Gaceta Parlamentaria, año XVI, número 3870-IV, jueves 26 de septiembre de 2013

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Iniciativas

Que expide la Ley para la Inclusión Digital Universal, a cargo del diputado Juan Pablo Adame Alemán, del PAN, y suscrita por integrantes de ese grupo parlamentario y del PRD
Que reforma diversas disposiciones de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a cargo del diputado Juan Pablo Adame Alemán, del PAN, y suscrita por integrantes de ese grupo parlamentario y del PRD
Que reforma el artículo 2o.-A de la Ley de Impuesto al Valor Agregado, a cargo del diputado Juan Pablo Adame Alemán, del PAN, y suscrita por integrantes de ese grupo parlamentario y del PRD
Que reforma el artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, a cargo de la diputada Esther Quintana Salinas, del Grupo Parlamentario del PAN
Que adiciona el artículo 141 Bis al Código Penal Federal, a cargo del diputado Jorge Francisco Sotomayor Chávez y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma el artículo 58 del Código Civil Federal, a cargo de la diputada Alfa Eliana González Magallanes, del Grupo Parlamentario del PRD
Que reforma los artículos 215-A a 215-C, y adiciona el 215-A Bis del Código Penal Federal, a cargo de la diputada Miriam Cárdenas Cantú, del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma los artículos 73 y 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Rocío Esmeralda Reza Gallegos y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, a cargo de Silvano Aureoles Conejo y suscrita por Amalia Dolores García Medina, diputados del Grupo Parlamentario del PRD
Que reforma los artículos 19 de la Ley Federal de Protección al Consumidor y 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, a cargo del diputado Enrique Aubry de Castro Palomino, del Grupo Parlamentario del PVEM
Que reforma el artículo 114 y adiciona el 122 Bis al Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Que reforma el artículo 8o. de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, a cargo del diputado José Alberto Benavides Castañeda, del Grupo Parlamentario del PT
Que reforma el artículo 14 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Blas Ramón Rubio Lara y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma los artículos 25 a 28 de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo de Alejandra López Noriega y suscrita por José Enrique Reina Lizárraga y Damián Zepeda Vidales, diputados del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma el artículo 191 de la Ley de la Propiedad Industrial, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Que reforma los artículos 29 y 30 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada Lilia Aguilar Gil, del Grupo Parlamentario del PT
Que reforma los artículos 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y 179 y 180 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a cargo de la diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma el artículo 212 de la Ley Federal del Derecho de Autor, a cargo de la diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo, del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada Socorro de la Luz Quintana León, del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Orgánica de la Administración Pública Federal; de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional; y del Impuesto sobre la Renta, así como del Código Fiscal de la Federación, a cargo del diputado Juan Bueno Torio, del Grupo Parlamentario del PAN
Que expide la Ley del Seguro Nacional de Desempleo, a cargo del diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela, del Grupo Parlamentario del PAN

Iniciativas

Que expide la Ley para la Inclusión Digital Universal, a cargo del diputado Juan Pablo Adame Alemán, del PAN, y suscrita por integrantes de ese grupo parlamentario y del PRD

El que suscribe, diputado Juan Pablo Adame Alemán, así como diversos integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los artículos 6 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se expide la Ley para la Inclusión Digital Universal.

La siguiente iniciativa se presenta para su dictamen en el marco del análisis y discusión de las reformas secundarias en materia de telecomunicaciones, y tecnologías de la información y comunicaciones.

Exposición de Motivos

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos señala que durante el siglo XXI ninguna de las variables que influyen en el crecimiento de sus países miembros podrá considerarse como determinante por sí sola, pues las tecnologías de la información y comunicación (TIC) ya son un factor determinante que complementa al desarrollo económico e influyen en el avance de los países hacia una sociedad de la información y el conocimiento (SIC).

La sociedad de la información y el conocimiento, como quedó definida en la declaración de principios de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información celebrada en 2003 en Ginebra, es un modelo de desarrollo centrado en la capacidad para obtener, compartir y procesar cualquier información, transmitida vía telecomunicaciones e informática, a la que todos pueden acceder para utilizarla, compartirla, modificarla y actualizarla, y orientarla para generar conocimiento. Su objetivo es promover el desarrollo de las personas y las comunidades para que puedan emplear ese conocimiento nuevo en la promoción de un desarrollo sustentable y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas.

El impacto de estas sociedades de la información y el conocimiento (SIC) incide directamente, entre otras cosas, en el crecimiento de un país, la calidad de su fuerza laboral, los niveles educativos de su población y la competitividad de la industria en los mercados interno y externo.

Para poder acceder al modelo de desarrollo que ofrece la sociedad de la información y conocimiento (SIC), es indispensable contar con instrumentos suficientes y un plan integral –como lo es una estrategia digital nacional– que sea eje rector de la política pública y de las reformas legales que empujen la innovación y la competencia, y así potencializar la utilización de las tecnologías de información y comunicaciones, principalmente la banda ancha y el Internet.

Ejemplo de ello fue la apuesta que hicieron décadas atrás algunos países del sureste asiático para dejar el subdesarrollo e ingresar al grupo de naciones desarrolladas, lo cual fue en gran medida con base en la inversión tecnológica y la importancia que le dieron a la innovación en el desarrollo de conocimiento. Hoy, esas naciones, así como el resto de países desarrollados en el mundo, cuentan con agendas especializadas en la materia que señalan el camino en el mediano y largo plazos para continuar su desarrollo de manera sostenida.

Por esa razón México dio un paso importante hacia la adopción de las TIC como herramienta de desarrollo nacional, el pasado 11 de junio del 2013, cuando se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia no solo de telecomunicaciones, sino también de tecnologías de la información y comunicaciones.

Dentro de dicha reforma, destaca la labor legislativa por la cual se tuvo a bien hacer que el Estado garantice a todos los mexicanos el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Pero no solamente eso. Esta reforma permitirá a la población, de acuerdo con el nuevo texto constitucional, su integración a la sociedad de la información y el conocimiento, mediante una política de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales, que deberá ir acompañada de la garantía para que las telecomunicaciones sean prestadas como servicios públicos de interés general, en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias.

Es importante identificar que nuestro país enfrenta retos serios para alcanzar el modelo de desarrollo que ofrece la sociedad de la información y el conocimiento y a los cuales el Estado mexicano debe hacer frente como prioridad. Uno de ellos, y tal vez el principal, es la falta de un marco institucional y legal adecuado que permita delinear las estrategias generales para lograr este cometido, y que permita al Gobierno contar de manera permanente con una instancia que sea lo suficientemente fuerte en su diseño, para que pueda hacerlo.

En este sentido, vale la pena resaltar que desde el Poder Ejecutivo federal se han llevado a cabo acciones en los últimos años que permiten hacer notar la importancia que este tema debe tener en el desarrollo del país y al más alto nivel de responsabilidad política y administrativa. Por ejemplo, durante la administración del Presidente Felipe Calderón Hinojosa, se diseñó y publicó la primera Agenda Digital Nacional del Estado Mexicano, por parte de la Coordinación para la Sociedad de la Información y el Conocimiento de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; y durante la presente administración del Presidente Enrique Peña Nieto, se creó dentro de la estructura de la Oficina de la Presidencia, la Coordinación de Estrategia Digital. Sin embargo, ambos esfuerzos, requieren todavía de otras acciones que permitan reforzar a la instancia que llevara a cabo las políticas públicas en la materia, y por otro, darle un piso legal solido a la estrategia digital nacional, dentro de una política de inclusión digital, como instrumento promotor del desarrollo económico y social y para cumplir de manera particular con 2 nuevos preceptos surgidos de la última reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y tecnologías de la información y comunicación:

Artículo 6o. ...

...

El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:

A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y

el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

I. a VII. ...

B. En materia de radiodifusión y telecomunicaciones:

I. El Estado garantizará a la población su integración a la sociedad de la información y el conocimiento, mediante una política de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales.

II. Las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general, por lo que el Estado garantizará que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias.”

Décimo Cuarto Transitorio. El Ejecutivo federal tendrá a su cargo la política de inclusión digital universal, en la que se incluirán los objetivos y metas en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías de la información y comunicación, y habilidades digitales, así como los programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y Expediente Clínico Electrónico y desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, entre otros aspectos.

Para lograr lo anterior, desde el Poder Legislativo se han venido promoviendo espacios de reflexión como los Diálogos Legislativos por un México Digital organizados por la Comisión Especial de agenda digital y tecnologías de la información, en los cuales puedan surgir las reformas que adecuen a la realidad tecnológica nuestra legislación en la materia, así como desarrollar instrumentos regulatorios más eficientes que coadyuven a potencializar este sector. Lo anterior, siempre sumando esfuerzos con los ciudadanos, el sector académico especialista, la industria, y el sector gubernamental.

Dentro de este espacio de diálogo, el pasado febrero se celebraron tres mesas de trabajo en el primero de los Diálogos Legislativos por un México Digital, con el tema El diseño institucional para la Agenda Digital Nacional, tema central que busca atender esta iniciativa y que derivó del compromiso 42 del Pacto por México que señala:

Pacto por México

Compromiso 42. Agenda digital y acceso a banda ancha en edificios públicos.

Se creará una instancia específicamente responsable de la agenda digital que deberá encargarse de garantizar el acceso a internet de banda ancha en edificios públicos, fomentará la Inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y Expediente Clínico Electrónico, e instrumentará la estrategia de gobierno digital, gobierno abierto y datos abiertos.

En ese sentido, especialistas de gobierno, sociedad civil, academia e industria de las TIC respondieron a tres Preguntas sugeridas por la Comisión Especial de Agenda Digital y TIC para concretar el compromiso 42 del Pacto por México:

1. ¿Qué diseño institucional requerimos en México para instrumentar nuestra agenda digital?

2. ¿Cómo transitamos hacia ese modelo?

3. ¿Qué políticas públicas y reformas legales requieren acompañar este marco institucional?

Dentro de las conclusiones y coincidencias entre los participantes de las tres mesas de trabajo del diálogo destacaron las siguientes ideas que dan sustento a la presente iniciativa de ley:

• El diseño institucional por el cual opte el Estado Mexicano para coordinar las acciones de la agenda digital nacional, debe tener cuidado especial en los procesos que siga para cumplir sus metas.

• Para determinar qué instancia será la encargada de coordinar la agenda digital, se requiere de consenso político para alinear objetivos básicos que pongan a la agenda digital como prioridad nacional.

• La instancia coordinadora de la política digital debe tener influencia, liderazgo y capacidad de consensar objetivos de los 3 poderes de la unión, y los 3 niveles de gobierno. Fundamental coordinar a todas las instancias que promueven la conectividad.

• La instancia coordinadora de la Agenda Digital Nacional, debe tener en sus acciones y objetivos un profundo énfasis social como eje rector.

• En el Presupuesto de Egresos de la Federación es conveniente tener una partida específica para el desarrollo digital del país.

• El consumidor (ciudadano) debe ser considerado como el centro de una política digital, que a su vez sea capaz de procurar el legítimo interés comercial de la industria de las TIC y las telecomunicaciones en un ambiente equilibrado de competencia.

• Las TIC y las telecomunicaciones son parte fundamental de la política social. Invertir en este rubro implica apostar por el combate a las desigualdades y a la competitividad del país. (Desarrollo de aplicaciones para el desarrollo humano: Tele-salud, tele-educación, tele-trabajo)

• Se requiere de una instancia coordinadora de la agenda digital nacional, ADN, con piso legal para que conduzca acciones que le faciliten utilizar los activos del Estado en la materia, y ponerlos al servicio de la sociedad. (Cobertura de servicios).

• Instancia coordinadora con suficientes recursos presupuestales que le permitan el cumplimiento de sus objetivos.

• Visión que promueva la neutralidad tecnológica.

• Se requiere que en el diseño institucional que el Estado mexicano tenga para instrumentar su política digital, exista una clara base legal que determine responsabilidades, y faciliten la eficacia y eficiencia de sus procesos.

• Paralelamente a la creación de una instancia coordinadora de la agenda digital, el marco institucional debe considerar el fortalecimiento del órgano regulador (Comisión Federal de Telecomunicaciones, Cofetel): Sanciones ejemplares, la no suspensión de sus resoluciones. Creación de tribunales especializados que defiendan el interés del consumidor. Mecanismos de transparencia y gobierno abierto que faciliten la participación de la sociedad.

• La instancia coordinadora de la agenda digital debe tener un rol central en el diseño de un plan nacional de banda ancha para reducir la brecha digital. Lo anterior, no bajo criterios de oferta y demanda, sino de política social. No hay agenda digital sin banda ancha para la población.

• La creación y el fortalecimiento de la instancia coordinadora de la agenda digital nacional, debe ir acompañada de la conceptualización de la banda ancha como derecho universal. Lo anterior implica plasmar dicho derecho en la CPEUM para garantizar recursos financieros que permitan lograr el objetivo.

• El diseño del entramado institucional digital implica la necesidad de replantear la política fiscal en torno a las telecomunicaciones y a las tecnologías de la información. Las TIC no pueden considerarse como bienes de lujo.

• En el diseño institucional para la estrategia digital, el Poder Legislativo debe actualizar el marco regulatoria y legal para fomentar la inversión nacional y extranjera. Ello deriva en el aumento en los niveles de competitividad. Aunado a ello, se promueve la competencia y el fortalecimiento de los órganos reguladores.

• Es indispensable contar con mecanismos de evaluación que permitan determinar cómo se avanza y que resultados se están obteniendo sobre las metas específicas y transversales que se fije la instancia coordinadora de la agenda digital. Establecer indicadores que nos permitan avanzar en la evaluación de las acciones de la ADN.

• Fundamental contar con mecanismos claros que permitan la inclusión de estados y municipios en las acciones y responsabilidades de la Estrategia Digital Nacional. Modelo de gobernanza colaborativo

• Otorgar capacidades para que la instancia coordinadora de la Agenda Digital sea un órgano de planeación a mediano plazo que dirija las políticas en materia digital y de conectividad, de todos los sectores que conforman el gobierno.

• La instancia coordinadora debe tener una visión incluyente en el combate a la brecha digital. Evitar dejar fuera a la gente de menores recursos y que no puede acceder a las TIC. Ello implica también tener una visión para potencializar la utilización de infraestructura.

• La banda ancha como prioridad nacional y herramienta para generar crecimiento económico y empleo, además de promover la competitividad de las empresas y el desarrollo de las personas.

• La instancia coordinadora de la Agenda Digital debe considerar como elemento central en sus acciones la participación ciudadana.

• Contar con mecanismos para que de manera permanente se sienten en la misma mesa y al mismo nivel de participación a la sociedad civil, academia e industria, así como del gobierno y el legislativo. El centro de la discusión de ésta política pública, debe tener un enfoque democratizador destinado a detonar el crecimiento.

• Política pública que acompañe el desarrollo institucional de la estrategia digital: Plan Nacional de Banda Ancha, Política de Espectro, revisión y ampliación del papel de la Comisión Federal de Electricidad en la estrategia. Licitación de TV.

Contenido de la iniciativa

Por lo anterior, y considerando los elementos aportados al debate por parte del senador Francisco Javier Castellón Fonseca durante la LXI Legislatura en donde presentó, el 6 de marzo de 2012, iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, es que quien suscribe al presente busca impulsar un marco institucional adecuado para que la política de inclusión digital, mediante su estrategia digital nacional, cuente con esfuerzos, trabajo y recursos coordinados que ataquen de manera oportuna el problema de la falta de penetración de tecnologías de la información y comunicaciones en México, al tenor de lo siguiente:

¿Qué nos mandata la Constitución después de la reforma en materia de telecomunicaciones y tecnologías de la Información?

Artículo 6o. ...

...

B. En materia de radiodifusión y telecomunicaciones:

I. El Estado garantizará a la población su integración a la sociedad de la información y el conocimiento, mediante una política de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales.

Décimo Cuarto Transitorio

El Ejecutivo federal tendrá a su cargo la política de inclusión digital universal, en la que se incluirán los objetivos y metas en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías de la información y comunicación, y habilidades digitales, así como los programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y Expediente Clínico Electrónico y desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, entre otros aspectos.

¿Qué problemática busca atender esta iniciativa de ley para fortalecer al sector de las TIC?

• Los principales índices comparativos internacionales de uso tecnológico reflejan una grave caída de México frente al mundo en los últimos años.

• El proceso de abatimiento de la brecha digital en México está llegando a un punto de no inflexión (brecha dura), y no existen tendencias de mercado o institucionales robustas para acelerar el proceso de inclusión digital de millones de mexicanos y para fomentar la adopción tecnológica masiva en los ámbitos social, económico y gubernamental.

• No existen tendencias robustas de mercado o institucionales para el abatimiento de la brecha digital y para acelerar el proceso de adopción tecnológica en los distintos ámbitos de la vida nacional.

• No existe una instancia coordinadora de toda la política de inclusión digital y con la capacidad política, administrativa y presupuestaria para instrumentar la estrategia digital nacional.

• No existe base legal que sustente la existencia, desarrollo y evaluación de la estrategia digital nacional.

El bajo desempeño internacional se explica por la persistencia de los principales inhibidores que caracterizan la brecha digital en México, de los que destacan:

• Las personas: existen 68 millones de mexicanos que no son usuarios de Internet, fundamentalmente en sectores de bajos ingresos y baja escolaridad. La brecha digital de las personas se transfiere inevitablemente a todos los entornos institucionales, notablemente a las empresas y a los gobiernos.

La conectividad: los altos costos de la conectividad y de los dispositivos informáticos relativo a los ingresos de las personas, las empresas y los gobiernos dificulta la adopción tecnológica.

Los contenidos: la baja pertinencia de los contenidos en relación a las personas en condiciones de vulnerabilidad donde las prioridades son la subsistencia hace la adopción tecnológica desde su perspectiva irrelevante.

¿Qué proponemos con la Ley para la Inclusión Digital Universal?

• Impulsar el desarrollo de la sociedad de la información y el conocimiento, y la articulación de la Política de Inclusión Digital Universal, a través del diseño, ejecución y evaluación de una estrategia digital nacional.

• Establecer la estrategia digital nacional cuente con una visión de gran alcance para acelerar la transición del país hacia la sociedad de la información y el conocimiento.

• Implantar los mecanismos de coordinación nacional bajo el liderazgo del presidente de la República al frente del Sistema Nacional e-México.

• Implantar las estrategias nacionales orientada a generar impactos en el desempeño nacional y para revertir la tendencia de los indicadores nacionales e internacionales.

• Que el Estado mexicano cuente con una instancia cuyos trabajos de coordinación permitan la masificación de la producción de contenidos socialmente relevantes para la población de menores ingresos y acelerar el proceso de adopción tecnológica gubernamental e institucional.

• Un modelo institucional en la materia que permita la reducción de las barreras de acceso a contenidos, servicios digitales y dispositivos, que faciliten la transición a la sociedad de la información para todos los mexicanos.

¿Qué significa contar con una instancia coordinadora de la Estrategia Digital Nacional robustecida en sus capacidades?

• Que todas las instancias del Estado mexicano se coordinen para desarrollar las estrategias y condiciones necesarias para que la tecnología esté al alcance de todos.

• Que todos los mexicanos tengan acceso a las nuevas tecnologías y que su uso sea una importante vía para el desarrollo en materia de educación, salud, trabajo e ingresos económicos.

• Un gobierno abierto y transparente, que genere las condiciones para que la industria tecnológica y los usuarios desarrollen aplicaciones digitales útiles en beneficio de los ciudadanos.

• Utilizar las ventajas que ofrecen los avances tecnológicos más recientes para la acelerar la disponibilidad de servicios y contenidos en línea para todos los ciudadanos, sin importar su nivel de escolaridad o condiciones de acceso.

• Recuperar las posiciones perdidas en los distintos índices de medición en materia de sociedad de la información y gobierno digital.

• Se evita la duplicidad del gasto de aplicaciones para todas las instancias participantes del sistema nacional para la inclusión digital universal.

• Se reducen los tiempos y costos de desarrollo de servicios y contenidos en línea de las instancias gubernamentales.

• Se impulsará a futuro el desarrollo de las pequeñas empresas de software del país y se facilitará la organización de las clústers estatales de tecnologías de la información.

• Acelerar el proceso de adopción tecnológica de las instituciones gubernamentales, educativas, del desarrollo social y la salud.

• Garantizar que los contenidos y servicios en línea se diseñen a la medida del perfil de usuarios, al generar distintos interfaces en la nube para la misma aplicación, servicio o contenido.

¿Cómo buscamos crear ese mecanismo articulador?

• Crea una instancia coordinadora que sienta en la misma mesa a la administración pública federal, a los estados y municipios, al Instituto Nacional de Telecomunicaciones Ifetel y Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Conacyt, así como a la industria y la academia, además de los poderes Legislativo y Judicial, como promotores de las TIC para el desarrollo del país.

• Dar un máximo nivel de ejecución de política pública, coordinación en la ejecución de los recursos económicos, y un mecanismo de diseño institucional para que la estrategia digital nacional se ejecute y funcione.

• No se crea mayor burocracia. Se coordina a los actores que hoy ya participan en el ecosistema digital, pero de manea aislada.

¿Por qué es necesario este esfuerzo articulador y qué queremos evitar?

Para que las acciones gubernamentales y políticas públicas en esta materia no se lleven a cabo de manera descoordinada y evitemos situaciones tales como:

1. Que la SEP entregue laptops por su cuenta y sin una estrategia digital como guía del programa.

2. Que la Secretaría de Salud no implemente el expediente clínico sin coordinarse con las estancias de salud estatales.

3. Que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes enfoque sus esfuerzos de infraestructura bajo la dirección estratégica que genere la instancia coordinadora y con una visión social para incluir a los más pobres.

4. Que no haya esfuerzos aislados de dependencias y órdenes de gobierno en el diseño de aplicaciones digitales que busquen fortalecer esquemas de gobierno abierto..

¿Qué resultados veremos con la creación de este mecanismo?

Consolidación de los programas de gobierno digital y datos abiertos, fomentar la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y expediente clínico electrónico; teletrabajo, seguridad y teleducación, así como el desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales.

1. Una política general para la inclusión digital universal y que México pueda transitar hacia un modelo de desarrollo basado en la sociedad de la información y el conocimiento.

2. Diagnósticos, políticas, estrategias, indicadores y acciones prioritarias.

3. Estrategias para la capacitación y alfabetización digital universal de la población.

4. Fortalecimiento de los servicios de Gobierno electrónico o digital.

5. Mecanismos de vinculación entre las instituciones de educación superior y el sector productivo.

6. Acciones que promuevan el uso de TIC para impulsar productividad y competitividad del país.

7. Seguimiento y evaluación a la política de inclusión digital.

Evaluación de la Estrategia Digital Nacional

• Para que la estrategia digital nacional tenga éxito debe ser evaluada anualmente.

• Se crea un Consejo Consultivo que tiene como propósito generar índices de evaluación e indicadores de éxito, así como hacer recomendaciones para mejorar las políticas públicas en materia digital.

En resumen

Darle piso legal a una estrategia digital de alcance nacional y con visión de largo plazo a 25 años, que siente las bases para dar acceso a todos los mexicanos a las herramientas tecnológicas que permitan su desarrollo e incrementen su calidad de vida.

Esta ley pretende construir los cimientos para democratizar el acceso a las tecnologías, y que las Tecnologías de la Información y Comunicaciones se conviertan en una herramienta base para el combate a la pobreza y la mejorara de servicios de salud y educación, así como de acceso al empleo.

Hoy la información y el conocimiento tienen un lugar privilegiado en la sociedad; la innovación, creación, distribución y manipulación de la información forman parte estructural de las actividades culturales y económicas. Por ello, desde su ámbito de atribuciones y muy responsablemente, el Poder Legislativo debe seguir contribuyendo con el objetivo de impulsar las tecnologías de la información y comunicaciones y cerrar la brecha digital en México.

La política de inclusión digital universal, a través de la estrategia digital nacional, debe potencializar las tecnologías de la información y avanzar en los acuerdos que permitan contribuir con alternativas de desarrollo económico mediante la innovación e impulso de las tecnologías, y su vinculación de manera transversal con otras áreas como la salud, la educación, la seguridad, la transparencia y rendición de cuentas, el desarrollo social y el vinculo entre entidades públicas con los ciudadanos, así como permitir a la población, mediante el uso de las tecnologías de la información, tener más instrumentos para exigir la rendición de cuentas y transparencia gubernamentales.

De igual manera, esta iniciativa busca fomentar la coordinación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en torno al tema, para que se contemple de manera amplia la estrategia de política pública con un trabajo de revisión y adecuación del marco legal, que con visión transversal, ayude a reducir la brecha digital entre los mexicanos y les permita acceder plenamente a los beneficios que brinda el desarrollo tecnológico con el bienestar como objetivo.

Esta legislatura de la Cámara de Diputados debe propiciar el ejercicio de los derechos humanos sobre acceso a la información y al conocimiento, de lo contrario agravaría el problema de la brecha digital, y afectaría el interés general y las metas de política pública abanderadas históricamente por nuestro país y protegidas en nuestra legislación. El reto es incluir a todos aquellos sectores que permanecen al margen de los beneficios y ventajas asociados a las tecnologías de información y comunicación.

En consecuencia a todo lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 34 y 42 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 205 y 207 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración esta soberanía la siguiente iniciativa suscrita por diputados integrantes de la Comisión Especial de agenda digital y tecnologías de la información con proyecto de

Decreto por el que se expide la Ley para la Inclusión Digital Universal

Artículo Único. Se expide la Ley para la Inclusión Digital Universal.

Ley para la Inclusión Digital Universal

Capítulo Primero
Disposiciones generales

Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, a la banda ancha e Internet.

Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en toda la República Mexicana.

Tiene por objeto promover el Desarrollo de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, y la articulación de la Política de Inclusión Digital Universal, a través del diseño, ejecución y evaluación de una Estrategia Digital Nacional con la finalidad de aprovechar los beneficios del acceso y uso masivo de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, estableciendo la coordinación entre todos los participantes previstos en esta Ley.

Artículo 2. La política nacional y los programas que se deriven de la presente Ley, así como el conjunto de instrumentos y apoyos que señala este ordenamiento, conducirán las actividades de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, su coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y municipios, y la concertación con los sectores social, privado y académico.

La federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedirán las normas legales y tomarán las medidas presupuestales y administrativas correspondientes para garantizar el cumplimiento de los objetivos propuestos en la presente ley; además particularmente la Federación promoverá acciones, mecanismos institucionales y firma de convenios con los participantes antes mencionados.

Artículo 3. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:

I. Alfabetización digital: Proceso de adopción de técnicas y habilidades necesarias para conocer y utilizar adecuadamente las Tecnologías de la Información y Comunicaciones;

II. Banda ancha: Es una infraestructura de red capaz de prestar de manera fiable diversos servicios convergentes, mediante el acceso de gran capacidad a una combinación de tecnologías y que se caracteriza por:

• Una conexión permanente: el servicio Internet es objeto de actualizaciones instantáneas en tiempo real, sin necesidad de que el usuario vuelva a inicializar la conexión con el servidor;

• Alta capacidad: la conexión debe tener baja latencia y gran capacidad para responder rápidamente y transportar grandes cantidades de bits (información) que llegan por segundo;

• Permitir el suministro combinado de servicios de transmisión de voz, datos y vídeo al mismo tiempo.

III. Brecha digital: Diferencia de oportunidades de desarrollo medida por la distancia tecnológica entre individuos, familias, comunidades, países y áreas geográficas, en su capacidad de acceso a la información, a las Tecnologías de la Información y Comunicacion, y al uso de Internet y Banda Ancha, para un amplio rango de actividades;

IV. Comercio electrónico: Sin ser una definición limitativa considera la realización de actos de comercio a través de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otro basado primordialmente en las tecnologías de la información y las comunicaciones.

V. Cómputo en la nube: Modelo de prestación de servicios digitales que permite a las instituciones públicas acceder a un catálogo estandarizado, entre los cuales se consideran los de infraestructura como servicios y de software como servicios.

VI. Conectividad: Capacidad de conexión entre entidades sociales, gubernamentales y de cualquier índole entre sí;

VII. Consejo Consultivo: Consejo Consultivo del Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal;

VIII. Dependencias: a las secretarías de Estado, sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal, conforme a lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como la de la Procuraduría General de la Republica.

IX. Economía Digital: Rama especializada de la economía que se caracteriza principalmente por la ejecución de actos de comercio en el entorno digital del comercio electrónico.

X. Entidades federativas: Los estados de la federación y el Distrito Federal;

XI: Estrategia digital nacional: Programa especial integrado por un conjunto de políticas públicas con visión de largo plazo, que incluye objetivos, prioridades, líneas de acción, responsabilidades, cronograma de ejecución y mecanismos de evaluación. Estos elementos promoverán, a través de agendas digitales específicas: la transparencia y participación ciudadana, la conectividad a través de un programa de banda ancha, la alfabetización digital y la adquisición de habilidades digitales entre la población, el desarrollo económico, aumentarán la productividad y competitividad, la equidad, y mejorarán la calidad de la educación, salud y el comercio electrónico; agendas basadas en el uso masivo de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, que tienen como fin de ser un elemento estratégico en la solución de los principales problemas del país;

XII. Gobierno digital: Conjunto de políticas, acciones y criterios para el uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicaciones dentro del gobierno con la finalidad de mejorar la entrega de servicios al ciudadano; la interacción del gobierno con la industria y facilitar el acceso del ciudadano a la información de éste, así como hacer más eficiente la gestión gubernamental y facilitar la interoperabilidad entre las dependencias y entidades.

XIII. Inclusión digital universal: Contempla el desarrollo social y económico de todos los individuos a través del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicación, promoviendo su accesibilidad en particular de los grupos vulnerables de la sociedad. Para ello, el Estado Mexicano contara con una política en la que se incluirán los objetivos y metas en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías de la información y comunicación, y habilidades digitales, así como los programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de tele-salud, tele-medicina y Expediente Clínico Electrónico y desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, entre otros aspectos.

XIV. Internet: Conjunto descentralizado de redes de comunicación interconectadas que utilizan la familia de protocolos TCP/IP, garantizando que las redes físicas heterogéneas que la componen funcionen como una red lógica única, de alcance mundial;

XV. Ley: Ley para la Inclusión Digital Universal;

XVI. Neutralidad tecnológica: Significa el principio de competencia, libre concurrencia y libertad de elección en materia de TIC, de acuerdo con el cual ningún instrumento normativo, de contratación pública o de cualquiera otra naturaleza, debe establecer preferencia o restricción alguna en contra o a favor de determinada tecnología o modelo de negocio informático en particular.

XVII. Órdenes de gobierno: El gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios;

XVIII. Plan: Plan Nacional de Desarrollo;

XIX. Secretario ejecutivo: Secretario ejecutivo del Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal;

XX. Sistema nacional: Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal;

XXI. Sociedad de la Información y el Conocimiento: Plataforma social, integradora y orientada al desarrollo, basada en el libre flujo de información a través de Internet, en la que se crea, consulta, utiliza y comparte información, ideas y conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible, participar equitativamente y contribuir al desarrollo económico, social y educativo, con el fin de mejorar su calidad de vida, y

XXII. Tecnologías de la información y comunicaciones (TIC): Conjunto de instrumentos, herramientas y técnicas de naturaleza electrónica, utilizadas en el tratamiento, transmisión y comprensión de información y conocimiento, que pueden mejorar la calidad de vida de las personas y disminuir la Brecha Digital.

Artículo 4. Las políticas, programas y acciones que implemente la federación para el desarrollo de la política de inclusión digital universal en el país y de una sociedad de la información, tendrán carácter prioritario, por lo que serán contempladas en la estrategia digital nacional en concordancia con lo dispuesto en el plan y en los programas sectoriales respectivos, y estarán orientadas a los siguientes objetivos:

I. Contribuir al incremento de la calidad de vida y el bienestar social, mediante la implementación de una infraestructura de tecnologías de la información y comunicaciones sólida, segura y sustentable, a través de internet de banda ancha y demás tecnologías emergentes, disponibles en todo el país y accesibles para todos sus habitantes;

II. Fomentar una sociedad de la información sustentada en un población participativa, alfabetizada digitalmente y capacitada en el manejo de las tecnologías de la información y comunicaciones, que incluye la instrucción, adopción y uso responsable de dichas tecnologías, por lo que se deberá considerar a la investigación y a la formación de recursos humanos como inversiones prioritarias;

III. Consolidar la confianza en las instituciones públicas, bajo los principios de innovación, modernidad, competitividad, transparencia, servicio al ciudadano y de seguridad y privacidad de la información que trata de sus ciudadanos, fortaleciendo los servicios de Gobierno Electrónico a través del aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, incluyendo la adopción de soluciones y servicios de cómputo en la nube, y orientando sus objetivos en consolidar, con una visión de neutralidad tecnológica, los programas de gobierno digital y datos abiertos, el fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y expediente clínico electrónico, teletrabajo, teleseguridad y teleducación, así como el desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, entre otros aspectos

IV. Fomentar el desarrollo económico y el empleo en el país, mediante la innovación tecnológica y la conversión de las actividades del sector privado hacia una economía digital y mecanismos de vinculación entre las instituciones de educación superior y el sector productivo;

V. Promover oportunidades de inclusión digital para la población, preferentemente para aquella que se encuentre en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad;

VI. Impulsar la productividad y la competitividad del país, fomentando el apoyo a las empresas de Tecnologías de la Información y Comunicaciones del país, y

VII. Establecer un marco jurídico normativo adecuado, bajo criterios de neutralidad tecnológica, que facilite el desarrollo de la política de inclusión digital universal y de la sociedad de la información, asegurando la libertad de expresión, la democracia, la transparencia, el acceso igualitario al conocimiento y la cultura, así como la confianza, interoperabilidad, seguridad y privacidad de la información bajo los más altos estándares nacionales e internacionales, protección de los usuarios de Internet y protección de los derechos de propiedad intelectual, así como protección de derechos de creadores e innovadores, de empresarios, trabajadores y consumidores.

Artículo 5. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de Planeación, Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y las demás leyes y ordenamientos relacionados que regulen las materias de esta ley, así como los tratados internacionales de los que México sea parte.

Capítulo Segundo
Del sistema nacional para la inclusión digital universal

Sección Primera
De La Integración Del Sistema Nacional

Artículo 6. El Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal es la instancia encargada de proponer los principios, políticas y lineamientos para la coordinación de acciones que en materia de política digital y de sociedad de la información realicen las dependencias federales, los órdenes de gobierno y los otros Poderes de la Unión.

Artículo 7. El sistema nacional estará integrado por:

I. El presidente de la República, quien lo presidirá;

II. Los titulares de las Secretarías de Comunicaciones y Transportes; de la Función Pública; de Hacienda y Crédito Público; de Economía; de Educación Pública; de Salud, de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; y de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.

III. El director de la Comisión Federal de Electricidad;

IV. El director general del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología;

V. El director general de Telecomunicaciones de México;

VI. El comisionado presidente del Instituto Federal de Telecomunicaciones;

VII. El presidente de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional de Estadística y Geografía;

VIII. Un representante de la Confederación Nacional de Gobernadores;

IX. Tres representantes del sector productivo que tengan representación nacional y o especialización en la materia de esta ley;

X. Dos representantes del sector académico que tengan representación nacional;

XI. Dos representantes de la sociedad civil;

XII. El presidente del Consejo Consultivo del Sistema Nacional para la inclusión digital universal, y

XII. El secretario ejecutivo del Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal.

Los nombramientos en el sistema serán honoríficos.

Artículo 8. El presidente del sistema nacional será suplido en sus ausencias por el secretario ejecutivo. Los integrantes del sistema nacional podrán designar a un suplente, que en todo caso deberá ser un funcionario con el rango inmediato inferior al del miembro propietario.

Artículo 9. Los representantes del sector productivo, académico y de la sociedad civil, serán designados por el presidente de la República, a propuesta del secretario ejecutivo, quien deberá definir un mecanismo de selección incluyente y transparente para la elección de los mismos, quienes se renovarán cada tres años. Estos representantes deberán designar a un suplente.

Artículo 10. A las sesiones del sistema nacional se podrá invitar, con derecho a voz pero sin voto y previo acuerdo de sus integrantes, a los titulares de otras dependencias, así como a personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que realicen actividades relacionadas con el desarrollo de la sociedad de la información y las tecnologías de la información y comunicaciones.

Sección Segunda
De las facultades y organización del sistema nacional

Artículo 11. El sistema nacional tendrá las siguientes facultades:

I. Proponer principios, políticas y lineamientos para promover las acciones de coordinación necesarias para la promoción, fomento y desarrollo de la sociedad de la información en el país y garantizar la inclusión digital universal;

II. En coordinación con las dependencias y entidades competentes, elaborar, dar seguimiento y evaluar periódicamente la estrategia digital nacional; fomentar la adopción y el desarrollo de tecnologías de la información y comunicación; impulsar el gobierno digital; promover la innovación, apertura, transparencia, colaboración y participación ciudadana para insertar a México a la sociedad del conocimiento. Para ello se buscará la eficacia y rendimiento de los esfuerzos presupuestarios que para el fin se encuentren destinados;

III. Orientar la emisión y ejecución de políticas públicas y lineamientos, así como los mecanismos de implementación, derivados de la estrategia digital nacional en materia de tecnologías de la información y comunicaciones, en coordinación con las dependencias de la administración pública federal competentes, los órdenes de gobierno y los Poderes de la Unión. Para este fin, propondrá los mecanismos de coordinación interinstitucionales a fin de aprovechar las ventajas de las tecnologías de la información y comunicaciones, para dar solución a los problemas sociales y económicos del país;

IV. Elaborar medidas que articulen los esfuerzos institucionales y presupuestales que realizan los órdenes de gobierno, las dependencias y los tres Poderes de la Unión, a fin de mejorar la calidad de los servicios electrónicos que se ofrecen a la población;

V. Proponer, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los mecanismos financieros y los recursos presupuestales para la ejecución de la estrategia digital nacional;

VI. Proponer, en coordinación con las instancias correspondientes, los mecanismos jurídicos y técnicos para la ejecución de la estrategia digital nacional;

VII. Proponer acciones con el objeto de maximizar y hacer más eficiente las inversiones públicas orientadas a la disminución de la brecha digital, el desempeño del gobierno electrónico o digital y el impulso a la industria de las tecnologías de la información y comunicaciones;

VIII. Aprobar, a propuesta del secretario ejecutivo, el proyecto de estrategia digital nacional;

IX. Aprobar, a propuesta del secretario ejecutivo, los fondos que convenga con dependencias y entidades federativas;

X. Coordinar acciones con instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales, y la sociedad en general, con la finalidad de impulsar el uso y apropiación de las tecnologías de la información y comunicación;

XI. Emitir recomendaciones, con la participación de las dependencias y entidades de la administración pública federal competentes, respecto de las mejores prácticas susceptibles de desarrollarse e implementarse a través de proyectos e iniciativas estratégicas en materia de tecnologías, privacidad y seguridad de la información;

XII. Promover la suscripción de convenios para la coordinación y colaboración con los Poderes federales, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como con instituciones públicas y privadas nacionales e internacionales, a fin de propiciar el intercambio de información y experiencias, el análisis de problemáticas comunes y la realización de proyectos conjuntos en la materia;

XIII. Proponer el establecimiento de mecanismos para la participación ciudadana, con el fin de orientar los planes y programas que se formulen en la materia;

XIV. Promover, en el ámbito de su competencia, el fortalecimiento de las actividades de investigación y desarrollo en materia de tecnologías de la información y comunicaciones dentro de las instituciones de educación superior, así como de las empresas establecidas en el país,

XV. Aprobar, a propuesta del secretario ejecutivo, el proyecto de Reglamento interno;

XVI. Participar, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal competentes, en el diseño y formulación de las especificaciones y estándares para las adquisiciones y arrendamientos de bienes o servicios de tecnologías de la información y comunicación

XVII. Las demás que establezca esta ley, su Reglamento interno y otros ordenamientos aplicables en la materia.

Artículo12. El sistema nacional celebrará sesiones ordinarias por lo menos cada tres meses, a convocatoria de su Presidente, quien integrará la agenda de los asuntos a tratar. Podrá celebrar sesiones extraordinarias cuando así lo convengan sus integrantes.

Artículo 13. El quórum para las reuniones, ya sean ordinarias o extraordinarias, se integrará con la mitad más uno de sus integrantes y los acuerdos se tomarán por la mayoría de los presentes. El Presidente tendrá voto para desempate. El Reglamento Interno del Sistema Nacional contemplará un mecanismo de sanción en el caso de ausencia de los integrantes.

Artículo 14. Para su mejor desempeño, el sistema nacional podrá organizar comisiones de trabajo, de acuerdo con los acuerdos aprobados por el mismo, con los objetivos de esta Ley y con la normatividad aplicable.

Artículo 15. La operación y funcionamiento del Sistema se regularán por las disposiciones de esta ley y su Reglamento interno.

Sección Tercera
Del secretario ejecutivo del sistema nacional

Artículo 16. El secretario ejecutivo del sistema nacional para la inclusión digital universal es el órgano operativo del sistema nacional; suplirá al presidente durante sus ausencias en la sesiones; y contará con los medios e instrumentos técnicos y financieros necesarios para el desarrollo de sus funciones.

Artículo 17. El secretario ejecutivo será nombrado y removido por el presidente de la República y deberá cumplir con los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

II. Tener más de treinta años de edad;

III. Contar con título profesional de nivel superior debidamente registrado y experiencia relacionada con el uso y/o aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o temas relacionados con su función primordial;

IV. Tener reconocida capacidad y probidad, así como contar con cinco años de experiencia en las áreas correspondientes a su función, y

V. No haber sido sentenciado por delito doloso o inhabilitado como servidor público.

Artículo 18. Corresponde al secretario ejecutivo del sistema:

I. Formular y presentar a los integrantes del sistema nacional, el proyecto de estrategia digital nacional, para su aprobación;

II. Formular y presentar a los integrantes del sistema nacional, para su aprobación, el anteproyecto de presupuesto consolidado para el desarrollo de las actividades tendientes al fortalecimiento de la Sociedad de la Información, el cual deberá contener la propuesta de áreas y programas estratégicos, prioridades, y criterios de gasto público federal en la materia;

III. Presentar a los integrantes del sistema nacional, y al Congreso de la Unión, el proyecto de informe anual que contenga el estado que guarda el desarrollo de la política de inclusión digital universal, para su aprobación;

IV. Presentar al sistema nacional los fondos que se convenga con dependencias y entidades federativas, para su aprobación;

V. Elaborar y remitir a los integrantes del Sistema Nacional las actas correspondientes y llevar el seguimiento de los acuerdos que se adopten en el seno de las sesiones, así como instrumentar las acciones necesarias para su cumplimiento;

VI. Coordinar las comisiones de trabajo que determine el sistema nacional para el mejor desempeño de su trabajo;

VII. Realizar la convocatoria para las sesiones del sistema nacional, así como preparar la agenda de los asuntos a tratar en ellas, integrando y distribuyendo la documentación correspondiente entre los integrantes e invitados, con un mínimo de siete días hábiles de anticipación para el caso de sesiones ordinarias, y de cuatro días hábiles por lo que se refiere a sesiones extraordinarias;

VIII. Recibir de los integrantes del Sistema Nacional las propuestas de los temas a tratar en las sesiones;

IX. Instrumentar las acciones de difusión de los trabajos del sistema nacional;

X. Solicitar a los integrantes del sistema nacional, así como a las comisiones de trabajo, la información necesaria para la elaboración del informe anual que debe contener el estado que guarda el desarrollo de la sociedad de la información en el país;

XI. Informar al presidente del sistema nacional respecto de las actividades de las comisiones de trabajo;

XII. Representar al sistema nacional ante los órganos de gobierno y de administración de las dependencias en las cuales deba participar; así como en comités, comisiones y consejos de la Administración Pública Federal de los cuales el Sistema Nacional forme o deba formar parte;

XIII. Representar al gobierno mexicano ante las instancias internacionales que discutan o desarrollen temas relacionados con la sociedad de la información y el conocimiento, así como en foros relacionados con temas de tecnologías de la información y las comunicaciones;

XIV. Elaborar y presentar a los integrantes del Sistema Nacional, el proyecto de Reglamento Interno para su aprobación, y

XV. Las demás que le confieren esta ley y los demás ordenamientos aplicables.

Artículo 19. Son causas de remoción del Secretario Ejecutivo aquéllas que marca la Constitución, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y el marco legal aplicable.

Sección Cuarta
Del Consejo Consultivo

Artículo 20. La medición del impacto de las metas de la Política de Inclusión Digital Universal a que refiere el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará a cargo del consejo consultivo, que podrá realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes, y tiene por objeto revisar periódicamente el grado de avance y cumplimiento de los objetivos señalados en la estrategia digital nacional y en la presente ley, así como sugerir adecuaciones a las estrategias planteadas.

Artículo 21. La medición del impacto se llevará a cabo durante el primer semestre de cada año. El presidente del Consejo Consultivo presentará anualmente ante el sistema nacional, y el Congreso de la Unión, un informe del avance y progreso de las políticas implementadas en materia de inclusión digital y desarrollo de la sociedad de la Información, desarrollo del sector de las tecnologías de la información y comunicación.

Artículo 22. Para llevar a cabo la medición del impacto de las políticas, programas y acciones objeto de la presente ley, le corresponden al Consejo Consultivo, las siguientes atribuciones:

I. Coordinar, junto con el sistema nacional, si así lo requiere, la medición del impacto de las políticas y programas para la inclusión digital y el desarrollo de la sociedad de la información que ejecuten las dependencias;

II. Establecer, en coordinación con el Sistema Nacional, los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición del de los objetivos de la política de inclusión digital universal en la búsqueda del cierre de la brecha digital y el desarrollo de una sociedad de la información en el país, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad;

III. Solicitar a las dependencias ejecutoras de los programas a evaluar, en los términos de los convenios que al efecto suscriban, toda la información necesaria para la realización de dicha medición;

IV. Publicar los resultados de la medición del impacto en el Diario Oficial de la Federación y entregarlos al sistema nacional, y al titular del Poder Ejecutivo federal;

V. Emitir, de acuerdo a los resultados de la medición del impacto, las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al Sistema Nacional, y hacerlas del conocimiento público, y

VI. Invitar a organismos revisores independientes, nacionales o internacionales, que podrán coadyuvar en la medición del impacto, debiendo ser instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas. La designación de dichos organismos se hará previa convocatoria aprobada por el Sistema Nacional.

Artículo 23. Para la medición del impacto de las políticas desplegadas en la materia, los programas de manera invariable deberán incluir los indicadores de resultados para medir su cobertura, calidad e impacto.

Artículo 24. Los indicadores de resultados que se establezcan deberán reflejar el cumplimiento de los objetivos de los programas, metas y acciones que se desprendan del Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia Digital Nacional, así como los procedimientos y la calidad de los servicios de los mismos, con referencia en las mejores prácticas nacionales e internacionales.

Artículo 25. El Consejo Consultivo estará integrado de la siguiente forma:

I. Tres investigadores académicos, con amplia experiencia en la materia de esta ley y en métodos de medición de impacto de políticas públicas;

II. Un representante del sector empresarial;

III. Un representante de la industria del Internet y de las tecnologías de la información y comunicaciones;

IV. Un representante de la sociedad civil en materia de sociedad de la información;

V. Un representante del sistema nacional;

VI. Un representante de la Cámara de Diputados;

VII. Un representante de la Cámara de Senadores;

VIII. Un representante del Poder Judicial federal, y

IX. Un representante por todas las entidades federativas.

Artículo 26. Los integrantes del Consejo Consultivo durarán cuatro años en el cargo y podrán ser reelectos por un solo período adicional y su cargo tendrá carácter honorífico. Serán designados por el sistema nacional a través de una convocatoria pública cuya responsabilidad será del secretario ejecutivo y cuyos lineamientos se establecerán en el Reglamento interno del sistema nacional.

Artículo 27. En el caso de los representantes del Poder Legislativo y del Poder Judicial, serán sus órganos de gobierno quienes los designen por los mecanismos que los mismos determinen, y con la temporalidad que sus cargos les permitan.

Artículo 28. El Consejo Consultivo contará con un presidente, que será elegido por sus integrantes de entre los señalados en las fracciones I a IV del artículo 25. Durará en su encargo cuatro años, no podrá ser reelecto y contará con las atribuciones que señale su Reglamento interno.

Capítulo Tercero
De los instrumentos

Artículo 29. La estrategia digital nacional será considerada un programa especial, y su integración, aprobación, ejecución y evaluación se realizará en los términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en la Ley de Planeación y en esta ley.

Artículo 30. La estrategia digital nacional incluirá una visión de mediano y largo plazo, con proyección de hasta veinticinco años, en los términos de esta ley y de las disposiciones que deriven de ésta. Se actualizará anualmente si la velocidad del cambio tecnológico así lo requiere y considerando la evaluación de la medición del impacto de las políticas desplegadas en la materia; así como de manera obligatoria cada tres años coincidiendo con el inicio de cada nueva Legislatura del honorable Congreso de la Unión.

Artículo 31. La formulación de la estrategia digital nacional estará a cargo del secretario ejecutivo, con base en las propuestas que presenten el sistema nacional, las dependencias y entidades de la administración pública federal que apoyen o realicen tareas relacionadas con la política de inclusión digital universal y el desarrollo de la sociedad de la información y las tecnologías de la información y comunicaciones. En su elaboración se observarán los principios de inclusión y pluralidad, tomando en cuenta la opinión de todos los sectores de la población involucrados en la materia.

Artículo 32. El secretario ejecutivo presentará el proyecto de estrategia digital nacional, el cual deberá ser aprobado por el sistema nacional. Una vez aprobado, su observancia será obligatoria para las dependencias y entidades participantes, en los términos del decreto que expida el titular del Poder Ejecutivo federal para tal efecto.

Artículo 33. La estrategia digital nacional deberá contener, cuando menos, los siguientes aspectos:

I. La política general para la inclusión digital universal y el desarrollo de la sociedad de la información. Dicha política a cargo del Ejecutivo Federal, incluirá los objetivos y metas en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías de la información y comunicación, y habilidades digitales, así como los programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y Expediente Clínico Electrónico y desarrollo de aplicaciones, sistemas y contenidos digitales, entre otros aspectos.

Además tendrá, entre otras metas, que por lo menos 70 por ciento de todos los hogares y 85 por ciento de todas las micros, pequeñas y medianas empresas a nivel nacional, cuenten con accesos con una velocidad real para descarga de información de conformidad con el promedio registrado en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Esta característica deberá ser ofrecida a precios competitivos internacionalmente.

II. Diagnósticos, políticas, estrategias, indicadores y acciones prioritarias en materia de tecnologías de la información y comunicaciones;

III. Estrategias para la capacitación y alfabetización digital universal de la población, considerando la investigación y formación de recursos humanos en la materia;

IV. Fortalecimiento de los servicios de gobierno electrónico o digital, a través del aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicaciones;

V. Mecanismos de vinculación entre las instituciones de educación superior y el sector productivo;

VI. Acciones que promuevan el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, para impulsar la productividad y la competitividad del país, y

VII. Seguimiento y evaluación.

Artículo 34. El Instituto Federal de Telecomunicaciones deberá realizar las acciones necesarias para contribuir con los objetivos de la política de inclusión digital universal contenida en la estrategia digital nacional, de acuerdo con lo señalado en el artículo anterior.

Asimismo, el Ejecutivo federal elaborará las políticas de radiodifusión y telecomunicaciones del Gobierno Federal y realizará las acciones tendientes a garantizar el acceso a Internet de banda ancha en edificios e instalaciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal. Las entidades federativas harán lo propio en el ámbito de su competencia.

Artículo 35. El sistema nacional podrá constituir, en coordinación con las dependencias y entidades federativas correspondientes, fondos que permitan cumplir con los objetivos de esta ley.

Artículo 36. Los fondos serán constituidos y administrados mediante la figura del fideicomiso y se sujetarán a las bases que para tal efecto emita el sistema nacional.

