Gaceta Parlamentaria, año XVII, número 4077-III, lunes 28 de julio de 2014
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Comunicaciones
De la Secretaría de Gobernación, con la que remite el segundo informe trimestral para el ejercicio fiscal 2014 de los programas sujetos a reglas de operación “S” y de otros subsidios “U”, operados por la Secretaría de Economía
México, DF, a 16 de julio de 2014.
Secretarios de la Comisión Permanente
Del Honorable Congreso de la Unión
Presentes
Con fundamento en lo dispuesto por la fracción VIII del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 75 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, me permito hacerles de su conocimiento que mediante oficio número 113.2014.DGVP.369, el maestro Mario Emilio Gutiérrez Caballero, director general de Vinculación Política de la Secretaría de Economía, envía el segundo informe trimestral para el ejercicio fiscal 2014 de los programas sujetos a reglas de operación “S” y de otros subsidios “U”, operados por dicha dependencia.
Por lo anterior, les acompaño para los fines procedentes copia del oficio al que me he referido, así como de sus anexos en forma impresa y disco compacto, a efecto de que por su amable conducto sean remitidos a la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión.
Sin otro particular, aprovecho la ocasión para reiterarles la seguridad de mi consideración distinguida.
Licenciado Felipe Solís Acero (rúbrica)
Subsecretario
(Remitida a las Comisiones de Economía, de Presupuesto y Cuenta Pública y de Fomento Cooperativo y Economía Social. Julio 23 de 2014.)
Del Servicio de Administración Tributaria, por la que informa que durante junio de 2014 únicamente se destinaron mercancías perecederas, de fácil descomposición o deterioro y aquéllas que no son transferibles al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes
México, DF, 15 de julio de 2014.
Senador Raúl Cervantes Andrade
Presidente de la Comisión Permanente del
Segundo Receso del Segundo
Año de Ejercicio Constitucional del
Honorable Congreso de la Unión
Presente
Por medio del presente y en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 145, penúltimo párrafo de la Ley Aduanera vigente, le informo que, el Servicio de Administración Tributaria (SAT), a través de las aduanas, como las unidades competentes para dar destino a las mercancías de comercio exterior, durante el mes de junio de 2014, únicamente destinaron mercancías perecederas, de fácil descomposición o deterioro y aquellas que no son transferibles al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes.
Entre los bienes que fueron destinados por el SAT por conducto de las aduanas, se encuentran los siguientes:
• Alimentos y bebidas sin alcohol; artículos de limpieza y aseo; pinturas, barnices, solventes y lubricantes; productos farmacéuticos y material de curación; productos agrícolas y agropecuarios, entre otros.
El total de bienes destinados en el mes de junio de 2014 fue de 3,204,844 bienes; los cuales se encuentran contabilizados en unidades de medida, tales como: pieza, kilogramo, par y litro; se anexa al presente el informe respectivo.
Sin otro asunto por el momento, reciba un cordial saludo.
Atentamente
Licenciada María Dolores López Márquez (rúbrica)
(Remitida a la Comisión de Economía. Julio 23 de 2014.)
Del Instituto Federal de Telecomunicaciones, con la que remite el diagnóstico sobre su estructura orgánica, de conformidad con lo establecido en el artículo transitorio séptimo del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2014
México, DF, a 17 de julio de 2014.
Senador Raúl Cervantes Andrade
Presidente de la Mesa Directiva de la
Comisión Permanente del
Honorable Congreso de la Unión
LXII Legislatura
Presente
En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo séptimo transitorio del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014, me permito presentar ante esa Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, el diagnóstico sobre la estructura orgánica del Instituto Federal de Telecomunicaciones, que considera las funciones sustantivas y administrativas de su personal, así como las propuestas y acciones a emprender para hacer más eficiente su organización y procesos internos.
De antemano agradezco su valioso apoyo, para que a través de su conducto se haga llegar a la honorable Cámara de Diputados, como lo marca el decreto antes referido.
Lo anterior con fundamento en el artículo 15, fracciones I, IX y XIV, del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Sin otro particular, le envío un cordial saludo.
Atentamente
Gabriel Oswaldo Contreras Saldívar (rúbrica)
Comisionado Presidente
(Remitida a las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública y de Comunicaciones. Julio 23 de 2014.)
De la Comisión Federal de Competencia Económica, con la que remite su segundo informe trimestral 2014, correspondiente al periodo del 1 de abril al 30 de junio de 2014
México, DF, a 17 de julio de 2014.
Senador Raúl Cervantes Andrade
Presidente de la Mesa Directiva
Senado de la República
Presente
De conformidad con lo establecido en el artículo 28, párrafo vigésimo, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el artículo 12, fracción XXV de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2013, el Titular de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) deberá presentar trimestralmente un informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión.
En cumplimiento a este mandato, envío anexo el segundo informe trimestral 2014 de la Cofece, correspondiente al periodo del 1 de abril al 30 de junio del presente en disco compacto, así como una versión impresa.
Por último, le informo que, en apego al artículo 20, fracción IX de la LFCE, el informe adjunto fue aprobado de manera unánime por el Pleno de la Cofece en la sesión ordinaria del 16 de julio de 2014.
Sin otro particular, le envío un cordial saludo.
Atentamente
Alejandra Palacios Prieto (rúbrica)
Comisionada Presidenta
(Remitida a la Comisión de Economía. Julio 23 de 2014.)
Iniciativas
Que adiciona y modifica diversos artículos de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, presentada por el diputado Ricardo Monreal Ávila, en nombre propio y del diputado Ricardo Mejía Berdeja, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 23 de julio de 2014
El proponente, Ricardo Mejía Berdeja, y el suscrito Ricardo Monreal Ávila, diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan las fracciones XVI y XVII al artículo 8, se modifican los artículos 54, 55, 58, y la fracción I del artículo 71 de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, y de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
El desarrollo de la primera infancia que va de los 0 a los 5 años es esencial para el futuro de las niñas y los niños, contar con la alimentación, cuidados y atención necesaria es el punto de ignición para que niñas y niños detonen sus capacidades y desarrollen las habilidades que les permitan sobrevivir ante contextos adversos y hostiles, así como contar con un mejor estado de salud, con ello sufrirían menos enfermedades, gozarían de un equilibrio emocional que les permitiría una mejor convivencia en sociedad y en sus relaciones interpersonales, así como una mejor toma de decisiones.
En primera instancia es la familia, hablando de los padres, ellos son quienes se dan a la tarea de llevar a cabo estas actividades tratando de lograr la distribución de tareas en el hogar y del cuidado de los hijos, con un mayor equilibrio en las responsabilidades y atenciones que se requieren con un niño que oscila de los 0 a los 5 años.
Sin embargo los efectos de la crisis económica en nuestro país han tenido un severo impacto social que se ha visto reflejado en el deterioro en la calidad del trabajo, el incremento de la pobreza empero también en el surgimiento de diferentes necesidades de la población, donde la clase trabajadora se ha transformado, y hoy en día la mujer tiene una presencia más activa en el campo laboral, la estructura y la dinámica de las familias en el país es diferente, por lo tanto las necesidades también lo son. Esto hace evidente que la grave crisis económica ha orillado en su caso a ambos padres a trabajar para poder sobrevivir y así tratar de subsanar las necesidades básicas del seno familiar, la situación- se agrava en familias en donde la jefa de familia es madre soltera.
Lo anterior hace referencia a las necesidades de niñas y niños cuyos padres trabajan y al no poder atenderlos durante el horario laboral, requieren de un lugar para su cuidado y atención. Aunque son pocos, algunos de estos padres cuentan con prestaciones laborales o sociales dentro de las cuales se encuentran las guarderías o estancias infantiles, donde niñas y niños reciben los primeros cuidados.
La presente iniciativa tiene por objetivo contemplar en la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, conceptos básicos que aseguren lo fundamentado en el artículo 4° constitucional que en el párrafo octavo cita:
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de’ manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
Considerando que la niñez es un sector prioritariamente protegido por los instrumentos y organismos internacionales en materia de derechos humanos, es menester velar por el interés superior de las niñas y niños garantizando éste principio en la ley antes mencionada, entendiéndolo como: las acciones y procesos tendientes a garantizar un desarrollo integral y una vida digna, así como las condiciones materiales y afectivas que les permitan vivir plenamente y alcanzar el máximo de bienestar posible.1
En este sentido la Asamblea General de la Organización de las Naciones, por medio de la resolución 1386 proclamó la declaración de los Derechos del Niño el 20 de noviembre de 1959, de la cual México es signatario. En ella se establece el principio de interés superior del niño, a través de directrices del desarrollo normativo e institucional de los Estados firmantes, a fin de fortalecer el sistema de protección especial, acceso a servicios y oportunidades con el objetivo de mejorar el desarrollo físico, mental moral, espiritual y social de los menores.
El interés superior del niño o niña indica que las sociedades y gobiernos deben de realizar el máximo esfuerzo posible para construir condiciones favorables a fin de que éstos puedan vivir y desplegar sus potencialidades. Esto lleva implícita la obligación de que, independientemente a las coyunturas políticas, sociales y económicas, deben asignarse todos los recursos posibles para garantizar este desarrollo.
Un elemento fundamental para llevar a cabo este precepto, es contar con el personal profesional y por consiguiente cursos de profesionalización al interior de los Centros de Atención Infantil citados en la Ley General de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, con lo que se facilitaría cumplir con los objetivos que permitirían lograr un mejor desarrollo infantil biológico, cognoscitivo, psicomotriz y socio-afectivo, apropiado a su edad, género y en casos particulares a su situación entendiendo por esta, aquellos infantes con algún tipo de discapacidad, de origen étnico, migrante, jornalero etc., y, en aras de contribuir a su sano desarrollo dentro de un ambiente óptimo, seguro y confiable.
Una sociedad vital y productiva, con un futuro próspero y sostenible tiene como la base de su construcción el sano desarrollo de su infancia. 2
Fundamento legal
La presente iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo anteriormente fundado y expuesto, sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adicionan las fracciones XVI y XVII al artículo 8, se modifican los artículos 54, 55, 58, y la fracción I del artículo 71 de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil
Artículo Primero. Se adicionan las fracciones XVI y XVII al artículo 8°, y se modifican los artículos 54, 55, 58, y la fracción I del artículo 71 de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.
Artículo 8. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
I-XV
XVI. Interés Superior del niño: Conjunto de acciones y procesos tendientes a garantizar un desarrollo integral y una vida digna, así como las condiciones materiales y afectivas que les permitan vivir plenamente y alcanzar el máximo de bienestar posible.
XVII. Profesionalización. Los procedimientos y las intervenciones realizadas por los profesionales relacionados con los cuidados, que tendrán características, especificidades, y cualidades necesarias que les permitan responder adecuadamente a las condiciones particulares de las y los niños, y a la vigencia y defensa de sus derechos.
Artículo 54. El personal que labore en los Centros de Atención que presten servicios, estará obligado a participar en los programas de profesionalización, formación, actualización, capacitación y certificación de competencias, así como de protección civil que establezcan las autoridades competentes.
Artículo 55. Los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil promoverán la profesionalización y capacitación de su personal, por lo que deberán brindarles las facilidades necesarias para este efecto, de acuerdo a la modalidad correspondiente y sin perjuicio de lo establecido por la legislación laboral.
