Gaceta Parlamentaria, año XVII, número 3974-V, martes 4 de marzo de 2014
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Dictámenes
De la Comisión de Cultura y Cinematografía, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Cinematografía
Honorable Asamblea:
La Comisión de Cultura y Cinematografía de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 39, fracción XII; y 45, numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 80, numeral 1, fracción VI; 157, numeral 1, fracción I y 158 numeral 1, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de este pleno el presente dictamen al tenor de los siguientes
Antecedentes
Primero. Con fecha 31 de octubre de 2013, los diputados Purificación Carpinteyro Calderón y José Valentín Maldonado Salgado, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron ante el pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de esta LXII Legislatura, la Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Cinematografía.
Segundo. Con la fecha antes señalada, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados mediante oficio número D.G.P.L. 62-II-4-1022, turnó a la Comisión de Cultura y Cinematografía la proposición de mérito, para su respectivo dictamen.
Tercero. Mediante oficio número CCC/LXII/1423 de fecha 6 de noviembre la Comisión de Cultura y Cinematografía, envió copia de la iniciativa turnada, a los diputados integrantes de la comisión, con el fin de que emitieran sus observaciones y comentarios a ésta.
Cuarto. A efecto de cumplir con lo dispuesto por el artículo 84 del Reglamento de la Cámara de Diputados, los integrantes de la Comisión, se reunieron el 19 de febrero de 2014, para dictaminar la iniciativa señalada con anterioridad, con el fin de someterla a la consideración del Pleno de esta Cámara de Diputados, al tenor de los siguientes:
Considerandos
Primero. Que esta comisión es competente para conocer y resolver respecto de la Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Cinematografía, de conformidad con lo señalado por el artículo 39 numeral 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Segundo. Que fijada la competencia esta comisión dictaminadora, se procede a plantear el juicio reflexivo contenido en su motivación.
En este contexto, los proponentes se centran en denunciar la ilegalidad que implica la contratación y la transmisión de propaganda electoral en las salas de exhibición cinematográfica, sosteniendo que las salas de cine, durante las campañas electorales se han convertido en ínsulas en donde se llevan a cabo actividades de comercialización política, ya que rompiendo con todos los preceptos de la legislación electoral vigente, se lleva a cabo la difusión de propaganda electoral entre particulares y los partidos políticos y candidatos y candidatas.
Asimismo, señalan que estos actos representan un enorme abuso y un hecho de impunidad por parte de los dueños de las salas de exhibición cinematográficas que incurren en estas prácticas y desde luego, de los partidos y de los candidatos y candidatas que sabiendo que ellos son sujetos directos y obligados de los preceptos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, incurren en estas actividades ilegales y abusivas, rompiendo así el marco de competencia electoral equitativa.
Con base en lo anterior, mencionan que la finalidad de la iniciativa es eliminar la contratación de publicidad gubernamental y propaganda electoral que se realice en favor de gobiernos y de partidos políticos, candidatas y candidatos, respectivamente, durante los periodos de precampañas y campañas electorales en las salas de cine, atendiendo los principios establecidos en el marco jurídico constitucional y legal de la materia electoral vigente.
Tercero. Una vez analizada la Iniciativa en estudio, esta comisión dictaminadora advierte que se trata de una propuesta en materia exclusivamente electoral, toda vez que su finalidad es eliminar la contratación de espacios para la difusión de propaganda electoral en las salas cinematográficas, durante los periodos de precampañas y campañas electorales.
Cabe destacar, que es una propuesta ajena al objeto de la Ley Federal de Cinematografía, en razón de que contiene disposiciones que son reguladas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y que este reglamenta las normas constitucionales relativas a:
I. Los derechos y obligaciones político-electorales de los ciudadanos;
II. La organización, función y prerrogativas de los partidos políticos y el régimen aplicable a las agrupaciones políticas; y
III. La función estatal de organizar las elecciones de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
Asimismo, dentro de este Código se puede encontrar lo referente a la propaganda electoral, por lo cual el artículo 228 dispone que:
3. Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.
4. Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado.
5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral. Una regulación en lo referente a la contratación de propaganda electoral, así como prevé sus sanciones por incumplimiento.
De la misma forma, el Capítulo Primero “Sujetos, conductas sancionables y sanciones”, del Título Primero del Libro Séptimo del Código, señala las conductas sancionables y las sanciones por la falta de observancia a la norma, y de entre estas se encuentra la del incumplimiento a las disposiciones previstas en éste, en materia de precampañas y campañas electorales.
De acuerdo con lo anterior, los integrantes de esta Comisión coincidimos que las adiciones y reformas propuestas en la Iniciativa, corresponderían al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en virtud de la naturaleza de sus contenidos.
Cuarto. Que esta comisión dictaminadora considera inviable la iniciativa, toda vez que pretende adicionar y reformar disposiciones que no son acordes con el objeto de la Ley Federal de Cinematografía.
El artículo 1o. de la Ley Federal de Cinematografía establece que la ley tiene por objeto promover la producción, distribución, comercialización y exhibición de películas, así como su rescate y preservación, procurando siempre el estudio y atención de los asuntos relativos a la integración, fomento y desarrollo de la industria cinematográfica nacional.
En el mismo orden de ideas, dicha ley además prevé dos conceptos que son fundamentales para la aplicación de ésta, que son:
1. Películas cinematográficas definidas como una obra cultural y artística, única e irremplazable y, por lo tanto debe ser preservada y rescatada en su forma y concepción originales; y
2. Industria cinematográfica nacional entendida como al conjunto de personas físicas o morales cuya actividad habitual o transitoria sea la creación, realización, producción, distribución, exhibición, comercialización, fomento, rescate y preservación de las películas cinematográficas.
Por lo señalado, esta comisión estima que esta ley tiene dos ejes centrales, por un lado es la previsión de preceptos para el funcionamiento de la industria cinematográfica (creación, realización, producción, distribución, exhibición y comercialización), y por el otro, el fomento y desarrollo a esta industria.
Conforme a lo anterior, los integrantes de esta comisión dictaminadora consideramos que es improcedente la Iniciativa, debido a que las disposiciones propuestas son materia de regulación por su naturaleza del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y no en la Ley Federal de Cinematografía.
Por lo expuesto, la Comisión de Cultura y Cinematografía, somete a la consideración de la honorable asamblea, el siguiente:
Acuerdo
Único. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Cinematografía, presentada por la diputada Purificación Carpinteyro Calderón, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, el 31 de octubre de 2013.
Archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, salón de sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a febrero de 2014.
Signan el presente dictamen los diputados integrantes de la Comisión de Cultura y Cinematografía.
La Comisión de Cultura y Cinematografía
Diputados: Margarita Saldaña Hernández (rúbrica), presidenta; Raquel Jiménez Cerrillo (rúbrica), Irma Elizondo Ramírez (rúbrica), Eligio Cuitláhuac González Farías (rúbrica), Luis Armando Córdova Díaz (rúbrica), Aurora Denisse Ugalde Alegría (rúbrica), Sonia Rincón Chanona, Zuleyma Huidobro González (rúbrica), Bárbara Gabriela Romo Fonseca (rúbrica), Hugo Jarquín (rúbrica), Roberto López González (rúbrica), Víctor Oswaldo Fuentes Solís (rúbrica), secretarios; Claudia Elena Águila Torres (rúbrica), Alma Jeanny Arroyo Ruiz, Juana Bonilla Jaime, Frine Soraya Córdova Morán (rúbrica), Blanca Estela Gómez Carmona, Gerardo Francisco Liceaga Arteaga (rúbrica), José Martín López Cisneros, María del Carmen López Segura (rúbrica), María Angélica Magaña Zepeda (rúbrica), Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), Tania Rellstab Carreto (rúbrica), Roberto Carlos Reyes Gámiz, Rosa Elia Romero Guzmán, Martín de Jesús Vásquez Villanueva, María Beatriz Zavala Peniche.
De la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación
Honorable Asamblea:
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, de conformidad con lo enunciado en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) a g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 85, 176 y 182, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea el presente dictamen.
I. Antecedentes
1. En la sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión celebrada el 26 de noviembre de 2013, el diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXII Legislatura, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 7o. de la Ley General de Educación (LGE).
2. La Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la iniciativa en comento a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, para estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
3. La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos dio trámite de recibo e inició el análisis de la iniciativa.
II. Descripción de la iniciativa
La iniciativa del diputado José Francisco Coronato menciona la importancia de incluir en los planes de estudio temas sobre los fenómenos meteorológicos y conductas delictivas.
El promovente expone que es necesario implementar en los contenidos educativos de la educación básica, medidas y estrategias para enfrentar los cambios meteorológicos, ya que a través de la prevención se genera una cultura de cómo actuar ante cierta eventualidad. “Los programas que se establecieron en Brasil por la UNICEF sobre prevención de riesgos y cambio climático, han mejorado los niveles de vida de niñas, niños y jóvenes, mediante el fomento de actividades sobre adaptación a los fenómenos meteorológicos y el riesgo de desastres a través de la educación”.
Respecto a la violencia, en México se ha incrementado el problema y ha afectado en el desarrollo pleno de los niños. “Por ello, a través de la inclusión de la prevención en nuestros planes de estudio podamos aportar la capacidad de enfrentar mediante la educación una (...) respuesta que les permita el proteger sus derechos humanos mediante la conformación de una cultura por la prevención”.
Con base en los anteriores argumentos, el diputado propone la siguiente iniciativa con proyecto de decreto:
Único. Se reforma la fracción XI del artículo 7o. de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 7o. ...
I. a X. ...
XI. Inculcar los conceptos y principios fundamentales de la ciencia ambiental, el desarrollo sustentable, la prevención del cambio climático, así como de la valoración de la protección y conservación del medio ambiente como elementos esenciales para el desenvolvimiento armónico e integral del individuo y la sociedad. También se proporcionarán los elementos básicos de protección civil, mitigación y adaptación ante los efectos que representa el cambio climático y otros fenómenos naturales;
Así como el fomento de factores de comprensión y prevención de los fenómenos meteorológicos, así en materia de conductas delincuenciales a través de los planes de estudio;
XII. a XVI. ...
III. Consideraciones generales
La comisión dictaminadora es consciente de que cada día se requieren de nuevos saberes para conocer e interpretar la realidad que se está viviendo. Sin embargo, en lo que respecta a la inclusión de contenidos educativos en los planes y programas de estudio, es responsabilidad del Ejecutivo federal determinarlos (fracción III del artículo 3o. constitucional).
En el artículo 12, fracción I, de la LGE se establece de manera exclusiva de la autoridad educativa federal “determinar para toda la república los planes y programas de estudio para la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica, a cuyo efecto se considerará la opinión de las autoridades educativas locales y de los diversos sectores sociales involucrados en la educación en los términos del artículo 48”. El artículo 48 de la misma ley dispone lo siguiente: “La secretaría determinará los planes y programas de estudio, aplicables y obligatorios en toda la República Mexicana, de la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la educación normal y demás para la formación de maestros de educación básica, de conformidad a los principios y criterios establecidos en los artículos 7o. y 8o. de esta ley”.
El tema que el diputado propone en la iniciativa se expone en la LGE. Por lo que se refiere al tema del cambio climático, la fracción XI del artículo 7o. trata sobre la enseñanza de “conceptos y principios fundamentales de la ciencia ambiental, el desarrollo sustentable, la prevención del cambio climático, así como de la valoración de la protección y conservación del medio ambiente como elementos esenciales para el desenvolvimiento armónico e integral del individuo y la sociedad. También se proporcionarán los elementos básicos de protección civil, mitigación y adaptación ante los efectos que representa el cambio climático y otros fenómenos naturales”.
Y respecto a la violencia, en la fracción VI del artículo 7o. establece como fin de la educación el “promover el valor de la justicia, de la observancia de la Ley y de la igualdad de los individuos ante ésta, propiciar la cultura de la legalidad, de la paz y la no violencia en cualquier tipo de sus manifestaciones, así como el conocimiento de los derechos humanos y el respeto” de éstos.
Por tanto, puede apreciarse que la preocupación del promovente se encuentra atendida en la LGE y no es necesario realizar reformas legales en este sentido.
En virtud de lo expuesto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 72, fracción g), de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos propone a esta asamblea que el presente proyecto de decreto, que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, sea desechado y archivado como total y definitivamente concluido, a efecto de que no vuelva a ser presentado en las sesiones del año legislativo en curso.
Por lo anterior, y una vez analizada la iniciativa materia del dictamen, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados los siguientes
Acuerdos
Primero. Se desecha la iniciativa que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, en materia de contenidos educativos.
Segundo. Archívese el presente asunto, como total y definitivamente concluido.
Palacio Legislativo de San Lázaro.- México, DF, a 19 de febrero de 2014.
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos
Diputados: Jorge Federico de la Vega Membrillo (rúbrica), presidente; María Guadalupe Mondragón González (rúbrica), Ernesto Alfonso Robledo Leal, José Enrique Doger Guerrero (rúbrica), Roy Argel Gómez Olguín (rúbrica), Miguel Ángel Aguayo López (rúbrica), Dulce María Muñiz Martínez (rúbrica), Adriana Fuentes Téllez (rúbrica), Dora María Guadalupe Talamante Lemas (rúbrica), Héctor Hugo Roblero Gordillo (rúbrica), Nelly del Carmen Vargas Pérez (rúbrica), Víctor Reymundo Nájera Medina (rúbrica), Judit Magdalena Guerrero López (rúbrica), secretarios; Juan Manuel Gastélum Buenrostro (rúbrica), Alejandra López Noriega, Glafiro Salinas Mendiola, Leticia López Landero, Blanca Estela Gómez Carmona (rúbrica), Julio César Flemate Ramírez (rúbrica), Gaudencio Hernández Burgos (rúbrica), María de Jesús Huerta Rea, Arnoldo Ochoa González (rúbrica), Jorge Herrera Delgado (rúbrica), Harvey Gutiérrez Álvarez, Mónica García de la Fuente (rúbrica), Alberto Díaz Trujillo (rúbrica), Roxana Luna Porquillo, Guadalupe Socorro Flores Salazar (rúbrica), Roberto López González (rúbrica), Fernando Cuéllar Reyes (rúbrica).
De la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 33 de la Ley General de Educación, en materia de equidad
Honorable Asamblea:
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, de conformidad con lo enunciado en los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e), f) y g) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 80, 85, 176 y 182 numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen.
I. Antecedentes
1. En la sesión de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión celebrada el martes 22 de octubre de 2013, el diputado Andrés de la Rosa Anaya, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 33 de la Ley General de Educación (LGE).
2. La Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la iniciativa en comento a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
3. La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos dio trámite de recibo e inició el análisis de la iniciativa.
II. Descripción de la iniciativa
La iniciativa del diputado Andrés de la Rosa plantea que aún permanece la desigualdad entre la población mexicana, y que a pesar de los avances logrados en el tema educativo, existen regiones con un índice de marginación muy elevado. Por lo que la cobertura y la equidad son temas constantes en la agenda pública.
El promovente menciona que existen localidades rurales en las que aún no llegan los servicios educativos y los niños no cuentan con el acceso a la educación.
Es necesario que las localidades con mayor rezago tengan más apoyo por parte de las autoridades federal, estatal y local; y que el presupuesto asignado a los programas que fomentan la equidad educativa no disminuya.
Por consiguiente, con esta iniciativa se pretende evitar que las autoridades tomen “medidas uniformes, que traten a todas las regiones y entidades como si fueran iguales”; y de “no (...) realizar reducciones a los recursos presupuestarios asignados a las acciones y programas (...), salvo en los supuestos establecidos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y con la opinión de la Cámara de Diputados”.
Con base en los anteriores argumentos, el diputado propone la siguiente iniciativa con proyecto de decreto:
Único. Se reforma la fracción VIII y se adiciona un último párrafo al artículo 33 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 33. ...
I. a VII. ...
VIII. Desarrollarán programas con perspectiva de género, para otorgar becas y demás apoyos económicos preferentemente a los estudiantes que enfrenten condiciones económicas y sociales que les impidan ejercer su derecho a la educación, estos programas deberán procurar la equidad entre regiones y entidades federativas;
IX. a XVII. ...
...
No se podrán realizar reducciones presupuestarias a las actividades enunciadas en este artículo, salvo en los supuestos establecidos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y con la opinión de la Cámara de Diputados.
III. Consideraciones generales
En opinión de esta comisión dictaminadora, es ineludible por parte de las autoridades federal, estatal y local, el tomar acciones para que exista una cobertura y una equidad educativa de calidad para la población.
De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), de 1990 a 2010 ha ocurrido “una importante reducción del rezago educativo, especialmente en la inasistencia escolar de niñas y niños entre seis y 15 años”1 . Conforme a la medición de pobreza de 2010, el rezago educativo fue de 20.6 por ciento, es decir, 23.2 millones de personas; cifra que es 1.3 por ciento menor a la de 20082 .
Las zonas de atención prioritaria de las regiones o áreas, ya sea urbanas o rurales, son las que presentan índices de pobreza, marginación, insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos; y están determinadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social).
En dichas zonas, las autoridades educativas deben generar medidas y condiciones para que las niñas, niños y adolescentes ejerzan el derecho a la educación de calidad. Tal como lo establece la Ley General de Educación, las estrategias deben estar dirigidas preferentemente “a los grupos y regiones con mayor rezago educativo o que enfrentan condiciones económicas y sociales de desventaja” (segundo párrafo del artículo 32).
Además de las actividades que se mencionan en el artículo 33 de la LGE, “el Ejecutivo federal llevará a cabo programas compensatorios por virtud de los cuales apoye con recursos específicos a los gobiernos de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos, previa celebración de convenios en los que se concierten las proporciones de financiamiento y las acciones específicas que las autoridades educativas locales deban realizar para reducir y superar dichos rezagos” (primer párrafo del artículo 34).
En lo que respecta a las reducciones presupuestarias, en la Ley General de Desarrollo Social se establece que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público...; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación” (artículo 18).
Los programas que se consideran de interés público son los programas de educación obligatoria, entre otros (artículo 19). Además “el presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior” (artículo 20). Y la distribución de los fondos y los ramos generales relativos a “educación, salud, alimentación, infraestructura social y generación de empleos productivos y mejoramiento del ingreso se hará con criterios de equidad y transparencia, conforme a la normatividad aplicable” (artículo 21).
Con lo anterior, puede apreciarse que la preocupación del promovente se encuentra atendida por la Ley General de Educación y la Ley General de Desarrollo Social, las cuales tienen la misma jerarquía normativa; por ello no es necesario realizar reformas legales en este sentido.
En virtud de lo expuesto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 72 fracción g) de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos propone a esta honorable asamblea que el presente proyecto de decreto que reforma el artículo 33 de la Ley General de Educación sea desechado y archivado como total y definitivamente concluido, para efecto de que no vuelva a ser presentado en las sesiones del año legislativo en curso.
Por lo anterior, y una vez analizada la iniciativa materia de este dictamen, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados los siguientes
Acuerdos
Primero. Se desecha la iniciativa que reforma el artículo 33 de la Ley General de Educación, en materia de equidad.
