Gaceta Parlamentaria, año XVI, número 3855-III, jueves 5 de septiembre de 2013
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Iniciativas
Que reforma el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, a cargo de María Sanjuana Cerda Franco y suscrita por Rosendo Serrano Toledo, diputados de los Grupos Parlamentarios de Nueva Alianza y del PRD, respectivamente
Los suscritos, María Sanjuana Cerda Franco, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, y Rosendo Serrano Toledo, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, ambos diputados integrantes de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados, la presente iniciativa que adiciona un sexto párrafo al artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, al tenor del siguiente:
Planteamiento del problema
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) surge de la necesidad de fortalecer la relación entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, creando un espacio neutral de encuentro, acuerdos y confianza mutua.
La Prodecon tiene por objetivo proteger los derechos y garantías de los contribuyentes, mediante la asesoría, representación y defensa; así como la recepción de quejas y emisión de recomendaciones en materia fiscal; además de otras importantes facultades como son la identificación de los problemas endémicos del sistema, celebrar reuniones periódicas con las asociaciones empresariales y profesionales, con síndicos y contribuyentes organizados, a las que deberán acudir las autoridades fiscales de alto nivel; proponer medidas correctivas; interpretar normas tributarias a petición del SAT; fomentar la cultura contributiva, al igual que acudir ante la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados con propuestas de modificación a las normas fiscales.
La Prodecon surge por decreto de Ley publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de septiembre de 2006, el cual fue impugnado por el Procurador General de la República ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante la acción de inconstitucionalidad 38/2006 resuelta el 16 de mayo de 2008, por lo que la Ley fue publicada con sus últimas reformas el 7 de septiembre de 2009.
El 28 de abril del 2011 de una terna propuesta por el titular del Ejecutivo federal fue electa por el Senado de la República la licenciada Diana Bernal Ladrón de Guevara como primer ombudsman fiscal del país. A partir del nombramiento de la procuradora, y de conformidad con su Ley Orgánica la Procuraduría, contó con 120 días para entrar en funciones, por lo que el 1° de septiembre del 2011 la Prodecon abrió sus puertas al público.
Con fecha 29 de marzo de 2011, el senador Alfonso Elías Serrano, presentó iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En dicha iniciativa se expone que uno de los principales obstáculos de la institución del Ombudsman en nuestro país es la percepción arraigada en el poder público de que las recomendaciones de estas instituciones, son meros exhortos o simples opiniones con relación al actuar de una autoridad o funcionario del Estado.
Esta particularidad, se ha convertido en México en un importante obstáculo para que estos organismos se constituyan como auténticos defensores del ciudadano en contra de los abusos y violaciones a los derechos fundamentales por parte de los gobiernos.
En los últimos tiempos el derecho constitucional mexicano ha sido sujeto de modificaciones, a raíz de la reforma del 10 de junio de 2011, a través de la cual se hace un reconocimiento expreso en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de que las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, se fortaleció el marco normativo de los derechos fundamentales en México.
En materia tributaria, el fundamento de los derechos humanos, viene dado por el artículo 31, fracción IV de la Ley fundamental que establece los principios rectores del sistema contributivo, y la sujeción inminente a los principios de proporcionalidad y equidad, mismos que tienen su origen desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, que en sus artículos 13 y 14, esbozan dichos principios y a la letra de la ley dispone:
Artículo 13o. Para el mantenimiento de la fuerza pública y para los gastos de administración es indispensable una contribución común: debe ser igualmente repartida entre todos los ciudadanos en razón a sus posibilidades.
Artículo 14o. Todos los ciudadanos tienen el derecho de verificar por sí mismos o por sus representantes la necesidad de la contribución pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar la cuota, la base, la recaudación y la duración.
En virtud de lo anterior, surge la necesidad de seguir fomentando la función de la Prodecon en cuanto a garantizar el derecho de los contribuyentes a recibir justicia en materia fiscal en el orden federal, a través de la prestación de los servicios gratuitos de asesoría, representación y defensa; velando por el cumplimiento efectivo de sus derechos, para contribuir a propiciar un ambiente favorable en la construcción de una cultura de plena vigencia de los derechos del contribuyente en nuestro país; así como en la recepción de quejas, reclamaciones o emisión de recomendaciones públicas a las autoridades fiscales federales, a efecto de que se lleguen a corregir aquellas prácticas que indebidamente lesionan o les causan molestias excesivas o innecesarias a los contribuyentes.
A la fecha, se han hecho públicas 38 recomendaciones desde el 1 de septiembre de 2011, 6 durante dicho año y 32 durante el 2012, de las cuales una tercera parte de las Recomendaciones han sido relativas a la inmovilización de cuentas bancarias.
De acuerdo con los datos vertidos por la propia Prodecon, nueve de las recomendaciones han sido aceptadas por las autoridades a quienes se les han dirigido.
Entre los casos más destacables están las recomendaciones 3/2011 y 5, 19 y 29 de 2012.
Lo anterior muestra la excelente labor que ha tenido la Prodecon, a prácticamente año y medio de entrar en funciones. Sin embargo, debe subrayarse, que el número de recomendaciones emitidas y no atendidas se irá incrementando, por lo que consideramos necesario fortalecer el sistema, para que se dé un mejor cumplimiento a las recomendaciones o bien se funde y motive el objeto del rechazo.
Con fecha 27 de abril de 2012, se hizo la declaratoria de publicidad del dictamen de las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de la Función Pública, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH) y adiciona el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Tuvo como efecto adecuar la LCNDH con la reforma constitucional en materia de derechos humanos, de 10 de junio de 2011.De tal manera que se cumplimentara los vacíos legales que se presentaban para su efectiva aplicación y que las reformas constitucionales se reflejaran en beneficios reales para las personas en nuestro país.
Por lo tanto, la reforma tuvo como objeto promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios rectores de los derechos humanos, consagrados en el artículo 1o. constitucional.
Argumentación
No podemos dejar de lado, el hecho de que la Prodecon funge como ombudsman en materia fiscal. Esta figura de defensor del ciudadano fue instituido en Suecia hace doscientos años. El vocablo significa: agente, vocero, abogado o consejero legal, gestor, procurador, representante, mandatario o delegado de justicia: Es un funcionario que investiga las quejas de los ciudadanos en el sentido de que han sido injustamente tratados por alguna dependencia y que cuando encuentran la queja justificada, le buscan el remedio.
En tal sentido, las recomendaciones que emite, si bien no son obligatorias para las autoridades, tienen un peso moral que obliga a la autoridad a su acatamiento. