
En cuanto a otras formas de trato inadecuado, el físico generalmente ocurre cuando las personas adultas mayores pierden el movimiento, la independencia; el abandono, que se da cuando el cuidador ya no quiere hacerse cargo de ellos, además de abuso sexual. Sin embargo, lo grave radica en que hay pocas denuncias sobre estos casos.
Resulta claro que en nuestro país ciertos factores sociales y culturales están directamente vinculados con el maltrato, como las creencias en la brujería y el desamparo de las viudas, a las cuales también se les conoce como “Tradiciones del Maltrato”. Otros factores culturales y socioeconómicos, como la pobreza, la modernización y los regímenes sucesorios, pueden ser causas indirectas del maltrato. Existen pues también graves, la violencia de tipo estructural, social, legal y financiera, proveniente de personas de confianza, cuidadores, personas de la comunidad hasta prestadores de servicios en instituciones privadas y públicas.
En atención a su salud no se emplean protocolos para detectar y tratar los problemas de maltrato y rara vez se abordan las cuestiones relacionadas con la salud mental o los signos conductuales como los intentos de suicidios, abuso del alcohol o de drogas. Es importante señalar que muchos médicos o trabajadores de salud no son capaces de diagnosticar el maltrato porque este tipo de situaciones no son parte de su adiestramiento formal o profesional y, en consecuencia, no figuran en su lista de diagnósticos diferenciales. Los profesionales de la atención de salud a menudo se sienten más cómodos tratando a los jóvenes que a los adultos mayores y muchas veces prestan poca atención a las inquietudes de estos últimos. Esto es discriminación y es también la causa y origen del problema de violencia que sufren las personas adultas y de acuerdo con el artículo 1o, párrafo quinto de nuestra constitución, la edad es uno de los motivos por los cuales se prohíbe discriminar a las personas en el territorio nacional.
La segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, en la cual se adoptó la Declaración Política de Madrid sobre el Envejecimiento 2002, se instituyó un plan de acción internacional para responder a las oportunidades que ofrece y los retos que plantea el envejecimiento de la población en el siglo XXI; en él se promueve el desarrollo de una sociedad para todas las edades, y se compromete a los Estados Parte a eliminar todas las formas de discriminación, entre otras, aquella por motivos de edad.
Además, las personas adultas mayores, como todas las personas en el territorio nacional, tienen reconocidos los derechos humanos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales firmados y ratificados por el Estado mexicano, de acuerdo con la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada el 10 de junio de 2011, específicamente en el artículo 1o. Los compromisos internacionales se retoman en el artículo 4o de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, donde se dispone que no podrán llevarse a cabo conductas discriminatorias contra las personas por razón de su edad, incluidas las personas adultas mayores.
En tal virtud, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, en su artículo 5o., fracción I, incisos “a” a “d”, declara que la misma tiene por objeto garantizar a las personas adultas mayores, entre otros, los derechos de la integridad, dignidad y preferencia, es decir, a una vida con calidad, por lo que es obligación de las Instituciones Públicas, de la comunidad, de la familia y la sociedad, garantizarles el acceso a los programas que tengan por objeto posibilitar el ejercicio de este derecho. También tienen derecho a al disfrute pleno, sin discriminación ni distinción alguna, de los derechos que la ley y otras consagran, a una vida libre sin violencia, al respeto a su integridad física, psicoemocional y sexual, a la protección contra toda forma de explotación, a recibir protección por parte de la comunidad, la familia y la sociedad, así como de las instituciones federales, estatales y municipales y a vivir en entornos seguros dignos y decorosos, que cumplan con sus necesidades y requerimientos y en donde ejerzan libremente sus derechos.
Pero la tolerancia de estereotipos y prejuicios como son la visión negativa de la vejez y el desprecio entre otros han dado lugar al aumento en el abuso, el maltrato y la violencia que afecta a miles de personas. La violencia tiende a multiplicarse al coexistir con otros factores de discriminación como son el género, la raza, religión, discapacidad, estado de salud, condiciones socioeconómicas y otros factores que restringen aún más la posibilidad de sus solicitudes de atención o presentación de quejas o denuncias. Es un asunto en el que no existe un registro de la problemática, sin embargo las cifras que existen colocan a México como una nación que está muy por arriba del promedio, sólo en este asunto, de otros países europeos dónde esta realidad llega a dañar a un cinco por ciento de su población. Aunque son contextos y realidades muy diferentes nos da una visión del tema y de la necesidad que existe de abordarlo, pues es la vejez es una etapa en la que todos tendremos que pasar tarde o temprano.
Como se puede observar la violencia, abuso y maltrato que se comete en contra de personas mayores, aún es un tema que requiere de implementar acciones, así mismo es importante romper con el silencio, ya que algunos expertos estiman que solo 1 de cada 14 casos de maltrato en la vejez llega a conocimiento de las autoridades. Hay que recordar que en varias ocasiones se pueden arreglar los problemas o las diferencias sin llegar a denunciar, solo hay que intentarlo.
III. Diagnóstico del adulto mayor y evolución de las instituciones. Respecto de la situación de los adultos mayores en México, al igual que otros países del mundo, la violencia, el abuso y el maltrato, forman parte de un problema social el cual tiene un gran impacto ya que afecta a un gran número de mujeres, niños, adultos mayores, discapacitados y a la sociedad en su conjunto. En nuestro país esta problemática se empezó a reconocer como fenómeno significativo a partir de finales de los años 70 cuando el movimiento feminista visibilizó la violencia, el abuso y maltrato a mujeres como un problema de gran impacto social.
En la primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, convocada por la Organización de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1978, mediante su resolución 33/52 en Viena (Austria) se llevaron a cabo avances significativos en la visión que debe asumirse para afrontar el problema del envejecimiento, y en torno a la promoción y observancia de los derechos de las personas adultas mayores.
A principios de los años 80 se organizaron grupos de mujeres que empezaron a proveer servicios y apoyo a mujeres que sufrían este tipo de situaciones. En 1987 solo tres organizaciones en el país ofrecían servicios en primera instancia a mujeres pero también a cualquier individuo que sufría violencia, abuso y maltrato, dos de estas organizaciones se encontraban en el Distrito Federal, es decir, el 93 por ciento de los estados del país no contaban con ningún servicio especializado para este tipo de casos. Es importante mencionar que la capacidad de cobertura de dichos centros era mínima. Este proceso histórico social generó que a principios de los noventa el panorama empezará a transformarse y el tema de violencia, abuso y maltrato se incluyera en las agendas de discusión pública con la participación de otros actores sociales, entre los cuales figuraban: el sector judicial o de impartición de justicia, el sector legislativo, el sector salud y el sector académico.
Es a partir de los 90, cuando se empieza a retomar la violencia como sujeto de estudio y se llevan a cabo las primeras investigaciones. Uno de los primeros estudios en nuestro país, se desarrolló en una organización feminista llamada Centro de Investigación y Lucha Contra la Violencia (Cecovid, AC), organización que paralelamente proporcionaba a mujeres hijos e hijas y uno que otro caso de personas de más de 50 años, servicios de asistencia y atención psicológica. Así que, los centros de atención especializada que existen actualmente en México derivan de las experiencias pioneras que llevaron a cabo organizaciones feministas.6
Tiempo después, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la resolución 46/91, del 16 de diciembre de 1991, adoptó los Principios de las Naciones Unidas en Favor de las Personas de Edad, a partir de los cuales se alienta a los gobiernos a que introduzcan en sus programas nacionales los principios de independencia, participación, cuidados, autorrealización y dignidad de las personas adultas mayores, contemplados desde la primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, así como en la Declaración sobre Derechos y Responsabilidades de las Personas de Edad, promovida por la Federación Internacional de la Vejez en 1982.
En 1996 el Heraldo de México, de acuerdo con una encuesta realizada con el fin de identificar la violencia intrafamiliar, detectó que de 568 madres de familia, entre las cuales se encontraban adultas mayores y quienes vivían permanentemente con agresiones, 326 dijeron que nunca solicitaron ayuda, 166 respondieron que sí la solicitaron a instituciones públicas y 76 a privadas. De las personas que no se habían decidido a solicitar ayuda, 147 no quisieron dar a conocer su motivo, 81 dijeron no saber a dónde o a quién acudir, 58 explicaron que no tienen dinero para pagar, 30 que tienen miedo a que tomen represalias contra ellas y, finalmente, 6 explicaron que ha sido por miedo a su marido e hijos y 4 por vergüenza.7 Asimismo se comienza a dar importancia a los actos violentos en contra de adultos mayores, quizás debido a que el envejecimiento de la población deja de ser un asunto exclusivo de los países desarrollados. Esto permitió realizar en pequeñas muestras, estudios que reflejan la realidad de esta problemática en varias partes del mundo.8
En México se realizó un estudio exploratorio en una muestra de 3600 hogares de los municipios de Cuernavaca, Hermosillo y Villahermosa, con personas adultas mayores, en donde los datos mostraron que el 8.2 por ciento habían sufrido maltrato, siendo el más frecuente el tipo psicológico.9
En otra investigación, Leñero10 encontró que recurrentemente las condiciones económicas de los abuelos son sensiblemente más difíciles que las de los hijos y nietos. Contrario al discurso prevaleciente, se observa que la retribución que los padres invierten en sus hijos no es compensada después, cuando su capacidad productiva empieza a descender. Afirma que el modelo nuclear/independentista hace que el hijo casado y su nueva familia, consideren su beneficio como sólo mérito suyo. Así se trata a los abuelos con un simbólico reconocimiento sin involucrarlo realmente. Se le trata, con afecto y hasta con estratégico cariño, que permita a las generaciones jóvenes obtener ciertos beneficios como el cuidado y atención de los nietos, recibir de ellos apoyo económico, apropiarse de un terreno o negocio y hasta de un fondo de pensión.