Segundo. Archívese el presente asunto, como total y definitivamente concluido.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, a 19 de febrero de 2014.
Notas
1 Coneval (2012) Informe de evaluación de la política de desarrollo social en México 2012. Recuperado el 31 de enero de 2014, desde: http://www.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/IEPDS2012/Pages-IEPDSMex2 012-12 nov-VFinal_lowres6.pdf
2 Ídem.
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos
Diputados: Jorge Federico de la Vega Membrillo (rúbrica), presidente; María Guadalupe Mondragón González (rúbrica), Ernesto Alfonso Robledo Leal (rúbrica), José Enrique Doger Guerrero (rúbrica), Roy Argel Gómez Olguín (rúbrica), Miguel Ángel Aguayo López (rúbrica), Dulce María Muñiz Martínez (rúbrica), Adriana Fuentes Téllez (rúbrica), Dora María Guadalupe Talamante Lemas (rúbrica), Héctor Hugo Roblero Gordillo (rúbrica), Nelly del Carmen Vargas Pérez (rúbrica), Víctor Reymundo Nájera Medina (rúbrica), Judit Magdalena Guerrero López (rúbrica), secretarios; Juan Manuel Gastélum Buenrostro (rúbrica), Alejandra López Noriega, Glafiro Salinas Mendiola, Leticia López Landero, Blanca Estela Gómez Carmona (rúbrica), Julio César Flemate Ramírez (rúbrica), Gaudencio Hernández Burgos (rúbrica), María de Jesús Huerta Rea, Arnoldo Ochoa González (rúbrica), Jorge Herrera Delgado (rúbrica), Harvey Gutiérrez Álvarez, Mónica García de la Fuente (rúbrica), Alberto Díaz Trujillo (rúbrica), Roxana Luna Porquillo, Guadalupe Socorro Flores Salazar (rúbrica), Roberto López González (rúbrica), Fernando Cuéllar Reyes (rúbrica).
De la Comisión de Trabajo y Previsión Social, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 353-D de la Ley Federal del Trabajo
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Trabajo y Previsión Social de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fue turnada para estudio y elaboración del dictamen correspondiente la iniciativa que reforma el artículo 353-D de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de Lorena Méndez Denis, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano.
Con fundamento en los artículos 39, numeral 1, y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 80, numeral 1, fracción II, 157, numeral 1, fracción I, 158 numeral 1, fracción IV, 167, numeral 4, y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, la Comisión de Trabajo y Previsión Social somete a consideración de los integrantes de esta asamblea el presente dictamen, de acuerdo con lo siguiente
Metodología
En el apartado “Antecedentes” se indica la fecha de recepción ante el pleno de la Cámara de Diputados, su turno y la materia sobre la que versa la iniciativa.
En el apartado “Análisis de la iniciativa” se examina el contenido sustancial de la propuesta legislativa, los argumentos en que se sustenta y se determina el sentido y su alcance.
Por último, en el apartado “Consideraciones”, la comisión dictaminadora realiza las reflexiones necesarias para motivar el sentido de resolución, el análisis y valoración de la iniciativa mediante la evaluación de los argumentos planteados en la exposición de motivos, así como lo dispuesto en la legislación vigente aplicable para el caso en concreto.
I. Antecedentes
1. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en fecha 18 de octubre de 2013, Lorena Méndez Denis, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, en ejercicio de su facultad conferida en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 353-D de la Ley Federal del Trabajo.
2. La Mesa Directiva, con identidad de fecha en sesión y mediante el oficio numero DGPL 62-II-7-980, acordó que se turnara para su dictamen a la Comisión de Trabajo y Previsión Social, para su análisis y dictamen correspondiente, asignándole el expediente número 2954.
II. Análisis de la iniciativa
1. La iniciativa de referencia materia del presente dictamen, plantea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona la fracción VII al Artículo 353-D de la Ley Federal del Trabajo
Único. Se adiciona la fracción VII al artículo 353-D de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 353-D. Son obligaciones especiales del médico residente las siguientes:
[...]
[...]
[...]
VII. Cumplir diariamente una jornada laboral de 8 horas diarias, con independencia de los horarios de servicio de la unidad médica a que se esté adscrito.
Para el caso de las guardias, se cubrirán sin exceder el número de horas equivalente a una jornada laboral ordinaria, hasta un máximo de tres veces por semana con intervalos por lo menos de dos días de descanso.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
2. En la exposición de motivos, la iniciativa de referencia plantea lo siguiente:
a) La formación de médicos en México, a diferencia de otros tipos de carrera de nivel superior, es impartida, evaluada y monitoreada por el Estado, a través de dos de las dependencias del gobierno federal: las Secretarías de Educación Pública, y de Salud, cada una en el ámbito de sus facultades. En este sentido, señala la iniciadora, los estudios en medicina reciben distintos nombres según el centro educativo donde se curse, además de que la duración de la carrera también es distinto, promediando el tiempo de duración de la carrera en alrededor de 6 años, encontrándose variaciones dependiendo la universidad en la que se cursen los estudios, llegando, incluso, a ser hasta de 7 años.
b) Cada universidad (que reitera es certificada por la Secretaría de Salud) cuenta con toda libertad de elaborar su propio plan de estudios, con la única limitante de que los contenidos temáticos deben estar diseñados dentro de un modelo de cuatro fases: la formación básica, los ciclos clínicos, el internado de pregrado y el servicio social, el cual es obligatorio, y que se debe cumplir independientemente de la institución educativa en que se esté cursando la carrera.
c) Apunta que en el país, en 1906 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el plan de estudios de ese tiempo para la carrera de medicina, en el cual se decretó “que a partir del quinto año deberían de realizar prácticas en el hospital, a fin de mejorar la calidad en su preparación”. Señala, de igual manera, que en 1912 se incluyó el término “internado”, estableciéndose “que los alumnos del sexto año de la carrera de medicina deberían permanecer dentro de un hospital para atender personalmente y bajo su responsabilidad los casos médicos”. Pero, debido a la inestabilidad social y política de nuestro país producto de los movimientos revolucionarios de 1910 y a la inestabilidad posrevolucionaria que existió hasta el año de 1930, esos lineamientos no se generalizaron, y sólo los alumnos que manifestaran el deseo de profundizar sus conocimientos en alguna de las ramas de la medicina realizaban prácticas para adquirir destreza en el área de su interés. Refiere que, en la actualidad, los estudios en medicina, y las residencias que los estudiantes deben cumplir, están regulados principalmente en la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SSA3-2012, la cual especifica las relaciones entre el sistema educativo y el de salud, así como principalmente el uso de las sedes médicas para la educación de los alumnos.
d) La proponente menciona que dicha norma oficial mexicana no considera regulación alguna en relación con los horarios que deberán cubrir los pasantes en medicina en la unidad médica durante el tiempo en el que permanezca en calidad de residente y que esa laguna se cubre con la práctica histórica de que los médicos estudiantes deben permanecer por largas jornadas laborales en los hospitales, lo cual, manifiesta, debe ser anulado, tomando en consideración los graves errores que los profesionistas pueden llegar a cometer debido a la falta de descanso, esto, en razón de que se debe dejar de tratar a los jóvenes profesionales como trabajadores, y darles su justa dimensión de estudiantes de la ciencia de la salud, quienes están en plena formación, lo cual implica una confusión entre el profesionista ya formado y quienes están en curso de serlo, no debiendo tener las responsabilidades de los que son ya médicos en fondo y forma y que, en la cotidianeidad, son utilizados como mano de obra barata en los hospitales de todo el país.
e) La diputada Méndez Denis señala que en algunas partes del país persisten las jornadas laborales de hasta 24 horas seguidas, esto por la falta de personal en los diferentes turnos y por la corrupción existente en el sistema de salud con motivo de la falta de plazas o de aviadores que llenan la lista de la nómina en este sector.
f) La iniciadora menciona estudios que señalan que las personas que experimentan largos periodos en vigilia sufren importantes alteraciones en su función psicomotora, como lo haría la concentración de alcohol en la sangre equivalente a 0.8 gramos por litro, cantidad mayor a la permitida para los conductores de conformidad con el reglamento de Tránsito vigente para el Distrito Federal, así como ciertas investigaciones por parte de la Universidad de Harvard sobre el desempeño de veinte residentes durante su rotación por terapia intensiva, y describieron que aquellos estudiantes que trabajaron entre 24 y 30 horas seguidas cometieron 36 por ciento más de errores considerados graves en el cuidado de los pacientes, y equivocaron el diagnostico hasta 5 veces más que los que trabajaron turnos inferiores a 16 horas.
III. Consideraciones
1. Esta dictaminadora con base en los antecedentes expuestos y con las facultades conferidas en la normatividad vigente, se abocó a dictaminar la iniciativa con proyecto de decreto de referencia.
2 . Del análisis de la norma oficial mexicana a que hace alusión la iniciadora, con número NOM-001-SSA3-2012, se desprende que las guardias de los médicos residentes deberán cumplirse conforme a las reglas siguientes:*
a) Los médicos residentes deben cumplir solamente las guardias previstas en el programa operativo correspondiente.
b) Los médicos residentes deben estar disponibles cuando sus servicios sean requeridos durante la realización de las guardias, cuando no sea así, “podrán hacer uso de las áreas de descanso para médicos residentes con la autorización del responsable del servicio”.
c) Las guardias deben calendarizarse en el programa operativo correspondiente para desarrollar “puntualmente” el programa académico, incluyendo la frecuencia, horario y duración; y refiere que éstas “ocurrirán tres veces por semana como máximo y tendrán intervalos de por lo menos dos días entre cada una de ellas”.
d) Las guardias, en días hábiles, inician a la hora que termina el turno matutino y concluyen a la hora establecida para iniciar el turno matutino siguiente, de acuerdo a la normatividad de la institución de salud.
Por lo que atañe a los sábados, domingos y días festivos, la duración de las guardias es de 24 horas; iniciando y concluyendo actividades según se especifique en la normatividad de la institución de salud. Los médicos residentes, que cumplan con su guardia en día hábil, deben continuar las actividades descritas para el turno matutino en el programa operativo.
e) El personal de las unidades médicas receptoras de residentes sólo debe aplicar las guardias establecidas en el programa operativo, respetando los roles de guardias correspondientes de los médicos residentes.
f) Los médicos residentes no deben acreditar guardias, a través de otro médico residente.
3. Ante tal razonamiento, y atendiendo los estudios que la iniciadora infiere en su propuesta de reformas de la Ley Federal del Trabajo, y analizando el contenido de los artículos 353 D y 353 E del referido ordenamiento legal, vemos que la jornada laboral de los médicos residentes se establecen en los programas académicos y no en la ley, por lo que se aprecia que una norma inferior, como lo es la referida Norma Oficial Mexicana NOM-001-SSA3-2012, y como lo serían los programas académicos de las distintas universidades y de las instituciones de salud del país, por lo que no se cumple con el principio de jerarquía de normas a las que alude el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal y como se muestra a continuación:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados.
Ley Federal del Trabajo
Artículo 353-D. Son obligaciones especiales del médico residente las siguientes:
I. Cumplir la etapa de instrucción académica y el adiestramiento, de acuerdo con el programa docente académico que esté vigente en la unidad médica receptora de residentes;
II. Acatar las órdenes de las personas designadas para impartir el adiestramiento o para dirigir el desarrollo del trabajo, en lo concerniente a aquél y a éste;
III. Cumplir las disposiciones internas de la unidad médica receptora de residentes de que se trate, en cuanto no contraríen las contenidas en esta ley;
IV. Asistir a las conferencias de teoría sesiones clínicas, anatomoclínicas, clinicorradiológicas, bibliográficas y demás actividades académicas que se señalen como parte de los estudios de especialización;
V. Permanecer en la unidad médica receptora de residentes, en los términos del artículo siguiente; y
VI. Someterse y aprobar los exámenes periódicos de evaluación de conocimientos y destreza adquiridos, de acuerdo a las disposiciones académicas y normas administrativas de la Unidad correspondiente.
Artículo 353-E. Dentro del tiempo que el médico residente debe permanecer en la unidad médica receptora de residentes, conforme a las disposiciones docentes respectivas, quedan incluidos, la jornada laboral junto al adiestramiento en la especialidad, tanto en relación con pacientes como en las demás formas de estudio o práctica, y los periodos para disfrutar de reposo e ingerir alimentos.
No obstante lo anterior, quienes dictaminamos advertimos que, si bien es cierto, al especificarse en la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SSA3-2012, las guardias de los médicos residentes, la cual no cumple la jerarquía de las leyes establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también es cierto, que éstos no pueden ser tratados como trabajadores es estricto derecho, ya que su residencia consiste en la especialidad de un área formativa que difícilmente podría encuadrarse en una jornada laboral de 8 horas, resaltando que el médico residente se encuentra en proceso de formación, el cual requiere práctica, conocimientos y habilidades que se adquieren en la citada residencia.
Por tal razón, y pareciendo que la reforma es en beneficio de éstos, se estima que el periodo que se requiere para culminar con la residencia, no es otro fin, que la preparación de una de las carreras que requiere mayor dedicación y conocimientos, aunado a que a los médicos residentes no se les trata como trabajadores, por lo que quererlos encuadrar totalmente a la Ley Federal del Trabajo en cuanto a la jornada laboral, se estaría de cierta manera extralimitando su reglamentación.
Por lo expuesto y fundado, la Comisión de Trabajo y Previsión Social somete a consideración del pleno el siguiente
Acuerdo
Único. Se desecha la iniciativa que reforma el artículo 353-D de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Lorena Méndez Denis, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, en los términos y por los motivos que del mismo se desprenden, que en obvio de repeticiones se tienen por reproducidos para los efectos a que haya lugar. Archivándose el expediente como asunto totalmente concluido.
Nota
* Véase el numeral 8 de la referida norma oficial mexicana, la cual se consultó mediante Internet el 8 de enero de 2014, en la siguiente liga: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5284147&fecha=04/01/2013
Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de febrero de 2014.
La Comisión de Trabajo y Previsión Social
Diputados: Claudia Delgadillo González (rúbrica), presidenta; Jorge del Ángel Acosta (rúbrica), Francisco Grajales Palacios, Ricardo Fidel Pacheco Rodríguez, Fernando Salgado Delgado, Karina Labastida Sotelo, Rafael Alejandro Micalco Méndez, Ramón Montalvo Hernández (rúbrica), Margarita Elena Tapia Fonllem (rúbrica), Luisa María Alcalde Luján (rúbrica), José Arturo López Candido (rúbrica), José Angelino Caamal Mena (rúbrica), secretarios; Carlos Humberto Aceves del Olmo, Luis Ricardo Aldana Prieto (rúbrica), Elsa Patricia Araujo de la Torre (rúbrica), Marco Antonio Barba Mariscal (rúbrica), Silvano Blanco Deaquino (rúbrica en contra), José Alfredo Botello Montes (rúbrica), María del Socorro Ceseñas Chapa (rúbrica en contra), Patricio Flores Sandoval (rúbrica), Gaudencio Hernández Burgos (rúbrica), Esther Angélica Martínez Cárdenas (rúbrica), María Leticia Mendoza Curiel (rúbrica), Esther Quintana Salinas (rúbrica), Marcelo de Jesús Torres Cofiño (rúbrica), Alfredo Zamora García (rúbrica).
De la Comisión de Turismo, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXII al artículo 3o. de la Ley General de Turismo
Honorable Asamblea:
La Comisión de Turismo, con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, fracción II; 157, numeral 1, fracción I; 158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4 del Reglamento de la Cámara de Diputados presenta a la honorable asamblea, el siguiente dictamen.
Antecedentes
En la sesión celebrada el 9 de octubre de 2013, los diputados Juan Manuel Rocha Piedra y Jorge Terán Juárez, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona una fracción XXII al artículo 3o. de la Ley General de Turismo.
En esa misma fecha la Mesa Directiva dictó túrnese a la Comisión de Turismo para su estudio y elaboración de dictamen correspondiente.
Se recibió en la Comisión de Turismo el 10 de octubre de 2013, por medio del oficio D.G.P.L. 62-II-4-950 con número de expediente 2821.
La Comisión de Turismo por medio del oficio número CT/P/459/2013, solicito prorroga a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para elaborar el dictamen correspondiente.
La Mesa Directiva por medio del oficio número D.G.P.L.62-II-4-1138, otorgó prórroga para que la Comisión de Turismo pueda dictaminar el asunto.
Contenido de la iniciativa
Situación actual del turismo en México
Los diputados que presentan la iniciativa, argumentan su petición con información proporcionada por el periódico “El Economista”, y el Banco de México, sobre la situación actual del turismo en nuestro país, donde reportan una captación de 4 mil 958 millones 483,820 dólares por divisas turísticas entre enero y abril del 2013, así como un 6.64 por ciento más en comparación con lo reportado en el mismo periodo de 2012, manteniéndose el arribo de viajeros al país a la baja y con perspectiva negativa.
Asimismo argumentan que la Organización Mundial de Turismo reportó que en los primeros cuatro meses del año, 7 millones 955 mil 600 turistas internacionales visitaron el país, esto según corresponde a un 1.21 por ciento menos que el año pasado, segmento integrado por los turistas de Internación (que pernoctan por lo menos una noche), quienes sumaron 4 millones 968 mil 970 personas, un incremento de 0.53 por ciento; mientras que los turistas fronterizos fueron 2 millones 986 mil 640, 3.97 por ciento por debajo a lo observado en el igual lapso de 2012.
Refieren que según cifras del Banco de México, el segmento de excursionistas en cruceros es el que muestra las mayores cifras negativas, las cuales se han mantenido desde 2011 a causa de la salida de algunas navieras de puertos mexicanos, de la inseguridad y de falta de atractivos. En divisas, durante el cuatrimestre alcanzaron los 156 millones 526 mil 520 dólares, 19.36 por ciento menos que el año pasado, y en número de personas pasaron de 2 millones 228 mil 330 a un millón 923 mil 670, lo que significó una baja de 13.67 por ciento. Además, su gasto medio disminuyó de 87 a 81 dólares.
Asimismo, hacen referencia a que según datos de la Organización Mundial de Turismo informó que México ha caído un lugar en el ranking de países que más ingresos obtienen derivado de la actividad turística, pasando de la posición número 23 a la 24 de un total de 50 países.
De la misma forma señalan que el estudio llamado Country & City Rankings 2012 de la International Congress and Convention Association, señala que a nivel mundial, México fue superado por Finlandia, Turquía y Dinamarca, volviendo a descender en los rankings internacionales de la industria turística, al pasar en un año del lugar 20 al 23, como sede de congresos y convenciones mundiales.
Los legisladores, hacen referencia al Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018, donde señala que el turismo representa la posibilidad de crear trabajos, incrementar los mercados donde operan las pequeñas y medianas empresas, así como la posibilidad de preservar la riqueza natural y cultural de los países, por lo que México debe aprovechar integralmente el crecimiento del sector turístico a nivel mundial, y considerar estrategias de promoción que atraigan a visitantes a México aprovechando el posicionado segmento de sol y playa, pero otros como el turismo cultural, ecoturismo y aventura, de salud, deportivo, de lujo, de negocios, de reuniones y de cruceros que ofrecen la oportunidad de generar más derrama económica.
