De la diputada Esther Quintana Salinas, sobre la decimoctava reunión de la Comisión de Laborales, Previsión Social y Asuntos Jurídicos del Parlamento Latinoamericano, celebrada el martes 25 y el miércoles 26 de marzo de 2014 en Ciudad de Panamá
De conformidad con los artículos 272, fracción III, y 277, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, vengo a presentar el informe de actividades correspondiente a la decimoctava reunión de la Comisión de Laborales, Previsión Social y Asuntos Jurídicos del Parlamento Latinoamericano, celebrada el martes 25 y el miércoles 26 de marzo del presente año en Ciudad de Panamá, República de Panamá.
La reunión se celebró en la sede permanente del Parlamento Latinoamericano (Parlatino).
Orden del Día
Tema I. Revisión del proyecto de Ley Marco de Empleo Juvenil.
Tema II. Presentación del proyecto de Ley Marco Procesal Laboral.
Objetivos y resultados de la actividad. En lo que se relaciona con el tema I, Revisión del proyecto de Ley Marco de Empleo Juvenil, se hizo la presentación del proyecto de ley, en la que se estuvo debatiendo con la intervención de legisladores de los diversos países que asistieron, finalmente fue aprobada.
En cuanto al tema II, Presentación del proyecto de Ley Marco Procesal Laboral, se realizó dicha presentación y se emitieron diversos comentarios y observaciones al documento. Las observaciones realizadas por la suscrita (las cuales se anexan), fueron enviadas al Parlatino, mediante correo electrónico posterior a la celebración de la reunión.
Evaluación de la actividad, de sus resultados y, en su caso, del seguimiento de actividades relacionadas previas. En general la actividad fue enriquecedora porque se reconoce la identidad de los países integrantes del Parlatino, y que a través de los debates e intercambio de ideas se fueron moldeando los documentos que lograron alcanzar un consenso final de los integrantes de las comisiones. Resultó conveniente, como actividad previa, el que se nos hayan remito los documentos para analizarlos y estar en condiciones de comentarlos los días de las reuniones.
Anexo con declaraciones, resolutivos y acuerdos. Como se acaba de señalar, entre los acuerdos fue enviar las observaciones y comentarios sobre la Ley Marco Procesal Laboral ya que si hubo observaciones en relación a la propuesta realizada por Venezuela y se dará seguimiento en la próxima reunión a celebrarse probablemente en el mes de agosto del presente año.
Comentarios en torno a la Ley Marco
Procesal Laboral para América Latina
De entrada, el proyecto dista mucho de parecerse a una Ley Marco, en virtud de que:
1. No establece disposiciones y principios generales que puedan ser aplicables por los países en los que se pretende instrumentar.
2. La legislación venezolana no necesariamente guarda congruencia con los otros sistemas jurídicos y en especial con el nuestro.
3. Las especificidades que se contienen impiden por ese solo hecho que pueda cumplir con su propósito original. Es decir, una ley marco.
Antecedentes
Con fecha 31 de marzo de 2014, se solicitó vía correo electrónico, comentarios en torno a la Ley Marco Procesal Laboral para América Latina.
Al respecto se emiten los siguientes
Comentarios
1. De acuerdo a la exposición de motivos del documento en estudio, contar con una Ley Marco Procesal Laboral para América Latina permitiría concretar y solidificar avances importantes en el derecho adjetivo, así como constituir un gran sello de garantía para que los avances en el derecho sustantivo no se queden en el camino como procesos lentos, engorrosos, dispersos y costosos.
2. No es óbice señalar que una ley marco es aquélla en la que se establecen normas generales y señala los criterios y objetivos a los que debe sujetarse nuestro país en congruencia con las diversas disposiciones jurídicas que nos rigen.
Aunque nuestra Constitución Federal no prevé de forma expresa dicho término, el artículo 133 contempla el principio de supremacía constitucional, de la siguiente forma:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
De la lectura del anterior precepto, se traduce que la Constitución Federal de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de la Unión, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales, pues en este último caso, las leyes claramente se establece que “de ella emanan” y en el de los tratados “que estén de acuerdo con la misma”.
A manera de ejemplo nuestro país, forma parte de la Organización Internacional del Trabajo, ya que ha ratificado diversos convenios internacionales con el objeto de reconocer y mejorar las condiciones en materia laboral, salud, igualdad, seguridad social, asociación, entre otras.
De acuerdo a lo anterior, se señala que para estar en posibilidad de poder adoptar una ley marco dentro de nuestro sistema jurídico nacional, ésta debe de tener congruencia y ser acorde con las diversas disposiciones que rigen el sistema jurídico de nuestro país.
3. En este sentido, para que una ley pueda considerarse como marco, debe incluir disposiciones y principios de carácter general, ya que al establecer particularidades tales como: términos, autoridades, etapas procedimentales, tipos de prueba y plazos, entre otros, pudiera entorpecer su adopción por parte de los países de América Latina, ya que complicaría su instrumentación en los respectivos marcos normativos nacionales.
4. Derivado de la revisión integral al documento en estudio, se detectó que éste fue retomado de la “Ley Orgánica Procesal del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela”, publicada en la Gaceta Oficial número 37.504 del 13 de agosto de 2002, la cual consta de nueve títulos y 207 artículos, divididos de la siguiente manera:
a) Título Primero. Disposiciones Generales (artículos 1 al 11).
b) Título Segundo. De los Tribunales del Trabajo (artículos 12 al 30).
c) Título Tercero. De la Inhibición (artículos 31 al 45).
d) Título Cuarto. De las Partes (artículos 46 al 64).
e) Título Quinto. De los Lapsos y Días Hábiles (artículos 65 al 68).
f) Título Sexto. De las Pruebas (artículos 69 al 122).
g) Título Séptimo. Procedimiento ante los Tribunales del Trabajo (artículos 123 al 186).
h) Título Octavo. De la Estabilidad en el Trabajo (artículos 187 al 193).
i) Título Noveno. Vigencia y Régimen Procesal Transitorio (artículos 194 al 207).
Ahora bien, el documento motivo de comentarios, adopta diversos preceptos para constar de ocho títulos, divididos de la siguiente forma:
a) Título Primero. Disposiciones Generales (artículos 1 al 11).
b) Título Segundo. De los Tribunales del Trabajo (artículos 12 al 30).
c) Título Tercero. De la Inhibición (artículos 31 al 45).
d) Título Cuarto. De las Partes (artículos 46 al 64).
e) Título Quinto. De los Lapsos y Días Hábiles (artículos 65 al 68).
f) Título Sexto. De las Pruebas (artículos 69 al 122).
g) Título Séptimo. Procedimiento ante los Tribunales del Trabajo (artículos 123 al 186).
h) Título Octavo. De la Estabilidad en el Trabajo (artículos 187 al 192).
Asimismo, de la revisión y cotejo de ambas disposiciones se aprecia que los artículos 4, 5, 7, 24, 35, 45, 50, 52, 53, 54, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 74, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 97, 98, 100, 109, 112, 119, 120, 127, 131, 137, 138, 141, 142, 145, 146, 148, 150, 160, 166, 168, 169, 172 y 179 fueron retomados en los mismo términos, sin cambio alguno.
Además, para el caso de los artículos 1, 3, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 51, 55, 56, 57, 58, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 81, 84, 95, 96, 99, 101, 103, 104, 105, 106, 17, 108, 110, 111, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 128, 129, 130, 132, 133, 134, 135, 136, 139, 140, 143, 144, 147, 149, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158,. 159, 161, 162, 163, 164, 165, 167, 170, 171, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190. 191 y 192, se detectó que sólo se realizaron cambios de forma sin alterar el contenido del mismo. Por lo que respecta al Título Noveno, “Vigencia y Régimen Procesal Transitorio”, éste se elimina.
Es importante señalar que al eliminarse los artículos 91, 92, 93 y 94, se debió recorrer la numeración para que exista un orden numérico, pues del artículo 90 el consecutivo es el 95.
5. Si bien es cierto que la administración de justicia no es uniforme ni estática, pues requiere de una continua actualización, adoptar la figura de los “jueces del trabajo”, consecuentemente ocasionaría inconsistencias con la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Federal del Trabajo (LFT), pues para que sea consistente con las anteriores se tendría que realizar una reforma integral a nuestro marco jurídico a efecto de no contravenir nuestro orden jurídico nacional, pues actualmente ninguna disposición prevé la figura de Juez Laboral.
Es importante mencionar que el artículo 122, Apartado C, Base Cuarta, fracción II, de la Carta Magna, señala que la administración, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de los juzgados y demás órganos judiciales, estará a cargo del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal. Además, el Consejo designará a los jueces del Distrito Federal, en los términos que las disposiciones prevean en materia de carrera judicial. También determinará el número y especialización por materia de las salas del tribunal y juzgados que integran el Poder Judicial del Distrito Federal, de conformidad con lo que establezca el propio Consejo.
Asimismo, se estima que adoptar esta figura podría ir en detrimento de los trabajadores y patrones, ya que no se garantiza que los juicios laborales sean más ágiles, incluso se corre el riesgo de que las controversias tenderían a ser más largas, pues el esquema actual, sólo permite el amparo contra laudos de los tribunales laborales, en tanto que con el esquema del documento en revisión, las sentencias podrán ser apelables, ante los superiores.