Artículo 58. La Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y sus órganos político-administrativos implementarán acciones dirigidas a la profesionalización, así como a certificar y capacitar permanentemente al personal que labora en los Centros de Atención.
Artículo 71. Son causas de suspensión temporal será impuesta, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad aplicable y en los siguientes casos:
1. No contar con la profesionalización del personal competente o suficiente para brindar los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;
II-VII.
Transitorio
Único. EI presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Derechos Infancia México es un proyecto de la Red por los Derechos de la Infancia en México.
http://www.derechosinfancia.org.mx/Derechos/conv_3.htm
2 Véase Center on the Developing Child at Harvard University, The Foundation of lifelong Health Are Built in Early Childhood, 2010, disponible en http://bit.ly/1jTyUEU
Dado en la honorable Cámara de Senadores, a 23 de julio de 2014.
Diputados: Ricardo Mejía Berdeja, Ricardo Monreal Ávila (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables. Julio 23 de 2014)
Que reforma los párrafos cuarto y sexto del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recibida del diputado Héctor Gutiérrez de la Garza, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 23 de julio de 2014
El suscrito, diputado federal Héctor Gutiérrez de la Garza, del Partido Revolucionario Institucional, integrante de la LXII Legislatura, y con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el artículo 6, fracciones I y IV, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados; el artículo55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; el artículo 12 del acuerdo relativo a las sesiones y al orden del día de la Comisión Permanente aprobado el 7 de mayo del 2014, y demás relativos y aplicables, somete a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman los párrafos cuarto y sexto del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Con la reforma constitucional de fecha 12 de diciembre del 2005 se redefinieron los sistemas de justicia que se aplican a los menores de edad, consistente en sentar las bases que permitieron el posterior desarrollo de una legislación específica en la materia, tanto a nivel local como el federal, es decir, el establecimiento a nivel constitucional de la implementación de un sistema integral de justicia penal para adolescentes, entendiendo por éstos a toda persona mayor de 12años y menor de 18 que haya cometido una conducta tipificada como delito.
Así, la reforma constitucional no pretendió simplemente reconocer al adolescente como sujeto de derechos y que por esta razón se le trate como adulto. Por el contrario, estableció con claridad que en el marco de este nuevo sistema, los adolescentes, además de ser titulares de los mismos derechos que las personas adultas, lo serán también de una serie de derechos específicos, que surgen de su especial condición de personas en desarrollo y que les garantizan una protección especial.
En cuanto al objeto del nuevo sistema, éste lo constituyó el desarrollo de la responsabilidad del adolescente en aras de su reintegración social y familiar, de forma que pueda ejercer adecuadamente sus derechos y cumplir con sus obligaciones, siempre mediante el ejercicio de la garantía del debido proceso legal.1
Posteriormente, el 18 de junio de 2008 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para la implementación mexicana del sistema penal acusatorio y adversarial.
La envergadura de la reforma constitucional del 2008 en materia penal representa no sólo un parteaguas en los sistemas de procuración e impartición de justicia, sino un verdadero cambio de paradigma que todos los actores que conforman un Estado democrático de Derecho debemos asumir con responsabilidad y compromiso. Mediante la reforma constitucional en cita, el procedimiento penal transita del procedimiento semi-inquisitivo al acusatorio y oral, cuyos principios (publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación) recoge el artículo 20 de la Ley Suprema.2
Los artículos transitorios segundo y tercero del Decreto mencionado establecieron los lineamientos temporales para la entrada en vigor en nuestro país del sistema procesal penal acusatorio, que ocurriría conforme a la legislación secundaria correspondiente. En consecuencia, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias están llamados a expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales necesarios a fin de incorporar el sistema penal multicitado.
Por lo anterior que, el 8 de octubre del 2013 se publicó el Decreto por el que se reformó la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para facultar al Congreso de la Unión para expedir la legislación procedimiental penal única. En este orden de ideas y derivado de la reforma mencionada, en fecha 5 de marzo del año 2014 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, en el que se estableció en su artículo octavo transitorio que la Federación deberá realizar y publicar las reformas que resulten necesarias para la implementación de dicho ordenamiento en un plazo de doscientos setenta días naturales posteriores a la publicación del referido decreto, mismo que fenece el 30 de noviembre del 2014.
Es por lo anterior expuesto que el Congreso de la Unión está llamado a analizar la normatividad vigente y legislar en aras de la implementación del nuevo paradigma penal nacional.
En cumplimiento del referido mandato y de un análisis del texto constitucional vigente se desprenden algunas discrepancias en el sistema de justicia penal para adolescentes respecto del nuevo sistema de justicia penal de corte acusatorio, mismos que deben ser superados para efectos de atender a los plazos constitucionales de armonización y reformas complementarias de las que se han hecho mención.
Por lo anterior es que, la presente iniciativa tiene por objeto armonizar los siguientes tres aspectos del sistema de justicia penal para adolescentes:
• Modificar la hipótesis de aplicatoriedad de la justicia penal para adolescentes a aquellos casos en que exista la probabilidad de la comisión o participación de un hecho que la ley señale como delito.
• Establecer como fin de las medidas penales establecidas para adolescentes la reinserción social del mismo.
• Equiparar los casos de internamiento del adolescente a aquellos de prisión preventiva oficiosa.
1. Aplicatoriedad de la justicia penal para adolescentes en caso de existir probabilidad que cometió o participó en la comisión del hecho que la ley señale como delito
a) La existencia de un hecho señalado como delito y la probable comisión o participación en él en la etapa de investigación. Reforma constitucional de 18 de junio del 2008
De las consideraciones del dictamen de la Cámara de Diputados de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación en fecha 18 de junio del 2008, por la cual se establecieron las bases para regular el sistema procesal penal acusatorio en cita, el Constituyente Permanente señaló que, el cambio en la etapa de investigación contenidos en el artículo 16 constitucional de la acreditación del cuerpo del delito, es decir, los elementos objetivos, normativos y subjetivos del mismo, por la acreditación de datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señala como delito y la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.3
Lo anterior ha quedado precisado en la teoría del caso dentro del sistema procesal penal acusatorio que expone la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el siguiente criterio en materia penal:
Época: Décima época
Registro: 160185
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Tesis aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1
Materia(s): Penal
Tesis: 1a. CCXLVIII/2011 (9a.)
Página: 291
Sistema procesal penal acusatorio. Teoría del caso.
El nuevo sistema procesal penal, a través del principio de contradicción, garantiza la igualdad procesal de las partes prevista en el artículo 20, apartado A, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, en la medida en que se les permite escuchar de viva voz las argumentaciones de la contraria para apoyarlas o rebatirlas y observar desde el inicio la manera como formulan sus planteamientos en presencia del juzgador. Así, tanto el Ministerio Público como el imputado y su defensor, deben exponer al juzgador su versión de los hechos con base en los datos que cada uno de ellos aporte, a fin de lograr convencerlo de su versión, la cual ha sido denominada en la literatura comparada como “teoría del caso”, que puede definirse como la idea central o conjunto de hechos sobre los que versará la participación de cada parte, a efecto de explicarlos y determinar su relevancia, dotándolos de consistencia argumentativa para establecer la hipótesis procesal que pretende demostrarse y que sustentará la decisión del juzgador, la cual deberá vincularse con los datos aportados para desvirtuar aquellos en que se apoyen las afirmaciones de su contraparte, de manera que la intervención de las partes procesales puede resumirse en: presentación, argumentación y demostración. En otras palabras, la teoría del caso se basa en la capacidad argumentativa de las partes para sostener que está acreditado un hecho que la ley señala como delito y la probabilidad de que el imputado lo haya cometido o haya participado en su comisión, o bien, que existe alguna excluyente de responsabilidad o la destrucción de la proposición que se realiza contra el imputado y que desvirtúa las evidencias en que se apoya.
En el contexto de un sistema procesal acusatorio, el cual se caracteriza internacionalmente porque sólo la investigación inicial y básica se realiza en lo que se conoce como la averiguación previa, y no toda una instrucción administrativa como sucede en los sistemas inquisitivos, pues es en el juicio donde, con igualdad de las partes, se desahogan los elementos probatorios recabados por las partes con antelación y cobran el valor probatorio correspondiente, y no ya en la fase preliminar de investigación. Por tal razón, en el nuevo proceso el Ministerio Público no presentará pruebas formalizadas que puedan acreditar el hecho y menos la responsabilidad penal del indiciado, con el fin de fortalecer la relevancia del proceso penal y particularmente el juicio, como lo ha señalado Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos tesis jurisprudenciales.4
b) Omisión de la hipótesis sobre el hecho señalado como delito y la existencia de probabilidad del indiciado en su comisión o participación en el sistema de justicia para adolescentes. Reforma constitucional de 12 de diciembre del 2005
Desde la reforma constitucional en materia de justicia para adolescentes, publicada el 12 de diciembre del 2005 en el Diario Oficial de la Federación, se estableció en el párrafo cuarto del artículo 18 de la Carta magna que para efectos de la aplicatoriedad del sistema de justicia, sería necesario atribuir al adolescente la realización de una conducta tipificada como delito.
Artículo 18. “...sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales...”
La previsión anterior, a todas luces afecta lo establecido en la teoría del caso y la primera fase procesal del proceso penal acusatorio, es decir, la etapa de investigación, siendo distinta al establecido por el Constituyente Permanente en la citada reforma integral en materia penal del año 2008. Dicha afectación se produce al prever en el actual artículo 18 de la Constitución Federal la necesidad de demostrar la atribución de una conducta tipificada como delito a un adolescente para la aplicabilidad del sistema penal, omitiendo prever los dos elementos descritos y expuestos respecto a la existencia de un hecho señalado como delito y la acreditación de la probable comisión o participación del indiciado en su comisión, mismos que, como ha establecido la Suprema Corte, son elementos de forma y fondo para dictar el auto de vinculación a proceso, por lo cual no es concordante con el nuevo sistema acusatorio, tal como queda plasmado en el siguiente criterio jurisprudencial:
Época: Décima época
Registro: 160331
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Libro V, Febrero de 2012, Tomo 3
Materia(s): Penal
Tesis: XVII.1o.P.A. J/26 (9a.)
Página: 1940
Auto de vinculación a proceso. Elementos de forma y fondo que debe contener de acuerdo con los artículos 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 280 del Código de Procedimientos Penales del Estado de Chihuahua (nuevo sistema de justicia penal).