Capítulo Cuarto
Responsabilidad y sanciones

Artículo 37. Las violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen por parte de los servidores públicos de la federación, constituyen infracción y serán sancionados en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Artículo 38. En caso de que las violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen, se realicen por servidores públicos de las entidades federativas, serán sancionados en los términos de las leyes estatales vigentes.

Artículos Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Reglamento de esta ley deberá expedirse dentro de los noventa días posteriores a la entrada en vigor de la misma.

Tercero. El Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal deberá quedar instalado en un plazo que no exceda los treinta días posteriores a la entrada en vigor de la presente ley.

Cuarto. El sistema nacional deberá emitir la convocatoria pública para designar a los integrantes del Consejo Consultivo del Sistema Nacional para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en un plazo que no exceda los ochenta días posteriores a la entrada en vigor de la presente ley.

Quinto. El Consejo Consultivo del Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal deberá quedar instalado en un plazo que no exceda los ciento veinte días posteriores a la entrada en vigor de la presente ley.

Sexto. La estrategia digital nacional deberá ser entregada en los noventa días después de la instalación del sistema nacional para poder ser considerada en el Plan Nacional de Desarrollo.

Séptimo. Con el objeto de la integración del Sistema Nacional para la Inclusión Digital Universal en los términos del artículo 7 de ésta ley, la Comisión Federal de Telecomunicaciones ocupará el asiento correspondiente al Instituto Federal de Telecomunicaciones en tanto se integran los órganos constitucionales conforme al artículo sexto transitorio de la última reforma constitucional en materia de telecomunicaciones.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, Cámara de Diputados, el 26 de septiembre de 2013.

Diputados: Juan Pablo Adame Alemán, Consuelo Argüelles Loya, Beatriz Zavala Peniche, Heberto Neblina Vega, Tania Margarita Morgan Navarrete, María Isabel Ortiz Mantilla, Carmen Lucía Pérez Camarena, María de Lourdes Amaya Reye3s, Leslie Pantoja Hernández, Glafiro Salinas Mendiola, Gabriel Cárdenas Guízar, Raquel Jiménez Carrillo, Juan Carlos Uribe Padilla, Aurora de la Luz Aguilar Rodríguiez, Humberto Armando Prieto Herrera, José Francisco Sotomayor Chávez, Maximiliano Cortázar Lara, José Luis Oliveros Usabiaga, Alfredo Rivadeneyra Hernández (rúbricas).

Que reforma diversas disposiciones de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a cargo del diputado Juan Pablo Adame Alemán, del PAN, y suscrita por integrantes de ese grupo parlamentario y del PRD

El que suscribe, diputado federal Juan Pablo Adame Alemán, así como diversos integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los artículos 6 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto para derogar los artículos 2o., fracción II, inciso c); 3o., fracciones XIV, XV y XVI; 8o., fracción IV; y 18-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, con el fin de eliminar impuestos especiales a las telecomunicaciones.

*La siguiente iniciativa fue presentada el pasado 31 de octubre de 2012, y por falta de dictaminación de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados precluyó el 30 de abril de 2013. Por ello, y de acuerdo al Reglamento de nuestra Cámara, vuelvo a someter dicha iniciativa de ley para que sea dictaminada en el contexto de una reforma fiscal y hacendaria.

En el mismo sentido, esta iniciativa busca contribuir a que se logren los objetivos trazados en el artículo 6ª de la Constitución Política, después de la última reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y tecnologías de la información y comunicaciones que dice:

“Artículo 6º...

...

B. En materia de radiodifusión y telecomunicaciones:

I. El Estado garantizará a la población su integración a la sociedad de la información y el conocimiento, mediante una política de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales.”

Exposición de Motivos

La sociedad de la información y el conocimiento es un modelo de desarrollo centrado en la capacidad para obtener, compartir y procesar cualquier información, transmitida vía telecomunicaciones e informática, a la que todos pueden acceder para utilizarla, compartirla, modificarla y actualizarla, y orientarla para generar conocimiento. Su objetivo es promover el desarrollo de las personas y las comunidades para que puedan emplear ese conocimiento nuevo en la promoción de un desarrollo sustentable y en la mejora de su calidad de vida.

El impacto de estas Sociedades de la Información y el Conocimiento incide directamente, entre otras cosas, en el crecimiento de un país, la calidad de su fuerza laboral, los niveles educativos de su población y la competitividad de la industria en los mercados interno y externo.

Para poder acceder al modelo de desarrollo que ofrece la sociedad de la información y el conocimiento, es indispensable contar con instrumentos suficientes de política pública y de reformas legales que potencien la innovación y la competencia, y así potencializar la utilización de las tecnologías de información y comunicaciones, principalmente el internet y la banda ancha.

Por esa razón México debe apostar, en el mismo sentido en que otros países lo han hecho de manera satisfactoria, a reducir la brecha digital entre la población y promover el desarrollo de una Sociedad de la Información y el Conocimiento,

Sin embargo, la consecución de ese objetivo en nuestro país aún enfrenta retos importantes.

Desde el 27 de noviembre de 2009, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, que contenía el gravamen del 3 por ciento a las telecomunicaciones, nuestro país adoptó un impuesto regresivo a las telecomunicaciones que inhibe la inversión en el sector, y que estimula una política fiscal que no ayuda a incrementar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura de servicios en beneficio para la población. Incluso, podemos afirmar que este impuesto merma directamente la cadena productiva no sólo de las telecomunicaciones, sino del conocimiento y en detrimento del bienestar social.

Los servicios de telecomunicaciones en nuestro país enfrentan desde entonces una sobrecarga fiscal, pues además de la tasa de 16 por ciento de impuesto al valor agregado (IVA)a dichos servicios se grava el 3 por ciento del impuesto especial a las telecomunicaciones, lo que se traslada directamente al consumidor encareciendo estos servicios. Dicho esquema juega un rol de distorsión económica al alejar el consumo privado y la inversión, incidiendo directamente y de manera negativa en el bienestar social. Clara muestra de ello lo encontramos en el más reciente estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)1 sobre el sector de las telecomunicaciones en México, en el cual dicho organismo señala que en nuestro país el consumidor enfrenta una pérdida de bienestar anual promedio estimada de casi 26 mil millones de dólares, o lo que es lo mismo, una perdida nacional del 1.8 por ciento del PIB.2

A lo anterior, hay que sumar pagos de derechos para entrar a las licitaciones, pago de cánones por asignación de espectro, tasas impositivas por uso del espectro, impuestos a la importación de handsets y equipo, impuestos en la operación como el IVA e ISR, que se le imponen a todas las actividades económicas que forman parte de ésta cadena. En su conjunto, la escalera fiscal que enfrenta este sector del desarrollo del conocimiento se traduce en la siguiente gráfica:

Escalera Fiscal de los Operadores de Telecomunicaciones

Si vamos más allá del tema industrial y de la cadena productiva del sector para centrarnos en el tema social, debemos subrayar que estos servicios junto con las TIC, se han convertido en un componente fundamental en el gasto de las familias, siendo el más dinámico en años recientes. En los países integrantes de la OCDE, el consumo destinado a las TIC alcanzó el 4.8 por ciento del gasto total familiar, correspondiendo el gasto principal de las familias el destinado a telecomunicaciones. No obstante esto último, las tendencias muestran que en los países líderes y con mayor desarrollo y niveles de inversión en las TIC (Australia, Dinamarca, Reino Unido, Estados Unidos), las Tecnologías de la Información hoy en día representan una mayor proporción del gasto de las familias que las telecomunicaciones.

Para el caso de México, según datos del más reciente estudio de la Asociación Mexicana de Internet,3 el crecimiento de usuarios de internet ha mantenido su tendencia a la alza, llegando a la cifra histórica de 41 millones de internautas en 2011, lo que significó un crecimiento del 14 por ciento con relación al año anterior. Se espera que dicha cifra siga creciendo en los próximos años, lo que demuestra que el internet es un servicio que está siendo adoptado por los diferentes sectores de la población y que resulta ser el vehículo indispensable para difundir el conocimiento y la herramienta fundamental para contar con una Agenda Digital con visión de estado que promueva el desarrollo educativo, cultural y económico del país.

En este contexto, resulta necesario subrayar que si bien el uso del internet quedó excluido del IEPS, la realidad tecnológica y económica en la que actualmente se ofrecen servicios convergentes de triple play (telefonía, internet y televisión) -con la posibilidad de oferta de cuádruple play, aunque la falta de competencia en el sector telecomunicaciones en nuestro país aún lo limita- hace difícil desagregar cada uno de dichos servicios, gravando indirectamente esta herramienta a la cual hoy los mexicanos todavía no tienen acceso de manera plena. Aún y cuando la reforma considera la posibilidad del empaquetamiento de los servicios, fija un tope de 30 por ciento del total de la factura para el valor del internet, lo que en la práctica puede generar una distorsión de precios en los otros dos servicios empaquetados, o en el mejor de los casos el operador opta por cobrar el IEPS generalizado al paquete, incluyendo al internet.

En el mismo orden de ideas, vale la pena resaltar lo que investigadores y especialistas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y de la consultora The Competitive Intelligence Unit señalan sobre la ineficiencia y distorsiones que desplazan el gasto privado y la disminución del bienestar al aplicar impuestos especiales al sector telecomunicaciones afectando directamente la productividad y competitividad de diversas industrias y empresas de servicios.4

Dicha afirmación permite señalar que impuestos como el 3 por ciento a las telecomunicaciones en la Ley del IEPS limitan a una de las industrias que mayor dinamismo tienen en el mundo y cuyos niveles de inversión por año en nuestro país en la última década creció de 2,500 a 5, 700 millones de dólares –con un acumulado en 15 años de poco más de 61 mil millones de dólares–5 e impide avanzar en la meta para conseguir un incremento del 10 por ciento en la penetración de banda ancha y el crecimiento del 1.4 por ciento del Producto Interno Bruto nacional.6

Aunado a lo anterior, es preciso señalar que el impuesto especial que tienen las telecomunicaciones es considerado regresivo toda vez que conlleva un costo social que se traslada directamente a la ciudadanía desestimulando el consumo y la inversión en el sector, afectando principalmente a la población de menores recursos y obstaculizando la reducción de la brecha digital.

Vale la pena citar los argumentos principales que el CIDE y el Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información subrayan en el ensayo Telecomunicaciones: servicios con efectos positivos para enfrentar la crisis, para que el Poder Legislativo los haga propios y frene políticas que gravan a las telecomunicaciones. Dichos argumentos giran en torno a cuatro consideraciones:7

1) Afecta negativamente el crecimiento económico, la creación de empleo y la productividad.

• Los efectos del gravamen se manifiestan en el nivel de acceso y consumo de la telefonía y otros servicios (se reduce la penetración entre un 2.2 y 4.3 puntos porcentuales, equivalentes a entre 2.4 y 4.6 millones de usuarios).

• Este impuesto especial se ve reflejado negativamente en la creación de empleos directos (construcción, despliegue y operación de nuevas redes), creación de empleos indirectos (ligados al desarrollo de nuevos negocios sustentados en la nueva infraestructura tecnológica) y generación de externalidades de red (cada nueva conexión genera valor para toda la red).

• Eliminar este impuesto se vería reflejado en un aumento de 2.8 por ciento en la tasa de generación de empleo a nivel nacional.

2) Es regresivo para consumidores actuales y futuros, lentificando la adopción

• Este impuesto afecta directamente al consumidor, pues se limita la adquisición y compra de los productos y servicios de este ramo por su subsecuente aumento de precio (estamos sumando otro impuesto adicional al Impuesto al Valor Agregado, IVA).

• Esta limitación es un impuesto regresivo que afecta principalmente a los sectores de la población con menores ingresos, ya que su penetración en este mercado es bastante grande.

• Esta gráfica, contenida en el ensayo, indica que el acceso a la telefonía es mayor que las demás telecomunicaciones en todos los deciles de ingreso, incluyendo los más bajos, lo que hace que el mencionado gravamen adquiera características regresivas.

3) Va en dirección contraria a la tendencia internacional.

• A nivel internacional, varios países, desarrollados o en vías de desarrollo, han implementado políticas públicas que alientan la inversión en el sector de la telecomunicaciones.

4) Es una aplicación errónea de un impuesto concebido para bienes y servicios con externalidades negativas.

• Las telecomunicaciones son una herramienta benéfica, tanto para consumidores como para inversores o productores por todas las consideraciones económicas y sociales (Sociedad del Conocimiento).

• No se puede justificar que generen alguna externalidad negativa. Su tasación es inútil y perjudicial.

• Es necesario legislar y aplicar política pública en su favor, particularmente en un contexto de crisis económica mundial, donde la competencia y la inversión son muy importantes.

Las telecomunicaciones no son un bien de lujo.

En la exposición de motivos del dictamen de reforma por la cual se introdujo el impuesto especial a las telecomunicaciones, se argumentó que el gravamen recaería en los grupos de altos ingresos de la población, idea que a todas luces hoy se considera anacrónica dados los índices de penetración crecientes de los servicios de telecomunicaciones, principalmente la telefonía celular, penetrando a familias de bajos recursos para quienes hoy en día se ha convertido en un insumo necesario.

De acuerdo con datos de la industria de las telecomunicaciones, del 100 por ciento de usuarios de telefonía móvil más del 60 por ciento corresponde a los niveles socioeconómicos D y E. Es decir, se ubican con los menores ingresos en la población. Por ello resulta que el cobro del IEPS a las telecomunicaciones frena la adopción de nueva tecnologías que podrían fomentar el crecimiento económico y reducir los niveles de analfabetismo digital.

En consecuencia, resulta que el trato fiscal que se le da a las telecomunicaciones corresponde, incorrectamente, al de un bien de lujo. The Competitive Intelligence Unit, señala en el documento Impuestos Especiales a las Telecomunicaciones: Merma Productiva en Detrimento del Bienestar Social que “cuando en la realidad observamos un aumento en la penetración de estos servicios para todos los Niveles Socio Económicos (NSE), elevando al mismo tiempo su capacidad productiva y si se observan mayores niveles de penetración en NSE más altos es únicamente debido al mayor poder adquisitivo que presentan”.

Por esa razón, resulta imperativo que México se mueva en la dirección de las políticas públicas que permitan cerrar la brecha digital respecto a los países desarrollados. El mismo estudio resalta la urgencia de considerar a estos servicios como básicos, citando el caso de Estados Unidos que ha decretado una prohibición a gravar, por ejemplo, el internet.8

Comparativo de México con otras economías de la región

México no ha logrado niveles de penetración de banda ancha móvil y fija similares a países latinoamericanos como Argentina, Brasil o Chile, en donde ésta ha alcanzado niveles superiores al 100 por ciento. Esta situación nos ubica con un rezago importante con respecto del resto de los países latinoamericanos, en parte fomentado por el cobro del IEPS que contribuye a la desaceleración en la adopción de servicios de banda ancha por parte de los consumidores, lo que impacta directamente sobre el objetivo público de cobertura universal y reducción de la brecha digital, entre otros.

Si se revisa la experiencia internacional de los países que ocupan los treinta primeros puestos del Índice de Desarrollo de las Telecomunicaciones (IDT) de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), encontramos profundas diferencias entre los países desarrollados y en vías de desarrollo, particularmente en lo que refiere a la utilización de este tipo de herramientas, que es tres veces mayor en los primeros países que en los segundos.9

De acuerdo al índice de utilización de las tecnologías de la información, según los informes de la IUT, la posición de México observa dificultades e incluso retrocesos en los últimos años en cuento a la adopción de tecnologías de la información y en el sector telecomunicaciones, al ubicarnos en el puesto 79 el años pasado, y perdiendo un lugar con respecto a la medición del 2010.

Por otro lado, entendiendo el problema desde la óptica de las políticas públicas con miras a mejorar la eficiencia y eficacia gubernamental y el logro del buen gobierno con prácticas de transparencia –las cuales se potencian con las nuevas tecnologías– resulta incongruente que encontremos políticas en la dirección correcta por parte de las principales secretarias de estado (SCT, SE, SFP, SS, SEP, SHCP) encaminadas a fomentar la adopción de las TIC en gobierno, a la par que se le imponga un impuesto especial al que pretende ser el principal componente habilitador de dichas prácticas.

Análisis econométrico sobre el impacto negativo del IEPS a telecomunicaciones

El análisis econométrico sobre las elasticidades precio de los diferentes servicios de telecomunicaciones en México elaborado por The Competitive Intelligence Unit para el estudio Impuestos Especiales a las Telecomunicaciones: Merma Productiva en Detrimento del Bienestar Social, muestra algunos de los efectos negativos del IEPS en telecomunicaciones. El documento comprueba que “cada línea fija pierde 77 minutos de voz al trimestre, considerando que este servicio muestra las menores elasticidades del sector. En promedio, esto se traduce en una merma productiva de 2,829 millones de pesos al trimestre, que representan 8.5 por ciento de la base gravable proveniente de las telecomunicaciones fijas.”

Respecto al servicio de TV de paga, el estudio señala que:

• El impacto de la carga impositiva representa una merma significativa en el número de usuarios, ya que, derivado de la política fiscal, 283,958 usuarios no accedieron al mercado en 2010 y casi medio millón en 2011.

• En términos económicos, este impacto refleja una merma productiva de 250 millones de pesos al año.

• Las telecomunicaciones móviles sufrieron una pérdida promedio de 9,700 millones de llamadas al año, que de haberse realizado hubieran significado un promedio de 7,800 millones de pesos al año, equivalentes al 3.6 por ciento de los ingresos móviles.

Lo anterior, se refleja en el total de la merma productiva que alcanza 4 por ciento del valor total del sector de las telecomunicaciones en México, aun cuando la base gravable por concepto del IEPS es solo 3 por ciento. Se concluye entonces que considerando que una de las características fundamentales de los impuestos especiales en México, la demanda por servicios como la TV de paga o telecomunicaciones móviles es elástica para un amplio sector la sociedad, por lo cual la imposición del impuesto implica una barrera en la democratización del servicio y, además, una escasa recaudación.

Aunado a la evidencia, es oportuno señalar que este efecto negativo impacta en los ingresos de los operadores y por consecuencia en los precios que ofrecen al consumidor, pues al reducir sus márgenes de ganancia se limita su capacidad de absorción del impuesto, transfiriendo el impacto a los usuarios finales.

Finalmente, y considerando que la banda ancha y el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación son fundamentales para terminar con el problema de la brecha digital que aqueja a 70 millones de mexicanos sin acceso pleno al internet, es necesario que el Poder Legislativo adopte medidas que estimulen el consumo y la adopción de servicios de telecomunicaciones, toda vez que las telecomunicaciones no son un bien de lujo, y para algunos sectores de la economía resultan insumos indispensables para llevar a cabo sus actividades cotidianas y laborales con las que consiguen los ingresos necesarios para subsistir –p. ej. Trabajadores de construcción, carpinteros, servicio doméstico– así como tener acceso a la cultura la educación y la salud.

Propuesta normativa

El Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos de la Agenda Digital Nacional MX a largo plazo y los esfuerzos del H. Congreso de la Unión, deben promover la adopción nacional de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC). Por esa razón, es urgente frenar la imposición de gravámenes que claramente impactan en el desarrollo del conocimiento, la innovación, y afectan a los sectores poblacionales más pobres.

Por todo lo anteriormente señalado, reitero que es importante excluir de gravámenes especiales aquellos bienes o servicios cuyo uso sea necesario para el desarrollo económico y social, tales como las telecomunicaciones y tecnologías de la información, pues de lo contrario, la estructura del IEPS puede impedir la democratización en su consumo, afectando a aquellos con menor poder adquisitivo e impidiéndoles de esta forma el acceso a servicios benéficos para el desarrollo nacional.

En consecuencia a lo expuesto y al exhorto mediante proposición con punto de acuerdo que presenté el 2 de octubre de 2012 a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para eliminar este impuesto a las telecomunicaciones en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, y al que se sumaron Senadores de distintos grupos parlamentarios el pasado 11 de octubre, y para dar cumplimiento a los nuevos derechos consagrados en la Constitución después de la aprobación de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones t tecnologías de la información, someto a la consideración de esta soberanía el siguiente

Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

Artículo único: Se derogan los artículos 2o., fracción II, inciso c); 3o., fracciones XIV, XV y XVI; 8o., fracción IV; y 18-A de la Ley del Impuesto especial sobre Producción y Servicios, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 2o. Al valor de los actos o actividades que a continuación se señalan, se aplicarán las tasas y cuotas siguientes:

I. ...

a) ...

1. a 3. ...

b) y c) ...

1. a 3. ...

...

d) a h) ...

II. ...

a) y b) ...

c) (Se deroga)

Articulo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:

I. a XIII. ...

XIV. (Se deroga)

XV. (Se deroga)

XVI. (Se deroga)

XVII. ...

Artículo 8o. No se pagará el impuesto establecido en esta ley:

I. ...

a) a g) ...

II. y III. ...

a) a c) ...

1. y 2. ...

...

IV. (Se deroga)

Artículo 18-A. (Se deroga)

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, “Estudio de la OCDE sobre Políticas y Regulación de Telecomunicaciones en México” OCDE (2012)

2 Las cifras son estimadas para el periodo 2005-2009 y se encuentran en millones de dólares PPP y como porcentaje del PIB mexicano

3 Asociación Mexicana de Internet “Hábitos de los Usuarios de Internet en México”, AMIPCI (2012)

4 El impacto de la tributación en el desarrollo del sector de banda ancha móvil . Raúl Katz, Ernesto Flores, Judith Mariscal, CIDE, 2010.

5 Sistema de Información Estadística de Mercados de Telecomunicaciones (SIEMT), COFETEL.

6 Cálculos realizados por The Competitive Intelligence Unit.

7 Telecomunicaciones: servicios con efectos positivos para enfrentar la crisis . DIRSI y Telecom CIDE. Octubre 2009. En CEPAL, diálogo para la Sociedad de la Información (http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?base=/socinfo/tpl/top-bottom.x sl&xml=/socinfo/noticias/paginas/9/38089/P38089.xml&xsl=/socinf o/tpl/p18f.xsl) (último acceso: 17 de octubre de 2012).

8 Internet Tax Freedom Act (1998). Disponible en http://www.gseis.ucla.edu/iclp/itfa.htm

9 Midiendo la Sociedad de la Información 2012, Informes UIT.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, Cámara de Diputados, el 26 de septiembre de 2013.

Diputados: Juan Pablo Adame Alemán, Tania Margarita Morgan Navarrete, María Isabel Ortiz Mantilla, Ernesto Alfonso Robledo Leal, Lourdes Amaya Reyes, Gloria Bautista Cuevas, Fernando Belaunzarán Méndez, Néstor Octavio Gordillo Castillo, Juan Carlos Uribe Padilla, Consuelo Argüelles Loya, Aurora de la Luz Aguilar Rodríguez, Humberto Armando Prieto Herrera, Jorge Francisco Sotomayor Chávez, Juan Jesús Aquino Calvo, Verónica Sada Pérez, Esther Quintana Salinas, Andrés De la Rosa Anaya, José Martín López Cisneros, Gerardo Peña Avilés, Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, Mariana Dunyaska García Rojas, Heberto Neblina Vega, Alfredo Rivadeneyra Hernández (rúbricas).

Que reforma el artículo 2o.-A de la Ley de Impuesto al Valor Agregado, a cargo del diputado Juan Pablo Adame Alemán, del PAN, y suscrita por integrantes de ese grupo parlamentario y del PRD

El que suscribe, diputado federal Juan Pablo Adame Alemán, en conjunto con diversos integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los artículos 6 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para incluir en la lista de productos a los cuales se les aplica la tasa del 0 por ciento equipos terminales móviles de telecomunicaciones y equipos portátiles de cómputo.

*La siguiente iniciativa de reforma de ley se somete a consideración de esta soberanía para que sea dictaminada en el contexto de una reforma fiscal y hacendaria.

“Artículo 6º...

...

B. En materia de radiodifusión y telecomunicaciones:

I. El Estado garantizará a la población su integración a la sociedad de la información y el conocimiento, mediante una política de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales.”

Exposición de Motivos

La Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC) es un modelo de desarrollo centrado en la capacidad para obtener, compartir y procesar cualquier información, transmitida vía telecomunicaciones e informática, a la que todos pueden acceder para utilizarla, compartirla, modificarla y actualizarla, y orientarla para generar conocimiento. Su objetivo es promover el desarrollo de las personas y las comunidades para que puedan emplear ese conocimiento nuevo en la promoción de un desarrollo sustentable y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas.

La situación actual tanto en el plano nacional e internacional exige que las personas, empresas y organizaciones puedan utilizar las tecnologías de la información y comunicación (TIC) con el fin de ser competitivas. La diferencia existente entre sectores que tienen acceso a las herramientas de la información y aquellos que no lo tienen es conocida como brecha digital.

La brecha digital es resultado de la imposibilidad de algunos sectores para el uso de las tecnologías de la información, lo que produce que sectores más rezagados en tecnología tengan menos oportunidades de acceder al conocimiento y la información generando menos competitividad. Lo anterior es resultado de diversos factores, en general económicos, y en ocasiones provocado por los altos costos de equipos tecnológicos que no pueden ser adquiridos por los sectores menos con ingreso más bajo.

En México tanto los consumidores y operadores de telefonía móvil pagan una variedad de tasas e impuestos que inhiben la adquisición de servicios de telecomunicación y la apropiación de TIC por parte de la población y de manera masiva. Recientemente, los consumidores y los operadores se han visto afectados por el aumento de los tipos impositivos introducidos en 2009 y 2010.

De manera particular, podemos destacar dos tipos de impuestos que afectan a los consumidores e inhiben la apropiación tecnológica y la posibilidad de avanzar más rápido hacia una sociedad de la información y el conocimiento:

• IVA con tasa del 16 por ciento y se aplica a la importación y compra de teléfonos y otros dispositivos, así como de voz y servicios de datos móviles.

• El IEPS, impuesto especial sobre producción y servicios, que se aplica a los servicios de telecomunicaciones a una tasa del 3 por ciento, con exclusión de los servicios de datos. (El internet está tasado indirectamente dada la realidad de servicios convergentes.)

Los impuestos sobre los consumidores incrementaron en el 2010 debido a un aumento en la tasa del IVA y la extensión del IEPS a incluir servicios de telecomunicaciones. Antes de 2010, los dispositivos móviles y servicios sólo estaban sujetos al IVA de 15 por ciento sin ningún otro impuesto especial. En 2010, la tasa del IVA se incrementó a 16 por ciento (11 por ciento en las regiones fronterizas) y el IEPS se introdujo en los servicios móviles.

Estos aumentos en los impuestos resultaron en mayores costos para los consumidores móviles, pero sobre todo, en perjuicio de los sectores de menor ingreso, ahondando así las diferencias y brechas de apropiación tecnológica. En comparación con las tasas de impuestos antes del 2010, la tasa efectiva de impuestos en los consumidores móviles aumentó un 27 por ciento en las regiones no fronterizas y en un 40 por ciento en las regiones fronterizas, como resultado de los cambios en el IVA e IEPS.

De acuerdo con el informe de Deloitte / GSMA Global Mobile Tax Review 2011, el impuesto como un porcentaje de la propiedad por equipo móvil (‘TCMO’) en México supera el promedio mundial. Este aumento de los impuestos citado anteriormente sobre los consumidores contrasta con las recientes reducciones de los impuestos como las introducidas por Ecuador y Uruguay.

El aumento de los impuestos sobre la telefonía móvil en 2010 ha acompañado a un estancamiento en el crecimiento de la penetración móvil en México, lo que lo convierte en uno de los países con la penetración más baja detrás de Chile, Uruguay, Argentina, Brasil, Panamá, Ecuador y Perú

Esta disminución en el crecimiento de la penetración sugiere que bajo las nuevas políticas fiscales, los segmentos más pobres de la población quedan excluidos del uso de telefonía móvil e Internet, y por lo tanto, de lo sociedad de la información y conocimiento, generando un aumento en la brecha digital.

Aplicar la tasa del 0 por ciento a equipos terminales móviles de telecomunicaciones y equipos portátiles de cómputo ayudará a incrementar la penetración tecnológica en todo el país. De acuerdo con el estudio GSMA Global Mobile Tax Review 2011, los consumidores mexicanos de TIC reaccionan de manera muy elástica a los cambios en los precios, sobre todo en materia de impuestos. Disminuir los costos de adquisición de dichos equipos generará un aumento significativo en la demanda y por ende una disminución de la brecha digital.

Un claro ejemplo, además de los citados en América Latina, es el caso de Kenia donde el gobierno decidió en el 2009 exentar todo impuesto directo sobre el consumo de terminales móviles de telecomunicación. Al 2011 la demanda de equipos celulares aumentó en 200 por ciento pasando de una penetración del 50 al 70 por ciento de la población.

Este mismo estudio estima que debido a la elasticidad de la demanda en México, una tasa 0 del impuesto al valor agregado expandirá de manera significativa el consumo generando un aumento a corto plazo del .15 por ciento del producto interno bruto (PIB).

En ese sentido, resulta imperativo aumentar la penetración de las tecnologías de información y comunicación (TIC) sabiendo que esto trae como consecuencia una expansión de la sociedad de la información y el conocimiento. Es importante identificar que nuestro país enfrenta retos serios para alcanzar el modelo de desarrollo que ofrece la SIC, y a los cuales el estado mexicano debe hacer frente como prioridad, sobre todo una vez aprobada la pasada reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y tecnologías de la información y comunicaciones. Como se ha señalado, en esta reforma quedó de manifiesto que el Estado garantizará el derecho de acceso a estas tecnologías y a servicios de telecomunicaciones, incluido el internet y la banda ancha, así como la garantía para que la población se integre a la sociedad de la información y el conocimiento.

Por esta razón, y para asegurar lo anterior y lograr los objetivos de las nuevas reformas constitucionales, es preponderante hacer más accesibles dichas tecnologías mediante mecanismos fiscales que estimulen el consumo de dispositivos móviles que lo hagan posible. Por ello, el Poder Legislativo debe contribuir a estimular la demanda de TIC reduciendo las tasas impositivas sobre el consumo. En consecuencia, los principales beneficiarios de la reducción de impuestos serán los segmentos más pobres de la sociedad debido a su sensibilidad ante los precios. Mayor penetración de mercado, sobre todo en los segmentos de menor ingreso, garantiza la integración de la población más rezagada a la sociedad de la información y el conocimiento. De ésta manera es posible cumplir con el mandato constitucional de inclusión digital.

El impacto de estas Sociedades de la Información y el Conocimiento (SIC) incide directamente, entre otras cosas, en el crecimiento de un país, la calidad de su fuerza laboral, los niveles educativos de su población y la competitividad de la industria en los mercados interno y externo.

Para poder acceder al modelo de desarrollo que ofrece la Sociedad de la Información y Conocimiento (SIC), es indispensable contar con instrumentos suficientes de política pública –como pueden ser los estímulos fiscales que ayuden a un mayor consumo de dispositivos móviles y computadoras– y de reformas legales que potencien la innovación y la competencia, y así potencializar la utilización de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC), principalmente el internet y la banda ancha.

Para el caso de México, según datos del más reciente estudio de la Asociación Mexicana de Internet,1 el crecimiento de usuarios de internet ha mantenido su tendencia a la alza, llegando a la cifra histórica de 41 millones de internautas en 2011, lo que significó un crecimiento del 14 por ciento con relación al año anterior. Se espera que dicha cifra siga creciendo en los próximos años, lo que demuestra que el internet es un servicio que está siendo adoptado por los diferentes sectores de la población y que resulta ser el vehículo indispensable para difundir el conocimiento y la herramienta fundamental para contar con una Agenda Digital con visión de estado que promueva el desarrollo educativo, cultural y económico del país.

Las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, y las Telecomunicaciones no son un bien de lujo.

En la actualidad, tasar con impuestos de cualquier tipo a las Tecnologías de la Información y Comunicación no tiene consecuencias en los grupos de altos ingresos de la población, si no que es una idea que a todas luces hoy se considera anacrónica dados los índices de penetración crecientes de los servicios de telecomunicaciones, principalmente la telefonía celular, penetrando a familias de bajos recursos para quienes hoy en día se ha convertido en un insumo necesario.

De acuerdo con datos de la industria de las telecomunicaciones, del 100 por ciento de usuarios de telefonía móvil más del 60 por ciento corresponde a los niveles socioeconómicos D y E. Es decir, se ubican con los menores ingresos en la población. Por ello resulta fundamental estimular el consumo y adopción de nueva tecnologías que podrían fomentar el crecimiento económico y reducir los niveles de analfabetismo digital.

En consecuencia, resulta que el trato fiscal que se le da a las tecnologías de la información y comunicaciones, y a las telecomunicaciones corresponde, incorrectamente, al de un bien de lujo. The Competitive Intelligence Unit, señala en el documento Impuestos Especiales a las Telecomunicaciones: Merma Productiva en Detrimento del Bienestar Social que “cuando en la realidad observamos un aumento en la penetración de estos servicios para todos los Niveles Socio Económicos (NSE), elevando al mismo tiempo su capacidad productiva y si se observan mayores niveles de penetración en NSE más altos es únicamente debido al mayor poder adquisitivo que presentan”.

En consecuencia a lo expuesto y para dar cumplimiento a los nuevos derechos consagrados en la Constitución después de la aprobación de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones t tecnologías de la información, someto a la consideración de esta soberanía el siguiente:

Decreto por el que se reforma la Ley del Impuesto al Valor Agregado

Artículo Único: Se reforma el artículo 2o.-A, fracción I, para adicionar un inciso J), de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 2o.-A.- El impuesto se calculará aplicando la tasa del 0% a los valores a que se refiere esta Ley, cuando se realicen los actos o actividades siguientes:

I.-La enajenación de:

a) a i) ...

j) Equipos terminales móviles de telecomunicaciones y teléfonos móviles, y a equipos portátiles de cómputo electrónico con capacidad técnica para conectarse a internet.

...

II. a IV. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Asociación Mexicana de Internet “Hábitos de los Usuarios de Internet en México”, AMIPCI (2012)

2 Internet Tax Freedom Act (1998). Disponible en http://www.gseis.ucla.edu/iclp/itfa.htm

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, Cámara de Diputados, el 12 de septiembre de 2013.

Diputados: Juan Pablo Adame Alemán, Tania Margarita Morgan Navarrete, Consuelo Argüelles Loma, Lourdes Amaya Reyes, Gloria Bautista Cuevas, María Isabel Ortiz Mantilla, Ernesto Alfonso Robledo Leal, Fernando Belaunzarán Méndez, Néstor Octavio Gordillo Castillo, Aurora de la Luz Aguilar Rodríguez, Alfredo Rivadeneyra Hernández (rúbricas).

Que reforma el artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, a cargo de la diputada Esther Quintana Salinas, del Grupo Parlamentario del PAN

La que suscribe, Esther Quintana Salinas, integrante de la LXII Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, numeral I, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto decreto, por el que se reforma el artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, en materia de permiso de paternidad.

Exposición de Motivos

I. Antecedentes

Desde el siglo pasado, el país ha estado inmerso en una constante lucha para la obtención de la igualdad entre hombre y mujer, a fin de que ambos cuenten con los mismos derechos y obligaciones, lucha que ha logrado obtener avances, pero en la que aún hay camino por recorrer, ya que gran parte de la diferencias están relacionadas con aspectos culturales que tardan generaciones en cambiar.

La mujer trabajadora cuenta con un trato congruente con su condición de maternidad, que implica el cuidado y atención que requiere un menor recién nacido, sin embargo, dados las nuevos roles en los que la mujer se desenvuelve, es necesario que el cuidado, enseñanza y protección de los hijos, sean deberes en los que madre y padre participen de manera conjunta y equilibrada. Por lo tanto, consideramos prudente proponer la inclusión en la normatividad laboral de aquellas disposiciones que permitan al trabajador en su condición de padre, involucrarse también en estas actividades y fortalecer con ello los lazos familiares.

El permiso de paternidad que se propone regular a través de la presente iniciativa, no consiste en un periodo vacacional para los padres, se trata de sensibilizar y promover una paternidad responsable que elimine el estereotipo de la paternidad ausente en la familia, y promueva la participación de los padres en las tareas de cuidado y atención hacia sus hijos recién nacidos; así como de apoyo a las madres que en ocasiones sufren complicaciones durante el parto o, en el peor de los casos, fallecen en él.

En los últimos años, en forma gradual se viene observando que los hombres participan más en el cuidado de sus hijos pequeños y la experiencia puede contribuir a un cambio de actitudes de género hacia un modelo que fomente conductas más igualitarias en el hogar y la pareja.

El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el varón y la mujer son iguales ante la ley. Y será ésta la que proteja la organización y el desarrollo de la familia.

En el contexto internacional, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer,1 aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en 1979 y de la que México es parte, proclama el principio de igualdad entre hombres y mujeres, además, los estados miembros se comprometen mediante políticas públicas, leyes y acciones afirmativas, a eliminar todas las formas de discriminación así como las prácticas que reproduzcan la desigualdad en la sociedad.

Específicamente, en el artículo 5o. promueve la eliminación de los prejuicios y prácticas basadas en funciones estereotipadas de hombres y mujeres; asimismo reconoce la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos.

Artículo 5

Los Estados parte tomarán todas las medidas apropiadas para

a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres;

b) Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos.

En el artículo 11 de la citada convención, los Estados se comprometen a adoptar las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los hombres, los mismos derechos, en particular, se comprometen a alentar el suministro de los servicios sociales de apoyo necesarios para permitir que los padres combinen las obligaciones para con la familia con las responsabilidades del trabajo y la participación en la vida pública.

La Convención sobre los Derechos del Niño2 establece en el artículo 18 que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño:

Artículo 18

1. Los Estados parte pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño. Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño.

...

En la décima Conferencia regional sobre la mujer de América Latina y el Caribe, realizada en Quito, Ecuador, del 6 al 9 de agosto de 2007, se adoptó el Consenso de Quito, en cuyo numeral 25, inciso xiii), se acordó “adoptar medidas de corresponsabilidad para la vida familiar y laboral que se apliquen por igual a las mujeres y a los hombres, teniendo presente que al compartir las responsabilidades familiares de manera equitativa y superando estereotipos de género se crean condiciones propicias para la participación política de la mujer en toda su diversidad”.

En derecho comparado, las licencias por paternidad existen en muchos países, encabezan la lista los nórdicos como Finlandia, Noruega y Suecia, pero también se contempla la figura en Holanda, Dinamarca, Bélgica, España, Islandia, Gran Bretaña, Francia, Italia, Austria, y Eslovenia. En el continente americano, se observa en Argentina, Venezuela, Ecuador, Chile y Estados Unidos.

En el Distrito Federal, la Ley de Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres en el Distrito Federal promueve en el título IV, capítulo primero, “De los objetivos y acciones en materia de igualdad sustantiva entre mujeres y hombres”, artículo 21, la convivencia armónica y equilibrada en los ámbitos de la vida personal, laboral y familiar para lograr el pleno desarrollo de los individuos, a fin de contribuir al reparto equilibrado de las responsabilidades familiares, para lo cual, reconoce el derecho de los padres a un permiso por paternidad de ocho días.

La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres tiene como objeto regular y garantizar la igualdad de condiciones de hombres y mujeres mediante mecanismos institucionales en el orden público nacional; asimismo, prevé como principios rectores en su artículo segundo: la igualdad, la no discriminación, la equidad y todos aquellos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, se proponen acciones afirmativas, de transversalidad y el establecimiento de un Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; entendiendo que la igualdad entre géneros implica la eliminación de todas las formas de discriminación generadas por la pertenencia a cualquier sexo.

A su vez, la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación tiene por objeto eliminar las diferentes formas de discriminación que se ejerzan sobre cualquier persona promoviendo la igualdad de oportunidades y trato, para lo cual el estado facultará a las autoridades de los órganos públicos federales a tomar las medidas necesarias así como disponer de los recursos necesarios para la eliminación de cualquier tipo de obstáculos que impidan la equidad.

En diversas dependencias y organismos públicos han adoptado en beneficio de los trabajadores los permisos de paternidad, tal es el caso del Consejo de la Judicatura Federal, que publicó en el Diario Oficial de la Federación en fecha 26 de marzo de 2012 el “acuerdo general 45/2011 del pleno de la Judicatura Federal, por el que se regula, la licencia de paternidad, la licencia por adopción de una hija o un hijo, así como criterios adicionales para conceder licencias por concepto de cuidados maternos y paternos, a favor de las servidoras y los servidores públicos adscritos a los tribunales de circuito, juzgados de distrito y áreas administrativas del Consejo de la Judicatura Federal”,3 cuyo artículo segundo prevé que los servidores públicos tendrán derecho a que se les otorgue una licencia de paternidad con goce de sueldo, por el periodo de cinco días hábiles, contados a partir del día de nacimiento de su hija o hijo; asimismo, prevé dicho acuerdo la licencia al padre en casos de adopción, así como la ampliación de la licencia de paternidad en caso de enfermedad grave del hijo o hija recién nacidos, complicaciones graves de salud que pongan en riesgo la vida de la madre; parto múltiple; o fallecimiento de la madre.

La Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2009, “Para la igualdad laboral entre mujeres y hombres”, establece los requisitos para obtener la certificación y el emblema que comprueban que las prácticas laborales de las organizaciones respetan la igualdad y la no discriminación, la previsión social, el clima laboral adecuado, la libertad y la accesibilidad laborales entre mujeres y hombres.

La norma incluye indicadores, prácticas y acciones para fomentar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; asimismo, busca la igualdad y la inclusión laborales, además de consolidar la previsión social a través de la creación de condiciones para el trabajo digno, bien remunerado con capacitación, con seguridad, libre de toda discriminación, con corresponsabilidad entre la vida laboral y la vida familiar, que posibilite la realización plena de mujeres y hombres. Uno de los reactivos que contiene dicha norma es “contar con el esquema de licencia de paternidad” y entre las evidencias de dicho reactivo está la: creación de estrategias, difusión y promoción de la participación masculina en el cuidado y educación de los hijos.

En el dictamen de la Cámara de Diputados4 que dio lugar a la reciente reforma de la Ley Federal del Trabajo se propuso incluir la figura de permiso de paternidad con el propósito de propiciar la equidad y la corresponsabilidad entre hombres y mujeres, de tal forma que el trabajador que se convierta en padre pueda disfrutar de una licencia con goce de sueldo. Se dijo en dicho dictamen que con esta medida, se contribuía a fomentar la armonía entre la vida laboral y familiar de las personas, pues ambos padres compartirán la atención del recién nacido y de igual manera en el caso de la adopción de un infante.

Así, con la reforma de la citada Ley Federal del Trabajo, quedó establecido en la fracción XXVII Bis del artículo 132 la obligación de los patrones de otorgar permiso de paternidad de cinco días laborables con goce de sueldo a los hombres trabajadores, por el nacimiento de sus hijos y de igual manera en el caso de la adopción de un infante.

La regulación de la licencia de paternidad en la Ley Federal del Trabajo representa un avance en materia de igualdad que debe estar prevista en otros ordenamientos que regulan el tema de los derechos de los trabajadores, por lo que se considera conveniente impulsar esta reforma en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, con la finalidad de armonizar y hacer completa la regulación jurídica en materia de permiso de paternidad en nuestro sistema jurídico.

II. Objeto de la iniciativa

Se propone reformar la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional a fin de completar y hacer armónica e integral la regulación jurídica en materia de permisos de paternidad, que si bien ya se encuentra prevista en la Ley Federal del Trabajo, se considera necesaria su inclusión en la citada ley.

Las propiedades de los sistemas jurídicos hacen referencia a la completitud, coherencia e independencia. La completitud del sistema jurídico equivale a la ausencia de lagunas en la ley. La laguna jurídica se presenta cuando un caso relevante para el derecho no se encuentra regulado.

En el caso de los permisos de paternidad, si bien ya se regularon en la pasada reforma laboral en el artículo 132, fracción XXVII Bis de la Ley Federal del Trabajo, se considera necesario incluir su regulación en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, la cual regula las prestaciones de los trabajadores al servicio del estado, promoviendo así que el sistema jurídico sea completo e integral en el tema que nos ocupa.

La iniciativa tiene por objeto promover la responsabilidad de los padres hacia sus hijos fomentando su participación en el cuidado del recién nacido y en el apoyo a la madre, a través de la regulación de los permisos de paternidad en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, con lo cual se consolidará este beneficio a favor de la igualdad y unidad de las familias.

Por lo expuesto se somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto

Único. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, para quedar como sigue:

Artículo 28. Las mujeres disfrutarán de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto, y de otros dos después del mismo. Durante la lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno para amamantar a sus hijos.

Se otorgará permiso de paternidad de cinco días laborables con goce de sueldo, a los hombres trabajadores, por el nacimiento de sus hijos y de igual manera en el caso de la adopción de un infante;

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Disponible en http://www2.ohchr.org/spanish/law/cedaw.htm

2 Disponible en http://www2.ohchr.org/spanish/law/crc.htm

3 Disponible en el Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de marzo de 2012.

4 Disponible en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 28 de septiembre de 2012.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputada Esther Quintana Salinas (rúbrica)

Que adiciona el artículo 141 Bis al Código Penal Federal, a cargo del diputado Jorge Francisco Sotomayor Chávez y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

Los diputados suscritos, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 77, tercer párrafo, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados; someten a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adiciona el artículo 141 Bis. al Código Penal Federal, con fundamento en la siguiente

Exposición de Motivos

La libertad de expresión forma parte de los derechos humanos de las personas y está protegida por la Declaración Universal de 1948, y nuestra Constitución, esta libertad supone que todos los seres humanos tienen derecho de expresarse sin ser hostigados debido a lo que opinan. Representa la posibilidad de realizar investigaciones, de acceder a la información y de transmitirla sin censuras.

El artículo 6 de la Constitución Mexicana contiene la libertad fundamental de expresión de las ideas. Las limitaciones que menciona el texto constitucional de referencia son cuatro: los ataques a la moral, los derechos a terceros, cuando se provoque algún delito o cuando se perturbe el orden público.

Ahora bien, de una interpretación sistemática, los supuestos mencionados son de alcance restrictivos. Sobre la poca precisión de los límites establecidos por el artículo 6o. a la libertad de expresión, Jesús Orozco Henríquez apunta que:

“...los términos sumamente vagos, ambiguos e imprecisos en que se encuentran redactadas las limitaciones a la libertad de expresión -sin que la legislación secundaria, ni la jurisprudencia proporcionen un criterio seguro y fijo para establecer en qué casos la libre expresión del pensamiento ataca la moral, los derechos de tercero o perturba el orden público- ha permitido su interpretación y aplicación arbitraria o caprichosa por parte de las autoridades judiciales y administrativas, así como, lo más grave, la abstención frecuente del ciudadano para expresarse por razón de la inseguridad jurídica prevaleciente, ya que se teme que cierta expresión, aun cuando se encuentre protegida en la mayoría de los sistemas democráticos, pueda llegar a considerarse proscrita por los órganos del Estado mexicano...”

En un ejercicio de derecho comparado internacional podemos hacer las siguientes referencias:

La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos se encuentra entre las que siguen el sistema decimonónico en la materia de libertades informativas, estableciendo en su sistema únicamente un deber de abstención del estado, esto es, a semejanza del artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

A la luz de esta hipótesis son, junto a la Constitución mexicana, 90 países los que se agrupan bajo esta definición, como por ejemplo:

Constitución Argentina

Capítulo Único

Declaraciones, derechos y garantías

Artículo 14. Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociaciones con fines útiles, de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.

Artículo 32. El Congreso federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal.

Artículo 43. Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares... para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y a su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para poder exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquellos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.

Constitución Chilena

Adoptada el 11 de septiembre de 1980 y reformada el 30 de julio de 1989, el 1o. de abril y el 12 de noviembre de 1991.

Capítulo III

De los derechos y deberes constitucionales

Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas:

Apartado 40. El respeto y protección a la vida privada y pública y a la honra de la persona y de la familia.

La infracción de este precepto, cometida a través de un medio de comunicación social, y que consistiere en la imputación de un hecho o acto falso, o que cause injustificadamente daño o descrédito a una persona o a su familia, será constitutiva de delito y tendrá la sanción que determine la ley. Con todo, el medio de comunicación social podrá excepcionarse probando ante el tribunal correspondiente la verdad de la imputación, a menos que ella constituya por sí misma el delito de injuria a particulares.

Además, los propietarios, editores, directores y administradores del medio de comunicación social respectivo serán solidariamente responsables de las indemnizaciones que procedan.

Apartado 50. La inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicación privada. El hogar sólo puede allanarse y las comunicaciones y documentos privados interceptarse, abrirse o registrarse en los casos y formas determinadas por la ley.

Apartado 12. La libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley, la que deberá ser de quórum calificado.

La ley en ningún caso podrá establecer monopolio estatal sobre los medios de comunicación social.

Toda persona natural o jurídica ofendida o injustamente aludida por algún medio de comunicación social, tiene derecho a que su declaración o rectificación sea gratuitamente difundida, en las condiciones que la ley determine, por el medio de comunicación social en que esa información hubiera sido emitida.

Toda persona natural o jurídica tiene el derecho de fundar, editar y mantener diarios, revistas y periódicos, en las condiciones que señale la ley.

El estado, aquellas universidades y demás personas o entidades que la ley determine, podrán establecer, operar y mantener estaciones de televisión.

Habrá un Consejo Nacional de Radio y Televisión, autónomo y con personalidad jurídica, encargado de velar por el correcto funcionamiento de estos medios de comunicación. Una ley de quórum calificado señalará la organización y demás funciones y atribuciones del referido consejo.

La ley establecerá un sistema de censura para la exhibición y publicidad de la producción cinematográfica y fijará las normas generales que regirán la expresión pública de otras actividades artísticas.

Constitución de Colombia

Capítulo 1

De los derechos fundamentales

Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.

Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura.

Constitución Boliviana

Título Primero

Derechos y deberes fundamentales de la persona

Artículo 7. Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:

a) A la vida, la salud y la seguridad; b) a emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio de difusión; c) a reunirse y asociarse para fines lícitos; d) a trabajar y dedicarse al comercio, la industria o cualquier actividad lícita, en condiciones que no perjudiquen el bien colectivo; e) a recibir instrucción y adquirir cultura; f) a enseñar bajo la vigilancia del estado; g) a ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional; h) a formular peticiones individual y colectivamente; i) a la propiedad privada, individual y colectivamente, siempre que cumpla una función social; j) a una remuneración justa por su trabajo, que le asegure para sí y su familia una existencia digna del ser humano; k) a la seguridad social, en la forma determinada por esta Constitución y las leyes.

Brasil

De los derechos individuales y colectivos

Artículo 50. Todos son iguales ante la ley, sin distinción de cualquier naturaleza, garantizándose a los brasileños y a los extranjeros residentes en el país la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la propiedad, en los siguientes términos:

IV. Es libre la manifestación del pensamiento, quedando prohibido el anonimato;

V. Queda asegurado el derecho de respuesta, proporcional al agravio, además de la indemnización por daño material, moral o a la imagen;

IX. Es libre la expresión de la actividad intelectual, artística, científica y de comunicación, sin necesidad de censura o licencia;

X. Son inviolables la intimidad, la vida privada, el honor y la imagen de las personas, asegurándose el derecho a indemnización por el daño material o moral derivado de su violación;

XII. Es inviolable el secreto de la correspondencia, de las comunicaciones telegráficas, de las informaciones y de las comunicaciones telefónicas, salvo, en el último caso, por orden judicial, en las hipótesis y en la forma que la ley establezca para fines de investigación criminal o instrucción procesal penal;

XIV. Queda garantizado a todos el acceso a la información y salvaguardado el secreto de las fuentes cuando sea necesario, para el ejercicio profesional;

a) El derecho de petición ante los poderes públicos en defensa de derechos o contra la ilegalidad o el abuso de poder;

b) La obtención de certificaciones en oficinas públicas para la defensa de derechos y el esclarecimiento de situaciones de interés personal;

XXVIII. Están asegurados, en los términos de la ley:

a) La protección de las participaciones individuales en obras colectivas y de la producción de la imagen y voz humanas, incluso en las actividades deportivas:

b) El derecho de los creadores, de los intérpretes y de las respectivas representaciones sindicales y asociativas, de fiscalización del aprovechamiento económico de las obras que creasen o en las que participasen;

XXXIII. Todos tienen derecho a recibir de los órganos públicos informaciones de su interés particular, o de interés colectivo o general, que serán facilitados en el plazo señalado en la ley, bajo pena de responsabilidad, salvo aquellas cuyo secreto sea imprescindible para la seguridad del estado;

Artículo 17.