Es decir, actualmente las controversias laborales se llevan a cabo ante una sola instancia, que es la Junta de Conciliación y Arbitraje, y el laudo que emite dicha instancia sólo es recurrible en el juicio de amparo. Por lo que al ser sustituidas las Juntas por juzgados laborales, las resoluciones y sentencias, pueden ser recurridas ante otras instancias superiores, lo que como se indicó, propiciaría que las controversias laborales tiendan a ser más largas, lo que va en detrimento de los trabajadores y patrones.
Además, sería necesario contar con estudios actuariales que sustenten su viabilidad ya que para su instrumentación se requerirán de recursos humanos, financieros y materiales con que actualmente cuentan la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, así como las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje que funcionan en cada una de las entidades federativas.
Es importante recordar que en la cultura jurídica mexicana, han coexistido los sistemas “judicialista” y “administrativista”, en la impartición de justicia, en los cuales los tribunales dependen de los Poderes Judicial o Ejecutivo, respectivamente. Ambos sistemas no se excluyen entre sí.
Por ejemplo, existen órganos como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; el Tribunal Superior Agrario de México, o las mismas Juntas de Conciliación y Arbitraje (de composición tripartita) que aun cuando tienen a su cargo funciones jurisdiccionales, no están ubicados dentro de la órbita del Poder Judicial, lo cual no impide que sus actos o resoluciones sean revisados por jueces o tribunales que forman parte del Poder Judicial Federal, a través del juicio de amparo.
Aunado a lo anterior, es por ello que las resoluciones de las Juntas de Conciliación y Arbitraje son mediante laudos y no por sentencias, pues como se ha señalado anteriormente los jueces son lo únicos facultados para emitir sentencias, y aquellas resoluciones dictadas por autoridades no jurisdiccionales son llamados laudos, pues el nombre varía de acuerdo a la investidura de la persona que determina.
6. Por lo que respecta a los principios en el juicio laboral, en cual se señala que “el proceso será oral, breve y contradictorio (artículo 3) así como conciliatorio (artículo 6) y gratuito (artículo 8), la LFT coincide con el principio de oralidad, pues el artículo 685 señala que el proceso del derecho del trabajo será público, gratuito, inmediato, predominantemente oral y conciliatorio y se iniciará a instancia de parte.
Con la pasada reforma a la Ley Federal del Trabajo LFT, se incorporó el principio de conciliación pues ello contribuye a mantener un adecuado equilibrio entre los factores de la producción, además de hacer efectiva la protección de los derechos de los trabajadores y proteger el legítimo interés de los patrones.
7. En cuanto a la Defensoría Pública para los Trabajadores, se señala que nuestra legislación laboral no contempla esta figura, sin embargo, el Capítulo III del Título Tercero prevé la figura de la Procuraduría de la Defensa del Trabajo, la cual tiene las funciones siguientes:
a) Representar o asesorar a los trabajadores y a sus sindicatos, siempre que lo soliciten, ante cualquier autoridad, en las cuestiones que se relacionen con la aplicación de las normas de trabajo.
b) Interponer los recursos ordinarios y extraordinarios procedentes, para la defensa del trabajador o sindicato.
c) Proponer a las partes interesadas soluciones amistosas para el arreglo de sus conflictos y hacer constar los resultados en actas autorizadas.
8. Sobre el pago de costas, nuestra legislación laboral no prevé disposición en lo particular, por lo tanto si es el trabajador el que demanda al patrón, los honorarios serán a cargo este mismo. Si el patrón contrata a un abogado para que lo defienda en el proceso que le ha iniciado el trabajador, es el patrón es quien le debe pagar los honorarios al abogado que lo asesora.
Vale la pena aclarar que una práctica común es que el trabajador convenga con su representante legal sobre los honorarios mediante un porcentaje de lo obtenido en el laudo correspondiente, salvo que se haya acordado lo contrario.
9. Existe congruencia en relación a los días hábiles, lo cuales son todos los del año con excepción de los sábados y domingos, los de descanso obligatorio, los festivos que señale el calendario oficial y aquéllos en que se suspendan labores, sin embargo, existe diferencias sobre las horas hábiles pues el artículo 68 la Ley Marco Procesal Laboral las contempla entre las seis de la mañana y antes de las seis de la tarde, a menos que por causa urgente se habiliten horario y día no hábil y la noche.
Por su parte el artículo 716 de la LFT, señala que son horas hábiles las comprendidas entre las siete y las diecinueve horas, salvo el procedimiento de huelga, en el que todos los días y horas son hábiles.
Además los presidentes de las Juntas, de las Juntas Especiales y los auxiliares pueden habilitar los días y horas inhábiles para que se practiquen diligencias, cuando haya causa justificada, expresando concreta y claramente cual es ésta, así como las diligencias que hayan de practicarse.
10. Sobre el desahogo del procedimiento que se lleva a cabo, es conveniente señalar que la misma LFT contiene un título denominado “Derecho Procesal del trabajo”, el cual señala la forma de substanciación de los juicios en la que se prevé la competencia de la Juntas, impedimentos y excusas, términos procesales, notificaciones a las partes, exhortos y despachos, incidentes, acumulación de procesos, caducidad, pruebas, resoluciones laborales, revisión de actos de ejecución, providencias cautelares, procedimientos en las juntas de conciliación, procedimiento ordinario ante las juntas de conciliación y arbitraje, procedimientos especiales, procedimientos de los conflictos colectivos de naturaleza económica y procedimiento de huelga, en el cual se estipulan plazos y términos los cuales son diversos a los que se encuentran en la Ley Marco Procesal Laboral.
11. La Ley Marco Procesal Laboral contiene un Capítulo denominado “De la audiencia Preliminar”, la cual será en forma oral, privada y presidida personalmente por el “juez” de sustanciación, mediación y ejecución, con la asistencia obligatoria de las partes o sus apoderados.
Sin embargo para el caso de nuestra legislación laboral, existe una etapa procesal denominada “conciliatoria”, misma en la que las partes comparecerán personalmente a la Junta y podrán ser asistidas por sus abogados patronos, asesores o apoderados.
Por su parte la Junta, por conducto del funcionario conciliador o de su personal jurídico, intervendrá para la celebración de pláticas entre las partes y las exhortará para que procuren llegar a un arreglo conciliatorio. Les propondrá opciones de soluciones justas y equitativas que, a su juicio, sean adecuadas para dar por terminada la controversia. En caso de que las partes llegaren a un acuerdo, se dará por terminado el conflicto. El convenio respectivo, aprobado por la Junta, producirá todos los efectos jurídicos inherentes a un laudo.
12. Es conveniente señalar que la LFT no cuenta con Juntas de Arbitraje, como se aprecia en la Ley Marco Procesal, no obstante lo anterior, con la pasada reforma a la nuestra legislación laboral se incluyó el artículo 530 Bis, el cual señala que para el desarrollo de las funciones, la Procuraduría de la Defensa del Trabajo podrá citar a los patrones o sindicatos a juntas de avenimiento o conciliatorias, apercibiéndolos que de no comparecer a dichas diligencias, se les impondrá medidas de apremio.
En caso de que el solicitante del servicio es quien no asiste a la junta de avenimiento o conciliatoria, se le tendrá por desistido de su petición sin responsabilidad para la Procuraduría, salvo que acredite que existió causa justificada para no comparecer.
13. En cuanto al recurso de casación laboral previsto en el artículo 168 de la Ley Marco Procesal, la cual es contra las sentencias de segunda instancia que pongan fin al proceso, así como contra los laudos arbitrales; empero, como se ha señalado anteriormente, nuestro sistema jurídico laboral sólo consta de una instancia la cual es a través de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, mismas que de acuerdo con el artículo 170 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo procederá el juicio de amparo directo, que es en contra laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales del trabajo.
14. Para el caso de la términos tales como alguacilazgo, conjueces, litisconsorcio, litisconsortes, recurso de casación y Banco Central Nacional previstas en la Ley Marco Procesal Laboral, estas figuras no se encuentras previstas en nuestra legislación laboral, por lo tanto difícilmente se estaría en condiciones de asumirlas.
15. De acuerdo con lo anterior, se estima que en los términos en que se retoma la propuesta de ley no pudiera considerarse como marco, ya que se encuentra acotada a las particularidades de la República Bolivariana de Venezuela.
Atentamente
Diputada Esther Quintana Salinas
Del diputado Fernando Belaunzarán Méndez, relativo al taller Implementando la marihuana legal: desafíos y opciones de regulación, llevado a cabo del lunes 21 al miércoles 23 de octubre de 2013 en Denver, Colorado
La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos y la Drug Policy Alliance hicieron una invitación a diversos legisladores mexicanos para participar en el taller Implementando la marihuana legal: desafíos y opciones de regulación.
La delegación mexicana la integraron los diputados Luisa María Alcalde, Rosa Elba Pérez Hernández, Alberto Rodríguez Calderón, Fernando Belaunzarán Méndez.
El objetivo del taller al que asistimos era conocer las experiencias en los estados de Colorado y Washington, y discutir sobre la pertinencia de regular la marihuana en otros países, así como para generar un intercambio de ideas y conocer las mejores prácticas de regulación.
El taller contó con el apoyo de la sociedad civil, legisladores y oficiales del gobierno que están directamente involucrados en la aprobación e implementación de la Amendment 64 en Colorado.
En este taller también participaron oficiales clave de la Junta de Control de Alcohol del estado de Washington, cuya agencia es responsable de la implementación de la Iniciativa 502.
A continuación se adjunta la relatoría del evento:
Sesión de apertura
Colorado
Barbara Brohl, directora ejecutiva del Departamento de Recaudación de Impuestos de Colorado (Colorado Department of Revenue).
Dan Pabon, diputado (Assistant Majority Leader), Asamblea del Estado de Colorado.
Christian Sederberg, miembro fundador del bufete de abogados Vicente Sederberg.
Página web del Department of Revenue, Marijuana Enforcement Division:
http://www.colorado.gov/cs/Satellite/Rev-MMJ/CBON/1251581331216
El proceso de elaboración del marco regulatorio de la Amendment 64 para regular el mercado de marihuana para uso recreativo, tomó menos de un año desde su votación en noviembre de 2012 hasta la apertura del llamado a licencias en octubre de 2013.
La institución a cargo de liderar este proceso es la Amendment 64 Task Force , especialmente creada por el gobernador para estos fines en diciembre de 2012. Si bien en Colorado ya en 2000 se había aprobado por voto ciudadano la legalización de la marihuana para uso medicinal, el desarrollo de la reglamentación de dicha ley fue muy lento. Mientras que la mayoría de los ciudadanos estaba a favor de esta reforma, el sistema político permanecía reacio a avanzar en el tema. Así, al inicio del proceso muchos de los participantes no tenían mayor información en el tema y fue necesaria una rápida actualización.
La meta de esta agencia era crear un documento de asesoría al sistema político y judicial que incluyera: i) La identificación de los principales cuellos de botella legales, políticos y procedimentales para la implementación de la enmienda, y ofreciera alternativas para su superación. ii) El desarrollo de un marco normativo y regulatorio integral con una línea de tiempo asociada. iii) La realización de rondas consultivas con actores clave. iv) Revisión de las leyes y regulaciones asociadas y recomendaciones para su reforma.
Respecto a la integración de la Task Force, se destaca como una aspecto clave la participación de un amplio abanico de representantes involucrados en este mercado, como la academia, la sociedad civil organizada, los usuarios, empresarios, cultivadores, policy makers, funcionarios del estado, etcétera.1 Esto a su vez implicó que en el trabajo se privilegiara la búsqueda de consensos, siendo flexibles; “no esperando lo mejor, sino algo con lo que pudieras vivir”.
La estructura de la agencia se dividió en un comité directivo de dos personas y 5 grupos de trabajo temáticos: i) control y autoridad local (vinculado al diseño institucional); ii) Ley y justicia criminal; iii) Impuestos, financiamiento y leyes civiles; iv) Seguridad de los usuarios e interés social; v) Elaboración del marco regulatorio.
Entre fin de enero y fin de febrero de 2013, cada grupo de trabajo elaboró documentos de asesoramiento y se realizaron cuatro reuniones de puesta en común, discusión y aprobación de los informes de avance.
El documento final se basa en un conjunto de principios guía. Se señala que la definición de estos principios fue muy útil para la organización del trabajo, ya que cada propuesta dentro del marco regulatorio debía estar explícitamente asociada a alguno de estos principios:
• Promoción de la salud, seguridad y bienestar de la juventud de Colorado.
• Sensibilidad ante las necesidades y problemas de los usuarios.
• Proponer una regulación eficiente y efectiva, que sea clara, razonable y evite ser injustificadamente gravosa.
• Crear suficientes y previsibles mecanismos de financiamiento para la sostenibilidad del modelo.
• Crear un esquema regulatorio que sea balanceado, complementario y no redundante, donde se definan claramente las potestades y responsabilidades a nivel estatal y local.
• Establecer instrumentos de funcionamiento claros y prácticos, que habiliten una interacción previsible y comprensible entre la ley, los consumidores y los licenciatarios.
• Contribuya a la seguridad en las calles, instituciones educativas y comunidades.
Estructura de la Amendment 64 Task Force
Asimismo, se procuró que cada recomendación incluyera un resumen descriptivo, que identificara claramente su asociación con los problemas identificados y los principios guías, se jerarquizara según su prioridad (fundacional versus dependiente), identificara la institución a cargo de su implementación, el nivel de costo asociado (alto, medio y bajo), una línea de tiempo para su implementación y se explicitaran los casos donde no se hubiera logrado consenso absoluto durante la elaboración.