En términos de los artículos 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 280 del Código de Procedimientos Penales del Estado de Chihuahua, el auto de vinculación a proceso debe contener los siguientes elementos de forma: primero, que se haya formulado imputación, según el caso, esto es, que exista el comunicado del Ministerio Público en presencia del Juez, en el sentido de que desarrolla una investigación en contra del imputado respecto de uno o más hechos determinados, en un plazo que no exceda de ocho días, cuando obren datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito; exista la probabilidad de que el imputado lo cometió o participó en su comisión y considere oportuno formalizar el procedimiento por medio de la intervención judicial; segundo, que el imputado haya rendido su declaración preparatoria o manifestado su deseo de no declarar, en el entendido de que, en la audiencia correspondiente, después de haber verificado el Juez que el imputado conoce sus derechos fundamentales dentro del proceso penal o, en su caso, después de habérselos dado a conocer, deberá ofrecerse la palabra al Ministerio Público para que exponga verbalmente el delito que se le imputare, la fecha, el lugar y el modo de su comisión, el grado de intervención que se atribuye al imputado, así como el nombre de su acusador; tercero, únicamente podrá dictarse por hechos que fueron motivo de la formulación de la imputación, pero el Juez puede otorgarles una clasificación jurídica diversa a la asignada por el Ministerio Público y, cuarto, que se establezca el lugar, el tiempo y la circunstancia de ejecución de tales hechos. Elementos de fondo: que de los antecedentes de la investigación expuestos por el Ministerio Público en la audiencia correspondiente, se adviertan datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y la probabilidad de que el imputado lo cometió o participó en su comisión, y no se encuentre demostrada, más allá de toda duda razonable, una causa de extinción de la acción penal o una excluyente de incriminación, es decir, que no existan elementos objetivos perceptibles y verificables, dentro de la carpeta de investigación, que demuestren alguno de esos extremos.
c) Propuesta de modificación
Por todo lo expuesto, y en aras de armonizar el texto constitucional con el objetivo de fortalecer el sistema integral de justicia para adolescentes bajo el nuevo sistema de corte acusatorio, siendo preponderantemente de este sistema desde la multicitada reforma del año 2005,5 se propone modificar el cuarto párrafo del citado artículo 18 de la Ley suprema de la siguiente manera:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Texto vigente
Artículo 18 ...
...
...
La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.
Propuesta de modificación
Artículo 18 ...
...
...
La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia para los adolescentes, que será aplicable cuando obren datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que lo cometieron o participaron quienes tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad en el momento de su comisión, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan cometido o participado en la comisión de un hecho que la ley señale como delito, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.
2. De la reintegración social a la reinserción social como objeto de las medidas impuestas a los adolescentes
a) Cambio de paradigma en la reforma constitucional del 18 de junio del 2008
Otro modificación que trajo consigo la reforma integral del sistema penal acusatorio fue el cambio de paradigma de la pena y del sistema penitenciario, en donde se transita de la llamada readaptación social a la reinserción social , dejando atrás la teoría que ubica al sentenciado como una persona desadaptada socialmente o enferma.6 Tercer cambio al respecto desde el Constituyente de 1917 que originalmente se refería a la regeneración del sentenciado. Estos cambios en el fin del sistema penal, ahora penitenciario, contenido en el párrafo segundo del propio artículo 18 constitucional, permaneció incólume desde la reforma a nuestra Carta Magna de 23 de febrero de 1965 como se muestra en el siguiente cuadro comparativo:
Texto CPEUM (23 febrero 1965)
Artículo 18 ...
Los Gobiernos de la Federación y de los Estados organizarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación como medios para la readaptación para el mismo. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.
Texto vigente CPEUM (18 junio 2008)
Artículo 18 ...
El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos , del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley . Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.
El concepto reinserción significa volver a encauzar al hombre delincuente dentro de la sociedad que lo vio cometer un delito. Como ha señalado Jorge Ojeda Velázquez, “la reinserción va dirigida a obtener la responsabilización del reo hacia él mismo y hacia la sociedad a través del logro, sea de un mayor conocimiento de sus deberes y una mayor capacidad de resistencia a los estímulos criminosos, sea el reconocimiento de su culpabilidad o de los errores cometidos en el pasado”,7 por lo cual, para conseguir la reinserción social, el Máximo Tribunal al interpretar el alcance del nuevo paradigma ha señalado que a diferencia de la readaptación social, se prevé un conjunto de actividades y programas que se diseñan y aplican para permitir a las personas condenadas su regreso a la sociedad, cuestión que, no es posible sin una instrucción previa, creadora o revitalizadora de habilidades y hábitos laborales, así como la atención de la salud, la educación y el deporte.8
b) La reintegración social en el sistema de justicia para adolescentes.
No obstante lo antes expuesto, fue omiso para el Constituyente Permanente el cambio semántico que representa todo lo ya dicho, en tratándose de las medidas aplicables al sistema de justicia para adolescentes, el cual desde la citada reforma del año 2005 señala en el párrafo cuarto del artículo 18 en cita lo siguiente:
Artículo 18. (...) Éstas (medidas) deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades.
La evolución que ha traído consigo el fin del sistema penitenciario, desde la regeneración, pasando la readaptación y al fin por la reinserción del delincuente, jamás se plasmó desde la reforma del año 2005, ni tampoco en aquella del 2008, la cual utilizó el término “reintegración social” desde aquel entonces.
c) Propuesta de modificación
Siendo la medida de internamiento para el adolescente equiparable a la pena de prisión, y sin perder de vista que el sistema de justicia penal para adolescentes es de corte acusatorio como ya se ha mencionado, es menester modificar el fin de estas medidas, para homologar y armonizar el nuevo sistema y prever así la reinserción social del adolescente con el objeto de dejar atrás la teoría que ubique al adolescente como una persona desadaptada, no integrada socialmente o enferma, y en concordancia con la modificación propuesta en el punto anterior respecto al cambio de “conducta” por “hecho” se propone la siguiente modificación al texto constitucional:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Texto vigente CPEUM
Artículo 18 ...
...
...
...
...
Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. (...)
Texto CPEUM (propuesta)
Artículo 18 ...
...
...
...
...
Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales al hecho realizado y tendrán como fin la reinserción social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. (...)
3. Equiparación de los casos de internamiento a aquellos de prisión preventiva oficiosa.
a) La detención provisional en el sistema de justicia para adolescentes.
El artículo 18 de la Carta Magna contempló en el sistema de justicia para adolescentes, para las conductas antisociales calificadas como graves la medida del internamiento. De igual manera, el artículo 28 de la Ley Federal de Justicia para Adolescentes señala que la detención provisional y el internamiento de adolescentes deberá limitarse a circunstancias excepcionales, únicamente a conductas tipificadas como delitos graves , remitiéndolas a aquellas establecidas por el artículo 113 de la misma ley, las cuales son: terrorismo, ataques a las vías de comunicación, violación, asalto en carreteras o caminos, lesiones, homicidio, robo de hidrocarburos, robo calificado, todos del Código Penal Federal; delitos en materia de secuestro de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y tráfico de menores del Código Penal Federal; delitos contra la salud, previsto en la Ley General de Salud; y uso, acopio, portación e introducción de armas de fuego de uso exclusivo del Ejército, Armada o Fuerza Aérea, en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
b) La prisión preventiva en el nuevo sistema de justicia penal acusatorio
Sin embargo, el nuevo sistema de corte acusatorio trajo consigo el establecimiento de aquellos delitos que merecerían prisión preventiva oficiosa, y el establecimiento de los delitos catalogados como graves para tales efectos. El cual a letra dice en su párrafo segundo:
Artículo 19. ...
El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
La Suprema Corte de Justicia ha señalado que “conforme a las reformas que dieron origen al nuevo sistema de justicia penal acusatorio y oral, se creó un nuevo esquema en la tramitación de los asuntos de naturaleza criminal, en el que la prisión preventiva ya no constituye la regla general, como una consecuencia indefectible derivada del dictado del auto de vinculación a proceso, como sucedía con el auto de formal prisión, pues únicamente amerita la detención de los imputados en reclusión cuando se trate de los delitos por los que proceda prisión preventiva oficiosa como los previstos en los artículos 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.” 9
Por lo anterior que, equiparando los casos de detención provisional de adolescentes sólo por delitos graves conforme al nuevo sistema de justicia penal, deben ser procedentes sólo en los casos previstos en el artículo 19 constitucional. Siendo así, es menester precisar en armonización con el precepto invocado y en concordancia con éste, los casos a que se hacen referencia y remitirlos también al artículo 18 de la Ley Suprema y como consecuencia puedan ser superadas las divergencias en el catálogo de delitos graves de la Ley Federal de Justicia para Adolescentes y la normatividad constitucional.
Se excluye de entre el catálogo de delitos considerados en el artículo 19 de la Constitución federal, aquellos de delincuencia organizada atendiendo al espíritu del Constituyente Permanente, respecto que la justicia por adolescentes surge de su especial condición de personas en desarrollo y que les garantizan una protección especial, por lo que en el artículo quinto último párrafo de la Ley Federal de Justicia para Adolescentes se estableció que:
Artículo 5. ...
...
En ningún caso podrá aplicarse al adolescente o adulto joven la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Por lo cual se considera necesario elevar a rango constitucional dicha previsión.
c) Propuesta de modificación
Es por lo expuesto que se proponen las siguientes modificaciones al texto constitucional:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Texto vigente CPEUM
Artículo 18 ...
...
...
...
...
(...) El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves.
Texto CPEUM (propuesta)
Artículo 18 ...
...
...
...
...
(...) El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de un hecho que la ley señale como delito en los casos de homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas , delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud .
En consecuencia a todo lo anteriormente expuesto, fundado y motivado, me permito poner a consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa de
Decreto la que se reforman los párrafos cuarto y sexto del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 18 ...
...
...
La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia para los adolescentes, que será aplicable cuando obren datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que lo cometieron o participaron quienes tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad en el momento de su comisión, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan cometido o participado en la comisión de un hecho que la ley señale como delito, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.
...
Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales al hecho realizado y tendrán como fin la reinserción social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de un hecho que la ley señale como delito en los casos de homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas , delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud .
Transitorios
Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor gradualmente en los términos previstos en la Declaratoria que al efecto emita el Congreso de la Unión previa solicitud conjunta del Poder Judicial de la Federación, la Secretaría de Gobernación y de la Procuraduría General de la República, sin que pueda exceder del 18 de junio de 2016
Artículo segundo. Conforme al plazo establecido en el artículo transitorio octavo del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 5 de marzo del año 2014 por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, deberán realizarse las adecuaciones normativas a la Ley Federal de Justicia para Adolescentes y demás leyes complementarias que resulten necesarias.
Notas
1 Dictamen de la Cámara de Diputados de la Comisión de Puntos Constitucionales con proyecto de decreto que reforma el párrafo cuarto y adicionan los párrafos quinto y sexto, y se recorre en su orden los últimos dos párrafos del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 22 de junio del 2005.
2 Suprema Corte de Justicia de la Nación. El nuevo sistema de justicia penal acusatorio. Desde la perspectiva constitucional , Editorial Porrúa, México 2011. Página 11.
3 Dictamen Cámara de Diputados de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; y de Justicia, con Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en gaceta parlamentaria en fecha 11 de diciembre de 2007.
4 Época: Décima Época; Registro: 160330; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro V, Febrero de 2012, Tomo 3; Materia(s): Penal; Tesis: XVII.1o.P.A. J/25 (9a.); Página: 1942.
5 Época: Novena Época; Registro: 168767; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVIII, Septiembre de 2008; Materia(s): Constitucional, Penal; Tesis: P./J. 68/2008; Página: 624.