La situación se agrava cuando alguno de los padres muere o de enferma gravemente porque la familia ahora tiene que tomar decisiones que pueden perjudicar el bienestar futuro de los abuelos. El despojo, el abandono y la institucionalización, es decir, la inscripción del anciano a una institución de cuidados prolongados (asilo), pueden ser resultados de este periodo de transición familiar. También en otro estudio de Leñero realizado en ciudades medias a tres generaciones de 1,700 familias, se encuentra que los abuelos han recibido maltrato físico, discuten frecuentemente con el cónyuge, piensa que es mejor vivir solo en caso de enviudar o piensa que su familia esta desunida y se siente solo en la vida. La experiencia conyugal de estas generaciones mayores también resalta algunas problemáticas como el pensar en separarse, sufrir indiferencia y abandono, desacuerdos en la vida sexual y violencia conyugal. La evidencia confirma que a pesar de existir una intensa relación entre los familiares y el propio adulto mayor a veces esta se da con conflictos y de forma no recíproca, más aún muchas veces la población femenina anciana resulta fundamental para la atención y bienestar de otros miembros aún más vulnerables.11
Otro diagnóstico nos reveló la encuesta del Colegio de México realizada en 2009 en el Distrito Federal, en ella se detectó que los adultos mayores reciben maltrato sobre todo de los hijos, con 36 por ciento, seguidos de la pareja, con 11; los nietos, 10, mientras que personas ajenas representan 17.4 por ciento. Reveló que en el seno familiar es donde eso se da más ya que se desvalorizan las capacidades y autoestima de los adultos mayores al ser ignorados, desatendidos y discriminados.
No es hasta el miércoles 1 de octubre de 2014, dentro del marco del Día de las Personas de Edad,12 que se presenta una nueva radiografía sobre las condiciones que viven los mexicanos con más de 60 años. Esta conmemoración tiene como objetivo reconocer la contribución de los adultos mayores, así como resaltar las oportunidades y retos que tiene la sociedad asociados al envejecimiento demográfico. Este año, el lema de este día internacional es “no dejar a nadie atrás: promoción de una sociedad para todos”.
Pero la violencia, abuso y maltrato de adultos mayores en México es un problema que en los últimos años se ha incrementado en el país, ya que actualmente la padecen más de un millón y medio de personas, es decir un 16 por ciento de la población en general. De acuerdo a las cifras de una Fundación,13 de los 10.9 millones de adultos mayores que hay en México, 1.7 millones son víctimas actualmente de violencia tanto física como psicológica y el mayor porcentaje, un 40 por ciento, vive esta realidad dentro de sus propios hogares.
Pero también las estadísticas sobre el maltrato en la vejez son datos alejados de la realidad debido a que la mayoría de los adultos mayores que lo viven no lo denuncian. Esta situación tiene su origen en distintas razones: no aceptan que están siendo maltratados, tienen temor a las represalias pues es el único familiar con el que cuentan; creen que es temporal, no quieren que su familiar o cuidador vaya a la cárcel, desconocen con qué autoridad deben dirigirse o su condición física o cognitiva no le permiten realizar una denuncia, entre otras.
Es por ello particularmente urgente visibilizar esta realidad, hoy alarmante, y que podría convertirse en una situación más sería. Para 2050 se triplicará el número de personas de más de 60 años, es decir, uno de cada cuatro mexicanos será adulto mayor. Se estima que México sea el país con mayor proporción de adultos mayores en toda América Latina: 33.8 millones de personas con más de 60 años, según las proyecciones del Conapo.
A nivel mundial, de acuerdo con el Fondo de Población de la ONU (UNFPA, por sus siglas en inglés), 12 por ciento de la población mundial tiene actualmente una edad de 60 años y más, es decir, más de 870 millones de personas. Con el aumento constante de la longevidad humana la población mundial y también la mexicana están envejeciendo, pero en situaciones económicas y de seguridad social muy adversas.
Hay en México 11.7 millones de personas mayores de 60 años, lo que representa 9.7 por ciento de la población total, de acuerdo con proyecciones para 2014 del Conapo. De éstas, 31.5 por ciento están en una etapa de prevejez (60 a 64 años); 41.1 por ciento se encuentran en una vejez funcional (65 a 74 años); 12.3 por ciento, en vejez plena (75 a 79 años), y 15.1 por ciento transita por una vejez avanzada (80 años y más). El número adultos mayores se duplicó en menos de un cuarto de siglo, pues en 1990 este grupo de edad sólo incluía a 5 millones. Para 2025 y 2050, se estima que la cantidad de adultos mayores en el país aumentará a 17.2 y 32.4 millones, respectivamente.
De los 31.6 millones de hogares que hay en el país, en tres de cada 10 vive al menos una persona de 60 años y más, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).14
La tasa de participación económica de la población de 60 años y más es de 33.7 por ciento, según datos del segundo trimestre de 2014 de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), también del Inegi. El nivel de ocupación es mayor en los hombres (50.7 por ciento) que en las mujeres (19.4 por ciento). La mayoría labora por cuenta propia (50.5 por ciento), mientras que 4.9 por ciento son trabajadores sin pago. Una tercera parte de los adultos mayores económicamente activos (35.5 por ciento) es subordinada y remunerada; la mitad de éstos no reciben prestaciones (49.2 por ciento).
Tres de cada cuatro adultos mayores (74.3 por ciento) se insertan en el mercado laboral informal. De estos últimos, uno de cada tres (33.5 por ciento) gana hasta un salario mínimo (67.29 o 63.77 pesos diarios, dependiendo del área geográfica.
En materia de pensiones, a nivel mundial, cerca de la mitad de las personas en edad de jubilación en el mundo no reciben ningún tipo de pensión, y no les alcanza para cubrir sus necesidades básicas a 52 por ciento de quienes la reciben, alerta un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que analiza la situación en 178 países. Aunque los hombres y mujeres mayores tienen el derecho a jubilarse con dignidad, sin caer en la pobreza, la mayoría de las personas mayores no tienen ingresos garantizados, y se ven obligadas a seguir trabajando, a menudo en condiciones de precariedad y con bajos salarios.
En nuestro país una cuarta parte de los adultos mayores cuenta con una pensión (26.1 por ciento), reveló la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social (ENESS) —también del Inegi— realizada en 2013. Los hombres cuentan con una mayor cobertura (35 por ciento) que en las mujeres (18.5 por ciento), de quienes destaca que el 45.3 por ciento reciben la pensión por viudez, es decir, gracias a un derecho laboral de sus maridos fallecidos. De los hogares donde hay al menos un adulto mayor, más de la mitad (54.8 por ciento) reciben una pensión por jubilaciones, pensiones e indemnizaciones por accidente de trabajo, despido y retiro voluntario; 9.3 por ciento son beneficios provenientes de programas gubernamentales.
En cuanto a la salud, la edad avanzada de este sector propicia diversos deterioros, algunos de los cuales provocan discapacidad. La ENIGH refleja que, del total de personas con discapacidad, 51.4 por ciento tiene 60 años o más. En mayor proporción, se presentan dificultades para caminar, moverse, subir o bajar (71.9 por ciento); siguen las deficiencias para ver incluso usando lentes (32.1 por ciento), y para oír aun usando aparato auditivo (21.8 por ciento). De esos casos de discapacidad, 54 de cada 100 son consecuencia de la edad avanzada; 36 por una enfermedad (36.2 por ciento) y la causa menos reportada es por nacimiento (1 por ciento). Los problemas emocionales y psicológicos también destacan en esta etapa. En 2012, del total de egresos hospitalarios en personas de 60 años y más por trastornos mentales y del comportamiento, 12.3 por ciento estuvieron relacionados con la depresión. La Organización Mundial de la Salud (OMS) destaca que la población de 60 años y más enfrenta situaciones relacionadas con estos padecimientos, como las alteraciones en la movilidad, la presencia de dolor, enfermedades crónicas o la experiencia de alguna pérdida —familiar, salud, independencia, entre otros—, las cuales pueden causar aislamiento, soledad y angustia.
En cuanto a mortandad se refiere, en 2012 se registraron 602,000 muertes; 61.9 por ciento corresponden a personas de 60 años y más. Seis enfermedades crónico-degenerativas concentran más de la mitad (55.1 por ciento) de las causas de muerte de este sector de la población: diabetes mellitus (16.9 por ciento), las enfermedades isquémicas del corazón (16.5 por ciento), las enfermedades cerebrovasculares (7 por ciento), las enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores (5.9 por ciento), las enfermedades del hígado (4.5 por ciento) y las enfermedades hipertensivas (4.3 por ciento). De los adultos mayores que fallecieron en ese año, 18.7 por ciento no tenía seguridad social.15
IV. Propuesta. La fuerza con la que se está incorporando esta temática en México deriva de varias preocupaciones. Por un lado, la insuficiente y obvia incapacidad de los programas y políticas para atender las heterogéneas necesidades de los ancianos. Pero, por otro lado, cada vez se llega al consenso de que no necesariamente ciertas formas de residencia familiar garantizan apoyo entre los miembros envejecidos.
Hasta hace poco fue frecuente pensar que la existencia de interacción social es evidencia de apoyo social, de ahí lo atractivo de las investigaciones sobre arreglos familiares, hogares y corresidencia. Se asumía, como dice Chappell, que “residiendo con otros y haciendo cosas con otros es benéfico para la calidad de vida del anciano”.16 Pero la verdad es que los casos de violencia y abandono están cada vez más difundidos entre la opinión pública. Estas circunstancias han desmitificado el papel tranquilizador que aportaba la familia como entidad protectora de los miembros débiles. Así que hasta hace poco comprendimos la urgencia social que representa el anciano abandonado por sus familiares, ya sea porque lo dejan en instituciones de cuidados prolongados o en la calle, así como los casos de maltrato o violencia –física o mental– aún dentro de sus hogares.