Por último, los legisladores promoventes argumentan que es necesario incorporar nuevos conceptos en la ley, con el fin de impulsar una nueva cultura turística tanto en los integrantes del sector como entre los turistas nacionales y extranjeros, para fortalecer la competitividad y el desarrollo regional y nacional, de ahí que incorporar los distintos tipos de turismo y describirlos, implicaría reconocerlos para ofrecer alternativas reales para su fortalecimiento y desarrollo.
En virtud de lo anterior, es que proponen adicionar al artículo 3 una fracción XXII, para visibilizar, nombrar y conceptualizar las diferentes modalidades de la actividad turística, con el objeto de reconocer desde la ley la posibilidad de desarrollo, impulso, fortalecimiento y expansión de dichas actividades, considerando la siguiente propuesta:
Artículo 3. ...
I. a XXI. ...
XXII. Modalidades de turismo:
a. Ecoturismo: es aquel que se desarrolla en áreas con un atractivo natural especial, se vincula de manera directa con el desarrollo sostenible, contempla la recreación mediante la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente y fomenta en los turistas la importancia de la accesibilidad de los recursos humanos en el marco del desarrollo sustentable cuyo fin debe ser el disfrute, la preservación y el menor impacto sobre los ecosistemas naturales respetando en todo momento su condición.
b. Turismo de desierto: es una forma de turismo especializado en la promoción del ecosistema desértico, el cual se enfoca en permitir el acercamiento de los visitantes con la flora y fauna únicas de dicho ecosistema.
c. Etnoturismo: se trata del turismo especializado que se realiza en las zonas habitadas por grupos étnicos con fines culturales, educativos y recreativos que permite conocer los valores, las formas de vida, los usos y costumbres, diferentes aspectos históricos y el manejo de los recursos naturales.
d. Agroturismo: es el turismo especializado con fines educativos y recreativos, mediante el cual el visitante o turista, se involucra con el sector agropecuario en sus labores cotidianas.
e. Acuaturismo: es una forma de turismo cuya razón fundamental gira en torno de los ríos, mares, lagos, lagunas, presas, etcétera, así como de los diversos atractivos turísticos que se encuentren en el recorrido acuático, utilizando para ello embarcaciones especialmente adecuadas para tal fin.
f. Turismo metropolitano o turismo de ciudad: es el turismo que se realiza en los principales centros urbanos, con una diversidad de objetivos y actividades turísticas.
g. Turismo cultural-histórico: comprende, todos aquellos elementos y manifestaciones tangibles o intangibles producidos por las sociedades, tales como sitios arqueológicos, edificaciones históricas, museos, difusión de la cultura en diferentes modalidades, así como la promoción y conservación de dichos recursos culturales.
h. Turismo de salud: es la actividad que ofrece una serie de bienes y servicios relacionados con la recreación, esparcimiento, restablecimiento y recuperación del cuerpo humano; el bienestar físico y mental. Brinda la posibilidad de conocer diversas regiones del mundo, al mismo tiempo que asocia la salud y la cultura.
i. Turismo gastronómico: es la actividad turística en donde la comida y el arte culinario son parte del objetivo preponderante y abarca además del buen comer, la visita de los lugares en donde se venden o fabrican diferentes productos alimenticios regionales, así como las tradiciones y festejos que acompañan la gastronomía típica del lugar.
j. Turismo de negocios: se refiere a aquel que se lleva a cabo con motivo de sus actividades profesionales y laborales, en él se incluyen eventos como congresos, reuniones de negocios, seminarios, cursos, talleres entre otros.
Las diferentes modalidades turísticas se desarrollarán con pleno respeto a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, debiéndose llevar a cabo las consultas y procedimientos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás leyes en la materia.
Consideraciones de la comisión dictaminadora
Está comisión está consciente que la actividad turística engloba distintas y diversas modalidades y reconoce la importancia de estos segmentos dentro de la actividad turística, como el caso de: la recreación mediante la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente, las visitas a zonas habitadas por grupos étnicos con fines culturales, educativos y recreativos, las actividades que giran en torno a cuerpos hidrológicos (ríos, mares, lagos, lagunas, presas, etc.), así como de aquellas en las que se realizan recorridos acuáticos, las realizadas en centros urbanos, las que abarcan elementos y manifestaciones tangibles o intangibles producidos por las sociedades, tales como sitios arqueológicos, edificaciones históricas, museos, difusión de la cultura en sus diferentes modalidades, las que ofrecen una serie de bienes y servicios relacionados con la recreación, las relativas al arte culinario de la gastronomía mexicana, las que se llevan a cabo con motivo de congresos, reuniones de negocios, seminarios, cursos, talleres, entre otros.
No obstante lo anterior, La Ley General de Turismo en su artículo 1o. señala que “la presente ley es de orden público e interés social, de observancia general en toda la República en materia turística, correspondiendo su aplicación en forma concurrente al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Turismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias a las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como a los estados, municipios y el Distrito Federal. La interpretación en el ámbito administrativo, corresponderá al Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Turismo”.
De conformidad con el artículo antes citado, esta Comisión dictaminadora considera que todas estas modalidades de turismo mencionadas anteriormente están previstas en la propia Ley General de Turismo en su artículo 1° que define lo siguiente: “La materia turística comprende los procesos que se derivan de las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos” y que “los procesos que se generan por la materia turística son una actividad prioritaria nacional que, bajo el enfoque social y económico, genera desarrollo regional”.
Asimismo atendiendo la facultad que otorga la Ley General de Turismo a la Secretaría de Turismo para que esta pueda interpretarla, en su página oficial web la propia secretaria, muestra información relativa a los diferentes tipos y segmentos de turismo como son: Turismo alternativo, cultural, salud, deportivos, náuticos, negocios, turismo para todos y otros segmentos especializados.
De igual manera en el artículo 2o., fracción II, del citado ordenamiento, se faculta al Ejecutivo Federal a “establecer las bases para la política, planeación y programación en todo el territorio nacional de la actividad turística, bajo criterios de beneficio social, sustentabilidad, competitividad y desarrollo equilibrado de los estados, municipios y el Distrito Federal a corto, mediano y largo plazo” y en la fracción IV el “formular las reglas y procedimientos para establecer, el ordenamiento turístico del territorio nacional”.
Por su parte la Política Nacional Turística, menciona cuatro directrices, siendo la segunda la relativa a la Innovación y Competitividad, que menciona que nuestro país debe diversificar su oferta en el futuro y consolidar los destinos que ya existen, a través de seis segmentos: sol y playa; turismo cultural; ecoturismo y aventura; turismo de salud; turismo deportivo y turismo especializado o de lujo.
A su vez, el artículo 3, fracción I del multicitado ordenamiento, establece que las “actividades turísticas son las que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos”.
Dichos preceptos no solo incluyen las diferentes modalidades del turismo, sino también la gran diversidad sociocultural que se manifiesta entre regiones, etnias, poblaciones, etc., de nuestro país, además las potencia como un elemento preponderante en las políticas de desarrollo de México.
Por su parte el programa sectorial de turismo que parte del Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el Ejecutivo federal, permite a la Secretaría de Turismo conjuntar los resultados de una amplia consulta con actores relevantes del sector aportando elementos de diagnóstico y de acción, a través de los foros regionales de consulta del Programa Sectorial de Turismo del país. En él se expresaron los objetivos, las estrategias y las líneas de acción que definen la actuación de las dependencias y de los organismos federales que pertenecen a este sector, por lo que necesariamente las bases para la política y planeación de la actividad turística se ajustan al Programa Sectorial de Turismo con la finalidad de conducir el desarrollo turístico nacional.
Asimismo en el primer informe de labores de la Secretaría de Turismo (2012-2013) se hace mención de los diferentes tipos de turismo que existen en nuestro país, dentro de los que se señalan los siguientes: turismo de lujo, turismo de cruceros; segmentos especializados; turismo de sol y playa; Turismo cultural; turismo de naturaleza; turismo social; turismo de congresos y reuniones y el turismo de salud.
Por lo expuesto, los integrantes de la Comisión de Turismo de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura, consideran redundante el adicionar una fracción XXII al artículo 3o. de la Ley General de Turismo.
Por lo anterior, la Comisión de Turismo:
Resuelve
Único: Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona y reforma diversas disposiciones de la Ley General de Turismo.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 18 de febrero de 2014.
La Comisión de Turismo
Diputados: Rodolfo Dorador Pérez Gavilán (rúbrica), Elizabeth Vargas Martín del Campo (rúbrica), Juan Manuel Gastélum Buenrostro (rúbrica), Rafael González Reséndiz (rúbrica), Harvey Gutiérrez Álvarez, Eduardo Román Quian Alcocer (rúbrica), Gloria Elizabeth Núñez Sánchez (rúbrica), Gabriela Medrano Galindo, José Luis Valle Magaña (rúbrica), Agustín Barrios Gómez Segués (rúbrica), Carla Guadalupe Reyes Montiel (rúbrica), Arturo de la Rosa Escalante, Martín Alonso Heredia Lizárraga, Raúl Paz Alonzo, Alicia Concepción Ricalde Magaña, Laura Barrera Fortul (rúbrica), Cecilia González Gómez, Mirna Esmeralda Hernández Morales (rúbrica), Francisca Elena Corrales Corrales, Socorro de la Luz Quintana León (rúbrica), Laura Guadalupe Vargas Vargas (rúbrica), Sonia Catalina Mercado Gallegos, Mayra Karina Robles Aguirre, William Renán Sosa Altamira (rúbrica), Jéssica Salazar Trejo, Bárbara Gabriela Romo Fonseca (rúbrica), José Humberto Vega Vázquez, Carlos de Jesús Alejandro, Silvano Blanco Deaquino (rúbrica), María de Lourdes Amaya Reyes (rúbrica).
De la Comisión de Turismo, con punto de acuerdo por el que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 39, 48 y 54 de la Ley General de Turismo
Honorable Asamblea:
La Comisión de Turismo, con fundamento en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 56, 60, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen.
I. Antecedentes
Con fecha 22 de octubre de 2013, en sesión celebrada en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, la diputada Claudia Delgadillo González, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 39, 48 y 54 de la Ley General de Turismo.
En esa misma fecha la Presidencia de la Mesa Directiva dictó: Túrnese a la Comisión de Turismo, para dictamen.
Con fecha 23 de octubre de 2013, la Comisión de Turismo recibió el expediente número 2994, que contiene la iniciativa proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 39, 48 y 54 de la Ley General de Turismo.
La Comisión de Turismo por medio del oficio número CT/P/460/2013, solicitó prórroga a la Mesa Directiva para dictaminar el asunto.
Con fecha 10 de diciembre de 2013, la Mesa Directiva notificó a esta comisión la autorización de la prórroga solicitada.
II. Contenido de la Iniciativa
La prestación de servicios turísticos, es una de las actividades económicas con mayor importancia en nuestro país, después de la producción petrolera y la actividad industrial y agrícola.
De acuerdo con la Organización Mundial de Turismo y a los datos arrojados en el 2010, revelan en el 2005 el turismo contribuyó con el 5.7 por ciento en los ingresos nacionales, y representó el 14.2 por ciento de los empleos directos e indirectos de la economía mexicana; además de contribuir con el 8.2 por ciento del producto interno bruto (PIB) y que 45 por ciento de la actividad turística está orientada a la zona costera.
En este sentido, se considera que las principales atracciones turísticas de nuestro país son las ruinas antiguas de la cultura mesoamericana, las ciudades coloniales y los complejos turísticos de playa, ya que el clima templado, junto con su herencia histórica y cultural hacen de México un destino turístico atractivo a nivel mundial.
Asimismo, en el 2009 el turismo nacional se ubicó en el décimo lugar a nivel mundial en llegadas de turistas internacionales, con 21.5 millones de visitantes y en el primer destino para turistas extranjeros dentro de América Latina. En ese mismo año, los ingresos provenientes de los turistas extranjeros, alcanzaron 11.27 mil millones de dólares americanos, correspondiendo a nuestro país el 15.25 por ciento de segmentos de mercado turístico en América ocupando el segundo lugar en el continente, después de los Estados Unidos de América.
Así, en el 2011 México alcanzó el lugar 43 a nivel mundial, siendo el primero clasificado entre países de América Latina y el cuarto en el continente americano, en el Índice de Competitividad en Viajes y Turismo (TTC), el cual mide factores de inversión y desarrollo en el sector de viajes y turismo de un país específico.
Por otra parte, la actividad de promoción turística es un rubro importante, sobre todo en el aspecto legislativo, el cual se refiere a la difusión de las actividades y emprendimientos que se llevan a cabo con la intención de que potenciales viajeros conozcan los atractivos de un destino y se decidan a planificar una visita.
Así, durante la LVII Legislatura de esta Cámara de Diputados se reformó la entonces Ley Federal de Turismo para insertar el concepto de promoción turística, con el fin de impulsar una política de Estado en la materia, además de crear una entidad mixta, donde el gobierno y los sectores involucrados en el sector turismo, establecieran las políticas de promoción de esa importante rama de la economía nacional.
En este sentido, surge el Consejo de Promoción Turística de México, el cual ha conservado la figura de empresa de participación estatal mayoritaria, por ser una entidad con el dinamismo y la flexibilidad de las sociedades civiles sin fines de lucro, además de que el Estado mexicano lo controla y supervisa a través de la legislación federal en materia de entidades paraestatales. Sin embrago, debido a la reforma constitucional y legal del año 2000, donde el turismo deja de ser una materia federal a ser concurrente entre la Federación y las entidades federativas, el marco jurídico del sector se vio afectado.
Razón de ello, fue que el gobierno del Distrito Federal alegará que la Ley General de Turismo es inconstitucional, ya que no se respetan las reglas de la concurrencia de las facultades federales y de las entidades federativas, afectando en el ejercicio de sus atribuciones y competencias, por lo que con fecha 9 de mayo del 2013, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el expediente de la Controversia Constitucional 71/2009 resolvió declarar la invalidez de los artículos 39, 48 y 54 de La Ley General de Turismo, sentencia que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 28 de mayo del presente año.
No obstante, cabe señalar que en el capítulo de Considerandos, en el punto séptimo, numeral 7, se señala que el artículo 39 de la Ley General de Turismo y por extensión los diversos 40 y 41, fracción IV, última parte, de la ley en comento, vulneran la autonomía de los estados en materia turística.
Asimismo, la resolución apunta que el artículo 39 de la Ley General de Turismo limita la representación de las entidades federativas en el Consejo de Promoción Turística de México, puesto que restringe a ocho el número de entidades federativas, las cuales únicamente podrán acceder a la Junta de Gobierno por designación directa del gobierno federal, lo que impide que dichas entidades tengan certeza sobre los lineamientos que deberán observar para garantizar una representación adecuada. Por esa razón es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación invalida dicha norma y arroja al Poder Legislativo Federal el que esos parámetros normen objetivamente el mecanismo de acceso al Consejo.
Al respecto, se consultó el Estatuto del Consejo Orgánico del Consejo de Promoción Turística de México, SA de CV, el cual en su artículo 12 señala que:
Artículo 12. Los representantes de las entidades federativas y de los municipios, así como los representantes de las organizaciones de prestadores de servicios turísticos que formen parte de la Junta de Gobierno, serán designados mediante propuesta que presente el director general o el director general adjunto al presidente de la misma, en la que se precisarán los criterios utilizados y las razones técnicas que la acrediten.
Con base en el modelo electoral federal, se propone dividir al país en 5 regiones, de las cuales se designará al representante que representará los intereses de la región en materia turística en el Consejo. Asimismo, se plantea dividir al país en 8 regiones para las entidades federativas y en 4 para los municipios. Con ello se busca garantizar la representatividad de esos entes gubernamentales.
De igual manera cada región tendrá una cabecera, en la cual se efectuarán reuniones para designar a los representantes gubernamentales de las entidades federativas y a los gobiernos de los municipios ante el Consejo, tal y como lo establece el artículo 39 de la ley en comento. Así, una vez hecha la designación, los representantes acreditarán mediante el acto correspondiente, su personalidad ante el Consejo, el cual de inmediato dará posesión del cargo a los mismos.
Por su parte, el punto 8 de los Considerandos, se aduce la inconstitucionalidad de los artículos 48 y 54 de la Ley General de Turismo, por lo que se decreta la invalidez de los mismos, ya que su aplicación sujeta a los prestadores de servicios a cumplir los elementos y requisitos que determine la Secretaría de Turismo mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, distinguiendo éstas de las normas oficiales mexicanas que también toca emitir a dicha dependencia, siendo que compete expedir el reglamento, es al titular del Ejecutivo federal, no a la citada secretaría, por lo que debe declararse la invalidez de la porción normativa que dice: la Secretaría mediante”, en tanto considera a esta autoridad como emisora de disposiciones reglamentarias.
Asimismo, la resolución propone que el Poder Legislativo federal debe considerar para corregir tal contravención a las disposiciones constitucionales y legales, siendo éstas las siguientes:
Artículo 48. La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán proveer a las autoridades competentes la información que determine el reglamento correspondiente.
Artículo 54. Para operar los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los elementos y requisitos que determinen las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las normas oficiales mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que le sean impuestas por otras autoridades.
Por lo anterior, debe corregirse el artículo 39, en lo que corresponde al procedimiento de designación de los representantes de las entidades federativas y de los municipios de mayor índice turístico ante el órgano de gobierno del Consejo de Promoción Turística de México, y los artículos 48 y 54 en lo que concierne a las funciones y obligaciones que los prestadores de servicios turísticos deben cumplir, las cuales deberán estar contempladas en los reglamentos que al efecto expida el Poder Ejecutivo federal a través del presidente de la República y no por medio de la Secretaría de Turismo, aún y cuando a ella le corresponda explicarlos o sugerir su redacción.
Así la redacción de los artículos 39, 48 y 54 quedarían con la siguiente redacción:
Artículo 39 . El Consejo de Promoción tendrá una Junta de Gobierno que se integra por veinte y nueve miembros, los cuales se compondrán de la siguiente manera:
I. Tres serán designados por el gobierno federal, a saber: Uno de la Secretaría, uno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y uno del Fondo;
II. Ocho, cuyos cargos serán rotatorios por cada tres años, y deberán ser designados por los gobiernos de las entidades federativas;
III. Cuatro cuyos cargos serán rotatorios por tres años, y que deberán ser designados por los gobiernos municipales que produzcan bienes y servicios turísticos; y
IV. Catorce, que provendrán de los representantes de las organizaciones de prestadores de servicios turísticos.
En el caso de la fracción II, y para los efectos de esta ley, el país se dividirá en ocho regiones, con la finalidad de que se realice una asamblea en cada una de ellas, donde los gobiernos de las entidades federativas designen al representante regional ante el Consejo de Promoción.
A dichas reuniones se presentará un representante de la Secretaría y uno del Consejo de Promoción a efecto de dar testimonio de la designación.
En lo que corresponde a la fracción III, y para los efectos de esta ley el país se dividirá en cuatro regiones, con la finalidad de que se realice una asamblea en cada una de ellas, donde los gobiernos municipales que produzcan bienes y servicios turísticos designen al representante regional ante el Consejo de Promoción.
En dichas reuniones estarán presentes representante de la Secretaría y del Consejo de Promoción a efecto de dar testimonio de la designación.
Artículo 48 . La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán proveer a las autoridades competentes la información que determine el reglamento correspondiente.
Artículo 54. Para operar, los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los elementos y requisitos que determinen las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las normas oficiales mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades.
III. Consideraciones de la comisión dictaminadora
Esta comisión dictaminadora, al analizar las propuestas contenidas en la iniciativa proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 39, 48 y 54 de la Ley General de Turismo, considera que la propuesta de modificación del artículo 39, así como de los artículos transitorios segundo y tercero de la citada iniciativa, resultan violatorios de diversas disposiciones jurídicas, ya que invaden el ámbito de competencia del Ejecutivo federal en el sentido de que los asuntos concernientes a la administración pública federal ya sea centralizada o paraestatal, corresponden al presidente de la República.
En este sentido, el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que “la administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la federación que estarán a cargo de las entidades paraestatales y la intervención del ejecutivo federal en su operación.
Las leyes determinaran las relaciones entre entidades paraestatales y el Ejecutivo federal, o entre estas y las secretarías de Estado.”
En lo concerniente a la regulación de la integración del órgano de gobierno (junta de gobierno) del Consejo de Promoción Turística de México, a través de la Ley General de Turismo, transgrede lo previsto en los artículo 1 y 31 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), que establecen que “la presente Ley Reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.
Las relaciones del Ejecutivo federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda” (artículo 1 de la LFEP).
Por lo que la actuación de las entidades paraestatales de la administración pública federal, el artículo 31 de la LFEP define que la “organización, administración y vigilancia de las empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación aplicable, deberán sujetarse a los términos que se consignan en este ordenamiento”.
De tal manera que el artículo 34 de la LFEP precisa la integración del Consejo de Promoción Turística de México de la siguiente manera:
“Los Consejos de Administración o sus equivalentes de las entidades de participación estatal mayoritaria, se integrarán de acuerdo a sus estatutos y en lo que no se oponga con sujeción a esta ley.
Los integrantes de dicho órgano de gobierno que representen la participación de la administración pública federal, además de aquellos a que se refiere el artículo 9o. de este ordenamiento serán designados por el titular del Ejecutivo federal directamente a través de la coordinadora de sector. Deberán constituir en todo tiempo más de la mitad de los miembros del Consejo, y serán servidores públicos de la administración pública federal o personas de reconocida calidad moral o prestigio, con experiencia respecto a las actividades propias de la empresa de que se trate”.
Por lo anteriormente expuesto, esta comisión dictaminadora considera que la iniciativa proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 39, 48 y 54 de la Ley General de Turismo, resulta violatoria a las disposiciones contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, además de contravenir facultades del Ejecutivo federal, en lo que se refiere a la integración y funcionamiento del Consejo de Promoción Turística de México.
Por lo anteriormente expuesto, los integrantes de la Comisión de Turismo de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura
Resuelven
Único. Se desecha la i niciativa con proyecto de decreto por el que reforman los artículos 39, 48 y 54 de la Ley General de Turismo.1
Nota
1 Reglamento de la Cámara de Diputados, artículo 82 numeral 1 establece que “el dictamen podrá proponer la aprobación total o parcial del asunto o asuntos que le dieron origen, o bien, proponer su desechamiento. Cuando se dictamine parcialmente un asunto, el resto se tendrá por resuelto y todo el asunto se considerará como tal y definitivamente concluido”.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 18 de febrero de 2014.
La Comisión de Turismo
Diputados: Rodolfo Dorador Pérez Gavilán (rúbrica), presidente; Elizabeth Vargas Martín del Campo (rúbrica), Juan Manuel Gastélum Buenrostro (rúbrica), Rafael González Reséndiz (rúbrica), Harvey Gutiérrez Álvarez, Eduardo Román Quian Alcocer (rúbrica), Gloria Elizabeth Núñez Sánchez (rúbrica), Gabriela Medrano Galindo, José Luis Valle Magaña (rúbrica), Agustín Barrios Gómez Segués (rúbrica en contra), Carla Guadalupe Reyes Montiel (rúbrica), secretarios; Arturo de la Rosa Escalante, Martín Alonso Heredia Lizárraga, Raúl Paz Alonzo, Alicia Concepción Ricalde Magaña, Laura Barrera Fortoul, Cecilia González Gómez, Mirna Esmeralda Hernández Morales (rúbrica), Francisca Elena Corrales Corrales, Socorro de la Luz Quintana León (rúbrica), Laura Guadalupe Vargas Vargas (rúbrica), Sonia Catalina Mercado Gallegos (rúbrica), Mayra Karina Robles Aguirre, William Renán Sosa Altamira (rúbrica), Jéssica Salazar Trejo, Bárbara Gabriela Romo Fonseca (rúbrica), José Humberto Vega Vázquez, Carlos de Jesús Alejandro, Silvano Blanco Deaquino (rúbrica), María de Lourdes Amaya Reyes (rúbrica).
De la Comisión de Derechos Humanos, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 53 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Honorable asamblea:
La Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura, con fundamento en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, numeral 1, fracción II, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a su consideración el presente dictamen al tenor de lo siguiente:
I. Antecedentes
A. En sesión ordinaria celebrada el 24 de septiembre de 2013, la diputada Esther Quintana Salinas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó una iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 53 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de esta Cámara turnó la iniciativa de referencia a la Comisión de Derechos Humanos para dictamen.
II. Contenido de la iniciativa
En la iniciativa sujeta a estudio se propone adicionar un segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y, como consecuencia de ello, recorrer el orden del actual segundo párrafo, con el propósito de que el contenido del informe anual que rinde ante los Poderes de la Unión el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
En la exposición de motivos que presenta la iniciante señala, en lo conducente, que una de las preocupaciones de la CNDH “[...] es la protección de los derechos humanos de las mujeres, y derivado de una serie de normas, yen específico la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, que le dan la atribución para la observancia en el monitoreo, seguimiento y evaluación de la política nacional en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, para lo cual tiene la facultad de construir un sistema de información que dé a conocer a la sociedad, la situación que guarda la igualdad entre mujeres y hombres [...] Derivado de esta encomienda e incluso desde antes, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha publicado diversos informes especiales relacionados con las mujeres, entre ellos podemos citar el Informe especial de la CNDH sobre los casos de homicidios y desapariciones de mujeres en el municipio de Juárez, Chihuahua, 2003; Evaluación integral de las acciones realizadas por los tres ámbitos de gobierno en relación a los feminicidios en el municipio de Juárez, Chihuahua 2005; Informe especial sobre el derecho de igualdad entre mujeres y hombres 2007; segundo Informe de evaluación integral de las acciones realizadas por los tres ámbitos del gobierno en relación con los feminicidios en el municipio de Juárez, Chihuahua 2008; segundo Informe especial sobre el derecho de igualdad entre mujeres y hombre 2008; y recientemente el Informe especial sobre el estado que guardan los derechos humanos de las mujeres internas en centros de reclusión de la República Mexicana 2013. Cabe destacar, que estos informes son independientes de los que anualmente presenta la CNDH ante los Poderes de la Unión, de conformidad con lo que establece el artículo 52 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos [...]” por lo que presenta su iniciativa a fin de que el informe anual del Presidente de la CNDH incluya un apartado “que detalle la situación en que se encuentran los derechos humanos de las mujeres en nuestro país [...]” para, de esa forma, contar con información concentrada en un solo documento.
III. Consideraciones de la Comisión de Derechos Humanos
La Comisión de Derechos Humanos reconoce la loable pretensión que guía la propuesta de mérito, sin embargo, luego de realizar un análisis exhaustivo y en un ejercicio de reflexión sistemático, funcional y teleológico1 ha considerado dictaminar la iniciativa sujeta a estudio en sentido negativo, por las razones que en este dictamen se exponen.
A. La equidad de género. Una asignatura que demanda de acciones interistitucionales
Lograr la equidad entre los géneros se ha constituido en los últimos años en un imperativo fundamental para el Estado Mexicano. Aún falta mucho para terminar con las desigualdades estructurales que colocan a los géneros en una situación de amplia desigualdad, sin embargo, se han venido implementando acciones para que esta situación tienda a ser reducida y, en un futuro erradicada.
Cada uno de los tres poderes del Estado ha implantado, desde sus respectivos ámbitos de competencia, medidas tendientes al logro de dicho objetivo. Así, recientemente nuestro máximo tribunal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), emitió el “Protocolo para juzgar con perspectiva de género. Haciendo realidad la igualdad” y, aunado a ello ha pronunciado diversas tesis sobre la materia y la interiorización al sistema jurídico nacional de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, derivada de su contradicción de tesis 293/2011, y en la cual es profuso el tema relativo a la equidad de género.
Desde el Poder Ejecutivo Federal se han realizado también sendas acciones para el logro de la plena equidad entre géneros. Baste citar una reciente: la presentación por parte del Presidente de la República2 de la iniciativa que promueve la paridad electoral entre hombres y mujeres (50/50) en las candidaturas a diputados federales y senadores, tanto por el principio de mayoría relativa como por el de representación proporcional. Propuesta ésta que se enmarca dentro de las “estrategias y líneas de acción transversales” en las que la política en materia de igualdad entre hombres y mujeres se constituye en parte medular de las prioridades establecidas en el “Plan Nacional de Desarrollo 2013/2018”.
Por su parte, el Poder Legislativo Federal tampoco se ha quedado atrás y de ello dan cuenta las múltiples reformas legales y constitucionales orientadas al logro de la plena equidad mediante diversos recursos, tales como la inclusión de un lenguaje normativo de género, el establecimiento de acciones afirmativas orientadas a colocar en una situación de igualdad material a las mujeres, el impulso de programas regionales y nacionales en la materia, la aprobación de partidas especiales en los presupuestos federales para el logro de la igualdad, entre muchas otras cosas.
Adicional a esas acciones, se ha promovido la participación de las empresas, instituciones privadas y organismos sociales para que asuman el compromiso de revisar sus políticas y prácticas internas, a fin de reorganizar y definir mecanismos que incorporen a su interior una perspectiva de género e instrumenten acciones afirmativas que conduzcan al establecimiento de condiciones equitativas para mujeres y hombres.
Ciertamente las tareas emprendidas son importantes y a ellas, habrán de sumarse otras que lleven a cabo diversas instancias públicas y privadas para avanzar en la plena igualdad entre mujeres y hombres.
B. Análisis de la propuesta sujeta a dictamen
Como señalamos antes, la iniciativa de mérito pretende adicionar un párrafo al artículo 53 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH). Este artículo se refiere al informe anual que el Presidente de ese organismo presenta ante los Poderes de la Unión, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 102, apartado B, párrafo noveno.
En concreto, el artículo 53 de la LCNDH delinea el contenido general que deberá guardar la estructura del informe anual como comprender una descripción del número y características de las quejas y denuncias presentadas, los efectos de la labor de conciliación, las investigaciones realizadas, las recomendaciones y acuerdos de no responsabilidad formulados, los resultados obtenidos, estadísticas, programas desarrollados y demás datos considerados convenientes.
La propuesta planteada por la diputada Quintana Salinas se enmarca dentro de la que ha ‘sido una tendencia generalizada en los últimos años: la clasificación de información en función del género.
Esta forma de clasificar la información resulta de particular interés en la labor de todos los poderes públicos, en razón de que, mediante la esquematización gráfica de la información por género, pueden advertirse avances, debilidades, fortalezas y retos por emprender en ese rubro y por lo tanto contribuir a una objetiva evaluación.
De ese modo por ejemplo, en el Presupuesto de Egresos de la Federación se incorpora la perspectiva de género en diversos renglones. Esta clasificación ha venido realizándose desde 2011, y refleja la implementación de medidas (presupuestarias) para reducir la brecha aún existente entre ambos géneros. Así, para el ejercicio Fiscal 2014 el Presupuesto de Egresos de la Federación contempla la siguiente información:
Otro instrumento en el que se advierte lo anterior es el Primer Informe de Gobierno del Presidente de la República, en el que puede apreciarse con claridad cómo son clasificados datos con una perspectiva de género, tales como políticas públicas, programas, proyectos, instrumentos compensatorios, acciones afirmativas, seguimiento de casos, quejas y denuncias ante autoridades administrativas; cumplimiento de las recomendaciones y sentencias de los organismos nacionales e internacionales de derechos humanos; fomento a la cultura de igualdad y no discriminación; tratamientos afirmativos en función de grupos con especial vulnerabilidad (mujeres indígenas, migrantes, madres solteras, víctimas del delito, etc.) entre muchas otras.3
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sus informes anuales de labores también incluye información con perspectiva de género. Así, en su “Informe Anual de Labores 2012” pueden identificarse rubros como: tesis jurisprudenciales relevantes, instrumentos aprobados para fomentar ambientes laborales libres de violencia y no discriminación, programas de formación, capacitación y sensibilización, implementación de las observaciones y recomendaciones internacionales, incluidas las sentencias y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, publicaciones, informes, entre otros.4
Por otra parte, la propia CNDH desde hace varios años, ha optado por clasificar desde una perspectiva de género rubros contenidos en sus informes anuales. En ellos se abordan ampliamente temas que evidencian las medidas llevadas a cabo para el logro de la plena igualdad entre hombres y mujeres.
En su Informe anual 2012, puede identificarse que la CNDH presenta con profundidad, y clasificado por género, una amplia gama de tópicos que atienden situaciones como: visitas a lugares de detención e internamiento; visitas a estaciones migratorias; visitas a centros de internamiento para mujeres; acciones en materia de capacitación y difusión; gestiones en materia de beneficios de libertad anticipada y traslados penitenciarios; gestión de asuntos sobre beneficios de libertad anticipada para indígenas; visitas de supervisión en el sistema penitenciario y de readaptación social del país; acciones de vinculación ejecutadas con organismos e instituciones en el tema de familia; elaboración de material de difusión; promoción de los derechos humanos (cursos, conferencias, seminarios, etc.,); observancia de la política nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres implementada por autoridades de los tres órdenes de gobierno (monitoreo y seguimiento, análisis y evaluación, promoción, vinculación y difusión del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres, enlaces y reuniones de trabajo, impartición de cursos, quejas, etcétera); promoción de los derechos humanos de las personas migrantes; acciones contra la trata de personas; promoción y difusión de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas; atención de asuntos relativos a la aplicación del Mecanismo Nacional de Promoción, Protección y Supervisión de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; cooperación con organismos internacionales (Naciones Unidas, Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, Federación Iberoamericana de Ombudsman); el seguimiento de recomendaciones (cuáles se han aceptado, cuáles tienen cumplimiento parcial, cuáles han sido contestadas, cuál es el estado que guardan, cuáles han sido por violaciones graves, etcétera); entre otros.5
Como es fácil de advertir, se evidencia una tendencia en los diversos informes de actividades a presentar datos detallados acerca de las medidas empleadas para la materialización de la equidad de género. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos no es la excepción, puesto que en sus informes anuales suministra una considerable cantidad de información que permite conocer el estado que guarda la implementación de medidas tendientes al logro de la equidad de género. Además, es de destacar que con ello, cumple con lo dispuesto en la fracción XIV Bis del artículo 6o., de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que a la letra dice:
“Artículo 6o.- La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:
De la I a la XIV...
XIV Bis.- La observancia del seguimiento, evaluación y monitoreo, en materia de igualdad entre mujeres y hombres;
De la XV a la XVI...”
De todo lo señalado se desprende un hecho innegable: existe ya información con perspectiva de género en los informes anuales de la CNDH o, dicho de otra manera, ese organismo nacional ya elabora sus informes considerando el enfoque de género, razón por la cual, en principio carece de materia la pretensión de la diputada iniciante.
Si bien, efectivamente, no existe un rubro, capítulo, sección, clasificación o parte en específico del informe anual donde se señale solamente la situación de los derechos humanos de la mujer, sino más bien, la situación general de los derechos humanos en el país. En esta “situación nacional de los derechos humanos” se incluyen, indicadores en los que se hace referencia a aspectos de género, pero también, de poblaciones y comunidades indígenas, migrantes, niñas, niños, adolescentes, personas con díscapacidad, personas adultas mayores, víctimas de trata de personas, periodistas, defensores civiles de derechos humanos, entre muchos otros sectores. De forma tal que, de esa manera, el organismo nacional cumple con su encomienda.
Como se advierte entonces ya la CNDH informa sobre indicadores de género referidos a ámbitos específicos, pero de una manera dispersa al no existir como tal un rubro específicamente encaminado a señalar las medidas ya implementadas, las que se están implementando y las que se implementarán en el tópico de la equidad de género.
Como se desprende del actual artículo 53 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el contenido del informe anual en cuestión responde más bien a aspectos generales sin precisarse situación alguna en forma específica para ciertos grupos o sectores especiales.
Evidentemente se considera, como lo hace la diputada iniciante, la conveniencia de que la información relativa a la equidad de género se presente de una forma ordenada, lo que facilitaría la labor que diversas dependencias públicas (y privadas), organismos de derechos humanos, organizaciones de la sociedad civil y demás, realizan en su labor de consolidación de los derechos humanos bajo una perspectiva de género. Sin embargo, esta información ya se ha realizado, se realiza y se seguirá realizando a través del programa especializado en equidad de género de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos: el “Programa de asuntos de la mujer y de igualdad entre mujeres y hombres” que, a propósito, ha elaborado detalladamente una amplia gama de informes especiales, investigaciones, publicaciones, indicadores estadísticos, estudios y muchos otros documentos de consulta que permiten conocer el estado que guardan las políticas y medidas estatales dirigidas al logro de la plena equidad entre hombres y mujeres.
Esta información ciertamente podría ser trasladada al informe anual que presenta el Presidente de la CNDH ante los Poderes de la Unión, sin embargo, de hacerse, se perdería el carácter general del informe, sin obviar otra serie de cuestiones que deberían tomarse en cuenta por las razones que se exponen en seguida.
C. Argumentos adicionales que sustentan la inviabilidad de la propuesta sujeta a estudio
Como se ha comentado en párrafos precedentes, la tendencia por clasificación de género no resulta ser una novedad, sin embargo, en cada uno de los documentos de las dependencias públicas a las que antes nos hemos referido (y que puede cotejarse con otros tantos informes de actividades) podemos advertir que no existe expresamente una clasificación por género (título o capítulo relativo al mismo) sino más bien, en cada uno de los diversos indicadores o variables suelen acompañarse datos que refieren la situación que para cada una de esas variables o indicadores se observa en casos de mujeres, hombres, y, en casos especializados, niños, niñas, migrantes, indígenas, u otros sectores sociales.
Tan sólo ejemplificativamente hemos hecho referencia en este dictamen a documentos públicos como el Primer Informe de Gobierno del Presidente de la República (cuyo cuadro comparativo por género se elaboro por esta comisión, a partir de información dispersa en el documento), al manual para juzgar con perspectiva de género de la SCJN6 y su informe anual de labores, a los informes anuales que el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presenta ante los Poderes de la Unión, entre otros, y, en los cuales puede advertirse que se presenta información con perspectiva de género en la mayor parte de sus clasificaciones, pero también, se ofrece una amplia gama de información relativa a una diversidad de temas en los que se incluyen a múltiples sectores especialmente vulnerables de la sociedad.
Con lo anterior, se deja entrever que, por un lado, no resulta conveniente incluir en informes generales de actividades realizadas por dependencias o entidades públicas, así como otros organismos, una clasificación exclusivamente orientada por el género y que describa de manera detallada la situación de los derechos humanos de un determinado sector de la población.
La Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados no desconoce el noble propósito que subyace a la propuesta de la iniciante, sin embargo, como en otras ocasiones ya lo ha expresado,7 debe velar por el estricto cumplimiento del principio de igualdad, mismo que alcanza como corolario la no discriminación.
Si bien la iniciante aporta argumentos para justificar su pretensión, se estima que ellos no avalan razonable y objetivamente -considerando el principio de proporcionalidad- la propuesta de hacer una desagregación de información solamente para concluir en una “clasificación por género”, cuando existen otros tantos sectores sociales en condición de vulnerabilidad, tan sólo ejemplificativamente véase: migrantes; indígenas; personas de la tercera edad; madres solteras; integrantes de la comunidad LGBT (lésbico, gay, bisexual, transgénero); minorías étnicas, religiosas o incluso políticas; personas en situación de pobreza e incluso calle; afrodescendientes; jóvenes; extranjeros; enfermos; personas con discapacidad; ex reclusos y otros tantos grupos sub representados.
Si bien es cierto, la iniciante señala que más de la mitad de la población nacional es mujer, ello no puede ser considerado como un argumento que dé prelación sobre otros tantos sectores. Como es sabido, la propia naturaleza de los derechos humanos guarda particulares características, mismas que los hacen (a los derechos humanos) ser especialmente diversos a otros tópicos de la ciencia jurídica.
A diferencia de otros derechos, en el caso de los derechos humanos las decisiones nunca pueden ser tomadas únicamente bajo el criterio del principio de las mayorías. Precisamente, es sabido desde hace ya mucho tiempo que uno de los aspectos contra los que más deben ser protegidos los derechos humanos es precisamente el del imperio de las mayorías.
Los derechos humanos se erigen como leyes del más débil frente a los abusos y arbitrariedades de la ley del más fuerte que regiría en ausencia de aquéllos. Los más fuertes, incluso, pueden ser la mayoría. Tras dolorosos eventos históricos mundiales, la corriente neoconstitucionalista ha enseñado que ninguna mayoría, por más apabullante que pueda ser, puede afectar el núcleo duro de los derechos humanos, estos derechos forman un “coto vedado” en el que el sistema de mayorías no necesariamente se aplica, son, en palabras de Luigi Ferrajoli, la esfera de lo indecidible. Dentro de su concepto de democracia substancial, el connotado jurista italiano señala:
“De aquí la connotación “sustancial” impresa por los derechos fundamentales al Estado de derecho ya la democracia constitucional. En efecto, las normas que adscriben... los derechos fundamentales... son “sustanciales’; precisamente por ser relativas no a la “forma” (al quién y al cómo) sino a la “sustancia” o “contenido” (al qué) de las decisiones(o sea, al qué no es lícito decidir o no decidir). Resulta así desmentida la concepción corriente de la democracia como sistema político fundado en una serie de reglas que aseguran la omnipotencia de la mayoría. Si las reglas sobre la representación y sobre el principio de las mayorías son normas formales en orden a lo que es decidible por la mayoría, los derechos fundamentales circunscriben la que podemos l/amar esfera de lo indecidible: de lo no decidible que, y de lo no decidible que no... el principio formal de la democracia política, relativo al quién decide y al cómo se decide -en otras palabras, el principio de la soberanía popular y la regla de la mayoría- se subordinan a los principios sustanciales expresados por los derechos fundamentales y relativos a lo que no es lícito decidir ya lo que no es lícito no decidir.”8
Atento a lo anterior, el criterio mayoritario no puede ser el que oriente de manera exclusiva la toma de decisiones en el campo de los derechos humanos.
En el caso sujeto a análisis, ciertamente las mujeres se constituyen en el grupo social mayoritario, sin embargo, en un análisis ponderado, puede advertirse que quizá existan otros sectores menos numerosos pero que cualitativamente se encuentren en situación de mayor urgencia que demanda atención inmediata como podrían ser los migrantes, los pueblos indígenas, víctimas de trata, personas con discapacidad, etcétera,
Aunado a lo anterior, también es sabido desde los estudios de identidad y democracia que las “mujeres”, “indígenas” o los “afrodescendientes”, por citar, no solamente se identifican como “mujeres”, “indígenas”, “afrodescendientes”, etc., sino que tales caracteres son sólo uno de los múltiples componentes que determinan su identidad. La connotada especialista en estudios de género y rectora de la Universidad de Pensilvania, Amy Gutmann, ha señalado:
“Debería resultar evidente que la identificación mutua que se da en un grupo identitario (como los gays, las lesbianas, las feministas, los judíos estadounidenses, o los estadounidenses de origen irlandés o africano) no agota las identidades individuales de sus integrantes. La identificación con el grupo es significativa desde el punto de vista social pero no es abarcadora de la identidad individual. La identificación con cada uno de esos grupos también está sujeta a interpretaciones variables por parte de los individuos que llevan a cabo su propia identificación.”9
Sin el correspondiente estudio antropológico o de otro género que sustente la pretensión, se da por hecho en la propuesta de mérito que las mujeres se identifican única y exclusivamente como “mujeres” sin señalarse que incluso en ese sector pueden existir otras tantas sub-identidades que hagan prioritarias otras clasificaciones, como bien señala Anne Phillips:
“...la mayoría de la gente existe dentro de múltiples identidades, cada una de las cuales puede llegar a ser la dominante durante un tiempo. En algunos contextos, la gente se identifica primordialmente con los de la misma raza; en otros con los del mismo sexo. A veces es la clase lo que forja las conexiones; a veces la nacionalidad; con frecuencia son los ideales y las creencias. Como he argumentado en otra parte Vivimos en una sociedad de clases que también está estructurada por el género, lo cual significa que hombres y mujeres experimentan la clase de modo diferente y que las unidades potenciales de clase son alteradas por conflictos de género. Para poner el acento al revés: vivimos en un orden de género que también está estructurado por la clase, lo cual significa que las mujeres experimentan su condición de mujer de modos diferentes y que su unidad como mujeres está continuamente alterada por conflictos de clase. Introdúzcase la raza para completar el triángulo y se puede ver cuán compleja llega a ser la geometría. Nadie es “sólo” un trabajador, “sólo” una mujer, “sólo” negro. La noción de que nuestra política puede reflejar simplemente una de nuestras identidades parece sumamente implausible”10
Wili Kymlicka, destacado teórico del multiculturalismo alude a lo complicado que las identidades y subgrupos pueden ser, así señala:
“...Cada uno de los grupos tiene subgrupos, con sus experiencias y característica propias. Si los hombres no pueden representar a las mujeres, ¿las mujeres blancas pueden representar a las mujeres de color? Dentro de la categoría de mujeres de color, ¿las mujeres asiáticas pueden representar a las mujeres afrocaríbeñas?, ¿las mujeres asiáticas de clase media, heterosexuales y sanas pueden representar a las mujeres asiáticas pobres, discapacitadas o lesbianas?”11
Como se desprende de los argumentos antes expuestos, determinar o justificar el por qué la información de un cierto grupo o sector de la población en específico debería ser clasificada en el informe anual que rinde el Presidente de la CNDH ante los Poderes de la Unión y, describirse de manera detallada la situación de sus derechos humanos, no es una cuestión menor.
Se requiere de un análisis ponderado que permita determinar sobre la idoneidad, necesidad y justificación de esa determinación porque, de legislarse en el sentido propuesto, se estaría interviniendo injustificadamente el derecho a la igualdad con relación al que asiste a otros sectores de la sociedad.
El argumento o premisa que sustenta la iniciativa sujeta a estudio no resulta ser el idóneo para tal justificación, tal y como se ha argumentado en este dictamen.
Además, tampoco resultaría conveniente incluir tales datos en un informe que se asume como general y, no particular de un determinado sector.
Aunado a lo anterior, la pretensión de la iniciante se encuentra cubierta ya a través del programa especializado de la CNDH en esta materia (el “Programa de asuntos de la mujer y de igualdad entre mujeres y hombres”), mismo que elabora estudios especializados de la situación de los derechos humanos de la mujer.
Tampoco debe obviarse que los informes anuales de la CNDH antes referidos, contienen ya la información de género solicitada por la iniciante pero en una forma diversa a la que se pretende, toda vez que no se reúne en un único rubro ni tampoco de manera detallada.
Por todos los argumentos antes señalados, la Comisión de Derechos Humanos somete a la consideración de la Honorable Asamblea de la Cámara de Diputados el siguiente:
Acuerdo
Primero. Se desecha la iniciativa que reforma el artículo 53 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, presentada por la diputada Esther Quintana Salinas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Segundo. Archívese el presente asunto y téngase como total y definitivamente concluido.
Notas
1 El método sistemático parte de considerar al derecho como un sistema de normas relacionadas o conectadas entre sí y no como un simple conjunto de normas aisladas.
Ver: Vázquez, Rodolfo. Teoría del Derecho. Oxford University Press. México, 2007. Pág. 66-67. El método funcional interpreta a la norma en razón del servicio o función que cumple dentro del subsistema social que es el derecho.
Ver: Vigo, Rodolfo Luis. Interpretación constitucional. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, Argentina. 1993. Pág. 215-217. El método teleológico implica un análisis detallado de relaciones entre fines y medios, así como de los conceptos vinculados de voluntad, intención, necesidad práctica y fin.
Este método está orientado tanto a la consecución del objetivo concreto/particular, como al de los fines racionales prescritos por el ordenamiento jurídico vigente.
Ver: Alexy, Robert. Teoría de la argumentación jurídica. La teoría del discurso racional como teoría de la fundamentación jurídica. Ed. Palestra. Trad. Manuel Atienza e Isabel Espejo. Lima, Perú. 2007. Pág. 331-336.
2 En su Primer Informe de Gobierno el Presidente de la República, Enrique Peña Nieto, señaló que: “La perspectiva de género es indispensable para alcanzar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, dado que coloca los temas de igualdad de género en el centro mismo de las decisiones sobre políticas, planes, presupuestos, estructuras y procesos institucionales... La transversalidad de la perspectiva de género debe observarse, no sólo en el desempeño de las dependencias y entidades de la APF [Administración Pública Federal], sino en todo el quehacer público como política de Estado” Primer Informe de Gobierno. Presidencia de la República. México, septiembre de 2013. Pág.10-11.
3 Véase el “Primer Informe de Gobierno. Presidencia de la República. México, septiembre de 2013”, en particular las páginas: 10-13; 160-168; 275-281; 331-347; 381-384; 673-678; 790-793.
4 Informe Anual de Labores 2012. Décima Época. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ministro Juan N. Silva meza, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal. México, Año 11/No. Especial 2012.
5 Ver: “Informe de actividades 2012, Tomo I” Comisión Nacional de los Derechos Humanos. México, enero de 2013.
6 Por cierto, la SCJN tiene otros tantos manuales especializados: el “Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas”; el “Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que afecten a niñas, niños y adolescentes”; el “Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en caso que afecten a personas migrantes y sujetas de Protección Internacional” y; el “Manual de buenas prácticas para investigar y sancionar el acoso laboral o sexual en la Suprema Corte de Justicia de la Nación”. Pueden ser consultados en el siguiente link: https://www.scin.oob.mxllibrerialPaoinas/protocolos.aspx; consultado el 26/11/2013.
7 Véase el: Dictamen en sentido negativo a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan las fracciones XI y XII al artículo 13 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, presentada por el diputado Ariel Gómez de León del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática”, votado por el pleno de esta Comisión de Derechos Humanos.
8 Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantías. La ley del más débil. Ed, Trotta. Trad., de Perfecto Andrés Ibáñez. 7a. edición. Madrid, 2010, Pág. 51.
9 Gutmann, Amy. La identidad en democracia. Ed. Katz, Trad. Estela Otero. Buenos Aires, Argentina, 2008. Pág. 23-24.
10 Philllps, Anne. “¿Qué tiene de malo la democracia liberal?”, en Anne Phillips: Género y teoría política democrática. Traducción de Isabel Vericat. Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM. México, 1996. Pág. 324.
11 Kymllcka, Wili. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías. Traducción de Carme Castells Auleda. Barcelona, España. 1996. Pág.195.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 25 días del mes de febrero de 2014.
La Comisión de Derechos Humanos
Diputados: Miriam Cárdenas Cantú (rúbrica), presidenta; Rodimiro Barrera Estrada, María Esther Garza Moreno (rúbrica), Gabriel Gómez Michel (rúbrica), Carlos Fernando Angulo Parra (rúbrica), Verónica Sada Pérez, María de Lourdes Amaya Reyes (rúbrica), Margarita Elena Tapia Fonllem, Martha Edith Vital Vera (rúbrica), José Francisco Coronato Rodríguez, Loretta Ortiz Ahlf (rúbrica), René Ricardo Fujiwara Montelongo (rúbrica), secretarios; Juan Jesús Aquino Calvo (rúbrica), Carlos Humberto Castaños Valenzuela (rúbrica), Francisco Javier Fernández Clamont (rúbrica), María del Rocío García Olmedo (rúbrica), María de Jesús Huerta Rea (rúbrica), María Teresa Jiménez Esquivel (rúbrica en contra), Roxana Luna Porquillo (rúbrica), Roberto López Suárez, María Angélica Magaña Zepeda, María Guadalupe Mondragón González (rúbrica en contra), José Luis Muñoz Soria (rúbrica), Vicario Portillo Martínez (rúbrica), Elvia María Pérez Escalante (rúbrica), Cristina Ruiz Sandoval (rúbrica).
De la Comisión de Salud, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley General de Salud Mental
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 82, numeral 1, 85, 157, numeral 1, fracción I, y 158, numeral 1, fracción IV, y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presenta el siguiente
Dictamen
I. Metodología
La Comisión de Salud, encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:
En el apartado denominado “Antecedentes”, se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, así como de la recepción y turno para el dictamen de la iniciativa.
En el apartado “Contenido de la iniciativa”, se exponen los objetivos y se hace una descripción de la iniciativa en la que se resume su contenido, motivos y alcances.
En las “Consideraciones”, los integrantes de la comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos por cada una de las adiciones planteadas, con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.
II. Antecedentes
1. En sesión celebrada con fecha 16 de octubre de 2013, el diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, presentó Iniciativa que expide la Ley General de Salud Mental.
2. Con la misma fecha, la residencia de la Mesa Directiva dispuso que dicha Iniciativa fuera turnada a la Comisión de Salud para dictamen
III. Contenido de la iniciativa
La presente iniciativa tiene como finalidad crear un ordenamiento jurídico con el objeto de garantizar el derecho a la salud mental, regular los servicios para tal efecto, proteger a la población afectada por trastornos mentales, trastornos de conducta y adicciones a través de los servicios de salud mental y establecer los principios básicos y niveles de cuidado en los servicios de salud mental. Incluir al Sistema de Salud Mental, en el Sistema Nacional de Salud, que estará conformado por todos los establecimientos asistenciales, de rehabilitación, hospitalarios y de investigación públicos y privados del país que abarquen los diferentes niveles de atención que actualmente funcionan o que se implementen en un futuro para la salud mental.
IV. Consideraciones
Primera. La salud mental abarca una amplia gama de actividades directa o indirectamente relacionadas con el componente de bienestar mental incluido en la definición de salud que da la OMS: «un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades». Está relacionada con la promoción del bienestar, la prevención de trastornos mentales y el tratamiento y rehabilitación de las personas afectadas por dichos trastornos.
Segunda. Los trastornos mentales y conductuales se consideran padecimientos que se caracterizan por alteraciones de los procesos de pensamiento, de las emociones o del comportamiento, asociadas con angustia personal y/o con alteraciones del funcionamiento, es decir, no son sólo variaciones dentro de la “normalidad”.
La salud mental es un fenómeno complejo determinado por múltiples factores de índole social, ambiental, biológica y psicológica. La salud mental incluye: los síndromes depresivos y ansiosos, la epilepsia, la demencia, la esquizofrenia, las adicciones y los trastornos del desarrollo infantil, los cuales se han incrementado en México durante los últimos años.
Para homogeneizar este gran espectro de trastornos y padecimientos, se creó el Manual diagnóstico y estadístico de los trastornos mentales (Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders, DSM) por la Asociación Americana de Psiquiatría; y contiene una clasificación de los trastornos mentales y proporciona descripciones claras de las categorías diagnósticas, con el fin de que los clínicos y los investigadores de las ciencias de la salud puedan diagnosticar, estudiar e intercambiar información y tratar los distintos trastornos mentales.
Este manual clasifica los trastornos mentales en diecisiete categorías. Los trastornos depresivos se encuentran dentro de la categoría de los trastornos del estado de ánimo, los cuales se dividen en trastornos depresivos (“depresión unipolar”), trastornos bipolares y dos trastornos basados en la etiología: trastorno del estado de ánimo debido a enfermedad médica y trastorno del estado de ánimo inducido por sustancias.
Tercera. La Organización Mundial de la Salud señala que en la mayoría de los países, sobre todo en los de ingresos bajos y medios, los servicios de salud mental adolecen de una grave escasez de recursos, tanto humanos como económicos. La mayoría de los recursos de atención sanitaria disponibles se destinan actualmente a la atención y el tratamiento especializados de los enfermos mentales y, en menor medida, a un sistema integrado de salud mental. En lugar de proporcionar atención en grandes hospitales psiquiátricos, los países deberían integrar la salud mental en la asistencia primaria, ofrecer atención de salud mental en los hospitales generales y crear servicios comunitarios de salud mental.
Aún más reducidos son los fondos disponibles para la promoción de la salud mental, expresión amplia que abarca toda una serie de estrategias destinadas a lograr resultados positivos en materia de salud mental. El desarrollo de los recursos y las capacidades de la persona y la mejora de la situación socioeconómica figuran entre los objetivos de esas estrategias.
La promoción de la salud mental requiere que se adopten medidas multisectoriales, en las que participen diversos sectores del gobierno y organizaciones no gubernamentales o comunitarias. El principal fin ha de ser promover la salud mental durante todo el ciclo vital, para garantizar a los niños un comienzo saludable en la vida y evitar trastornos mentales en la edad adulta y la vejez.
Cuarta. Es necesario referir que actualmente, conforme al marco jurídico sanitario vigente, la salud mental, concepto dentro del cual se encuentra la prevención y atención a los trastornos mentales y del comportamiento, se encuentra considerada como materia de salubridad general y como un servicio básico de salud (Artículos 3, fracción VI; y 27, fracción VI de la Ley General de Salud), lo cual determina que dichos padecimientos sean atendidos de manera prioritaria por las autoridades sanitarias de nuestro país.