6 Dictamen Cámara de Diputados de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; y de Justicia, con Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en gaceta parlamentaria en fecha 11 de diciembre de 2007, Discusión en Pleno, página 17
7 Jorge Ojeda Velázquez. Reinserción social y función de la pena, 1.1Sinopsis histórica , en “El nuevo sistema de justicia penal acusatorio. Desde la perspectiva constitucional.” Suprema Corte de Justicia de la Nación, Editorial Porrúa, México 2011. Página 334.
8 Época: Décima Época; Registro: 2005105; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro I, Diciembre de 2013, Tomo I; Materia(s): Constitucional; Tesis: P./J. 31/2013; Página: 124.
9 Época: Décima Época; Registro: 2001577; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Tesis aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3; Materia(s): Común; Tesis: II.2o.P.16 P ; Página: 1513.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la honorable Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a los veintitrés días del mes de julio de 2014.
Diputado Héctor Gutiérrez de la Garza (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 23 de 2014.)
Que adiciona un Título Séptimo, “De la Diplomacia Parlamentaria”, a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, recibida del diputado Luis Olvera Correa, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 23 de julio de 2014
El que suscribe, diputado Luis Olvera Correa , integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un Título Séptimo denominado “De la Diplomacia Parlamentaria” a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivo
El fortalecimiento del Poder Legislativo en México, para lograr un efectivo equilibrio entre los Poderes del Estado, necesariamente pasa por la adecuación y perfeccionamiento del andamiaje legal que da sustento y vida a las facultades y funciones que le son inherentes, las cuales han de estar en permanente evolución.
Bajo el anterior orden de ideas, es fundamental definir y fortalecer las funciones del Congreso y de cada una de sus Cámaras, a la luz de los nuevos tiempos y a la par del parlamentarismo moderno; de ahí que la presente propuesta pretenda redefinir y reorientar la diplomacia parlamentaria, teniendo como base fundamental la doctrina existente.
“Entre los cambios que se están produciendo en el campo de las relaciones internacionales, por un lado, debidos al proceso de mundialización que vive el planeta y la creciente y compleja interrelación que tejen los estados y las naciones y, por otro, derivados de los procesos de reforma, reorganización, democratización y nuevos equilibrios de los estados contemporáneos, encontramos que la diplomacia ha dejado de ser una actividad circunscrita al ámbito representado por el poder ejecutivo.”1
La diplomacia hoy en día no es una actividad exclusiva del Poder Ejecutivo. Las relaciones internacionales han cambiado debido a la mundialización que está viviendo el planeta y a la creciente y compleja interrelación entre los estados y las naciones, así como a los procesos de reforma, reorganización, democratización y la búsqueda de equilibrio de los estados contemporáneos. Estos fenómenos, como han señalado ya los especialistas, han dado como resultado un mayor equilibrio de poderes entre los Estados, con implicaciones favorables y adversas para países emergentes como el nuestro.
En tal virtud, los parlamentos del mundo han puesto especial atención a sus relaciones de carácter internacional, debido al aumento del comercio mundial, a los avances tecnológicos y científicos que aceleran la globalización, y dan paso a nuevas construcciones culturales. Pero sobre todo, han puesto especial atención en fortalecer y estrechar los lazos de hermandad y solidaridad, en aras de construir los consensos necesarios en torno a temas y problemáticas comunes, que permitan desarrollar estrategias conjuntas para lograr consensos regionales para establecer la paz, impulsar el desarrollo y garantizar los derechos fundamentales de las personas.
“Una característica de este proceso es la universalización de las relaciones políticas de las instituciones democráticas y de ciertas categorías que califican la normalidad democrática,2 o bien la insuficiencia de la misma. De ahí que el mundo advierta una creciente y cada vez más evidente participación de las entidades representativas colegiadas, llámense parlamentos, congresos o cámaras de representantes. Sus facetas son tan variadas como las acciones en favor de la consolidación democrática. Además, suponen un abanico de iniciativas, tratados, convenios y propuestas, en apoyo a los procesos de integración en el ámbito de las relaciones interparlamentarias y como parte de estrategias compartidas por los países involucrados en estos procesos. El dilema es cómo homologar las leyes sin afectar soberanías o realidades diversas.”3
Bajo este orden de ideas la diplomacia parlamentaria ha sido considerada como un mecanismo muy eficaz debido a que como lo señala un legislador experimentado, no tiene la rigidez de la diplomacia entre los Estados soberanos, “ya que los parlamentarios somos más dados a charlar, a acordar y a dirimir nuestras diferencias en el mejor de los sentidos posibles”.4
“La diplomacia parlamentaria, en sentido amplio, es la desarrollada entre los poderes u órganos legislativos, parlamentos, cámaras, asambleas legislativas de estados diversos o sus integrantes y cualquier otra entidad extranjera. En su sentido estricto, por diplomacia parlamentaria nos referiremos a la desarrollada como entidades colectivas entre congresos, parlamentos o asambleas legislativas de manera formal e institucional... Se compone de los principios, normas, técnicas, procedimientos, intercambios, posicionamientos, declaraciones y acciones mediante las cuales una institución legislativa determinada se relaciona políticamente con entidades extranjeras, fundamentalmente con entidades pares y sus representantes... Se trata de la conjunción de una técnica procesal y política para la búsqueda de los intereses nacionales o de sectores importantes de las naciones. Mediante ella, se vinculan las cámaras legislativas de distintos países a través del diálogo, el debate, la negociación, el estudio, la confrontación y la conciliación de posiciones. De esta manera, adoptan resoluciones, declaraciones, posicionamientos, criterios, proyectos de iniciativas legislativas marco o lineamientos de acciones o políticas las más de las veces de manera conjunta o en coordinación, apoyo o respaldo a las de otras instancias gubernamentales, bilaterales o multilaterales... En particular, la diplomacia parlamentaria se ha venido configurando como un medio eficaz para el diálogo, la construcción de puentes, relaciones, comunicación, construcción y confronta de ideas relativas al mejoramiento de la vida de los diferentes pueblos y naciones; esto es, como un espacio propicio para el análisis comparativo y la discusión de los problemas que amenazan la estabilidad y la cohesión social impiden el bienestar, la paz y la libertad de la población en general... Finalmente, hay que dejar claro que la diplomacia parlamentaria no compite con las actividades diplomáticas oficiales, a veces las complementa, respalda y acompaña y las más se desarrolla con un perfil propio de pluralidad, como representante según la población así como, en su caso, de la federación y como un poder legislativo y fiscalizador autónomo. Es otro aspecto del estado y la nación que se mantienen abiertos a la pluralidad del mundo de hoy.”5
“El concepto diplomacia parlamentaria fue utilizado por primera vez por el profesor de la Universidad de Columbia, Philip C. Jessup, quien le dio valor científico y lo caracterizó.6 Jessup asegura que existen cuatro factores que se combinan y producen este nuevo fenómeno:
1. La existencia de una organización internacional permanente.
2. La considerable difusión de los debates que tienen lugar en sus foros, y que repercuten en las masas.
3. La presencia de un procedimiento lo suficientemente complejo para permitir manipulaciones tácticas y agrupamientos políticos.
4. La expedición de pronunciamientos que se adoptan en forma de resoluciones formales por un voto mayoritario, o por consenso, y que se hacen públicas de manera inmediata.
Al respecto, cabe destacar que la diplomacia parlamentaria se configura bajo diversos rubros:
• Por su naturaleza, ya que es transitoria, emergente y coadyuvante del Ejecutivo.
• Por su objetivo, que es la creación de vínculos a nivel internacional, así como la defensa de los intereses nacionales y de los valores democráticos.
• Por su normativa, como fuente de derecho. La normativa de la diplomacia parlamentaria surge de los reglamentos internos, de los congresos, además de la que se establece en los parlamentos multilaterales.
• Por sus facultades, porque busca impulsar la homologación de las leyes nacionales.
La diplomacia parlamentaria desempeña una función muy importante como auxiliar de las labores diplomáticas que realizan los funcionarios de las cancillerías o ministerios de relaciones exteriores.”7
Las principales diferencias entre la diplomacia clásica y la parlamentaria consisten en que, mientras la primera se refiere a la conducción de las relaciones de un gobierno con el exterior, mismas que se instrumentan a través de su cancillería o ministerio de relaciones exteriores y de su servicio exterior, bajo normas jurídicas y consuetudinarias, la segunda, como Congreso o Parlamento, se pone en práctica frente a numerosos países al mismo tiempo, asumiendo un papel importante de cabildeo, entendido éste como la habilidad de negociar, lo que, en consecuencia, traerá beneficios para un país y generará aportaciones a otros.
De igual forma, los parlamentarios que participan en organismos supranacionales no sólo toman en cuenta el interés de su Estado, sino también el de la comunidad internacional.
Una peculiaridad de la diplomacia parlamentaria consiste en que muchas de sus acciones se desarrollan en forma paralela o conjunta con las secretarías de Estado.”8 Ejemplo de ello es el trabajo que realizan los parlamentarios a través de las comisiones de sus respectivas cámaras.9
En nuestro país, la fracción X, del artículo 89 de la Carta Magna establece que es facultad y obligación del Presidente de la República:
“Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales....”
Como podemos observar la conducción de la política exterior recae en el Poder Ejecutivo; no obstante, la diplomacia que realiza el Poder Legislativo, tiene objetivos y alcances diferentes, toda vez que sus integrantes la realizan en su calidad de representantes populares y como una manera complementaria a sus tareas legislativas cotidianas y, desde luego, para llevar a cabo las atribuciones que específicamente les ordena la Ley Fundamental, las cuales se ejercen de manera conjunta o de manera exclusiva por alguna de las dos Cámaras, la de Senadores o la de Diputados, respectivamente.
Por su parte, la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en lo que se refiere a la Cámara de Diputados, en lo que respecta a la Diplomacia, señala que:
“tiene la representación protocolaria de la Cámara en el ámbito de la diplomacia parlamentaria”, misma que el numeral 2 del artículo 22 adjudica al Presidente de la Cámara de Diputados, que es a la vez, presidente de la Mesa Directiva, y que, según el numeral 2 del artículo 24, “podrá ser asumida por uno de los Vicepresidentes, que será nombrado para tal efecto por el Presidente”.
El artículo 34, fracción c), señala entre las atribuciones de la Junta de Coordinación Política, la de
“Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el señalamiento de la conformación de sus respectivas Mesas Directivas, así como la designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o de carácter multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de su Presidente;”
En el numeral 4 del artículo 46 establece que:
“A propuesta de la Junta de Coordinación Política, el Pleno propondrá constituir “grupos de amistad” para la atención y seguimiento de los vínculos bilaterales con órganos de representación popular de países con los que México sostenga relaciones diplomáticas. Su vigencia estará ligada a la de la Legislatura en que se conformaron, pudiendo desde luego ser establecidos nuevamente para cada legislatura.”
A mayor abundamiento, es menester señalar que en relación al funcionamiento de los “Grupos de Amistad” no existe ninguna normatividad adicional.