Prevenir el maltrato de los adultos mayores plantea a los profesionales un sinnúmero de problemas, ya que en la mayoría de los casos, el mayor dilema es cómo lograr un equilibrio entre el derecho a la autodeterminación de la persona de más edad y la necesidad de adoptar las medidas necesarias para poner fin a la situación de maltrato. Por ello es necesario visibilidad del tema, pero sobre todo es urgente prevenirlo.
Es una situación alarmante que de acuerdo con diferentes estudios muestra que 16 de cada 100 adultos vive algún grado de maltrato, el cual en muchas ocasiones no perciben como tal y que las autoridades, instituciones y sociedad no ha sabido abordada como se debe, pues sólo basta recordar el tema de las pensiones que ha servido y se ha manejado como poder político.
Ante ello, es urgente la toma de conciencia de esta realidad y convocar a los adultos mayores que sufren algún tipo de abuso asistir, denunciar y solicitar ayuda. Es su derecho y el de todos, garantizado en la misma Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores que establece en su artículo 5o., fracción VIII:
VIII. De la denuncia popular:
Toda persona, grupo social, organizaciones no gubernamentales, asociaciones o sociedades, podrán denunciar ante los órganos competentes, todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir daño o afectación a los derechos y garantías que establece la presente Ley, o que contravenga cualquier otra de sus disposiciones o de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con las personas adultas mayores.
Por su parte, el artículo 22, atribuye al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia coadyuvar con la Procuraduría General de la República y las de las entidades federativas, en la atención y protección jurídica de las personas adultas mayores víctimas de cualquier delito.
A pesar de que existe un interés creciente en el problema, la mayoría de los países no han adoptado una legislación específica sobre el maltrato de los adultos mayores. Por lo general, los aspectos concretos del maltrato están contemplados en el derecho penal o en las leyes sobre los derechos civiles y de propiedad, la violencia familiar o la salud mental. Pero mientras ciertos tipos de maltrato se consideren exclusivamente como un tema relacionado con la prestación de asistencia, es probable que una demanda no constituya una medida eficaz.
La aprobación de una legislación específica e integral sobre el maltrato de las personas mayores supondría un compromiso mucho más firme con la erradicación del problema. Sin embargo, aun en los lugares donde estas leyes existen, es poco frecuente que se haya logrado incoar un proceso penal en los casos de maltrato de adultos mayores. Esto se debe sobre todo a que las personas mayores generalmente son remisas a iniciar un juicio contra los miembros de su familia o no están en condiciones de hacerlo, porque muchas veces se las considera como testigos poco fiables o porque el carácter del maltrato de los adultos mayores es intrínsecamente encubierto.
Es mucho lo que se puede hacer para prevenir el maltrato de los adultos mayores en los ámbitos institucionales. Sólo debemos encontrar formas de elaborar políticas, programas y servicios dirigidos a eliminar el maltrato de los adultos mayores.
Algunos de los tratados internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como Protocolo de San Salvador, entre otros, se determina que toda persona tiene los derechos y libertades consagradas en cada uno de ellos sin importar su condición. En particular, el Protocolo de San Salvador, en el artículo 17, dispone que se adopten medidas concretas a favor de las personas adultas mayores, y compromete a los Estados Parte a proporcionar a ese grupo atención médica especializada en caso de carecer de ella, a ejecutar programas laborales y sociales específicos y a estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de las personas adultas mayores.
En nuestro país, el 25 de junio de 2002 en México se publicó la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores. En su artículo 3o. entiende por asistencia social, al conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva. Mientras el artículo 5o. establece que la ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas mayores el derecho de la asistencia social, como es a ser sujetos de programas para tener acceso a una casa hogar o albergue, u otras alternativas de atención integral, si se encuentran en situación de riesgo o desamparo, pero omite el abandono, la omisión de cuidados, víctimas de abuso, exclusión, explotación en cualquiera de sus modalidades o maltrato por parte de la familia o de terceros.
En el artículo 10, son objetivos de la política nacional sobre personas adultas mayores el impulsar el fortalecimiento de redes familiares, sociales e institucionales de apoyo a las personas adultas mayores y garantizar la asistencia social para todas aquellas que por sus circunstancias requieran de protección especial por parte de las instituciones públicas y privadas.
En tal virtud entenderemos por políticas sobre vejez, aquellas acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las consecuencias sociales, económicas y culturales del envejecimiento de la población y de los individuos, y que cuentan entre sus atributos generales con una institucionalidad, medidas programáticas y normatividad. La institucionalidad se refiere a la entidad responsable de la implementación, seguimiento y rediseño de la política, la cual puede ser un instituto, servicio, consejo u otra base institucional. Las medidas programáticas aluden a la explicitación de intervenciones concretas expresadas en objetivos y resultados, así como a la articulación de actividades que llevarán a su consecución. La normatividad remite al mandato legal de su cumplimiento, expresado en la ley específica y un marco de procedimientos.
En este tenor, la fracción II del artículo 22 de la ley atribuye al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia el garantizar a las personas adultas mayores los programas de prevención y protección para las personas adultas mayores en situación de riesgo o desamparo, para incorporarlos al núcleo familiar o albergarlos en instituciones adecuadas.
En tal sentido versa nuestra el objetivo de propuesta, crear medidas de protección y un sistema especial de protección que empodere a los adultos mayores al brindarle herramientas que les ayudarán a no ser víctimas, sino a abatir el abandono social, la carencia de albergues públicos especializados y funcionales y la situación de las personas adultas mayores en situación de calle. Efectivamente al haber identificado cómo el maltrato impacta a los adultos mayores, sugerimos una política que reducirá la vulnerabilidad en este grupo poblacional. Para este logro se plantean, a nivel estructural e institucional, directrices orientadas al desarrollo de políticas de atención a sus necesidades y aspiraciones.
Por otra parte, el alto índice de maltrato que sufre el adulto mayor, la falta de comunicaciones y el silencio que guardan nos han llevado a la necesidad de alzar esta iniciativa, para conocimiento de las autoridades y lograr la prevención. Porque la prevención comienza con la sensibilización. Sensibilizar y concienciar a todas y todos los mexicanos para lograr una cultura de respeto y consideración hacia el adulto mayor en general. A través de la sensibilización y prevención a nivel familiar y de la comunidad en general y las autoridades en particular se crearán las condiciones para formar una cultura de respeto y consideración hacia este importante sector de la población. Una manera importante de crear conciencia, tanto en el público general como en los profesionales involucrados, es mediante la educación y la capacitación. Los encargados de brindar asistencia sanitaria y servicios sociales en todos los niveles, ya sea en la comunidad o en los ámbitos institucionales, deben adiestrarse en las técnicas básicas de detección del maltrato de los adultos mayores.
A continuación detallamos las directrices generales que deben llevarse a efecto de construir las bases de un verdadero sistema de protección de los derechos de las personas mayores, en la ley:
1. Se garantiza a las personas adultas mayores, dentro del derecho a la asistencia social, a ser sujetos de programas para tener acceso a una casa hogar o albergue, u otras alternativas de atención integral, no sólo si se encuentran en situación de riesgo, sino en situación específica de abandono, desamparo, omisión de cuidados, víctimas de abuso, exclusión, explotación en cualquiera de sus modalidades o maltrato por parte de la familia o de terceros. En estos casos las personas adultas mayores estarán sujetas a la protección del Estado.
2. Se amplía el abanico de definiciones de todos aquellos establecimientos de asistencia social y de los Centros de Atención Residencial, a efecto de asegurar que en ellos las personas adultas mayores tengan garantizados sus derechos.
3. Se atribuye al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, además de lo previsto en otros ordenamientos, aplicar elaborar y ejecutar planes de asistencia integrales y los necesarios para aplicar las medidas de protección en salvaguarda a la seguridad e integridad de las personas adultas mayores en situación de vulnerabilidad. En esto cabe atender y dar seguimiento a los asuntos que se le planteen sobre la violación de los derechos, derivados de conductas que impliquen desamparo, abandono, abuso, exclusión, maltrato o explotación en cualesquiera de sus modalidades.
4. Se proponen acciones legales que protegen al adulto mayor con la creación de un sistema plenamente desarrollado de notificación y tratamiento de los casos de maltrato de adultos mayores, con los procedimientos para acciones de tipo jurídico en las debidas instancias legales, así como y en su caso poder aplicar las medidas de protección cuando la persona adulta mayor se encuentre en alguna de las hipótesis mencionadas anteriormente, según la naturaleza del asunto, como son:
I. Orientar y brindar apoyo a la familia en cuanto a la atención y cuidados de la persona a su cargo;
II. Incluirla en algún programa de asistencia social;
III. Incorporarla al núcleo familiar para su cuidado y atención;
IV. Canalizarla a los establecimientos de asistencia social, y
V. Separarla preventivamente de su hogar cuando existan motivos fundados que hagan presumir un peligro inminente o inmediato a su salud, seguridad o integridad personal.
En estos servicios de protección de las personas adultas mayores, los asistentes sociales investigarán y evaluarán los casos, elaborarán los planes para atenderlos en forma adecuada y realizarán una tarea de supervisión, hasta que puedan derivarse a los organismos de servicios para las personas de edad.