Quinta. Por otra parte la Ley General de salud contempla un Capítulo VII, denominado “Salud Mental” , en el cual se establecen de manera general criterios de regulación para la prevención, atención de los trastornos mentales y del comportamiento, la cual en su sentido material y formal establece los siguientes criterios normativos:
Capítulo VII
Salud Mental
Artículo 72. La prevención y atención de los trastornos mentales y del comportamiento es de carácter prioritario. Se basará en el conocimiento de los factores que afectan la salud mental, las causas de las alteraciones de la conducta, los métodos de prevención y control multidisciplinario de dichos trastornos, así como otros aspectos relacionados con el diagnóstico, conservación y mejoramiento de la salud mental.
Para los efectos de esta Ley, se entiende por salud mental el estado de bienestar que una persona experimenta como resultado de su buen funcionamiento en los aspectos cognoscitivos, afectivos y conductuales, y, en última instancia el despliegue óptimo de sus potencialidades individuales para la convivencia, el trabajo y la recreación.
La atención de los trastornos mentales y del comportamiento deberá brindarse con un enfoque comunitario, de reinserción psicosocial y con estricto respeto a los derechos humanos de los usuarios de estos servicios.
Artículo 73. Para la promoción de la salud mental y la atención de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, la Secretaría de Salud, las instituciones de salud y los gobiernos de las entidades federativas, en coordinación con las autoridades competentes en cada materia, fomentarán y apoyarán:
I. El desarrollo de actividades educativas, socioculturales y recreativas que contribuyan a la salud mental, preferentemente a grupos en situación de vulnerabilidad.
II. La difusión de las orientaciones para la promoción de la salud mental, así como el conocimiento y prevención de los trastornos mentales y del comportamiento;
III. La realización de programas para la prevención y control del uso de substancias psicotrópicas, estupefacientes, inhalantes y otras substancias que puedan causar alteraciones mentales o dependencia;
IV. Las acciones y campañas de promoción de los derechos de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, así como de sensibilización para reducir el estigma y la discriminación, a fin de favorecer el acceso oportuno de la atención;
V. La implementación estratégica y gradual de servicios de salud mental en establecimientos de la red del Sistema Nacional de Salud, que permita abatir la brecha de atención;
VI. La investigación multidisciplinaria en materia de salud mental;
VII. La participación de observadores externos para vigilar el pleno respeto de los derechos humanos de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, que son atendidas en los establecimientos de la red del Sistema Nacional de Salud, y
VIII. Las demás acciones que directa o indirectamente contribuyan a la prevención, atención y fomento de la salud mental de la población.
Artículo 74. La atención de los trastornos mentales y del comportamiento comprende:
I. La atención de personas con trastornos mentales y del comportamiento, la evaluación diagnóstica integral y tratamientos integrales, y la rehabilitación psiquiátrica de enfermos mentales crónicos, deficientes mentales, alcohólicos y personas que usen habitualmente estupefacientes o substancias psicotrópicas;
II. La organización, operación y supervisión de establecimientos dedicados al estudio, tratamiento y rehabilitación de personas con trastornos mentales y del comportamiento, y
III. La reintegración de la persona con trastornos mentales y del comportamiento a su familia y comunidad, mediante la creación de programas sociales y asistenciales como residencias y talleres protegidos, en coordinación con otros sectores, para la debida atención de estos pacientes.
Artículo 74 Bis. La persona con trastornos mentales y del comportamiento tendrá los siguientes derechos:
I. Derecho a la mejor atención disponible en materia de salud mental y acorde con sus antecedentes culturales, lo que incluye el trato sin discriminación y con respeto a la dignidad de la persona, en establecimientos de la red del Sistema Nacional de Salud;
II. Derecho a contar con un representante que cuide en todo momento sus intereses. Para esto, la autoridad judicial deberá cuidar que no exista conflicto de intereses por parte del representante;
III. Derecho al consentimiento informado de la persona o su representante, en relación al tratamiento a recibir. Esto sólo se exceptuará en el caso de internamiento involuntario, cuando se trate de un caso urgente o cuando se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente;
IV. Derecho a que le sean impuestas únicamente las restricciones necesarias para garantizar su protección y la de terceros. En todo caso, se deberá procurar que el internamiento sea lo menos restrictivo posible y a que el tratamiento a recibir sea lo menos alterador posible;
V. Derecho a que el tratamiento que reciba esté basado en un plan prescrito individualmente con historial clínico, revisado periódicamente y modificado llegado el caso;
VI. Derecho a no ser sometido a tratamientos irreversibles o que modifiquen la integridad de la persona;
VII. Derecho a ser tratado y atendido en su comunidad o lo más cerca posible al lugar en donde habiten sus familiares o amigos, y
VIII. Derecho a la confidencialidad de la información psiquiátrica sobre su persona.
Artículo 75. El internamiento de personas con trastornos mentales y del comportamiento, como último recurso terapéutico, se ajustará a principios éticos, sociales, de respeto a los derechos humanos y a los requisitos que determine la Secretaría de Salud y demás disposiciones jurídicas aplicables.
Será involuntario el internamiento, cuando por encontrarse la persona impedida para solicitarlo por sí misma, por incapacidad transitoria o permanente, sea solicitado por un familiar, tutor, representante legal o, a falta de los anteriores, otra persona interesada, que en caso de urgencia solicite el servicio y siempre que exista la intervención de un médico calificado, que determine la existencia de un trastorno mental y del comportamiento y que debido a dicho trastorno existe un peligro grave o inmediato para sí mismo o para terceros.
La decisión de internar a una persona deberá ser notificada a su representante, así como a la autoridad judicial.
El internamiento involuntario será revisado por la autoridad judicial a petición de la persona internada o de su representante. La resolución de la autoridad judicial deberá estar fundada en dictamen pericial y, en caso de que se resuelva la terminación del internamiento, deberá establecer un plazo para que se ejecute la misma. En todo caso, durante dicho procedimiento deberá garantizarse la defensa de los intereses de la persona internada.
Las autoridades sanitarias deberán coordinarse con los organismos públicos de protección a los derechos humanos para que los establecimientos dedicados a la atención y tratamiento de las personas con trastornos mentales y del comportamiento sean supervisados continuamente, a fin de garantizar el respeto a los derechos de las personas internadas.
Artículo 76. La Secretaría de Salud establecerá las normas oficiales mexicanas para los establecimientos que prestan atención a las personas con trastornos mentales y del comportamiento, de la red del Sistema Nacional de Salud.
A estos efectos, se establecerá la coordinación necesaria entre las autoridades sanitarias, judiciales, administrativas y otras, según corresponda.
Artículo 77. Los padres, tutores, quienes ejercen la patria potestad o quienes ostenten la representación legal de personas con trastornos mentales y del comportamiento, serán responsables de la guardia o custodia. Las autoridades educativas y cualquier persona que esté en contacto con las personas con trastornos mentales y del comportamiento, procurarán la oportuna y debida atención de los mismos.
A estos efectos, podrán obtener orientación y asesoramiento en las instituciones públicas dedicadas a la atención de las personas con trastornos mentales y del comportamiento.
En caso de que el diagnóstico confirme la existencia de un trastorno mental y del comportamiento, y que se requiera el internamiento del menor, deberá respetarse lo dispuesto por el artículo 75 de esta Ley y dicho internamiento deberá efectuarse en un establecimiento o área específicamente destinada a la atención de menores. De igual manera, se deberán tomar las medidas necesarias a fin de proteger los derechos que consigna la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Sexta. La política en salud mental de México contiene diversos componentes que persiguen, entre otras cosas lo siguiente: 1) la integración de los servicios de salud mental comunitaria a la red de servicios de salud general; 2) el incremento de los recursos humanos, del presupuesto destinado y de la calidad del servicio; 3) la ampliación de la promoción de la salud, de la abogacía y de la participación tanto de usuarios como de familiares en la planificación y desarrollo de los programas y servicios de Salud Mental. También se busca ampliar la concertación de acciones con los diferentes actores sociales a fin de mejorar el estado de salud mental de la población. Se propone realizar las acciones anteriores garantizando los derechos humanos de los pacientes y familiares.
Séptima. Los esquemas de atención médica para el tratamiento de personas que padecen enfermedad mental, experimentan cambios continuos en función del desarrollo acelerado de la ciencia, de la mejor comprensión de los múltiples factores que intervienen en el origen y evolución de la enfermedad mental, así como de los recursos terapéuticos, físicos, humanos y financieros para su atención.
Una característica fundamental de este cambio, es la tendencia hacia la reinserción social de la persona enferma al medio al que pertenece, favoreciendo la continuidad del tratamiento a través de la implementación de programas extrahospitalarios y comunitarios tales como hospitales de día, servicios de consulta externa, centros de día, casas de medio camino, talleres protegidos, entre otros, con especial énfasis en la prevención, desde una perspectiva integral que considera la complejidad de los aspectos biológicos, psicológicos y sociales de las enfermedades mentales. Para fortalecer esta tendencia es indispensable continuar el proceso modernizador de la organización y funcionamiento de los servicios de salud, que permita superar los rezagos aún prevalecientes.1
En atención ello, en 1994 se expidió la norma oficial mexicana NOM-025-SSA2-1994 que tiene por objeto uniformar criterios de operación, actividades, actitudes del personal de las Unidades que prestan servicios de atención hospitalaria médico-psiquiátrica, la cual se proporcionará en forma continua e integral, con calidad y calidez.
Posteriormente el 19 de enero de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la creación del Consejo Nacional de Salud Mental, como instrumento de la Secretaría de Salud Federal para impulsar la reforma psiquiátrica iniciada en nuestro país a través del Modelo Miguel Hidalgo de Atención en Salud Mental y para favorecer la salud mental a lo largo de la vida así como para llevar a cabo la planeación, supervisión y evaluación de los servicios de salud mental en todo el país.
Por otra parte se crearon los Servicios de Atención Psiquiátrica (SAP) cuya misión es proporcionar a la población mexicana una atención en salud mental comunitaria, multidisciplinaria, integral y continua, mediante acciones de promoción y prevención, diagnósticas terapéuticas y de rehabilitación psicosocial, a través de servicios caracterizados por la calidad, el pleno respeto de los derechos y la dignidad humana, y sin ningún tipo de barreras para su acceso.
Octava. Es importante mencionar que México cuenta con el Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz que, entre sus principales objetivos, se encuentran: el realizar investigación para conocer la interacción entre el cerebro, la conducta y el ambiente; traducir los hallazgos científicos en programas de prevención y atención y realizar recomendaciones para las políticas públicas. Para cumplir con estos objetivos cuenta con tres grandes áreas de investigación: Neurociencias, Clínicas, Epidemiológicas y Sociales. En el área de las Neurociencias se estudian los orígenes, desarrollo y manifestación de los trastornos mentales y son un puente entre los procesos básicos y la clínica. Las investigaciones en el área clínica permiten comprender mejor las causas, el curso y el desenlace de las enfermedades y trastornos psiquiátricos, así como mejorar los procedimientos de diagnóstico, clasificación y tratamiento. Finalmente, la investigación epidemiológica y en ciencias sociales permite el estudio de los factores socioculturales que inciden en los trastornos mentales, así como las trayectorias de las enfermedades, la búsqueda de atención y las necesidades de rehabilitación. En este Instituto se produce un importante porcentaje de las publicaciones relacionadas con la salud mental.
Novena. Según el Informe de la evaluación del Sistema de Salud Mental en México utilizando el Instrumento de Evaluación para Sistemas de Salud Mental de la Organización Mundial de la Salud realizado en el año 2012 se estableció:
1) México dispone de un programa de acción que incluye lineamientos para las políticas en salud mental así como estrategias, acciones y metas encaminadas a solucionar los problemas prioritarios. También se propone la integración de la salud mental a la red de servicios de salud en general, incluida la protección de los derechos humanos de los pacientes.
2) La población que no se encuentra cubierta por la seguridad social (45% del total de los mexicanos) tiene la posibilidad de ser atendida dentro del Seguro Popular que cuenta con un subsidio tanto federal como local. El Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud, suscrito dentro del Seguro, incluye la cobertura de los principales trastornos mentales.
3) Se encuentran disponibles por lo menos un medicamento de cada clase terapéutica en la mayoría de los establecimientos de salud mental, por ejemplo en el 98 por ciento de los hospitales psiquiátricos y 67 por ciento de los servicios de consulta externa.
4) Existe un órgano independiente del sector salud que vigila los derechos humanos de los pacientes, cuya instancia realizó inspecciones en 67 por ciento de los hospitales psiquiátricos; además el 63 por ciento del personal de estas instituciones recibió algún tipo de capacitación sobre los derechos humanos durante el año 2008.
5) Se realiza un trabajo continuo y sistemático de investigación que aborda diversos aspectos de salud mental como los estudios epidemiológicos, las evaluaciones clínicas, las intervenciones psicosociales y psicoterapéuticas, así como los estudios genéticos. Estos esfuerzos pretenden ofrecer una orientación para las acciones concretas del sistema de salud.
Décima. El proyecto de iniciativa en estudio pretende incluir lineamientos, criterios de operación y actividades para la prevención, atención de los trastornos mentales y del comportamiento, a lo que esta Comisión dictaminadora señala:
En la doctrina, el Instituto de Investigaciones Jurídicas en su “Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano”, editado por Porrúa y la Universidad Nacional Autónoma de México en el 2001, página 3264, se establece:
“Las leyes por su propia naturaleza no pueden prever todos los supuestos posibles, por lo que su grado de generalidad y abstracción debe ser amplio y omnicomprensivo; los reglamentos, en contraste, tienden a detallar los supuestos previstos en la ley para que la individualización y aplicación del orden jurídico será clara y efectiva.”
De lo anterior se desprende que es materia de reglamento establecer las particularidades de aplicación de la Ley.
Por lo expuesto, se considera que la presente iniciativa es improcedente ya que se establecen disposiciones normativas que regulan criterios que ya se encuentran contenidas de manera genérica en la Ley General de Salud, resultando innecesaria desde una perspectiva estrictamente jurídica.
Por lo expuesto, los integrantes de la Comisión de Salud de la LXII Legislatura sometemos a consideración del pleno los siguientes
Resolutivos
Primero. Se desecha la Iniciativa que expide la Ley General de Salud Mental, presentada por el diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano.
Segundo. Archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Nota
1 Norma Oficial Mexicana NOM-025-SSA2-1994.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de febrero de 2014.
La Comisión de Salud
Diputados: Isaías Cortés Berumen (rúbrica), presidente; Leobardo Alcalá Padilla (rúbrica), Francisco Javier Fernández Clamont (rúbrica), María de las Nieves García Fernández (rúbrica), Rosalba Gualito Castañeda (rúbrica), Alma Marina Vitela Rodríguez (rúbrica), Mario Alberto Dávila Delgado (rúbrica), Eva Diego Cruz (rúbrica), Antonio Sansores Sastré, Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), secretarios; Miguel Ángel Aguayo López, Alliet Mariana Bautista Bravo, José Enrique Doger Guerrero, Rubén Benjamín Félix Hays, Guadalupe Socorro Flores Salazar (rúbrica), Lizbeth Loy Gamboa Song (rúbrica), Héctor García García (rúbrica), Blanca Jiménez Castillo, Raquel Jiménez Cerrillo (rúbrica), María Elia Cabañas Aparicio (rúbrica), María del Carmen Martínez Santillán, Martha Lucía Mícher Camarena (rúbrica), Ernesto Núñez Aguilar (rúbrica), Marcelina Orta Coronado (rúbrica), Guadalupe del Socorro Ortega Pacheco (rúbrica), Leslie Pantoja Hernández (rúbrica), Zita Beatriz Pazzi Maza (rúbrica), Ernesto Alfonso Robledo Leal, Jessica Salazar Trejo, Juan Ignacio Samperio Montaño.
De la Comisión de Salud, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal para la Prevención, Tratamiento y Mitigación de la Diabetes
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numerales 6, incisos e) y f) y 7 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 82, primer párrafo, 85, 157, fracción I y 158, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presentan el siguiente dictamen.
I. Metodología
Los integrantes de la Comisión de Salud, encargados del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrollaron los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:
En el apartado denominado “Antecedentes”, se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, así como de la recepción y turno para el dictamen de la iniciativa.
En el apartado “Contenido”, se exponen los objetivos y se hace una descripción de la iniciativa en la que se resume su contenido, motivos y alcances.
En las “Consideraciones”, los integrantes de la comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos por cada una de las adiciones planteadas, con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.
II. Antecedentes
1. En sesión celebrada el pasado 18 de octubre de 2013, la Diputada Margarita Saldaña Hernández, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa que expide la Ley Federal para la Prevención, Tratamiento y Mitigación de la Diabetes
2. Con la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva dispuso que dicha iniciativa se turnara a la Comisión de Salud para dictamen, y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para opinión.
III. Contenido
La iniciativa tiene como objetivos:
• Crear un ordenamiento jurídico con el objeto de prevenir, tratar y mitigar la diabetes, a través de la función que ejercen las dependencias e instituciones de los sectores público, privado y social que prestan servicios de atención a la referida enfermedad, en el ámbito de competencia federal, para hacer efectivo el derecho a la protección de la salud de la población.
• Facultar a la Secretaría de Salud para planear, normar, coordinar y evaluar las acciones para la prevención, tratamiento y mitigación de la Diabetes que realicen los tres órdenes de gobierno en el marco del Sistema de la Salud.
• Crear la cartilla metabólica, de uso obligatorio para los integrantes del Sistema de la Salud, como herramienta fundamental para formar conciencia en los usuarios de la importancia del autocuidado de la salud y demandar oportunamente los servicios preventivos correspondientes.
• Crear el Centro de Especialidades en Diabetes, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, con autonomía administrativa, técnica y operativa, con el objeto de prevenir y controlar el impacto de la Diabetes, así como de los factores y enfermedades asociadas, para mejorar la calidad de vida de la población.
IV. Consideraciones
Primera. El término diabetes mellitus proviene del latín diabétes (que significa correr a través o atravesar), como término para referirse a la enfermedad caracterizada por la eliminación de grandes cantidades de orina (término médico denominado poliuria). La palabra del griego Mellitus (con significado miel) se agregó en el año 1675 por Thomas Willis cuando notó que la orina de un paciente diabético tenía sabor dulce (debido a que la glucosa se elimina por la orina).
El origen de la enfermedad permaneció desconocido durante mucho tiempo, hasta que Paul Langerhans, en el siglo XIX, descubrió en el páncreas grupos de células, conocidas hoy como islotes de Langerhans, que creyó vinculados a la diabetes. Fue sólo a comienzos del siglo XX cuando se determinó que en esos islotes se produce una hormona llamada insulina, la sustancia que regula el nivel de azúcar en la sangre.
La diabetes es un grupo de enfermedades metabólicas caracterizadas por hiperglucemia (nivel elevado de glucosa en sangre) resultante de defectos en la secreción de insulina, defectos en su acción, o ambos.