En materia de Diplomacia Parlamentaria los Reglamentos de la Cámara de Diputados y de Senadores, establecen lo siguiente:
Por su parte, la Secretaría General de la Cámara de Diputados cuenta con la Dirección de Relaciones Interinstitucionales y de Protocolo. Su objetivo consiste en: “Brindar con oportunidad el apoyo necesario para la realización de eventos nacionales e internacionales en los que participan los Diputados; orientar en la representación protocolaria; mantener vínculos con instituciones, dependencias y organismos nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, y de la sociedad civil, y coadyuvar en el adecuado manejo del protocolo y de las relaciones públicas de la Cámara una de sus funciones específicas es la de “asistir a la Presidencia de la Mesa Directiva en materia de diplomacia parlamentaria”; otras de ellas, son las de “atender a delegaciones de visitantes nacionales o extranjeros” y “desahogar las consultas que en materia de diplomacia parlamentaria y protocolo le formulen la Presidencia de la Mesa Directiva, los Órganos de Gobierno, Comisiones y Comités, así como los diputados y funcionarios de la Cámara”.10
En el caso de la Cámara de Senadores: en apoyo a dicha actividad y a las relaciones internacionales del Senado, se cuenta con la Coordinación General de Asuntos Internacionales y Relaciones Parlamentarias.11 También cuenta con las secretarías generales de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos, la Tesorería y la Contraloría Interna, con las unidades administrativas que acuerda la Mesa Directiva, las que dependen de ésta. Dichas unidades se encargan de apoyar las actividades relativas a la diplomacia parlamentaria y las relaciones internacionales, así como las tareas de comunicación social. Los respectivos acuerdos de la Mesa establecen las bases de organización y funcionamiento de las mismas.12
El Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado de la República, tiene como objeto la realización de estudios y el acopio de información sobre temas de política internacional y política exterior de México; así como el prestar apoyo a las comisiones de relaciones exteriores para el desarrollo de sus actividades y el ejercicio de las facultades exclusivas del Senado en materia de política exterior; además de auxiliar a los órganos directivos, comisiones, grupos parlamentarios y senadores que así lo requieran en cuanto a diplomacia parlamentaria y protocolo en el ámbito internacional.13
Como se pudo observar, la idea de la función diplomática del Congreso y de sus Cámaras es muy similar más no uniforme, lo cual resulta inaceptable, toda vez que el Poder Legislativo es uno sólo, por lo que funciones de tal alta envergadura deben partir de una idea común. Tesis central, bajo la cual se ha concebido la propuesta que nos ocupa.
Bajo el anterior orden de ideas, es menester precisar que la diplomacia parlamentaria, tiene objetivos particulares, como se ha señalado líneas atrás, como central ha sido recogido por la teoría contemporánea el siguiente:
“ Crear vínculos entre todos los congresos y parlamentos del mundo, con la finalidad de intercambiar información legislativa sobre temas de interés fundamental a nivel internacional.
La diplomacia parlamentaria constituye, sin duda, un adecuado mecanismo de interlocución entre naciones amigas en los ámbitos bilateral y multilateral, que aporta a la política exterior la presencia de la representación popular y la pluralidad que ello implica. Por medio de las relaciones con otros países, el Poder Legislativo se fortalece como agente de decisión en los escenarios nacionales e internacionales.”14
El Sistema de Investigación Legislativa de la Cámara de Diputados, en sus cuadernos de investigación y difusión, ha sistematizado las muy variadas formas de diplomacia parlamentaria contemporánea, entre las que destacan:15
a. Instituciones legislativas.
i. Delegaciones parlamentarias en reuniones de parlamentos regionales o por temas y en la Unión Interparlamentaria.
ii. Reuniones interparlamentarias.
iii. Conferencia de presidentes de parlamentos y otras actividades internacionales de los presidentes de las cámaras legislativas.
iv. Reuniones con delegaciones o representantes de Parlamentos de todos los países del mundo.
v. Encuentros binacionales de legisladores.
vi. Formación, encuentros y trabajos de comisiones mixtas, permanentes o transitorias, sobre temas comunes o determinados.
vii. Formación y encuentros de grupos parlamentarios de amistad con algún país y su parlamento.
b. Parlamentos e instituciones internacionales, bilaterales o multilaterales, regionales o mundiales, mono o pluritemáticas: políticas, militares, económicas, sociales o culturales.
i. Mundiales: Organización de las Naciones Unidas, sus diversos consejos, comisiones, fondos y otros órganos subsidiarios., UNESCO, etcétera.
ii. Regionales: Organización de Estados Americanos y entidades del Sistema Interamericano: Comisión Económica para América Latina, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización Panamericana de Geografía e Historia, etcétera; Unión Europea, Consejo de Europa, Banco Mundial, etcétera, etcétera.
iii. Bilaterales: Comisión México-Estados Unidos para el Intercambio Educativo y Cultural, Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza, etcétera.
iv. Temáticas: Comité Internacional de la Cruz Roja, Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa, Organización Internacional del Trabajo, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial), Fondo Monetario Internacional, Organización Mundial del Comercio, OCDE, Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y el Trigo, Red de Investigadores Parlamentarios en Línea, Comité Olímpico Internacional, Federación Internacional de Fútbol Asociación, Frente Parlamentario Latinoamericano y del Caribe del Café, Congreso Panamericano de ferrocarriles, etcétera.
v. Otras.
c. Con parlamentos, gobiernos, partidos y otras instancias públicas, sociales o privadas, sus congresos, encuentros y reuniones:
i. Parlamentos: Diálogo sobre el cambio climático, Seminario “El papel de los parlamentos en América Latina para promover la reconciliación así como fortaleciendo una sociedad de derechos más equitativa e inclusiva, Conferencia internacional “El papel de la formulación de normas de los parlamentos en el desarrollo de la sociedad de la información”.
ii. Gubernamentales: 7° Foro Internacional “Reinventando el Gobierno, Viena.
iii. Partidarias y de Asociaciones de Partidos y Organizaciones Políticas: Confederación de Partidos Políticos de América latina (COPPAL), Internacional Demócrata de Centro (IDC); Organización demócrata cristiana de Centro (ODCA); Internacional Socialista (IS).
iv. Empresariales: Foro de Davos, Suiza; “The Microsoft Government Leaders Forum”, Cartagena, Colombia; Feria Internacional del Turismo, Madrid; European Aeronautic Defense and Space Company, París.
v. Sociales: Primeras Jornadas internacionales “Agua y Juventud”, Buenos Aires, X Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, Quito.
vi. Otras.
d. Servicios a pueblos y naciones y asistencia a encuentros, congresos y foros internacionales tales como:
i. Solidaridad y acopio de bienes ante desastres naturales.
ii. Observación electoral.
iii. Observación de procesos de negociación y paz.
iv. Asistencia a Foros Sociales Mundiales seminarios, talleres y otras actividades similares.
v. Otros.”
Es clara la importancia de la diplomacia parlamentaria en nuestros días. Sin embargo, la Ley Orgánica del Congreso no contiene disposiciones precisas, sino que éstas se encuentran dispersas en los respectivos Reglamentos de las Cámaras. Lo anterior es comprensible si consideramos que cada Cámara es libre para organizarse con libertad y en sus propios términos. No obstante, es de señalarse que la función como tal, debe ser elevada a rango de ley, a efecto de clarificarla y de fortalecerla, en aras de fortalecer también al Poder Legislativo.
Definir desde la Ley la función diplomática permitirá la profesionalización, la transparencia y una mejor rendición de cuentas.
En este sentido, se considera pertinente dejar en claro que la diplomacia parlamentaria es una función del Congreso que se lleva a cabo de manera conjunta, o por cada una de sus Cámaras a través de sus integrantes, pero que de ninguna manera es una función individual, sino que forma parte de una función común que exige normas y procedimientos claros para evitar la discrecionalidad en las actividades públicas.
Por lo anteriormente expuesto, se somete a consideración la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto, por la que se reforma y adiciona la Ley Orgánica del Congreso en materia de Diplomacia Parlamentaria:
Decreto
Único.- Se adiciona un Título Séptimo denominado De la Diplomacia Parlamentaria a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Titulo Séptimo
De la Diplomacia Parlamentaria
Capitulo Único
Artículo 145. La diplomacia parlamentaria es la actividad desarrollada por el Congreso o por sus Cámaras de forma individual, en sus relaciones con parlamentos, congresos, cámaras o asambleas legislativas de otros países, y las organizaciones internacionales que los agrupan la cual se realiza a través de las y los legisladores con sus contrapartes del mundo en el ámbito de las relaciones internacionales; así como en sus relaciones con jefes de estado o de gobierno, agentes diplomáticos, o autoridades de otros países y de representantes de organismos regionales o internacionales y organizaciones políticas, sociales y no gubernamentales de carácter regional o internacional.
Artículo 146. La diplomacia parlamentaria tendrá como objeto, coadyuvar en la promoción, defensa y fortalecimiento de los intereses nacionales en el exterior. Ésta se llevará a cabo con estricto apego a los principios normativos que rigen la política exterior mexicana.
Artículo 147. La diplomacia parlamentaria comprende las actividades desarrolladas por el Congreso o por sus Cámaras de forma individual en:
I. Reuniones interparlamentarias binacionales y el trabajo de seguimiento relativo;
II. La formación y las actividades de comisiones mixtas o de grupos de amistad bilaterales con órganos de representación popular de otros países con los que México mantenga relaciones oficiales;
III. La participación en organismos interparlamentarios permanentes, de carácter regional o mundial, de los que el Congreso de la Unión es miembro;
IV La presencia y el trabajo en foros multilaterales convocados por organizaciones internacionales de carácter gubernamental;
V. La participación, previa invitación de las autoridades extranjeras competentes en cada caso, en grupos o misiones de observación electoral; así como en reuniones de organizaciones interparlamentarias de las que el Congreso de la Unión no forma parte; y de organismos intergubernamentales de los que el país no es integrante;
VI. La participación en organismos parlamentarios internacionales;
VII. La participación en Instancias supranacionales, multilaterales mundiales y regionales de carácter parlamentario;
VIII. Las relaciones con organismos regionales e internacionales;
IX. Las relaciones con jefes de estado o de gobierno, agentes diplomáticos, o autoridades de otros países; y
X. Las reuniones institucionales con organizaciones políticas, sociales, gubernamentales y no gubernamentales, regionales y/o internacionales.
Artículo 148. La Diplomacia Parlamentaria desarrollada por el Congreso, se llevará a cabo a través de los acuerdos bicamerales correspondientes; la desarrollada por cada una de las Cámaras se sujetará a lo que establezcan sus respectivos Reglamentos y Acuerdos Parlamentarios.
En todos los casos, las actividades por medio de las cuales se realicen las actividades parlamentarias deberán informarse cabal y oportunamente al Pleno de cada Cámara y publicarse en ambas Gacetas Parlamentarias, en una plazo no mayor a 15 días hábiles, una vez concluida la actividad.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Cámara de Diputados y de Senadores, tendrán 60 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las adecuaciones conducentes a sus respectivos reglamentos.
Notas
1 Licenciada Alma Rosa Arámbula Reyes (Investigadora Parlamentaria), Lic. Gabriel Mario Santos Villarreal (Asistente de Investigación), La H. Cámara de Diputados y la Diplomacia Parlamentaria, México, Octubre de 2007. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/SPE-ISS-17-07.pdf
2 Para mayor información sobre el tema véase: Samuel P. Huntington, La tercera ola: la democratización a finales del siglo XX, México, Paidós, 1994.