5. Se norma un proceso especial de protección, con acciones legales que protegen al adulto mayor. Se ofrece una alternativa legal que permita solucionar problemas por medio de la aplicación de la ley y que busque que las partes involucradas resuelvan los puntos y cuestionamientos del conflicto de violencia familiar, concluyendo hasta con la firma de un convenio. Es un espacio que como su nombre lo señala ofrece atención a personas que sufren algún tipo de violencia, la cual es de forma gratuita, confidencial y oportuna, a través de las áreas en donde proporcionen información sobre qué es la violencia familiar, así como orientación acerca de lo que se debe hacer ante una situación de violencia y buscar alternativas que permitan solucionar la violencia familiar, para exigir derechos y resolver conflictos de manera pacífica, justa e igualitaria, mejorando la calidad de vida.
6. Se establece, como parte de los objetivos de la política nacional, el de instrumentar los mecanismos para la coordinación de acciones de las dependencias y entidades con facultades de vigilancia y supervisión de los servicios e instalaciones, para garantizar la calidad de los mismos, así como la seguridad de los usuarios.
7. Es importante el papel que el personal sanitario desempeña en los programas orientados a detectar el maltrato, ya que cabe suponer que los médicos son quienes están en mejores condiciones para detectar los casos de maltrato, debido en parte a la confianza que la mayoría de las personas de edad depositan en ellos. Pero es más importante lograr la capacitación de todo el personal de la institución para brindar una mejor atención al adulto mayor y no caer en acciones de tratos inadecuados. Para ello se obliga a las instituciones de los sectores público, social o privado que proporcionen atención a las personas adultas mayores, a contar personal con vocación de servicio, debidamente capacitado en gerontología y geriatría, al menos. Dentro de esta capacitación deberán diseñar políticas y programas que tengan en cuenta el estrés del personal relacionado con su trabajo y para mejorar las condiciones físicas y sociales de la institución.
8. Se establece la supervisión y verificación periódica de la adecuada atención a las personas de este grupo etario en los establecimientos de asistencia social a fin garantizar la calidad del servicio e infraestructura de los mismos, en seguridad de los usuarios. Para ello se instrumenta, dentro de los objetivos de la Política Pública, un mecanismo para la coordinación de acciones de las dependencias y entidades con facultades de vigilancia de los servicios e instalaciones.
9. Se atribuye al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores la de aplicar las sanciones que correspondan conforme a la ley y se infracciona cualquier conducta que implique abandono, desamparo, descuido, exclusión, explotación o maltrato en cualquiera de sus modalidades, con amonestación, multa y/o clausura temporal o permanente, cuando la infracción se cometa en algún establecimiento del sector social o privado. En las instituciones del sector social o privado donde se presten servicios de atención a las personas adultas mayores, serán responsables solidarios de las multas que se apliquen con motivo de las infracciones cometidas en sus instalaciones por el personal a su cargo.
10. Los refugios de emergencia y los grupos de apoyo especiales para las personas de edad maltratadas constituyen un ámbito donde las víctimas pueden conversar sobre sus experiencias, fortalecerse psíquicamente para superar sus miedos, sus dudas, el estrés y la ansiedad, y mejorar su autoestima. En general, los países que prestan servicios a las personas mayores maltratadas, descuidadas o explotadas lo han hecho por conducto de la red de servicios sociales y de salud existentes. Muchas veces estos casos suponen problemas médicos, jurídicos, éticos, psíquicos, financieros, de fiscalización y ambientales. Es por ello que se propone ampliar y fortalecer las redes de apoyo formales como asociaciones, instituciones públicas o privadas especializados en violencia, que apoyen en acciones de prevención o tratamiento para personas que sufren algún tipo de maltrato. Es vitalmente importante apoyar las Redes de Apoyo Social y demás agrupaciones constituidas por promotores institucionales, voluntarios y personas adultas mayores, con objeto de promover el mejoramiento de la calidad de vida y empoderar el disfrute de los derechos de quienes forman parte de este grupo etario. Para impulsar este proceso deben crearse grupos integrados por adultos mayores y jóvenes que promuevan esta causa en los planos local, regional y nacional, mediante campañas en favor del cambio. A nivel social se debe integrar a instituciones públicas y privadas de la zona a fin de crear una red local para actuar en conjunto y velar por el respeto a las personas mayores brindándoles la atención que puede necesitar e identificar grupos de autoayuda a los que se pueda canalizar al adulto mayor y su familia para orientación.
Consideramos que el punto clave para estas propuestas es encontrar el equilibrio en tres actores: la familia, el Estado y la sociedad. Son un punto de partida desde lo mínimo, para avanzar progresivamente en el cumplimiento de las obligaciones del Estado y fortalecer las funciones de la familia y la comunidad.17
Debemos garantizar que las personas, a medida que envejecen, deben disfrutar de una vida plena, con salud, seguridad y participación activa en la vida económica, educativa, espiritual, social, cultural y política de sus sociedades, para lo cual debemos fomentar el reconocimiento de su dignidad y eliminar todas sus formas de abandono, abuso y violencia. Debemos crear ámbitos en los que el envejecimiento se considere una parte natural del ciclo de vida y desalentar actitudes que tiendan a negar el paso de los años. Los adultos mayores tienen el derecho de vivir con dignidad, sin sufrir malos tratos ni explotación. Para ello es necesario construir una sociedad que garantice una existencia digna a las personas de edad, con sus necesidades cubiertas adecuadamente y con oportunidades reales de realización personal.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se reforma el inciso “c” de la fracción VI al artículo 5o.; se adiciona el artículo 8o. Bis; se adiciona una fracción XXI al artículo 10; una fracción XXXI al artículo 28, así como un Título Sexto denominado “Del Proceso Especial de Protección y de las Responsabilidades y Sanciones”, dejando el Capítulo I, “De la Denuncia Popular”, dentro de este Título con sus correspondientes artículos 43 al 47; se adiciona un Capítulo II a este Título Sexto denominado “Del Proceso Especial de Protección”, con sus subsecuentes artículos del 48 al 63, así como un Capítulo III denominado: “De las Responsabilidades y Sanciones”, con sus respectivos artículos del 64 al 75; todos a la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, para quedar redactados de la siguiente manera:
Artículo 5o. De manera enunciativa y no limitativa, esta Ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas mayores los siguientes derechos:
Fracciones I a V.....
Fracción VI . De la asistencia social:
Incisos “a” a “b”. ...
Inciso c. A ser sujetos de programas para tener acceso a una casa hogar o albergue, u otras alternativas de atención integral, si se encuentran en situación de riesgo, de discapacidad, abandono, desamparo, omisión de cuidados, víctimas de abuso, exclusión, explotación en cualquiera de sus modalidades o maltrato por parte de la familia o de terceros.
Fracciones VII a IX. ...
Artículo 8o. Bis. Las instituciones de los sectores público, social o privado que proporcionen atención a las personas adultas mayores, deberán tener personal con vocación de servicio, debidamente capacitado en gerontología y geriatría.
Artículo 10. Son objetivos de la política nacional sobre personas adultas mayores los siguientes:
I. a XX....
XXI. Instrumentar los mecanismos para la coordinación de acciones de las dependencias y entidades con facultades de vigilancia y supervisión de los servicios e instalaciones, para garantizar la calidad de los mismos, así como la seguridad de los usuarios.
Artículo 14. Las autoridades competentes de la federación, las entidades federativas y los municipios, concurrirán para:
Fracciones I a II.....
Fracción III. Establecer programas de formación, actualización, capacitación y certificación de competencias, así como de protección civil para el personal de las instituciones públicas y privadas que brinden servicios y atención a las personas adultas mayores. Dicha capacitación deberá incluir conocimientos sobre gerontología.
Artículo 28. Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores tendrá las siguientes atribuciones:
I a XXX.....
XXXI. Aplicar las sanciones que correspondan conforme al presente ordenamiento.
Título Sexto
Del Proceso Especial de Protección y de las Responsabilidades y Sanciones
Capítulo I
De la Denuncia Popular
Artículos 43 al 47....
Capítulo II
Del Proceso Especial de Protección
Artículo 48. Cuando las personas adultas mayores se encuentren en situación de riesgo, abandono, abuso, exclusión, explotación o maltrato en cualquiera de sus modalidades, las autoridades de la federación, los estados y el gobierno del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, aplicarán las siguientes medidas de protección:
I. Orientar y brindar apoyo a la familia en cuanto a la atención y cuidados de la persona a su cargo;
II. Incluirla en algún programa de asistencia social;
III. Incorporarla al núcleo familiar para su cuidado y atención;
IV. Canalizarla a los establecimientos de asistencia social, y
V. Separarla preventivamente de su hogar cuando existan motivos fundados que hagan presumir un peligro inminente o inmediato a su salud, seguridad o integridad personal.
Artículo 49. El proceso especial de protección tiene por objeto salvaguardar la seguridad e integridad de las personas adultas mayores, mediante la aplicación de las medidas previstas en el presente ordenamiento.
El Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia será la autoridad competente para conocer y tramitar el proceso especial de protección.
Artículo 50. Los procesos se regirán conforme a los principios de inmediatez, concentración y rapidez.
Artículo 51. El proceso especial referido dará inicio con la denuncia que presente cualquier persona o autoridad, incluyendo la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Artículo 52. A partir de que el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia tenga conocimiento de que una persona adulta mayor se encuentra en cualesquiera de las hipótesis previstas en el primer párrafo artículo 48 de esta Ley, contará con un plazo no mayor a cuarenta y ocho horas para dar inicio con la investigación correspondiente.
Cuando la gravedad de los hechos denunciados lo amerite, deberá proceder inmediatamente con dicha investigación a efecto de determinar si ha lugar la aplicación de la medida de separación preventiva.