Se clasifica en dos tipos:
Tipo 1: el cuerpo no puede producir insulina porque el sistema inmunitario (las células que se encargan de la defensa de nuestro cuerpo) destruye las células que producen insulina, llamadas células beta, localizadas en el páncreas. El tratamiento consiste en aplicarse insulina, de manera inyectada, de por vida. De 100 personas con diabetes 10 son tipo 1. Las células quedan sin energía o glucosa o el azúcar de los alimentos y el nivel de glucemia en sangre se eleva.
Tipo 2: al momento del diagnóstico las células beta que producen insulina, han muerto en un 50 por ciento y cada año que pasa siguen en su proceso de destrucción el 5 por ciento de estas células muere. Además todos los pacientes con diabetes tipo 2 son resistentes a su propia insulina, eso significa que las células tienen una serie de puertas que se abren cuando llega la insulina cargada de glucosa (estas se llaman receptores), desconocen la insulina que el propio cuerpo produce y deciden no aceptarla, por ende la células no abren sus puertas, quedan sin energía y el nivel de glucosa se eleva.
La diabetes tipo 2 se puede prevenir en muchos casos, ayudando y alentando a aquellos en riesgo a mantener un peso saludable y realizar ejercicio frecuentemente.
Existen factores de riesgo que pueden favorecer el desarrollo de la enfermedad, dentro de los cuales destacan: a) la herencia, tener padres hermanos o hijos con diabetes, b) sobrepeso u obesidad, c) triglicéridos y colesterol elevados, d) sedentarismo, e) hipertensión o enfermedades cardiovasculares, f) tolerancia anormal a la glucosa, g) haber tenido diabetes gestacional o un hijo mayor a 4 kilogramos de peso al nacer (para las mujeres), h) que se le haya diagnosticado síndrome metabólico, e i) que se le haya diagnosticado ovario poliquístico.
Cifras de la Federación Internacional de Diabetes estiman que en el mundo hay 371 millones de personas con diabetes, lo que implica que el 8.3 por ciento de toda la población padece esta enfermedad. De manera alarmante, también se presume que la mitad de las personas con diabetes no sabe que tiene este padecimiento.1
Como respuesta al alarmante aumento de los casos de diabetes en el mundo, se instauró el Día Mundial de la Diabetes por la Federación Internacional de Diabetes y la Organización Mundial de la Salud, en 1991. Es celebrado en más de 160 países de todo el mundo, todos los estados miembros de la Organización de Naciones Unidas, así como todas las asociaciones y organizaciones, empresas, profesionales sanitarios y personas con diabetes y sus familias. Es una campaña que presenta cada año un tema elegido por la Federación Internacional de Diabetes para centrarse en distintos aspectos relacionados con la comunidad internacional de la diabetes. Se celebra el 14 de noviembre, para conmemorar el nacimiento de Frederick Banting, que fue quien concibió la primera idea que condujo al descubrimiento de la insulina en 1922.
En virtud que las personas con diabetes son responsables del 95 por ciento de la atención que necesitan, es de suma importancia que reciban una continua educación a la medida de sus necesidades y proporcionada por profesionales de la salud calificados.
Segunda. La Organización Mundial de la Salud estima que en el mundo hay 346 millones de personas con diabetes, cifras que muy probablemente, de no mediar intervención alguna, para 2030 se habrá más que duplicado. De las personas que padecen la enfermedad, el 50 por ciento no están diagnosticadas, o no saben que tienen la enfermedad. En 2012, se atribuyeron a diabetes 4.8 millones de fallecimientos y 471 miles de millones de dólares en gastos sanitarios.
Cada hora se diagnostican 38 nuevos casos de diabetes. Casi el 80 por ciento de las muertes por diabetes se producen en países de ingresos bajos o medios. La mitad de los fallecimientos atribuibles a la diabetes ocurre en personas con menos de 60 años
Los gastos sanitarios para el tratamiento y control de diabetes resultaron más altos en América del Norte y el Caribe que en cualquier otra región. En América Central y Sur sólo el 5 por ciento de los dólares utilizados en el tratamiento y control de diabetes fueron gastados en esta región. 1 de cada 3 dólares utilizados en el tratamiento y control de diabetes fueron gastados en Europa. Uno de cada 3 adultos con diabetes vive en la región Asia-Pacífico. 6 de los 10 primeros países en prevalencia de diabetes se encuentran en la región de islas del Pacífico. La región africana tiene la tasa de mortalidad por diabetes más alta del mundo.
Las tablas a continuación indican la epidemiología, expresada en número de pacientes por país (Tabla 1) y la prevalencia, expresada en número de casos pro 100 habitantes adultos (Tabla 2).2
País Número de personas
(millones)China 92.3
India 63.0
EUA 24.1
Brasil 13.7
Rusia 12.7
México 10.6
Indonesia 7.6
Egipto 7.5
Japón 7.1
Pakistán 6.6
Tabla 2. Prevalencia (número de casos por 100 habitantes)
País Prevalencia
(porcentaje)1 Estados Federados de Micronesia 37.2
2 Nauru 30.1
3 Islas Marshall 27.1
4 Kiribati 25.5
5 Tuvalu 24.8
6 Kuwait 23.9
7 Arabia Saudita 23.4
8 Qatar 23.3
9 Bahrein 22.4
10 Vanuatu 22.0
Tercera. A nivel nacional, los datos son los siguientes: Casos de Diabetes: 10.6 millones. Se calcula que hay 3.4 millones de personas con diabetes no diagnosticada. La prevalencia comparativa de diabetes (porcentaje) estándar de la OMS es de 15.59 por ciento En 2012, los fallecimientos por diabetes ascendieron a 73 mil 347, ocupando el primer lugar de causas de muerte en México. Cada dos horas mueren 5 personas a causa de complicaciones originadas por la diabetes. De cada 100 pacientes con diabetes, 14 presenta alguna complicación renal. El 30 por ciento de los problemas de pie diabético termina en amputación. De cada cinco pacientes con diabetes, 2 desarrollan ceguera y problemas cardiovasculares. La media de gastos ocasionados por persona afectada por año es de 815 dólares.
Los datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012 arrojan que del total de diabéticos diagnosticados, 14.2 por ciento (poco más de 900 mil), dijeron no haber acudido al médico para el control de la diabetes en los 12 meses previos a la entrevista, es decir, se puede considerar que no se encuentran en tratamiento y por lo tanto están retrasando acciones de prevención de complicaciones.
Cuarta. Ante estas cifras, es obvio que la diabetes mellitus es un padecimiento de alta prioridad, considerado un problema de salud pública. Como la promovente señala, la prevención y control de la enfermedad son muy complejos y van desde las acciones de prevención, detección oportuna, así como la educación en salud, el tratamiento médico, psicológico, nutricional, integral, las acciones de rehabilitación y la atención de las secuelas o complicaciones.
Ante tal magnitud, la Secretaría de Salud como órgano rector en materia de salubridad en nuestro país ha desarrollado e implementado medidas para la prevención, atención y control de la enfermedad. Tales medidas incluyen la norma oficial mexicana NOM-015-SSA2-2010, Para la prevención, tratamiento y control de la diabetes mellitus; así como el Programa de Acción Específico Diabetes Mellitus 2007 – 2012, a través de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud. En estos documentos se establecen los criterios diagnósticos, la clasificación de la enfermedad, la competencia de las instituciones, la organización de las mismas, y el modelo de tratamiento y control de la enfermedad.
Quinta. Al tomar como base la Ley General de Salud, máximo ordenamiento de referencia en materia de sanidad, esta comisión considera que la presente iniciativa es inviable en virtud que duplica lo dispuesto en la Ley General de Salud. A continuación se enuncian los motivos.
La Ley General de Salud vigente contempla a la diabetes mellitus de manera genérica dentro del espectro de las enfermedades no transmisibles. De esta manera, se considera a la enfermedad como prioritaria y materia de salubridad general, como lo indica el artículo 3 fracción XVI. De igual manera, el artículo 27, establece que la atención y el control de las enfermedades no transmisibles más frecuentes (dentro de las cuales se encuentra la diabetes mellitus) deben considerarse como servicios básicos de salud.
La propuesta establece las atribuciones que la Secretaría de Salud tendrá, las cuales son el impulso de la promoción de la salud para una amplia prevención, adecuada y oportuna atención, mediante la formación de una cultura de conocimiento de la enfermedad, la integración del Programa Integral de Prevención, Atención y Mitigación de la Diabetes, y aplicación de medidas de salud ocupacional. Faculta a la Secretaría de Salud a planear, normar, coordinar y evaluar las acciones para la prevención y el tratamiento de la diabetes, establecer y conducir la política nacional de salud en la materia, coordinar la participación de los sectores públicos y privados, establecer los programas de servicios de salud en la materia, coordinar el proceso de programación de las actividades del sector sanitario, promover la participación de los integrantes del Sistema Nacional de Salud, fomentar la racionalización de recursos, promover y fomentar las acciones de salubridad general en la materia, ejercer la coordinación y la vigilancia del cumplimiento de la Ley. Estas disposiciones duplican lo contenido en los artículos 13, 15, 16, 17, 27, 33, 58, 112, 113.
Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:
A. Corresponde al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Salud:
I. Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento;
III. Organizar y operar los servicios de salud a su cargo y, en todas las materias de salubridad general, desarrollar temporalmente acciones en las entidades federativas, cuando éstas se lo soliciten, de conformidad con los acuerdos de coordinación que se celebren al efecto;
IV. Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, con sujeción a las políticas nacionales en la materia;
VI. Promover y programar el alcance y las modalidades del Sistema Nacional de Salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidación y funcionamiento;
VIII. Realizar la evaluación general de la prestación de servicios de salud en materia de salubridad general en todo el territorio nacional;
Artículo 15. El Consejo de Salubridad General es un órgano que depende directamente del presidente de la República en los términos del artículo 73, fracción XVI, base primera de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 16. La organización y funcionamiento del Consejo de Salubridad General se regirá por su reglamento interior, que formulará el propio Consejo y someterá a la aprobación del Presidente de la República para su expedición.
Artículo 17. Compete al Consejo de Salubridad General:
II. Adicionar las listas de establecimientos destinados al proceso de medicamentos y las de enfermedades transmisibles prioritarias y no transmisibles más frecuentes, así como las de fuentes de radiaciones ionizantes y de naturaleza análoga;
V. Elaborar el cuadro básico de insumos del sector salud;
VI. Participar en la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud;
VII. Rendir opiniones y formular sugerencias al Ejecutivo Federal tendientes al mejoramiento de la eficiencia del Sistema Nacional de Salud y al mejor cumplimiento del programa sectorial de salud.
Artículo 27. Para los efectos del derecho a la protección de la salud, se consideran servicios básicos de salud los referentes a:
I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente;
II. La prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes;
III. La atención médica integral, que comprende la atención médica integrada de carácter preventivo, acciones curativas, paliativas y de rehabilitación, incluyendo la atención de urgencias.
Para efectos del párrafo anterior, la atención médica integrada de carácter preventivo consiste en realizar todas las acciones de prevención y promoción para la protección de la salud, de acuerdo con la edad, sexo y los determinantes físicos y psíquicos de las personas, realizadas preferentemente en una sola consulta.
VIII. La disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud;
IX. La promoción del mejoramiento de la nutrición;
Artículo 33. Las actividades de atención médica son:
I. Preventivas, que incluyen las de promoción general y las de protección específica;
II. Curativas, que tienen como fin efectuar un diagnóstico temprano y proporcionar tratamiento oportuno;
III. De rehabilitación, que incluyen acciones tendientes a optimizar las capacidades y funciones de las personas con discapacidad, y
IV. Paliativas, que incluyen el cuidado integral para preservar la calidad de vida del paciente, a través de la prevención, tratamiento y control del dolor, y otros síntomas físicos y emocionales por parte de un equipo profesional multidisciplinario.
Artículo 58. La comunidad podrá participar en los servicios de salud de los sectores público, social y privado a través de las siguientes acciones:
I. Promoción de hábitos de conducta que contribuyan a proteger la salud o a solucionar problemas de salud, e intervención en programas de promoción y mejoramiento de la salud y de prevención de enfermedades y accidentes;
Artículo 112. La educación para la salud tiene por objeto:
I. Fomentar en la población el desarrollo de actitudes y conductas que le permitan participar en la prevención de enfermedades individuales, colectivas y accidentes, y protegerse de los riesgos que pongan en peligro su salud;
II. Proporcionar a la población los conocimientos sobre las causas de las enfermedades y de los daños provocados por los efectos nocivos del ambiente en la salud, y
III. Orientar y capacitar a la población preferentemente en materia de nutrición, salud mental, salud bucal, educación sexual, planificación familiar, cuidados paliativos, riesgos de automedicación, prevención de farmacodependencia, salud ocupacional, salud visual, salud auditiva, uso adecuado de los servicios de salud, prevención de accidentes, prevención de la discapacidad y rehabilitación de las personas con discapacidad y detección oportuna de enfermedades.
Artículo 113. La Secretaría de Salud, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública y los gobiernos de las entidades federativas, y con la colaboración de las dependencias y entidades del sector salud, formulará, propondrá y desarrollará programas de educación para la salud, procurando optimizar los recursos y alcanzar una cobertura total de la población.
Tratándose de las comunidades indígenas, los programas a los que se refiere el párrafo anterior, deberán difundirse en español y la lengua o lenguas indígenas que correspondan.
Como se estableció previamente, la Ley General de Salud contempla de manera genérica a la diabetes mellitus como parte de la gama de las enfermedades no transmisibles, y lo establece en el Capítulo III dentro del Título Octavo “Prevención y Control de Enfermedades y Accidentes”:
Enfermedades no Transmisibles
Artículo 158. La Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, realizarán actividades de prevención y control de las enfermedades no transmisibles que las propias autoridades sanitarias determinen.
Artículo 159. El ejercicio de la acción de prevención y control de las enfermedades no transmisibles comprenderá las siguientes medidas:
I. La detección oportuna de las enfermedades no transmisibles y la evaluación del riesgo de contraerlas;
II. La divulgación de medidas higiénicas para el control de los padecimientos;
III. La prevención específica en cada caso y la vigilancia de su cumplimiento;
IV. La realización de estudios epidemiológicos, y
V. La difusión permanente de las dietas, hábitos alimenticios y procedimientos que conduzcan al consumo efectivo de los mínimos de nutrimentos por la población general, recomendados por la propia Secretaría, y
VI. Las demás que sean necesarias para la prevención, tratamiento y control de los padecimientos que se presenten en la población.
Artículo 160. La Secretaría de Salud coordinará sus actividades con otras dependencias y entidades públicas y con los gobiernos de las entidades federativas, para la investigación, prevención y control de las enfermedades no transmisibles.
Artículo 161. Los profesionales, técnicos y auxiliares de la salud deberán rendir los informes que la autoridad sanitaria requiera acerca de las enfermedades no transmisibles, en los términos de los reglamentos que al efecto se expidan.
En relación con la inclusión del Título Segundo, que trata acerca de los tipos de diabetes, la propuesta es limitada, conforme lo establece la norma oficial mexicana NOM-015-SSA2-2010, Para la prevención, tratamiento y control de la diabetes mellitus, que enlista todos los tipos de diabetes, así como sus causas. Aunado a esto, propone que los tipos de diabetes no mencionados en la ley sean tratados a lo dispuesto en la normatividad emitida para los efectos. Cabe mencionar que la normatividad vigente ya contempla todos los tipos.
6.2. Con fines de diagnóstico y tratamiento, se empleará la siguiente clasificación:
6.2.1. Diabetes Tipo 1.
6.2.2. Diabetes Tipo 2.
6.2.3. Otros tipos específicos:
6.2.3.1. Defectos genéticos en la función de las células beta, que comprende varias entidades.
6.2.3.2. Defectos genéticos en la acción de la insulina.
6.2.3.3. Enfermedades del páncreas exócrino.
6.2.3.4. Endocrinopatías
6.2.3.5. Diabetes inducida químicamente, o por drogas.
6.2.3.6. Infecciones.
6.2.3.7. Diabetes poco común mediada inmunitariamente.
6.2.3.8. Otros síndromes genéticos, algunas veces asociados con diabetes.
6.2.4. Diabetes gestacional.
En relación con la inclusión del Título Tercero “Formación de la Cultura sobre la Diabetes”, duplica lo contenido en la NOM previamente mencionada, así como los artículos 27, 33, 58, 112 y 113 arriba expuestos. Asimismo, lo que se promueve ya se encuentra contemplada en la misma NOM en relación con el tratamiento integral del padecimiento, las medidas preventivas y de detección o diagnóstico oportuno:
Prevención
La prevención es un pilar que debe evitar la aparición de la enfermedad, el desarrollo de las complicaciones agudas y crónicas, para lo cual debe llevarse a cabo a través de un equipo multidisciplinario y estrechamente vinculado que permita, a través de sus acciones, obtener impactos en la salud del paciente con factores de riesgo asociados a diabetes mellitus o quienes ya la padecen.
Los factores de riesgo son: sobrepeso y obesidad, sedentarismo, familiares de primer grado con diabetes, >45 años de edad, las mujeres con antecedentes de productos macrosómicos (>4 kilogramos) y o con antecedentes obstétricos de diabetes gestacional, mujeres con antecedente de ovarios poliquísticos; asimismo, se considera dentro de este grupo a las personas con hipertensión arterial (>140/90), dislipidemias (colesterol HDL <40 mg/dl, triglicéridos >250 mg/dl), a los y las pacientes con enfermedades cardiovasculares (cardiopatía isquémica, insuficiencia vascular cerebral, o insuficiencia arterial de miembros inferiores) y con antecedentes de enfermedades psiquiátricas con uso de antipsicóticos.
Prevención primaria: Tiene como objetivo evitar el inicio de la enfermedad. En la práctica, prevención es toda actividad que tiene lugar antes de las manifestaciones de la enfermedad con el propósito específico de prevenir su aparición.
En la población en general: Medidas destinadas a modificar el estilo de vida y las características socioambientales que, unidas a factores genéticos, constituyen causas desencadenantes de la diabetes. Las acciones de prevención primaria deben ejecutarse, no sólo a través de actividades médicas, sino también con la participación y compromiso de la comunidad y autoridades sanitarias utilizando los medios de comunicación masivos existentes en cada región como radio, prensa y televisión, entre otros. Los factores protectores para la prevención y control de esta enfermedad consisten en modificar los cambios en el estilo de vida que abarca reducción de peso, una adecuada nutrición, la realización de ejercicio y la disminución de los factores de riesgo cardiovascular.
En la población con factores de riesgo: La intervención inicial y a lo largo del padecimiento se realizará especialmente con tratamiento no farmacológico y consistirá en educación para la salud, promoción de la salud – corrección de factores dentro del estilo de vida, prevención y corrección de obesidad: dietas con bajo contenido graso y azúcares refinados y alta proporción de fibra alimentaria, uso racional y prescripción adecuada de medicamentos diabetogénicos, promoción del ejercicio físico rutinario y programado, integración a Grupos de Ayuda Mutua, encaminados a que el o la paciente sea responsable de su autocuidado y permanentemente se autogestionen en pro de su control metabólico, uso de la evidencia científica a través de monofármacos preventivos, que disminuyan el porcentaje de conversión a DMT-2, conforme a la Guía de recomendaciones para la promoción de la salud, prevención, detección, diagnóstico, tratamiento y control de la prediabetes.