3 Miguel Ángel Orozco Deza, Diplomacia Parlamentaria, México. http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n62-63/oroz co.pdf
4 Presencia y pensamiento en la presidencia de la Cámara de Diputados 2013-2013, Relaciones Institucionales y Diplomacia Parlamentaria, Francisco Arroyo Vieyra, septiembre 2013, página 67.
5 licenciada Alma Rosa Arámbula Reyes (Investigadora Parlamentaria), Lic. Gabriel Mario Santos Villarreal (Asistente de Investigación), La H. Cámara de Diputados y la Diplomacia Parlamentaria, México, Octubre de 2007.
6 Philip C. Jessup, “Parliamentary Diplomacy”, en Recueil des cours de l’Académie de La Haye, núm. 89, 1956, p. 185.
7 http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n62-63/oroz co.pdf
8 Miguel Ángel Orozco Deza, Diplomacia Parlamentaria, México. http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n62-63/oroz co.pdf
9 Para tal efecto, el Senado de la República cuenta, para el despacho de los asuntos en materia de relaciones exteriores, con siete comisiones: Comisión de Relaciones Exteriores; Comisión de Relaciones Exteriores, América del Norte; Comisión de Relaciones Exteriores, América Latina y el Caribe; Comisión de Relaciones Exteriores, Europa y África; Comisión de Relaciones Exteriores, Asia-Pacífico; Comisión de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales, y Comisión de Relaciones Exteriores, Organizaciones No Gubernamentales Internacionales. La Cámara de Diputados cuenta asimismo con una Comisión de Relaciones Internacionales encargada de los asuntos de su competencia.
10 1 Artículo 49, fracción c) de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y Manual General de Organización de la Cámara de Diputados, H. Cámara de Diputados, México, junio 2006, páginas 123 y 124.
11 Artículo 282, fracción 1 del Reglamento del Senado de la República, Nuevo Reglamento publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2010.
12 Artículo 300, fracciones 1, 2 y 3 del Reglamento del Senado de la República, Nuevo Reglamento publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2010.
13 Artículo 300, fracción 5 del Reglamento del Senado de la República, Nuevo Reglamento publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2010.
14 Miguel Ángel Orozco Deza, Diplomacia Parlamentaria, México. http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n62-63/oroz co.pdf
15 Licenciada Alma Rosa Arámbula Reyes (Investigadora Parlamentaria), Lic. Gabriel Mario Santos Villarreal (Asistente de Investigación), La H. Cámara de Diputados y la Diplomacia Parlamentaria, México, Octubre de 2007.
Dado en el Palacio Legislativo a 24 de abril de 2014
Diputado Luis Olvera Correa (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. Julio 23 de 2014.)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, General de Salud, del Seguro Social y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en materia de atención obstétrica y prevención de violencia obstétrica, recibida del diputado Abel Octavio Salgado Peña, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión del miércoles 23 de julio de 2014
El suscrito Abel Octavio Salgado Peña, diputado integrante de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 55, 56 y 57 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de las Leyes General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, General de Salud, del Seguro Social y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en materia de atención obstétrica y prevención de violencia obstétrica, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En los últimos meses hemos sido testigos de casos que han exhibido las fallas de nuestro sistema de salud en cuanto a la atención médica de mujeres en labor de parto. Las redes sociales y los medios de comunicación dieron cuenta de al menos ocho mujeres oaxaqueñas que parieron a las afueras de clínicas y hospitales tras negárseles la atención médica. Además, organizaciones de la sociedad civil presuntamente han documentado otros casos que alcanzan casi las dos decenas.
Más allá de los números, resulta urgente erradicar este tipo de situaciones que atentan contra los derechos humanos de las mujeres y violentan compromisos internacionales a los que nuestro país ha asumido. Este documento explora la situación que prevalece en México respecto a la atención médica de mujeres embarazadas, durante el parto y en el periodo de puerperio.
Más adelante se establece la necesidad de abordar este tema en dos vías; la primera relacionada al aseguramiento del derecho a la salud para todas las mujeres de nuestro país y la segunda se refiere a retomar este tipo de casos para establecer el concepto de violencia obstétrica como parte del marco jurídico de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.
Finalmente, se hace una revisión de las normas que ordenan la prestación de servicios médicos en el área materno-infantil y atención obstétrica, con la finalidad de proponer, en caso de encontrarlo necesario, modificaciones que permitan mejorar la prestación de dichos servicios a cargo de las Instituciones de Seguridad Social del Estado mexicano.
I. La atención a la salud materna en México
México ha hecho importantes avances en el cuidado de la salud materno-infantil, reduciendo de manera importante el número de muertes durante el parto, sin embargo, aún existen vacíos legales y financieros que se traducen en casos de falta de atención médica a mujeres antes, durante y después del parto.
Según cifras del Observatorio de Mortalidad Materna en México (OMM), durante 2012 murieron 960 mujeres por causas vinculadas al embarazo, de ellas cerca de 20 mujeres murieron en la vía pública y casi 265 no recibieron atención de un médico durante el parto (OMM, 2013). A estos datos deben sumarse los casos de mujeres oaxaqueñas que entre 2013 y lo que va de 2014 han parido en las inmediaciones de centros de salud (Sánchez, 2014), así como otros 16 casos similares que el Grupo de Información en Reproducción Elegida, GIRE ha documentado en Chiapas y Tabasco (El Universal, 2014).
Esta situación ha sido llevada a instancias internacionales, teniendo como consecuencia una audiencia ex profeso para abordar el tema ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos bajo el título “Salud materna y denuncias de violencia obstétrica en México”; en la audiencia realizada el pasado 27 de marzo, participaron representantes del gobierno federal y organizaciones de la sociedad civil como GIRE, Parto Humanizado, AC y Sakil Nichim Anzetik, AC. Como resultado de la audiencia el gobierno mexicano se comprometió a dar seguimiento a las quejas y continuar la capacitación del personal médico en todos los hospitales y clínicas del país para evitar este tipo de casos.
Más allá de los esfuerzos que se están realizando con el marco jurídico vigente, la realidad es que es necesario establecer legalmente la protección de mujeres durante el embarazo, en el momento del parto y el puerperio. Más aún, hacer efectivo el derecho a la atención médica durante estas etapas, requiere que los hospitales y clínicas de todo el país cuenten con infraestructura adecuada y personal capacitado, lo que implica la necesidad de dotar de mayores recursos al sistema de salud pública.
II. Derecho a la salud materna
El derecho a la salud es considerado como derecho humano desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, cuyo artículo 25 señala:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (ONU, 1948).
Siguiendo el texto de la Declaración Universal de Derechos Humanos, podemos observar que los casos de mujeres embarazadas no atendidas, son un caso de violación a la Declaración Universal de Derechos Humanos, en particular al derecho a la salud, la asistencia médica y los servicios sociales.
De igual forma, la Organización Mundial de la Salud, OMS, contempla el derecho a la salud en su constitución, definiéndola como:
...un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones y enfermedades (...) el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos humanos de todo ser humano, sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social. (OMS, 1948).
Además de reiterar el grado que la salud debe tener como derecho humano, la constitución de la OMS agrega un elemento de no discriminación en el acceso a la salud, lo que resulta de suma relevancia en los casos abordados, pues muchas de las mujeres que no han sido atendidas durante el parto, han sido rechazadas por su condición económica y social, además de su origen indígena. Bajo la perspectiva de la OMS, todas las mujeres sin excepción alguna deben de ser atendidas, particularmente en un momento tan crucial como el parto; en México la complejidad y fragmentación del sistema de salud dificulta establecer pautas mínimas y criterios generales para el acceso a la atención médica, sin embargo, para el caso de mujeres parturientas deben establecerse leyes, normas y lineamientos que aseguren su atención sin importar condición laboral o afiliación a un esquema de seguridad social.
Otro instrumento internacional de gran relevancia en materia de protección a la salud es el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual en su artículo 12 señala lo siguiente:
1. Los Estados parte en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;
b)...;
c)...;
d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad. (OACDH, 1976)
La relevancia del texto del pacto radica en la obligación de los Estados Partes a asegurar la plena efectividad del derecho a la salud, y la creación de condiciones que aseguren la asistencia médica y servicios de salud. Asimismo en la Observación General número 14 del pacto, respecto del artículo arriba señalado, el comité encargado establece lo siguiente respecto al tema de salud materna:
La disposición relativa a “la reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños” se puede entender en el sentido de que es preciso adoptar medidas para mejorar la salud infantil y materna, los servicios de salud sexuales y genésicos, incluido el acceso a la planificación de la familia, la atención anterior y posterior al parto, los servicios obstétricos de urgencia y el acceso a la información, así como a los recursos necesarios para actuar con arreglo a esa información. (OACDH, 2000)
Nuevamente, en los casos mencionados, podemos encontrar acciones que no corresponden a lo señalado por el Pacto y en particular a la Observación General número 14, como es la atención anterior y posterior al parto, así como los servicios obstétricos de urgencia.
Más adelante, la Observación General número 14, menciona lo que es considerado como una violación por parte del Estado:
Las violaciones de las obligaciones de cumplir se producen cuando los Estados Partes no adoptan todas las medidas necesarias para dar efectividad al derecho a la salud. Cabe citar entre ellas la no adopción o aplicación de una política nacional de salud con miras a garantizar el derecho a la salud de todos; los gastos insuficientes o la asignación inadecuada de recursos públicos que impiden el disfrute del derecho a la salud por los particulares o grupos, en particular las personas vulnerables o marginadas; ...la no adopción de un enfoque de la salud basado en la perspectiva de género; y el hecho de no reducir las tasas de mortalidad infantil y materna.” (OACDH, 2000)
Si bien nuestro país ha logrado avances en materia de atención a la salud y reducción de la mortalidad infantil y materna, casos como los de mujeres no atendidas son muestra de que existen aún vacíos en el entramado institucional y jurídico, que aseguren que todas las mujeres sean atendidas en el momento del parto.
Según la organización internacional Human Rights in Childbirth(Derechos Humanos en el Nacimiento), algunos de los aspectos que el acceso a la salud materna debe incluir son:
• Un ambiente seguro e higiénico para la labor de parto, nacimiento y el posparto;
• Servicios de emergencia médica;
• Medicamentos esenciales de salud reproductiva; y
• Personal capacitado en nacimientos. (HRC, 2014)
México ha incorporado el concepto de derecho a la salud en la Constitución a través del artículo 4o y en la legislación federal en la Ley General de Salud, la cual expresa lo siguiente:
Artículo 2o. El derecho a la protección de la salud, tiene las siguientes finalidades:
I. El bienestar físico y mental de la persona, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades;
II. La prolongación y mejoramiento de la calidad de la vida humana;
III. ...
IV. ...
V. El disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población;
VI. El conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de salud, y
VII. ... (LGS, 2014)
Más adelante, el capítulo VI del Título Tercero establece las disposiciones relativas a la Atención Materno-Infantil:
Artículo 61. El objeto del presente Capítulo es la protección materno–infantil y la promoción de la salud materna, que abarca el período que va del embarazo, parto, post-parto y puerperio, en razón de la condición de vulnerabilidad en que se encuentra la mujer y el producto.
La atención materno-infantil tiene carácter prioritario y comprende, entre otras, las siguientes acciones:
I. La atención integral de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio, incluyendo la atención psicológica que requiera;
I Bis. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
Artículo 61 Bis. Toda mujer embarazada, tiene derecho a obtener servicios de salud en los términos a que se refiere el Capítulo IV del Título Tercero de esta Ley y con estricto respeto de sus derechos humanos. (LGS, 2014)
Si bien la LGS asegura la atención integral de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio, además de establecer el derecho a obtener servicios de salud, resulta conveniente establecer la obligación de los servicios públicos de salud en todos los niveles de atender a toda mujer sin dejar abierta posibilidad alguna de discriminación.
III. Violencia obstétrica
En términos de violencia obstétrica, los casos de mujeres que no han recibido atención médica en el parto representan ejemplos claros de la necesidad de incluir ese concepto dentro de la legislación federal de acceso a una libre vida de violencia. Según la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer –de la cual México forma parte–, violencia contra la mujer es “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado” (Convención de Belem Do Pará, 1994).
Otro instrumento previo relacionado con el tema y que nuestro país firmó y ratificó es la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979) la cual establece en su artículo 12:
1. Los Estados parte adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a servicios de atención médica, inclusive los que se refieren a la planificación de la familia.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1 supra, los Estados parte garantizarán a la mujer servicios apropiados en relación con el embarazo, el parto y el período posterior al parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario y le asegurarán una nutrición adecuada durante el embarazo y la lactancia.
Y en su artículo 14 establece también lo siguiente:
1. ...
2. Los Estados parte adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a:
a) ...
b) Tener acceso a servicios adecuados de atención médica, inclusive información, asesoramiento y servicios en materia de planificación de la familia;
Estos instrumentos internacionales no han sido reflejados suficientemente en la legislación federal, en particular en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de hecho el texto vigente no hace ninguna mención a palabras como embarazo o parto, y las referencias a la atención médica se refieren solamente a casos de violencia distintos a la obstétrica.
Si bien existe una norma oficial mexicana que establece “los criterios para atender y vigilar la salud de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y la atención del recién nacido” (NOM-007-SSA2-1993), al ser una NOM, no existe un criterio jurídico suficiente para prevenir casos de violencia obstétrica como los de mujeres que no son atendidas en hospitales y clínicas del país.
Como puede observarse, resulta urgente realizar las modificaciones necesarias a la legislación, de modo que se proteja a las mujeres de sufrir algún tipo de violencia obstétrica, además de contar con los recursos necesarios para que todas las clínicas y hospitales del país cuenten con la infraestructura adecuada, el personal capacitado y los insumos suficientes para brindar atención médica durante el embarazo, en el momento del parto y en el puerperio.
En atención a los desafortunados y vergonzoso sucesos acontecidos en diversos puntos de la República, durante los últimos años, la senadora Diva Hadamira Gastélum, presentó una iniciativa de reforma a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, LGAMVLV, con la finalidad de incluir el concepto de “violencia obstétrica”.
En noviembre del año pasado, la senadora priista propuso agregar una fracción VII al artículo 6, para incluir un nuevo tipo de violencia de género. La iniciativa fue aprobada en la Cámara de Senadores y se recibió como minuta en la Cámara de Diputados, fue turnada para su estudio a la Comisión de Igualdad de Género (Gaceta Parlamentaria, 14 de mayo de 2014).
De acuerdo con esta propuesta, la violencia obstétrica se definiría como:
toda acción y omisión intencional por parte del personal de salud, que dañe, lastime o denigre a la mujeres durante el embarazo y parto, así como la negligencia en su atención médica que se exprese en un trato deshumanizado, en un abuso de medicalización y patologización de los procesos naturales, trayendo consigo pérdida de autonomía y capacidad de decidir libremente sobre sus cuerpos y sexualidad; considerando como tales, la omisión de la atención oportuna y eficaz de las emergencias obstétricas y practicar el parto por vía de cesárea, existiendo condiciones para el parto natural, sin obtener el consentimiento voluntario, expreso e informado de la mujer”.
Consideramos oportuna la presentación de la propuesta hecha por la senadora Gastélum, no obstante, creemos que la misma se puede enriquecer en los siguientes sentidos:
• Incluir la posibilidad de violencia física como psicológica
• Incluir a los demás actores, personal administrativo y auxiliares médicos y no únicamente a los médicos.
• Establecer los casos de presunción de violencia obstétrica, sin que la mención sea exhaustiva, sino enunciativa de casos de violencia contra la mujer.
Desde luego, la sola inclusión de la definición de violencia obstétrica en el cuerpo de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia ayudará a visibilizar el problema que existe en el ordenamiento mexicano con relación a la prestación de servicios de salud en ocasión del parto, sin embargo, es necesario, a la par, dotar a las instituciones de salud de los medios legales para que a las mujeres gestantes les sea garantizada la atención en etapas inmediatas y previas al eventos del nacimiento.
IV. Leyes de Salud y combate a la mala praxis en materia de atención en el embarazo
Habida cuenta de los lamentables sucesos que hemos referido en los puntos anteriores, es menester modificar distintos cuerpo normativos, con la finalidad de combatir la violencia obstétrica con el establecimiento de obligaciones taxativas de estricto cumplimiento en las instituciones de salud, clínicas y hospitales, en la Ley General de Salud y, desde luego, en los dos institutos más importantes con que cuenta el Estado en materia de salud: el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
En relación con la Ley General de Salud, de conformidad con sus artículos 3, 27 y 38, la atención materno-infantil reviste una triple condición:
1. Es considerada dentro de la materia de salubridad general. Por lo que le corresponde al Ejecutivo federal dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación de dicho servicio de salud, en todo el territorio nacional, así como promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en la materia, en términos de lo establecido por la fracción I y IV, del Apartado A, del artículo 13 de la misma ley.
2. Es considerada un servicio básico de salud. Por lo que, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley General de salud, se deberá garantizar la extensión cuantitativa y cualitativa de dicho servicio, preferentemente a los grupos vulnerables.
3. Es considerada un servicio a derechohabientes de instituciones públicas de seguridad social. Por lo que estos servicios se regirán por lo establecido en las disposiciones legales que regulan la organización y funcionamiento de las instituciones prestadoras y por las contenidas en la Ley General de Salud, en lo que no se oponga a aquéllas, de acuerdo con el artículo 37 de la propia ley.
De lo anterior se desprende que la atención materno-infantil:
A. Bajo una lectura conforme con la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en junio de 2011, y en atención al principio de progresividad que incorporó dicha reforma, debe atender preferentemente a los grupos en situación de vulnerabilidad, como ocurre con el sector de la población femenina desprovisto, en ocasiones como las que han dado cuenta las notas periodísticas, del acceso al derecho humano a la salud.
B. Debe ser un servicio de salud pública prestado, indefectiblemente, por las instituciones de seguridad social del Estado mexicano.
C. Su operatividad debe constar en los instrumentos que regulan la prestación de servicios y atención médica a cargo de las instituciones de seguridad social del Estado mexicano. Supletoriamente, correspondería aplicar el vigente pero limitado capítulo V del Título Tercero de la Ley General de Salud. Las disposiciones de este capítulo, relacionadas con la atención médica durante el parto, establecen a la letra:
Capítulo VAtención materno-infantil
Artículo 61. El objeto del presente Capítulo es la protección materno–infantil y la promoción de la salud materna, que abarca el período que va del embarazo, parto, post-parto y puerperio, en razón de la condición de vulnerabilidad en que se encuentra la mujer y el producto.
La atención materno-infantil tiene carácter prioritario y comprende, entre otras, las siguientes acciones:
I. La atención integral de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio, incluyendo la atención psicológica que requiera;
I Bis. a V. ...
Artículo 61 Bis. Toda mujer embarazada, tiene derecho a obtener servicios de salud en los términos a que se refiere el capítulo IV del título tercero de esta ley y con estricto respeto de sus derechos humanos.
Artículo 64. En la organización y operación de los servicios de salud destinados a la atención materno-infantil, las autoridades sanitarias competentes establecerán:
I. a III. ...
IV. Acciones de capacitación para fortalecer la competencia técnica de las parteras tradicionales, para la atención del embarazo, parto y puerperio.
De la lectura de los anteriores preceptos legales, se desprende que no existe un marco general al que se deba sujetar la prestación del servicio básico de salud en la etapa de parto. Desde luego, estas disposiciones tienen el carácter de supletorias con relación a lo dispuesto por las Leyes del Seguro Social y la Ley del ISSSTE.
En primer lugar, la Ley del Seguro Social, tampoco establece un marco general de prestación de atención médica en el caso de embarazo, simplemente refiere la obligación del Instituto para otorgar la prestación del servicio en los siguientes términos:
Artículo 94. En caso de maternidad, el Instituto otorgará a la asegurada durante el embarazo, el alumbramiento y el puerperio, las prestaciones siguientes:
I. Asistencia obstétrica;
II. Ayuda en especie por seis meses para lactancia y capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida;
III. Durante el período de lactancia tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, o bien, un descanso extraordinario por día, de una hora para amamantar a sus hijos o para efectuar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la institución o dependencia, y
IV. Una canastilla al nacer el hijo, cuyo importe será señalado por el Consejo Técnico.
Lo mismo ocurre en el caso de la Ley del ISSSTE. En este caso se establece con relación a la atención materna en las etapas de embarazo, parto y puerperio lo siguiente:
Artículo 39. La mujer trabajadora, la pensionada, la cónyuge del trabajador o del pensionado o, en su caso, la concubina de uno u otro, y la hija del trabajador o pensionado, soltera, menor de dieciocho años que dependa económicamente de éstos, según las condiciones del artículo siguiente, tendrán derecho a:
I. Asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el Instituto certifique el estado de embarazo. La certificación señalará la fecha probable del parto para los efectos del artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional;
II. A la capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida y ayuda para la lactancia cuando, según dictamen médico, exista incapacidad física o laboral para amamantar al hijo. Esta ayuda será proporcionada en especie, hasta por un lapso de seis meses con posterioridad al nacimiento, y se entregará a la madre o, a falta de esta, a la persona encargada de alimentarlo;
III. Durante el período de lactancia tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, o bien, un descanso extraordinario por día, de una hora para amamantar a sus hijos o para realizar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la institución o dependencia, y
IV. Con cargo al seguro de salud, una canastilla de maternidad, al nacer el hijo, cuyo costo será señalado periódicamente por el Instituto, mediante acuerdo de la Junta Directiva.
Como vemos, las disposiciones relacionadas con la atención del parto y la debida atención médica para esos casos son sumamente limitadas en cuanto a contenido y alcance, por lo que es necesario establecer los principios, en cada uno de los casos —Ley General de Salud, Ley del IMSS y Ley del ISSSTE—, para que la mujer sea debidamente atendida, con la importancia que exige, análogamente, una situación de “urgencia médica” y combatiendo en todo caso, los posibles actos de violencia obstétrica, como un tipo de violencia bajo la modalidad de violencia institucional, humanizando la labor de médicos y servidores públicos de carácter administrativo, pero sin criminalizar la conducta de los mismos ante condiciones que pudieran escapar de su responsabilidad, como pueden ser: la imposibilidad de hecho, en la clínica y hospital correspondiente, para la prestación del servicio o la no existencia de personal médico suficiente.
Por ello, la presente iniciativa tiene los siguientes objetivos:
• Reconocer dentro de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, el tipo de violencia obstétrica definido de la siguiente manera: “acción u omisión intencional por parte del personal de salud, tanto médico como administrativo, que dañe física o psicológicamente, denigre o discrimine a la mujer, durante el embarazo, parto, post-parto y puerperio. Se presumirá violencia obstétrica, toda conducta u omisión, de los mismos sujetos, que tenga como consecuencia la pérdida de autonomía y capacidad de la mujer para decidir libremente sobre su cuerpo y sexualidad; la imposición de métodos anticonceptivos sin mediar su consentimiento, la práctica del parto por vía cesárea, existiendo la posibilidad para efectuar el parto natural y sin haber obtenido la renuncia voluntaria, expresa e informada de la mujer a esta posibilidad.”
• Establecer en la Ley General de Salud, en la Ley del Seguro Social y en la Ley del ISSSTE, los principios de la Organización Mundial de la Salud acerca del cuidado antenatal, perinatal, y postparto.
• Ordenar la inmediata prestación de servicios de salud en materia obstétrica, en los casos calificados de “urgencia médica”, con la particularidad, de no condicionar la prestación del servicio a la comprobación de la titularidad del derecho de acuerdo a la afiliación a determinado régimen de seguridad social.
• Establecer la obligación de capacitación y evaluación del personal médico y administrativo en los protocolos de atención para las diferentes etapas del proceso gestacional: embarazo, parto, postparto, puerperio.
• Establecer en las disposiciones transitorias la obligación de esta soberanía para destinar una partida especial de recursos, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio de 2015 y subsecuentes, con dos finalidades:
- Mejorar y ampliar la infraestructura en las instituciones públicas de salud, para la atención de los casos de embarazo, parto, post-parto, puerperio.
- Crear programas periódicos de capacitación al personal médico y administrativo de todas las unidades públicas de salud, en materia de atención obstétrica, mejores prácticas y prevención de la violencia contra la mujer en cualquier etapa del proceso gestacional, parto, post-parto y puerperio.
• Establecer en las disposiciones transitorias, la obligaciones de la Secretaría de Salud, junto con ambas instituciones en materia de Seguridad Social, para llevar a cabo los programas de capacitación del personal médico y administrativo, y para actualizar los protocolos de atención obstétrica para que puedan ser calificados, o no, como casos de urgencia médica.
Insistimos, debido al incremento de casos de mujeres que no han sido atendidas en instituciones públicas de salud, así como a un número importante de muertes maternas que no recibieron atención médica alguna, resulta necesario asegurar dentro del derecho a la salud la atención adecuada para mujeres embarazadas, durante el parto y en el puerperio. También se hace imprescindible incluir el concepto de violencia obstétrica dentro de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, contemplando los criterios más avanzados a nivel internacional para la protección de las mujeres que se encuentran en esa etapa de la vida.
Según el Observatorio de Medios de Comunicación e Información de la Mujer, Cimac, desde mediados de 2013 hasta la fecha se han denunciado 25 casos de mujeres que han tenido que parir en condiciones inseguras e insalubres, tras ser rechazadas por los servicios de salud en nueve estados de la República.
La denuncia de esos casos ya ha sido presentada ante instancias internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, donde el Estado mexicano ha tenido que dar cuenta de los mecanismos que ha implementado para subsanar esta terrible condición que afecta a nuestras mujeres principalmente, pero ofende y lastima a toda la sociedad en su conjunto.
Nuestro país es parte en instrumentos internacionales que establecen el derecho a la salud y el acceso de las mujeres a vivir sin violencia, sin embargo en la práctica existen aún muchos ejemplos de violaciones a uno u otro precepto. Dichas violaciones pueden o no estar vinculadas a acciones deliberadas, sin embargo es claro que en tanto no se cuenten con recursos suficientes para capacitación e infraestructura y no se establezca en la legislación federal el concepto de violencia obstétrica, entonces el Estado mexicano estará incurriendo en un acto de omisión en el cumplimiento de sus compromisos internacionales.
México ha sido reconocido a nivel mundial por la excelente planta médica y profesional con que contamos. Estamos a la vanguardia en investigación y nuestros médicos han sido laureados por diversas instituciones a nivel mundial.
No creemos que el camino sea criminalizar la conducta de los médicos, cuando la violencia que sufren nuestras mujeres es responsabilidad de un número más grande de actores. Si existen casos probados de negligencia médica, se deben castigar con la severidad de nuestro ordenamiento jurídico, pero si el problema es de corte institucional, es responsabilidad de nosotros como legisladores, adecuar el marco normativo en la medida y con el arrojo que exige esta problemática.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración de esta Soberanía, el presente Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de la Ley General de Salud, de la Ley del Seguro Social y de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en materia de atención obstétrica y prevención de violencia obstétrica:
Decreto
Artículo Primero. Se adiciona una fracción VI al artículo 6 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, recorriéndose la subsecuente, para quedar como sigue:
Artículo 6. Los tipos de violencia contra las mujeres son:
I. a V. ...
VI. Violencia obstétrica. Toda acción u omisión intencional por parte del personal de salud, tanto médico como administrativo, que dañe física o psicológicamente, denigre o discrimine a la mujer, durante el embarazo, el parto, el post-parto y el puerperio.
Se presumirá violencia obstétrica, toda conducta u omisión, de los mismos sujetos, que tenga como consecuencia la pérdida de autonomía y capacidad de la mujer para decidir libremente sobre su cuerpo y sexualidad; la imposición de métodos anticonceptivos sin mediar consentimiento de la mujer, la práctica del parto por vía cesárea, existiendo la posibilidad para efectuar el parto natural y sin haber obtenido la renuncia voluntaria, expresa e informada de la mujer a esta posibilidad.
VII. Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, integridad o libertad de las mujeres.
Artículo Segundo. Se reforma la fracción I del artículo 61, y se adiciona un párrafo segundo al artículo 61 Bis, y un párrafo tercero al artículo 89, todos de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 61. ...
...
I. La atención integral de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio, incluyendo la atención psicológica que requiera, que deberá estar ordenada por los principios de calidad, humanismo médico y trato humanitario, mínima medicación, consentimiento informado, multidisciplinariedad, privacidad, dignidad y confidencialidad;
Artículo 61 Bis. ...
En los casos de urgencia médica, así calificada por los protocolos que establezca la Secretaría de Salud, en coordinación con el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la atención deberá ser inmediata en las instalaciones en que se presente dicha urgencia, sin requerir, en este único caso, la comprobación de la titularidad de un derecho a la prestación o la afiliación a alguna Institución pública de seguridad social.
Artículo 89. ...
...
En materia de atención materno-infantil, así como de cuidados y atención del personal médico y administrativo durante el embarazo, el parto, el post-parto y el puerperio, la capacitación deberá atender los principios establecidos en la fracción I del artículo 61 de esta Ley y deberá ser sujeta a una evaluación que establezca la Secretaría de Salud, en coordinación con el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Artículo Tercero. Se reforma la fracción I del artículo 94 de la Ley del Seguro Social para quedar como sigue:
Artículo 94. ...
I. Asistencia obstétrica, que deberá estar ordenada por los principios de calidad, humanismo médico y trato humanitario, mínima medicación, consentimiento informado, multidisciplinariedad, privacidad, dignidad y confidencialidad.
En los casos de urgencia médica, así calificada por los protocolos que establezca la Secretaría de Salud, en coordinación con el Instituto, la atención deberá ser inmediata en las instalaciones en que se presente dicha urgencia, sin requerir, en este único caso, comprobar ser derechohabiente del Instituto;
II. a IV. ...
Artículo Cuarto. Se reforma la fracción I del artículo 39 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado:
Artículo 39. La mujer Trabajadora, la pensionada, la cónyuge del Trabajador o del Pensionado o, en su caso, la concubina de uno u otro, y la hija del Trabajador o Pensionado, soltera, menor de dieciocho años que dependa económicamente de éstos, según las condiciones del artículo siguiente, tendrán derecho a:
I. Asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el Instituto certifique el estado de embarazo. La certificación señalará la fecha probable del parto para los efectos del artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, asimismo deberá estar ordenada por los principios de calidad, humanismo médico y trato humanitario, mínima medicación, consentimiento informado, multidisciplinariedad, privacidad, dignidad y confidencialidad.
En los casos de urgencia médica, así calificada por los protocolos que establezca la Secretaría de Salud, en coordinación con el instituto, la atención deberá ser inmediata en las instalaciones en que se presente dicha urgencia, sin requerir, en este único caso, comprobar ser derechohabiente del instituto;
II. a IV. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal deberá adecuar en un plazo de 120 días, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, los reglamentos respectivos en materia de salud y atención obstétrica.
Tercero. El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría correspondiente, deberá elaborar los protocolos de atención obstétrica, en un plazo de 180 días contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Cuarto. La Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión deberá asignar los recursos específicos y suficientes, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio de 2015 y subsecuentes, para mejorar y ampliar la infraestructura en las instituciones públicas de salud, para la atención de los casos de embarazo, parto, postparto, puerperio; del mismo modo, deberá asignar los recursos suficientes a la Secretaría de Salud y a las Instituciones Públicas de Seguridad Social, para crear y mantener los programas periódicos de capacitación para el personal médico y administrativo de todas las unidades públicas de salud, en materia de atención obstétrica, mejores prácticas y prevención de la violencia contra la mujer en cualquier etapa del proceso gestacional.
Fuentes
CEDAW (1979). Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm
CIDH (2014). Salud materna y denuncias de violencia obstétrica en México (Audio) http://www.cidh.org/audiencias/150/35.mp3
Convención de Belem Do Pará (1994). Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-61.html
LGS (2014). Ley General de Salud, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (DOF, 2 de abril de 2014). http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142.pdf
El Universal (2014). Reconocen problema en partos inasistidos en México (28 de marzo 2014).
http://www.eluniversal.com.mx/estados/2014/reconocen-pro blema-en-partos-inasistidos-en-mexico-998924.html
GIRE (2014). Omisión e Indiferencia: Derechos Reproductivos en México. http://informe.gire.org.mx/caps/cap4.pdf
HRC (2014). Right to Health, http://humanrightsinchildbirth.com/human-rights/right-to-health/
OACDH (1976). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm
OACDH (2000). Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 14, El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), (22º período de sesiones, 2000), U.N. Doc. E/C.12/2000/4 http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/epcomm14s.htm
OMM (2013). Numeralia 2012: Mortalidad Materna en México. http://www.omm.org.mx/omm/images/stories/Documentos%20grandes/Numeralia %202012%20marzo19.pdf
OMS, 1948. Constitución de la Organización Mundial de la Salud.
http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdf
ONU, 1948. Declaración Universal de los Derechos Humanos
http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations /spn.pdf
Sánchez, Virgilio (2014). Impacta corrupción a partos en Oaxaca. (Periódico Reforma, 15 de marzo 2014).
Dado en el salón de sesiones de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a 23 de julio de 2014.
Diputado Abel Octavio Salgado Peña (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Igualdad de Género. Julio 23 de 2014.)
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