30. Los partidos políticos tienen derecho a recursos del fondo de los partidos y acceso gratuito a la radio y a la televisión, en la forma de la ley.

Artículo 220. La manifestación del pensamiento, la creación, la expresión y la formación, bajo cualquier forma, proceso o vehículo, no sufrirán ninguna restricción, observándose lo dispuesto en esta Constitución.

10. No contendrá la ley ninguna disposición que pueda constituir una traba a la plena libertad de información periodística en cualquier medio de comunicación social, observándose lo dispuesto en el artículo 5o., IV, V, X, XIII y XIV.

20. Está prohibida toda censura de naturaleza política, ideológica y artística.

30. Corresponde la Ley Federal;

I. Regular las diversiones y espectáculos públicos, correspondiendo al poder público informar sobre su naturaleza, los límites de edad para los que se recomiendan, los locales y horarios en que su presentación se muestre inadecuada.

II. Establecer los medios legales que garanticen a la persona y a la familia la posibilidad de defenderse de programas o programaciones de radio y televisión que contraríen lo dispuesto en el artículo 221, así como de la publicidad de productos, prácticas y servicios que puedan ser nocivos a la salud y al medioambiente.

40. La publicidad comercial de tabaco, bebidas alcohólicas y agrotóxicos, medicamentos y terapias, estará sujeta a restricciones legales, en los términos del inciso II del párrafo anterior, y contendrá, siempre que fuese necesario, advertencia sobre los prejuicios derivados de su uso.

50. Los medios de comunicación social no pueden, directa o indirectamente, ser objeto de monopolio u oligopolio.

60. La publicación de medios impresos de comunicación no necesita de licencia de la autoridad.

Canadá

Ley fundamental adoptada el 21 de septiembre de 1993

Artículo 2. Todos tendrán las libertades fundamentales siguientes:

b) Libertad de pensamiento, creencias, opinión y expresión, incluyendo la libertad de prensa y demás medios de comunicación.

Artículo 8. Todos tendrán inmunidad contra registros o confiscaciones injustificadas.

Costa Rica

Título V

Derechos y garantías sociales

Artículo 29. Todos pueden comunicar sus pensamientos de palabra o por escrito, y publicarlos sin previa censura; pero serán responsables de los abusos que cometan en el ejercicio de este derecho, en los casos y del modo que la ley establezca.

Artículo 30. Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Cuba

Capítulo VII

Derechos deberes y garantías fundamentales

Artículo 53. Se reconoce a los ciudadanos libertad de palabra y prensa conforme a los fines de la sociedad socialista. Las condiciones materiales para su ejercicio están dadas por el hecho de que la prensa, la radio, la televisión, el cine y otros medios de difusión masiva, son de propiedad estatal o social y no pueden ser objeto, en ningún caso, de propiedad privada, lo que asegura su uso al servicio exclusivo del pueblo trabajador y del interés de la sociedad.

La ley regula el ejercicio de estas libertades.

Quedan a salvo los secretos de estado.

Artículo 56. La correspondencia es inviolable. Sólo puede ser ocupada, abierta y examinada en los casos previstos por la ley. Se guardará secreto de los asuntos ajenos al hecho que motivare el examen.

El mismo principio se aplica con respecto a las comunicaciones cablegráficas, telegráficas y telefónicas.

En este sentido y de un análisis de una simple lectura se puede observar que los bienes jurídicamente tutelados y de interés para la presente iniciativa es el orden público y la protección de los derechos de terceros.

En atención a dicho alcance de la hipótesis señalada respecto de la regulación precisa para la implementación de las sanciones correspondientes las cuales no existen actualmente en la legislación federal, es que en la presente adición al Código Penal federal se implementa el tipo penal Contra la paz pública, entendiendo ésta como la protección de los bienes público o privados por aquellos actos que perturben la coexistencia pacífica, armónica y civilizada de los ciudadanos, utilizando sustancias toxicas, inflamables o explosivas. Y el incremento de su pena en dos terceras partes cuando se usen elementos que no permitan la plena identificación fisionómica del sujeto o sujetos activos.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados el siguiente

Decreto

Primero. Se adiciona el artículo 141 Bis. al Código Penal federal para quedar como sigue:

Contra la paz Pública

141 Bis. Se le impondrán de cinco a siete años de prisión, sin derecho a libertad provisional bajo caución y sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten, al que realice actos en contra de las personas, las cosas, servicios públicos o privados, que perturben la coexistencia pacífica, armónica y civilizada de los ciudadanos, utilizando sustancias tóxicas, inflamables, explosivas.

Las penalizaciones se incrementaran en dos terceras partes, cuando dicha conducta se realice utilizando elementos que impidan total o parcialmente la identificación de las características fisonómicas del sujeto activo.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputados: Luis Alberto Villarreal García, José Francisco Sotomayor Chávez, Jorge Iván Villalobos Seáñez, José Isabel Trejo Reyes, Leonor Romero Sevilla, María Isabel Ortiz Mantilla, Juan Jesús Aquino Calvo, Leticia López Landero, María Teresa Jiménez Esquivel, Raúl Gómez Ramírez, Rafael Alejandro Micalco Méndez, Juan Francisco Cáceres de la Fuente, Rodolfo Dorador Pérez Gavilán, José Alfredo Botello Montes, Ramón Antonio Sampayo Ortíz, Adriana González Carrillo, Sergio Augusto Chan Lugo, Alfredo Zamora García, Erick Marte Rivera Villanueva, Fernando Alejandro Larrazábal Bretón, Elizabeth Vargas Martín del Campo, Martha Leticia Sosa Govea, Margarita Licea González, Eufrosina Cruz Mendoza, Verónica Sada Pérez, María Guadalupe Mondragón González, J. de Jesús Oviedo Herrera, Andrés de la Rosa Anaya, Jorge Rosiñol Abreu, José Guadalupe García Ramírez, Homero Ricardo Niño de Rivera Vela, Martha Berenice Álvarez Tovar, Víctor Rafael González Manríquez, Damián Zepeda Vidales, Aurora de la Luz Aguilar Rodríguez, Felipe de Jesús Almaguer Torres, María Celia Urciel Castañeda, David Cuauhtémoc Galindo Delgado, Flor de María Pedraza Aguilera, José Alejandro Llanas Alba, Alberto Díaz Trujillo, Juan Manuel Gastélum Buenrostro, Marcelina Orta Coronado, Alejandra López Noriega, Gerardo Peña Avilés, Esther Quintana Salinas, Marcos Aguilar Vega, Patricia Lugo Barriga, Glafiro Salinas Mendiola, Germán Pacheco Díaz, Juan Carlos Uribe Padilla, Carmen Lucía Pérez Camarena, Leslie Pantoja Hernández, Alfredo Rivadeneyra Hernández, José Martín López Cisneros, Heberto Neblina Vega, Rocío Esmeralda Reza Gallegos, María Concepción Ramírez Diez Gutiérrez, Arturo de la Rosa Escalante, Néstor Octavio Gordillo Castillo, Karina Labastida Sotelo, Consuelo Argüelles Loya, Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, José Arturo Salinas Garza, Rubén Camarillo Ortega, Víctor Oswaldo Fuentes Solís, Xavier Azuara Zúñiga, Juan Bueno Torio, Tania Margarita Morgan Navarrete, Raúl Paz Alonzo, Marcos Aguilar Vega, Raquel Jiménez Cerrillo, María Beatriz Zavala Peniche, Elizabeth Oswelia Yáñez Robles, Beatriz Eugenia Yamamoto Cázares, Liliana Castillo Terreros, Mariana Dunyaska García Rojas, Alicia Concepción Ricalde Magaña, Carlos Fernando Angulo Parra, José Guillermo Anaya Llamas, Raudel López López, Juan Carlos Muñoz Márquez, Ernesto Alfonso Robledo Leal, Juan Pablo Adame Alemán, Fernando Rodríguez Doval, José Luis Oliveros Usabiaga, Enrique Alejandro Flores Flores, Humberto Armando Prieto Herrera, José Enrique Reina Lizárraga, Carlos Alberto García González, Gerardo Maximiliano Cortázar Lara, Humberto Alonso Morelli, Luis Miguel Ramírez Romero, Blanca Jiménez Castillo, Margarita Saldaña Hernández, José González Morfín (rúbricas).

Que reforma el artículo 58 del Código Civil Federal, a cargo de la diputada Alfa Eliana González Magallanes, del Grupo Parlamentario del PRD

I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver

La nación mexicana, ha transitado paulatinamente hacia un estado de derecho en el que se reconocen y respetan los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales y en la Constitución.

En materia legislativa son amplias las reformas que deben realizarse para adecuar el marco jurídico a fin de alcanzar la equidad de género en el país, como se advierte en el sentido y alcance del derecho humano “al nombre”, a partir de su propio contenido y a la luz de los compromisos internacionales contraídos por el Estado Mexicano, ya que actualmente no está regido conforme al principio de autonomía de la voluntad, pues se mantiene la prevalencia del apellido del hombre sobre el de la mujer.

Este derecho está integrado por el nombre propio y los apellidos y debe elegirse libremente por la persona misma, los padres o tutores, según sea el momento del registro ; y, por tanto, no puede existir algún tipo de restricción ilegal o ilegítima al derecho ni interferencia en la decisión.

El derecho humano al nombre a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene como fin fijar la identidad de una persona en las relaciones sociales y ante el Estado, de suerte que la hace distinguible en el entorno, es decir, es una derivación integral del derecho a la expresión de la individualidad, por cuanto es un signo distintivo del individuo ante los demás, con el cual se identifica y lo reconocen como distinto.

Así, la regulación para el ejercicio del derecho al nombre es constitucional y convencionalmente válida siempre que esté en ley bajo condiciones dignas y justas, y no para establecer límites con toques discriminatorios.

La presente iniciativa pretende dar un paso más hacia la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adecuando el Código Civil Federal, ya que en la actualidad el artículo 58 limita uno de los derechos civiles de las mujeres relacionado con sus hijos al no poder decidir el orden de los apellidos al momento de emitirse el acta de nacimiento en el Registro Civil.

II. Argumentos que la sustenten

Nuestra Constitución Política en su artículo 1° señala que “las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.”

Por su parte el artículo 29 constitucional establece “... En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre , a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos...”

Asimismo, el artículo 133 de nuestra carta magna señala que “esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”, es por ello que nuestro Congreso está obligado a legislar para darle cumplimiento a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos.

De la necesidad de promover y proteger a nivel internacional los derechos humanos surge el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, siendo este

“El conjunto de declaraciones, tratados, convenios, acuerdos internacionales y normas en general, que tienen como fin establecer el desarrollo progresivo de los derechos humanos, la paz y la seguridad internacional y el desarrollo económico y social de los países.”

De esta forma, se reconoce tanto al Estado como sujeto de derecho internacional, como a la persona, incluso ante su propio Estado.

Es precisamente este documento el que da inicio a la internacionalización de los derechos humanos y es el primero en hacer mención en su preámbulo de “la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, y en la igualdad de hombres y mujeres ”.

Las convenciones internacionales son parte del Derecho Internacional, en específico en materia de derechos humanos de las mujeres, resalta la Convención para la Eliminación de todas formas de Discriminación en Contra de la Mujer (CEDAW), por ser el instrumento que por primera vez hace énfasis en el reconocimiento de la mujer como sujeto de derecho a nivel internacional.

La CEDAW, fue adoptada por la Asamblea de las Naciones Unidas en 1979, y entró en vigor en nuestro país en 1981. A través de esta tratado, México se comprometió principalmente a:

• Consagrar en cualquier legislación el principio de igualdad entre la mujer y el hombre;

• Sancionar toda forma de discriminación contra la mujer;

• Garantizar el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos;

• Eliminar la discriminación contra la mujer en otras esferas de la vida económica y social;

• Eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares.

La exigibilidad de esta Convención constituye una forma de rendición de cuentas en el ámbito internacional, por ello, al ratificar el Protocolo Facultativo, cualquier Estado parte manifiesta su compromiso con la comunidad internacional de rendir cuentas por el cumplimiento de la CEDAW y demuestra a la comunidad internacional y a su propia sociedad, que está dispuesto a llegar hasta el final en la lucha por la erradicación de la discriminación de género.

Con relación a las medidas de política en general, la CEDAW compromete al Estado mexicano a:

“Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carácter, con las sanciones correspondientes, que prohíban toda discriminación contra la mujer”

Respecto a las funciones estereotipadas y prejuicios, la CEDAW compromete al Estado mexicano:

“Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres”.

En lo referente al tema del matrimonio y la familia, la CEDAW compromete al Estado mexicano:

“Medidas adecuadas para asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres los mismos derechos y responsabilidades como progenitores, cualquiera que sea su estado civil, en materias relacionadas con sus hijos; en todos los casos, los intereses de los hijos serán la consideración primordial”

Por su parte, la Corte Europea de Derechos Humanos, en el caso Burghartz vs. Suiza, decidió el 22 de febrero de 1994, que era una violación a los derechos humanos consagrados en la Carta de Derechos Humanos, el hecho que se impusiera el orden de los apellidos.

Dijo esa Corte: “La Corte reitera que el avance en la igualdad de los sexos es hoy aún, una meta importante para los Estados miembros; ello significa que solo razones de enorme peso podrían soportar una diferencia de trato basada sólo en el sexo, que fuera compatible con la Convención”.

Cabe mencionar que países como España, Paraguay, Francia, Holanda, Colombia y algunas entidades de los Estados Unidos de América, han avanzado en la legislación a éste respecto consagrando que la igualdad de derechos entre la pareja no es un postulado formal, sino que al momento de decidir el orden de los apellidos de la descendencia cobre real eficacia, al determinar que los cónyuges resuelvan este punto en el marco de una autonomía legítima.

Por lo anterior la presente iniciativa se propone equiparar la práctica de los derechos respecto a la familia y los hijos, para alcanzar un estado de equidad entre hombres y mujeres en algo cuya importancia reside en el simbolismo como los es la determinación de los apellidos de los hijos y el orden en el que estos deben aparecer en el acta de nacimiento.

Fundamento legal

La suscrita, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de la Asamblea la Iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 58 del Código Civil Federal.

III. Denominación del proyecto de ley o decreto

Iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 58 del Código Civil Federal.

IV. Ordenamientos a modificar

Código Civil Federal.

V. Texto normativo propuesto

...

Artículo 58. El acta de nacimiento se levantará con asistencia de dos testigos. Contendrá el día, la hora y el lugar del nacimiento, el sexo del presentado, el nombre y apellidos que le correspondan, es decir, el primer apellido del padre y el primer apellido de la madre, en el orden que de común acuerdo determinen, el orden elegido deberá mantenerse para todos hijos de la misma filiación; asimismo, la razón de si se ha presentado vivo o muerto; la impresión digital del presentado. Si éste se presenta como hijo de padres desconocidos, el Juez del Registro Civil le pondrá el nombre y apellidos, haciéndose constar esta circunstancia en el acta.

Si el nacimiento ocurriere en un establecimiento de reclusión, el Juez del Registro Civil deberá asentar como domicilio del nacido, el Distrito Federal.

En los casos de los artículos 60 y 77 de este Código el Juez pondrá el primer apellido de los progenitores o los dos apellidos del que lo reconozca, en el orden que se disponga, si éste a su vez llevase uno solo, podrá duplicar dicho apellido.

VI. Artículos transitorios

Artículo Primero. El presente ordenamiento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. El Ejecutivo federal dispondrá que el texto integro de la exposición de motivos y el cuerpo normativo del presente decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indígenas radicados en los estados y el Distrito Federal y ordenara su difusión en sus comunidades.

Artículo Tercero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 26 días del mes de septiembre de 2013.

Diputada Alfa Eliana González Magallanes (rúbrica)

Que reforma los artículos 215-A a 215-C, y adiciona el 215-A Bis del Código Penal Federal, a cargo de la diputada Miriam Cárdenas Cantú, del Grupo Parlamentario del PRI

La suscrita, diputada Miriam Cárdenas Cantú, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, en ejercicio de la facultad que confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, somete a esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 215-A, 215-B, 215-C y 215-D, y adiciona el artículo 215-A Bis al Código Penal Federal, al tenor de lo siguiente

Preámbulo

Hoy nuestro país transita hacía nuevos estadios en materia de derechos humanos. La reforma constitucional del 11 de junio de 2011 en ese rubro, sentó un precedente histórico e hizo realidad un anhelado cambio de paradigma.

Los derechos humanos, bien lo establece ahora nuestra Constitución en su artículo 1o., son anteriores al propio Estado por lo que los reconoce y tutela. Sin embargo, como consecuencia de ese cambio paradigmático, dentro del sistema normativo del país existen disposiciones que aún responden al precedente, es decir, a un modelo meramente legalista y estatalista que concebía a nuestra Constitución como un mero programa político/normativo que requería de la necesaria existencia de una ley reglamentaria que hiciese efectivo todo derecho tutelado desde la Constitución. Además, se trataba de un modelo centrado únicamente en el derecho creado por el propio Estado mexicano y reacio a toda norma con origen internacional.

Pues bien, ese paradigma fue modificado, por lo que es imperativo que ahora se trabaje desde esta alta Tribuna en la adecuación o armonización de nuestro derecho interno, a la luz de los más recientes avances que en materia de derechos humanos se han dado desde la comunidad internacional.

El objeto de la iniciativa que hoy presento ante esta honorable asamblea, por una parte, es adecuar y con ello armonizar con el derecho y la jurisprudencia internacional, las disposiciones punitivas federales en materia de desapariciones forzadas. Además, se propone ampliar el margen de los sujetos activos capaces de cometer ese ilícito. Por otra parte, incorporar al Código Federal Penal, un nuevo tipo penal: el de las desapariciones equiparables a la desaparición forzada, de manera que sea posible perseguir las desapariciones en las que no intervienen agentes estatales y castigarlas; me refiero a las que en el ámbito internacional se conocen como involuntarias.

La desaparición de personas además de ser un grave delito que lastima a la sociedad, provoca situaciones que deben ser afrontadas en toda su extensión, para estar en posibilidad de dar una respuesta toral a este ignominioso crimen contra la humanidad.

Por cuestiones metodológicas que permitan exponer con precisión las causas y razones que motivan esta propuesta, en ella se alude a rubros que refieren sobre la problemática actual, los desarrollos normativos tratándose de la desaparición forzada e involuntaria de personas y a la jurisprudencia internacional en la materia, no sin antes referir sobre algunos casos que, en la materia, han sido resueltos por instancias internacionales contra nuestro país, por lo que me permito presentar esta iniciativa bajo la siguiente:

Exposición de Motivos

I. Motivación fáctica. La problemática actual

El Gobierno Federal ha mostrado voluntad política para enfrentar un problema real y actual: las desapariciones, y como primer paso, en febrero de 2013, a través de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, dio a conocer una cifra sobre personas que desaparecieron entre el 1 de diciembre de 2006 al 30 de noviembre de 2012. Reportó a 26,121 personas.

Se trata de una cifra que lastima pero que, desafortunadamente, también dimensiona la gravedad del problema, porque a ella hay que sumar también a otras víctimas: sus familiares.

Tenemos entonces a miles de personas desaparecidas a lo largo del territorio nacional y a miles más que sufren y padecen la ausencia de su ser querido.

Aunado a ello, hay que considerar otra situación que agrava la problemática: el delito de desaparición forzada de personas es, en cuanto a su persecución, uno de competencia local, por lo que su regulación es distinta, si la hay, en los distintos Códigos Penales de las entidades federativas y del Distrito Federal.

Al respeto conviene señalar que han sido documentadas observaciones de organismos internacionales que refieren sobre las disparidades existentes en aquellos ordenamientos en cuanto a la descripción del tipo penal.

Además, en estados como Baja California, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Querétaro, Quintana Roo, San Luís Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas ni siquiera se ha legislado sobre el particular, aunque en la mayoría de estos casos, existe un tipo “similar” que es el de “privación ilegal de la libertad” pero que queda limitado por mucho frente al tipo penal de desaparición forzada de personas.

En otros casos, como Aguascalientes el delito de desaparición forzada prevé como sujetos activos únicamente a servidores públicos, sin incluir la participación de particulares o grupos organizados. En otros, como Oaxaca, se desnaturaliza completamente el tipo penal circunscribiéndolo solamente a motivos políticos.

Es fácil advertir que, como consecuencia de la multiplicidad de tipos penales regulados en nuestro país, los resultados en su persecución y sanción varíen de entidad a entidad federativa, cosa que no debería acontecer si consideramos que al hablar de desapariciones nos encontramos frente a uno de los crímenes más reprobados por la comunidad de estados en su conjunto.

El Código Penal Federal prevé también el tipo penal de desaparición forzada de personas cuya competencia, en casos federales, se encuentra determinada por las correspondientes normas procedimentales y sustantivas (como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación).

En el caso del Código Penal Federal éste prevé el tipo penal correspondiente en el artículo 215-A, cuya redacción, frente a los parámetros internacionales en la materia, es limitada y no refleja el contenido material de este tipo penal conforme a dichos estándares que, en párrafos posteriores señalaré.

Se desprende de lo anterior además, la imposibilidad que tenemos como Poder Legislativo Federal de legislar en una materia que hoy por hoy, corresponde regular y sancionar a las entidades federativas a través de sus correspondientes códigos sustantivos y adjetivos penales.

Por ello, he centrado esta propuesta en el Código Penal Federal, no sin antes comentar que en diversos puntos de acuerdo, he recalcado la necesidad de que las entidades federativas adecúen su legislación a los parámetros internacionales en materia de desaparición forzada de personas.

Ahora bien, si la ley es incompleta, equivoca, o simplemente su contenido normativo no se corresponde con la realidad en que se pretende aplicar, los resultados serán nulos o, en el mejor de los casos, poco satisfactorios.

En ese contexto esta propuesta, como mencioné líneas atrás, tiene como propósito adecuar la normativa federal que prevé el delito de desaparición forzada para que el mismo tenga concreción y una vigencia que se corresponda con los avances normativos internacionales en materia de derechos humanos.

Efectivamente, se requiere de normas que faculten a las autoridades a realizar su cometido y que tutelen de una mejor manera lo que se conoce como el límite de lo decidible: aquello que sí y aquello que no se puede hacer tratándose de los derechos humanos.

II. Desarrollos normativos nacionales e internacionales tratándose de la Desaparición Forzada e Involuntaria de Personas

Por principio es de comentarse que la desaparición forzada y la involuntaria de personas han sido consideradas por la comunidad internacional de estados como de los crímenes más graves que atentan contra la humanidad. El Estatuto del máximo tribunal penal internacional, la Corte Penal Internacional (CPI), cataloga la desaparición forzada como uno de los doce crímenes de lesa humanidad.

Es de señalarse que en el concierto internacional, nuestro país ha firmado documentos internacionales que dan cuenta de la gravedad de las desapariciones.

Así, dentro del sistema universal de protección de los derechos humanos, mejor conocido como sistema de Naciones Unidas, los principales instrumentos en la materia son la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, del 18 de diciembre de 19921 y la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, del 23 de septiembre de 2005.2 En esta última, vigente para México desde 2010, se define a la desaparición forzada como:

“(...) el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa de reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley” (artículo 2).

Además, señala dicho instrumento que:

“Los Estados parte tomarán las medidas apropiadas para investigar sobre las conductas definidas en el artículo 2 que sean obra de personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, y para procesar a los responsables.” (artículo 3).

En cuanto al procedimiento y actuación de las autoridades, el artículo 12 de la convención indica:

“Artículo 12

1. Cada Estado parte velará por que toda persona que alegue que alguien ha sido sometido a desaparición forzada tenga derecho a denunciar los hechos ante las autoridades competentes, quienes examinarán rápida e imparcialmente la denuncia y, en su caso, procederán sin demora a realizar una investigación exhaustiva e imparcial. Se tomarán medidas adecuadas, en su caso, para asegurar la protección del denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como de quienes participen en la investigación, contra todo maltrato o intimidación en razón de la denuncia presentada o de cualquier declaración efectuada.

2. Siempre que haya motivos razonables para creer que una persona ha sido sometida a desaparición forzada, las autoridades a las que hace referencia el párrafo 1 iniciarán una investigación, aun cuando no se haya presentado ninguna denuncia formal.

3. Los Estados parte velarán para que las autoridades mencionadas en el párrafo 1 del presente artículo:

a) Dispongan de las facultades y recursos necesarios para llevar a cabo eficazmente la investigación, inclusive el acceso a la documentación y demás informaciones pertinentes para la misma;

b) Tengan acceso, previa autorización judicial si fuera necesario emitida a la mayor brevedad posible, a cualquier lugar de detención y cualquier otro lugar donde existan motivos razonables para creer que pueda encontrarse la persona desaparecida.

4. Cada Estado parte tomará las medidas necesarias para prevenir y sancionar los actos que obstaculicen el desarrollo de las investigaciones. En particular, deberán garantizar que las personas de las que se supone que han cometido un delito de desaparición forzada no estén en condiciones de influir en el curso de las investigaciones, ejerciendo presiones y actos de intimidación o de represalia sobre el denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como sobre quienes participan en la investigación” (negritas nuestras).

Ahora bien, dentro del sistema de Naciones Unidas, normalmente se prevé que en cada uno exista un órgano competente para vigilar la aplicación del correspondiente tratado internacional, estos órganos son los Comités, mismos que pueden emitir observaciones generales que detallan la forma o manera en cómo un determinado derecho reconocido en el tratado correspondiente debe de ser aplicado por los estados.

La Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, tiene el Comité contra la Desaparición Forzada, mejor conocido como CED (por sus siglas en ingles).

De tal forma, las observaciones generales que realicen los Comités sobre alguno o algunos artículos de los correspondientes tratados internacionales, o bien, las recomendaciones hechas a los estados a través de sus diversos informes, constituyen derecho vinculante para los mismos. En efecto, no son (como se pretende) simples pautas orientadoras que pueden o no ser atendidas por los estados, pues partir de esta consideración sería asumir una posición reduccionista que no asume en serio a los derechos humanos y su correspondiente efecto irradiador en todo el ordenamiento jurídico a la luz de la máxima protección de la persona humana conforme lo mandata el artículo 1o. constitucional.

La razón del por qué son vinculantes, la expone con gran precisión el ex juez presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quién refiriéndose al ámbito americano señala:

“Sustento mi punto de vista en la consideración de que los Estados partes en la Convención Americana –y otras- han acogido este instrumento soberanamente, como parte de la preceptiva nacional, asumiendo los deberes que asigna y afrontando los derechos personales que reconoce. Y esos mismos Estados han aceptado –también soberanamente, al constituirse en partes de la CADH- que la Corte IDH, tribunal supranacional, es el órgano judicial llamado a interpretar las disposiciones convencionales. Por lo tanto, la interpretación de la Corte establece formal y oficialmente el alcance de tales disposiciones y, en consecuencia, la medida de los deberes de los Estados y los derechos de los particulares. Así, no es posible sostener que las interpretaciones establecidas por la Corte IDH constituyan un punto de vista atendible o desatendible, y no un acto de necesaria observancia... Implican, como prefiero decir, una interpretación vinculante de textos normativos asimismo vinculantes para los Estados, que deben ser entendidos y aplicados interiormente en los términos de la interpretación formal y final dispuesta por la Convención y ejercida por la Corte.”3

En lo que hace al sistema regional de protección de los derechos humanos, la desaparición forzada se prevé en la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, adoptada en Belem do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994 y en vigor desde el 28 de marzo de 1996 (México es parte desde 2002). En esta Convención se define a la desaparición forzada (artículo II) como:

(...) la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes.

De la misma manera, en el instrumento interamericano se señala la obligación del estado de adoptar medidas internas para tipificar como delito a esta figura.

Así, señala en su artículo I:

“Los Estados parte en esta Convención se comprometen a:

a) No practicar, no permitir, ni tolerar la desaparición forzada de personas, ni aun en estado de emergencia, excepción o suspensión de garantías individuales;

b) Sancionar en el ámbito de su jurisdicción a los autores, cómplices y encubridores del delito de desaparición forzada de personas, así como la tentativa de comisión del mismo;

c) Cooperar entre sí para contribuir a prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de personas; y

d) Tomar las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra índole necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en la presente Convención.”

En cuanto a la jurisprudencia del sistema interamericano, debemos de señalar que las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son obligatorias, más aún cuando existen sentencias sobre desaparición forzada cometidas por agentes del Estado mexicano.

Se sustenta lo anterior en la siguiente tesis del Poder Judicial de la Federación:

“Control de convencionalidad en sede interna. Los tribunales mexicanos están obligados a ejercerlo. Tratándose de los derechos humanos, los tribunales del Estado mexicano como no deben limitarse a aplicar sólo las leyes locales, sino también la Constitución, los tratados o convenciones internacionales conforme a la jurisprudencia emitida por cualesquiera de los tribunales internacionales que realicen la interpretación de los tratados, pactos, convenciones o acuerdos celebrados por México; lo cual obliga a ejercer el control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y las supranacionales, porque éste implica acatar y aplicar en su ámbito competencial, incluyendo las legislativas, medidas de cualquier orden para asegurar el respeto de los derechos y garantías, a través de políticas y leyes que los garanticen”4 (negritas nuestras).

Todo lo señalado con antelación es de gran importancia porque en párrafos subsiguientes me permito referir algunas recomendaciones que han sido dadas al Estado mexicano.

Con motivo de la firma de esos instrumentos, nuestro país está obligado a atender sus prevenciones porque se trata de obligaciones vinculantes e irrenunciables frente a las que tiene que dar cuenta.

Ello es así porque, con motivo de la reforma constitucional de 2011, las prevenciones contenidas en los instrumentos internacionales de los cuales nuestro país es parte, se constituyen en imperativos vinculantes que han de observarse dentro de nuestro régimen interior.

A. Obligaciones del Estado mexicano frente al derecho internacional de los derechos humanos.

Todo estado tiene en materia de derechos humanos ciertas obligaciones básicas o elementales: promover, respetar, proteger y garantizar. Al logro de estos fines tiene que estar orientada la actividad del estado pues constituye el fundamento último de su legitimidad.

El artículo 133 Constitucional establece un bloque que determina que integran la ley suprema de la unión “la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión y los tratados internacionales”, siendo por tanto, derecho interno, el adoptado a través de la integración de los tratados internacionales al orden jurídico nacional.

El caso de los tratados internacionales en materia de derechos humanos sigue reglas diferentes a otro tipo de instrumentos internacionales, puesto que aquellos tutelan los bienes más elementales del ser humano; tan es así que el artículo 1o Constitucional los coloca en una situación particular que incluso viene a modificar el tradicional sistema de fuentes y de jerarquía en el derecho a través del principio pro persona.

Dicho principio obliga a aplicar al caso concreto aquella norma que mejor protección brinde al ser humano, sin importar su jerarquía normativa, ya sea que se encuentre en un reglamento, ley, Constitución o, incluso, tratado internacional.

Adicionalmente, la Constitución General de la República establece un mandato de interpretación constitucional en materia de derechos humanos: éstos deberán interpretarse considerando que todo derecho fundamental es universal, interdependiente, indivisible y progresivo.

De este modo, la Constitución misma nos brinda ahora la regla de interpretación que habrá de seguirse en materia de derechos humanos y con esta regla de interpretación se subsana uno de los principales problemas en el campo de los derechos humanos, esto es ¿cómo habrán de interpretarse?, al respecto comenta Robert Alexy:

“Una vez que los derechos humanos adquieren carácter positivo mediante los derechos fundamentales, la discusión sobre los derechos humanos toma un nuevo rumbo. Se convierte en una discusión sobre qué debe considerarse como válido en el derecho positivo, a partir del respectivo catálogo de derechos fundamentales. Este es un problema de interpretación...Cuando se logra hacer que una determinada interpretación de los derechos fundamentales se vuelva predominante –cosa que prácticamente significa que sea aceptada por la Corte Constitucional- se obtiene algo que es inalcanzable en el proceso político ordinario: hacer que cierta concepción sobre asuntos relativos a la estructura fundamental de la sociedad entre a formar parte de la Constitución y al mismo se excluya del orden del día de la política”5

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado:

“Pasos a seguir en el control de constitucionalidad y convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos. La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.”6

En ese mismo esquema, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido las nuevas reglas a seguirse en materia de derechos humanos:

“Derechos humanos. Obligaciones constitucionales de las autoridades en la materia. Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, vigente a partir del día siguiente de su publicación, se reformó y adicionó el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer diversas obligaciones a las autoridades, entre ellas, que las normas relativas a derechos humanos se interpretarán conforme a la Constitución y a los tratados internacionales en la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, es decir, que los derechos humanos son los reconocidos por la Ley Fundamental y los tratados internacionales suscritos por México, y que la interpretación de aquélla y de las disposiciones de derechos humanos contenidas en instrumentos internacionales y en las leyes, siempre debe ser en las mejores condiciones para las personas. Asimismo, del párrafo tercero de dicho precepto destaca que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, deben promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y que, en consecuencia, el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establezca la ley, lo cual conlleva a que las autoridades actúen atendiendo a todas las personas por igual, con una visión interdependiente, ya que el ejercicio de un derecho humano implica necesariamente que se respeten y protejan múltiples derechos vinculados, los cuales no podrán dividirse, y todo habrá de ser de manera progresiva, prohibiendo cualquier retroceso en los medios establecidos para el ejercicio, tutela, reparación y efectividad de aquéllos.”7

Entonces, el proceder de toda autoridad en materia de derechos humanos, ha señalado el Poder Judicial de la Federación, a través de la SCJN, debe sujetarse al control de convencionalidad para prever en todo caso la aplicación de la norma que más beneficie al ser humano. Al respecto, cito la siguiente tesis de nuestro máximo tribunal de justicia:

“Control de convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de constitucionalidad. De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia.8

Así, los derechos humanos pasan a constituirse en el eje angular de la actividad del estado y esto ha sido reafirmado por nuestro máximo tribunal que, con el control de convencionalidad, cambia los parámetros de proceder de todo servidor público, dado que le obliga a desaplicar toda norma que contravenga los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

No por nada, la Suprema Corte de Justicia ha reconocido que nos encontramos en una nueva etapa y, con motivo de la reforma constitucional de 2011, cambió de época inaugurando una décima.

México, a partir de la reforma de 2011 se asume como uno de los países para quién el respeto a los derechos fundamentales constituye la máxima a seguir y no solamente lo expresa a nivel discursivo, sino que lo certifica y coloca como baluarte en el texto constitucional.

Ahora bien, en lo que hace a nuestro derecho interno, México aceptó la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde 1998 y por tanto, las sentencias que dicha Corte emita son obligatorias para todos los servidores públicos en todos los niveles y, por tanto, deben de ser cumplidas a cabalidad. Así ha sido reconocido por nuestro máximo tribunal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal como se puede constatar en la siguiente tesis:

“sentencias emitidas por la corte interamericana de derechos humanos. Son vinculantes en sus términos cuando el estado mexicano fue parte en el litigio . El Estado mexicano ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ello, cuando ha sido parte en una controversia o litigio ante esa jurisdicción, la sentencia que se dicta en esa sede, junto con todas sus consideraciones, constituye cosa juzgada, correspondiéndole exclusivamente a ese órgano internacional evaluar todas y cada una de las excepciones formuladas por el Estado mexicano, tanto si están relacionadas con la extensión de la competencia de la misma Corte o con las reservas y salvedades formuladas por aquél. Por ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aun como tribunal constitucional, no es competente para analizar, revisar, calificar o decidir si una sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos es correcta o incorrecta, o si excede en relación con las normas que rigen su materia y proceso. Por tanto, la Suprema Corte no puede hacer ningún pronunciamiento que cuestione la validez de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ya que para el Estado mexicano dichas sentencias constituyen cosa juzgada. Lo único procedente es acatar y reconocer la totalidad de la sentencia en sus términos. Así, las resoluciones pronunciadas por aquella instancia internacional son obligatorias para todos los órganos del Estado mexicano, al haber figurado como parte en un litigio concreto, siendo vinculantes para el Poder Judicial no sólo los puntos de resolución concretos de la sentencia, sino la totalidad de los criterios contenidos en ella”.9

Una vez señaladas, en términos generales, las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, pasaremos directamente a relacionarlas con el tema sobre el que versa la presente Iniciativa: la desaparición forzada e involuntaria de personas.

1. Normativa constitucional y legal en México

La desaparición forzada de personas se encuentra prevista en nuestro ordenamiento jurídico nacional, así como por tratados internacionales de los que México es parte y cuyas disposiciones son jurídicamente vinculantes en el derecho interno tanto como las propias normas positivas elaboradas por el Estado mexicano. En relación a estas últimas, la desaparición forzada se prevé desde nuestra máxima norma: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Nuestra Constitución prevé en su cláusula pétrea, es decir, el artículo 29, la prohibición de la desaparición forzada. En este sentido, el derecho fundamental a no ser víctima de desaparición forzada (por ser una prohibición absoluta) constituye un derecho que bajo ninguna circunstancia puede ser suspendido o restringido, constituye el límite de lo indecidible para el Estado, aquello que bajo ninguna circunstancia puede ser objeto siquiera de decisión o cuestionamiento.

En cuanto a las leyes que devienen de la Constitución, encontramos que el delito de desaparición forzada se encuentra previsto en el Código sustantivo penal, en concreto, en su artículo “215-A”10 cuya redacción es la siguiente:

“Artículo 215-A. Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención”.

A estas alturas, es fácil advertir que el tipo penal previsto en el Código sustantivo penal en comento, adolece de diversas inexactitudes frente a la descripción del tipo penal que puede encontrarse en el derecho internacional. Una de las más graves falencias es el desconocimiento de que la desaparición forzada de personas también puede resultar cometida por particulares que actúan bajo la connivencia o aquiescencia de servidores públicos, situación ésta que no se prevé en el tipo penal nacional y que es sumamente preocupante.

También destaca la omisión que hace el tipo penal de uno de los elementos subjetivos que caracterizan y distinguen a la desaparición forzada: la negativa de la autoridad a reconocer la desaparición del individuo. Como se verá más adelante, estos elementos son estructuralmente imprescindibles para la configuración plena de este tipo penal.

Es oportuno señalar que, en el Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos, la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, determina en su artículo 3 que los estados parte deberán adoptar las medidas apropiadas para investigar los actos equiparables a las desapariciones forzadas cometidos por personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del estado, y procesar a los culpables.

En ese contexto, y para el efecto de atender dicha determinación internacional (vinculante para nuestro país), definir un ámbito de competencia y, por ende, de atribuciones a las autoridades y atender las demandas de victimas de desaparición involuntaria, es que se propone en esta Iniciativa la creación del tipo penal de desaparición equiparable a la forzada para dar cabida, en el ordenamiento penal federal, a las desapariciones involuntarias.

2. Recomendaciones internacionales en la materia

No son pocos los organismos internacionales que se han pronunciado en la materia. Nos referiremos en este apartado a las recomendaciones que han sido hechas al Estado mexicano para que adecué su normativa interna a los estándares imperantes en el derecho internacional de los derechos humanos.

Señalé en párrafos anteriores que tratándose de ciertos órganos como los autorizados para realizar interpretaciones sobre un tratado del que México sea parte, las mismas revisten fuerza vinculante, en otros casos, la fuerza moral que acompaña a ciertas organizaciones como Human Right Watch y Amnistía Internacional debe o debería ser suficiente para justificar la atención que se dé a sus recomendaciones.

A nivel internacional se ha dado cuenta11 de la problemática existente en nuestro país por la diversidad de legislaciones, locales y federales, así como de las disparidades que se advierten en la disímil regulación de tipos penales, entre ellos el de la desaparición forzada. El CEDAW señaló:

“El Comité observa los progresos legislativos federales del Estado parte, como la reforma constitucional en materia de derechos humanos (2011). Sin embargo, le preocupa que los diferentes niveles de autoridad y competencias dentro de la estructura federal del Estado parte acarreen una aplicación diferenciada de la ley según se haya llevado a cabo o no una armonización adecuada de la legislación pertinente en el plano estatal... El Comité observa con preocupación que esta situación da lugar a disposiciones discriminatorias contra las mujeres o a definiciones y sanciones distintas en relación, entre otras cosas, con la violación, el aborto, las desapariciones forzosas, la trata de personas, las lesiones y el homicidio llamado “de honor”, así como sobre el adulterio en los 32 estados del Estado parte. También preocupa al Comité la falta de una armonización sistemática de la legislación del Estado parte, por ejemplo, las leyes civiles, penales y procesales en los planos federal y estatal, con la Ley General o las leyes locales sobre el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia y con la Convención...”12

Asimismo, el Comité instó a las autoridades federales de México (entre las que se incluye el Poder Legislativo Federal) a:

“...Adoptar las medidas necesarias para eliminar las incoherencias en los marcos jurídicos entre los planos federal, estatal y municipal, entre otras cosas integrando en la legislación estatal y municipal pertinente el principio de la no discriminación y la igualdad entre hombres y mujeres y derogando las disposiciones discriminatorias contra las mujeres, de conformidad con el artículo 2 g) de la Convención, y proporcionando definiciones y sanciones coherentes, entre otras cosas sobre la violación, el aborto, las desapariciones forzosas, la trata de personas, las lesiones y los homicidios por motivos llamados “de honor”, así como sobre el adulterio...”13

El CEDAW, en este mismo informe prosigue señalando:

“Al Comité le preocupan, además, los siguientes aspectos: a) El número cada vez mayor de desapariciones forzosas de mujeres y muchachas en varios estados como Chihuahua, Nuevo León y Veracruz, el hecho de que las desapariciones forzosas no constituyan un delito en varios códigos penales locales, la falta de un registro oficial sistemático de las desapariciones y la lenta o nula activación de los protocolos de búsqueda en vigor, como el protocolo Alba y la alerta Amber, por las autoridades...”14

Frente a esta preocupación, el CEDAW instó al Estado mexicano a:

“Desarrollar un registro oficial sistemático de las desapariciones forzosas a fin de poder evaluar la magnitud del fenómeno y adoptar políticas apropiadas; examinar los códigos penales locales para tipificar como delito las desapariciones forzosas; simplificar los procedimientos existentes para activar el Protocolo Alba y la Alerta Amber, a fin de poner en marcha sin demora la búsqueda de las mujeres y muchachas desaparecidas; y normalizar los protocolos de búsqueda policial...”15

Amnistía Internacional, en su informe 2013 sobre el estado de los derechos humanos en el mundo, dio cuenta del triste panorama por el que atraviesa nuestro país en materia de desaparición forzada señalando lo siguiente:

“En la mayoría de las ocasiones seguía sin conocerse la suerte que había corrido la víctima. Las autoridades a menudo se mostraban reacias a investigar los casos, especialmente las desapariciones forzadas, por lo que los familiares tenían que llevar a cabo sus propias indagaciones –a menudo con gran riesgo de sufrir represalias por parte de los perpetradores- para determinar lo ocurrido a sus seres queridos. En algunos estados, los familiares de las víctimas recibían un trato despreciativo, en el que los funcionarios formulaban acusaciones infundadas sobre las supuestas relaciones delictivas de las víctimas. En los estados de Coahuila y Nuevo León, víctimas y organizaciones de derechos humanos consiguieron que funcionarios locales se comprometiesen a revisar casos y responder con rapidez a la hora de iniciar la búsqueda e investigar las denuncias de desapariciones forzadas... Según la CNDH, había al menos 15,921 cadáveres sin identificar y se habían exhumado más de 1400 restos de fosas comunes clandestinas... En noviembre, el estado de Nuevo León aprobó legislación que tipificaba como delito la desaparición forzada. En casi todos los demás estados y en el ámbito federal, las desapariciones forzadas no se penalizaban conforme a las normas internacionales de derechos humanos. El nuevo gobierno se comprometió a rectificar esta situación. ”16 (negritas nuestras)

Así también, el “Grupo de trabajo de la ONU sobre las desapariciones forzadas o involuntarias”, en su visita a nuestro país en 2011, encontró diversos problemas y formuló sendas recomendaciones.

El grupo de trabajo dio cuenta de la compleja situación que se presenta en cuanto al combate de la desaparición forzada en un Estado que, como México, divide facultades y competencias entre diversos órdenes de gobierno. Señaló:

“...Son preocupantes, las dificultades que la estructura federal crea en la implementación efectiva de la Declaración en todo el territorio nacional. La distribución de competencias; la ausencia de una ley general que regule todos los aspectos de la desaparición forzada; la existencia de fuerzas de seguridad a nivel federal, estatal y municipal, y la posibilidad de que los delitos sean investigados a nivel federal o estatal dependiendo de quién haya sido el autor imputado, diluyen la responsabilidad de las autoridades federales y locales....”17

En cuanto a la armonización legislativa, en el informe del grupo de trabajo sobre desapariciones forzadas, también se evidencia esta problemática al señalar:

“La facultad de aprobar leyes es compartida por los estados y la federación existiendo algunos delitos que son de competencia exclusiva de la federación. La desaparición forzada es un delito autónomo en el Código Penal Federal desde 2001 y en la legislación penal de ocho estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Distrito Federal, Guerrero, Nayarit y Oaxaca). El Código Penal Federal y la legislación de los Estados que han tipificado la desaparición forzada no utilizan la misma definición ni aquella contenida en la Declaración. La mayoría se refiere sólo a actos cometidos por funcionarios públicos sin incluirla posibilidad de que las desapariciones forzadas sean perpetradas por grupos organizados o particulares que actúen en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o indirecto, su autorización o aquiescencia. La pena varía dependiendo de la jurisdicción... Las inconsistencias de la definición del delito de desaparición forzada en relación con la Declaración y otros instrumentos internacionales y la ausencia de tipificación autónoma en la mayoría de los estados contribuyen a la impunidad. Es preocupante que en 24 estados no se haya tipificado el delito. En estos Estados, las desapariciones forzadas son tratadas como abuso de autoridad, privación ilegal de la libertad agravada, ejercicio indebido de las funciones públicas, delitos contra la administración de justicia, detención ilegal, secuestro o una combinación de algunos de estos delitos. Dichos delitos carecen del ámbito de aplicación necesario para abordar las desapariciones forzadas o la severidad de la pena no es apropiada.”18

Con relación a la obligación inmediata de armonizar la legislación secundaria a la reforma constitucional de junio de 2011, y a la que ya nos hemos referido, el grupo de trabajo sobre desapariciones forzadas de la ONU lo recalcó:

“En junio de 2011 entraron en vigor importantes reformas constitucionales en materia de derechos humanos que, en esencia, establecen que los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales tienen jerarquía constitucional. Las enmiendas consagran las obligaciones de todas las autoridades en relación con los derechos humanos y proporcionan mayor fuerza legal a las recomendaciones de los organismos públicos de derechos humanos.

Otra reforma constitucional reconoce que las violaciones a los derechos humanos internacionalmente reconocidos pueden ser objeto del juicio de amparo. El Congreso de la Unión y las legislaturas locales deben armonizar la legislación federal y estatal con estos cambios constitucionales así como que los poderes judiciales adecuar su jurisprudencia al nuevo marco constitucional” (negritas nuestras).

En cuanto a sus recomendaciones, el grupo de trabajo señaló que el primer paso para afrontar el problema de las desapariciones forzadas es el de reconocer el problema en toda su dimensión, algo que la presente administración gubernamental ha realizado ya, pero además, se recomendó:

“llevar a cabo las adecuaciones legislativas a nivel federal y local para garantizar la implementación efectiva del nuevo marco constitucional sobre derechos humanos, amparo y sistema penal.

El Grupo de Trabajo recomienda que se garantice que el delito de desaparición forzada sea incluido en los Códigos Penales de todas las entidades federativas y que a la brevedad se apruebe una ley general sobre las desapariciones forzadas o involuntarias. Dicha ley general debería definir la desaparición forzada como un delito autónomo; crear un procedimiento específico de búsqueda de la persona desaparecida con la participación de los familiares de las víctimas; establecer un registro nacional de personas desaparecidas forzosamente que garantice que los familiares, abogados, defensores de los derechos humanos y cualquier otra persona interesada tenga pleno acceso a este registro; permitir la declaración de ausencia como consecuencia de la desaparición forzada; asegurar la plena protección y apoyo de los familiares de las personas desaparecidas y de los testigos; y garantizar el derecho a la reparación integral.

El Grupo de Trabajo recomienda garantizar la armonización de la definición de desaparición forzada en la legislación penal con lo establecido en la Declaración y otros instrumentos internacionales relevantes.

El Grupo de Trabajo recomienda que se elimine la detención mediante arraigo de la legislación y la práctica, tanto a nivel federal como estatal para prevenir casos de desaparición forzada.

El Grupo de Trabajo recomienda modificar el marco jurídico sobre la flagrancia a fin de restringir su uso al momento preciso de la comisión de un delito y eliminar los conceptos de cuasi-flagrancia y flagrancia equiparada, para prevenir las desapariciones forzadas.”

Por su parte, Human Rights Watch (HRW) documentó en su Informe “Los desaparecidos de México. El persistente costo de una crisis ignorada” (2013) que en nuestro país, de casi 259 desapariciones de este tipo (que fueron documentadas por HRW), en más de 140 casos, las evidencias sugieren que se trató de desapariciones forzadas, es decir, que participaron en ellas actores estatales en forma directa, o bien indirectamente mediante su colaboración o aquiescencia. “Estos delitos han sido cometidos por miembros de todas las fuerzas de seguridad que intervienen en operativos de seguridad pública, en ocasiones conjuntamente con la delincuencia organizada...”19

HRW advierte al actual gobierno de que en caso de no enfrentar este problema en su real dimensión, las desapariciones continuarán en ascenso y miles de familias pagarán las consecuencias:

“Durante los años en que el gobierno de Calderón ignoró el creciente problema de las desapariciones, el país no adoptó las medidas serias para abordarlo. Esto dio lugar a la crisis más profunda en materia de desapariciones forzadas que se haya producido en América Latina en las últimas décadas. Si el gobierno de Peña Nieto repite esta estrategia fallida y no establece un plan integran y efectivo para investigar desapariciones ocurridas en el pasado y ayudar a prevenirlas en el futuro, los casos de desapariciones muy probablemente continuarán en ascenso. Y miles de familias de víctimas seguirán sumidas en la desesperación de no saber qué les sucedió a sus seres queridos”20

En lo que hace a la falta de adecuación normativa del tipo penal de desaparición forzada con los estándares internacionales, el informe de HRW señala:

“...México no ha incorporado adecuadamente en su derecho interno la definición de “desaparición forzada”. En vez de ello, las diversas normas federales y de los estados establecen definiciones excesivamente acotadas y contradictorias que limitan las acciones tendientes a prevenir, investigar y juzgar este delito.”

Respecto del Código Penal Federal señala:

“El Código Penal Federal de México dispone que “[c]omete el delito de desaparición forzada de personas el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención”. Por lo tanto, el artículo únicamente impone responsabilidad penal por desapariciones forzadas a “servidores públicos” que participen en la detención o tengan conocimiento del hecho. Sin embargo, este artículo no atribuye responsabilidad penal a los responsables cuando las desapariciones forzadas “sean perpetradas por grupos organizados o particulares que actúen en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o indirecto, autorización o aquiescencia”... Por consiguiente, en función de lo establecido por la definición federal, los agentes del Ministerio Público podrían argumentar que no tienen competencia para perseguir penalmente como delito de desaparición forzada una subcategoría entera de posibles casos reconocidos como tales por el derecho internacional”21 (negritas nuestras).

Como se advierten, son múltiples los informes que en esta materia han sido realizados y múltiples también las recomendaciones hechas en este rubro. La reticencia de mantener el actual texto del artículo 215-A del Código Penal Federal resulta completamente absurda por lo que resulta imperante una reforma inmediata.

3. Jurisprudencia Internacional en la materia

En este apartado refiero sobre el desarrollo que en materia de desaparición forzada de personas, ha sido elaborado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Aludo a esta Corte por el indudable valor y las repercusiones que han tenido sus sentencias no solamente en el ámbito mexicano (en gran parte la reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011 y los desarrollos en materia de control de convencionalidad son debidos a las sentencias de la Corte Interamericana) sino en el ámbito americano, así como por la intachable labor que en materia de derechos humanos ha tenido a bien realizar este Tribunal Internacional.