Prevención secundaria: estará encaminada a pacientes ya confirmados con diabetes mellitus y cuyos objetivos son evitar la aparición de complicaciones agudas, y evitar o retrasar las complicaciones crónicas. Las acciones para cumplir los objetivos propuestos se fundamentan en el control metabólico óptimo y permanente de la enfermedad.
Prevención terciaria: Estará dirigida a pacientes que presentan complicaciones crónicas y tiene como objetivo evitar la discapacidad por insuficiencia renal, ceguera, pie diabético y evitar la mortalidad temprana por enfermedad cardiovascular. Estas acciones requieren de la participación de profesionales especializados en las diferentes complicaciones:
Los elementos pilares para el adecuado control de la enfermedad son: Control de peso, actividad física, alimentación, promoción de la salud, comunicación social, participación social, educación para la salud, y prevención de la diabetes mellitus tipo 2 en individuos de alto riesgo.
Detección
La detección de la prediabetes y de la diabetes mellitus tipo 2 se debe realizar en la población general a partir de los 20 años de edad o al inicio de la pubertad si presenta obesidad y factores de riesgo con periodicidad de cada 3 años, a través del Programa de Acción específico de Diabetes Mellitus vigente y en campañas en el ámbito comunitario y sitios de trabajo, así como en los que los hombres o las mujeres suelen reunirse o desarrollar actividades y en los servicios del sistema de educación pública, además de los que acuden a servicios de salud pública y privada.
El tamizaje de glucosa en población expuesta, ayuda a identificar a las personas con diabetes no diagnosticadas, individuos con alteración a la glucosa en ayuno, permitiendo establecer medidas preventivas para retardar la aparición de la diabetes, modificando su estilo de vida del paciente, alimentación, actividad física, mediante una educación para la salud.
Es recomendable que la detección de diabetes, se haga de manera integrada con otros factores de riesgo cardiovascular, como hipertensión arterial, dislipidemias, tabaquismo, sedentarismo y circunferencia abdominal anormal, así como otras condiciones clínicas asociadas a la resistencia a la insulina.
Tratamiento y control
El tratamiento de la diabetes tiene como propósito aliviar los síntomas, mantener el control metabólico, prevenir las complicaciones agudas y crónicas, mejorar la calidad de vida y reducir la mortalidad por esta enfermedad o por sus complicaciones.
Las personas identificadas con glucosa anormal en ayuno, y/o intolerancia a la glucosa, requieren de una intervención preventiva por parte del médico y del equipo de salud, ya que el riesgo para desarrollar diabetes mellitus Tipo 2 y enfermedad cardiovascular es elevado.
En las personas con glucosa anormal en ayuno, y/o intolerancia a la glucosa, de primera intención se recomienda la intervención no farmacológica (dieta y ejercicio). Nutrición: Reducir la sobre-ingesta calórica, principalmente la ingesta de carbohidratos refinados y de grasas saturadas. El objetivo es lograr la reducción de al menos un 5 a 10% del peso corporal. Consultar Manejo Nutricional de la diabetes mellitus tipo 2 y Obesidad. Ejercicio: Se recomienda ejercicio aeróbico mínimo 30 minutos al día durante 5 veces a la semana.
El tipo e intensidad del ejercicio debe adaptarse a la edad y condiciones físicas de cada paciente.
El médico, en colaboración con el equipo de salud, tiene bajo su responsabilidad la elaboración y aplicación del plan de manejo integral del paciente, el cual deberá ser adecuadamente registrado en el expediente clínico, conforme a la NOM-168-SSA1-1998, Del expediente clínico. Para el propósito anterior, en la visita inicial se deben registrar los datos en una historia clínica debidamente elaborada, en esa misma visita y en visitas subsecuentes. El plan de manejo debe incluir el establecimiento de las metas de tratamiento, el manejo no farmacológico, el tratamiento farmacológico, la educación del paciente, el automonitoreo y la vigilancia de complicaciones.
El manejo inicial de pacientes con diabetes tipo 2 se hará mediante medidas no farmacológicas, mismas que se deberán mantener durante todo el curso del tratamiento. En la diabetes tipo 2, el manejo farmacológico se iniciará cuando el médico tratante así lo juzgue pertinente, incluso desde el diagnóstico, sobre todo en presencia de hiperglucemia sintomática y para alcanzar metas de control lo más tempranamente posible.
Manejo no farmacológico. Es la base para el tratamiento pacientes con prediabetes y diabetes y consiste en un plan de alimentación, control de peso y actividad física apoyado en un programa estructurado de educación terapéutica. Es responsabilidad del personal médico, apoyado con un equipo de salud, motivar a la o el paciente en la adopción de medidas de carácter no farmacológico ya que son condiciones necesarias para el control de la enfermedad y retraso de complicaciones. Los elementos pilares del manejo farmacológico son: Control de peso, plan de actividad física y ejercicio, plan de alimentación, educación para pacientes y familiares, grupos de Ayuda Mutua y el automonitoreo.
Manejo farmacológico, exclusivo del médico tratante, y se recomienda consultar las guías de práctica clínica para el tratamiento de la diabetes.
Vigilancia médica y prevención de complicaciones: Examen de los ojos, neuropatía, pie diabético, nefropatía, dislipidemias, hipertensión arterial, hipoglucemia.
No son aceptables otras formas de tratamiento no descritas en esta Norma.
Como lo menciona la promovente, en el Título Quinto establece la creación del Centro de Especialidades en Diabetes, que su misión es la prevención, control y mitigación del impacto de la Diabetes, así como la investigación y fomento a la educación y entrenamiento de profesionales de la salud. Esta propuesta se contraviene a lo estipulado en los artículos 13 y 17 arriba mencionados.
De manera complementaria, el proceso de atención y control de la diabetes se debe asimismo sujetar a la siguiente normatividad:
• Norma Oficial Mexicana -017-SSA2-1994, Para la vigilancia epidemiológica.
• Norma Oficial Mexicana -168-SSA1-1998, Del expediente clínico.
• Norma Oficial Mexicana -174-SSA1-1998, Para el manejo integral de la obesidad.
• Norma Oficial Mexicana -030-SSA2-2009, Para la prevención, detección, diagnóstico, tratamiento y control de la hipertensión arterial sistémica.
• Norma Oficial Mexicana -037-SSA2-2002, Para la prevención y control de las dislipidemias.
• Norma Oficial Mexicana -043-SSA2-2005, Servicios básicos de salud. Promoción y educación para la salud en materia alimentaria. Criterios para brindar orientación.
• Norma Oficial Mexicana NOM-086-SSA1-1994, Bienes y Servicios. Alimentos y bebidas no alcohólicas con modificaciones en su composición. Especificaciones nutrimentales.
• Reglamento Interior de la Secretaría de Salud. D.O.F. 19-I-2004. Reforma D.O.F. 29-XI-2006.
• Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica. DOF 14 de mayo de 1986.
• Reglamento de Insumos para la Salud. D.O.F. 04-II-1998. Reforma D.O.F. 19-IX-2003.
• Reglamento Interior de la Comisión Interinstitucional del Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud. D.O.F. 28 de mayo de 1997, 27 de mayo de 2003.
Ante estas consideraciones, la comisión dictaminadora toma a bien desechar la propuesta de ley en virtud que duplica lo ya contenido en la Ley General de Salud y normatividad vigente.
Por lo expuesto, los integrantes de Comisión de Salud de la LXII Legislatura sometemos a consideración del pleno los siguientes
Resolutivos
Primero. Se desecha la iniciativa que expide la Ley Federal para la Prevención, Tratamiento y Mitigación de la Diabetes propuesta por la diputada Margarita Saldaña Hernández, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Segundo. Archívese el asunto como asunto total y definitivamente concluido.
Notas
1 International Diabetes Federation. http://www.idf.org
2 International Diabetes Federation. IDF Diabetes Atlas, 6th edn. Brussels, Belgium: International Diabetes Federation, 2013. http://www.idf.org/diabetesatlas
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de febrero de 2014.
La Comisión de Salud
Diputados: Isaías Cortés Berumen (rúbrica), presidente; Leobardo Alcalá Padilla (rúbrica), Francisco Javier Fernández Clamont (rúbrica), María de las Nieves García Fernández (rúbrica), Rosalba Gualito Castañeda (rúbrica), Alma Marina Vitela Rodríguez (rúbrica), Mario Alberto Dávila Delgado (rúbrica), Eva Diego Cruz (rúbrica), Antonio Sansores Sastré, Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), secretarios; Miguel Ángel Aguayo López (rúbrica), Alliet Mariana Bautista Bravo, José Enrique Doger Guerrero, Rubén Benjamín Félix Hays, Guadalupe Socorro Flores Salazar (rúbrica), Lizbeth Loy Gamboa Song (rúbrica), Héctor García García (rúbrica), Blanca Jiménez Castillo, Raquel Jiménez Cerrillo (rúbrica), María Elia Cabañas Aparicio (rúbrica), María del Carmen Martínez Santillán, Martha Lucía Mícher Camarena (rúbrica), Ernesto Núñez Aguilar (rúbrica), Marcelina Orta Coronado (rúbrica), Guadalupe del Socorro Ortega Pacheco (rúbrica), Leslie Pantoja Hernández (rúbrica), Zita Beatriz Pazzi Maza (rúbrica), Ernesto Alfonso Robledo Leal, Jessica Salazar Trejo, Juan Ignacio Samperio Montaño.
De la Comisión de Salud, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 77 Bis 13 de la Ley General de Salud
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, 45, numerales 6, incisos e) y f), y 7, y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 82, primer párrafo, 85, 157, fracción I, y 158, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presenta el siguiente dictamen:
I. Metodología
Los integrantes de la Comisión de Salud, encargados del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrollaron los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:
En el apartado denominado “Antecedentes” se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, así como de la recepción y el turno para el dictamen de la iniciativa.
En el apartado “Contenido” se exponen los objetivos y se hace una descripción de la iniciativa, donde se resumen su contenido, motivos y alcances.
En “Consideraciones”, los integrantes de la comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos por cada una de las adiciones planteadas, con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.
II. Antecedentes
1. En sesión celebrada el 16 de octubre de 2013, el diputado Carol Antonio Altamirano, de la LXII Legislatura, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa que reforma el artículo 77 Bis 13 de la Ley General de Salud.
2. Con la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Salud para su análisis y dictamen correspondiente.
III. Contenido de la iniciativa
El objeto de esta reforma es reducir de “la mitad” a “veinticinco por ciento” de la cuota social, la aportación mínima por persona que efectúan el gobierno federal y las entidades federativas para sustentar el Sistema de Protección Social en Salud.
Ley General de Salud
Texto vigente
Artículo 77 Bis 13. Para sustentar el Sistema de Protección Social en Salud, el gobierno federal y los gobiernos de los estados y del Distrito Federal efectuarán aportaciones solidarias por persona beneficiaría conforme a los siguientes criterios:
I. La aportación mínima de los estados y del Distrito Federal por persona será equivalente a la mitad de la cuota social que se determine con base en el artículo anterior...
Iniciativa
Artículo 77 Bis 13. Para sustentar el Sistema de Protección Social en Salud, el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas efectuarán aportaciones solidarias por persona beneficiaria conforme a los siguientes criterios:
I. La aportación mínima de las entidades federativas por persona será equivalente a veinticinco por ciento de la cuota social que se determine con base en el artículo anterior...
IV. Consideraciones
Primera. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la salud en el párrafo tercero del artículo 4o.:
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud... y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.
Del precepto mencionado deriva el sistema de normas jurídicas de derecho social, que busca regular los mecanismos y las acciones para lograr que la protección de la salud sea un bien tutelado por los diversos órdenes de gobierno, a través de la delimitación del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo ésta uno de los principales elementos de justicia social.
El derecho a la protección de la salud es social y universal, independiente de la situación de vulnerabilidad de sus destinatarios, ya que es además un elemento esencial para que el Estado pueda sentar las bases para eliminar la desigualdad existente entre los miembros de una sociedad.
En la exposición de motivos de la reforma mediante la cual se elevó en 1983 a rango constitucional el derecho a la protección de la salud se considera éste como una responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, el individuo y la sociedad en su conjunto.
Segunda. El 15 de mayo de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformó y adicionó la Ley General de Salud, el cual entró en vigor el 1 de enero de 2004, y cuyo objeto fue crear el Sistema de Protección Social en Salud como materia de salubridad general, fortaleciendo con ello el derecho de la población a la protección de la salud, derecho humano reconocido en el artículo 4o. de la Carta Magna (ibíd., 4).
La protección social en salud es el mecanismo por el cual el Estado garantiza el acceso oportuno, de calidad, sin desembolso en el momento de utilización y sin discriminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades de salud de los afiliados.1
El modelo financiero del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) se sustenta en un esquema tripartito, con aportaciones 1) del gobierno federal, 2) de las entidades federativas y 3) contribuciones de los afiliados conforme a su capacidad económica (ibíd.)
Los beneficiaros del SPSS al cierre del ejercicio 2012 ascendían a 52 millones 908 mil 112 y el presupuesto asignado al programa federal Seguro Popular para el ejercicio fiscal de 2013 fue de 66 mil 791 millones 938 mil 639 pesos.3
Tercera. En la exposición de motivos, el promovente menciona:
Nuevamente, apelamos de la federación un nuevo pacto en materia de coordinación fiscal, que recupere el reconocimiento de las asimetrías regionales que existen en nuestro país, y se busque un trato justo en aras de la armonía en el desarrollo económico nacional.
En suma, en materia de gasto federalizado se requiere urgentemente de un replanteamiento a fondo. De acuerdo con análisis realizados por la Conago, en el pasado sexenio mientras el gasto federal creció 6 puntos porcentuales del producto interno bruto, PIB, al pasar de 22 a 28 por ciento, el gasto federalizado cayó casi en el mismo número de puntos al pasar de 32.2 a 26.6 por ciento del PIB en el mismo periodo.
Es urgente que la federación contribuya de manera solidaria con el esfuerzo que hoy realizan las entidades federativas para el mantenimiento de la infraestructura del servicio de salud, la cual demanda elevados recursos para su funcionamiento, como resultado de una imposición de las políticas federales en materia del Seguro Popular.
Cuarta. Como se señaló, el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos indica que la ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 la misma Constitución. Por otra parte, el artículo y la fracción citados hacen referencia a que el Congreso tiene facultad para dictar leyes sobre salubridad general de la república. En este sentido la Ley General de Salud regula la concurrencia entre la federación y las entidades federativas.
El artículo 19 de la Ley General de Salud señala a la letra:
Artículo 19. La federación y los gobiernos de las entidades federativas , de conformidad con las disposiciones legales aplicables, aportarán los recursos materiales, humanos y financieros que sean necesarios para la operación de los servicios de salubridad general, que queden comprendidos en los acuerdos de coordinación que al efecto se celebren.
Los recursos que aporten las partes quedarán expresamente afectos a los fines del acuerdo respectivo y sujetos al régimen legal que les corresponda. La gestión de los mismos quedará a cargo de la estructura administrativa que establezcan, coordinadamente, la Federación y los gobiernos de las entidades federativas.
Quinta. En la base de datos sobre la salud de 2013, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señala:
En 2010, México dedicó 6.2 por ciento de su PIB al gasto sanitario, más de 3 puntos porcentuales por debajo del promedio de los países de la OCDE (9.3). Esta proporción es la segunda más baja de todos los países de la OCDE, después de Turquía y Estonia. Estados Unidos realizó el mayor gasto en salud como porcentaje del PIB, con 17.7.
El gasto en salud crece con el nivel de ingreso y, en general, los países de la OCDE con un PIB per cápita más alto tienden a presentar un gasto per cápita mayor. Así, México está por debajo del promedio de los países de la OCDE en cuanto al gasto en salud per cápita, con un gasto de 977 dólares estadounidenses en 2010 (ajustado por poder de paridad de compra), comparado con el promedio en los países de la OCDE, que es de 3 mil 339 dólares.
La reforma propuesta pretende que las entidades federativas aporten, para el financiamiento del seguro popular, 50 por ciento de lo que hoy aportan, lo que disminuiría aun más la precaria inversión en salubridad, más todavía, no menciona quien resarcirá los recursos que dejen de aportar estas últimas.
Y en caso de que pretendiera que los recursos que dejen de aportar las entidades federativas fueran subsanados por aportaciones federales, no considera lo relativo al equilibrio presupuestario que se prevé? en el artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:
Artículo 18. A toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá? agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.
...
Las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto, con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, y podrán solicitar opinión a la secretaría sobre el proyecto de dictamen correspondiente.
Por lo anterior, los integrantes de la comisión consideramos que la iniciativa en estudio no es viable.
Por lo expuesto, los integrantes de la Comisión de Salud de la LXII Legislatura sometemos a consideración del pleno los siguientes
Resolutivos
Primero. Se desecha iniciativa que reforma el artículo 77 Bis 13 de la Ley General de Salud, presentada por el diputado Carol Antonio Altamirano, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
Segundo. Archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Notas
1 Historia del Seguro Popular, consultado en Internet el 7 de octubre de 2012, a las 13:20 horas (http://www.seguro-popular.salud.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=332&Itemid=326)
2 http://seguro-popular.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=552&Itemid=481
3 Presupuesto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2012. Fe de erratas DOF 3 de enero de 2013.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de febrero de 2014.
La Comisión de Salud
Diputados: Isaías Cortés Berumen (rúbrica), presidente; Leobardo Alcalá Padilla (rúbrica), Francisco Javier Fernández Clamont (rúbrica), María de las Nieves García Fernández (rúbrica), Rosalba Gualito Castañeda (rúbrica), Alma Marina Vitela Rodríguez (rúbrica), Mario Alberto Dávila Delgado (rúbrica), Eva Diego Cruz (rúbrica), Antonio Sansores Sastré, Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), secretarios; Miguel Ángel Aguayo López (rúbrica), Alliet Mariana Bautista Bravo, José Enrique Doger Guerrero, Rubén Benjamín Félix Hays, Guadalupe Socorro Flores Salazar (rúbrica), Lizbeth Loy Gamboa Song (rúbrica), Héctor García García, Blanca Jiménez Castillo, Raquel Jiménez Cerrillo (rúbrica), María Elia Cabañas Aparicio (rúbrica), María del Carmen Martínez Santillán, Martha Lucía Mícher Camarena (rúbrica), Ernesto Núñez Aguilar (rúbrica), Marcelina Orta Coronado (rúbrica), Guadalupe del Socorro Ortega Pacheco (rúbrica), Leslie Pantoja Hernández (rúbrica), Zita Beatriz Pazzi Maza (rúbrica), Ernesto Alfonso Robledo Leal, Jessica Salazar Trejo, Juan Ignacio Samperio Montaño.
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