Artículo 53. Cuando exista oposición de los familiares, o de quien tenga bajo su cuidado a la persona adulta mayor, para que se realice la investigación o en la aplicación de la medida dispuesta en la fracción V del artículo 8-Ter de este ordenamiento, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública.
Artículo 54. En la investigación de los hechos denunciados, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia podrá auxiliarse de evaluaciones médicas, psicológicas y, en general, de toda prueba que se estime necesaria.
Artículo 55. En los asuntos que no impliquen la comisión de delito, surgidos entre la persona adulta mayor y aquellas que la tengan bajo su cuidado, se privilegiará el uso de las técnicas para la solución pacífica de conflictos, cuidando en todo momento que no se vea afectada la seguridad e integridad de la primera.
Artículo 56. De conformidad con el artículo anterior, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia recomendará a los descendientes o responsables de las personas adultas mayores, su inserción en algún programa de capacitación y orientación, a fin de que la familia y la persona mayor superen las condiciones determinantes del conflicto u otros problemas.
Artículo 57. Cuando haya de aplicarse la medida de separación preventiva, deberá tomarse en cuenta la opinión de la persona adulta mayor, a fin de determinar el lugar en que se le ubicará, ya sea en una institución o con algún particular, verificando que en dicho lugar cuente con lo necesario para su atención y cuidado.
Artículo 58. Dentro de los siguientes cinco días hábiles a que se haya aplicado la medida de separación preventiva, se deberá solicitar su ratificación a la autoridad judicial competente.
Artículo 59. El Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia tendrá la custodia de las personas adultas mayores que albergue en los establecimientos de asistencia social a que hace referencia esta Ley, en tanto se resuelve la situación que originó la ejecución de esta medida.
Artículo 60. En el proceso especial de protección, se deberá escuchar a las partes involucradas, recibir las pruebas que se presenten y oír los alegatos que se formulen, a efecto de resolver en definitiva el asunto planteado, en un plazo que no podrá exceder de quince días hábiles contados a partir de que se reciba la denuncia correspondiente.
Artículo 61. Si de la investigación se deduce la posible comisión de algún delito, se deberá dar parte al Ministerio Público.
Cuando entre las partes exista una relación directa de filiación, parentesco, responsabilidad o representación, se planteará, a la vez, la acción pertinente ante el Juez Civil o Familiar competente.
Artículo 62. El Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia dará seguimiento a los asuntos que en el ámbito de su competencia le sean planteados, y verificará que las medidas de protección determinadas cumplan con su propósito.
Artículo 63. Las atribuciones otorgadas por la presente Ley al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, se entenderán conferidas a las instancias correspondientes en el ámbito estatal y municipal.
Capítulo III
De las Responsabilidades y Sanciones
Artículo 64. El incumplimiento a las disposiciones contenidas en esta Ley será sancionado administrativamente por:
I . La Secretaría de Salud, de conformidad con la Ley Federal del Procedimiento Administrativo;
II. El Instituto, conforme a sus atribuciones conferidas en esta ley; y
III. Las autoridades locales, según lo previsto en las leyes estatales correspondientes.
Artículo 65. Son infracciones a esta ley, en perjuicio de las personas adultas mayores, las siguientes:
I. Realizar cualquier conducta que implique abandono, desamparo, descuido, exclusión, explotación o maltrato en cualquiera de sus modalidades;
II. Negar injustificadamente el derecho a permanecer en el núcleo familiar;
III. Incumplir con la obligación de ministrar alimentos en los casos y términos que señala el Código Civil Federal;
IV. Contravenir las medidas de protección ordenadas por el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia;
V. Aplicar para fines distintos a los autorizados, los recursos, apoyos en especie, bienes o servicios que las autoridades otorguen a las personas de este grupo etario;
VI. Falsificar los documentos que las autoridades otorguen para que puedan acceder a programas y servicios; y
VII. En general, el incumplimiento a las disposiciones de este ordenamiento.
Artículo 66. Cuando las infracciones sean cometidas por particulares, en atención a la gravedad de las mismas, se sancionarán por el Instituto con:
I. Amonestación escrita.
II. Multa económica.
III. Clausura temporal o permanente, cuando la infracción se cometa en algún establecimiento del sector social o privado.
Artículo 67. Las instituciones del sector social o privado donde se prestan servicios de atención a las personas adultas mayores, serán responsables solidarios de las multas que se apliquen con motivo de las infracciones cometidas en sus instalaciones por el personal a su cargo.
Artículo 68. Cuando la sanción impuesta consista en la aplicación de una multa, se considerará crédito fiscal y deberá notificarse a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que proceda a su cobro.
Artículo 69. El importe de las multas que se impongan como sanción, se entregará al organismo para la asistencia social pública, en el ámbito estatal o municipal, según corresponda, a fin de que lo destine a la ejecución de programas y proyectos en beneficio de las personas adultas mayores.
Artículo 70. Los procedimientos para la aplicación de sanciones de carácter pecuniario o administrativo y los de responsabilidad civil o penal, se desarrollarán autónomamente según su naturaleza y por la vía procesal que corresponda, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 71. Las resoluciones de carácter administrativo dictadas por el Instituto o el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, en cumplimiento de sus atribuciones, podrán ser impugnadas en los términos previstos en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
Artículo 72. Tratándose de resoluciones administrativas dictadas por las dependencias o entidades de los gobiernos estatales y/o municipales, podrán ser impugnadas mediante los recursos previstos en sus ordenamientos legales.
Artículo 73. Las instituciones públicas y privadas, casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier otro centro de atención a las personas adultas mayores, deberán ajustar su funcionamiento a lo dispuesto por las normas oficiales mexicanas, normas mexicanas, normas técnicas y los reglamentos que se expidan para este efecto.
Artículo 74 . El incumplimiento a la disposición contenida en el artículo anterior será sancionado administrativamente por la Secretaría de Salud y por el Instituto, conforme a sus atribuciones, de conformidad con la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y por las autoridades locales, según lo previsto en las leyes estatales correspondientes.
Artículo 75 . Cualquier persona que tenga conocimiento del maltrato o violencia contra las personas adultas mayores deberá denunciarlo ante las autoridades competentes.
Artículo Segundo. Se adiciona un segundo párrafo a la fracción d) del artículo 28 de la Ley de Asistencia Social, para quedar como sigue:
Artículo 28 . El Organismo será el coordinador del Sistema, y tendrá las siguientes funciones:
a) a c) .....;
d ) Prestar servicios de representación y asistencia jurídica y de orientación social a niñas y niños, jóvenes, adultos mayores, personas con alguna discapacidad, madres adolescentes y solteras, indigentes, indígenas migrantes o desplazados y todas aquellas personas que por distintas circunstancias no puedan ejercer plenamente sus derechos.
Con fundamento en lo establecido en el artículo 22 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, y atendiendo a los principios previstos en la misma, el Organismo tendrá como responsabilidad coadyuvar en el cumplimiento de esa Ley.
e) a z)...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Durante los tres meses a la entrada en vigor del presente decreto y con base en lo previsto en el mismo, el Ejecutivo federal deberá realizar las adecuaciones reglamentarias necesarias para su debido cumplimiento.
Notas
1 Periódico La Jornada. Lunes 27 de septiembre de 2010, página 43. http://www.jornada.unam.mx/2010/09/27/sociedad/043n1soc
2 http://www.inapam.gob.mx/work/models/INAPAM/Resource/Documentos_Inicio/ Prevencion_maltrato_hacia_PAM.pdf
3 Algunas investigaciones han aplicado instrumentos de medición para evaluar y analizar los programas de asistencia social de la ciudad de México durante diferentes periodos de tiempo. De un total de 115 instituciones en el área metropolitana se les aplicó un cuestionario a 33 de ellas, clasificadas en 3 grupos: instituciones privadas, con fines lucrativos, instituciones de la junta de asistencia privada e instituciones gubernamentales. La evaluación se realizó mediante el instrumento propuesto por la Organización Panamericana de la Salud denominado Firevicius que sirve para la evaluación de la infraestructura, el personal y los programas de acción. Los resultados mostraron que son los establecimientos privados de cuidado prolongado aquellas que reportaron una calificación por debajo del promedio esperado. Lo que demuestra que los servicios privados por la fuerza del mercado no necesariamente tienen el mejor servicio otorgado (Gutiérrez, 1996 y 1998).
4 Declaración de Toronto para la Prevención Global del Maltrato de las Personas Mayores. OMS, Ontario, 17 de noviembre de 2002. Factores de riesgo.
5 Del Maltrato al Trato Digno. Lunes, 16 de febrero de 2004. Políticas y Derechos. Curso de prevención de la violencia contra el adulto mayor. Cáritas de Tacna – Perú. (Publicado por la RLG el 11-3-2003) http://www.gerontologia.org/noticia.php?id=120
6 Antología de Prevención de la Violencia y Maltrato en Contra de los Adultos Mayores. Cáritas Bienestar del Adulto Mayor I.A.P. Página 5. http://www.gerontologia.org/portal/archivosUpload/Antologia_Prevencion_Violencia_Contra_Adulto_Mayor.pdf
7 Carrillo, R. (1992). Battered dreams: Violence against women as an obstacle to development. New York: U.N. Fund for Women.
8 Doctor Jaime Enrique Encinas. El anciano y la familia. UNAM 1998.
9 Encuesta Nacional sobre Violencia contra las mujeres 2003 (ENVIM)
10 Implicaciones intrafamiliares de la población de le tercera edad, ponencia presentada en el seminario Análisis y reflexión sobre el envejecimiento demográfico en México. El Colegio de México. http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11201911 2003.