En párrafos precedentes señalé el valor de las sentencias de la Corte Interamericana como de pleno derecho y vinculantes para México, por ello, para no incurrir en repeticiones me permito pasar directamente al análisis sobre la desaparición forzada de personas a la luz de la Corte de San José.

En conexión con lo establecido por la Corte Penal Internacional que entiende a la desaparición forzada como un crimen que afecta a la comunidad internacional de estados en su conjunto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha recalcado que la misma ha llegado a asumir el máximo status al que puede aspirar una norma.

La desaparición forzada tiene el carácter de ser una norma imperativa de derecho internacional general, mejor conocida como norma de ius cogens, esto es absoluta porque no existe excusa o impedimento para no cumplirla y en caso de incumplimiento, puede ser sancionada por cualquier Estado de la comunidad internacional. Acorde con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, de la que México es Estado parte, una norma de ius cogens es (artículo 53):

“una norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter.”

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha recalcado en repetidos casos el carácter de norma de ius cogens para la desaparición forzada. Así, en el caso Radilla Pacheco señaló:

“... el fenómeno de la desaparición forzada de personas requiere de un análisis sistémico y comprensivo, por lo cual este Tribunal considera adecuado reiterar el fundamento jurídico que sustenta la necesidad de una perspectiva integral de la desaparición forzada en razón de la pluralidad de conductas que, cohesionadas por un único fin, vulneran de manera permanente bienes jurídicos protegidos por la Convención... La Corte ha reiterado que ésta constituye una violación múltiple de varios derechos protegidos por la Convención Americana que coloca a la víctima en un estado de completa indefensión, acarreando otras vulneraciones conexas, siendo particularmente grave cuando forma parte de un patrón sistemático o práctica aplicada o tolerada por el Estado... su prohibición ha alcanzado el carácter de ius cogens.”22

En el caso Ibsen Cárdenas la Corte señaló:

“La Corte ha verificado la consolidación internacional en el análisis de este crimen, el cual configura una grave violación de derechos humanos, dada la particular relevancia de las transgresiones que conlleva y la naturaleza de los derechos lesionados, por lo que implica un craso abandono de los principios esenciales en que se fundamenta el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y cuya prohibición ha alcanzado carácter de jus cogens.”23

En el caso Tiu Tojín vs. Guatemala, la Corte indicó:

“No obstante, cabe reiterar al Estado que la prohibición de la desaparición forzada de personas y el correlativo deber de investigarla y, en su caso, sancionar a los responsables tienen carácter de jus cogens. Como tal, la desaparición forzada de personas no puede ser considerada como delito político o conexo a delitos políticos bajo ninguna circunstancia, a efectos de impedir la persecución penal de este tipo de crímenes o suprimir los efectos de una sentencia condenatoria. Además, conforme al preámbulo de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, la práctica sistemática de la desaparición forzada de personas constituye un crimen de lesa humanidad y, como tal, entraña las consecuencias previstas por el derecho internacional aplicable.”24

En el caso Goiburú la Corte Interamericana desarrolló ampliamente el espectro de la desaparición forzada como norma de ius cogens, señaló lo siguiente:

“Ciertamente en esta Sentencia se está determinando la responsabilidad internacional del Paraguay, que es el Estado demandado ante la Corte por los hechos del presente caso, y a esto se limita el Tribunal. No puede, sin embargo, dejar de señalarse que la tortura y desaparición forzada de las presuntas víctimas, cuya prohibición tiene carácter de normas inderogables de derecho internacional o jus cogens...”25

Además, indicó que:

“Según fue señalado anteriormente..., los hechos del presente caso han infringido normas inderogables de derecho internacional (jus cogens), en particular las prohibiciones de la tortura y de las desapariciones forzadas de personas. Estas prohibiciones son contempladas en la definición de conductas que se considera afectan valores o bienes trascendentales de la comunidad internacional, y hacen necesaria la activación de medios, instrumentos y mecanismos nacionales e internacionales para la persecución efectiva de tales conductas y la sanción de sus autores, con el fin de prevenirlas y evitar que queden en la impunidad. Es así como, ante la gravedad de determinados delitos, las normas de derecho internacional consuetudinario y convencional establecen el deber de juzgar a sus responsables. En casos como el presente, esto adquiere especial relevancia pues los hechos se dieron en un contexto de vulneración sistemática de derechos humanos –constituyendo ambos crímenes contra la humanidad– lo que genera para los Estados la obligación de asegurar que estas conductas sean perseguidas penalmente y sancionados sus autores.”26

En la misma sentencia, en su voto razonado, el juez Antônio Augusto Cançado Trindade recalcó:

“La tipificación de los crímenes contra la humanidad es una gran conquista contemporánea, abarcando en mi entender no sólo el Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también el Derecho Penal Internacional, al reflejar la condenación universal de violaciones graves y sistemáticas de derechos fundamentales e inderogables, o sea, de violaciones del jus cogens; de ahí la no-aplicabilidad, en casos de su ocurrencia, de los llamados statutes of limitations propios de los sistemas jurídicos internos o nacionales. La configuración de los crímenes contra la humanidad es, a mi juicio, una manifestación más de la conciencia jurídica universal, de su pronta reacción contra crímenes que afectan la humanidad como un todo.”27

Colocándonos en el caso mexicano, existen dos sentencias en materia de desaparición forzada de personas, se trata del caso Campo Algodonero (González y otras vs. México) y el caso Rosendo Pacheco. Trataremos cada uno por separado.

a. Caso Campo Algodonero

Esta resolución es relativa al caso planteado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las mujeres desaparecidas en Ciudad Juárez y en el que se constataron conductas totalmente reprochables como la actitud misógina, despótica y apática de las autoridades locales.

En la sentencia Campo Algodonero se advirtió cómo las autoridades locales, al acudir los familiares en búsqueda de apoyo, respondían que probablemente las víctimas “se habrían ido con su novio” o que “tendrían una vida reprochable”, así como también, recurrían a preguntas en torno a sus preferencias sexuales y conexas que dejaron claramente a la vista una actitud misógina y llena de estereotipos.

La Corte señaló que la indiferencia hacía los familiares y las víctimas son tan sólo una muestra mínima del común denominador tratándose de desapariciones forzadas ocurridas en México.28

En este caso, la Corte Interamericana reafirmó su jurisprudencia en el sentido de que:

(...) no basta que los Estados se abstengan de violar los derechos, sino que es imperativa la adopción de medidas positivas, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que se encuentre.29

La Corte Interamericana, destacó como una medida positiva de México la creación del “Operativo Alba” y el “Protocolo Alba” como una forma de brindar protección a las víctimas de desapariciones forzadas. Sin embargo, criticó que las mismas pocas veces sean puestas en marcha y sólo ante lo que las autoridades mexicanas pueden considerar como un “caso de alto riesgo”. Ante ello, señaló:

“La Corte considera que el Protocolo Alba, o cualquier otro dispositivo análogo en Chihuahua, debe seguir, entre otros, los siguientes parámetros: i) implementar búsquedas de oficio y sin dilación alguna, cuando se presenten casos de desaparición, como una medida tendiente a proteger la vida, libertad personal y la integridad personal de la persona desaparecida; ii) establecer un trabajo coordinado entre diferentes cuerpos de seguridad para dar con el paradero de la persona; iii) eliminar cualquier obstáculo de hecho o de derecho que le reste efectividad a la búsqueda o que haga imposible su inicio como exigir investigaciones o procedimientos preliminares; iv) asignar los recursos humanos, económicos, logísticos, científicos o de cualquier índole que sean necesarios para el éxito de la búsqueda; v) confrontar el reporte de desaparición con la base de datos de personas desaparecidas referida en la sección 4.2.4 infra, y vi) priorizar las búsquedas en áreas donde razonablemente sea más probable encontrar a la persona desaparecida sin descartar arbitrariamente otras posibilidades o áreas de búsqueda. Todo lo anterior deberá ser aún más urgente y riguroso cuando la desaparecida sea un niña. Al respecto, se deberá rendir un informe anual durante tres años.”30

En sus puntos resolutivos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó a México, entre otras cosas, lo siguiente:

“...se deberá remover todos los obstáculos de jure o de facto que impidan la debida investigación de los hechos y el desarrollo de los respectivos procesos judiciales, y usar todos los medios disponibles para hacer que las investigaciones y procesos judiciales sean expeditos a fin de evitar la repetición de hechos iguales o análogos a los del presente caso...”

Además:

“El Estado deberá, en un plazo razonable, continuar con la estandarización de todos sus protocolos, manuales, criterios ministeriales de investigación, servicios periciales y de impartición de justicia, utilizados para investigar todos los delitos que se relacionen con desapariciones, violencia sexual y homicidios de mujeres, conforme al Protocolo de Estambul, el Manual sobre la Prevención e Investigación Efectiva de Ejecuciones Extrajudiciales, Arbitrarias y Sumarias de Naciones Unidas y los estándares internacionales de búsqueda de personas desaparecidas, con base en una perspectiva de género, conforme a lo dispuesto en los párrafos 497 a 502 de esta Sentencia. Al respecto, se deberá rendir un informe anual durante tres años.”

Por cierto, cabe hacer mención que la sentencia de Campo Algodonero se emitió el 16 de noviembre de 2009 y, hasta el momento, sigue sin ser cumplida a plenitud, puesto que no se ha sancionado a los responsables del homicidio de las jóvenes Claudia Ivette González, Esmeralda Herrera Monreal y Laura Berenice Ramos Monárrez. Tampoco se ha cumplido la obligación de investigar y sancionar a los funcionarios acusados de irregularidades, así como la obligación de crear una base de datos que contenga la información de todas las mujeres, jóvenes y niñas que desaparecieron en Chihuahua desde 1993 y que continúan desapareciendo.

b. La resolución en el caso Radilla Pacheco vs. México

En lo que corresponde a este caso, relativo a la desaparición forzada del señor Rosendo Radilla Pacheco en 1974 y cometida a manos de efectivos del ejército mexicano en el Estado de Guerrero, la Corte Interamericana dispuso que:

“... El Estado deberá adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artículo 215 A del Código Penal Federal con los estándares internacionales en la materia y de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en los términos de los párrafos 343 a 344 de la presente Sentencia.”

En este caso, se condenó al Estado mexicano quien, como sujeto internacional, debe cumplir con las determinaciones de la Corte. En otras palabras, se pronunció sobre la responsabilidad internacional del Estado mexicano por la desaparición forzada del Señor Radilla.

La sentencia en cuestión resulta ser una de las emblemáticas de la Corte Interamericana, en ella, desarrolló ampliamente su jurisprudencia con relación a la desaparición forzada de personas y señaló:

“En el derecho internacional la jurisprudencia de este Tribunal ha sido precursora de la consolidación de una perspectiva comprensiva de la gravedad y el carácter continuado o permanente y autónomo de la figura de la desaparición forzada de personas. La Corte ha reiterado que ésta constituye una violación múltiple de varios derechos protegidos por la Convención Americana que coloca a la víctima en un estado de completa indefensión, acarreando otras vulneraciones conexas, siendo particularmente grave cuando forma parte de un patrón sistemático o práctica aplicada o tolerada por el Estado. La desaparición forzada implica un craso abandono de los principios esenciales en que se fundamenta el Sistema Interamericano, y su prohibición ha alcanzado carácter de jus cogens”31

Es de destacar que en el presente caso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la nulidad de la reserva formulada por México al artículo IX de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en razón del “fuero militar”. En un ejemplar razonamiento la Corte indicó:

“La Corte observa que México formuló una reserva al citado artículo IX de la CIDFP conforme a la cual manifestó que su ordenamiento jurídico interno reconoce “el fuero de guerra, cuando el militar haya cometido algún ilícito encontrándose en servicio... Esta Corte ha manifestado reiteradamente que los tratados modernos sobre derechos humanos, como es el caso de la CIDFP [Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas], “no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos [...] Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción...El objeto y fin de un tratado como la CIDFP es la eficaz protección de los derechos humanos por ella reconocidos. En términos de su artículo I, ésta tiene como propósito particular garantizar la efectiva prevención, sanción y supresión de la práctica de la desaparición forzada de personas, evitando sus efectos, esto es, la violación múltiple de derechos humanos. Para ello, dicha Convención ha dispuesto una serie de obligaciones por las cuales los Estados parte se comprometen a: “a) No practicar, no permitir, ni tolerar la desaparición forzada de personas, ni aun en estado de emergencia, excepción o suspensión de garantías individuales; b) Sancionar en el ámbito de su jurisdicción a los autores, cómplices y encubridores del delito de desaparición forzada de personas, así como la tentativa de comisión del mismo; c) Cooperar entre sí para contribuir a prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de personas, y d) Tomar las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra índole necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en la presente Convención...La Corte ha establecido que “una reserva que suspenda todo el derecho fundamental cuyo contenido es inderogable debe ser considerado como incompatible con el objeto y el propósito de la Convención y, consecuentemente, incompatible con la misma. La situación podría ser diferente si la reserva solamente restringe ciertos aspectos del derecho interno inderogable sin privar al derecho de su contenido básico”. Al realizar esta determinación el Tribunal debe examinar si aún cuando la reserva sólo restringe algunos aspectos de un derecho inderogable, ésta impide darle pleno sentido y efecto útil al tratado... Tal como ha sido formulada, la reserva al artículo IX de la CIDFP implica el desconocimiento del derecho humano al juez natural en la debida investigación y eventual sanción de los responsables de la comisión de desaparición forzada de personas. La necesidad de asegurar que este tipo de casos sean investigados ante las instancias competentes de conformidad con las obligaciones internacionales, trasciende los intereses de los Estados. La erradicación de la impunidad de las violaciones graves de derechos humanos, como la ocurrida en el presente caso, cuenta con una garantía colectiva, reflejada en el claro y creciente interés de toda la sociedad y de todo Estado democrático de Derecho en fortalecer los mecanismos internacionales de protección en esta materia. La Corte estima que el derecho al juez natural, reconocido en el artículo IX de esta Convención, es indispensable para la consecución de los fines propuestos en la misma. Teniendo en cuenta todo lo anterior, este Tribunal considera que la reserva formulada por México no satisface el primer requisito establecido en el artículo XIX de la CIDFP, por lo que, en consecuencia, debe ser considerada inválida.”32

En cuanto al deber del Estado de adecuar su normativa interna, en materia de desaparición forzada, a los estándares internacionales, la Corte señaló:

“La Corte ha establecido reiteradamente que los Estados parte en la Convención Americana tienen el deber general de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicho tratado para garantizar los derechos que éste consagra. En el caso de la desaparición forzada de personas, esta obligación se corresponde con el artículo I d) de la CIDFP, el cual establece que los Estados parte en la misma se comprometen a tomar las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra índole, necesarias para cumplir con los compromisos por ellos asumidos... De manera especial, la obligación de adoptar medidas de derecho interno implica que los Estados deben tipificar el delito de desaparición forzada, en este sentido se expresa el artículo III de la CIDFP. La Corte ha establecido que la descripción del delito de desaparición forzada de personas debe hacerse tomando en consideración el artículo II de la citada Convención, el cual establece un estándar mínimo acerca de su correcta tipificación en el ordenamiento jurídico interno.”33

Pasando al análisis de la normativa de México, la Corte realizó el siguiente análisis:

“La Corte advierte que el delito de desaparición forzada se encuentra sancionado en el artículo 215-A del Código Penal Federal de México desde el año 2001, en los siguientes término “Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención.”34

En cuanto al elemento personal del tipo penal, la Corte señaló:

“el Tribunal observa que dicha disposición restringe la autoría del delito de desaparición forzada de personas a “servidores públicos”. En tal sentido, en cuanto al sujeto activo del delito, esta Corte ha establecido que, en términos del artículo II de la CIDFP, la disposición que describe el tipo penal debe asegurar la sanción de todos los “autores, cómplices y encubridores del delito de desaparición forzada de personas”, sean agentes del Estado o “personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado... La Corte ha reiterado que es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, recogido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que todo Estado es internacionalmente responsable por cualquier acto u omisión de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente consagrados. Visto de esta manera, el tipo penal de desaparición forzada de personas del Código Penal Federal mexicano presenta un obstáculo para asegurar la sanción de “todos los autores, cómplices y encubridores” provenientes de “cualesquiera de los poderes u órganos del Estado”. Para satisfacer los elementos mínimos de la correcta tipificación del delito, el carácter de “agente del Estado” debe ser establecido de la forma más amplia posible...”35

Ahora bien, en cuanto al elemento subjetivo del tipo penal, la Corte indicó:

“Por otra parte, como ya lo ha señalado esta Corte, la desaparición forzada de personas se caracteriza por la negativa de reconocer la privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de las personas y por no dejar huellas o evidencias. Dicho elemento debe estar presente en la tipificación del delito porque permite distinguir una desaparición forzada de otros ilícitos con los que usualmente se la relaciona, como el plagio o secuestro y el homicidio, con el propósito de que puedan ser aplicados los criterios probatorios adecuados e impuestas las penas que consideren la extrema gravedad de este delito a todos aquellos implicados en el mismo. En el presente caso, la Corte observa que el artículo 215-A del Código Penal Federal no incluye dicho elemento, por lo cual resulta incompleta la tipificación del delito.”36

Al no haber adecuado su legislación interna a los parámetros internacionales en materia de derechos humanos, la Corte Interamericana consideró responsable al Estado mexicano de no haber cumplido con sus obligaciones internacionales (que soberanamente aceptó) derivadas de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos.

“La Corte valora positivamente los esfuerzos realizados por México para adecuar su legislación interna a sus obligaciones internacionales. Si bien el tipo penal actualmente en vigor permite la penalización de ciertas conductas que constituyen desaparición forzada de personas, sin embargo, del mismo no se desprende una adecuación que haga plenamente efectiva la normativa internacional vigente sobre la materia. En tal sentido, la Corte Interamericana considera que el Estado no ha cumplido plenamente las obligaciones que le impone el artículo 2 de la Convención Americana, en relación con los artículos I y III de la CIDFP, para garantizar debidamente la investigación y eventual sanción de los hechos constitutivos de desaparición forzada en el presente caso.”37

III. Propuesta de reforma y adición

Después de los argumentos señalados, que no cabe duda de la imperante necesidad de reformar el Código Penal Federal en los artículos que refieren sobre las desapariciones forzadas. Esta propuesta ha sido ampliamente motivada, por lo que existe la certeza de que la misma sea atendida conforme a las exigencias morales y jurídicas que compelen tomar en serio a los derechos humanos.

En este tenor, la propuesta de reformas y adiciones es la siguiente:

Como puede advertirse, propongo una adecuación sustancial del tipo penal de desaparición forzada, a los estándares internacionales, recogiendo para ello las diversas recomendaciones y sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Confío en que el Congreso de la Unión siga dando muestras efectivas de su compromiso en la defensa de los derechos humanos.

Sin más y por todos los argumentos antes expuestos que motivan mi propuesta, presento ante esta soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de

Decreto

Único. Se reforman los artículos 215-A, 215-B y 215-C y se adiciona el artículo 215-A Bis del Código Penal Federal para quedar de la siguiente manera:

Artículo 215-A. Comete el delito de desaparición forzada de personas el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención, transportación, arresto, secuestro o cualquier otra forma de privación de la libertad de una persona contra su voluntad, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma, seguido de la negativa de reconocer dicha privación de la libertad o del ocultamiento de la suerte o paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley.

También incurre en el delito de desaparición forzada de personas la persona, o grupo de personas, que participe en cualquiera de las conductas descritas en el párrafo anterior por orden, con la autorización, el consentimiento, el apoyo o la aquiescencia de un servidor público.

Artículo 215-A Bis. Comete el delito de desaparición equivalente a la desaparición forzada de personas, la persona o grupos de personas que, sin la autorización, apoyo o aquiescencia de un servidor público, participe en la detención o cualquier otra forma privación de la libertad de una persona contra su voluntad, o propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma, seguido de la negativa de reconocer dicha privación de la libertad o del ocultamiento de la suerte o paradero de la persona desaparecida.

Artículo 215-B. A quien o quienes cometan los delitos a que se refieren los artículos que anteceden, se les impondrá una pena de veinte a sesenta años de prisión.

Estas penas podrán ser disminuidas hasta una tercera parte en beneficio de aquel que hubiere participado en la comisión del delito, cuando suministre información que permita esclarecer los hechos, y hasta en una mitad cuando contribuya a lograr la aparición con vida de la víctima.

Los delitos de desaparición forzada de personas y de desaparición equivalente a la forzada de personas, son de ejecución permanente en tanto no se tenga conocimiento del paradero de la víctima.

La acción penal derivada de la desaparición forzada de personas y de la desaparición equivalente a la forzada de personas, y la pena que se imponga judicialmente al responsable de la misma, no estarán sujetas a prescripción.

Al o los responsables de la comisión de los delitos de desaparición forzada de personas y de desaparición equivalente a la forzada de personas, se les incrementará la pena de prisión en una mitad de la que le corresponda, cuando:

I. La víctima del delito fallezca durante o después del tiempo en que se encuentre privada de la libertad, debido a cualquier alteración de su salud que sea consecuencia de la privación de la misma, o por enfermedad previa que no hubiere sido atendida en forma adecuada por los autores o partícipes del delito.

II. Se haya infligido a la víctima grave daño físico o psicológico.

III. El sujeto pasivo del delito sea persona con discapacidad, migrante, menor de dieciocho años, mayor de sesenta años, indígena o mujer embarazada, o pertenezca a un grupo especialmente vulnerable.

IV. Se cometa con el propósito de ocultar o asegurar la impunidad de otro delito; o

V. Se cometa como parte de un ataque generalizado o sintomático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque.

Artículo 215-C. Al servidor público que haya sido condenado por el delito de desaparición forzada de personas, además de la pena que le corresponda, se le destituirá e inhabilitará de forma vitalicia para el desempeño de cualquier cargo, empleo o comisión públicos.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Resolución 47/133 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

2 Resolución 61/177 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

3 GARCÍA Ramírez, Sergio. “El control judicial interno de convencionalidad”. En: Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla. México, Año V, No. 29, Julio-Diciembre de 2011. Página 138-139.

4 Tesis XI.1o.A.T.47 K. Aislada. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y del Trabajo del Décimo Primer Circuito. No. de registro 164611. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, Mayo de 2010. Página 1932.

5 ALEXY, Robert. “ Los derechos fundamentales.” en: Tres escritos sobre derechos fundamentales y la teoría de los principios. Traducción de Carlos Bernal Pulido. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2003. Página 34-35.

6 Tesis: 10a. P. LXIX/2011(9a.Época); Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1; Página 552.

7 Tesis 1ª. XVIII/2012 (9ª), 10ª. Época; 1ª. Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro IX, Junio de 2012, Tomo 1; Página 257

8 Tesis: P. LXVII/2011(9a.). Pleno. 10ª Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1. Página 535.

9 Tesis LXV/2011 (9a.). Pleno. 10ª Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1. Página 556.

10 Con motivo de la reforma al Código Penal Federal publicada en el DOF el 1 de junio de 2011.

11 CEDAW. Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. México. Naciones Unidas. Adoptadas en su 52º período de sesiones, 9 a 27 de julio de 2012.

12 CEDAW. Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. México. Naciones Unidas. Adoptadas en su 52º período de sesiones, 9 a 27 de julio de 2012. CEDAW/C/MEX/CO/7-8. 7 de agosto de 2012. Párrafo 13.

13 CEDAW. Ob. Cit. Párrafo 14.

14 CEDAW. Ob. Cit. Párrafo 18.

15 CEDAW. Ob. Cit. Párrafo 19.

16 Informe 2013 Amnistía Internacional. El estado de los derechos humanos en el mundo. Amnistía Internacional, Madrid, España. 2013. Página 230.

17 Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias. Misión a México. Grupo de trabajo de la ONU sobre las desapariciones forzadas o involuntarias. Oficina del Alto Comisionado de naciones Unidas para los Derechos Humanos. A/HRC/19/58/Add.2. 20 de diciembre de 2011. Página 17-18.

18 Ibídem. Página 6.

19 Informe “Los desaparecidos de México. El persistente costo de una crisis ignorada.” Human Rights Watch. Estados Unidos de América, 2013. Página 1-2.

20 Ibídem. Página 3.

21 Ibídem. Página 145.

22 Caso Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafos 138 y 139.

23 Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña Vs. Bolivia. Sentencia de 1 de septiembre de 2010. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafo 61.

24 Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Sentencia de26 de noviembre de 2008. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafo 91. Además, véase el voto razonado del Juez Ad-Hoc Álvaro Castellanos Howell.

25 Caso Goiburú y otros Vs. Perú. Sentencia de 22 de septiembre de 2006. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafo 93.

26 Ibídem. Párrafo 128.

27 Voto razonado del juez Antônio Augusto Cançado Trindade, Párrafo 38. Caso Goiburú y otros Vs. Perú. Ob. Cit.

28 Caso González y otras Vs. México. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafo 200-208.

29 Íbid. Párrafo 243.

30 Ibídem. Párrafo 506.

31 Caso Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicano. Sentencia de23 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafos 139,

32 Caso Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicano. Sentencia de23 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafos 299-312.

33 Caso Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicano. Sentencia de23 de noviembre de 2009. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párrafo 317.

34 Ibídem. Párrafo 319.

35 Ibídem. Párrafo 320-321.

36 Ibídem. Párrafo 323.

37 Ibídem. Párrafo 324.

38 Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias. Misión a México. Ob. Cit. Página 6.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputada Miriam Cárdenas Cantú (rúbrica)

Que reforma los artículos 73 y 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Rocío Esmeralda Reza Gallegos y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

Los que suscriben, diputados federales integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6 numeral I, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se adiciona una fracción XXIX-R al artículo 73 y se reforma el artículo 108, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para establecer el Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de Elección Popular, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

I. Introducción

En Acción Nacional uno de nuestros principales objetivos es alcanzar el bienestar de los mexicanos, es por ello que trabajamos para dar continuidad a aquellos proyectos que en la última década comenzaron a implementarse para lograr el correcto ejercicio de la función pública.

En efecto, la implementación de mecanismos como el servicio profesional de carrera, han generado que poco a poco los servicios que se otorgan en la administración pública federal se desarrollen de manera profesional, eficaz y eficiente y con la justa retribución para los servidores públicos de permanecer en su cargo, destacando el mérito, el desempeño y el esfuerzo que ponen día a día en la realización de sus labores.

Otro ejemplo lo encontramos en la recién aprobada reforma educativa, en la cual se establece la obligación de implementar criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente, con el único objetivo de mejorar la calidad de la educación que reciben nuestras niñas, niños y adolescentes.

Por ello, es momento que desde este Congreso de la Unión seamos congruentes con la exigencia de mejorar en la prestación de servicios y desarrollo de las actividades que se realizan en los ámbitos más importantes del país. Es decir, es momento que desde este Poder se propongan métodos de evaluación para los representantes populares.

Cierto es que desde hace algunos años, uno de los temas que han causado mayor debate es la propuesta de implementar el sistema de reelección de Senadores y Diputados Federales, por considerarla como una forma de que los ciudadanos ejerzan su derecho de evaluar el trabajo que como sus representantes estamos realizando, además de que con ello se fortalece el vínculo directo de éstos con sus representantes, de aumentar la visibilidad y el monitoreo ciudadano del trabajo legislativo.

Y es que el tema de evaluación de desempeño de servidores públicos electos popularmente es un tema que se encuentra poco explorado. El maestro Hugo Nicolás Pérez González,1 respecto a la evaluación del desempeño de servidores públicos, ha señalado que “la evaluación del desempeño permite contar con una retroalimentación a los servidores públicos, orientándoles para dirigir sus esfuerzos y minimizar sus deficiencias, logrando en consecuencia una motivación y mayor satisfacción en su labor. Se requieren medidas precisas de desempeño para una adecuada selección de quienes deben conformar el equipo de trabajo, también permite decidir quiénes son merecedores de promoción y compensar esfuerzos. ...”

Asimismo, de acuerdo con la CEPAL,2 “dentro de las funciones básicas de la planificación del desarrollo se encuentra la etapa de evaluación de las acciones de gestión pública, mediante la cual se permite el análisis de los resultados de la gestión dentro del aparato gubernamental, en su relación con el parlamento y, con la ciudadanía”. Es decir, se reconoce que la evaluación de la gestión de los gobiernos es pieza fundamental en el desarrollo que puede llegar a alcanzar un país. Sin duda, este es otro argumento a favor de la oportunidad de implementar un sistema de evaluación del desempeño de los servidores públicos.

Y lo que sucede es que en el ámbito de derecho comparado, los Estados se han enfocado más en regular lo relativo a la evaluación del desempeño de los servidores públicos que ocupan puestos directivos, operativos o administrativos dentro de sus instituciones de administración pública, los cuales pueden ubicarse dentro del servicio civil de carrera, o bien, se han inclinado por realizar una evaluación de las políticas públicas que se implementan, dejando de lado la evaluación de los representantes que han sido electos popularmente y que tienen dentro de sus atribuciones, la toma de decisiones más importantes para el desarrollo de un país.

En algunos países de mundo, como en el caso de Chile, se han implementado diversos instrumentos de control de gestión pública los cuales “han tenido un indudable impacto positivo” para la modernización de ese país.3

Específicamente el Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados en dicho país, es una clara muestra de que la evaluación en la gestión pública trae aparejada una serie de beneficios a favor de la sociedad. Los distintos mecanismos de evaluación de la gestión pública vigentes en Chile surgieron como un esfuerzo tendiente a posibilitar y dar impulso a una gestión pública orientada hacia resultados, y para tal fin se resaltaron algunos aspectos como: la vinculación de la información sobre resultados de la gestión con la asignación de los recursos presupuestarios; la responsabilidad por el cumplimiento con las metas fijadas; el establecimiento de sistemas de control de gestión interna; y la creación de incentivos con el fin de alentar el cumplimiento con las metas comprometidas.4

Pero, si lleváramos estos modelos de evaluación al marco del desempeño de los servidores públicos electos popularmente encontraríamos, sin duda, los mismos beneficios: responsabilidad de los partidos políticos por el actuar y desempeño de sus militantes, sería posible determinar el grado de responsabilidad con la que actúan en la toma de decisiones y en el cumplimiento de los compromisos de campaña, y el incentivo, con base en su resultado sería la aceptación o no de la ciudadanía de mantener a los servidores públicos en sus encargos, favoreciéndolos o no, con su voto.

Por todo lo anterior, y en un esfuerzo por buscar alternativas que permitan a la ciudadanía ejercer eficazmente su derecho a evaluar a sus representantes, es que presentamos esta iniciativa por la cual se propone la creación del Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de elección popular.

La presente propuesta tiene como objetivo otorgar al Congreso de la Unión la facultad de establecer el Sistema Nacional de Evaluación de los servidores públicos de elección popular, considerando como tales al Presidente de la República, los Gobernadores de las entidades federativas, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Senadores de la República, los Diputados Federales, los Diputados a las Legislaturas Locales, integrantes de los Ayuntamientos, y autoridades delegacionales del Distrito Federal, de acuerdo con la propuesta de reforma que se prevé para el artículo 108 de esta misma iniciativa.

Concebimos a este Sistema como un organismo encargado de mejorar el desempeño y el resultado óptimo del ejercicio de las funciones asignadas de los servidores públicos de elección popular de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en los tres órdenes del gobierno, donde una de sus principales atribuciones sea el diseño de todos aquellos mecanismos que permitan realizar evaluar el resultado de la gestión de cada servidor público de elección popular, a través de indicadores del desempeño, claro está, de acuerdo al cargo que se trate, así como expedir los lineamientos especializados de evaluación para cada uno de los cargos públicos referidos.

Dicho Sistema contará con la participación de los sectores privados y social a través de representantes de la sociedad civil y de las instituciones de educación superior que formarán parte de la Junta de Gobierno que se propone para integrar el organismo.

Dentro de esta propuesta se incorpora un artículo transitorio en donde se establece la obligación del Congreso de la Unión de expedir la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Servidores Públicos de elección popular, en la cual se regulan aspectos como las bases y lineamientos para la integración del Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de elección popular, a cargo de una junta de gobierno, la cual estará integrada por representantes de la sociedad civil y de instituciones de educación superior, electos mediante convocatoria pública por la Cámara de Diputados.

Además, entre las funciones que tendrá el Sistema se encuentran generar y difundir permanentemente informacio?n relativa a la evaluación, así como, presentar un informe anual ante la Cámara de Diputados y los Congresos locales, mismo que será notificado a las autoridades competentes a efecto de imponer las sanciones administrativas a que hubiera lugar, sujetas al procedimiento administrativo previsto en la ley, y emitir recomendaciones de mejora al desempeño y de faltas administrativas relativas a las funciones del cargo público correspondiente las cuales serán difundidas bajo los principios de máxima publicidad y transparencia, respecto a las quejas que promuevan los ciudadanos para tal efecto.

Con la aprobación de esta propuesta, daremos un gran paso hacia adelante al asumir la responsabilidad que como representantes populares tenemos hacia las y los mexicanos, ya que el simple hecho de saber que cada representante popular será evaluado considerando el trabajo legislativo y el beneficio que el mismo generó en la calidad de vida de los mexicanos, hará que mejore, sin duda, nuestra labor.

Se trata pues, de que generemos mecanismos que puedan mejorar la actuación de los servidores públicos, y de implementar mecanismos que permitan a los ciudadanos conocer nuestro desempeño real para que emitan un voto informado.

Tal y como lo han señalado expertos, la existencia de sistemas de control y fiscalización de la Administración Pública es indispensable para la eficiencia y buen funcionamiento de cualquier régimen democrático, por tanto, dichos esquemas deben implementarse en todos los Poderes de la Unión, ya que esto en nada perjudica o interfiere en el correcto ejercicio de la consolidación democrática de nuestro país, sino que por el contrario, la fortalece.

Por último, la aprobación de esta propuesta da solución a uno de los principales reclamos sociales, la rendición de cuentas y la justificación del trabajo que realizamos los legisladores federales y locales, así como los titulares de los Poderes Ejecutivos federal, local y del Distrito Federal.

II. Derecho comparado

Entendiéndose a la administración pública como el Estado en actividad, y estando sustentada en el movimiento, la práctica administrativa constituye su esencia. En esta lección trataremos a quienes ejercitan esa práctica, el modo como está organizada y la manera como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor público, la carrera administrativa y los procesos de formación para ajercitar el servicio público.

La pericia está integrada por la teoría, la práctica, la cautela y la precaución. La teoría consiste en el conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo respectivo; la práctica se constituye por los métodos, las maneras y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado; la cautela es la penetración de lo que sagazmente se procura descubrir; y la precaución es el don de la previsión y oportunidad en la resolución, antes de comunicar y sancionar los mandatos.5

Posiblemente la mejor forma de conceptuar al servidor público, y la evaluación de los mismos en diversos sistemas jurídicos conviene hacer eco de las experiencias históricas acumuladas y que disfrutan de mayor crédito. Estamos pensando en las contribuciones de Alemania, Francia y Gran Bretaña.

A. Definición del servicio público

I. Alemania

Es frecuente que los trabajos sobre el servicio público comiencen con Alemania. Ello obedece a que es la cuna del funcionario moderno y la carrera administrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, “Alemania es el país clásico de los funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigüedad”. Desde principios del siglo XX, el derecho alemán de los funcionarios era el más desarrollado en Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo fértil primigenio donde se realizó la más fuerte penetración de la idea del funcionario con base en la noción de Estado de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y protección del servicio público.

En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran denominados servidores reales (Könogliche Bediente), pero hacia finales de la centuria se generalizó la denominación de servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy en día se usa la expresión funcionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.

En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios públicos se dividía en dos categorías: los funcionarios regidos por el derecho público y los agentes sometidos al régimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entrañan a la soberanía del Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de interés de la vida pública, no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado. Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coerción, así como de protección ciudadana y civil, previsión social o educación. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades económicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado.

II. Francia

En Francia, por su parte, son agentes públicos todas las personas que participan de manera directa en la ejecución de un servicio público, incluso si ocupan una función subalterna, tales como las de portero de una oficina pública. Sin embargo, no todos los agentes públicos son funcionarios. El término funcionario es utilizado en el lenguaje común para caracterizar a todos los empleados de la administración pública, pero jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores públicos. Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un régimen de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios públicos. De igual modo, solamente algunos agentes están sometidos a un régimen de derecho público y tienen la calidad de funcionarios.

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos que gozan del régimen particular de la función publica. Los elementos que le caracterizan están constituidos por la ocupación de un cargo permanente en la administración pública y por la titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarquía administrativa.

III. Reino Unido de la Gran Bretaña

La noción británica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en la mayor parte de los países de Europa continental, además de que no existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condición. Según la Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act) de 1947, además del nombramiento por la corona, el servidor público se define por obtener su sueldo de los fondos públicos, pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisión emana de que en Gran Bretaña no hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios.

En abono de una categorización más rigurosa, la Real Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on the Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, así como la Comisión Priestley de 1953-1955, adoptaron la siguiente conceptuación: “los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos políticos o judiciales que están empleados en una condición civil, y cuya remuneración es pagada en su totalidad y directamente con fondos votados por el Parlamento”. Esta definición también fue asumida en 1968 por la Comisión Fulton.

Los funcionarios provinciales no son miembros del servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las organizaciones descentralizadas del Estado son parte de la función pública.

Tal como es observable, el parentesco cultural e histórico de países tan próximos como Alemania, Francia y Gran Bretaña, no supera las barreras conceptuales autóctonas de cada país. Sin embargo, existen en aquellos que se ocupan de los negocios administrativos, rasgos comunes que los identifican como servidores públicos, a falta de una mejor denominación.

IV. Régimen general

El servidor público es aquél que independientemente de su denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada caso, cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.

Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor público se realiza de manera permanente a través de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalización; y que tal profesionalización se base en la formación y el perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores políticos que laboran con el Ejecutivo. Aquí seguimos la tradición hasta donde, hoy en día, ha sido permisible hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomático, al administrador de justicia y al servidor público parlamentario, creándose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio público; así como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y la judicatura.

En la actualidad, la noción de servidor público se aplica a los miembros del servicio exterior, de antaño sometidos al prejuicio de su peculiar función de intermediario político entre los países. Su carácter de vínculo exterior, su formación social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condición de servidor público nacional. Él tiene un carácter de servidor público del Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar.

Situación similar es apreciable en aquellos que están empleados en las instituciones judiciales del Estado. Tradicionalmente, por efecto del principio de la división de poderes, quienes se desempeñan en la administración de justicia están amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al efecto, los procesos de formación de estas personas es especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un sentimiento de autonomía profesional. El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administración de justicia provenga de una sola profesión: la abogacía, refuerza la idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha administración.

Sin embargo, la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se desempeñan en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma normación laboral, la misma protección social y los mismos derechos de sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en la administración de justicia, igual que los trabajadores de la administración gubernamental y los diplomáticos, son servidores públicos y se desempeño profesional se denomina también carrera administrativa.

Aquí debemos hacer una aclaración: carrera administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera administrativa propiamente, la carrera diplomática y la carrera judicial; en sentido estricto, entraña solamente a la carrera desempeñada por funcionarios públicos, no la de los diplomáticos ni la de los agentes judiciales.

B. La carrera administrativa

La carrera administrativa supone el desarrollo profesional del funcionario público, que entraña un proceso de selección y formación previa al ingreso; un desempeño ascendente a través de una escala regida por el principio de mérito; un proceso de formación continua; y un minucioso programa de entrenamiento práctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de Alemania, Francia y Gran Bretaña.

I. El servicio preparatorio de Alemania

Alemania es el mejor ejemplo de la formación profesional de servidores públicos a través del sistema de pre-ingreso, es decir, un servicio preparatorio. A través de este sistema se desea que el aspirante palpe los diversos aspectos del gobierno y que permita, a través de exámenes sucesivos, que el servicio público se autoevalúe objetivamente.

En ese país se presume que existen los mismos principios en el desempeño de un funcionario judicial y un funcionario de la administración pública. Tal como lo hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al caso una disposición jurídica pertinente. Por consiguiente, toda su acción se lleva el cabo dentro de la ley que dicta el curso de la gestión administrativa. La diferencia entre el servidor de la administración de justicia y el servidor de la administración pública, consiste en que el primero trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos administrativos.

Este sistema tiene más de 200 años de vigencia y se ha transformado muy poco hasta nuestros días. Da principio con la oferta de un puesto vacante, para el cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su experiencia y conocimientos en derecho, así como en los asuntos públicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su propósito es formar a un aspirante para que ocupe un cargo con caracteres de desempeño estándares.

En su modalidad moderna, el noviciado se organizó a partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que se verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo: a) un examen de graduación universitaria; b) un período muy prolongado de servicio en diversos órganos de la administración pública; c) y un examen final.

Cada Länder (Estado federado) cuenta con un servicio preparatorio. Una buena muestra lo representa Baviera, cuyo primer examen es ejercitado por un sínodo integrado por un juez, un funcionario público senior y un profesor de derecho administrativo. Consiste en una prueba múltiple que exige la presentación escrita y oral, y consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita está formada por seis partes y cada una reclama un mínimo de cinco horas de preparación. En cuanto al examen oral, se centra principalmente en cuestiones aplicadas de derecho administrativo, además de constar de preguntas sobre las pruebas escritas.

Hasta este momento, el aspirante al servicio público solamente es una persona que anhela ingresar al gobierno. Todavía no es un novicio, esto ocurre hasta que presenta el segundo examen, que una vez aprobado, le otorga la denominación de referendar . La aprobación de este examen es el resultado positivo a una solicitud del novicio para ingresar a una organización administrativa, signada por el titular del gobierno de la región donde desea laborar. En favor del solicitante obra que la única causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con condiciones de desempeño claramente establecidas, y aún así, puede recurrir como primera instancia a fallo del Ministro de Justicia del Länder.

Aquí el sistema de aprobación es más social que académico, pues se trata de que referendar se empape en la realidad administrativa y la práctica legal, y prueba la habilidad y la perseverancia en el servicio.

El titular del Gobierno tiene a su cargo la formación general del novicio, pero los aspectos de detalle corresponden a un funcionario subordinado. Durante el largo proceso formativo, integrado por varias etapas programadas en una diversidad de entes públicos, cada culminación de fase es acompañada por un informe del funcionario tutor inmediato del referendar.

Formalmente, y como promedio, el servicio preparatorio debe durar un lapso de tres años y medio, pero se puede prolongar por mucho más tiempo, incluso hasta siete u ocho años. He aquí, paso a paso, mes por mes, el proceso de formación en el noviciado alemán:

El proceso de desarrollo de la experiencia del novicio está compuesto por una multitud de pasos, organizaciones y propósitos. Haciendo honor a la tradición germánica, da inicio en las cortes judiciales donde el referendar permanece durante 19 meses; luego se traslada a otra corte judicial, donde se desempeña por 10 meses, y posteriormente se traslada a durante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro a una corte criminal provincial. Para entonces, su entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres años.

Los siguientes 14 meses es ocupado en la administración pública, donde su tutor inmediato es un alto funcionario público. Luego transita hacia la administración financiera, donde trabajo durante dos meses, y cuatro más en otra organización similar. La preparación del novicio aún no termina, aunque aquí ya se entrenó por 20 meses más, es decir, 1 año y 8 meses.

Todavía no es un funcionario, pues debe tomar experiencia durante dos meses más en la administración social o en el Ministerio del Interior, además de cuatro meses en una corte administrativa y dos en una corte laboral.

Por fin, luego de 66 meses de formación, el novicio está en la antesala de asumir al carácter de funcionario público.

El examen final se presenta cuando agoniza la práctica en los entes públicos. Nuevamente el novicio presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A diferencia del primer examen de Estado, en Baviera la prueba escrita se divide en dos secciones, una para asuntos jurídicos, otra para los administrativos. En la primera sección se pregunta sobre derecho comercial y empresarial, así como sobre derecho privado, y procedimientos; en el segundo, sin embargo, también abundan temas sobre derecho constitucional, administrativo, laboral y hasta derecho canónico, pero también hay materias de economía, finanzas y ciencia política.

En Hesse los exámenes son menos formalistas que en Baviera, y el acento del tercer examen recae en la filosofía, sociología, historia del derecho y economía; en tanto que en Rhin-Palatinado se prefiere la educación, el arte y los idiomas, además de la filosofía.

Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el novicio se ha convertido en un funcionario público, un assesor, base de la pirámide administrativa. Hubieron de pasar cinco años y medio de disciplinada y concienzuda formación profesional, cuyo núcleo consiste en un largo entrenamiento práctico.

Hacia 1979, el primer examen versaba sobre materias jurídicas y de ciencias sociales, bajo el sistema de formación narrado. El segundo examen se refería nuevamente a derecho, pero incluía estudios en administración pública. Habiendo aprobado el segundo examen, la carrera transcurre dentro del sistema promocional establecido.

La formación dentro del programa preparatorio, con frecuencia está acompañada por estudios de Doctorado en Derecho o en materias hermanadas, que se realiza en el sistema universitario. Igualmente, el referendar y el assesor son los estudiantes habituales de la Escuela de Ciencia de la Administración, establecida en Speyer.

II. El Sistema de Carrera administrativa en Francia

Uno de los ejemplares típicos de la carrera administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido el modelo a seguir por muchos países.

En ese país el servicio público se reclutaba originalmente entre los universitarios, pero más recientemente la administración pública ha tendido a desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de formación. La enseñanza universitaria, que está orientada a la producción y transmisión de conocimiento, constituye una formación muy abstracta para el desempeño de tareas prácticas. Tal es el motivo por el cual a la universidad se le confía la dotación de un nivel general de conocimiento y a la escuela profesional el aprendizaje práctico.

La organización del servicio público francés se inició con la expedición de disposiciones especiales para ciertos sectores de la administración gubernamental, tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual se normó la actividad del servicio exterior. En mayo 19 de 1853 se aprobó una primera disposición general, a través de la cual se estableció un régimen de jubilaciones. Sin embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la estabilidad de cargo y la fijación de los derechos de los servidores públicos, fue hasta la época de la Segunda Guerra Mundial cuando se decretó el primer Estatuto General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre 4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida cuenta del colaboracionismo patentizado por este gobierno con la ocupación alemana, tal disposición fue anulada tras la liberación.

En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley donde se estableció un nuevo Estatuto General de Funcionarios, a través de la cual se creó la Dirección General de la Función Pública y el Consejo Permanente de la Administración Civil.

Esa disposición fue reemplazada por otra promulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propósito era hacer los ajustes correspondientes a la Constitución francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes al Consejo Superior de la Función Pública, las comisiones administrativas y los comités técnicos paritarios, además de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos, cesantías y similares.

El Estatuto de 1959 se restringió fundamentalmente a servidores públicos dependientes del Poder Ejecutivo, motivo por lo cual se excluyó a funcionarios judiciales, militares, administradores de corporaciones públicas industriales y comerciales, y empleados parlamentarios.

Hoy en día Francia está renovando la organización de la carrera administrativa a partir de la expedición del Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades Territoriales. Tal disposición está integrada por tres leyes que están formalmente separadas, pero que constituyen un conjunto articulado.

La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984, constituye el Título Primero del Estatuto y contiene los derechos y obligaciones de los funcionarios. Su ámbito de aplicación comprende tanto a los servidores públicos del Estado, como de las colectividades territoriales, así como los que laboran en los organismos autónomos del Estado y de las colectividades territoriales. La segunda ley, de enero 11 del mismo año, que constituye el Título Segundo del Estatuto, entraña las disposiciones estatutarias referentes a la función pública del Estado. Finalmente, constituyendo el Título Tercero del Estatuto, la ley de enero 26 comprende las disposiciones estatutarias de la función pública territorial.

Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos heterogéneo cuya índole y alcance eran diversos, y que rigieron a la carrera administrativa antaño.

El ingreso a la función pública refrendó el principio tradicional de la administración pública francesa con respecto al mérito: los concursos, a través de los cuales se opta por el servicio público. Estos concursos son de dos clases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos que detenten determinados títulos; y oposiciones reservadas a los servidores públicos con cierto grado de antigüedad de desempeño y que cuenten con alguna formación. Adicionalmente, para los cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de Administración (Ecole National d’Administration, ENA) existe una tercera vía de ingreso para el personal con un mínimo de ocho años de servicios en puestos electivos de municipalidades, consejos regionales o generales, y consejos de administración de asociaciones de utilidad pública; o bien, que el candidato haya sido dirigente elegido en organizaciones sindicales de carácter representativo en el nivel nacional.

Mediante la tercera vía se democratizó el ingreso a la ENA, un plantel irremediablemente elitista por el resultado de formar a los miembros del servicio público superior que, además de las carreras administrativas que se aseguran, están en posibilidad de ocupar los puestos más importantes de la administración pública francesa.

Francia es el país donde originalmente se estableció el principio del mérito, como una divisa democrática del servicio público: la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artículo VI, estableció el derecho de admisibilidad a los empleos públicos para todos los ciudadanos, sin más distinción que sus capacidades y talentos. La aplicación del tal principio previno toda segregación por motivos religiosos, políticos y éticos, y decretó la igualdad de sexos para el ingreso a la administración pública.

Los servidores públicos están agrupados en cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categorías en razón de las titulaciones exigidas para el ingreso en los cuerpos mismos y simplemente están referidos por las letras A, B, C y D. Igualmente, en el seno de cada cuerpo existen uno o varios grados, que también se denominan clases; dentro de cada grado hay un determinado número de escalones o niveles.

En el seno del régimen de carrera administrativa existe un estatuto particular para cada cuerpo, a través del cual se determina la jerarquía de los grados, el número de escalones dentro de cada grado, las reglas promocionales entre escalones, así como el ascenso de un grado a otro. Dos casos ilustran esta configuración: en el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados o categorías, cada uno con diferente número de escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de segunda enseñanza hay un grado único, pero está dividido en varios escalones. Tratándose de una carrera administrativa típica, la promoción entre los escalones se efectúa en forma continua: de un escalón inferior a otro inmediatamente superior, al tiempo que asciende el sueldo del servidor público promovido. Obviamente, el sistema promocional descansa en los criterios de la antigüedad y la aptitud probada.

También las promociones de grado se realizan continuadamente, de un grado inferior al grado inmediatamente superior. Sin embargo, excepcionalmente, el ascenso puede realizarse por medio de pruebas o exámenes de idoneidad. En suma, los ascensos entre grados se realizan opcionalmente a través de las siguientes fórmulas promocionales: por nombramiento realizado por una autoridad competente, a través la publicación en un cuadro de ascensos anual que es formulado con base en el informe de una comisión administrativa paritaria, tomando como fundamento la capacidad profesional de los funcionarios; a través de la inscripción en un cuadro anual de ascensos formulado por una comisión semejante a la anterior, cuyo sustento es el resultado de un examen de tipo profesional; finalmente, a través de una nominación basada exclusivamente mediante concurso.

Tal como es perceptible, la noción de cuerpo constituye la idea central de la carrera administrativa francesa que sustituyó a la antigua idea de cuadro, establecida por el Estatuto de 1946. Esta última, vigente hasta 1959, entrañaba un conjunto de empleos que agrupaba a los servidores públicos que desempeñaban una carrera en condiciones iguales y habían sido reclutados a través del mismo procedimiento. A partir del año referido, el cuerpo se definió como un grupo de funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado de la vocación para ocupar los mismos grados.

A pesar del cambio de noción, que redituó en la concepción de cuerpo, las líneas generales del perfil de desempeño establecido desde 1946 se perpetuó en 1959 y hasta el presente. De tal modo, con escasas variaciones, las cuatro categorías de funcionarios establecidas en la posguerra continúan presentes: Categoría A para los funcionarios superiores que diseñan Policy y dirigen la administración pública; Categoría B para servidores públicos que básicamente hacen e implementan Policy; Categorías C y D para los agentes meramente implementadores.

Una carrera administrativa tan escrupulosamente establecida ha necesitado de una escuela profesional de servicio público: la Escuela Nacional de Administración.