A continuación se destacaron algunos elementos de los contenidos del sistema. En relación al área de seguridad, una pieza clave es el sistema de rastreo desde la semilla hasta la venta (tracking system “from seed to sale”). Este sistema permite el rastreo del producto en cualquier momento del proceso de comercialización, hasta su fuente originaria. No está incluido el registro de usuarios. Entre otras cosas, es importante porque permite analizar la presencia de contaminantes perjudiciales para la salud e identificar su origen y facilita en gran medida el proceso de inventario visual e informático (ver presentación sobre el tema del segundo día). No obstante, se destaca que si bien importante, el sistema de rastreo es un componente más de un sistema de seguridad más amplio que incluye herramientas como las cámaras de vigilancia y manifiestos (“manifests”) estandarizados para el traslado de la marihuana de un punto a otro de la cadena. Estos manifiestos son carteles que se colocan en los vehículos que están transportando marihuana legal y se consideran una herramienta importante para evitar desvíos hacia el mercado negro y dar garantías a los trabajadores, identificando las actividades legales de las que no.
Por su parte, el sistema de marihuana medicinal (Amendment 20, votada en noviembre de 2000) habilitaba la tenencia de hasta seis plantas y la comercialización de pequeñas cantidades de marihuana para uso medicinal. La reglamentación de este mercado se desarrolló fundamentalmente desde 2009, con base en un sistema de comercio con integración vertical, donde los locales de venta deben producir al menos 70 por ciento del producto comercializado. La regulación de la marihuana para uso recreativo funcionará en paralelo.
En relación a los impuestos, la aprobación de la Amendment 64 se complementó con la votación en noviembre del 2013 de la Propuesta AA, que creó una tasa de 15 por ciento sobre la venta al por mayor de marihuana para uso recreativo, y otra adicional de 10 por ciento sobre el precio al menudeo. Estos nuevos impuestos se adicionan a la tasa estatal de 2,9 por ciento, y al impuesto local de 3,5 por ciento que ya regían en Denver. El proyecto incluye asimismo la asignación de los ingresos recaudados específicamente para el financiamiento de escuelas públicas y programas de atención a dependientes químicos. La marihuana comercializada con fines medicinales se mantiene exonerada.
Más allá de esto, se señala que el precio de venta no está determinado administrativamente sino con base en la competencia. Se ha registrado una reducción de 75 por ciento en los precios desde 2009. Por otro lado, en el nuevo sistema, el número total de locales habilitados será en relación al número de usuarios mayores de 21 años y a su distribución geográfica.
Para concluir, el próximo paso en el proceso de implementación será abrir el llamado a postulaciones para las licencias, lo que se espera comience en octubre de 2013. Los principios para esta etapa serán los mismos que han guiado el trabajo hasta el momento: reflexivo, previsible y controlado (“thoughtful, predictable and controlled”).
Washington
Rick Garza, director de la Washington State Liquor Control Board (WSLCB).
Randy Simmons, asistente de la dirección (Deputy Director) de la Washington State Liquor Control Board (WSLCB).
Página web de la Liquor Control Board para la implementación de la iniciativa 502:
http://www.liq.wa.gov/marijuana/I-502
La segunda presentación se centró en el proceso de implementación de la Iniciativa 502, con la que los ciudadanos del estado de Washington habilitaron la creación de un marco regulatorio legal para el cultivo, procesamiento y venta de marihuana a adultos mayores de 21 años.
Los presentadores destacan que existen muchas similitudes con el proceso llevado adelante en Colorado. Es un objetivo estratégico para ellos poder mantener un contacto fluido y generar espacios de intercambio de experiencias y lecciones aprendidas entre ambos estados. Al igual que en Colorado, parte del éxito de la campaña se basó en asimilar la regulación de la marihuana a la del alcohol. Esto dio confianza a públicos difíciles de persuadir, ya que el control del alcohol en Washington es muy restrictivo; “conservador, incluso”. No obstante, se es consciente de que en la regulación de la marihuana se debe ser un poco más flexible, ya que en este caso el desafío inicial es incentivar la migración desde un mercado ilegal ya establecido.
Un elemento clave para entender la lógica general de este sistema, es que en Washington la preocupación por la seguridad pública ha sido definida como la prioridad máxima. Entre otras cosas, este encare determinó que la institución a cargo de la implementación sea la Liquor Control Board (LCB). También para ellos significó un gran desafío poder prepararse para esta responsabilidad, ya que no tenían mayor acumulación en el tema.
Los objetivos centrales de la LCB son: la creación de un sistema de control y regulación del mercado de marihuana; el desarrollo de controles estrictos de prevención de desvíos al mercado negro, ventas ilegales y venta a menores; asegurar la existencia de canales razonables de acceso a la marihuana y productos derivados que mitiguen el mercado ilícito.
Como su rol y responsabilidades, se mencionaron: asegurar la seguridad pública como prioridad máxima; crear un sistema de regulación de la marihuana en tres niveles; crear licencias para productores, procesadores y puntos de venta; recaudación y distribución de impuestos.
Para su funcionamiento, la LCB se estructura en torno a once equipos de trabajo sobre distintos aspectos de la implementación: licencias; legislación y políticas; educación; control; comunicación; recursos humanos; recaudación y auditorías; presupuesto y distribución de recursos; contratos; investigación y normas de funcionamiento.