11 Capítulo Tercero. Situación Socio-Demográfica de los Adultos Mayores En México. Capítulo Tercero. Situación Sociodemográfica de los Adultos Mayores En México 111-135. 5. Transferencias Intergeneracionales y Redes Sociales.
12 Se celebra cada 1 de octubre tras ser designado en 1990 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
13 Fundación para el Bienestar del Adulto Mayor.
14 http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Contenidos/esta disticas/2013/adultos0.pdf
15 El envejecimiento en México: Un análisis sociodemográfico de los apoyos sociales y el bienestar de los adultos mayores. Tesis Presentada por Verónica Zenaida Montes de Oca Zavala. Para obtener el título de doctora en ciencias sociales con especialidad en estudios de población dirección de tesis: Orlandina de Oliveira. El Colegio de México. Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano. Programa de Doctorado en Ciencias Sociales con Especialidad en Estudios de Población. México, DF, 2001. http://envejecimiento.sociales.unam.mx/archivos/Tesis_Doctoral.pdf
16 Chappell, AL (1992). Towards a sociological critique of the normalisation principle. Disability, Handicap and Society, 7, 35-51.
17 “Análisis del Sistema de Protección Social al Adulto Mayor en Ecuador y el Cantón Azogues”. Monografía: Verónica Priscila Sacoto Cabrera. Marzo 2011 http://www.voxlocalis.net/revistas/num43/doc/Monografia_ por ciento20final_01_6.pdf Página 36.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputada Rocío Esmeralda Reza Gallegos (rúbrica)
Que reforma el artículo 1o. de la Ley de Aguas Nacionales, a cargo del diputado Gerardo Gaudiano Rovirosa, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, Gerardo Gaudiano Rovirosa, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, en uso de las facultades que le confieren los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 1o. de la Ley de Aguas Nacionales, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
De conformidad con el decreto por el que se declara reformado el párrafo quinto y se adiciona un párrafo sexto recorriéndose en su orden los subsecuentes, al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 8 de febrero de 2012, específicamente al transitorio tercero, que a la letra preceptúa:
El Congreso de la Unión contará con un plazo de 360 días para emitir una Ley General de Aguas.
Sin duda, hay un mandato constitucional con un plazo perentorio, que feneció el 8 de febrero de 2013.
Es importante destacar principios que motivaron la citada reforma constitucional:
• Derecho de toda persona a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar.
• El Estado garantizará el respeto a este derecho.
• El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad.
• Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.
• El Estado garantizará este derecho.
• La disposición legislativa (entiéndase la Ley General de Aguas) precisará
- Bases.
- Apoyos.
- Modalidades.
- Para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos.
- Con participación de la federación, las entidades federativas y los municipios (concurrencia).
- Participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines (corresponsabilidad).
Tal reforma constitucional, que indica emitir una Ley General de Aguas (LGA) está vinculada al contexto internacional, es así que, busca adoptar el enfoque más estratégico y sostenible en el uso de los recursos hídricos , por ejemplo en la Cumbre Mundial 2002 sobre el Desarrollo Sostenible, hizo un llamado a todos los países para que desarrollaran planes de gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) y de Eficiencia Hídrica.
La Asociación Mundial para el Agua (Global Water Partnership, GWP), en donde resalte los elementos de política y los principios guía para el largo plazo, como parte de un enfoque integrado que involucre a todos los sectores y grupos de interés relacionados con el agua y ayude a identificar las áreas y etapas clave que requieren los procesos de participación y consulta, de modo a establecer las bases de una sólida cooperación intersectorial para el futuro (la información vertida en este apartado fue obtenida de Principios de gestión integrada de los recursos hídricos. base para el desarrollo de planes nacionales, www.gwpcentroamerica.org www.gwpsudamerica.org, vid. www. de http://www.gwp.org/Global/GWP-CAm_Files/Bases%20para%20el%20Desarrollo% 20de%20Planes%20Nacionales.pdf).
GWP subraya la imperiosa necesidad de posibilitar un marco dinámico que estimule la planificación y un proceso de toma de decisiones continuo, para lo cual se aconseja que el enfoque inicial se concentre en asuntos cruciales propios de cada país con miras a despertar y mantener el interés político y el apoyo público.
La definición sobre GIRH que ha logrado mayor aceptación es la elaborada por el Comité de Asesoramiento Técnico de GWP (GWP Technical Advisory Committee, 2000):
La gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) se puede definir como un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.
Ello se traduce en mayor coordinación en el desarrollo y gestión de tierras, aguas superficiales y subterráneas, cuencas fluviales y entornos costeros y marinos adyacentes, aguas consideradas como nacionales e intereses aguas arriba y aguas abajo.
En la Comisión de Recursos Hidráulicos de la H. Cámara de Diputados, formando parte en calidad de Presidente, hemos trabajado en el proyecto de la iniciativa de la “Ley General de Aguas”, adecuándola a “Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica”, que próximamente presentaremos. Por ello considero importante presentar esta iniciativa que reforma el artículo 1o. de la Ley de Aguas Nacionales para adecuar el alcance de la norma secundaria que regula los recursos hídricos del país y sea armónicamente aplicada de conformidad con los artículos 4o., 27 y 115 constitucionales.
Se busca adecuar la dimensión ética en la gestión de los recursos hídricos, para alcanzar la plena gobernabilidad del sector hídrico e hidráulico se requieren el compromiso y el accionar conjunto de los organismos de gobierno y de los usuarios del agua para democratizar todas las instancias de la gestión hídrica , hacer uso de los respectivos conocimientos y experiencia para aportar eficacia y eficiencia a dicha gestión.
La descentralización de funciones debe alcanzar el nivel local más próximo al usuario del agua que resulte apropiado.
Reitero: debemos remitirnos al sexto párrafo del artículo 4 Constitucional para darnos cuenta que la Ley de Aguas Nacionales requiere ser armonizada con el precepto constitucional que a la letra señala:
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.
El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos , estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.
La redacción constitucional al citado párrafo es clara, una ley que defina las reglas claras para regular los recursos hídricos, entendidos como “la parte del ciclo del agua que corre hacia los ríos y se infiltra en los acuíferos. Esto corresponde a la parte de la lluvia que cae sobre los continentes y que no se evapora” (definición de la FAO).
La definición es amplia y general que incluso incluyendo las aguas consideradas como bienes nacionales dentro de la soberanía del país, por lo que el objetivo de esta iniciativa será fortalecer los trabajos encaminados de la Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica, que regulará los recursos hídricos del estado mexicano y deberá definir la participación de los recursos hídricos de la federación, las entidades federativas y municipios.
Cabe mencionar que esta iniciativa ya se había presentado con anterioridad en el pleno, pero debido a su gran importancia y relevancia el suscrito la retoma y la presenta nuevamente.
Con estos antecedentes y razonamientos me permito presentar a esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 1o. de la Ley de Aguas Nacionales
Único. Se reforma el artículo 1o. de la Ley de Aguas Nacionales, para quedar como sigue:
Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; es de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable, a efecto de que el uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, en general, permita al Estado garantizar el derecho de acceso, disposición y saneamiento del agua para consumo personal y doméstico y preservar la seguridad hídrica en el territorio nacional.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputado Gerardo Gaudiano Rovirosa (rúbrica)
Que reforma el artículo 17 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, a cargo de la diputada Elvia María Pérez Escalante, del Grupo Parlamentario del PRI
La suscrita, Elvia María Pérez Escalante, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma la fracción III del artículo 17 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Planteamiento del problema
Uno de los principales temas del pensamiento universal contemporáneo es sin duda el de los derechos humanos.
En el país se encuentran tutelados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de todas las personas, incluidos desde luego grupos vulnerables como el de las personas adultas mayores.
Sin embargo, considero necesario inducir en los educandos y en general en las nuevas generaciones, una cultura de respeto a los derechos humanos, en especial los derechos humanos fundamentales de las personas adultas mayores.
Argumentación
El 10 de junio de 2011 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la reforma del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos humanos, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Como se observa, el respeto de los derechos humanos se encuentra ampliamente tutelado en la Carta Magna, que incluso impone a todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como el deber de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Cualquiera de las manifestaciones de falta de respeto hacia los adultos mayores o a otros grupos vulnerables de la población constituye un maltrato sin justificación que vulnera sus derechos humanos fundamentales. Por ello considero que esta problemática debe ser objeto de la prevención que el Estado debe llevar a cabo.
La falta de respeto hacia los adultos mayores y otros sectores de la población como las personas con discapacidad sigue presente en la convivencia social. Por ello es muy importante inducir una cultura de respeto hacia estos sectores de la población.
Las personas adultas mayores en muchas ocasiones son objeto de conductas y hechos que impactan a su persona y que generan consecuencias emocionales que les impiden disfrutar de su derecho humano fundamental a disfrutar de una vida digna, en paz y en armonía.
No obstante los esfuerzos por reconocer en los ámbitos internacional y nacional los derechos de las personas adultas mayores, este sector sigue siendo receptor de conductas negativas, en el seno de la familia y como sujetos pasivos de esas conductas antisociales del entorno que los rodea.
En México, las normas que protegen los derechos de las personas adultas mayores están vigentes en la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores. Constituyen un avance muy significativo y alentador, pero es necesario ir más allá, porque la falta de respeto a sus personas es una forma de maltrato y discriminación que continúa presente en su vida cotidiana.
Por ello considero necesaria la incorporación de contenidos sobre el proceso de envejecimiento y la inducción de una cultura de respeto a los derechos humanos fundamentales de las personas adultas mayores en los planes y programas de estudio de todos los niveles educativos.
Una enseñanza que busque evitar inclusive el uso de adjetivos discriminatorios, irónicos o denigrantes hacia las personas adultas mayores. Los adjetivos calificativos de viejo, veterano, anciano, antiguo, abuelo, senecto y otros, muchas veces se utilizan para inferir un maltrato a las personas adultas mayores; como formas irónicas de denigración y discriminación, lo que sin duda constituye una falta de respeto hacia todas las personas que dieron lo mejor de sus capacidades en beneficio de las generaciones subsiguientes.
Son personas adultas mayores y así deben ser consideradas, con todo el respeto que les asiste por su contribución al México de hoy que todos disfrutamos y desde luego, por su condición humana.
La principal causa del maltrato hacia ese sector de población parte de que en el núcleo familiar y en la sociedad en general, se concibe erróneamente que las personas adultas mayores han llegado a una etapa caracterizada por la improductividad y la pérdida de capacidades físicas o intelectuales e inclusive por la pérdida de su capacidad mental a consecuencia de enfermedades como la de Alzheimer.
Por ello considero necesario impulsar la adopción de políticas públicas en materia de educación que logren permear en la cultura social, a fin de erradicar esas conductas de maltrato, violencia, abandono, discriminación y de falta de respeto, incorporando en la asignatura de formación cívica y ética la inducción de una cultura de respeto de los derechos humanos fundamentales de las personas adultas mayores.
Tengo la convicción de que el ejercicio pleno y cotidiano de los derechos de las personas es garantía para preservar la convivencia social pacífica y armónica, basada en el respeto del derecho ajeno; es decir, el respeto que a cada quien corresponde y merece.
Por lo expuesto y fundado someto a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma la fracción III del artículo 17 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, para quedar como sigue:
Artículo 17. Corresponde a la Secretaría de Educación Pública garantizar a las personas adultas mayores
I. y II. ...
III. En los planes y programas de estudio de todos los niveles educativos, la incorporación de contenidos sobre el proceso de envejecimiento y la inducción de una cultura de respeto de los derechos humanos fundamentales de las personas adultas mayores;
IV. a VIII. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 10 de febrero de 2015.
Diputada Elvia María Pérez Escalante (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Damián Zepeda Vidales, del Grupo Parlamentario del PAN
Damián Zepeda Vidales, diputado federal a la LXII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de instituir la revocación de mandato como derecho de los ciudadanos mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El avance democrático en México no puede discutirse, hoy estamos frente un panorama sumamente diferente al que vivíamos hace 15 o 20 años, hemos mejorado en menor o mayor termino en materia de transparencia, rendición de cuentas, libertad de expresión, regulación de financiamiento de las elecciones, democratización de los medios comunicación y otros aspectos que hacen de nuestro país uno más cercano al que todos anhelamos. Sin embargo, debemos de tener claro que existen aún muchos retos que lograr y paradigmas que romper en la búsqueda de la democracia plena en México.
Uno de esos retos grandes que nos esperan es el de completar esquemas de rendición de cuentas directos para el ciudadano, pues si bien esta legislatura dio un paso enorme hacia ello al aprobar la reelección de diputados, senadores y presidentes municipales, lo cual permitirá que la ciudadanía decida si estas autoridades deben o no seguir con su encomienda, aún falta un tema crucial para lograr la plenitud de ejercicio democrático en el uso del voto popular como herramienta de validación de las autoridades: La revocación de mandato.
Esta herramienta que ya es utilizada con éxito en otras partes del mundo, sienta las bases para mantener el poder de los ciudadanos sobre sus representantes activo después de las elecciones. En términos prácticos, la revocación de mandato es la capacidad democrática y efectiva de los ciudadanos de remover a sus autoridades públicas electas a través del mismo ejercicio de cómo fueron elegidas, es decir a través del voto.
La aprobación de este mecanismo en México puede permitir múltiples beneficios democráticos que pueden permear a tal grado de crear un círculo virtuoso para el desarrollo de la administración pública en México. Entre ellos podemos mencionar:
• El servidor público electo estará consiente de que puede ser removido de su puesto si no mantiene el apoyo de los ciudadanos que lo eligieron, obligándolo a cumplir sus compromisos de campaña.
• Reduce el tiempo de espera para validar el desempeño de las autoridades.
• Otorga el poder al ciudadano de actuar y concretar consecuencias frente a actos de corrupción y otros malos comportamientos de los funcionarios públicos.
• Aumenta la dependencia del servidor público hacia su electorado y la reduce respecto a los partidos políticos y otras influencias exógenas al buen ejercicio público.
La iniciativa que hoy se presenta impulsa un mecanismo viable para la implementación de esta herramienta de participación ciudadana bajo el siguiente mecanismo:
1. Es aplicable para presidente de la República, senadores, diputados federales, gobernadores de los estados, diputados locales, presidentes municipales, regidores y síndicos, así como del jefe de gobierno, los titulares de los órganos político-administrativos y miembros de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
2. Se revoca el mandato a través de una elección extraordinaria que será convocada por el Instituto Nacional de Elecciones a petición de los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al tres por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores de la demarcación territorial que corresponda.
3. Este ejercicio se podrá realizar en una sola ocasión durante el periodo de gestión de las autoridades, debiendo haber transcurrido al menos seis meses desde su toma de posesión y hasta un año antes de la elección ordinaria que renovará o reelegirá a los mismos.
4. En la elección extraordinaria deberán participar al menos el número de electores que participaron en la elección inmediata anterior de la autoridad a la cual se pretenda revocar el mandato.
5. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados.
Este tipo de mecanismos crea siempre polémica y resistencias bajo la teoría de que México no está preparado para su aplicación, pero el que suscribe está convencido de que los mexicanos si están preparados para ello y debemos de responder a sus exigencias de elevar su control sobre nosotros sus autoridades. No tengamos miedo a que nuestros verdaderos jefes, los ciudadanos, nos exijan y nos presionen a cumplir nuestra palabra, tengamos mejor el valor de responder a sus expectativas.
Por lo antes expuesto, se propone reformar diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor del siguiente proyecto de
Decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero. Se adiciona una IX fracción al artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
I. al VIII. ...
IX. Revocar el mandato a través del voto en elecciones extraordinarias del presidente de la República, senadores, diputados federales, gobernadores de los estados, diputados locales, presidentes municipales, regidores y síndicos, así como del jefe de gobierno, los titulares de los órganos político-administrativos y miembros de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, debiendo sujetarse a lo siguiente:
1o. La elección extraordinaria será convocada por el Instituto Nacional de Elecciones a petición de los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al tres por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores de la demarcación territorial que corresponda, en los términos que determine la ley;
2o. La elección extraordinaria para la revocación de mandato de las autoridades a las cuales hace referencia la presente fracción se podrá realizar en una sola ocasión durante el periodo de gestión de los mismos, debiendo haber transcurrido al menos seis meses desde su toma de posesión y hasta un año antes de la elección ordinaria que renovará o reelegirá, en los casos aplicables, a la autoridad a la cual se pretende revocar el mandato;
3o. Para que la revocación de mandato tenga validez deberán participar en la elección extraordinaria al menos el número de electores que eligió a la autoridad a la cual se pretenda revocar el mandato;
4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;
5o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción.
Artículos Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de sesiones de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 10 de febrero de 2015.
Diputado Damián Zepeda Vidales (rúbrica)
Que reforma el artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, a cargo del diputado Gerardo Gaudiano Rovirosa, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, Gerardo Gaudiano Rovirosa, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, en uso de las facultades que le confieren los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno iniciativa con proyecto de decreto que reforma las fracciones IV y XXX y adiciona la XVI Bis del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
Los cenotes constituyen ecosistemas frágiles, caracterizados por constituir depósitos y corrientes de agua dulce y salada en el subsuelo, los cuales se encuentran amenazados por la urbanización, la contaminación y el aprovechamiento insostenible de los mismos. Pese a su importancia y a la situación de riesgo que enfrentan, en el marco jurídico nacional no existe una regulación especial de los cenotes, aunque es posible encontrar disposiciones dispersas vinculadas a ellos, pero que les resultan aplicables de manera indirecta. Aunado a ello, el régimen de la propiedad de las aguas previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) resulta ambiguo, sobre todo respecto a las aguas del subsuelo.
Las omisiones citadas generan incertidumbre sobre el régimen legal que resulta aplicable a los cenotes, en perjuicio de la definición de las autoridades responsables de su manejo y protección.
Dicha incertidumbre ha provocado que los gobiernos locales emitan regulaciones encaminadas a proteger estos cuerpos de agua. Sin embargo, sus esfuerzos corren el riesgo de ser declarados como inconstitucionales por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que dicho órgano jurisdiccional ha señalado que las aguas del subsuelo son de competencia exclusiva de la federación.1
Por ello resulta necesario que el Congreso de la Unión defina los aspectos esenciales que permitan la protección y el uso sustentable de los cenotes.
Dado que el agua es uno de los recursos más importantes de dichos bienes, la legislación en materia hidráulica es la más adecuada para su protección. Sobre el particular, es oportuno tener en cuenta que el 8 de febrero de 2012 se publicó una reforma al artículo 4o. constitucional,2 mediante la cual se incorporó el derecho de toda persona al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico, en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, misma que incluyó un mandato expreso para que el Congreso de la Unión emita la Ley General de Aguas (LGA).
De acuerdo con lo expuesto, el proceso legislativo de la LGA constituye una oportunidad invaluable para incorporar a la legislación en la materia: (i) la definición legal; (ii) la distribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno, así como los mecanismos de coordinación entre las autoridades competentes; (iii) los instrumentos que permitan su conservación y aprovechamiento sustentable; y (iv) el régimen de inspección y vigilancia, imposición de medidas de seguridad y, en su caso, sanciones administrativas que resulten aplicables en caso de incumplimiento, todo en materia de cenotes.