Normalmente la carrera administrativa requiere del apoyo de una escuela profesional de servicio público, establecido por los gobiernos para la formación y perfeccionamiento de los funcionarios, así como para colaborar en los concursos de ingreso y promoción.

Mundialmente hablando, el plantel de formación de funcionarios más importante es la Escuela Nacional de Administración de Francia, establecida en octubre 9 de 1945 mediante una ordenanza del gobierno provisional. La Escuela comenzó sus actividades en noviembre 22 de año antes mencionado, aunque oficialmente fue inaugurada por el General Charles de Gaulle en diciembre 15.

La creación de la ENA se basó en la tradición francesa de las grandes escuelas especializadas, tales como la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela de Minas y la Escuela Politécnica, pero cuya diferencia con estas radica en su vocación de formar administradores generalistas, no servidores públicos especializados.

El plantel forma parte de un sistema configurado para atender la formación y el perfeccionamiento de servidores públicos superiores, que prestan una diversidad de servicios y que antaño era causante de gran confusión.

Hasta 1945, la formación de los funcionarios era segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre de Ciencias Políticas de París, donde estudiaban, era un centro de estudios privado que sólo ofrecía un conjunto de cursos y conferencias destinados a los altos servidores públicos; además, era inaccesible a los estudiantes residentes fuera de la Capital. Igualmente, las universidades francesas únicamente brindaban un lugar adecuado a la enseñanza de las ciencias políticas y sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido para introducir a los servidores gubernamentales en la práctica de la función pública. En fin: los estudios universitarios favorecían los procedimientos de reclutamiento estamental y plutocrático de los grandes cuerpos funcionariales, y marginaban a los jóvenes carentes de fortuna.

Por cuanto a la administración francesa, denotaba la indiferenciación de tareas, desperdicio de energías, gestión torpe de los servidores encargados de la ejecución cotidiana de las decisiones y la marcha normal de los asuntos, y el confinamiento de los jóvenes redactores a funciones a las cuales no aplicaban su cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganizó de raíz a la función pública, creó los Institutos de Estudios Políticos (IEP) en Francia -el de París sustituyó a la Escuela Libre de Ciencias Políticas-, estableció a la ENA y fundó al Centro de Altos Estudios Administrativos.

Los funcionarios superiores de la administración pública francesa en general se forman en la Escuela Nacional de Administración, en tanto que en los Institutos Regionales de Administración, creados en diciembre 3 de 1969, preparan a los mandos medios. Por su parte, los funcionarios especializados se forman en escuelas particulares que algunos Ministerios han establecido, donde suele perpetuarse la formación universitaria original del servidor público.

El sistema de formación imperante en Francia gira alrededor de la Escuela Nacional de Administración, un centro gubernamental de estudios aplicados cuyo propósito es complementar la formación precedente de los programas universitarios y preparar a cursantes a través del entrenamiento práctico. Al mismo tiempo, corrige los defectos del reclutamiento administrativo y democratiza las oportunidades de empleo en el país. En suma: la ENA ofrece a los funcionarios públicos una formación humanística, pero con sentido administrativo de Estado. Su misión es, brevemente hablando, mejorar a la administración pública francesa a través de la educación administrativa del servidor público.

La Escuela es un establecimiento de complementación y aplicación para la formación de los servidores públicos franceses. En ella se enseñan de las técnicas de la gestión administrativa y existe el empeño por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los altos deberes que la función pública entraña, así como los medios de ejercitarlos. El plantel está dedicada a la formación de los funcionarios que se desempeñan en el Consejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas, la Inspección General de Finanzas, la carrera diplomática y los cuerpos de administradores civiles, así como de otros cuerpos que son determinados por ese Consejo. Se trata de un establecimiento público, que está abierto también a las mujeres.

Admite estudiantes y funcionarios en activo, por medio de concursos. No se trata de una exploración que se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues también se escudriña su capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la ordenación de su pensamiento, y hasta se aprecia la elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se trata de exámenes competitivos que ofrecen una sensación nítida de cualidades tales como la inteligencia y el carácter, así como otros aspectos de la personalidad de los aspirantes.

Todos los candidatos deben tener como base de su solicitud una formación universitaria, con preferencia en economía, derecho, y ciencias políticas y sociales. Los concursos son generosos, pues los aspirantes que evidencian deficiencias en su formación universitaria pueden subsanarlas estudiando durante el primer año de ingreso a la ENA, en programas diseñados ex profeso.

La creación de la ENA, hay que recordarlo, se verificó en el seno de una radical reforma en la función pública que, entre otros objetivos, se orientó a disminuir la exclusividad de la función pública hasta entonces detentada por la Escuela Libre de Ciencias Políticas. Esta institución nutrió con sus egresados al servicio público durante la Tercera República, marginando a la clase media y la clase trabajadora. La conversión de esa Escuela en el Instituto de Estudios Políticos de París, y la proliferación de planteles similares en Francia, ha contribuido sensiblemente a democratizar a la función pública francesa. El camino hacia la democratización de la ENA se reforzó en 1983, cuando el gobierno de Francois Miterrand ordenó que el reclutamiento también se efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y líderes de organizaciones comunales, pues todavía en esta época el IEP de París dominaba el ingreso en un 80 por ciento.

En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos Estudios Administrativos, que tiene a su cargo el perfeccionamiento del alto servicio público a través de procedimientos distintos a los usuales en los sistemas escolarizados. Su metodología pedagógica se desenvuelve a través de la confrontación de ideas y con base en las experiencias vividas por los propios funcionarios. El diploma que brinda el Centro no otorga derechos, es una muestra de vocación y de aptitud. Su objeto es la formación necesaria para el ejercicio de los altos cargos públicos y complementa la preparación para la gestión y la supervisión de las empresas industriales y comerciales nacionalizadas o controladas por el Estado.

La ENA es una institución post-universitaria. Su método de formación se sustenta esencialmente en la pasantía (estadía, stage), cuyo objeto es la capacitación práctica del funcionario, así como en seminarios y conferencias. Su currícula de formación agrupa a las materias que antaño eran impartidas mediante la clasificación de las cuatro secciones, que integraba el plan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartían asignaturas sobre contabilidad, estadística, gestión de empresas públicas, y organización y métodos, además de lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de Administración de 1848-1849, un principio inmaculado de la Escuela es la imparcialidad política, pues la formación se ciñe a una enseñanza administrativa que contribuye a entender el papel del funcionario público dentro del Estado. En ella no se efectúan labores de investigación, ni se realizan cursos de perfeccionamiento ni de actualización, que corresponden al mencionado Centro de Altos Estudios.

III. El sistema de carrera administrativa del Reino Unido

En las escuelas profesionales de servicio público, como la ENA, se reciben a los graduados universitarios para ser introducidos en la enseñanza administrativa: esta consiste en la capacitación práctica para el despacho de los asuntos públicos. Empero, hay países donde de manera excepcional se confía dicha capacitación en el servicio público mismo. El país típico de esta metodología de preparación administrativa es Gran Bretaña, donde prevalece la idea a favor de una formación basada en la experiencia dentro del servicio civil. Su mejor prenda es la cúspide del servicio civil: la Clase Administrativa, muestra ejemplar de un cuerpo de funcionarios públicos y del modo como es formado a través de un sistema no-escolarizado.

Por principio hay que decir que el soslayo del papel de la teoría en la formación funcionarial en Gran Bretaña ha sido considerado fuera del país como un vicio, no como una virtud. Desde 1934, el catedrático estadounidense Harvey Walker identificó las tres debilidades principales de la Clase Administrativa: “no considerar a la administración pública una ciencia con un conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en tratarla como un arte o misterio revelado sólo a los que han pasado por el rito de iniciación; o alternativamente como una facultad innata, la cual se niega a quienes no hayan sido agraciados con ella al nacer”.

Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez años después, el Comité Assheton revisó a fondo la situación del entrenamiento del servicio civil y emitió fuertes crítica a la formación de la Clase Administrativa entonces vigente. Principalmente llamó la atención sobre la insuficiencia del adiestramiento después del ingreso a dicha Clase, carente de método y sujeto a un camino azaroso.

“Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus papeles, o tratando de bregar con ellos, según llegan, bajo la dirección y el consejo que su superior inmediato pueda darle. Desgraciadamente, su jefe está con frecuencia tan atareado que encuentra más fácil hacer el trabajo de nuevo, cuando es necesario, que enseñar a su subalterno. Todo el adiestramiento que el recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no se debe, sin embargo, a que la experiencia haya demostrado que la enseñanza teórica es inútil, sino a que no se la ha considerado, o se ha supuesto que es inútil. Opinamos que es errónea tal suposición. Aún cuando se pueda decir que la administración es principalmente sentido común, creemos que el proceso de lograr el buen juicio, identificado como sentido común en esta conexión, puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema de adiestramiento”.6

Esta visualización del funcionario que aún es vigente en el Reino Unido, en realidad implica una visión del ser humano que impregna del todo al servicio público. En el servicio civil predomina la convicción de que el especialista es un hombre con perjuicios y con una óptica sesgada que imprimirá su parcialidad a los asuntos de públicos: se prefiere, más bien, al “amateur, sin conocimientos y experiencia en otras actividades. La administración es un arte y se aprende con la práctica”.

A pesar de las verdades externadas por la Comisión referida, todavía en los años 90 persisten las mismas actitudes de menosprecio sobre la teoría y los cursos de administración pública, y hoy en día aún permanecen.

Pedro Muñoz Amato fue protagonista presencial de la inveterada actitud británica contra la pedagogía formal de la administración pública, tal como no lo hace saber cuando visitó a la Tesorería británica en el otoño de 1955: “mi apreciación se confirma con el hecho de que en los puntos bajo consideración no ha cambiado significativamente la preparación de la Clase Administrativa, a pesar del progreso logrado en otros aspectos del adiestramiento después de la Guerra bajo la influencia del Informe Assheton. La División de Educación y Adiestramiento de la Tesorería -el centro de coordinación para las actividades designadas por su nombre- explica a los mismos miembros de la Clase Administrativa que toman sus cursos la orientación prevaleciente:

‘Los Assistant Principal [Asistentes Principales](el rango más bajo) se reclutan por medio de dos formas principales de concursos que administra la Comisión de Servicio Civil. La primera es para los graduados de universidad, la segunda se limita a funcionarios con experiencia de dos años en la Clase Ejecutiva y otras clases similares. En cuanto a los graduados de universidad, no se da preferencia particular a ninguna forma de estudios académicos, ni se espera que el recluta siga estudios posteriores de naturaleza académica en el campo de la administración pública’”.

El ingreso al servicio civil, a falta de estudios universitarios preestablecidos, explora más bien la naturaleza humana de los candidatos, de modo que los exámenes escritos y orales están diseñados para elegir personas cuyas cualidades determinantes son la inteligencia, un buen sentido común, la integridad personal y la capacidad para aprender dentro del servicio.

El examen de ingreso al servicio público efectuado en 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en día aún vigente: “el candidato ideal ha de poseer una gran agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo esencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse con claridad, así de palabra como por escrito”. Igualmente, debe ser hábil para tratar a todo tipo de personas, adaptarse a distintas situaciones, y ser apto para prever y estar dotado de perseverancia. Debe ser enérgico de carácter, y contar con aptitudes para mandar de modo responsable. Deberá tener imaginación práctica para trazar estrategias de trabajo, y sobre todo, estará dotado de buen juicio y sentido común.

La exploración de las cualidades prominentes de la personalidad humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los científicos británicos de la administración pública: William Robson. Lisonjeándose del gran progreso que había significado la introducción del Método II para el ingreso a la Clase Administrativa, Robson exaltaba sus virtudes para detectar las cualidades intelectuales de los candidatos, particularmente para escribir y desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de las universidades británicas, donde se graduaron con honores, los aspirantes al servicio civil eran también preparados para lidiar con problemas administrativos hipotéticos. Un método de selección tal, hace que las pruebas “develen el poder intelectual en acción, y hacen posible distinguir el hombre o la mujer que construya perspectivas a partir de tipos negativos, indiferentes o escépticos”. Tal es el modo como en Gran Bretaña se detectaba a hombres con cualidades innatas de liderazgo, con capacidad de cooperación, previsores ante contingencias, rápidos de aprendizaje de los hechos, y que contaban con lucidez y habilidad de persuasión; seres humanos aptos para comprender las implicaciones políticas y administrativas de un problema, y darles solución. En fin, personas competentes para trabajar en equipo y ejecutar con fluidez los negocios públicos.7

Una óptica tal se aplica por igual al asistente principal, base de la pirámide del servicio civil, que a los conspicuos miembros de la cima de la Clase Administrativa. Sin embargo, entre más se eleva en la escala administrativa, más se atenúan los requisitos de formación académica y más se pondera el papel la experiencia práctica.

Gran Bretaña conserva el requisito de ingreso mediante concursos abiertos, que exigen una educación universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los años 50, el 80 por ciento de los miembros del servicio civil provenían de las universidades de Oxford y Cambridge, situación que permanece igual hoy en día. El aspecto débil de sistema, empero, es que a pesar de la procedencia de centros educativos de tan acreditado prestigio, la índole de los exámenes aplicados y la orientación académica de las universidades mismas, implica un tipo de preparación de los candidatos que es muy débil en ciencias sociales y muy especializada en campos de conocimiento distantes a los problemas de gobierno, que son tan importantes para el servicio público.

A mediados de los años 50, el examen típico que se aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se centraba en el conocimiento de materias tales como historia, derecho, filosofía, política y economía, así como en matemáticas y ciencias, además de idiomas e historia de las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia y cualidades personales. Además, se les practicaba una prueba escrita que incluía conocer el inglés, realizar un ensayo y demostrar conocimientos sobre asuntos contemporáneos.

También la Comisión Fulton criticó este sistema, que confía la dirección de la administración pública a amateurs, a generalistas que no tienen una formación profesional específica. Los llamó, propiamente, “los profanos inteligentes” y recomendó que se les brindara una formación más técnica en asuntos administrativos. Sin embargo, a principio de los años 70, los concursos de ingreso se mantenían sustentados en cultura general y ratificaban el valor principal de estudios universitarios basados en el latín, griego y matemáticas. Así, aunque las ciencias sociales y administración pública pudieran implicar un sentido especializado refractario al carácter generalista exigido a la Clase Administrativa para el ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras cualidades de formación fundamental, es inconveniente ignorarlos cuando ya la selección se efectuó y la carrera profesional dio inicio. Ciertamente hubieron pensadores administrativos británicos que no lo ignoraron, como Robson, para quien las ciencias sociales podían ser un valor de unidad para que los servidores civiles el fundamento social, económico y político de su trabajo contextual.

Como se advierte, la propuesta del Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos resulta inédita en razón de que no se encuentra prevista en ninguno de los sistemas jurídicos de derecho comparado analizado, aunado a que, constituiría un mecanismo propio del sistema de rendición de cuentas implementado en México.

III. Propuesta

Se propone una reforma al artículo 73 de la CPEUM a efecto de otorgarle la facultad al Congreso de la Unión para expedir la ley relativa al Sistema Nacional de Evaluación de los servidores públicos de elección popular aplicable en los tres órdenes de gobierno, así como la participación del sector social y privado en dicha evaluación.

En este sentido, con el objeto de mejorar y evaluar el desempeño de la funciones asignadas de los servidores públicos de elección popular, se propone la reforma al artículo 108, párrafo segundo, de la CPEUM, a efecto de incluir como sujetos de responsabilidades administrativas, y, en consecuencia, a las evaluaciones correspondientes a los siguientes servidores públicos:

1. El presidente de la República;

2. Los gobernadores de las entidades federativas;

3. El jefe de gobierno del Distrito Federal;

4. Los senadores de la república;

5. Los diputados federales;

6. Los diputados a las legislaturas locales integrantes de los ayuntamientos;

7. Las autoridades delegacionales del Distrito Federal.

Por lo anteriormente expuesto sometemos a la consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados la siguiente Iniciativa con proyecto de

Decreto

Único. Se adiciona una fracción XXIX-R al artículo 73 y se reforma el segundo párrafo del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes términos:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

...

XXIX-R. Para expedir la ley relativa al Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de Elección Popular aplicable en los tres órdenes de gobierno de los Poderes Ejecutivo y Legislativo respectivamente, así como la participación del sector social y privado en dicha evaluación.

...

Artículo 108. ...

El presidente de la República, los gobernadores de las entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito Federal, senadores de la república, los diputados federales, los diputados a las legislaturas locales integrantes de los ayuntamientos, y autoridades delegacionales del Distrito Federal, serán considerados como servidores públicos de elección popular para efectos de las responsabilidades administrativas previstas en el presente título. Durante el tiempo de su encargo, el presidente de la República, en cuanto a la materia penal, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del 1 de septiembre de 2015.

Segundo. Se dotará de recursos financieros para el funcionamiento de Sistema Nacional de Servidores Públicos de elección popular en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al ejercicio fiscal del año 2015.

Tercero. El Congreso de la Unión deberá expedir la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Servidores Públicos de elección popular y las reformas a los ordenamientos legales conducentes, y los Congresos locales, en su respectivo ámbito de competencia, deberán expedir las reformas a los ordenamientos legales locales conducentes, para incorporar lo dispuesto en el presente decreto, a más tardar en un plazo de seis meses contado a partir de la fecha de publicación del presente decreto.

Notas

1 Consultado en: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043717. pdf

2 Consultado en Políticas Públicas, formulación y evaluación. http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/43323/LW_Polpub_antigua.p df

3 Reforma del Estado en Chile. Consultado en http://library.fes.de/pdf-files/bueros/chile/08480.pdf

4 Consultado en http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/chile2/todo.html

5 Memoria sobre las Secretarías del Despacho (1824). Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. Páginas 158-59.

6 Informe del Comité Assheton (1944). Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración Pública. México, Fondo de Cultura Económica. 1957. Dos tomos. Tomo II. Páginas 60-61.

7 Robson, William. “Recent Trends in Public Administration”. Gran Bretaña, The Political Quarterly. Vol. 25. 1954. Página 343.

México, DF, a 26 de septiembre de 2013.

Diputados: Luis Alberto Villarreal García, Rocío Esmeralda Reza Gallegos (rúbricas).

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, a cargo de Silvano Aureoles Conejo y suscrita por Amalia Dolores García Medina, diputados del Grupo Parlamentario del PRD

Los suscritos, diputados Silvano Aureoles Conejo y Amalia García Medina, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 2, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, someten a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas al tenor del siguiente

Planteamiento del Problema

La presente iniciativa tiene como objetivo la incorporación de la perspectiva de género en la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, a fin de fortalecer el marco jurídico en la materia brindando con esto certeza jurídica y protección más amplia a las mujeres mexicanas dedicadas a esta profesión.

Exposición de Motivos

El pasado 17 de julio nuestro país fue evaluado sobre el cumplimiento de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), instrumento internacional jurídicamente vinculatorio para México, durante la 52 sesión del Comité de Expertas de esa instancia de la ONU.

El Estado mexicano al ser parte del mencionado tratado, asume el cumplimiento obligatorio de las recomendaciones del Comité de la CEDAW para el mismo, por tratarse de un acuerdo internacional en materia de Derechos Humanos.

En dicha evaluación, el Comité expreso su preocupación por los “riesgos que las mujeres defensoras de los derechos humanos y las periodistas enfrentan en el ejercicio de sus actividades profesionales en el Estado parte y el hecho de que varias de ellas tuvieron que abandonar su dominio para buscar un lugar en el cual sus vidas y seguridad no estuviera amenazadas”.

El organismo, también manifestó su preocupación por la información que indica que las mujeres periodistas son sometidas a diferentes formas de violencia, como amenazas y campañas de difamación, abuso sexual, acoso y feminicidio, así como las demoras en la respuesta de las autoridades competentes para garantizar los derechos humanos de las defensoras y periodistas, en particular, la libertad de expresión, la vida, la libertad e integridad de la persona así como el acceso a la justicia.

Entre los aspectos que recomendó el Comité al Estado mexicano en el tema, de manera puntual se encuentran:

– Asegurar la pronta implementación de la Ley para la Protección de Periodistas y Defensoras de Derechos Humanos (LPPDHyP-2012) a nivel federal y estatal, con el fin de garantizar la vida, libertad e integridad de la persona de las defensoras de derechos humanos y las periodistas, y asegurar que ellas no sean sujetadas a cualquier manifestación de violencia;

– Dar prioridad al establecimiento del mecanismo de protección para defensoras de derechos humanos y periodistas y asegurar que se incluya un enfoque de género; y

– Adoptar medidas concretas, adecuadas y efectivas para prevenir, investigar, juzgar y sancionar los ataques y otras formas de abuso perpetrado contra mujeres defensoras de derechos humanos y periodistas así como adoptar medidas eficaces para luchar contra la impunidad.

Las organizaciones civiles denunciaron que 71 mujeres periodistas, de enero de 2010 a diciembre de 2011, padecieron distintos tipos de violencia y otras seis fueron víctimas de feminicidio. Lo que representa cifras alarmantes para nuestro país.

Recientemente la Cámara de Senadores solicitó al Ejecutivo federal implementar políticas públicas con perspectiva de género y medidas efectivas a favor de mujeres periodistas en situación de riesgo; así mismo, advirtió que los estados de Oaxaca, Distrito Federal, Chihuahua, Jalisco, Guerrero, Veracruz y Quintana Roo representan un riesgo para las comunicadoras; y reconoció que la violencia en contra de mujeres que ejercen el periodismo está vinculada a los temas que abordan desde asuntos políticos hasta movimiento sociales.

Si bien la publicación en junio de 2012, de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, fue un gran avance hacia la protección de las mujeres comunicadoras, esta carece de una perspectiva de género, para visibilizar que las agresiones tienen un impacto diferenciado entre mujeres y hombres que se dedican a esta profesión.

Si bien entre las facultades que considera la mencionada ley, para la Junta de Gobierno se encuentra la presentación de “informes anuales sobre la situación nacional en materia de seguridad de las personas defensoras de derechos humanos y periodistas con datos desagregados y con perspectiva de género”, esto no es suficiente, ya que se requiere de una reforma transversal e integral a dicha ley, para una protección real del derecho de las mujeres periodistas al acceso de una vida libre de violencia.

Entre las reformas propuestas se destaca la incorporación de conceptos básicos que abonan a la transversalización de la perspectiva de género en la ley, así como la inclusión, del Instituto Nacional de las Mujeres como parte de la Junta de Gobierno, que es el principal órgano de toma de decisiones para la prevención y protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas, y de la Comisión de Igualdad de Género de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados como asistentes de las sesiones que realice dicho órgano.

Por lo antes expuesto, someto a consideración de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas

Artículo Único. Se reforman los artículos 1, 2, 5, 6, 11, 16, 21, 34, 43 y 45, y se adiciona el artículo 67 Bis de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas para quedar como sigue:

Artículo 1. La presente ley es de orden público, interés social y de observancia general en toda la República y tiene por objeto establecer la cooperación entre la federación y las entidades federativas para implementar y operar las medidas de prevención, medidas preventivas y medidas urgentes de protección que garanticen mediante perspectiva de género , y sin discriminación de ningún motivo la vida, integridad, libertad y seguridad de las personas que se encuentren en situación de riesgo como consecuencia de la defensa o promoción de los derechos humanos, y del ejercicio de la libertad de expresión y el periodismo.

(...)

Artículo 2. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

(...)

Violencia contra las mujeres: Cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público;

Modalidades de violencia: Las formas, manifestaciones o los ámbitos de ocurrencia en que se presenta la violencia contra las mujeres;

Derechos humanos de las mujeres: Refiere a los derechos que son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales contenidos en la Convención sobre la Eliminación de Todos las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención sobre los Derechos de la Niñez, la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer (Belem Do Pará) y demás instrumentos internacionales en la materia;

Perspectiva de género: Es una visión científica, analítica y política sobre las mujeres y los hombres. Se propone eliminar las causas de la opresión de género como la desigualdad, la injusticia y la jerarquización de las personas basada en el género. Promueve la igualdad entre los géneros a través de la equidad, el adelanto y el bienestar de las mujeres; contribuye a construir una sociedad en donde las mujeres y los hombres tengan el mismo valor, la igualdad de derechos y oportunidades para acceder a los recursos económicos y a la representación política y social en los ámbitos de toma de decisiones;

Misoginia. Son conductas de odio hacia la mujer y se manifiesta en actos violentos y crueles contra ella por el hecho de ser mujer.

(...)

Capítulo II
Junta de Gobierno

(...)

Artículo 5. La Junta de Gobierno está conformada por diez miembros permanentes con derecho a voz y voto, y serán:

(...)

VII. Un representante del Instituto Nacional de las Mujeres

Los cuatro representantes del Poder Ejecutivo Federal deberán tener un nivel mínimo de Subsecretario, el de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el de visitador o sus equivalentes, y el del Instituto Nacional de las Mujeres, el de secretaria ejecutiva

El representante de la Secretaría de Gobernación presidirá la Junta de Gobierno y en aquellos casos en que no sea posible su presencia se elegirá un presidente sustituto para esa única ocasión de entre los miembros permanentes.

Artículo 6. La Junta de Gobierno invitará a todas sus sesiones, con derecho a voz, a:

(...)

VI. Al Presidente de la Comisión de Igualdad de Género de la Cámara de Senadores

VII. Al Presidente de la Comisión de Igualdad de Género de la Cámara de Diputados

Capítulo III
Consejo Consultivo

(...)

Artículo 11. Los consejeros deberán tener experiencia o conocimiento en la defensa o promoción de los derechos humanos y enfoque de género en el ejercicio del periodismo o conocimiento en evaluación de riesgos y protección de personas defensoras de derechos humanos o periodistas, y no deberá desempeñar ningún cargo como servidor público.

(...)

Artículo 16. El Consejo Consultivo tendrá las siguientes atribuciones:

(...)

VII. Participar en eventos nacionales o internacionales para intercambiar experiencias e información sobre temas relacionados con la prevención y protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas desde una perspectiva de género.

(...)

Capítulo IV
La Coordinación Ejecutiva Nacional

Artículo 21. La Unidad de Evaluación de Riesgos es el órgano auxiliar, de carácter técnico y científico de la Coordinación que evalúa los riesgos, define las Medidas Preventivas o de Protección, así como su temporalidad y contará con las siguientes atribuciones:

I. (...)

II. Definir las medidas preventivas o las medidas de protección, considerando de manera especial las modalidades de violencia que sufren las mujeres periodistas.

III. (...)

Capítulo VII
Medidas Preventivas, Medidas de Protección y Medidas Urgentes de Protección

(...)

Artículo 34. Las Medidas Preventivas incluyen: I) Instructivos, II) Manuales, III) Cursos de autoprotección tanto individuales como colectivos, IV) Acompañamiento de observadores de derechos humanos y periodistas; VI) Cursos de autoprotección con perspectiva de género; y VII) Las demás que se requieran.

(...)

Artículo 43. (...)

Las medidas de prevención también estarán dirigidas a la detección anticipada para evitar actitudes violentas por cuestiones de género como amenazas y campañas de difamación, hostigamiento y/o acoso, abuso sexual, y/o en casos extremos feminicidio.

Artículo 45. La Federación promoverá las reformas y adiciones necesarias en la legislación con perspectiva de género para mejorar la situación de las personas defensoras de los derechos humanos y periodistas.

Capítulo XIII
Sanciones

(...)

Artículo 67. Al servidor público que en forma dolosa altere o manipule los procedimientos del Mecanismo para perjudicar, poner en riesgo o causar daño a la persona defensora de derechos humanos, periodista, peticionario y beneficiario, se le impondrá de dos a nueve años de prisión, y de setenta hasta cuatrocientos días multa y destitución e inhabilitación de dos a nueve años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos referidos en esta ley.

Artículo 67 Bis. Al servidor público que en forma dolosa o por razones misóginas altere o manipule los procedimientos del mecanismo para perjudicar, poner en riesgo o causar daño a una o varias mujeres defensoras de derechos humanos, periodista, peticionaria y beneficiaria, se le aumentará la sanción correspondiente.

Transitorio

Único: El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de octubre de 2013.

Diputados: Silvano Aureoles Conejo, Amalia García Medina (rúbrica).

Que reforma los artículos 19 de la Ley Federal de Protección al Consumidor y 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, a cargo del diputado Enrique Aubry de Castro Palomino, del Grupo Parlamentario del PVEM

El suscrito, Enrique Aubry de Castro Palomino, diputado a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor y de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, con el siguiente

Planteamiento del problema

El derecho a la información es el primer derecho básico de los consumidores. Contar con datos de los bienes y servicios que las compañías ofrecen de manera oportuna, completa, clara y veraz permite a los consumidores elegir qué es lo que quieren comprar; por lo que el objetivo de esta iniciativa, es exigir el etiquetado de los alimentos que están hechos a base de organismos genéticamente modificados (OGM).

Argumentación

Se conocen como alimentos transgénicos a aquellos alimentos elaborados y / o procesados, a partir de cultivos y / o microorganismos modificados genéticamente por técnicas de Ingeniería Genética.

De acuerdo a un estudio de Greenpeace, un 96.5 por ciento de los consumidores mexicanos ignoran qué son los alimentos transgénicos o no saben si los están consumiendo y en qué alimentos, en tanto que un 98 por ciento de los mexicanos opina que las empresas deben informar en sus etiquetas si sus productos contienen transgénicos.

México importa de Estados Unidos más de 6 millones de toneladas de maíz cada año, de las que 45 por ciento son de maíz transgénico.

Hoy muchas empresas usan transgénicos para la elaboración de sus productos, y no informan en sus etiquetas que lo hacen. Esto representa una clara violación al derecho a la información y a la posibilidad de los consumidores para decidir si quieren o no adquirirlos. Alrededor de 64 países exigen el etiquetado de alimentos con ingredientes genéticamente modificados, entre los que se incluyen los países miembros de la Unión Europea, Rusia, Japón, China, Australia y Nueva Zelanda.

Los alimentos transgénicos son:

1. Cultivos que se pueden utilizar directamente como alimento y que han sido modificados genéticamente (por ejemplo, plantas de maíz o soya manipuladas genéticamente para ser tolerantes a un herbicida o resistentes al ataque de plagas)

2. Alimentos que contienen un ingrediente o aditivo derivado de un cultivo modificado genéticamente.

3. Alimentos que se han producido utilizando un producto auxiliar para el procesamiento, el cual puede provenir de un microorganismo modificado genéticamente (por ejemplo, quesos elaborados a partir de la quimosina recombinante, producida por un hongo filamentoso manipulado genéticamente, Aspergillus níger , para la producción de una enzima bovina)

Las etiquetas de los productos dicen más cosas de las que pensamos. Más allá de la mercadotecnia o el nombre del producto, está la información que se encuentra en ellas, que sirve para profundizar más sobre los actos de consumo.

Las etiquetas son una de las herramientas más accesibles que tenemos los consumidores, para ejercer uno de nuestros derechos fundamentales: el de la información.

La sola existencia de la etiqueta en un producto ya plantea un control y protección de los derechos de información, seguridad y calidad al consumidor, sin embargo no basta con que aparezca una etiqueta, ésta debe cumplir con requisitos establecidos en las Leyes, Reglamentos y Normas vigentes.

De acuerdo a la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), los 7 derechos básicos del Consumidor son; derecho a la información, a la educación para el consumo, a elegir, a la seguridad y calidad, a no ser discriminados, a la compensación y la protección

Es posible precisar y enumerarse algunos riesgos asociados al consumo de alimentos transgénicos, aunque no existan suficientes evidencias científicas. Esto último se debe, a que son muy pocos los estudios serios divulgados sobre el efecto del consumo de alimentos transgénicos en la salud humana. Sin embargo, la falta de suficientes evidencias científicas no debe interpretarse como ausencia de riesgo. Los riesgos potenciales son reales y requieren mayor investigación.

1. Proteínas “novedosas” causantes de procesos alérgicos; los alérgenos alimentarios más comunes son los productos con alto contenido de proteína, sobre todo, los de origen vegetal o marino. Uno de los riesgos para la salud asociado a los alimentos transgénicos es la aparición de nuevas alergias, ya que estos alimentos introducen en la cadena alimentaria nuevas proteínas que nunca antes habíamos comido. Si la proteína es un enzima, pueden ocurrir importantes cambios en el metabolismo de la célula y ello puede formar de nuevo sustancias tóxicas y alergénicas.

2. Producción de sustancias tóxicas o efectos no esperados; este temor está directamente relacionado con la incertidumbre del método. Existe el riesgo de que la inserción azarosa del transgén en el genoma del organismo a transformar conduzca al “encendido” o “apagado” de genes aledaños a la inserción. Si así ocurre, pueden generarse procesos desconocidos que conduzcan a la aparición de toxicidad. Para evaluar estos riesgos, son requeridos ensayos de toxicidad, los cuales implican la experimentación con animales de laboratorio a corto, mediano y largo plazo.

3. Resistencia a los antibióticos y transferencia horizontal de genes; el empleo de marcadores de resistencia a antibióticos en el proceso de desarrollo de cultivos transgénicos ha despertado inquietudes acerca de la posibilidad de que estos cultivos promuevan la pérdida de nuestra capacidad de tratar las enfermedades con medicamentos antibióticos. Ello se debe a que existe la posibilidad de “transferencia horizontal” de un gen de resistencia a antibiótico proveniente de un alimento transgénico a los microorganismos que normalmente se alojan en nuestra boca, estómago e intestinos, o a bacterias que ingerimos junto con los alimentos. Si estos microorganismos adquieren el gen de resistencia a antibióticos, sobrevivirán a una dosis oral de un medicamento antibiótico, lo que hará difícil el tratamiento de ciertas enfermedades.

4. Sobre expresión de genes; para insertar un transgén en el genoma de cualquier organismo es necesario que vaya acompañado de secuencias adicionales de ácido desoxirribonucleico (ADN) para dirigir la actividad de dicho transgén. Estas secuencias adicionales son conocidas como promotores y terminadores. El promotor más ampliamente usado es el promotor 35S del virus del mosaico de la coliflor (promotor CaMV). Existe la posibilidad de que produciéndose múltiples acontecimientos escalonados, el promotor CaMV escape del proceso normal de descomposición digestiva, y penetre en una célula del organismo y se inserte en un cromosoma humano alterando la expresión de ciertos genes, un cuadro muy difícil de que se exprese, pero ello no significa que se descarte la posibilidad.

5. Toxicidad por la presencia de residuos de herbicidas en plantas tolerantes a ellos; el glifosato o Roundup es uno de los herbicidas más utilizados en la agricultura química y para el que son tolerantes muchas plantas modificadas genéticamente. Debido a que las plantas tolerantes a herbicida son rociadas por el glifosato, residuos de este agroquímico están presentes en los cultivos transgénicos y existen temores acerca de su inocuidad.

Un grupo de investigadores mexicanos del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo en Hermosillo Sonora, bajo la dirección de la doctora Ana María Calderón de la Barca, han hecho estudios de toxicidad en ratas alimentadas con proteína de soya transgénica. Dichos estudios reportan ciertos efectos adversos en el organismo de las ratas (Magaña JA, López G, Calderón de la Barca AM. 2006); este resultado confirma aún más la necesidad de llevar a cabo estudios más escrupulosos que los que se tiene hasta el día de hoy.

En resumen, las principales preocupaciones relativas a la inocuidad de los productos transgénicos y los alimentos de ellos derivados, consisten en la posibilidad de un aumento de alérgenos, toxinas u otros compuestos nocivos; la transferencia horizontal de genes, especialmente de genes resistentes a los antibióticos; y otros efectos no deseados

Entre los efectos ambientales de los transgénicos introducidos, que pueden ser de carácter ecológico o genético, se incluyen los siguientes: efectos imprevistos sobre la dinámica de las poblaciones en el medio receptor como resultado de los efectos sobre especies no destinatarias, que pueden producirse directamente por predación o competición o indirectamente, por cambios en el uso de la tierra o en las prácticas agrícolas; efectos imprevistos en la biogeoquímica, especialmente debido a las repercusiones sobre las poblaciones microbianas del suelo que regulan el flujo de nitrógeno, fósforo y otros elementos esenciales y; la transferencia del material genético insertado a otras poblaciones domesticadas o autóctonas, denominada generalmente flujo génico, mediante la polinización, cruzamientos mixtos, la dispersión o la transferencia microbiana.

Las grandes empresas productoras de alimentos transgénicos, han cabildeado en todo el mundo para impedir o anular la adopción de esta medida el eco-etiquetado, argumentando que el hecho de etiquetar los alimentos transgénicos podría “mal informar” a los consumidores y crearles miedos innecesarios. Muchas compañías en el país venden sus productos sin avisarle al consumidor, que estos son o tienen elementos transgénicos, la razón es evidente. En México, la sociedad aún no acepta del todo estos bienes y hay quienes huyen de estos por miedo, y aunque muchas veces estos miedos sean resultado de la falta de información, no es excusa para ocultar la naturaleza de un producto.

Se debe respetar este derecho a la información y por lo tanto también se debe informar adecuadamente sobre los procesos que demuestran la inocuidad de cada producto.

El etiquetado para alimentos transgénicos e ingredientes de los alimentos transgénicos, se debe aplicar en tres circunstancias, cuando sean significativamente diferentes de los homólogos convencionales, cuando contengan o estén compuestos de un organismo modificado genéticamente sometido a la ingeniería genética o contengan proteína o ADN proveniente de la tecnología de genes; se produzcan a partir de, pero no contengan, organismos modificados genéticamente sometidos a ingeniería genética; y contengan proteína o ADN proveniente de la tecnología genética.

El etiquetado es un avance crucial para garantizar la libertad de elección y el derecho de los consumidores, pero además para permitir el efectivo monitoreo y control de este tipo de alimentos, así como, para estudiar los impactos de su consumo en la salud humana y animal, que hasta la fecha no pueden evaluarse porque durante más de una década las industrias de semillas transgénicas y la de alimentos, así como algunos gobiernos, han obstaculizado la adopción del etiquetado como herramienta básica para su monitoreo.

Sin etiquetado es imposible estudiar los previsibles efectos a la salud del consumo de transgénicos, puesto que ni los consumidores ni la comunidad médica pueden determinar quien ingiere transgénicos, de qué tipo, en qué cantidades y con qué frecuencia. El etiquetado es la primera herramienta para hacer un uso más responsable y legal de este tipo de cultivos transgénicos.

Por estos motivos, la presente iniciativa tiene por objeto reforzar la política de etiquetado de transgénicos en México, favoreciendo el desarrollo de regulación más detallada en esta materia. Para ello, proponemos reformar la fracción I del artículo 19 de la Ley Federal del Consumidor y el artículo 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.

Fundamento legal

Por lo anteriormente expuesto y fundado en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman la fracción I del artículo 19 de la Ley Federal del Consumidor y el artículo 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.

Artículo Primero. Se reforma la fracción I del artículo 19 de la Ley Federal de Protección al Consumidor.

Artículo 19. ...

...

I. Productos, y particularmente alimentos , que deban expresar los elementos, substancias o ingredientes de que estén elaborados o integrados así como sus propiedades, características, fecha de caducidad, contenido neto y peso ó masa drenados, contenido de organismos genéticamente modificados o sus derivados , y demás datos relevantes en los envases, empaques, envolturas, etiquetas o publicidad, que incluyan los términos y las condiciones de los instructivos y advertencias para su uso ordinario y conservación;

II. a IX. ...

...

Artículo Segundo. Se reforma el artículo 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.

Artículo 101. Los OGMs o productos que contengan organismos genéticamente modificados o estén compuestos de un organismo modificado genéticamente, se produzcan a partir de, pero no contengan, organismos modificados genéticamente, o contengan proteína o Ácido Desoxirribonucleico (ADN) proveniente de la tecnología genética , autorizados por la SSA por su inocuidad en los términos de esta Ley y que sean para consumo humano directo, deberán garantizar la referencia explícita de organismos genéticamente modificados y señalar en la etiqueta la información de su composición alimenticia o sus propiedades nutrimentales, indistintamente del contenido de organismos genéticamente modificados o sus derivados, y además cumplir con los requisitos generales adicionales de etiquetado conforme a las normas oficiales mexicanas que expida la SSA, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Salud y sus disposiciones reglamentarias, con la participación de la Secretaría de Economía.

La información que contengan las etiquetas, conforme a lo establecido en este artículo, deberá ser veraz, objetiva, clara, entendible, útil para el consumidor y sustentada en información científica y técnica.

El etiquetado de OGMs que sean semillas o material vegetativo destinados a siembra, cultivo y producción agrícola, quedará sujeto a las normas oficiales mexicanas que expida la Sagarpa con la participación de la Secretaría de Economía. Respecto de este tipo de OGMs, será obligatorio consignar en la etiqueta que se trata de organismos genéticamente modificados, las características de la combinación genética adquirida y sus implicaciones relativas a condiciones especiales y requerimientos de cultivo, así como los cambios en las características reproductivas y productivas.

La evaluación de la conformidad de dichas normas oficiales mexicanas la realizarán la SSA, la SAGARPA y la Secretaría de Economía en el ámbito de sus respectivas competencias y las personas acreditadas y aprobadas conforme a lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. En el Programa Nacional de Normalización 2013, la Secretaría de Economía deberá incluir la propuesta de una norma oficial mexicana relativa al etiquetado de alimentos que contengan organismos genéticamente modificados.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 26 días del mes de septiembre de 2013.

Diputado Enrique Aubry de Castro Palomino (rúbrica)

Que reforma el artículo 114 y adiciona el 122 Bis al Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

Ricardo Monreal Ávila y Ricardo Mejía Berdeja, diputados federales de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, en ejercicio de la facultad que conceden el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, ponen a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción X al artículo 114 y el artículo 122 Bis del Reglamento de la Cámara de Diputados, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Toda entidad, asociación, sociedad o simple agrupación de personas, debe estar regida por reglas o principios que garanticen un ordenamiento y eficaz desarrollo de sus actividades, mucho más si las reuniones son deliberantes como ocurre en una comisión ordinaria o en el Pleno de la Cámara de Diputados.

Todas ellas deben estar sometidas a un procedimiento que debe estar bien definido, para poder establecer el orden, prioridad en las acciones y comportamiento de las personas para poder garantizar el derecho que tiene la mayoría para decidir, el derecho de la minoría para ser oída y la obligación que tienen los ausentes para cumplir. El conjunto de estas normas se conoce como procedimiento parlamentario o reglamento de debates.

El procedimiento parlamentario, debe su nombre a las normas y costumbres utilizadas para dirigir el desarrollo de las actividades del parlamento ingles. Es esencialmente un manual de consulta cuyo propósito primordial es el de suministrar a la sociedad y sus dirigentes un conjunto de disposiciones reglamentarias que permitan que sus reuniones se conduzcan de manera ordena y oportuna.

El procedimiento parlamentario permite una adecuación de prioridad y respeto, buena convivencia y tolerancia durante los debates que se presenten en las diversas clases de reuniones, que toda institución ya tiene establecidas en sus estatutos y reglamentos.

Una de las principales, sino es que la principal, funciones del Poder Legislativo consiste en la creación, reforma o derogación de diferentes normas, leyes o decretos para lo cual se establecen una serie de pasos a seguir en su elaboración, sin las cuales no puede crearse una ley o llevarse a cabo alguna modificación.

Bajo este orden de ideas, todo Estado democrático le delega al órgano legislativo la facultad y obligación de crear un conjunto de disposiciones normativas que han de regir su vida institucional y la de los ciudadanos.

Para cumplir con esta obligación los Congresos cuentan con reglas y normas de operación las cuales son su responsabilidad seguir al momento de reformar o crear una nueva ley.

El debate y discusión de las iniciativas de ley son pieza fundamental dentro del proceso legislativo, dentro de este, se exponen los puntos de vista de los diferentes Grupos Parlamentarios que integran el Congreso.

Cada uno de los Grupos Parlamentarios tiene la facultad de presentar puntos a favor o en contra en torno a las diferentes leyes o decretos que se discutan dentro del pleno, para ello es necesario que el decreto o ley que se discute sea conocido y analizado previamente por cada uno de los partidos políticos, ya que ellos deben fijar su postura en torno a este y es obligación de los legisladores respetar el proceso legislativo y debatir las iniciativas en defensa de los intereses de sus electores.

Sin embargo, con la llegada del viejo régimen al poder, las disposiciones establecidas en la normatividad de la Cámara no son respetadas a cabalidad. Para muestra, las últimas reformas impulsadas por el Poder Ejecutivo y el Pacto por México han sido aprobadas al vapor, sin un análisis profundo por parte de las diferentes fuerzas políticas, las cuales solo buscan sacar adelante una agenda política que responde al interés de las clases más beneficiadas.

Igualmente, la mayoría de los temas generales propuestos por los Diputados del Congreso, atraviesan por este tipo de particularidades. Pocas veces se cumple con lo establecido en el reglamento.

Desde la reforma a la Ley Federal del Trabajo hasta la aprobación de la Reforma Educativa los procedimientos legislativos han sido violados constantemente por los integrantes de los grupos mayoritarios, especialmente los que integran la bancada del Partido Revolucionario Institucional.

El párrafo tercero del artículo 177 del Reglamento de la Cámara de Diputados establece que:

“Artículo 177. ...

...

3. El presidente de la Junta Directiva deberá circular la propuesta de dictamen entre sus integrantes, con cinco días de anticipación a la Reunión en que se discuta y se vote...”

Sin embargo, como ya lo hemos planteado, esto no se cumple, se ha convertido en una práctica recurrente y muy amañada, que los presidentes de las comisiones legislativas entreguen los proyectos de dictamen, el mismo día que se van a votar, dejando fuera de toda posibilidad a los demás integrantes para conocer su contenido y poder hacer un análisis del mismo.

Ejemplo de ello, fueron las reformas constitucionales en materia de Telecomunicaciones y Transparencia, y la reglamentaria sobre el Servicio Profesional Docente, donde el dictamen final fue entregado con nuevas modificaciones unos minutos antes de su discusión y votación, dejando sin posibilidad a los Grupos Parlamentarios en la preparación de las reservas correspondientes.

En este contexto, el Grupo Parlamentario del Partido Movimiento Ciudadano pretende incluir un artículo en el Reglamento de la Cámara de Diputados, donde se dote al Legislador con una nueva disposición que pueda ser utilizada para contrariar alguna disposición violatoria de todo procedimiento establecida por el Presidente de la Cámara, o de alguna comisión en la discusión o votación de un proyecto de ley.

El Reglamento del Senado de la República establece para este tipo de casos una moción de procedimiento , como un recurso para los legisladores integrantes, ante las violaciones al reglamento o las arbitrariedades cometidas por los Presidentes de las Comisiones o del mismo Pleno, el cual a la letra dice:

Artículo 111

1. La moción de procedimiento tiene como propósito reclamar las resoluciones del Presidente que se apartan de la normatividad aplicable. Para ello se consulta el voto del Pleno, conforme a lo siguiente:

I. En términos del artículo 68 de la Ley, la moción se presenta al Presidente por un senador con el apoyo de al menos otros cinco;

II. El Presidente precisa los términos de la consulta que se somete al Pleno, conforme a la moción presentada;

III. Se forma una lista hasta con dos oradores a favor y dos en contra. Cada uno de ellos interviene hasta por cinco minutos; y

IV. Concluidas las intervenciones se consulta al Pleno si es de aprobarse o no la moción, a fin de proceder en consecuencia.

De esta manera, el artículo anterior ha permitido que en el Senado de la República se lleven a cabo las sesiones de manera ordenada y con un número mínimo de violaciones al procedimiento establecido en la Ley. Entregando los proyectos de ley en tiempo y forma, cumpliendo con todas las disposiciones establecidas en la Ley.

Ahora bien, el Reglamento de la Cámara de Diputados establece en su artículo 114, del Reglamento de la Cámara de Diputados, los diversos tipos de mociones de las cuales cualquier diputado puede echar mano, sin embargo, ninguna hace referencia a las mociones de procedimiento, lo que hace más asequible la violación del procedimiento legislativo.

Derivado de lo anterior, someto a consideración de la honorable asamblea la siguiente

Iniciativa que adiciona la fracción X al artículo 114 y el artículo 122 bis, del Reglamento de la Cámara de Diputados

Para quedar como sigue:

Artículo 114.

1. Las mociones podrán ser de:

I. Orden;

II. Apego al tema;

III. Cuestionamiento al orador;

IV. Ilustración al pleno;

V. Rectificación del trámite;

VI. Alusiones personales;

VII. Rectificación de hechos;

VIII. Discusión y votación por conjunto de artículos, en términos del artículo 108, numeral 1 de este Reglamento;

IX. Suspensión de la discusión, o

X. Moción de Procedimiento.

...

122 Bis. La moción de procedimiento tiene como propósito reclamar las resoluciones del Presidente que se apartan de la normatividad aplicable. Para ello se consulta el voto del Pleno.

Texto vigente

Artículo 114.

1. Las mociones podrán ser de:

I. Orden;

II. Apego al tema;

III. Cuestionamiento al orador;

IV. Ilustración al Pleno;

V. Rectificación del trámite;

VI. Alusiones personales;

VII. Rectificación de hechos;

VIII. Discusión y votación por conjunto de artículos, en términos del artículo 108, numeral 1 de este Reglamento; o

IX. Suspensión de la discusión.

...

Texto propuesto

Artículo 114.

1. Las mociones podrán ser de:

I. Orden;

II. Apego al tema;

III. Cuestionamiento al orador;

IV. Ilustración al Pleno;

V. Rectificación del trámite;

VI. Alusiones personales;

VII. Rectificación de hechos;

VIII. Discusión y votación por conjunto de artículos, en términos del artículo 108, numeral 1 de este Reglamento;

IX. Suspensión de la discusión, o

X. Moción de Procedimiento.

...

122 Bis. La moción de procedimiento tiene como propósito reclamar las resoluciones del Presidente que se apartan de la normatividad aplicable. Para ello se consulta el voto del Pleno.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los 26 días del mes de septiembre de 2013.

(rúbrica)

Que reforma el artículo 8o. de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, a cargo del diputado José Alberto Benavides Castañeda, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, José Alberto Benavides Castañeda, diputado integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, numeral 1, artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 8 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Recientemente, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estimó que en el mundo más de 3 mil millones de personas están ligadas a empresas cooperativas y que éstas representan un papel importante en el desarrollo económico y social en sus países.

Por ejemplo, la Alianza Cooperativa Internacional agrupa a 226 organizaciones cooperativas en 87 países, los sectores con los que están relacionados son el bancario, industrial, agrícola, pesquero, de salud, vivienda, seguros, turismo y consumo. Representan a aproximadamente 800 millones de personas y generan más de 100 millones de puestos de trabajo, 20 por ciento más que las empresas transnacionales.

Hoy, los miembros de cooperativas en todo el planeta superan los 800 millones. Actualmente, importantes sectores de la población son miembros de cooperativas en todo el mundo.

En 1994 la ONU estimó que el sustento diario de más de 3 mil 000 millones de personas (la mitad de la población mundial) era asegurado o facilitado por empresas cooperativas.

En Bélgica se reportó que en el año 2001 existían 29 mil 933 cooperativas, en donde contribuyen con 19.5 por ciento del mercado nacional de ese país. En Canadá, una de cada 3 personas es miembro de una cooperativa, particularmente de ahorro y crédito. En dicho país, las cooperativas productoras de azúcar de maple, producen 35 por ciento de este tipo de azúcar en el mundo. En Colombia más de 3.3 millones de personas son miembros de una cooperativa. En Costa Rica 10 por ciento de la población es cooperativista. En Alemania hay 20 millones de personas que participan en una cooperativa, es decir una de cada 4 personas. En el Japón, una de cada 3 familias y las cooperativas agrícolas reportan resultados de 90 millones de dólares, e integran 91 por ciento de los agricultores. En la India, más de 239 millones de personas son miembros de una cooperativa. En Singapur, 50 por ciento de la población es cooperativista. En Estados Unidos, 4 de cada 10 personas es un miembro de una cooperativa, es decir 25 por ciento del total de la población. En Noruega, las cooperativas de productos lácteos son responsables de 99 por ciento de la producción de leche, las de consumidores controlan 25 por ciento del mercado pesquero y 8.7 por ciento del total de las exportaciones. En lo forestal, las cooperativas intervienen en 76 por ciento de la producción de madera. En Uruguay, las cooperativas producen 90 por ciento de la leche, 34 por ciento de miel y 30 por ciento de trigo de ese país.