Para la elaboración de este sistema de implementación se contrató la consultoría de la corporación Botec, un think-tank especializado en políticas criminales y de drogas. Se destacó que contar con el apoyo de este grupo fue muy importante técnica y estratégicamente, por su legitimidad entre los públicos más conservadores.
Complementariamente, se señaló que gran parte del éxito en la implementación del sistema pasó porque la comunidad participara de este proceso, conociera, entendiera e hiciera acuerdo con las normas. Así, para la elaboración de las recomendaciones se realizaron 13 foros públicos en todo el estado (donde participaron más de 6 mil personas) y reuniones con funcionarios públicos locales, grupos comunitarios, miembros y asociaciones vinculadas a la industria de la marihuana medicinal y de la aplicación de la ley.
Este proceso de trabajo de creación del marco regulatorio tomó un poco menos de un año, desde el 6 de diciembre de 2012, cuando se hizo efectiva la propuesta de ley y el 18 de noviembre de 2013, cuando se realizará el primer llamado a licenciatarios. Se espera que entre marzo y abril de 2014 se habiliten las primeras licencias a productores, procesadores y vendedores.
Como elementos centrales del modelo de implementación, se destacaron: a nivel de la demanda, la Iniciativa 502 descriminalizó la posesión de una onza (28 gramos aproximadamente) de marihuana para uso fumado, 16 onzas (448 gramos) para uso en forma sólida y 72 onzas (2016 gramos) en su forma líquida. Para estar habilitado se debe ser mayor de 21 años y no es necesario registrarse.
Se estableció un límite de 5 nanogramos de THC por mililitro de sangre para la conducción de vehículos. Se señala que el problema de este criterio es que el THC permanece en la sangre mucho después de haberse disipado sus efectos psicoactivos. Existe un tipo de test de sangre que puede distinguir entre ambas situaciones (estar bajo los efectos y remanencia en sangre) pero requiere de unas semanas obtener los resultados, por lo que eventualmente se puede estar penalizado aunque no se haya conducido bajo intoxicación. Actualmente, la Universidad de Washington está investigando posibilidades para mejorar este control.
A nivel de la oferta, a diferencia de Colorado, la marihuana para uso medicinal no estaba habilitada y explícitamente se evita la integración vertical del mercado. Esto último debido a cuestiones históricas relacionadas al cobro de los impuestos. No obstante se consideró que en términos de seguridad la integración del mercado sería más práctica. El sistema funciona con base en tres tipos de licencias: para productores, para procesadores de los productos concentrados e infusiones y para vendedores en dispensarios exclusivos a estos fines. Una misma empresa o persona puede tener simultáneamente las licencias para producir y para procesar, pero no para la venta y, viceversa, los licenciatarios para venta no pueden ser productores ni procesadores.
Con base en una estimación hecha por Botec, se estableció como meta de producción 2 millones de pies cuadrados (equivalente a 18 hectáreas y 186 mil metros cuadrados); un millón para uso fumado y un millón para aceites e infusiones. Para ello se estableció un plan de desarrollo, donde al final del primer año se esperaba cubrir hasta 25 por ciento de la producción proyectada. Para ello, se abrirá una ventana de 30 días para postulaciones a licencias. Esto permitirá, por un lado, recibir un volumen manejable de aspirantes y, por otro, en caso de no alcanzar al número esperado realizar un nuevo llamado.
La reglamentación establece límites para la producción, acopio y locales de venta. En relación a la producción, se habilitarán tres tipos de licencias, tanto en locales bajo techo como al aire libre:
• Tipo uno: hasta 2 mil pies cuadrados (aproximadamente 186 metros cuadrados).
• Tipo dos: entre 2 mil y 10 mil pies cuadrados (aproximadamente 929 metros cuadrados).
• Tipo tres: entre 10 mil y 30 mil pies cuadrados (aproximadamente 2 mil 787 metros cuadrados).
En relación a los puntos de venta, se habilitarán hasta 334 locales, distribuidos según la población y los datos de consumo.
Respecto al máximo de acopio de producto habilitado, para los establecimientos outdoor (al aire libre) e invernaderos, se permite hasta 125 por ciento de la cosecha anual y para los indoor (bajo techo) el equivalente a seis meses de su cosecha anual. Para los procesadores, se permite un acopio equivalente al promedio de los insumos utilizados en seis meses y el promedio de seis meses de su producción total (productos finalizados). A nivel de los locales de venta al por menor, el acopio de producto equivalente a cuatro meses de su venta inventariada.
Respecto a los criterios para las licencias, además de las restricciones a la integración vertical del mercado ya señaladas, un punto promocionado en la campaña que conllevó importantes dificultades a la hora de la implementación (especialmente en las pequeñas ciudades) fue la obligación de que los locales de producción y de venta estén al menos a mil metros de distancia entre ellos.
Los requisitos para la postulación a cualquiera de las licencias habilitadas son: residencia en el estado desde al menos tres meses previos al llamado; presentación de historial de arrestos y antecedentes penales; registro de huellas dactilares de todos los postulantes; control de antecedentes de licenciatarios y financistas por la Policía del estado de Washington y el Buró Federal de Investigación (FBI).
El costo de postulación es de 250 dólares estadounidenses y mil para la renovación anual. También se cobran tarifas adicionales para el chequeo de antecedentes y el registro para la licencia local a empresas. Todos los postulantes deben presentar una declaración jurada de su situación respecto al pago de impuestos.
Al igual que en Colorado, la LCB implementará un sistema integral de trazabilidad de los productos desde la semilla o el clon hasta la venta, que permita su identificación a lo largo de la cadena de producción. Complementariamente, se requiere la instalación de alarmas y cámaras de vigilancia en todos los locales habilitados, con estándares establecidos respecto a los puntos de ubicación de las cámaras, la calidad mínima de la imagen y la existencia de caja de seguridad. Existe un estricto sistema de control y registro de la distribución del producto, que puede realizarse únicamente entre las ocho horas y las doce del mediodía y no puede ser tercerizado por las empresas.
Para los tres tipos de licencias, se determinó 25 por ciento de impuestos que se adicionan a los impuestos a las Business and Occupation (B&O) y a la venta, ya existentes. La recaudación será específicamente invertida en el sistema de salud, investigación y educación. Así, el precio final de venta queda sujeto a la competencia de mercado, aunque influido indirectamente a través de los impuestos y de la cantidad de producción habilitada. No se esperan grandes diferencias de precios con el mercado negro, pero sí una mucha mayor calidad del producto.
Por otro lado, se incorporaron ciertas restricciones a la promoción comercial, como la prohibición de avisos comerciales en un radio de mil pies respecto a escuelas, parques públicos, centros de tránsito, paseos peatonales y otras áreas con presencia de menores. Asimismo, los avisos no pueden incluir afirmaciones o ilustraciones falsas o confusas, que promuevan el consumo, que sugieran que el uso de marihuana es curativo o terapéutico o que sean atractivas para niños. Todos los avisos referidos a la marihuana o productos derivados deben incluir las siguientes advertencias:
• “Este producto tiene efectos intoxicantes y puede generar hábito de consumo”2
• “La marihuana puede perjudicar la concentración, coordinación y el juicio. No operar vehículos o maquinaria pesada bajo los efectos de esta droga.”3
Por su parte, el empaque de los productos debe ser a prueba de menores. Asimismo se establece un límite de cantidad y concentración por paquete. Cada producto debe contener información sobre el número de lote, el aviso de advertencia (warning label), peso neto, concentración de THC y advertencias de uso específicas para productos sólidos o líquidos respecto al retraso en sus efectos en comparación con la marihuana fumada. Para asegurar los estándares de calidad establecidos, todos los lotes deben ser testeados por laboratorios acreditados independientes. Para los productos de infusión, están habilitados hasta 100 miligramos de THC por unidad.
Asimismo, existe un sistema acumulativo de registro de faltas por áreas, por un periodo de tres años. Por ejemplo, para la categoría “seguridad pública”, la primera violación a la norma implica diez días de suspensión de la licencia o una multa de 2 mil 500 dólares estadounidenses. La segunda violación 30 días de suspensión de la licencia, y la tercera su cancelación. La provisión de marihuana a menores de edad y la presencia de menores en locales de venta están penados.
Por último, se destaca que la implementación de este sistema estará acompañada de la realización de una campaña sobre reducción de riesgos y daños y prevención del consumo, para lo cual se ha contratado una agencia de publicidad.
Notas
1. Concretamente, participaron en la Task Force : legisladores del estado, representantes de los ministerios públicos de Salud y Medio Ambiente, Agricultura y del Interior (seguridad pública). Representantes del departamento de recaudación de impuestos, de la campaña de apoyo a la enmienda, de los cultivadores y dispensarios de marihuana medicinal, usuarios, academia (profesor en leyes), profesionales vinculados a tratamientos de uso de drogas. Representantes del sistema judicial (Ministerio Público –abogados defensores-, justicia penal y juvenil y abogados). Representantes locales (Colorado Municipal League y Colorado Counties, Inc.) y del sector empresarial y de los trabajadores.
2. “This product has intoxicating effects and may be habit forming”
3. “Marijuana can impair concentration, coordination, and judgment. Do not operate a vehicle or machinery under the influence of this drug.”
Atentamente
Diputado Fernando Belauzarán Méndez