La definición del concepto legal de los cenotes permitirá determinar los alcances jurídicos del mismo, así como de las competencias, instrumentos y medidas de control que les resulten aplicables. Asimismo, clarificará la aplicación de otros instrumentos complementarios para su protección y aprovechamiento sustentable, como son las áreas naturales protegidas, el ordenamiento ecológico del territorio y la evaluación de impacto ambiental.
Por su parte, la distribución de competencias en la materia definirá las responsabilidades de cada uno de los órdenes de gobierno, facilitando la aplicación de los instrumentos correspondientes, y brindando mayor certeza jurídica a los gobernados.
De igual forma, la incorporación de los cenotes en este nuevo ordenamiento legal permitirá definir los instrumentos y disposiciones que les resulten aplicables, a efecto de garantizar su conservación, así como los supuestos y requisitos para su uso y aprovechamiento.
En la Comisión de Recursos Hidráulicos de la Cámara de Diputados, formando parte en calidad de presidente, hemos trabajado en el proyecto de la iniciativa de LGA, adecuándola a “Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica”, que próximamente presentaremos. Por ello considero importante presentar esta iniciativa que adiciona la fracción VXI Bis al artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) para que pueda ser incluida en la Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica citada.
El objetivo de esta iniciativa será fortalecer los trabajos encaminados de la Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica, que regulará los cenotes del Estado mexicano y, posteriormente, definir su concurrencia de la participación con la federación, las entidades federativas y municipios.
Por ello, en primer término se propone retomar la definición de “aguas del subsuelo”, prevista en la fracción IV del artículo 3o. de la aún vigente LAN, pero incorporándole la mención expresa que también incluyen las aguas que se encuentran en los cenotes y corrientes subterráneas, quedando con la redacción siguiente:
“Aguas del subsuelo”: Las aguas nacionales existentes debajo de la superficie terrestre, incluidas las que se encuentran en los cenotes y corrientes subterráneas;
Es oportuno recordar que la modificación propuesta es congruente con las interpretaciones que ha emitido el máximo tribunal federal, el cual considera que las aguas del subsuelo son propiedad de la nación; y que es precisamente el caso de las aguas que, en su caso, se ubican dentro de los cenotes, así como las que fluyen en las corrientes subterráneas que comúnmente se encuentran en la península de Yucatán.
Dicha definición adopta elementos del concepto legal que se encuentra plasmado en la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de Quintana Roo, pero haciendo algunas precisiones, como el hecho de que se trata de un depósito natural de aguas, tanto del subsuelo como de corrientes subterráneas; lo que permite que abarque a este último fenómeno hídrico, tan común en la península de Yucatán. De esta forma, el concepto citado servirá de base para los que, en su caso, adopten las legislaciones locales y reglamentos municipales en la materia, cuando desarrollen las atribuciones que les distribuirá la LGN, a efecto de acotar desde el punto de vista jurídico.
De igual forma, se propone retomar el concepto de humedales, previsto en la fracción XXX del numeral citado de la LAN, a efecto de establecer un fundamento jurídico que permita considerar a los cenotes dentro de esta categoría general de cuerpos de agua.
Sobre el particular, cabe destacar que el artículo 1o. de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas define los humedales como “las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.
Si bien de la definición transcrita podría inferirse que los humedales no alcanzan grandes profundidades, lo que excluiría numerosos cenotes, dicha limitación aplica únicamente al ámbito marino. Asimismo, cada país adapta los conceptos previstos en los tratados y acuerdos internacionales a sus necesidades, mediante la legislación que emita en la materia, como ocurrió con la definición de “humedales” que fue incorporada a la fracción XXX del artículo 3o. de la LAN vigente. Finalmente, es oportuno destacar que actualmente la propia Comisión Nacional del Agua considera a los cenotes como un tipo de humedal. (Información brindada por los amigos de Sian Ka’an, Acciones por la Naturaleza y Vo.Bo.).
Cabe mencionar que esta iniciativa ya se había presentado con anterioridad en el pleno, pero debido a su gran importancia y relevancia el suscrito la retoma y la presenta nuevamente.
Con estos antecedentes y razonamientos me permito presentar a ustedes la iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma las fracciones IV y XXX y adiciona la XVI Bis del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales
Artículo Único. Se reforman las fracciones IV y XXX y se adiciona la XVI Bis del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, para quedar como sigue:
Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por
I. a III. ...
IV. “Aguas del subsuelo”: Las aguas nacionales existentes debajo de la superficie terrestre, incluidas las que se encuentran en los cenotes y corrientes subterráneas;
V. a XVI. ...
XVI Bis. “Cenote”: Depósito natural de aguas del subsuelo y corrientes subterráneas, que ocupa parcial o totalmente el fondo de una caverna de origen kárstico, cuya bóveda en su parte superior puede o no estar directamente expuesta a la superficie del terreno natural de modo parcial o total;
XVII. a XXIX. ...
XXX. “Humedales”: Las zonas de transición entre los sistemas acuáticos y terrestres que constituyen áreas de inundación temporal o permanente, superficiales o subterráneas, sujetas o no a la influencia de mareas, como pantanos, ciénagas, marismas y cenotes, cuyos límites los constituyen el tipo de vegetación hidrófila de presencia permanente o estacional; las áreas en donde el suelo es predominantemente hídrico; y las áreas lacustres o de suelos permanentemente húmedos por la descarga natural de acuíferos;
XXXI. a LXVI. ...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Documentos Empresa Vo.Bo. Con base en dicho criterio, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró que la Norma Ambiental para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que regula aspectos sobre aguas del subsuelo, invade la esfera competencial que el artículo 27 constitucional reserva a la federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena época. Semanario Judicial de la Federación, tomo XXIII, página 1560.
Diputado Gerardo Gaudiano Rovirosa (rúbrica)
Que reforma la fracción I del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, a cargo del diputado Gerardo Gaudiano Rovirosa, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, Gerardo Gaudiano Rovirosa, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, en uso de las facultades que le confieren los artículos 7o., fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción I del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, de conformidad con la siguiente:
Exposición de Motivos
El derecho humano al agua es el derecho de todas las personas a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico y debe ejercerse de modo sostenible para ser disfrutado por las generaciones presentes y futuras. Los factores fundamentales para su ejercicio son: la disponibilidad, la accesibilidad (física, económica, sin discriminación y de información) y la calidad.
El Estado está obligado a respetar, proteger y realizar el derecho humano al agua.
La descentralización de funciones debe alcanzar el nivel local más próximo al usuario del agua que resulte apropiado, promoviendo la participación de organizaciones comunitarias en la gestión del agua.
En la Comisión de Recursos Hidráulicos de la Cámara de Diputados, formando parte en calidad de Presidente, hemos trabajado en el proyecto de la iniciativa de la Ley General de Aguas, adecuándola a “Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica”, que próximamente presentaremos. Por ello considero importante presentar esta iniciativa que reforma la fracción I del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales para adecuar el alcance de la norma secundaria que regula los recursos hídricos del país y sea armónicamente aplicada de conformidad con los artículos 4o., 27 y 115 constitucionales.
Se busca adecuar la dimensión ética en la gestión de los recursos hídricos, para alcanzar la plena gobernabilidad del sector hídrico e hidráulico se requiere del compromiso y el accionar conjunto de los organismos de gobierno y de los usuarios del agua para democratizar todas las instancias de la gestión hídrica, hacer uso de los respectivos conocimientos y experiencia para aportar eficacia y eficiencia a dicha gestión.
Debemos remitirnos al sexto párrafo del artículo 4o. constitucional para darnos cuenta de que la Ley de Aguas Nacionales requiere ser armonizada con el precepto constitucional que a la letra señala:
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.
Como podrán observar, la redacción constitucional al citado párrafo es clara, una ley que defina las reglas claras para regular los recursos hídricos, entiéndase como “la parte del ciclo del agua que corre hacia los ríos y se infiltra en los acuíferos. Esto corresponde a la parte de la lluvia que cae sobre los continentes y que no se evapora” (definición de la FAO).
La definición es amplia y general que incluso incluyendo las aguas consideradas como bienes nacionales dentro de la soberanía de nuestro País, por lo que, el objetivo de esta iniciativa será fortalecer los trabajos encaminados de la Ley General de Agua e Infraestructura Hidráulica, que regulará los recursos hídricos del estado mexicano y deberá definir la participación de los recursos hídricos de la federación, las entidades federativas y municipios.
Es necesario establecer en la legislación secundaria la concurrencia de la Federación, las entidades federativas, los municipios para garantizar el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos. Es claro que no se trata de la mera distribución de facultades, responsabilidades y atribuciones distintivas sino del establecimiento de políticas y objetivos comunes y áreas de concurrencia. Los objetivos comunes en donde deberán concurrir los tres órdenes de gobierno están perfectamente establecidos en el texto constitucional, que son el uso sustentable de los recursos hídricos y el acceso equitativo a los mismos y éstos son a su vez la condición necesaria para la realización del derecho al acceso, disposición y saneamiento del agua.
Cabe mencionar que esta iniciativa ya se había presentado con anterioridad en el pleno, pero debido a su gran importancia y relevancia el suscrito la retoma y la presenta nuevamente.
Con lo expuesto, me permito presentar a esta Asamblea la siguiente iniciativa con:
Proyecto de Decreto que reforma la fracción I del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales
Artículo Único. Se reforma la fracción I del artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales, para quedar como sigue:
Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por
I. “Aguas nacionales”: Las referidas en los artículos 4o., el párrafo quinto del artículo 27 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputado Gerardo Gaudiano Rovirosa (rúbrica)
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