Los estados miembros de la ONU aprobaron en septiembre de 2009, la resolución durante la 64 sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, que promoverá aún más la causa cooperativa en todo el mundo. Declarando 2012 como el Año del Cooperativismo.

La resolución de la ONU reconoce el modelo cooperativo como un factor importante del desarrollo económico y social, promoviendo la mayor participación posible en el desarrollo económico y social de las personas en los países desarrollados y en desarrollo, y que, en particular, las cooperativas contribuyen a la erradicación de la pobreza. La resolución también insta a todos los gobiernos a crear un entorno más favorable para el desarrollo cooperativo, especialmente cuando se trata de proteger las finanzas de la creación de capacidad.

Con la implementación del modelo económico a partir de la década de los 80 el escenario nacional se ha caracterizado por la ausencia de crecimiento económico, provocando la sobreexplotación de la mano de obra, la pérdida de los derechos laborales conquistados en los contratos colectivos de trabajo, así como el desmantelamiento de la infraestructura productiva incrementando el grado de dependencia con el exterior y el desempleo.

En el segundo semestre de 2009, la economía mundial inició un proceso de recuperación luego de la peor crisis económica y financiera de los últimos 70 años. Esta crisis fue de tal magnitud que ocasionó la contracción de la producción mundial en 0.6 por ciento, una caída del producto interno bruto (PIB) mundial que no se había observado desde la época de la posguerra.

Debido a la crisis, en el segundo trimestre de 2009, la economía mexicana presentó una contracción de hasta 10 por ciento. En cambio, para el tercer trimestre de 2010, el PIB nacional creció a una tasa anualizada de 5.3 por ciento. Si bien este es un escenario que refleja una recuperación gradual de la economía nacional, el ritmo de crecimiento implica que el país tardaría aproximadamente tres años para regresar a los niveles de producción previos a la crisis.

Las consecuencias que arroja un modelo que más que desgastado, podríamos decir que nunca fue el adecuado, son entre otras, el crecimiento acelerado de la economía informal, despido masivo por el cierre de empresas, aumento en el flujo de emigración indígena y de profesionales, mala distribución de los ingresos y la riqueza, casi inexistente sector social de la economía y una población que subsiste con bajos salarios (80 por ciento obtiene de entre 0 y 5 salarios mínimos).

De acuerdo con los indicadores estratégicos que en materia de empleo publica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), se observa que la crisis económica afectó de forma considerable al mercado laboral nacional y, especialmente, la calidad de las condiciones laborales.

El Centro de Análisis Multidisciplinario (CAM) de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su más reciente reporte de investigación, explicó que de acuerdo a la metodología de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en situaciones en que los medios convencionales de búsqueda de empleo son insuficientes o en que el mercado laboral está desorganizado o es de alcance limitado la definición estándar de desempleo puede aplicarse suprimiendo el criterio de búsqueda de empleo.

Tomando como base esta metodología, la tasa de desempleo (que no de desocupación) calculada a nivel nacional al cuarto trimestre de 2011 es de 15.4 por ciento (8 millones 710 mil 108 personas.

Aunado a lo anterior, la informalidad se presenta como un fenómeno cada vez más agudo ya que según datos recientes el número de trabajadores en el sector informal en la capital del país ascendió a 1.1 millones, es decir 28 por ciento de la población económicamente activa (PEA). Es muy importante corregir el déficit estructural de empleos formales, así como mejorar la calidad de los puestos de trabajo.

Es necesario el impulso a las cooperativas como una alternativa que permite crear fuentes de trabajo formales y permanentes, propiciar la creación de micro, pequeñas, medianas y grandes empresas formales e impulsar el desarrollo económico del país estimulando la producción y el mercado interno a través de la promoción de un modelo de organización comunitaria y de corresponsabilidad ciudadana, en el cual se fomenta la cultura de respeto al medio ambiente, la equidad de género y la no discriminación.

Las cooperativas impulsan un modelo de desarrollo regional basado en las potencialidades de la población por colonia, barrio y región con la finalidad de influir en los procesos de generación y distribución equitativa de la riqueza.

La cooperativa y en general las formas de organización social, son asociaciones autónomas de personas que se han unido de forma voluntaria para satisfacer sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales en común, mediante una empresa de propiedad conjunta y de gestión democrática.

El cooperativismo y la economía social y solidaria están basados en los valores de autoayuda, autoresponsabilidad, democracia, equidad y solidaridad. Los socios cooperativos hacen suyos los valores éticos de honestidad, transparencia, responsabilidad y vocación social.

Otra razón que obliga llevar a cabo un impulso más serio al sector social de la economía y basado en lo anteriormente expuesto, lo establece el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , que dice:

“Corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que se fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático...

...

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado...

...

Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía...”

En la recomendación 193 de la Organización Internacional del Trabajo en 2002 destaca la mención de que los gobiernos deberían establecer una política y un marco jurídico favorables a las cooperativas compatibles con su naturaleza y función, e inspirados en los valores y principios cooperativos.

Desde la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, existe una oportunidad de dar apoyo al sector social de la economía, a través de la promoción de la participación de empresas de este sector en las adquisiciones, arrendamientos y servicios que realice el sector público.

El gobierno es el comprador más importante de México, requiere y consume todo tipo de productos o servicios. Para cumplir con todas y cada una de sus actividades, los distintos niveles de gobierno en México requieren desde la adquisición de importantes volúmenes de materias primas, refacciones, productos terminados, contratación de servicios, hasta la ejecución de grandes proyectos de infraestructura.

Según datos de Compranet las compras planeadas por tipo de contratación para 2013, los montos totales por adquisiciones rebasan los 42 mil 472 millones de pesos: para arrendamientos 764 millones de pesos; para obra pública 17 mil 218 millones de pesos; para servicios 63 mil 192 millones de pesos; para servicios relacionados con obra mil 202 millones de pesos, como se puede observar en el siguiente gráfico.

Fuente: CompraNet. https://compranetim.funcionpublica.gob.mx/Compranet/

Actualmente alrededor de 21 por ciento de los montos de gastos erogados por el gobierno tienen como proveedor relacionado a alguna Mipyme de este porcentaje no se desglosa cuántas de estas son empresas que pertenecen al sector social de la economía, pero se puede deducir que dado que no existe ningún incentivo para crear programas de apoyos a este sector, el porcentaje debe ser muy bajo o prácticamente nulo.

Es por ello que en esta iniciativa se propone incluir a este sector y que sea beneficiado con la finalidad de fortalecer los organismos con enfoque social y de esa manera estos logren un flujo de recursos que les permita capitalizarse y competir en condiciones favorables.

Por las consideraciones antes expuestas, sometemos a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma el artículo 8 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

Artículo Primero. Se reforma el artículo 8 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, para quedar como sigue:

Artículo 8. Atendiendo a las disposiciones de esta ley y a las demás que de ella emanen, la Secretaría de Economía dictará las reglas que deban observar las dependencias y entidades, derivadas de programas que tengan por objeto promover la participación de las empresas nacionales, especialmente de las micro, pequeñas y medianas, así como las sociedades cooperativas y las demás formas de organización social que conforman el sector social de la economía, de acuerdo a lo establecido en la Ley de la Economía Social y Solidaria, en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público . Adicionalmente, las dependencias y entidades deberán diseñar y ejecutar programas de desarrollo de proveedores de micro, pequeñas y medianas empresas nacionales, así como de sociedades cooperativas y las demás formas de organización social que conforman el sector social de la economía, de acuerdo a lo establecido en la Ley de la Economía Social y Solidaria para generar cadenas de proveeduría respecto de bienes y servicios que liciten regularmente.

Para la expedición de las reglas a que se refiere el párrafo anterior, la Secretaría de Economía tomará en cuenta la opinión de la secretaría, de la Secretaría de la Función Pública y del Instituto Nacional de la Economía Social.

Transitorios

Primero. El presente decreto, entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputado José Alberto Benavides Castañeda (rúbrica)

Que reforma el artículo 14 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Blas Ramón Rubio Lara y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PRI

El que suscribe diputado Blas Ramón Rubio Lara, con el respaldo de los diputados Heriberto Galindo Quiñones, Román Alfredo Padilla Fierro, Alfonso Inzunza Montoya, Francisca Elena Corrales Corrales, Jesús Antonio Valdez, Mirna Velázquez López, Raúl Santos Galván, todos del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional del estado de Sinaloa, de la LXVII Legislatura del Congreso de la Unión y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el numeral 1 del artículo 6, así como los artículos 77, 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XIII, recorriéndose la actual, del artículo 14 de la Ley General de Educación, a tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El pleno acceso a la salud mental en nuestro país es una meta de la que estamos aún lejos y sin embargo, la problemática de salud pública que comportan los trastornos mentales y del comportamiento es muy compleja y vasta.

Como bien refiere Mario Luis Fuentes, director del Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS1 , los estudios revelan que 25 por ciento de la población nacional, esto es, uno de cada cuatro mexicanos, enfrentará en algún momento de su vida alguna enfermedad mental o episodio.

Se estima que cada año en promedio mueren en México 4 mil 370 personas por trastornos mentales y del comportamiento, de los cuales 70 por ciento están asociados con el consumo de sustancias psicoactivas.2

En el mundo y en el país, la prevalencia de trastornos mentales es alta, destacándose la depresión: “de acuerdo con el texto Depresión: estado actual y la necesidad de políticas públicas en México , editado por el Instituto Nacional de Salud Pública, hay alrededor de 350 millones de personas en todo el mundo que viven deprimidas.”3

De acuerdo con investigaciones del Instituto Nacional de Psiquiatría Doctor Ramón de la Fuente, en México, las personas que padecen enfermedades físicas crónicas están más expuestas a padecer trastornos mentales. Por ejemplo, la probabilidad de que las personas diabéticas vivan eventos depresivos duplica la probabilidad que presentan las personas no diabéticas.

En detalle, tenemos que, de acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Epidemiología Psiquiátrica:

28.6 por ciento de la población presentó alguna vez en su vida algunos de los 23 trastornos de la Clasificación internacional de enfermedades (CIE), 13.9 por ciento lo reportó en los últimos 12 meses y 5.8 por ciento en los últimos 30 días.4 Los más frecuentes fueron:

Al cuestionarse sobre el padecimiento de trastornos alguna vez en la vida, los hombres muestran prevalencias más altas de cualquier trastorno: 30.4 por ciento, mientras que en las mujeres es de 27.1 por ciento. Por el contrario, el mediano plazo, últimos 12 meses, las mujeres presentan prevalencias globales más elevadas para cualquier trastorno 14.8 por ciento contra 12.9 por ciento que presentan los hombres.5

En el análisis específico de los trastornos individuales, se muestra que las fobias específicas ocupan el primer lugar:

Fuentes refiere que, de acuerdo con las estadísticas de mortalidad del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), entre los años 2002 y 2011, en México se registraron 43 mil 700 defunciones por trastornos mentales y del comportamiento. No obstante el decrecimiento de la tendencia en la mortalidad por este tipo de padecimientos, se observa que entre 2007 y 2010 hubo repuntes de consideración: por ejemplo, en 2007 el número de fallecimientos anuales fue de 4 mil 056 y en 2008 de 4 mil 034; en 2009 y 2010 las cifras llegaron a 4 mil 194 y 4 mil 401 casos, respectivamente; mientras que en 2011, nuevamente desciende, para situarse en los 4 mil 179 casos.

Las entidades con mayor número absoluto de defunciones por trastornos mentales son:

Al considerar la proporción de fallecimientos derivados de trastornos mentales y del comportamiento con relación al número total de fallecimientos por entidad, la prelación de las entidades cambia:

Entre las defunciones derivadas de trastornos mentales, prácticamente 70 por ciento recaen en la categoría de decesos por consumo de sustancias psicoactivas, lo cual pone de manifiesto la estrecha correlación entre consumo de drogas y mortalidad asociada a las alteraciones de la salud mental.

En lo que respecta a la problemática específica que afecta a la población en edad escolar, es conveniente subrayar algunos aspectos.

Los trastornos que afectan a edades más tempranas a la población mexicana, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Epidemiología, antes citada, son la ansiedad de separación (que presenta una mediana de inicio de 5 años), el trastorno de atención (6 años), seguidos de la fobia específica (7 años) y el trastorno oposicionista (8 años).

Se puede afirmar que, con excepciones como el trastorno por déficit de atención e hiperactividad, conducta suicida y los trastornos de la conducta alimentaria, la gama de trastornos que reviste la psicopatología infantil y de la adolescencia es poco visible: trastornos psicosomáticos, de la psicomotricidad, patología del habla y lenguaje durante el desarrollo, de la expresión conductual, abuso y adicción a drogas, trastornos del sueño, de la eliminación, del desarrollo psicosexual, ansiedad en niños y adolescentes, trastornos del estado de ánimo y trastornos reactivos y de adaptación.

Las diversas situaciones de los niños en su entorno familiar específico significan también materias a atenderse en términos de salud mental, por ejemplo, los hijos de padres enfermos mentales, de padres divorciados, de madres o padres solteros, niños adoptados, maltrato, abuso sexual, hospitalizaciones y enfermedades crónicas.

Otros temas actuales en psicopatología infantil y de la adolescencia lo constituyen el uso y abuso de la tecnología, la situación del niño migrante, el niño sustraído ilegalmente de su hogar, la trata de niños, niñas y adolescentes, padres adictos, prostitución y pornografía infantil, niños trabajadores, embarazo en la adolescencia y violencia en los centros educativos (bulliyng ).

Hacemos hincapié en el suicidio, la más grave complicación derivada de trastornos mentales y del comportamiento, ya que ilustra claramente la magnitud del problema de la salud mental en nuestro país, tanto de manera general como de la población en edad escolar en específico.

En tres décadas la tasa de incidencia de suicidios pasó de 2 por cada 100 mil habitantes a 7.66 , lo cual significa que prácticamente se cuadruplicó.

En 2011 se registraron 5 mil 718 muertes auto-infligidas, mismas que de acuerdo con Eduardo Madrigal de León, presidente de la Asociación Siquiátrica Mexicana, se derivan de un trastorno mental no atendido.

Se calcula que en 80 por ciento de los casos hubo al menos un antecedente de consulta médica o petición de ayuda, misma que no fue atendida o fue inadecuada.

De manera especial, se dirige la atención al segmento de jóvenes de entre 15 a 24 años de edad, que constituyen el 42 por ciento de las personas que comenten suicidio.

A propósito de la conmemoración del Día Mundial para la Prevención del Suicidio de 2012, el Inegi dio a conocer que ésta es la tercera causa de muerte entre los adolescentes mexicanos, después de las agresiones y accidentes automovilísticos.7

En 2010 se registraron 6.2 suicidios por cada 100 mil adolescentes, entre cuyas causas se identifican problemas originados en la rigidez del entorno familiar, separaciones, pérdidas familiares, problemas escolares, alcoholismo o drogadicción.

Se reconoce que la adolescencia es una etapa de la vida en la que se exacerban los factores que pueden influir en la decisión de cometer suicidio. La inexperiencia y falta de madurez emocional, generan importantes riesgos de sufrir decepción, frustración, depresión, angustia y soledad, emociones que, aunadas a la conducta impulsiva que caracteriza la etapa adolescente, pueden detonar eventos suicidas.

Como es notorio, la gama de asuntos que impactan sobre la salud mental de niños y adolescentes en edad escolar es amplia; conforme transitamos hacia la etapa juvenil, se añaden otros niveles de complejidad.

En la juventud, cobran especial importancia los efectos emocionales y psicológicos de las relaciones interpersonales y, al llegar a la mayoría de edad, los cambios que implica el nuevo grado de autonomía y libertad del que gozan los jóvenes. Tabaquismo, abuso de alcohol y sustancias psicoactivas, baja autoestima, bulimia, anorexia, desorientación vocacional, falta de sentido de vida, son facetas de la problemática específica de los jóvenes en el área psicoemocional.

Otro aspecto ampliamente explorado por los especialistas de la materia es la falta de una cultura de la salud mental. Se considera que, en general, persiste un estigma en torno de las enfermedades mentales, lo cual dificulta que las personas acudan en busca de servicios médicos especializados.

La falta de conocimiento sobre los trastornos mentales y del comportamiento implica también que existan grandes dificultades para su identificación y atención oportunas; cuando las personas logran generar conciencia sobre su necesidad de ayuda, en muchas ocasiones, ante el desconocimiento de opciones terapéuticas profesionales, recurren a métodos de dudosa utilidad que con frecuencia complican el cuadro.

La comprensión de los trastornos mentales y de la conducta como problemas de salud que pueden y deben ser atendidos por especialistas es una asignatura sobre la que resta una gran labor.

Conocer que la ciencia médica ha desarrollado herramientas con criterios clínicos específicos que pueden ayudar a los pacientes a identificar un padecimiento psicológico o psiquiátrico que amerite intervención terapéutica o farmacológica y para elegir, conforme ese conocimiento, la opción que mejor les convenga.

Reconocer que estos trastornos pueden resultar no sólo de situaciones de vida, sino que también pueden ser producto de alteraciones en la estructura bioquímica del cerebro, de la baja producción de sustancias como la serotonina y la noradrenalina, para cuya recuperación es necesaria atención médica especializada.

Entender que estos padecimientos pueden ser algo tan natural como, por ejemplo, los problemas digestivos causados por déficits enzimáticos, y que asimismo, se pueden lograr importantes beneficios con una adecuada prescripción médica.

Lograr que el trastorno mental y del comportamiento deje de ser un asunto vergonzante que debe ocultarse entre los muros del hogar.

Tareas todas que plantean un cambio cultural profundo.

Asistimos a un momento de importantes discusiones en torno de la transformación del sistema educativo mexicano. Discusiones en las que, sin lugar a duda, hay un área de confluencia: la convicción de que la educación es el medio principal para la superación personal y la transformación social.

Podríamos afirmar tal vez que las grandes revoluciones contemporáneas, las de mayor alcance, profundidad y potencial transformador, han de surgir en las escuelas.

En atención de ello, es oportuno considerar que la escuela puede ser el espacio desde donde se transforme la visión que actualmente prevalece sobre las enfermedades mentales y donde los niños y jóvenes encuentren una primera línea de atención que les provea elementos para un mejor aprendizaje escolar, para la resolución de conflictos y para la atención de trastornos mentales y del comportamiento que les aquejan.

Como un mecanismo para abordar esta problemática, proponemos la creación de la figura del psicólogo escolar. Éste propósito se apoya, esencialmente, en tres premisas:

I. La escuela, después del hogar, es el segundo espacio de formación intelectual y personal de los niños y jóvenes.

II. La expresión de los trastornos mentales y del comportamiento se manifiesta en el espacio escolar y obra en detrimento del desarrollo académico y de la personalidad de los estudiantes.

III. La magnitud y consecuencias de los trastornos mentales y del comportamiento ameritan la creación de mecanismos que acerquen los servicios de salud mental a la población infantil y juvenil y con ello avanzar también en el combate de los prejuicios que impiden que la población acuda a estos servicios.

Se vislumbra una enorme área de oportunidad en la eficacia de la intervención oportuna, a través de la figura del psicólogo escolar, para ayudar a los niños y jóvenes a generar estrategias de aprendizaje, para trabajar con los estudiantes con alguna discapacidad, talentos especiales, con problemas de consumo de drogas u otras sustancias psicoactivas y para la prevención y manejo de crisis.

Con esta propuesta se busca generar un mecanismo de apoyo para el desarrollo armónico de los estudiantes en los planos académico, social y emocional y con ello crear ambientes de aprendizaje sanos, seguros, creativos y estimulantes.

Consideramos que es tiempo de visibilizar en toda su magnitud la problemática de salud mental que afecta a la población mexicana, especialmente a la población escolar, y emprender acciones firmes aprovechando herramientas desarrolladas por la ciencia de la psicología y la sociología para favorecer el entendimiento y el desarrollo de la personalidad humana.

Es tiempo de asumir que la educación no puede limitarse a una acumulación de saberes, sino que tiene que incorporar aprendizajes significativos sobre las tareas fundamentales de la vida: relacionarnos con los demás, crecer, madurar, envejecer y morir.

A este fin, estimo valiosa la reflexión de Marina Castañeda cuando se pregunta “Cómo es posible que les enseñemos a los niños la teoría de los grupos, en matemáticas, y que no les enseñemos a vivir en grupo; que les enseñemos a leer y escribir y no a expresar con claridad sus ideas y emociones; que les enseñemos a hablar, mas no a escuchar; a obedecer al maestro, pero no a resolver conflictos con sus pares; que les enseñemos cómo ganar, y no cómo perder una competencia; que les enseñemos a ser activos y emprendedores, pero no a estar quietos y en silencio.”8

Sin duda, el apoyo de un psicólogo escolar deberá coadyuvar en la consecución del objetivo de que la escuela sea un espacio de formación no sólo de buenos estudiantes sino de mejores seres humanos, mejor provistos de habilidades para convivir; avanzando en ese objetivo seguramente habrá menos suicidios, menos robos, menos enfermedades y menos pobreza; seremos mejores ciudadanos, personas más emprendedoras, productivas, creativas y solidarias.

En esa convicción, solicito el valioso apoyo de esta asamblea para discutir y aprobar la presente iniciativa con proyecto de

Decreto que adiciona una fracción XIII, recorriéndose el actual, del artículo 14 de la Ley General de Educación

Artículo 14. Adicionalmente a las atribuciones exclusivas a las que se refieren los artículos 12 y 13, corresponde a las autoridades educativas federal y locales de manera concurrente, las atribuciones siguientes:

I. al XII. ...

XIII. Prestar servicios de apoyo para el desarrollo psicoemocional de los estudiantes a través Psicólogos Escolares, profesionales con una sólida formación en psicología y educación, que cuenten con la acreditación de la Secretaría para prestar a la población escolar servicios para el desarrollo de estrategias de aprendizaje, intervención en crisis, acompañamiento y canalización.

XIV. Las demás que con tal carácter establezcan esta ley y otras disposiciones aplicables.

Transitorios

Primero. La secretaría emitirá, en un plazo de 120 días naturales posteriores a la aprobación del presente decreto, los criterios específicos para la acreditación de competencias de los profesionales que habrán de desempeñarse como psicólogos escolares.

Segundo. La Cámara de Diputados considerará dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al año 2014, los recursos necesarios para el cumplimiento de las acciones derivadas del presente decreto.

Notas

1. Fuentes, Mario Luis, Director del Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social A.C. (CEIDAS), “Salud mental: una agenda invisible”, Excélsior y Revista México Social, México, 16 de julio de 2013, http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/07/16/909049

2. Fuentes. Op. Cit.

3. Fuentes. Op. Cit.

4. Prevalencia de trastornos mentales y uso de servicios: resultados de la Encuesta Nacional de Epidemiología Psiquiátrica en México. Ma. Elena Medina Mora, et. Al. Revista Salud Mental, Vol. 26, No. 4, agosto 2003, http://es.scribd.com/doc/6616323/Encuesta-Nacional-Epidemiologia-Psiqui atrica, p. 2

5. Prevalencia de trastornos mentales y uso de servicios: resultados de la Encuesta Nacional de Epidemiología Psiquiátrica en México. Ma. Elena Medina Mora, Guilherme Borges, Carmen Lara Muñoz, Corina Benjet, Jerónimo Blanco Jaimes, Clara Fleiz Bautista, Jorge Villatoro Velázquez, Esthela Rojas Guiot, Joaquín Zambrano Ruiz, Leticia Casanova Rodas, Sergio Aguilar Gaxiola. Revista Salud Mental, Vol. 26, No. 4, agosto 2003, http://es.scribd.com/doc/6616323/Encuesta-Nacional-Epidemiologia-Psiqui atrica

6. Cruz Martínez, Ángeles. Se cuadruplica el número de suicidios en sólo tres décadas, La Jornada, México, 3 de abril de 2013, http://www.jornada.unam.mx/2013/04/03/sociedad/042n1soc

7. Cruz Vargas, Juan Carlos. “Más de 5 mil mexicanos se suicidaron en 2010: Inegi”, Revista Proceso, 6 de septiembre de 2012, http://www.proceso.com.mx/?p=319144

8. Castañeda, Marina. Escucharnos, México, Ed. Taurus, 2011.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputados: Blas Ramón Rubio Lara, Román Alfredo Padilla Fierro, Alfonso Inzunza Montoya, Francisca Elena Corrales Corrales, Jesús Antonio Valdez, Mirna Velázquez López (rúbricas)

Que reforma los artículos 25 a 28 de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo de Alejandra López Noriega y suscrita por José Enrique Reina Lizárraga y Damián Zepeda Vidales, diputados del Grupo Parlamentario del PAN

La que suscribe, Alejandra López Noriega, con José Enrique Reina Lizárraga y Damián Zepeda Vidales, pertenecientes a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 25 a 28 de la Ley de Coordinación Fiscal, al tenor de los siguientes

Antecedentes

El 3 de octubre de 1921, a través de la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación (DOF), se creó la Secretaría de Educación Pública, se creó la Secretaría de Educación Pública como encargada de garantizar la educación en México y el firme compromiso de erradicar el analfabetismo en el país.

El 13 de diciembre de 1934 se publicó en el DOF el decreto que reforma el artículo 3o. y la fracción XXV del 73 constitucionales, con lo que se logró un gran avance en el aspecto educativo, pues se estableció la obligatoriedad de cursar la escuela primaria.

El siguiente gran paso hacia la obligatoriedad de la educación se dio el 12 de noviembre de 2002, mediante la publicación en el DOF del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adiciona el artículo 3o., en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecerse también, la obligatoriedad de la educación secundaria, fortaleciéndose así la educación básica en México.

Con una gran visión y en aras de garantizar la educación a los jóvenes de México y que éstos puedan aspirar a estudios universitarios, el 9 de febrero de 2012 se publicó en el DOF el decreto por el que se declara reformado el párrafo primero; el inciso c) de la fracción II y la fracción V del artículo 3o. y la fracción I del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, declarándose así la obligatoriedad de la educación media superior; por lo que, todos los jóvenes de este país, en este proyecto de crecimiento que culminará en 2022, tendrán garantizada la educación de bachillerato.

Finalmente, con las avances que se han dado a lo largo de los años en materia educativa en México, el estado ha quedado comprometido a dotar de mayores recursos presupuestales para garantizar el cumplimiento de los objetivos establecidos en todas y cada una de las reformas, en ese sentido y para mayor abundamiento del tema en cuestión es que pongo a su consideración la siguiente

Exposición de Motivos

La educación en México ha pasado por muchas etapas y como parte de la descentralización educativa, iniciada en 1992, y para alcanzar dicho propósito surgió el “Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal”, que está constituido con recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso de los Municipios, a través de los ramos 25 y 33, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que establece la Ley de Coordinación Fiscal, en lo general, y la Ley General de Educación, artículos 13 y 16, en lo particular.

Es decir, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se transfieren a las autoridades educativas locales con el fin de cumplir con el mandato del artículo 13 de Ley General de Educación, que señala:

Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:

I. Prestar los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros.

(...)

IV. Prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica, de conformidad con las disposiciones generales que la Secretaría determine;

(...)

VIII. Participar con la autoridad educativa federal en la operación de los mecanismos de ingreso y promoción en el servicio docente y de administración escolar, y

(...)

IX. Las demás que con tal carácter establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables.

Asimismo, la obligatoriedad del bachillerato lleva en sí misma un enorme compromiso, de las autoridades de todos los niveles, para el cumplimiento de cada una de las etapas proyectadas hasta su culminación.

Las instituciones de educación media superior habrán de cubrir diversas necesidades que permitan satisfacer la demanda de espacios en su sistema educativo, sobre todo, las de infraestructura e insumos propios que el cumplimiento de la cobertura exigirá.

El artículo 3o. de la Carta Magna establece, además de la obligatoriedad, el compromiso de las autoridades de todos los niveles para impulsar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicho artículo, como se asentó en la fracción VIII de dicho numeral, ya que a la letra señalan:

Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado –Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios–, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.

(...)

VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la federación, los estados y los municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público...

Como consecuencia de la reforma constitucional de 2012 referida en el capítulo de antecedentes del presente documento, en sus artículos transitorios se determina claramente que la federación y los estados habrán de tomar las medidas necesarias y de manera concurrente para garantizar el presupuesto suficiente a fin de poner en marcha la reforma que se analiza, que transcribo:

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La obligatoriedad del Estado de garantizar la educación media superior, como deber del mismo de ofrecer un lugar para cursarla a quien teniendo la edad típica hubiera concluido la educación básica, se realizará de manera gradual y creciente a partir del ciclo escolar 2012-2013 y hasta lograr la cobertura total en sus diversas modalidades en el país a más tardar en el ciclo escolar 2021-2022, con la concurrencia presupuestal de la Federación y de las entidades federativas, y en los términos establecidos en los instrumentos del Sistema Nacional y los Sistemas Estatales de Planeación Democrática del Desarrollo.

Tercero. Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad, en los presupuestos federal, de las entidades federativas y de los municipios, se incluirán los recursos necesarios; asimismo, se establecerán los mecanismos para impulsar la implementación de presupuestos plurianuales que aseguren a largo plazo los recursos económicos crecientes para infraestructura de la educación media superior.

Cuarto. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, deberán adecuar en el ámbito de sus respectivas competencias, la Ley General de Educación y demás disposiciones legales aplicables en la materia.

Como se advierte, los artículos transitorios que sostienen la reforma constitucional que determina la obligatoriedad de la educación media superior, advierten que el procedimiento ha dado inicio en este año 2012 y concluye en el ciclo escolar 2021-2022, y que su aplicación deberá fortalecerse con la concurrencia presupuestal de la federación y los estados, conforme a los medios establecidos para dicho fin.

La justificación legal para la distribución del presupuesto proviene de la Ley de Coordinación Fiscal, en el c apítulo V, “De los fondos de aportaciones federales”, de manera que específicamente en los artículos 25 y 40 de dicho ordenamiento se prevé lo siguiente:

Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta Ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

V. Fondo de Aportaciones Múltiples.

VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y

VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo.

Artículo 40. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones Múltiples reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria según las necesidades de cada nivel.

Por lo anterior, observamos que en la Ley de Coordinación Fiscal no se ha determinado a la educación media superior para generarle un fondo de aportaciones y, ante la obligatoriedad contemplada en el artículo 3o. de nuestra Carta Magna, se tiene que considerar la necesidad de que exista un fondo para dicho nivel educativo, así como los apoyos que se otorgan en educación básica. Recursos necesarios para cumplir, en este nivel educativo, los fines de la reforma, que son el lograr la mejor forma de vida para los jóvenes del país, una educación de calidad que llegue a todos y un sistema educativo que desarrolle las competencias básicas de sus estudiantes para enfrentar los retos que la modernidad y la globalización exigen.

Los fondos y apoyos que resultan consecuencia de la ley antes señalada se reflejan actualmente en tres ramos en el gasto federal: 11, 25 y 33.

Lo anterior, debido a que los recursos del ramo 11, se destinan al gasto que ejerce la Secretaría de Educación Pública, se aplica para brindar servicios educativos y cumplir funciones operativas, normativas y compensatorias; los recursos del ramo 25, están destinados a las previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos, su principal destino es la prestación de servicios de educación básica; y, los recursos del ramo 33, engloban a la educación específicamente en inversión e infraestructura educativa. Actualmente, este último ramo cuenta con ocho fondos, ninguno de ellos para la educación media superior.

Analizados los lineamientos que regulan la aplicación del presupuesto en materia de educación y tomando en cuenta la reciente reforma que establece la obligatoriedad del bachillerato, se plantea incluir en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal, como parte del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, la educación media superior.

No obstante lo anterior, en los Presupuestos de Egresos subsecuentes también se debe de trabajar para que los ramos presupuestales que sustentan la vida educativa del país, 11, 25 y 33, se vean favorecidos, aumentando los mismos hasta por las cantidades que los subsistemas de educación media superior requieran para la correcta aplicación de la reforma constitucional, y que debidamente etiquetados se apliquen al crecimiento de infraestructura y a cubrir todas las necesidades inherentes a la obligatoriedad del bachillerato.

En México, la acción educativa debe ser considerada decisiva para el futuro de la nación, porque tiene como objetivo el fortalecimiento de la soberanía y la presencia de nuestro país en el mundo, una economía creciente y estable; una organización social fundada en la democracia, la libertad y la justicia.1

Asimismo, para Acción Nacional el fin del proceso educativo es la formación integral de cada persona, para desplegar de la manera más amplia posible sus valores, capacidades, talentos, aptitudes y habilidades. Las políticas públicas en esta materia –deben tener- la más alta prioridad, porque la educación es el medio más eficaz para el constante desarrollo y perfeccionamiento de las personas y de las naciones.2

El licenciado José Vasconcelos Calderón, uno de los principales luchadores de la educación en México y el primer secretario de Educación, señalaba que “al decir educación –se refería– a una enseñanza que sirva para aumentar la capacidad productiva de cada mano que trabaja, de cada cerebro que piensa [...]Trabajo útil, trabajo productivo, acción noble y pensamiento alto, he allí nuestro propósito [...] Tomemos al campesino bajo nuestra guarda y enseñémosle a centuplicar el monto de su producción mediante el empleo de mejores útiles y de mejores métodos. [...] La cultura es –el– fruto natural del desarrollo económico [...]”3

En ese sentido, siendo todos sabedores de la importancia de la educación en la sociedad, porque por ella se puede alcanzar el desarrollo de los individuos, el bien común y por ende el progreso de las naciones, es que, es de vital importancia que se doten de mayores recursos al fortalecimiento de la educación; porque además es la opción primordial para acabar los males que nos aquejan a los mexicanos como sociedad.

En conclusión, como decía el ilustre Benito Juárez: “Libre, y para mí sagrado, es el derecho de pensar... La educación es fundamental para la felicidad social; es el principio en que descansan la libertad y el engrandecimiento de los pueblos”.

Por todo lo expuesto, ante esta máxima tribuna me permito proponer en aras de cumplimentar la reforma educativa del 9 de febrero de 2012 la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto

Único. Se reforman los artículos 25 a 28 de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como siguen:

Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los estados, municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;

VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; y

VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo.

Artículo 26. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal que les correspondan, los estados y el Distrito Federal recibirán los recursos económicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.

Artículo 27. El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal se determinará cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:

I. ...

II. Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente:

a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, contenidas en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación;

b) y c) ...

Sin perjuicio de la forma y variables utilizadas para la determinación del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, la distribución de la totalidad de dicho fondo se realizará cada año a nivel nacional entre los estados, de acuerdo con la siguiente fórmula:

...

El coeficiente C1i,t se calculará para cada estado solamente cuando Bi,t sea positivo, de lo contrario será cero. De la misma forma, la sumatoria será solamente sobre aquellos estados para los que Bi,t sea positivo. Ningún estado recibirá, por concepto del 20 por ciento del incremento del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal, más recursos de los necesarios para cerrar su brecha de gasto federal por alumno. Es decir, en un año determinado un estado no podrá recibir más de Bi,t por este concepto. De haber un sobrante del citado 20 por ciento se repartirá entre todos los estados de acuerdo al segundo coeficiente.

...

C1i,t, C2i,t, C3i,t y C4i,t son los coeficientes de distribución del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal de la entidad i en el año en que se realiza el cálculo.

...

FAEBt es el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal a nivel nacional determinado en el Presupuesto de Egresos de la Federación del año para el cual se efectúa el cálculo.

FAEBt-1 es el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal a nivel nacional en el año anterior para el cual se efectúa el cálculo.

Mi,t-1 es la matrícula pública de educación básica y media superior que determine la Secretaría de Educación Pública para el estado i en el año anterior para el cual se efectúa el cálculo.

MN,t-1 es la matrícula pública nacional de educación básica y media superior que determine la Secretaría de Educación Pública en el año anterior para el cual se efectúa el cálculo.

...

Gi,t es el gasto estatal en educación básica y media superior del estado i en el año t, que determine la Secretaría de Educación Pública.

...

La fórmula del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal no será aplicable en el evento de que en el año que se calcula el monto de dicho fondo éste sea inferior al obtenido en el año inmediato anterior. En dicho supuesto, la distribución se realizará en relación con la cantidad efectivamente generada en el año que se calcula y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada estado haya recibido del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal en el año inmediato anterior.

Artículo 28. Las autoridades federales y de las entidades federativas, tanto en materia educativa como las responsables del ejercicio presupuestario, se reunirán con una periodicidad no mayor de un año, con el fin de analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad e impulsen la mejor utilización de los recursos transferidos a las entidades federativas para la educación básica, media superior y, en su caso, normal.

Para tal efecto, los gobiernos estatales y del Distrito Federal proporcionarán al Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, la información financiera y operativa que les sea requerida para el mejor cumplimiento de las atribuciones que en materia de planeación, programación y evaluación del Sistema Educativo Nacional correspondan a la federación.

Transitorios

Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, publicará en la página oficial de ésta última dependencia las nuevas variables de cálculo, procedimiento y distribución del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, Media Superior y Normal un plazo de 30 días naturales después de publicado el decreto, con objeto de que puedan ser utilizadas como referencia para el siguiente ejercicio fiscal.

Notas

1 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Diccionario jurídico mexicano, Porrúa, México, 2005, página 1441.

2 Proyección de Principios de Doctrina del Partido Acción Nacional 2002, http://www.pan.org.mx/XStatic/pan/docs/espanol/p_doctrina2002%5B1%5D.pd f

3 Sitio oficial de la Secretaría de Educación Pública, Historia de la SEP. http://www.sep.gob.mx/wb/sep1/sep1_Historia_de_la_SEP

Palacio Legislativo de San Lázaro, Cámara de Diputados, a 26 de septiembre de 2013.

Diputados: Alejandra López Noriega (rúbrica), José Enrique Reina Lizárraga, Damián Zepeda Vidales.

Que reforma el artículo 191 de la Ley de la Propiedad Industrial, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

Ricardo Mejía Berdeja y Ricardo Monreal Ávila integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXII Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración del Pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 191 de la Ley de la Propiedad Industrial, al tenor del siguiente

Planteamiento del problema

El artículo 191 de la Ley de la Propiedad Industrial, establece lo que se conoce como un requerimiento general para que en los casos de los procedimientos contenciosos sustanciados por el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, como son las solicitudes administrativas de caducidad, nulidad e infracción, el particular que omita el cumplimiento de alguna de las formalidades requeridas para la presentación, se le requiera en una sola ocasión para que cumpla con dicha formalidad y su promoción sea estudiada.

No obstante, en el segundo párrafo del citado artículo se hace una distinción, y se menciona que en los casos que se omita con el cumplimiento del requisito consistente en el documento de personalidad la promoción será desechada de plano sin que medie requerimiento.

Por otro lado, el artículo 17-A de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone que sin excepción en los procedimientos que se lleven ante autoridad administrativa, en el caso que el particular en alguna promoción no cumpla con todos los requisitos o que sea omiso en incluir algún documento adjunto, la autoridad administrativa está obligada a requerir el cumplimiento por lo menos en una ocasión.

De la lectura de la disposición legal arriba transcrita, se desprende que toda autoridad administrativa tendrá la obligación que en caso que se presente ante ella un escrito el cual no cumple con los requisitos del mismo, de requerir en una sola ocasión para que se subsanen dichas omisiones, de igual modo es evidente que el requerir es una obligación para la autoridad administrativa el observar lo dispuesto es esta norma, pues claramente se dispone que se trata de una norma de carácter imperativo y no facultativo, pues indica de manera determinante que se trata dicho carácter.

En este sentido es posible decir que la obligación de cualquier autoridad administrativa de requerir por una sola ocasión el cumplimiento de los requisitos omitidos por el gobernado, constituye una facultad reglada, pues la Ley determina de manera clara como ha de ejercerse dicha potestad, sin dejar margen de acción a la autoridad, esto es, implica una obligación de cumplimiento imperativo para las autoridades administrativas.

Las facultades regladas tienen la característica de constituirse como obligaciones para las autoridades, y restringiendo la capacidad de acción en relación a ellas, es decir, cuando exista una facultad reglada la acción de la autoridad se limita a su cumplimiento.

Así las cosas, existe una discrepancia entre los artículo 191 segundo párrafo de la Ley de la Propiedad Industrial y el artículo 17-A de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, ya que el primero establece que siempre que se omita la presentación del documento que acredite la personalidad del promovente en un escrito de solicitud de declaración administrativa en el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, se sancionara esa omisión con el desechamiento de plano de la solicitud; mientras que el segundo establece la obligación de cualquier autoridad administrativa federal para que en el caso que en una promoción se incumpla con un requisito por parte del particular, la autoridad administrativa tendrá la obligación de requerir al menos en una ocasión al particular.

Lo anterior plantea una disyuntiva para la autoridad pues existen normas jurídicas contradictorias, lo que ha tenido como consecuencia que exista disparidad de criterios en los actos del Instituto Mexicanos de la Propiedad Industrial, ya que sin existir un criterio determinado la autoridad ha aplicado a discreción uno y otro preceptos legales.

Lo cierto es que la autoridad al sustanciar un procedimiento de carácter jurisdiccional en el que se intenta proteger los derechos del promovente de la acción, se constituye como un órgano de protección a los derechos de los gobernados, por lo que sus criterios nunca deben de estar desprovistos de buscar el mayor beneficio de los gobernados y actuar en tanto satisfagan de mejor forma las garantías de los gobernados, todo ello en atención al principio pro homine.

Sirve de sustento a lo anterior el siguiente criterio judicial:

Principio pro homine. Su aplicación es obligatoria.

El principio pro homine que implica que la interpretación jurídica siempre debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio, se contempla en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el siete y el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, respectivamente. Ahora bien, como dichos tratados forman parte de la Ley Suprema de la Unión, conforme al artículo 133 constitucional, es claro que el citado principio debe aplicarse en forma obligatoria.

Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

Amparo directo 202/2004. Javier Jiménez Sánchez. 20 de octubre de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Sandra Ibarra Valdez.

Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, octubre de 2004, página 2385, tesis I.4o.A.441 A, de rubro: “Principio pro homine. Su aplicación.

Así las cosas, existe una antinomia entre los citados artículos que ha abierto a la discrecionalidad de la autoridad administrativa, lo cual vulnera la seguridad jurídica de los promoventes, pues no existe certeza respecto al criterio que seguirá la autoridad cuando el promovente sea omiso en la presentación del documento con que acredite su personalidad.

Igualmente cabe mencionar, que la Ley de la Propiedad Industrial fue publicada el 27 de junio de 1991, mientras que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo lo fue el 4 de agosto de 1994, por lo que al tratarse, la segunda de una norma posterior, la autoridad administrativa debiera aplicarla en detrimento de la primera.

Sin embargo, el particular queda sujeto a la voluntad de la autoridad, quien discrecionalmente decide si aplica una u otra norma, y en caso de aplicar la más perniciosa podrá recurrir a los medios jurisdiccionales para con ello obtener la aplicación de la norma más favorable, lo que conlleva gastos en litigios y dilaciones temporales que vulneran sus derechos.

Argumentación

Se plantea reducir el ámbito de discrecionalidad del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial y eliminar la discrepancia existente entre las normas, pues únicamente ha venido a vulnerar el derecho de seguridad jurídica de los gobernados.

Por ello al suprimir parte del segundo párrafo del artículo 191 de la Ley de la Propiedad Industrial, que refiere al documento que refiere a la personalidad del promovente, se establece un criterio único para los casos en que los promoventes de procedimientos de declaración administrativa ante el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, sean omisos en incluir el documento con el que acrediten personalidad, es decir, siempre que eso ocurra la autoridad requerirá el cumplimiento de tal requisito sin que pueda desechar de plano la promoción, significando el establecimiento de un criterio uniforme y evita gastos litigiosos y dilaciones innecesarias para los gobernados.

Fundamento legal

La presente iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Por lo anteriormente fundado y expuesto, sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el se reforma el artículo 191 de la Ley de la Propiedad Industrial, al tenor de lo siguiente:

Artículo 191. Si el solicitante no cumpliere con los requisitos a que se refiere el artículo 189 de esta Ley o no exhibiera las copias de la solicitud y los documentos que a ella se acompañan, a que se refiere el artículo 190 de esta Ley, el Instituto le requerirá, por una sola vez, subsane la omisión en que incurrió o haga las aclaraciones que correspondan; para tal efecto se le concederá un plazo de ocho días, y de no cumplirse el requerimiento en el plazo otorgado se desechará la solicitud.

Se desechará la promoción cuando el registro, patente, autorización o publicación que sea base de la acción, no se encuentre vigente.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación.

Texto vigente

Artículo 191.- Si el solicitante no cumpliere con los requisitos a que se refiere el artículo 189 de esta Ley o no exhibiera las copias de la solicitud y los documentos que a ella se acompañan, a que se refiere el artículo 190 de esta Ley, el Instituto le requerirá, por una sola vez, subsane la omisión en que incurrió o haga las aclaraciones que correspondan; para tal efecto se le concederá un plazo de ocho días, y de no cumplirse el requerimiento en el plazo otorgado se desechará la solicitud.

También se desechará la solicitud por la falta de documento que acredite la personalidad o cuando el registro, patente, autorización o publicación que sea base de la acción, no se encuentre vigente.

Texto propuesto

Se desechará la promoción cuando el registro, patente, autorización o publicación que sea base de la acción, no se encuentre vigente.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 26 días del mes de septiembre de 2013.

Diputado Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica)

Que reforma los artículos 29 y 30 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada Lilia Aguilar Gil, del Grupo Parlamentario del PT

La suscrita, diputada federal Lilia Aguilar Gil, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en esta LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento a esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 29 y 30 de la Ley General de Desarrollo Social, bajo las siguientes

Consideraciones

“Tenemos que hacer planes para la libertad, y no sólo para la seguridad, por la única razón de que sólo la libertad puede hacer segura la seguridad.”

Karl Popper

El desarrollo social se refiere a un proceso de promoción del bienestar de las personas, es un proceso que, con el paso del tiempo, debe de conducir al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda, vulnerabilidad, seguridad, empleo, salarios, principalmente. Implica también la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso. En este proceso, es decisivo el papel del Estado como promotor y coordinador del mismo, con la activa participación de actores sociales, públicos y privados.

La política de desarrollo social debe ser observada de manera interdisciplinaria tal como se señala en el párrafo anterior; pero debemos de establecer el criterio de la seguridad pública con el afán de contribuir a mejorar el desarrollo social, por considerar que no se puede observar un desarrollo social integral, si no se contemplan criterios que permitan establecer que las zonas de atención prioritaria, indicadores que den un mínimo de razón en cuanto a los índices de inseguridad que existen en dichas zonas.

Para establecer un acercamiento al punto que queremos tratar en esta iniciativa, hago referencia al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, México con responsabilidad Global, en la estrategia para Consolidar la relación con Estados Unidos y Canadá a partir de una visión integral y de largo plazo que promueva la competitividad y la convergencia en la región, sobre la base de las complementariedades existentes, se establece como una línea de acción el consolidar la visión de responsabilidad compartida en materia de seguridad, con énfasis en aspectos preventivos y en el desarrollo social.

Con base en lo anterior, se establece una relación directa entre la seguridad y el desarrollo social. Situación que, estamos convencidos, debe de materializarse en el ordenamiento adecuado para poder garantizar a la población un desarrollo social integral que incluya todas las materias adecuadas para considerar las zonas de atención prioritarias.

La presente iniciativa no pretende incluir el tema de seguridad pública ni establecer la criminalidad en una materia que no le corresponde; pero lo que si pretendemos es contribuir de manera esencial con los elementos que deben de considerarse para establecer las zonas de atención prioritarias. Elementos que consideramos contribuyen a detallar lo que es una zona de atención prioritaria desde un punto de vista integral.

Asimismo, la presente iniciativa tiene por objeto establecer que para que se consideraren como zonas de atención prioritaria, además de lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social, se deberán tomar en cuenta los índices de de criminalidad, violencia y vulnerabilidad social delictual, así como deberán ser contemplados por el Ejecutivo Federal en la revisión anual de dichas zonas.

Con la presente iniciativa consideramos que no estamos invadiendo competencia, ya que la Ley General de Desarrollo Social abre la ventana para que el Plan Nacional de Desarrollo Social pueda ser integrado con ayuda de las dependencias de la Administración Pública Federal.

Por lo expuesto someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se reforman los artículos 29 y 30 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar de la siguiente manera:

Ley General de Desarrollo Social

Capítulo IV De las Zonas de Atención Prioritaria

Artículo 29. Se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias, altos índices de criminalidad y violencia, así como rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley. Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social que esta Ley señala y deberá, en todo tiempo, promover la eficacia cuantitativa y cualitativa de los ejecutores de la Política Social.

Artículo 30. El Ejecutivo federal revisará anualmente las zonas de atención prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de los índices mostrados en el artículo anterior, que emita el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social e informará a la Cámara de Diputados sobre su modificación para los efectos de asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto, hará la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, junto con el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan el presente decreto.

Palacio Legislativo, a 25 de septiembre de 2013

Diputada Lilia Aguilar Gil

Que reforma los artículos 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y 179 y 180 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a cargo de la diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI

La que suscribe, Esther Angélica Martínez Cárdenas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforman los artículos 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y 179 y 180 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La presente propuesta forma parte una estrategia en favor de las mujeres trabajadoras, en particular de las jefas de familia, resultando complementaria a la iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman las fracciones I del artículo 6 y III y V del artículo 8 de la Ley de Vivienda, puesta con antelación a consideración del pleno, con objeto de ordenar desde la ley la adopción de la perspectiva de género en las políticas de vivienda, así como establecer como prioridad que las mujeres jefas de familia, accedan a la adquisición de vivienda digna, reduciendo así la brecha de la desigualdad entre los géneros y objetivar la igualdad entre las mujeres y los hombres.

La perspectiva de género apareció como concepto por primera vez en la Cuarta Conferencia sobre la Mujer, realizada en Pekín en 1995, y ha sido desde entonces, ampliamente manejado por organismos internacionales, organizaciones sociales y órganos de gobierno, como el elemento estratégico que permite la lucha contra la desigualdad entre hombres y mujeres.

En México, la perspectiva de género ha sido adoptada desde los tres poderes del Estado y los diferentes niveles de gobierno para combatir la desigualdad de oportunidades existentes entre los géneros, la cual nos lastima como sociedad, frena el desarrollo y obstaculiza la democracia.

Por primera vez, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) reconoce como una de sus tres estrategias transversales la perspectiva de género en todas las acciones de la presente administración, por lo que se considera un momento propicio para que el Congreso y el Ejecutivo federales converjan en una misma dinámica, en beneficio de las mujeres de México.

La perspectiva de género, como una de las estrategias transversales del PND, fue incluida según las siguientes consideraciones, las cuales resultas preciso elevar a rango de ley:

• Garantizar la igualdad sustantiva de oportunidades entre mujeres y hombres. Es inconcebible aspirar a llevar a México hacia su máximo potencial cuando más de la mitad de su población se enfrenta a brechas de género en todos los ámbitos.

• Realizar acciones especiales orientadas a garantizar los derechos de las mujeres y evitar que las diferencias de género sean causa de desigualdad, exclusión o discriminación.

• Fomentar un proceso de cambio profundo que comience al interior de las instituciones de gobierno.

• Evitar que en las dependencias de la administración pública federal se reproduzcan los papeles y estereotipos de género que inciden en la desigualdad, la exclusión y discriminación, mismos que repercuten negativamente en el éxito de las políticas públicas.

• El Estado mexicano hará tangibles los compromisos asumidos al ratificar la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, así como lo establecido en los artículos 2, 9 y 14 de la Ley de Planeación referentes a la incorporación de la perspectiva de género en la planeación nacional.

En México, según estudios del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), una cuarta parte de los hogares son encabezados por mujeres, a quienes se reconoce como jefas de familia, es decir que son mujeres las encargadas de dirigir y mantener económicamente a la familia. De igual manera, 7 de cada 10 mujeres en ésta situación cuentan con una plaza laboral formal o informal, y de sus ingresos dependen de 3 a 5 personas, que pueden ser menores de edad o personas de la tercera edad.

La dinámica anterior nos coloca ante un escenario donde necesariamente tenemos que mirar a través de nuevos cristales la seguridad social, toda vez que hoy, las mujeres se encuentran presente e inmersas en procesos inéditos, por lo que su avance democrático debe ser garantizado por el Estado mexicano.

La dinámica de la sociedad, de sus mujeres y hombres debe ser reconocida y tutela por la norma jurídica, pues esta tiene como finalidad primaria ordenar y regular la vida en sociedad.

Evitar viejos pruritos, añejas formas de discriminación e inclusión, es una tarea ineludible en nuestros días, para lo cual es necesario entender desde la perspectiva de género todas y cada una de las políticas públicas, pues no basta hoy hablar de igualdad, sino que es necesario posibilitarla.

Es menester dejar en claro que “por más que la igualdad entre hombres y mujeres esté consagrada en el artículo 4o. de la Constitución, es necesario reconocer que una sociedad desigual tiende a repetir la desigualdad en todas sus instituciones. El trato igualitario dado a personas socialmente desiguales no genera por sí solo igualdad. Además, no basta declarar la igualdad de trato, cuando en la realidad no existe igualdad de oportunidades. Esto significa que el diferente y jerarquizado papel que los hombres y las mujeres tienen dentro de la familia y la sociedad, y las consecuencias de esta asignación de papeles en el ciclo de vida, dificultan enormemente cualquier propuesta de igualdad. Para alcanzar un desarrollo equilibrado y productivo del país urge establecer condiciones de igualdad de trato entre hombres y mujeres, desarrollar políticas de igualdad de oportunidades (...), de ahí la importancia de comprender que la discriminación de las mujeres se produce de manera individual y colectiva, deliberada e inconsciente pues está tejida en las costumbres y la tradición. El sexismo se manifiesta en ataques directos a sus intereses o a ellas mismas y en ataques indirectos, provocados por el funcionamiento del sistema social o por la aplicación de medidas, de apariencia neutral, que repercuten especialmente en ellas debido a que se encuentran en peores condiciones para soportar sus efectos, o porque reúnen las condiciones para que se concentren en ellas los efectos perjudiciales de cierta actividad (...) En suma, no se puede gobernar ni impulsar una buena administración pública simplemente respondiendo con una normatividad jurídica que consagre la igualdad entre hombres y mujeres; se necesitan medidas pro-activas, afirmativas, que detecten y corrijan los persistentes, sutiles y ocultos factores que ponen a las mujeres en desventaja frente a los hombres (...) La política con perspectiva de género es importante e indispensable para comprender qué y cómo se impacta a las mujeres y a los hombres, y se beneficia al conjunto de la sociedad, al levantar obstáculos y discriminaciones, al establecer condiciones más equitativas para la participación de la mitad de la sociedad y al relevar a los hombres de muchos supuestos de género que son también un peso y una injusticia” (“La perspectiva de género”, en Revista de Educación y Cultura de la Sección 47 del SNTE, http://www.latarea.com.mx/articu/articu8/lamas8.htm. Marta Lamas.).

En razón de lo anterior, la presente propuesta modifica las Leyes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y a del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

La Ley del Infonavit, en el artículo 47, establece que el Consejo de Administración expedirá las reglas para el otorgamiento de créditos, las cuales tomarán en cuenta entre otros factores, la oferta y demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los trabajadores, los saldos de la subcuenta de vivienda y el tiempo durante el cual ha efectuado aportaciones, si es propietario o no de su vivienda así como sus salarios y los del cónyuge.

Por ello podemos aseverar que la propia Ley del Infonavit prevé medios para asegurar que el otorgamiento de créditos sea conforme a las necesidades de vivienda de los beneficiarios, más sin embargo no se toma en cuenta la imperante necesidad de incluir la perspectiva de género en sus políticas de otorgamiento de crédito y colaborar con esto a la eliminación de las diferencias entre los géneros. Ante lo cual se hace la propuesta de modificar dicho artículo con la finalidad de que las reglas que expida el Consejo de Administración, incluyan también la perspectiva de género.

La Ley del ISSSTE señala en el artículo 179 que los créditos de vivienda se otorgarán tomando en cuenta entre otros factores, la oferta y demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los trabajadores, los saldos de la subcuenta de vivienda y el tiempo durante el cual ha efectuado aportaciones, si es propietario o no de su vivienda así como sus salarios y los del cónyuge.

El artículo 180, fracción II, señala que la junta directiva del instituto, mediante disposiciones de carácter general determinará los métodos para la asignación aleatoria en grupos de trabajadores que reúnan iguales condiciones de elegibilidad, con objeto de dar transparencia, equidad y suficiencia, al otorgamiento de créditos.

Es decir, al igual que la Ley del Infonavit, considera que el otorgamiento de créditos sea conforme a las necesidades de vivienda de los beneficiarios, más sin embargo no considera la imperante necesidad de incluir la perspectiva de género en sus políticas de otorgamiento de crédito y coadyuvar a la eliminación de las diferencias entre hombres y mujeres. Ante ello se hace la propuesta de modificar dichos artículos con la finalidad de que las reglas operativas que expida la junta directiva, incluyan también la perspectiva de género.

Por los motivos señalados se plantea la presente propuesta con un ánimo complementario, con el objeto de asegurar el acceso de las jefas de familia a la vivienda, al otorgar prerrogativas a las mujeres que tengan ésta calidad, considerando la realidad actual.

A mayor abundamiento, es preciso señalar que el planteamiento de perfeccionar el marco legal debe necesariamente tomar en cuenta el contexto actual, dado que según cifras proporcionadas por el Inegi en 2010, la brecha entre los ingresos que perciben los hogares encabezados por hombres y mujeres continúa siendo evidente, tanto en las zonas urbanas como rurales. Sin obviar que hoy en día, el número de hogares unipersonales encabezados por mujeres está en crecimiento, especialmente en las zonas urbanas, ante lo cual las políticas públicas en materia de vivienda deben tomar las previsiones necesarias para garantizar el acceso de las mujeres que se desempeñan como jefas de familia a la vivienda, conforme a su derecho constitucional, y con la perspectiva de género que el PND mandata para todas las acciones del gobierno.

Por lo expuesto considero que ambos marcos jurídicos pueden y deben seguirse perfeccionando, en beneficio de las jefas de familia. Por tanto, se proponen modificaciones a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, conforme a lo siguiente:

1. Que las reglas expedidas por el Consejo de Administración sean elaboradas con perspectiva de género, y que dentro de los factores a tomar en cuenta se incluya el hecho de que la jefatura de familia recaiga en una mujer.

Respecto a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se proponen modificaciones conforme a lo siguiente:

1. Que el otorgamiento de créditos a que se refiere el artículo 179 se realice con perspectiva de género y que dentro de los factores a considerar para el otorgamiento de los mismos se incluya el hecho de que la jefatura de familia recaiga en una mujer.

2. Que las disposiciones expedidas por la Junta Directiva del Instituto, en lo relacionado a los métodos para asignación y otorgamiento de créditos, sean dictadas con perspectiva de género.

La propuesta persigue incluir la perspectiva de género en ambas legislaciones, con la finalidad de facilitar el acceso de las mujeres jefas de familia, a la obtención de créditos de vivienda que les permita acceder a su derecho constitucional, en un acto de solidaridad social con las mujeres que son responsables de dirigir a una familia.

Por lo expuesto someto a consideración de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman el segundo párrafo del artículo 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; y el primer párrafo del artículo 179 y la fracción II del artículo 180 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

Primero. Se reforma el segundo párrafo del artículo 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, para quedar como sigue:

Artículo 47. ...

Las reglas citadas incluirán la perspectiva de género y tomarán en cuenta entre otros factores, la oferta y la demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los trabajadores, los saldos de la subcuenta de vivienda del trabajador del que se trate y el tiempo durante el cual se han efectuado aportaciones a la misma, si el trabajador es propietario o no de su vivienda, así como su salario o el ingreso conyugal si hay acuerdo de los interesados, así como los casos en los que la jefatura de familia recaiga en una mujer.

...

Segundo. Se reforman el primer párrafo del artículo 179 y la fracción II del artículo 180 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para quedar como sigue:

Artículo 179. Los créditos a que se refiere esta sección se otorgarán y adjudicarán tomando en cuenta entre otros factores la perspectiva de género, la oferta y la demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los trabajadores, los saldos de la subcuenta del fondo de la vivienda del trabajador de que se trate y el tiempo durante el cual se han efectuado aportaciones a la misma, si el trabajador es propietario o no de su vivienda, así como su sueldo o el ingreso conyugal si hay acuerdo de los interesados, así como los casos en los que la jefatura de la familia recaiga en una mujer .

...

Artículo 180. La junta directiva del instituto, mediante disposiciones de carácter general que al efecto expida determinará

I. ...

II. Los métodos para la asignación aleatoria en grupos de trabajadores que reúnan iguales condiciones de elegibilidad, incluyendo la perspectiva de género, con objeto de dar transparencia, equidad y suficiencia, al otorgamiento de créditos.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas (rúbrica)

Que reforma el artículo 212 de la Ley Federal del Derecho de Autor, a cargo de la diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo, del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, Elizabeth Vargas Martín del Campo, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma el segundo párrafo y adiciona dos párrafos del artículo 212 de la Ley Federal del Derecho de Autor, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

De acuerdo con la Ley Federal del Derecho de Autor, en el artículo 11, el derecho de autor es el reconocimiento que hace el Estado en favor de todo creador de obras literarias y artísticas previstas en el artículo 13 de ese ordenamiento legal, en virtud del cual otorga su protección para que el autor goce de prerrogativas y privilegios exclusivos de carácter personal y patrimonial. Los primeros integran el llamado derecho moral y los segundos el patrimonial.

Lo anterior, en la razón de brindar una exclusividad legitima a los autores de las obras, dado que el artículo 28 Constitucional, señala que no constituirán monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

Entre los privilegios que señala el referido artículo citado, se desprende el término regalía, citado en el artículo 8o. del Reglamento de la Ley Federal del derecho de Autor como

La remuneración económica generada por el uso o explotación de las obras, interpretaciones o ejecuciones, fonogramas, videogramas, libros o emisiones en cualquier forma o medio.

El artículo 192 de la Ley Federal del Derecho de Autor, indica que una Sociedad de Gestión Colectiva es la persona moral que sin ánimo de lucro, se constituye bajo el amparo de esa legislación con el objeto de proteger a autores y titulares de derechos conexos tanto nacionales como extranjeros, así como recaudar y entregar a los mismos las cantidades que por concepto de derechos de autor o derechos conexos se generen en su favor.

Algunas de las obligaciones de las sociedades de gestión colectiva son

• Dar trato igual a todos los miembros de la sociedad;

• Dar trato igual a todos los usuarios negociar el monto de las regalías que corresponda pagar a los usuarios;

• Rendir cuentas a sus miembros administrar los derechos patrimoniales que le sean encomendados de acuerdo con su objeto;

• Intervenir en la protección de los derechos morales de sus miembros;

• Recaudar las regalías que correspondan a sus miembros por derechos de autor; y

• Recaudar las regalías que correspondan a los autores extranjeros que sean socios de las sociedades, con las cuales tengan celebrados convenios o pactos de reciprocidad, entre otros.

Sin embargo, es recurrente la confusión e inconformidad que surgen entre el público consumidor y los dueños de establecimientos de todo tipo, a partir de la forma que constituye la realización del trámite para el pago de regalías por derechos de autor.

Para recaudar dichas cantidades, las sociedades de gestión colectiva representan los intereses de autores y creadores. Si bien el cobro de regalías que llevan a cabo tiene sustento en la ley, el cuestionamiento del público consumidor y de los dueños de establecimientos nace a partir del desconocimiento de a quién se deben pagar dichas cantidades y la manera adecuada de realizar un trámite de esta naturaleza.

No obstante, el esquema de cobro vigente es vulnerable a prácticas intimidatorias y a situaciones que confunden sobre cobros, cargos, tarifas o metodologías de cálculo que desconocen y les implica costos de asesoría especializada. Ello no pretende señalar conductas inadecuadas de dicho sistema por las sociedades de gestión colectiva.

En ocasiones se han suscitado casos donde algunos gestores se presentan en los establecimientos advirtiendo acciones legales con carácter intimidatorio, lo cual resulta potencialmente grave para los establecimientos que utilizan obras musicales u otras que causen el pago de regalías, simplemente el presente proyecto pretende descartar métodos de extorsión, compatibles a las utilizadas por crimen organizado en contra de los establecimientos.

Se considera necesario realizar las acciones pertinentes en materia legislativa y normativa que disminuya la burocracia en los trámites, que otorgue la certidumbre jurídica que requieren los autores y los establecimientos de todo tipo, se busca explorar las alternativas que fortalezcan y armonicen el esquema de cobro de regalías; lo certifique la autoridad y sea de carácter sistemático.

La propuesta tiene por objetivo la creación de un esquema de cobro, mediante un formato que unifique las percepciones por concepto de cobro de las regalías según corresponda a los interesados, que permita agilizar el pago correspondiente de manera individual para cada sociedad de gestión colectiva y particulares, que permita el uso adecuado y explotación de los derechos de autor.

Adicionalmente, se propone que en caso de inconformidad en los acuerdos de tarifa por las partes, el Instituto Nacional del Derecho de Autor pueda solicitar opinión a la Comisión Federal de Competencia para el cálculo de las tarifas, a manera de que una segunda instancia emita comentarios que ayuden a calcular las tarifas, a manera de un canon permeado del criterio de una autoridad económica, asimismo, la propuesta incluye la modificación y actualización de las tarifas publicadas de manera anual conforme al índice nacional de precios al consumidor.

Por lo expuesto se somete a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma el segundo párrafo y se adicionan dos párrafos del artículo 212 de la Ley Federal del Derecho de Autor

Único. Se reforma el segundo párrafo y se adicionan dos últimos párrafos del artículo 212 de la Ley Federal del Derecho de Autor, para quedar como sigue:

Artículo 212. Las tarifas para el pago de regalías serán propuestas por el Instituto a solicitud expresa de las sociedades de gestión colectiva o de los usuarios respectivos.

El instituto analizará la solicitud tomando en consideración los usos y costumbres en el ramo de que se trate y las tarifas aplicables en otros países por el mismo concepto. Si el instituto está en principio de acuerdo con la tarifa cuya expedición se le solicita, procederá a publicarla en calidad de proyecto en el Diario Oficial de la Federación y otorgará a los interesados un plazo de 30 días para formular observaciones. Si no hay oposición, el instituto procederá a proponer la tarifa y a su publicación como definitiva en el Diario Oficial de la Federación. Si hay oposición, el instituto podrá solicitar opinión de la Comisión Federal de Competencia que sugiera criterios para establecer tarifas para un segundo análisis y propondrá la tarifa que a su juicio proceda, a través de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Las tarifas publicadas se aplicarán en los casos en que no existan convenios legales vigentes entre los interesados y se actualizarán anualmente conforme al índice nacional de precios al consumidor, publicado mensualmente por el Banco de México.

Los usuarios podrán realizar el pago de las regalías por derechos mediante un formato único, certificado por el Instituto de Derechos de Autor, por las obras, actuaciones, fonogramas, videogramas, o emisiones de sus socios según corresponda. En caso necesario de tener que modificar el formato único, se deberá dar aviso al Instituto de Derechos de Autor para que avale la reforma.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El instituto y las sociedades de gestión colectiva emitirán con el instituto un formato único de pago en un plazo no mayor de 60 días naturales posteriores a la entrada en vigor del presente decreto.

Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados, a 26 de septiembre de 2013.

Diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo (rúbrica)

Que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada Socorro de la Luz Quintana León, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72 inciso h de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción VI y se adiciona una fracción VI Bis al artículo 7 de la Ley General de Educación, en materia de igualdad entre mujeres y hombres, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Antecedentes

La lucha en pro de la igualdad, la justicia, la paz y el desarrollo de las mujeres, ha hecho eco y modificado la realidad social.

Por ello, es importante entender, reconocer y asumir que en este Siglo XXI, es necesario que tanto los hombres como las mujeres construyamos juntos un nuevo modelo de sociedad y de relaciones interpersonales y familiares.

Es necesario tomar conciencia desde el ámbito institucional hasta el personal de la existencia y vigencia de los derechos de las mujeres de todas las edades, para lo cual, es necesario mirar a través de nuevos cristales a la sociedad en esta segunda década del siglo XXI.

Es un hecho que las mujeres estamos avanzando y creciendo en espacios que antes estaban destinados sólo a los hombres. Para asumir el reto muchas mujeres jóvenes y adultas, hoy, estudian y trabajan en áreas que antes estaban reservadas exclusivamente para ellos.

Nos toca ser testigos de un mundo relacionado al destacado desempeño de muchas mujeres sobresalientes, líderes o no, que están presentes con actitudes, decisiones y comportamientos nunca antes vistos.

Queda claro entonces, que la educación formal, juega un importantísimo papel para el establecimiento de la igualdad, así como de una nueva cultura en donde hombres y mujeres se relacionen de manera respetuosa y solidaria sin que medie ningún tipo de violencia y discriminación. De ahí que la Ley General de Educación haya tenido diversas reformas con el objeto de orientar desde la ley, nuevas conductas que permitan un desarrollo equitativo y armónico entre los miembros de la sociedad, dando paso a una auténtica democracia.

Bajo el anterior orden de ideas, resulta oportuno señalar que actualmente la Ley en comento, desde el año 2009 sufrió importantes modificaciones y adiciones en la materia, a saber:

Artículo 2o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación y, por lo tanto, todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables.

La educación es medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar a mujeres y a hombres, de manera que tengan sentido de solidaridad social. Párrafo reformado DOF 17-04-2009

Artículo 8o. El criterio que orientará a la educación que el Estado y sus organismos descentralizados impartan -así como toda la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica que los particulares impartan- se basará en los resultados del progreso científico; luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos, las servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos, la discriminación y la violencia especialmente la que se ejerce contra las mujeres, niñas y niños, debiendo implementar políticas públicas de Estado orientadas a la transversalidad de criterios en los tres órdenes de gobierno. Párrafo reformado DOF 10-12-2004, 17-04-2009

Artículo 33. Para cumplir con lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades educativas en el ámbito de sus respectivas competencias llevarán a cabo las actividades siguientes:

IV. Prestarán servicios educativos para atender a quienes abandonaron el sistema regular y se encuentran en situación de rezago educativo para que concluyan la educación básica, otorgando facilidades de acceso, reingreso, permanencia, y egreso a las mujeres; Fracción reformada DOF 10-12-2004, 17-04-2009, 28-01-2011

VIII. Desarrollarán programas con perspectiva de género, para otorgar becas y demás apoyos económicos preferentemente a los estudiantes que enfrenten condiciones económicas y sociales que les impidan ejercer su derecho a la educación; Fracción reformada DOF 17-04-2009, 28-01-2011

Artículo 41. La educación especial está destinada a personas con discapacidad, transitoria o definitiva, así como a aquellas con aptitudes sobresalientes. Atenderá a los educandos de manera adecuada a sus propias condiciones, con equidad social incluyente y con perspectiva de género. Párrafo reformado DOF 12-06-2000, 17-04-2009, 28-01-2011

En tal virtud, es de fundamental importancia continuar perfeccionando el marco jurídico y adecuarlo a la realidad y necesidades actuales, de ahí la presente propuesta en razón de las siguientes

Consideraciones

La Perspectiva de Género, es una de las Estrategias Transversales del Plan Nacional de Desarrollo 2012-2017, la cual fue incluida a partir de la siguiente argumentación:

• Realizar acciones especiales orientadas a garantizar los derechos de las mujeres y evitar que las diferencias de género sean causa de desigualdad, exclusión o discriminación.

• Fomentar un proceso de cambio profundo que comience al interior de las instituciones de gobierno.

• Evitar que en las dependencias de la Administración Pública Federal se reproduzcan los roles y estereotipos de género que inciden en la desigualdad, la exclusión y discriminación, mismos que repercuten negativamente en el éxito de las políticas públicas.

• El Estado Mexicano hará tangibles los compromisos asumidos al ratificar la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), así como lo establecido en los artículos 2, 9 y 14 de la Ley de Planeación referentes a la incorporación de la perspectiva de género en la planeación nacional.

• Se alude a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En razón de lo anterior y coincidiendo plenamente con lo expresado en el Plan, es indiscutible que estamos en el Poder Legislativo, obligados a actualizar el marco jurídico, a efecto de posibilitar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

A mayor abundamiento, es de precisar que la igualdad de género, persigue no que mujeres y hombres sean iguales, sino que unos y otros tengan las mismas oportunidades en la vida. Para conseguirlo, a veces es necesario potenciar la capacidad de los grupos que tienen un acceso limitado a los recursos, o bien crear esa capacidad.

Por lo anterior, el artículo 6 de la Ley General para la Igualdad entre hombres y mujeres establece que la igualdad entre mujeres y hombres implica la eliminación de toda forma de discriminación en cualquiera de los ámbitos de la vida, que se genere por pertenecer a cualquier sexo.

En este sentido, la educación resulta ser una herramienta básica, por lo que es necesario un cambio profundo tanto en los contenidos como en las formas de impartir la enseñanza. La educación es medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al ser humano de manera que tenga sentido de solidaridad social.

Es necesario entender a la escuela como espacio de institucionalización de la educación, como uno de los ámbitos de socialización más importantes. La obligatoriedad de la educación básica en nuestro país, no sólo brinda condiciones de instrucción, sino de generación de identidades colectivas. De esta forma, las pautas de conducta y los marcos de valores que se fortalecen en el seno de la educación formal, constituyen un elemento determinante para incidir en la promoción de formas de convivencia y de respeto; y a un nivel más profundo, de marcos mentales que estructuran la ontología personal de cada ser humano con relación a sí mismo, a los otros y al mundo en general.

Sin embargo, los roles en que se fundamenta el privilegio de la intolerancia y el abuso encuentran en estos mismos espacios formas de albergarse en el imaginario social a través de la reproducción de formas de relaciones verbales y no verbales. Por ello, el apuntar hacia la observación y revalorización de la construcción cultural de los roles de niñas, niños y adolescentes, sin lugar a dudas, permite distinguir y abrir una oportunidad para influir tanto en el comportamiento que tendrán en su vida adulta, como en la resignificación de las relaciones con que entablen en su desarrollo presente.

Bajo esta óptica, para la institucionalización de nuevos marcos valorativos que resulten claros y adecuados para las exigencias del desarrollo de nuestra sociedad, resulta fundamental que en la educación básica se considere la promoción de estos valores.

A partir de lo anterior, es importante reconocer y entender que “Toda persona vive en sociedad y, consecuentemente, no sólo se relaciona con el Estado sino también con otras personas individuales y con grupos de personas. La toma de conciencia de esta realidad ha hecho que el problema de la libertad hoy se plantee al nivel de los poderes de la sociedad civil, es decir: No importa tanto que el individuo sea libre respecto del Estado si después no es libre en la sociedad.”

En este sentido, no podemos hacer caso omiso de la realidad, lo cual es evidente si tomamos en cuenta algunos datos:

• La violencia de género afecta a 6 de cada 10 mujeres.

• Según el Índice de Discriminación Salarial de 2012, las mujeres ganan en promedio 5 por ciento menos que los hombres.

• Sólo el 30 por ciento de las mujeres tiene una cuenta de ahorro, nómina o inversión en un banco, mientras que el porcentaje para los hombres es del 42 por ciento.

• 9 de cada 10 jóvenes entre 12 y 29 años han sufrido violencia en el noviazgo; 76 por ciento de los mexicanos entre 15 y 24 años con relaciones de pareja, ha sufrido agresiones psicológicas, 15 por ciento ha sido víctima de violencia física, 16 por ciento ha vivido una experiencia de ataque sexual.

• La gran mayoría de las mujeres que sufren violencia en su matrimonio, sufrieron violencia durante el noviazgo.

Objeto

Atendiendo a lo expresado en líneas anteriores, se considera oportuna una reforma a la Ley General de Educación con el objeto de impulsar la igualdad entre hombres y mujeres en el ordenamiento, incorporando expresamente que la educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, ente sus fines, fomentar una cultura de igualdad entre las mujeres y los hombres, relaciones de respeto, solidaridad y reconocimiento entre los sexos, así como actitudes positivas hacia sus diferencias, e inculcar formas de relación entre los géneros en las diferentes etapas de la vida, libres de roles, estereotipos, violencia y discriminación.

Dicha propuesta, asume que la violencia y discriminación de género es un fenómeno estructural, el cual es menester atender, para lo cual no basta con asegurar la implementación de políticas públicas para que las mujeres accedan a iguales oportunidades que los hombres, sino que también es necesario impulsar y fomentar desde edades tempranas nuevos modos de relación entre los sexos, a través de programas adecuados a cada etapa y modalidad educativa.

Decreto

Único. Se reforma la fracción VI y se adiciona una fracción VI Bis al artículo 7 de la Ley General de Educación para quedar de la siguiente manera:

Artículo 7o. ...

I. a la V. ...

VI. Promover el valor de la justicia, de la observancia de la Ley y de la igualdad de todas las personas ante ésta, propiciar la cultura de la legalidad, de la paz y la no violencia en cualquier tipo de sus manifestaciones, así como el conocimiento de los Derechos Humanos y el respeto a los mismos;

VI. Bis. Fomentar una cultura de igualdad entre mujeres y hombres, que favorezca relaciones de respeto y solidaridad, libres de estereotipos, violencia y discriminación, y actitudes positivas entre los sexos;

VII a la XVI...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, deberán incluir desde la educación inicial y en las diferentes modalidades educativas, programas permanentes y adecuados que permitan cumplimentar lo establecido en la fracción VI. Bis del Artículo 7 de la presente Ley.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputada Socorro de la Luz Quintana León (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Orgánica de la Administración Pública Federal; de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional; y del Impuesto sobre la Renta, así como del Código Fiscal de la Federación, a cargo del diputado Juan Bueno Torio, del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, Juan Bueno Torio, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Ley del Impuesto sobre la Renta, y el Código Fiscal de la Federación, de conformidad con la siguiente

Exposición de Motivos

Los sindicatos en su concepción más elemental constituyen organizaciones de trabajadores y de patrones que tienen como principal objeto la defensa de los derechos colectivos de sus agremiados y el tutelar los derechos laborales a nivel individual de sus integrantes. Para cumplir con dicho objetivo, la democracia sindical juega un papel importantísimo. En las últimas décadas diversos fenómenos vinculados a los profundos cambios en la estructura de oportunidades políticas y económicas en la que operan los sindicatos han vuelto a colocar los reflectores sobre el funcionamiento interno de los mismos, en tanto se ha hecho necesario replantear los objetivos y las formas de su organización, funcionamiento y financiamiento.

Existen diversos factores que han contribuido al poco desarrollo del sindicalismo en México, entre estos factores los más preocupantes son la corrupción, una auténtica democracia y la falta de transparencia de los recursos que éstos manejan.

Las asociaciones de trabajadores en la defensa de sus derechos, nacieron bajo una concepción ideológica de contrapeso, respecto de las condiciones de explotación y abuso que se vivían a inicios del siglo pasado. Sin embargo, a poco más de cien años de las grandes movilizaciones de trabajadores como las huelgas de la industria minera de Cananea y la textil de Río Blanco, los sindicatos no han logrado consolidarse como una verdadera y auténtica fuerza organizadora que represente eficientemente los intereses de todos sus agremiados.

A más de un siglo del inicio de aquellas movilizaciones obreras, consideradas por muchos, el inicio de la Revolución Mexicana, resulta inconcebible que aún no existan auténticos mecanismos de representación del sector obrero. La corrupción de los líderes sindicales y la nula transparencia de sus recursos hacen sumamente atractiva la perpetuidad de líderes que se enriquecen con las aportaciones de sus propios agremiados y, en muchas ocasiones, del erario público, cuando se trata de sindicatos de trabajadores del Estado.

Sobran ejemplos de líderes vitalicios dentro de los sindicatos, lo que ha convertido a las asociaciones gremiales sólo como un medio para alcanzar el autoritarismo y perpetuarse en el poder.

Resulta lamentable que la historia nos enseñe que líderes que permanecen de forma vitalicia en el poder, sin mecanismos que permitan contar con auténticas elecciones libres al interior de los mismos, acaben con las posibilidades de una auténtica representación y vulneren los más elementales esquemas de representación popular, manipulando a las masas y denostando la poca sensibilidad hacia las verdaderas demandas de la clase trabajadora.

Para Acción Nacional los sindicatos deben contribuir a reducir la desigualdad y pueden ser un recurso esencial para contrarrestar el abuso y el autoritarismo. Sin embargo, para lograr lo anterior, mucho dependerá? de su funcionamiento interno, para lo cual se requiere una recomposición en sus recursos de poder, en su capacidad de articular intereses heterogéneos y en la renovación de sus mecanismos democráticos.

Por otro lado, resulta fundamental que los sindicatos comiencen a transitar hacia esquemas de mayor transparencia y rendición de cuentas, no sólo por lo que hace a su patrimonio, sino por los recursos de que se allegan y los medios a través de los cuales se obtienen éstos. La transparencia implica necesariamente esquemas que permitan a los trabajadores y a las autoridades conocer cuánto y en qué se gastan los recursos del sindicato, que son por definición, de los propios trabajadores, pero por otro lado, es indispensable conocer las fuentes de financiamiento de dichos sindicatos, pues a la fecha, existe total opacidad en las cuotas que reciben a cargo de los trabajadores, de los recursos que reciben a cargo del erario, es decir, de dinero público y sobre todo, de aquellos recursos que no tienen una justificación legal.

Conocer el monto y destino de los recursos públicos aportados a un sindicato no conlleva una intromisión a la libertad de administración ni condiciona los procesos internos del sindicato, que pertenecen al ámbito de la autonomía. Simplemente se limita al derecho que tiene la ciudadanía de contar con información sobre los recursos que ella misma aporto? con el fin de evitar que exista una desviación en su manejo.

La iniciativa de mérito está justamente encaminada a proponer un paquete de reformas a leyes federales que permitan transparentar la recepción, el uso, manejo y destino de los recursos de los sindicatos del Estado. Al tiempo que permita mecanismos claros y bien definidos de rendición de cuentas, en los que no exista opacidad, ni dispendio, pero sobre todo, que permita contar con auténticas herramientas de rendición de cuentas hacia sus agremiados y hacia las autoridades.

Cabe señalar que México ha adquirido compromisos a nivel internacional sobre dicha materia, es decir, asumió la responsabilidad de generar condiciones de transparencia en nuestra legislación laboral.

Así, el 1 de enero de 1994 entro? en vigor en México el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), signado entre México, Estados Unidos y Canadá?. A la vez, se pusieron en práctica los llamados “Acuerdos paralelos” en materia ambiental y laboral, suscritos al mismo tiempo.

El Acuerdo de Cooperación Laboral (ACLAN), vigente desde 1994, contempla una serie de principios y objetivos que plantean fortalecer el grado de cumplimiento de las leyes en cada país, y elevar los estándares laborales en la región. Asimismo, se incluyen los procedimientos a partir de los cuales se pueden presentar quejas en contra de empresas o instancias gubernamentales que incumplan las reglas contenidas en el acuerdo, así? como posibles sanciones a los infractores.

El acuerdo incluye, en su artículo 7, el compromiso por parte de los gobiernos de “promover la transparencia en la administración de la legislación laboral”. Al amparo de este precepto, se han presentado a la fecha distintas quejas por parte de trabajadores de los tres países, siendo México el que más reclamos presenta en estos años.

En 1999 obreros de la fábrica Itapsa-Echlin, quienes fueron reprimidos en su intento por afiliarse a un sindicato independiente del Frente Auténtico del Trabajo, presentaron un recurso de queja ante las instancias del ACLAN. Meses después, en atención a su planteamiento, se dieron a conocer las Comunicaciones Publicas EUA 9702 y 9703 en las que los representantes de los tres países suscriptores se comprometieron a intensificar la publicación del registro de sindicatos, incluso por Internet, y a procurar que los trabajadores tengan acceso a la información sobre los contratos colectivos que están vigentes en sus centros de trabajo.

Es importante el antecedente, pues el llamado “acuerdo paralelo” en materia laboral, constituye un instrumento válido para promover la transparencia y la rendición de cuentas en el sector sindical, aunque hasta la fecha adolece, como numerosas organizaciones lo afirman, de debilidad o falta de “dientes” para defender los derechos que en si? mismo plantea.

En México, en años recientes se han comenzado a hacer los primeros esfuerzos serios, para transparentar los recursos de los propios sindicatos, sin embargo, las medidas que se han pretendido implementar, como las reformas recientes a la Ley Federal del Trabajo (la llamada reforma laboral), han sido aún insuficientes, para concretar una auténtica transparencia y rendición de cuentas.

En el ámbito administrativo, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), publica de manera constante diversos criterios respecto a las resoluciones que dicho instituto emite, así es posible encontrar publicado el Criterio 013-10, relativo a los “recursos públicos de los sindicatos” que señala lo siguiente:

Los recursos públicos federales entregados a sindicatos con base en las obligaciones contraídas en los contratos colectivos de trabajo son públicos. En los contratos colectivos de trabajo se establecen los montos, periodicidad y términos en los que el patrón se obliga a entregar recursos al sindicato. En el artículo 12 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental se establece que los sujetos obligados deberán hacer pública toda aquella información relativa a los montos y las personas a quienes entreguen, por cualquier motivo, recursos públicos, así? como los informes que dichas personas les entreguen sobre el uso y destino de dichos recursos. En este sentido, la información relativa a los recursos públicos federales entregados por cualquier motivo por parte de las dependencias y entidades a cualquier persona, en este caso un sindicato, son de carácter público, toda vez que, la referida información, no sólo permite verificar el cumplimiento de las obligaciones previstas en el instrumento que regula las relaciones laborales entre el sindicato y los sujetos obligados, sino también el ejercicio y destino de recursos públicos federales, los cuales deben ser acordes a lo dispuesto por el contrato colectivo que corresponda, con lo que se contribuye a dar cumplimiento a los objetivos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, previstos en su artículo 4.

No obstante lo anterior, aunque se trata de un criterio ya aplicado por el IFAI, existen diversas limitantes jurídicas que impiden conocer a detalle el origen y destino de los recursos de los sindicatos, pues en la praxis, aun hay diversas lagunas jurídicas que es necesario subsanar, a fin de contar con un sistema jurídico armónico y homogéneo que nos permita acceder a la información financiera de los sindicatos, particularmente en lo que toca al uso de recursos públicos. Ese es el objetivo de las reformas que Acción Nacional pone a consideración de esta Asamblea.

Los sindicatos de trabajadores del Estado en el sistema jurídico mexicano

De conformidad con la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se consideran sindicatos a las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma dependencia, constituidas para el estudio, mejoramiento y defensa de sus intereses comunes. Respecto a los ingresos de los sindicatos, es de destacar que la fuente de éstos no proviene únicamente de las cuotas sindicales de sus agremiados, sino de los recursos de carácter público.

Sin embargo, dicha ley no prevé mecanismos que en su caso permitan un efectivo ejercicio del derecho de sus agremiados sobre el conocimiento en el destino de los recursos. En este sentido, se hace necesario llevar a cabo reformas legislativas enfocadas a que los recursos públicos que reciben los sindicatos tengan precisamente el tratamiento de “públicos” y que exista una obligación de los sindicatos y de sus Mesas Directivas para que por diversos medios hagan transparente esta información. La regla debe ser muy sencilla e inherente a cualquier tipo de sindicato: los recursos públicos que reciban, independientemente de su mecanismo de asignación, o de la autoridad del Estado a la que corresponda su entrega, deben hacerse públicos.

Pero además, debemos señalar que no basta con que solamente se lleven a cabo reformas en materias de transparencia, sino que hoy en día la sociedad reclama que las autoridades competentes evalúen la adecuada disposición de los recursos públicos que los sindicatos lleguen a recibir, para evitar con ello el desvió de dinero o bienes públicos sin sanción alguna. Ante ello, es indispensable facultar tanto a la propia Auditoría Superior de la Federación, a los órganos de control interno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los organismos constitucionales, a llevar a cabo las auditorías que correspondan y en su caso fincar las responsabilidades administrativas a que haya lugar y dar vista a las autoridades correspondientes en caso de un uso indebido de los recursos públicos que les fueron destinados.

De todo lo anterior es importante sostener que la libertad sindical, como derecho laboral fundamental se encuentra reconocida en una serie de instrumentos internacionales, siendo regulada en forma expresa por el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, en el cual se dispone que:

Artículo 8

Derechos sindicales

1. Los Estados parte garantizarán:

a. El derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses. Como proyección de este derecho, los Estados parte permitirán a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados parte también permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente;

b. El derecho a la huelga.

2. El ejercicio de los derechos enunciados precedentemente sólo puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones previstas por la ley, siempre que éstas sean propias a una sociedad democrática , necesarias para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públicas, así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley.

3. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato.

En esa lógica, si bien es cierto que la libertad sindical se encuentra tutelada por el derecho internacional de los derechos humanos, al afirmar que los Estados parte permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente, también es cierto que dicha libertad no es ilimitada, toda vez que en el mismo artículo se refiere que el ejercicio de los derechos enunciados puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones que sean propias, por ejemplo, a una sociedad democrática.

Por su parte el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho a sindicación número 087 de la Organización Internacional del Trabajo establece una serie de disposiciones tendientes a imponer la obligación del Estado de garantizar la autonomía sindical, pero reconociendo a su vez la obligación de los trabajadores y sus organizaciones de cumplir con la ley:

Artículo 2

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

Artículo 3

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

Artículo 4

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.

Artículo 5

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores.

Artículo 6

Las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio se aplican a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Artículo 7

La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio.

Artículo 8

1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.

2. La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio.

La transparencia sindical en la reciente reforma laboral

En la iniciativa de reformas a la Ley Federal del Trabajo (reforma laboral), propuesta por el Titular del Ejecutivo Federal el pasado 1 de septiembre de 2012, se planteó la rendición de cuentas por parte de las directivas de los sindicatos. Para ello, se proponía entregar a todos los trabajadores sindicalizados, un resumen de los resultados de la administración del patrimonio sindical y que la rendición de cuentas incluyera por lo menos la situación de los ingresos por cuotas sindicales y otros bienes, así como su destino.

Además, si la organización sindical contaba con más de 150 agremiados, los resultados deberían ser dictaminados por un auditor externo.

También se propuso que los resultados de la administración se deberían difundir ampliamente entre los trabajadores miembros del sindicato, por cualquier medio al alcance de la agrupación y de los propios trabajadores.

Asimismo se estableció que los estatutos de los sindicatos deberían contener, además de la época para la presentación de cuentas, las sanciones específicas a sus directivos en caso de incumplimiento, y que los propios estatutos deberían incorporar instancias y procedimientos internos que aseguren la resolución de controversias entre los agremiados, con motivo de la gestión de los fondos sindicales.

Estas medidas permitirían a los trabajadores tener mayor seguridad de que la aplicación de sus cuotas corresponda al objeto del sindicato al que se encuentran afiliados y no ser considerada como un acto de injerencia a la autonomía sindical por parte del Estado, en virtud de que la obligación de rendir cuentas se establece en forma exclusiva en relación a los agremiados del sindicato.

Finalmente, se propuso regular aquellos casos en que el sindicato omita informar a sus agremiados respecto de la administración del patrimonio sindical, o estimen la existencia de irregularidades en la gestión de los fondos sindicales. Ante ello, los trabajadores podrán tramitar ante la Junta de Conciliación y Arbitraje la suspensión de pago de las cuotas sindicales como una medida extraordinaria para que puedan examinar el estado de la administración y, por ende, puedan hacer valer sus inconformidades a través de los procedimientos especiales previstos en el Título XIV, capítulo XVIII de la Ley Federal del Trabajo. El ejercicio de estas acciones por ningún motivo implicaría pérdida de derechos sindicales, ni tampoco sería causa para la expulsión o separación de los inconformes.

No obstante las reformas propuestas por el Ejecutivo, el Congreso no aprobó que los resultados de la administración del patrimonio sindical debieran ser dictaminados anualmente por un auditor externo, mismos que serían difundidos ampliamente entre los miembros del sindicato, por cualquier medio al alcance de la agrupación y de los propios trabajadores.

Dicha reforma laboral se quedó corta en cuanto al alcance de transparentar los recursos de los sindicatos constituidos al amparo de la Ley reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, también llamada ley burocrática, a efecto de que éstos cuenten con mecanismos de control, vigilancia y auditoria en lo que respecta a su uso y destino. Es por ello que las reformas propuestas en esta iniciativa están justamente encaminadas a lograr dicho objetivo.

La transparencia de los recursos de los sindicatos por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el tema de la publicidad respecto de las cuotas sindicales no es de tratamiento que pueda ser ubicado en los parámetros de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, no así el tema de recursos públicos otorgados directamente a las organizaciones sindicales, respecto del cual no ha habido un pronunciamiento. Sin embargo, si bien se coincide con la resolución emitida por nuestro máximo tribunal, es de advertirse que dicha tesis jurisprudencial está enfocada a señalar que las cuotas de los trabajadores de los sindicatos no constituye información que deba ser pública, pues las aportaciones de sus trabajadores entran en el ámbito de información que debe ser considerada como reservada, pues su origen proviene justamente de aportaciones particulares, propias de su organización interna. Sin embargo, la SCJN no se pronuncia respecto de los recursos que no tienen un origen privado, y que constituyen un origen público por tratarse de aportaciones a cargo del Estado y que muchas de las ocasiones pueden formar parte del contrato colectivo de trabajo.

A mayor abundamiento, el criterio emitido por la Corte señala lo siguiente:

Información pública. El monto anual de las cuotas sindicales de los trabajadores de petróleos mexicanos no constituye un dato que deba darse a conocer a los terceros que lo soliciten. [J]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXII, agosto de 2010; página 438.

Teniendo en cuenta que la información pública es el conjunto de datos de autoridades o particulares en posesión de los poderes constituidos del Estado, obtenidos en ejercicio de funciones de derecho público y considerando que en este ámbito de actuación rige la obligación de aquéllos de rendir cuentas y transparentar sus acciones frente a la sociedad, en términos del artículo 6o., fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 1, 2, 4 y 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es indudable que el monto total al que ascienden las cuotas sindicales aportadas anualmente por los trabajadores de Petróleos Mexicanos no constituye información pública que, sin la autorización del sindicato, deba darse a conocer a los terceros que lo soliciten, ya que constituye un haber patrimonial perteneciente a una persona jurídica de derecho social (sindicato) y un dato que, si bien está en posesión de una entidad gubernamental (Petróleos Mexicanos), se obtiene por causa del ejercicio de funciones ajenas al derecho público , ya que tal información está en poder de dicho organismo descentralizado por virtud del carácter de patrón que tiene frente a sus empleados, a través de la obligación de retener mensualmente las cuotas sindicales aportadas para enterarlas al sindicato, impuesta por el artículo 132, fracción XXII, de la Ley Federal del Trabajo, siendo que en el ámbito laboral no rige esa obligación a cargo del patrón de rendir cuentas y transparentar acciones frente a la sociedad. Máxime que el monto de las cuotas sindicales forma parte del patrimonio del sindicato y su divulgación importaría, por un lado, una afectación injustificada a la vida privada de dicha persona de derecho social, lo que está protegido por los artículos 6o., fracción II, y 16 constitucionales, por otro lado, una intromisión arbitraria a la libertad sindical, por implicar una invasión a la facultad que tiene el sindicato de decidir si da o no a conocer parte de su patrimonio a terceros, lo que está protegido por los artículos 3o. y 8o. del Convenio número 87, relativo a la Libertad Sindical y a la Protección al Derecho Sindical.

De lo anterior se desprende que la SCJN se ha pronunciado claramente en cuanto a la reserva de la información respecto de recursos que tienen un origen privado, es decir, de las propias aportaciones de los trabajadores a su sindicato, lo cual encuentra una justificación lógico – jurídica en cuanto a que dichos recursos son un acuerdo de voluntades entre particulares y propios de la vida interna de los sindicatos, en los que no existe un interés social por conocer el monto, uso, y destino de dichas aportaciones, a menos que se trate de los propios trabajadores, quienes tienen el derecho de conocer el manejo y las cuentas de los recursos del sindicato al que pertenecen.

No obstante lo anterior, tratándose de recursos públicos, es innegable que existe un interés social por conocer el uso y manejo del dinero público, que no representa un acuerdo entre particulares sino de autoridades encargadas de transparentar su destino y de sindicatos obligados a rendir cuentas sobre el uso que se le deba dar a dichos recursos. En suma, el criterio emitido por nuestro máximo tribunal a la luz de una interpretación a contrario sensu implica la necesidad de transparentar los recursos y las cuentas de los sindicatos que reciban o se les destinen por cualquier concepto recursos públicos federales.

Para Acción Nacional, la transparencia es uno de los principios básicos de todo Estado democrático de Derecho, lo que implica que cualquier persona física o moral que reciba recursos públicos debe estar obligada a rendir cuentas sobre el uso o manejo de dichos recursos.

Es insoslayable el hecho de que históricamente hay quienes abusan de las posiciones que ocupan, para beneficiarse y enriquecerse a costa del gasto público que es de todos los mexicanos. Resulta lamentable y reprochable que los líderes de los sindicatos más numerosos en la República mexicana abusen del poder otorgado por sus agremiados para favorecerse económicamente de los recursos del estado y de sus propios representados.

Casos como el de la profesora Elba Esther Gordillo no deben quedar impunes, es indispensable que contemos con herramientas que nos permitan identificar ex ante las conductas sobre enriquecimiento ilícito, desvío de recursos y lavado de dinero que muchas ocasiones son parte de las actividades cotidianas de los líderes sindicales.

Hoy, es el momento de enderezar el camino, de dotar a las autoridades de más y mejores elementos de fiscalización, que se traduzcan en una efectiva rendición de cuentas y que casos como la ex líder magisterial no vuelvan a repetirse nunca más. Es indignante para los millones de mexicanos que viven con carencias alimenticias, el hecho de que en una sola persona, pueda concentrarse tanto poder, abuso y despilfarro de dinero público.

Hasta ahora no contamos con elementos que obliguen verdaderamente a los sindicatos a rendir cuentas públicas sobre su patrimonio, mucho menos el de sus líderes y familias. Es por ello que Acción Nacional hace un llamado a todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, para legislar a favor de la transparencia y de la rendición de cuentas, y sancionar los abusos y los excesos de muchos líderes sindicales que abusan de su posición para cometer atropellos, desvíos de recursos y vivir en la impunidad.

Es momento de cambiar las reglas del juego, es momento de contar con herramientas jurídicas eficientes, acordes a la triste realidad de nuestro sindicalismo. Mejorar la calidad de vida de la clase trabajadora debe comenzar mejorando el debido manejo de los recursos públicos y sobre todo, transparentar las actividades y el patrimonio de los sindicatos.

Por todo lo anterior, nuestro Grupo Parlamentario pone a la consideración del Congreso un paquete de reformas encaminado a hacer cumplir el mandato del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece la obligación de cualquier persona física o moral que reciba recursos públicos de ser sujetos a las fiscalización de los mismos por la Auditoría Superior de la Federación.

Asimismo, de los instrumentos internacionales se desprende claramente que la autonomía sindical no es un derecho absoluto, por lo que puede ser sujeto a determinadas normas que lo limiten en el marco de una sociedad democrática. En el caso, ni siquiera se estima que se estaría limitando un prerrogativa sindical, toda vez que será un derecho de un sindicato el decidir si recibe o no recursos públicos. Ahora bien, en el caso de que así lo acuerden, ellos mismos aceptan que serán sujetos de la fiscalización que de los mismos deban realizar las autoridades competentes.

Por lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto

Artículo Primero. Se reforman la fracción XXVII del artículo 31, así como el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:

Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I a XXVI...

XXVII. Coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental, establecer las bases generales para la realización de auditorías internas, transversales y externas, y expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos en dichas materias en las dependencias y entidades de la administración pública federal, incluyendo, como entidades fiscalizadas, a los sindicatos constituidos conforme a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, o a cualquier persona física o moral, cuando se les destinen y ejerzan por cualquier concepto recursos públicos federales.

XXVIII. a XXXIV. ...

Artículo 44. Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública federal serán responsables de mantener el control interno y de gestión de la dependencia o entidad que encabecen, con el apoyo de unidades de auditoría preventiva. Los propios titulares tendrán la obligación de nombrar a los auditores preventivos de su respectiva dependencia y entidad, con base en los perfiles que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para apoyar la política de control interno y la toma de decisiones relativas al cumplimiento de los objetivos y políticas institucionales, al óptimo desempeño de servidores públicos y órganos, a la modernización continua y desarrollo eficiente de la gestión administrativa y al correcto manejo de los recursos públicos.

Las unidades de auditoría preventiva se regirán por las leyes y disposiciones sobre adquisiciones, obra pública, presupuesto, contabilidad, fiscalización superior, procedimiento administrativo, transparencia y acceso a la información, responsabilidades, combate a la corrupción y otras afines a la materia, y por las disposiciones generales que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respecto de dichos asuntos, sobre la organización, funcionamiento y supervisión de los sistemas de control interno, además de las de auditoría preventiva, mejora de gestión en las dependencias y entidades de la administración pública federal, la fiscalización de recursos púbicos federales respecto de las personas físicas o morales que los reciban, ejerzan o administren y presentación de informes por parte de dichas unidades. Las unidades de auditoría preventiva formarán parte del sistema nacional de fiscalización, e incorporarán en su ejercicio las normas técnicas y códigos de ética, de conformidad con las mejores prácticas, que considere el referido sistema.

...

En los meses de mayo y noviembre entregarán informes tanto al titular de la dependencia o entidad de que se trate, así como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre hallazgos en la gestión y recomendaciones en relación con las acciones correctivas, preventivas y oportunidades de mejora respecto de la calidad y eficiencia de los distintos procesos internos y ejecución de los programas, así como sobre la eficiencia y eficacia en la administración de los recursos humanos, materiales y financieros y de los servicios generales, además de los correspondientes a la situación de desempeño y el ejercicio del gasto; y en su caso, sobre la relación de los procedimientos abiertos por causas disciplinarias, de presunta responsabilidad administrativa y de sanciones aplicadas por la propia unidad de auditoría preventiva, así como de las denuncias presentadas ante la autoridad competente por actos de corrupción, mismas que comprenderán tanto a las dependencias y entidades de la administración pública federal, como a los sindicatos, personas físicas o morales que reciban, ejerzan o administren recursos públicos federales y sociedades y asociaciones vinculados con cualquiera de ellos. Con base en dichos informes, tanto las dependencias y entidades, así como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, formularán las recomendaciones pertinentes para mejora de la gestión.

...

Artículo Segundo. Se reforman la fracción IX del artículo 2; el primer párrafo del artículo 37 y la fracción II del artículo 42. Se adicionan un segundo párrafo a la fracción VII y un cuarto párrafo a la fracción XVI del artículo 15, todos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Artículo 2. Para efectos de esta ley, se entenderá por:

I a VIII...

IX. Entidades fiscalizadas: los Poderes de la Unión, los entes públicos federales y los órganos jurisdiccionales que no formen parte del Poder Judicial de la Federación; las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que administren o ejerzan recursos públicos federales; incluyendo a sus respectivas dependencias y entidades paraestatales y paramunicipales; las entidades de interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes, mandatarios, fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga, así como los mandatos, fondos o fideicomisos públicos o privados cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales, no obstante que no sean considerados entidades paraestatales por la ley de la materia y aún cuando pertenezcan al sector privado o social; los sindicatos, y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales, incluidas aquellas personas morales de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el cumplimiento de sus fines;

X a XIX...

Artículo 15. Para la fiscalización de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes:

I. a VI. ...

VII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a las entidades fiscalizadas se aplicaron legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas.

Tratándose de sindicatos a los que se les hayan destinado recursos públicos, la Auditoría Superior de la Federación determinará si dichos recursos se ejercieron conforme a los convenios, contratos o cualquier otra disposición mediante la cual fueron transferidos.

VIII. a XV. ...

XVI. Determinar los daños o perjuicios, o ambos, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes.

Para el fincamiento de las responsabilidades a que se refiere el párrafo anterior, tramitará, substanciará y resolverá el procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias previsto en esta Ley, por las irregularidades en que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales conforme a los ordenamientos aplicables.

También promoverá y dará seguimiento ante las autoridades competentes del fincamiento de otras responsabilidades a las que se refiere el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y presentará denuncias y querellas penales;

Asimismo, promoverá ante las autoridades correspondientes las responsabilidades civiles, así como las denuncias y querellas penales, en contra de particulares que de manera directa o indirecta presuntamente hayan causado un daño a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.

XVII. a XXVIII. ...

Artículo 37. La Auditoría Superior de la Federación fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con excepción de las participaciones federales; asimismo, fiscalizará directamente los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, los sindicatos constituidos conforme a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, cuando hayan recibido, administrado o ejercido por cualquier concepto, recursos públicos federales de conformidad con los procedimientos establecidos en otras leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

...

Artículo 42. Se entenderá por situaciones excepcionales aquellos casos en los cuales, de la denuncia que al efecto se presente, se deduzca alguna de las circunstancias siguientes:

I...

II. Posibles actos de corrupción o de operación con recursos de procedencia ilícita, sujetos a los delitos señalados en la legislación penal federal ;

III a VI...

Artículo Tercero. Se reforman las fracciones III y IV y se adiciona una fracción V al artículo 77 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del artículo 123 constitucional, para quedar como sigue:

Artículo 77. Son obligaciones de los sindicatos:

I. y II. ...

III. Facilitar la labor del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en los conflictos que se ventilen ante el mismo, ya sea del Sindicato o de sus miembros, proporcionándole la cooperación que le solicite;

IV. Patrocinar y representar a sus miembros ante las autoridades y ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje cuando les fuere solicitado; y

V. Publicar y difundir de manera semestral, cuando hayan recibido, destinado, administrado o ejercido por cualquier concepto, recursos públicos federales.

Para cumplir con lo dispuesto en la presente fracción, los sindicatos deberán presentar un informe detallado a las unidades administrativas de las dependencias o entidades que correspondan, sobre el manejo y destino del monto de los recursos públicos recibidos, administrados, ejercidos o destinados, acompañando para ello los documentos comprobatorios que acrediten su manejo y aplicación.

Dicha información estará disponible a través de las páginas de internet de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de los Poderes Legislativo y Judicial y de los organismos constitucionales autónomos que se encuentren en el supuesto señalado en la presente fracción.

Artículo Cuarto. Se reforma el artículo 101 de la Ley del Impuesto sobre la Renta para quedar como sigue:

Artículo 101. Las personas morales a que se refiere este Título, además de las obligaciones establecidas en otros artículos de esta ley, tendrán las siguientes:

I. a VI. ...

a)...

b)...

...

Los sindicatos obreros y los organismos que los agrupen quedan relevados de cumplir con las obligaciones establecidas en la fracción II de este artículo, excepto por aquellas actividades que de realizarse por otra persona quedarían comprendidas en el artículo 16 del Código Fiscal de la Federación. Asimismo, quedan relevadas de cumplir con las obligaciones a que se refieren las fracciones III y IV de este artículo las personas señaladas en el artículo 95 de esta Ley que no determinen remanente distribuible.

...

Artículo Quinto. Se adiciona una fracción V al artículo 32-A del Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:

Artículo 32-A. Las personas físicas con actividades empresariales y las personas morales que se encuentran en alguno de los supuestos de las siguientes fracciones, están obligadas a dictaminar, en los términos del Artículo 52 del Código Fiscal de la Federación, sus estados financieros por contador público autorizado.

I. a IV. ...

V. Los sindicatos de trabajadores y los organismos que los agrupen.

...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Artículo Quinto del presente Decreto, los sindicatos que durante el ejercicio fiscal siguiente en que entre en vigor el presente decreto, a los cuales se les hayan destinado o hayan ejercido por cualquier concepto recursos públicos federales, estarán obligados a dictaminar sus estados financieros por contador público autorizado.

Tercero. En su respectivo ámbito de competencia, la Secretaría de la Función Pública, de conformidad con lo previsto en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha dos de enero de dos mil trece, garantizará que en las dependencias y entidades de la administración pública federal sean realizadas las auditorías a través de los órganos de control correspondientes. Asimismo, las dependencias, entidades o sindicatos, estarán obligados a remitir un informe semestral detallado a la Secretaría de la Función Pública, por los recursos públicos que estos hayan recibido, administrado, destinado o ejercido bajo cualquier concepto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputado Juan Bueno Torio (rúbrica)

Que expide la Ley del Seguro Nacional de Desempleo, a cargo del diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela, del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, Carlos Humberto Castaños Valenzuela, integrante de la LXII Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto por medio del cual se expide la Ley del Seguro Nacional de Desempleo, con base en el siguiente

Planteamiento del problema

La iniciativa busca la creación del Seguro Nacional de Desempleo y un Programa Nacional de Atención Integral al Empleo, el cual formará parte de las prestaciones de seguridad social para hacer frente a las necesidades básicas de los trabajadores en desempleo.

Durante el primer bimestre del año se generaron 165 mil 42 empleos formales en México, cifra que fue menor en 22.6 por ciento (48 mil 217 puestos de trabajo menos) que la observada en el mismo periodo del año anterior y menor en 9.8 por ciento (-17 mil 853) al promedio registrado en el mismo periodo de los últimos cuatro años, reportó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

En el primer bimestre de 2013, el empleo permanente en el país registró una disminución, pues de los 165 mil 42 puestos de trabajo reportados, el empleo permanente representó 52 por ciento, dos puntos porcentuales menos que el mismo periodo del año pasado.

En febrero, la creación de plazas laborales fue de 120 mil 873, con lo que el número de trabajadores afiliados al IMSS llegó a 16 millones 227 mil 85 puestos de trabajo, de los cuales 85 por ciento corresponde a plazas de tipo permanente y 14 por ciento a plazas eventuales.

La información del instituto refiere que el sector económico con mayor dinamismo en la creación de puestos de trabajo fue el de las industrias extractivas, al reportar un variación anual positiva de 8.4 por ciento; seguido de los sectores: comercio con 5.2 por ciento; servicios para empresas con 4.6 por ciento; industria de la transformación con 4.6 por ciento; construcción con 4.0 por ciento; transportes y comunicaciones con 3.6 por ciento.

Los sectores que reportaron menor crecimiento fueron el agropecuario con 2.6 por ciento; servicios sociales con 2.5 por ciento, y la industria eléctrica con 0.7 por ciento. Respecto a los estados, el IMSS presenta en sus informes que el estado de Campeche reportó variación anual de creación empleo asegurado más alta, con 8.9 por ciento; seguida de Tlaxcala, con 8.1 por ciento, y Querétaro con 7.4 por ciento.

En cambio, Chiapas apenas reportó 1.2 por ciento; Sinaloa, 1.6 por ciento, y Zacatecas 2.4 por ciento, al igual que Michoacán. En tanto, la tasa de desempleo al mes de enero se ubicó en 5.42 por ciento, que representa que más de 2.5 millones de personas no tuvieron un empleo; se espera que la información actualizada al mes de febrero se dé a conocer el próximo viernes. Al cierre del 2012, el empleo informal registró un mayor crecimiento al sumar a 60 por ciento de la población económicamente activa a este sector, es decir, 29 millones de mexicanos.

Cuando se consulta la información que el Inegi reporta sobre los principales resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) para el mes de julio de 2013, los cuales indican que 60.01 por ciento de la población de 14 años y más en el país es económicamente activa (tasa de participación). Esta cifra fue ligeramente menor a la observada en el mismo mes de 2012, que fue de 60.20 por ciento.

De la población económicamente activa (PEA), 94.88 por ciento estuvo ocupada en el mes de referencia, sin embargo a su interior se manifiesta un subuniverso de casos que declaró tener necesidad y disponibilidad para trabajar más horas, razón por la cual a este subconjunto se le denomina subocupados. En julio pasado, éstos representaron 8.6 por ciento de la población ocupada; datos desestacionalizados reportan que la subocupación fue similar a la del mes inmediato anterior (8.41 frente a 8.36 por ciento).

Gráfica 1. Cifras desestacionalizadas y tendencia-ciclo. Tasa de desocupación nacional a julio de 2013(Porcentaje de la PEA)

Fuente: Inegi.

Con series desestacionalizadas, en el séptimo mes de 2013 la tasa de desocupación (TD) a nivel nacional fue de 4.93 por ciento respecto a la PEA, tasa inferior en (-)0.11 puntos porcentuales a la del mes previo. La comparación anual muestra que la tasa de desocupación aumentó (5.12 vs. 5.02 por ciento) en julio de 2013 con relación a la del mismo mes de un año antes, y la tasa de subocupación descendió (8.6 vs. 8.9 por ciento).

Gráfica 2. Tasa de desocupación nacional a julio de 2013(Porcentaje de la PEA)

Fuente: Inegi.

En este esfuerzo legislativo se busca proteger el empleo formal y generar un Seguro Nacional de Desempleo el cual será para beneficio exclusivo de ciudadanos mexicanos que hayan laborado en el territorio nacional, que formaron parte de la población económicamente activa y que cumplan con los siguientes requisitos:

I. Esté cotizando al IMSS de forma regular;

II. Que no haya sido beneficiado por el Seguro Nacional de Desempleo en los 2 años inmediatos anteriores.

III. Cumplir todos los requisitos que establezca el reglamento de la ley.

Para el Partido Acción Nacional es primordial velar por los intereses de la sociedad, por ello proponemos que el gobierno federal en su calidad de garante del Estado respalde y destine parte del gasto público al Seguro Nacional de Desempleo, y así, otorgar a todos los trabajadores que hayan perdido su empleo esta importante prestación social sin afectar los avances sociales que históricamente se han logrado, como es el caso del Fondo para la Vivienda, el cual en estos momentos representa una palanca para la adquisición o remodelación de vivienda para los trabajadores, y en el caso los empleadores es necesario considerar todos los gastos y la pesada carga fiscal en la que el Gobierno Federal actual contempla en su reforma hacendaria crear nuevos gravámenes y la reducción de los conceptos de deducibilidad tanto para los trabajadores, como para los empleadores.

Por ello proponemos analizar y redistribuir los gastos y aportaciones que ya se están haciendo para brindar servicios de seguridad social a los trabajadores, como es el gasto de 1.29 por ciento que cobran las Afore por concepto de administración, el cual tomando en cuenta el número de 16 millones de trabajadores que forman parte del Seguro Social y son el objetivo del Seguro Nacional de Desempleo, al multiplicarlo por el costo de este gasto de administración obtenemos un número de más de 12 mil millones de pesos en un tiempo de 7 años, que bien podrían ser invertidos en el propio seguro.

Proponemos que se aporten recursos públicos con la finalidad de obtener y brindar un apoyo económico que dé sustento a los trabajadores que han perdido su empleo, así como un conjunto de apoyos de carácter social.

Este apoyo es temporal y está diseñado para que el desempleado pueda buscar un nuevo empleo. El seguro se pagará mensualmente, hasta por seis meses el 45 por ciento del salario promedio durante este tiempo y si se reúne alguna de las condiciones especiales que contempla la propia ley se pagará hasta en 9 parcialidades el 37 por ciento del salario promedio durante este tiempo siempre que el solicitante cumpla con los requisitos señalados en la ley y su Reglamento además de acreditar que se encuentra en búsqueda activa de empleo y de la misma forma asista a los cursos de capacitación del Programa Nacional de Atención Integral al Desempleo.

En el proyecto propuesto, el Estado garantizará un apoyo monetario equivalente al 45 por ciento del salario cotizado en promedio. Se propone también crear el Programa Nacional de Atención Integral al Desempleo que tendrá como objeto

I. Coadyuvar en todos los mecanismos para la búsqueda de empleo de los ciudadanos mexicanos que así lo requieran;

II. Generar un sistema nacional de estadística y evaluación sobre el desempleo;

III. Diseñar, coordinar y evaluar las políticas públicas de todo programa creado con el fin de atender el desempleo.

IV. Diseñar los modelos de capacitación para el desarrollo de habilidades y competencias de los trabajadores en búsqueda de empleo.

Tomando estas consideraciones me permito presentar este trabajo legislativo, conforme a la siguiente

Exposición de Motivos

En una sociedad que se enorgullece de los derechos humanos, la falta estructural de empleo se convierte en una señal de alerta para el estado de derecho. El desempleo masivo que en algún momento ha afectado a todos los países industrializados, tiene ciertas características que acentúan la gravedad del problema.

El fenómeno del desempleo es uno de los principales motivos de preocupación tanto para el Estado mexicano, como para los habitantes del país. Los actores políticos y económicos tratan de analizar sus causas y desarrollan distintas teorías con el fin de reducirlo.

Según los expertos, el desempleo se puede clasificar en función de las causas que lo provocan:

• Desempleo cíclico o coyuntural: Cuando el empleo se genera solo por un ciclo. El desempleo cíclico aumenta sustancialmente durante las épocas de recesión, debido al empeoramiento de las condiciones económicas; mientras que disminuye en las etapas de expansión, debido a la mejora de la economía.

Los gobiernos tratan de reducir la incidencia de este tipo de desempleo tratando de suavizar la transición entre los distintos ciclos económicos. El objetivo es que la oferta de trabajo no varíe significativamente entre las etapas de expansión y recesión para que la demanda del mismo no se vea excesivamente perjudicada.

• Desempleo estructural: Grupo de personas desempleadas por falta de preparación académica y de destrezas, ya sea, por falta de capacitación en el manejo de herramienta de trabajo. Este tipo de desempleo se explica por los desajustes entre la oferta y la demanda de trabajo: los empresarios buscan un perfil profesional que no puede ser cubierto con la demanda de empleo existente. Es un tipo de desempleo muy preocupante, ya que tiende a perdurar en el tiempo debido a la inadecuación técnica de los trabajadores con respecto a las vacantes o al exceso de solicitantes de un determinado puesto de trabajo en relación a las vacantes.

Las principales medidas que se utilizan para reducir el paro estructural consisten en incentivar el establecimiento de actividades productivas adaptables a las nuevas tecnologías y fomentar la polivalencia o capacidad de reciclaje en los programas de formación y reconversión profesional de los trabajadores.

• Desempleo friccional: El movimiento de los individuos, ya sea por búsqueda de trabajo o por hallar mejores oportunidades laborales. Este desempleo es muy peculiar, ya que es voluntario. Se refiere a personas que, pudiendo estar trabajando, desean tomarse un tiempo para descansar, estudiar o encontrar un puesto de trabajo mejor que el anterior, por ejemplo. Nos referimos, por ejemplo, a personas desempleadas tras dejar un trabajo para criar a sus hijos, a la gente que se muda a una nueva ciudad y no tiene trabajo cuando llega o a los que salen a buscar trabajo tras haber estado estudiando.

La contratación indefinida es una buena solución para acabar con este tipo de desempleo, ya que incita a los trabajadores a echar raíces en la empresa. Del mismo modo, una formación continua de los trabajadores que permita su reciclaje profesional unido a la posibilidad de desarrollar carrera en la empresa también ayuda a combatirlo.

• Desempleo estacional: El que varía con las estaciones del año debido a fluctuaciones estacionales en la oferta o demanda de trabajo; como es el caso de la agricultura, por ejemplo. Este tipo de desempleo tiene su razón de ser en la existencia de ciertas actividades profesionales que sólo requieren mano de obra en determinadas épocas del año. La única alternativa para suavizar este tipo de desempleo está en la diversificación de la estructura productiva, con el objetivo de no depender excesivamente de las actividades estacionales.

Lo que los gobiernos suelen hacer para limar los efectos que cada año se producen en las estadísticas por este tipo de desempleo es desestacionalizar los datos. Para ello, a través de un modelo econométrico se elabora un registro como si todos los meses fueran iguales, para así poder compararlos unos con otros.

• Desempleo por insuficiencia de la demanda agregada: Cuando el ritmo de crecimiento de la demanda agregada es mayor que lo normal, la demanda por trabajo es superior a lo corriente. Se produce cuando la demanda total de la economía no es suficiente para adquirir todo lo que se produciría si todos los trabajadores estuvieran empleados. Para eliminar este tipo de desempleo hay que actuar sobre la demanda agregada de la economía.

• Desempleo disfrazado: Grupo de personas que trabajan en jornadas más cortas que las normales se les denomina “desempleo disfrazado”. El desempleo disfrazado existe en una economía cuando algunos factores de la producción, especialmente el factor trabajo, se utilizan en ocupaciones de baja productividad y se están utilizando mas trabajadores de los que requería en sector económico. Ésta es una situación típica de los países económicamente subdesarrollados, en donde algunos sectores económicos, especialmente el sector agrícola, emplean un número de trabajadores mucho mayor que el que sería necesario para mantener el nivel de producción corriente. La productividad marginal de trabajador es sumamente baja y hasta puede llegar a cero. Se alega que estos casos, se puede lograr un desplazamiento de obreros hacia otros sectores económicos sin que disminuya la producción total del sector afectado.

Evidentemente, el desempleo disfrazado es incompatible, en términos generales, con la situación de ocupación plena; pues bajo condiciones de ocupación plena, el desplazamiento de factores productivos de un sector a otro no produce aumentos reales en la producción.

En los países altamente desarrollados el desempleo disfrazado es mínimo, aunque siempre habrá cierto número de trabajadores ocupados en empleos de menor productividad que los que podrían ocupar.

La falta de un Seguro Nacional de Desempleo en México dificulta al ciudadano obtener ingresos para su manutención o la de su familia.

El desempleo genera periodos de ingresos reales decrecientes, lo que contribuye a que la tasa de desempleo abierto no se presente con nitidez, sobre todo en los años de severas caídas en la actividad económica, toda vez que no considera fenómenos como la búsqueda de empleo estando empleado, el subempleo o la precariedad y condiciones críticas en que labora una parte de la población ocupada. Comparado a otros países de nivel de desarrollo económico similar, la economía mexicana reporta índices de desempleo urbanos sorprendentemente bajos. No obstante es un error interpretar este hecho como un indicativo de que el mercado de trabajo opera en forma eficiente. Un análisis más detallado de quienes son los desempleados muestra que, en su mayoría, son hombres y mujeres jóvenes con un nivel educativo que se ubica encima de la media nacional. Los índices de desempleo para los hombres son sistemáticamente más bajos que los que corresponden a las mujeres, al tiempo que sólo 20 por ciento de estos desempleados está integrado por jefes de familia.

Eso, sumado a que nos encontramos en una economía en la cual los ahorros de los trabajadores son prácticamente cero y en donde además el gobierno no proporciona ningún tipo de ayuda a los desempleados, solo un grupo reducido de trabajadores puede darse el lujo de permanecer desempleado por mucho tiempo.

Por tanto, los trabajadores que recién ingresan al mercado de trabajo, así como los trabajadores que perdieron su empleo, se ven forzados a aceptar cualquier trabajo disponible, sin importar la paga, las condiciones de trabajo o la compatibilidad con su entrenamiento y habilidades.

De hecho sólo 12 por ciento de quienes permanecen desempleados por más de un trimestre decide retirarse de la población económicamente activa, pues la necesidad los obliga a emplearse en lo que sea, literalmente. En este contexto, el bajo índice de desempleo en México enmascara un problema mucho más profundo que enfrenta una gran parte de la mano de obra mexicana: el de los empleos desprotegidos, con bajos ingresos y condiciones de trabajo inadecuadas.

Hay en México un significativo volumen de trabajo no asalariado. Dentro de este grupo de actividades predominan los empleos en las unidades económicas muy pequeñas o micronegocios (se consideran en este rubro negocios de 5 trabajadores o menos), incluyendo los establecimientos unipersonales. En general, estos establecimientos tienen niveles muy reducidos de inversión y productividad y los ingresos medio pagados tienden a ser bajos.

Estas pequeñas empresas tienen un promedio de apenas dos trabajadores por establecimiento. En su mayoría son dirigidas por trabajadores independientes, usando a menudo a empleados familiares sin pagarles un salario (en el caso de que utilicen trabajadores adicionales).

La caída sistemática en la proporción de los trabajadores que no reciben los beneficios legales obligatorios se traduce en una precarización del empleo, al tiempo que muestra una estrategia consciente de la reducción de costos por parte de los empleadores más grandes.

En México, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) lleva a cabo la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) para conocer las cifras en materia de empleo. Según los resultados de la ENOE reflejaron que la tasa de desocupación nacional (desempleados) es del 5.04 por ciento en el mes de diciembre de 2011, lo que demuestra un incremento a comparación de 2007 al encontrase inferior a 4.0 por ciento en el primer mes (enero) de la Población Económicamente Activa (PEA) el dato demuestra la evolución de esta problemática.

El desempleo ocasiona los incrementos de la pobreza, inestabilidad económica, rechazo social, crimen, violencia, problemas de salud mental y familiares, migración a otras naciones, generando con ello un retroceso en el desarrollo del país.

Por tales motivos surge la necesidad de implantar un seguro nacional de desempleo que brinde la seguridad de ingresos por un determinado tiempo a quien se encuentre desempleado, coadyuvando a la disminución de los problemas que este ocasiona.

El desarrollo viene con el empleo ya que el trabajo permite a los hogares de bajos recursos superar la pobreza, y que la expansión del empleo productivo y decente es la vía hacia el crecimiento y la diversificación de las economías. Para todos los países, cualquiera que sea su nivel de desarrollo, la base para impulsar la prosperidad, la inclusión y la cohesión social de manera sostenible y creciente es contar con una oferta suficiente de empleos y con este programa es una forma de responder ante la pérdida del empleo. Cuando la escasez de empleos o medios de vida disponibles mantienen a los hogares en la pobreza, hay menos crecimiento, menos seguridad y menos desarrollo humano y económico.

Dentro de la población objetivo de la presente ley, están las y los trabajadores que hayan laborado en la formalidad previamente a la pérdida del empleo y para poder gozar del Seguro Nacional de Desempleo, se deberá cumplir un plazo de 45 días naturales contados a partir del día siguiente en que se dé la baja del IMSS, el trabajador deberá contar con 24 cotizaciones en los últimos 36 meses y no podrán recibir los beneficios de esta ley jubilados, pensionados, y becarios de alguna institución educativa. Se busca que el beneficio directo sea para trabajadores demandantes de empleo en activo. También se contempla la creación de un programa integral para la atención al desempleo, desde donde se pueda obtener la información necesaria para la elaboración de políticas públicas que atiendan la problemática de la iniciativa en cuestión.

El apoyo del Estado en la consecución del empleo pleno y productivo y del trabajo decente para todos es una de las metas establecidas para erradicar la pobreza extrema y el hambre en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. No obstante, debido a las diferentes crisis –financiera, alimentaria, energética y ambiental– que se han conjugado en los últimos años, la mayoría de los países se han alejado del pleno empleo y los progresos en materia de erradicación de la pobreza son inciertos y desiguales, por ello este esfuerzo parlamentario busca crear condiciones que permitan a nuestro país crecer de forma sostenida y mejorar la economía de los hogares de los trabajadores. Los países que han alcanzado niveles elevados de creación de empleo y de reducción de la pobreza abordaron los factores estructurales causantes de la pobreza y el subempleo.

Las políticas que han aplicado comprenden una amplia protección social acompañada de un apoyo activo a la diversificación de sus economías, mecanismos incluyentes de acceso a la financiación y políticas macroeconómicas favorables al empleo que han fomentado la inversión y el consumo. Los elementos esenciales de la respuesta de corto plazo a la crisis financiera y económica mundial han consistido en políticas similares a éstas, respaldadas por sistemas de protección social bien concebidos que desempeñan un papel primordial para aumentar la resistencia, estabilizar la demanda agregada y proteger a los grupos más vulnerables. Estas políticas también refuerzan la capacidad de desarrollo a largo plazo de los países.

Otros elementos fundamentales de éxito son la existencia de instituciones gubernamentales estables y sólidas respetuosas del Estado de derecho, los derechos humanos, los derechos de propiedad y un entorno favorable a la creación y el desarrollo de empresas. Las políticas e instituciones del mercado de trabajo como el salario mínimo y la legislación relativa a la protección del empleo han sido elementos clave para garantizar una amplia distribución de los beneficios resultantes del desarrollo y la protección de los derechos de los trabajadores.

En algunos casos, la aplicación de una estrategia que integra a los trabajadores en un sistema formal de prestaciones e impuestos, combinada con transferencias destinadas a incrementar los ingresos y el poder adquisitivo de los sectores más pobres, ha creado modelos virtuosos de aumento del consumo y la producción que se autorrefuerzan, y que preparan de manera progresiva a salir de la economía informal y en el marco de la Ley que se propone en este estudio se cumplen con estos objetivos, pues quedan protegidos todos los empleos, en el sentido de que en caso de pérdida del empleo, con el apoyo Estatal los trabajadores cuentan con un apoyo integral que les permitirá salir adelante.

El país requiere hoy más que nunca adecuaciones del marco normativo en materia de seguridad social, acordes con las necesidades sociales y económicas que se viven a nivel internacional y en el país. La expansión de 1.8 por ciento estimada por Hacienda para 2013 dejará más pobres y desempleados, pues se proyectan que en este año se crearán menos de 400 mil empleos y que la informalidad irá en aumento. De acuerdo a las proyecciones del Fondo Monetario Internacional, se prevé que nuestro país para 2013 tenga un crecimiento del producto interno bruto de 3.7 por ciento y una tasa general de desempleo de 4.6.

En ese escenario, es importante conocer y precisar algunas estadísticas referentes al entorno del mercado laboral nacional, en donde podemos observar que al segundo trimestre de 2012, la población económicamente activa asciende a más de 50 millones, 905 mil personas, de las cuales 31.5 millones son hombres y 19.4 son mujeres. Asimismo, se muestra que la población desocupada fue de 2.4 millones de personas, lo que representa una tasa general de desempleo a julio, del orden de 5.02 por ciento.1

Lo anterior nos indica que más de 2.4 millones de personas en el país se encuentran desempleadas, y lo peor es que no cuentan con la posibilidad de acceder a un Seguro Nacional de Desempleo que les ayude a su manutención y la de sus familias en lo que se logran colocar en un nuevo trabajo, lo que deriva en importantes impactos negativos para el entorno social y económico de todo el país.2

En los primeros 7 meses del año se generaron 300 mil 689 empleos; sin embargo, de mayo a julio el crecimiento se ha desacelerado y sólo se crearon 14 mil 759 trabajos, de acuerdo con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), por ello la única manera de generar empleos de calidad es con un crecimiento económico sostenido, y en este trabajo parlamentario proponemos que se fortalezca el ahorro interno.

Pues con el mediocre crecimiento económico del país en los últimos meses, en el cual no hay generación de empleos, sólo se pueden crear ocupaciones de subsistencia, informalidad, mayor pobreza y actividades relacionadas con la delincuencia.

Para alcanzar una expansión de 1.8 por ciento, el más bajo desde la recesión de 2009, la economía mexicana tendría que crecer en promedio 2.6 por ciento por trimestre y si observamos que sectores como la construcción o ventas minoristas todavía no lograron repuntar del todo y el peor, si cuando analizamos el contenido de la reforma hacendaria del gobierno federal impacta directamente en el crédito a la vivienda y afecta completamente a ese sector productivo, con su propuesta para utilizar las cuotas de Infonavit para otros fines.

México requiere por lo menos crear más de 1 millón de empleos anuales para tener crecimiento económico y en los últimos tiempos se conjuntaron varios elementos que están siendo subestimados por el gobierno federal, como la desaceleración de la actividad industrial de Estados Unidos, particularmente de la manufactura, la recesión en el sector de la construcción en México y la debilidad del mercado interno. Estos tres elementos junto con el hecho de que se generó un Presupuesto inercial para 2013 que marca una gran diferencia al aumentar la carga de contribuciones sobre la base cautiva y que no planta una contingencia por una desaceleración más fuerte de la economía, provocan que se observen cifras bajas de crecimiento, mucho más modestas de lo que necesita el país y en la que hasta este momento, no existe una protección para el empleo en México.

En México, cerca de 80 por ciento de quienes buscan trabajo o empleo tardan en promedio 6 meses para colocarse, de acuerdo a la encuesta Motivaciones del Mexicano en el Trabajo, por tanto, se hace prioritario establecer mecanismos y políticas públicas que ayuden a las personas que buscan empleo, a poder mantenerse o contar con algún tipo de ingreso durante el proceso en el cual se encuentren desempleados.3

En el ámbito internacional no es admisible que México sea el único país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que no cuente con un Seguro Nacional de Desempleo. Si bien es necesario señalar que existe en México a nivel constitucional una “indemnización por finalización del trabajo”, y el seguro de cesantía en edad avanzada del IMSS, estos no se pueden considerar un seguro nacional de desempleo como tal.

Realizando una acotada revisión del entorno internacional, podemos ver que en América Latina seis países cuentan con Seguro Nacional de Desempleo: Ecuador, Uruguay, Venezuela, Argentina, Brasil y Chile, mismos que han tenido resultados realmente importantes y que merecen ser citados.

Por ejemplo, en Brasil el Seguro Nacional de Desempleo fue creado en 1986 y expandido a lo largo de las de décadas de 1990 y 2000. De acuerdo con información de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en 2008 en ese país aproximadamente 6.7 millones de trabajadores recibieron beneficios de dicho seguro, con un valor medio de 275 dólares. Se estima que del total de la Población Económicamente Activa de este país, solo el 25 por ciento de la PEA cumplen con los requisitos mínimos de elegibilidad. Cabe mencionar que el periodo de ayuda a los desempleados en Brasil va de 3 a 5 meses.4

Para el caso de Uruguay, en 2008 se realizaron adecuaciones al marco normativo sobre el régimen de Seguro Nacional de Desempleo, los cuales consistieron en hacer más extensiva la cobertura del seguro. Dentro de las medidas adoptadas se encuentra el incremento de la duración del subsidio en caso de recesión económica en el país, a la vez que mejora su focalización en determinados colectivos, como el de los mayores de 50 años de edad. El porcentaje de la remuneración del Seguro Nacional de Desempleo en Uruguay va de una del 40 al 66 por ciento, dependiendo de los casos.5

Un caso importante de mencionar, es lo ocurrido en los Estados Unidos entre 1969 y la década de 1990, donde se estima que gracias al Seguro Nacional de Desempleo se pudo contener y mitigar en aproximadamente 15 por ciento la pérdida de PIB real durante los cinco períodos de recesión. Es decir, la instrumentación del Seguro Nacional de Desempleo actuó con una medida anticíclica en dichos periodos de recesión, lo que ayudó a mantener más de 130 mil puestos de trabajo.6

Asimismo, se calcula que gracias al Seguro Nacional de Desempleo que se ha instrumentado en ese país, el consumo de las familias norteamericanas en vez de caer un 22 por ciento, que es en promedio la caída en el consumo sin la cobertura de un Seguro Nacional de Desempleo, con la aplicación del Seguro Nacional de Desempleo, el consumo solo cayó en 6.8 por ciento.7

En la mayoría de los países donde se cuenta con seguro nacional de desempleo, los resultados han sido positivos, ya que dicha medida contribuye e impulsa la inversión, el consumo y, por lo tanto, el crecimiento económico. Si bien los mecanismos de instrumentación de los seguros de desempleo varían entre los diferentes países, existen amplias coincidencias, ya que el objeto fundamental del seguro es apoyar a la persona desempleada por medio de una indemnización sobre el salario, con un porcentaje que varía entre 30 y 80 por ciento, y a través de una temporalidad que va de 4 a 13 meses.

Podemos afirmar que el Seguro Nacional de Desempleo es parte integral de la provisión de la política de seguridad social en la mayoría de los países. En este contexto, la OIT define seguridad social como “la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.8

El concepto de seguridad social, en un sentido integral, necesariamente tiene que abarcar la prevención o apoyo en caso de desempleo.

En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 123, Apartado A, fracción XXIX, establece:

Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.

Si bien, dicha fracción es clara en el sentido de atender la cesación involuntaria del trabajo, como parte de la política de seguridad social, en el país solo se cubre o protege a los trabajadores mayores de 60 años.

En el país, la política de seguridad social tiene importantes logros y avances, y el IMSS es pilar en el desarrollo social. En ese contexto, se deben mencionar algunos datos que ayuden a dimensionar el alcance de la política de seguridad social en México.

El artículo 2 de la Ley del Seguro Social establece:

La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado.9

Respecto a lo señalado en el párrafo anterior, es importante mencionar que el objeto de la Ley del Seguro Social es hasta cierto punto incompleto, ya que dentro de dicho objeto y, en general dentro del marco normativo no se establecen disposiciones en materia de pérdida de empleo, es decir, no se cuenta con un seguro nacional de desempleo.

En Acción Nacional entendemos que la política de seguridad social debe ser integral en diversos aspectos, por ejemplo: se debe garantizar la atención en caso de enfermedad y proveer los servicios de atención médica; en caso de discapacidad se requiere establecer mecanismos de mantenimiento del ingreso y ayuda para las personas que padezcan alguna discapacidad; para las personas que llegan a la vejez, deben acceder a todos los servicios de seguridad social, como es contar con una pensión por vejez y la provisión de servicios de salud y de bienes y servicios acorde a las necesidades de este sector de la población; así mismo, dar certeza en materia económica en caso de muerte de un miembro de la familia, es decir dar pensiones a los familiares; también se deben brindar facilidades para el desarrollo familiar, como es el caso de proveer servicios de guardería; además establecer fondos y apoyos para la adquisición de vivienda; crear programas que ayuden a combatir la exclusión social; apoyar a las personas en caso de desempleo, como puede ser por medio de un seguro nacional de desempleo temporal y crear mecanismos que faciliten la inserción a nuevos empleos, entre otros.

Consideramos urgente y de suma prioridad establecer la instauración del seguro nacional de desempleo, que ayude y atienda a los trabajadores que por alguna circunstancia se quedan sin empleo.

El seguro nacional de desempleo que se propone implantar en el país a través de la presente iniciativa tiene las siguientes características:

• Dar una prestación monetaria temporal a los trabajadores que coticen en el IMSS, con el objeto de dar seguridad de ingresos a los trabajadores en caso de desempleo temporal.

• Establecer claramente la población objetivo y alcance del Seguro Nacional de Desempleo, en este sentido se piensa en una modalidad donde se atienda en general a todas y todos los trabajadores que cotizan en el IMSS, tomando en cuenta a las trabajadoras que sean madres solteras, así como personas con alguna discapacidad, y los trabajadores mayores a 50 años que coticen en el IMSS o bien las trabajadoras y los trabajadores que tengan a su cargo dependientes económicos con discapacidad. Esta visión en este momento no existe en el marco jurídico vigente dejando desprotegidos a estos sectores vulnerables de la fuerza laboral y se contempla también apoyar a las personas mayores a 50 años, las cuales tardan más en colocarse en nuevo trabajo después de haber estado desempleados.

• Que el Seguro Nacional de Desempleo forme parte de las prestaciones de seguridad social, con ello se hace más integral y extensiva la política de seguridad social en el país.

• Dentro del paquete de apoyos que considera el seguro nacional de desempleo propuesto está la impartición de cursos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social para recolocarse y encontrar de nuevo un empleo formal, así como de la Secretaría de Economía y de la Secretaría de Hacienda para la capacitación laboral, certificación y para dar un uso adecuado de sus recursos, de la misma manera se contempla promover a los desempleados de manera preferente en los programas de empleo temporal emitidos por las diversas secretarías de Estado, atención en materia de salud a través de- la inscripción en el Seguro Popular así como un apoyo alimentario semanal mientras dura el apoyo. Se considera de igual forma brindar la ayuda de servicio de guarderías.

Con dichas características, se busca con la presente iniciativa que el seguro nacional de desempleo beneficie no solamente con ingresos económicos a las personas que han perdido su fuente de ingresos, protegiendo el empleo y además da las herramientas para fortalecer las economías en los hogares mexicanos.

El seguro nacional de desempleo que proponemos tiene como fin evitar cambios drásticos en el consumo de los hogares en el tiempo que dura el desempleo, así como dar cierta estabilidad que permita la búsqueda de otra ocupación remunerada y la reincorporación al mercado de trabajo en las mejores condiciones posibles.

Sin duda, la instauración de un seguro nacional de desempleo en el país crearía importantes incentivos a que la población busque la formalidad en el mercado laboral, y traería importantes beneficios para la reactivación económica en periodos de recesión.

Se aplicarán los siguientes criterios de elegibilidad:

• Estar en estado de desempleo, cumpliendo los términos y condiciones que establezca el Reglamento de la Ley del Seguro Nacional de Desempleo.

• El Seguro Nacional de Desempleo podrá ser utilizado por los trabajadores que no hayan recibido el seguro en un lapso de tiempo de 2 años.

• Una vez instaurado el Seguro Nacional de Desempleo, los trabajadores que hayan perdido su empleo en un periodo de tiempo de tres meses de anterioridad, podrán solicitar la otorgación de dicho seguro. En el caso específico de madres solteras, trabajadores con alguna discapacidad, los que tengan algún dependiente con alguna discapacidad o sean mayores a 50 años, el apoyo se extenderá a 9 meses, para todos aquellos que no estén en este supuesto, la duración del Seguro será de 6 meses.

• El seguro propuesto contempla otorgar a las ex trabajadoras que sean madres el derecho de guardería por un máximo de 4 horas diarias, esto durante todo el tiempo que corresponda el beneficio del seguro, con la finalidad de apoyar a este sector en la búsqueda de un nuevo empleo.

En atención de lo expuesto, el suscrito, Carlos Humberto Castaños Valenzuela, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, somete a consideración de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se expide la Ley del Seguro Nacional de Desempleo

Primero. Se expide la Ley del Seguro Nacional de Desempleo, para quedar como sigue:

Ley del Seguro Nacional de Desempleo

Capítulo IDisposiciones Generales

Artículo 1o. La presente ley tiene como objeto la creación del Seguro Nacional de Desempleo, así como el Programa Nacional para la Atención Integral al Desempleo.

Lo establecido en esta ley se aplicará sin perjuicio de lo ordenado en la Ley Federal del Trabajo, la Ley del Seguro Social, y sus respectivos reglamentos, así como cualquier otro ordenamiento en la materia, siempre y cuando no contravengan lo que en ésta se dispone.

Artículo 2o. Las disposiciones de esta ley son de orden público, de interés social y de observancia general en toda la República Mexicana.

Artículo 3o. Para efectos de la presente ley se entenderá como

I. Seguro: Seguro Nacional de Desempleo;

II. Programa Nacional para la Atención Integral al Desempleo;

III. Secretaría: La Secretaría del Trabajo y Previsión Social;

IV. Solicitante: Trabajador en búsqueda de los beneficios del seguro; y

V. Beneficiario: Trabajador en desempleo sujeto a los beneficios del seguro;

Capítulo II
Del Seguro Nacional de Desempleo

Artículo 4o. El Seguro Nacional de Desempleo formará parte de las prestaciones de seguridad social para hacer frente a las necesidades básicas de los trabajadores en desempleo.

Artículo 5o. El seguro será para beneficio exclusivo de ciudadanos mexicanos que hayan laborado en el territorio nacional, que formaron parte de la población económicamente activa y sean demandantes de empleo en activo.

Artículo 6o. No podrán ser beneficiarios del seguro: jubilados, pensionados o becarios de institución alguna, así como aquellos que gocen de una relación laboral contractual o caigan en alguno de los siguientes supuestos:

• Los trabajadores que se encuentren empleados, es necesario demostrar que se encuentra en situación de desempleo para poder acceder a esta prestación;

• Los que estén en huelga y por el período que ésta dure; o

• Los trabajadores que hayan sido despedidos por notoria mala conducta o por alguno de los supuestos señalados como imputables al trabajador en la Ley Federal del Trabajo.

Cesa el derecho a seguir percibiendo el Seguro Nacional de Desempleo

• Cuando el trabajador en desempleo reingrese a la fuerza laboral en un empleo formal; o

• Las demás que señale el reglamento de esta ley.

Artículo 7o. El seguro otorgará apoyo económico equivalente a 2.7 veces el salario cotizado ante el IMSS, así como apoyo alimentario, inscripción al Seguro Popular, servicio de guarderías, distintos cursos de capacitación para que se pueda reintegrar con la mayor brevedad a la actividad productiva, así como ser candidato preferencial en el Programa Empleo de Temporal cumpliendo lo establecido en el reglamento de la presente ley.

Artículo 8o. El seguro se pagará mensualmente de acuerdo con lo establecido en esta ley y en su reglamento. El beneficiario estará obligado a mantenerse en una búsqueda activa de empleo.

Artículo 9o. El recurso para asegurar el empleo de los trabajadores deberá ser contemplado en el gasto público.

Artículo 10. El Estado sólo aportará recursos hasta que se garantice el monto necesario para cubrir el Seguro Nacional de Desempleo de los trabajadores que requieran de dicha prestación. Los mecanismos se establecerán en el reglamento de la presente ley.

Artículo 11. El solicitante no podrá recibir los beneficios del seguro en más de una ocasión, durante dos años posteriores al último pago recibido.

Artículo 12. El trámite para la solicitud de apoyo al seguro será de manera personal y los montos de los pagos serán intransferibles y nunca serán negociables.

Artículo 13. La Secretaría deberá coordinarse con la Secretaría de Hacienda, a fin de adecuar los procedimientos necesarios para el pago puntual del seguro al trabajador solicitante, en los términos establecidos en el reglamento de la presente ley.

Artículo 14. Para poder gozar del Seguro Nacional de Desempleo se deberá cumplir el plazo de 45 días naturales contados a partir del día siguiente en que se dé la baja del IMSS y deberá contar con 24 cotizaciones en los últimos 36 meses.

Artículo 15. Por ningún motivo podrán duplicarse los apoyos para los trabajadores solicitantes y solo podrán acceder a los beneficios del seguro aquellos solicitantes que hubieran perdido su empleo en fecha posterior al primero de enero de 2014.

Artículo 16. La Secretaría dará seguimiento, atención y apoyo a los trabajadores en búsqueda de empleo. Podrá para ello promover los perfiles de los beneficiarios entre ofertantes de empleo, según el Programa Nacional para la Atención Integral al Desempleo.

Artículo 17. La Secretaría tendrá la obligación de hacer de conocimiento público, en el principio de la máxima publicidad y en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; el nombre, los montos y la temporalidad de apoyo de los beneficiarios, con la única salvedad de aquellos considerados como datos personales.

Capítulo III
Temporalidad del Seguro Nacional de Desempleo y Condiciones Especiales

Artículo 18. El Seguro Nacional de Desempleo otorgará un apoyo alimentario semanal para el trabajador y se pagará un apoyo económico mensual de la siguiente forma:

Porcentaje del salario Temporalidad base de cotización

60 Primer mes

50 Segundo mes

40 Tercer mes

40 Cuarto mes

40 Quinto mes

40 Sexto mes

Para entregar así un promedio de 45 por ciento del sueldo cotizado.

Se otorgará un apoyo alimentario así como las capacitaciones y beneficios del Seguro Nacional de Desempleo tales como el servicio de guardería, el cual se conservará por un máximo de 4 horas diarias durante el lapso que le corresponda a las madres ex trabajadoras, servicios médicos, la preferencia para participar en las convocatorias del Programa de Empleo Temporal que emitan las secretarías de Estado.

Artículo 19. El Seguro Nacional de Desempleo da derecho a las trabajadoras que sean madres solteras, personas con alguna discapacidad y a todos los trabajadores que sean mayores a 50 años, al otorgamiento de las prestaciones de acuerdo con la tabla siguiente:

Seguro Nacional de Desempleo

Porcentaje del salario Temporalidad base de cotización

60 Primer mes

50 Segundo mes

40 Tercer mes

30 Cuarto mes

30 Quinto mes

30 Sexto mes

30 Séptimo mes

30 Octavo mes

30 Noveno mes

De esa forma se estará entregando el apoyo durante 9 meses y se les seguirá otorgando el apoyo alimentario así como las capacitaciones y beneficios del Seguro Nacional de Desempleo tales como el servicio de guardería, servicios médicos, y la preferencia para participar en las convocatorias del Programa de Empleo Temporal que emitan las secretarías de Estado. Si el trabajador tiene dependientes económicos con alguna discapacidad hasta el segundo grado de afinidad o consanguineidad, ascendientes o descendientes, recibirán el apoyo en estos términos.

Capítulo IV
Del Padrón de Personas en Búsqueda de Empleo

Artículo 20. La Secretaría, por medio del Servicio Nacional del Empleo elaborará en coordinación con los gobiernos estatales, un padrón de las personas que soliciten empleo, según aptitudes, aspiraciones o profesión y de las empresas que manifiesten tener puestos vacantes.

Artículo 21. El reglamento determinará los datos personales, laborales y demás que considere la Secretaría para el padrón.

Artículo 22. El padrón de las personas que soliciten empleo será resguardado y controlado por la Secretaría, y tendrá la obligación de darle la debida publicidad de acuerdo a los términos que establezca el reglamento de esta ley, esto con el objeto de propiciar una mayor estabilidad laboral.

Artículo 23. La Secretaría deberá informar anualmente sobre los resultados del programa y contenidos del padrón y hacerlo del conocimiento público en los términos que señale el reglamento de la presente ley.

Capítulo V
De las Facultades y Obligaciones

Artículo 24. El Ejecutivo federal, por medio la Secretaría, tendrá la rectoría del cumplimiento de esta ley y su reglamento. De la misma forma así como las disposiciones específicas contenidas en la Ley del Seguro Social y las siguientes:

I. Programar, dirigir y ejecutar el Seguro Nacional de Desempleo en coordinación con la Secretaría y los gobiernos estatales;

II. Promover la generación de nuevas fuentes de empleo y consolidar las existentes en el país;

III. Promover y observar que los programas de promoción del empleo y acciones de capacitación fortalezcan y eleven la calidad y productividad de la fuerza de trabajo y economía del país;

IV. Coordinar con las secretarías de Estado la implementación de estrategias públicas, programas y actividades de protección, promoción y fomento del empleo;

V. Contar con un sistema de información estadística, que contenga variables financieras y económicas relacionadas al empleo, y que permita permear a la sociedad los efectos de las políticas adoptadas en el tema;

VI. Promover y realizar investigaciones para obtener el conocimiento exacto de

a) Las características fundamentales de la fuerza de trabajo; y

b) De la oferta y demanda de trabajo, según las calificaciones requeridas y disponibles; y

VII. Las demás que establezca el reglamento.

Artículo 25. Corresponde a los gobernadores de los estados coordinarse con la Secretaría.

Capítulo VI
Del Seguro Nacional de Desempleo

Artículo 26. El Seguro Nacional de Desempleo es un esquema de protección social para las personas que pierdan su empleo y está diseñado para crear las condiciones para su reincorporación al mercado de trabajo y al goce del derecho constitucional de empleo digno y socialmente útil.

El ex trabajador puede acceder a la protección del Seguro Nacional de Desempleo, iniciando sus trámites en los términos establecidos por la propia ley y su reglamento.

Artículo 27. El Seguro Nacional de Desempleo lo podrán recibir los trabajadores en desempleo aún en el caso de que cobren indemnización por despido.

Artículo 28. Para garantizar el acceso al Seguro Nacional de Desempleo, el Estado contará con una bolsa económica equivalente a 2.7 veces el salario cotizado por trabajador considerando la tasa de desempleo del año inmediato anterior.

Capítulo III
Del Programa Nacional de Atención Integral al Desempleo

Artículo 29. El programa dependerá de la Secretaría y se coordinará con todas las instancias que requieran acceso a dicha información, para todos sus efectos y fines.

Artículo 30. Corresponderá al instituto generar y resguardar información estadística que permita elaborar diagnósticos sobre la situación que guarda el desempleo en México. Dicha información será administrada por la Secretaría y tendrá como fin principal la búsqueda de soluciones del desempleo.

Artículo 31. Toda política pública cuya naturaleza sea atender la problemática del desempleo deberá ser revisada y valorada por la Secretaría, mediante este programa.

Artículo 32. La Secretaría deberá disponer de todos los recursos humanos, materiales y técnicos para cumplir los fines del programa.

Artículo 33. El programa nacional de atención al desempleo tendrá como objeto

I. Coadyuvar en todos los mecanismos para la búsqueda de empleo de los ciudadanos mexicanos que así lo requieran;

II. Generar un sistema nacional de estadística y evaluación sobre el desempleo;

III. Diseñar, coordinar y evaluar las políticas públicas de todo programa creado con el fin de atender el desempleo;

IV. Diseñar los modelos de capacitación para el desarrollo de habilidades y competencias de los trabajadores en búsqueda de empleo;

V. Emitir reportes mensuales que permitan tener información confiable en materia de empleo y dar a conocer indicadores especializados en el tema; y

VI. Todas las demás que determine el reglamento de la presente ley.

Capítulo VII
Disposiciones Complementarias

Artículo 34. En el reglamento de la presente ley se establecerán las reglas de cómo se realizará la verificación de la residencia, la elaboración y actualización permanente del padrón de beneficiarios y demás requisitos y procedimientos necesarios para el ejercicio del derecho establecido en esta ley.

Artículo 35. El beneficio económico del Seguro Nacional de Desempleo será entregado por la Secretaría, a través de una tarjeta de débito u otro mecanismo que se considere pertinente conforme a lo señalado en el marco jurídico nacional y el contenido del reglamento de la presente ley.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todos los ordenamientos que contravengan lo dispuesto en la presente ley.

Tercero. El Ejecutivo federal expedirá el reglamento correspondiente a la Ley Nacional para la Protección y Fomento del Empleo a más tardar en 60 días hábiles, contados a partir de la publicación de esta ley.

Cuarto. Podrán acceder al otorgamiento del Seguro Nacional de Desempleo los trabajadores que hayan perdido su empleo en un periodo de tres meses anteriores a la entrada en vigor del presente decreto, y para el caso específico de madres solteras, trabajadores con alguna discapacidad o mayores a 50 años, el plazo se extenderá a 6 meses, de la entrada en vigor del Seguro Nacional de Desempleo.

Quinto. La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, dentro del decreto de Presupuesto de Egreso de la Federación 2014, en el artículo 7 que refiere al gasto programable del Instituto Mexicano del Seguro Social, con carácter de aportación federal obligatoria debe asignar un presupuesto total equivalente al 2.7 veces de salario base cotización promedio del IMSS considerando la tasa de desempleo del año inmediato anterior.

Sexto. La Secretaría, a partir del ejercicio fiscal de 2014, deberá incluir año con año en su gasto programable el presupuesto asignado a cubrir el Seguro Nacional de Desempleo.

Séptimo. El titular del órgano ejecutivo de administración pública deberá incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2014 la partida que corresponda a la creación del fondo que dará sustento financiero a los apoyos económicos contenidos en la Ley del Seguro Nacional de Desempleo.

Notas

1 Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Información Oportuna del Sector Laboral. http://www.stps.gob.mx/bp/secciones/conoce/areas_atencion/areas_atencio n/web/menu_infsector.html

2 Informe Perspectivas de la economía mundial, http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2013/01/pdf/texts.pdf

3 http://www.randstad.com.mx/sala-de-prensa/noticias/comunicados-de-prens a/mexico-el-octavo-pais-con-el-mayor-indice-de-movilidad-laboral.html

4 Organización Internacional del Trabajo, 2009. Notas sobre la Crisis, Janine Berg. “Brasil el Seguro Nacional para la Protección y Fomento del Empleo”.

5 Organización Internacional del Trabajo, 2009. Notas sobre la Crisis, Fernando Casanova. “Uruguay reformas recientes al Seguro Nacional para la Protección y Fomento del Empleo”.

6 Chimerine, L., Black, T., y Coffey, L. (1999) Unemployment insurance as an automatic stabilizer: Evidence of effectiveness over three decades, Occasional Papers, N° 99-8, U.S. Department of Labor.

7 Gruber, J. (1997) “The consumption smoothing benefits of unemployment insurance”, en American Economic Review, 87 (1), páginas 192-205.

8 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, 2005. Reporte Temático número 3. “El Seguro Nacional para la Protección y Fomento del Empleo en México y el Mundo”, página 16.

9 Ley del Seguro Social.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de septiembre de 2013.

Diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela

(rúbrica)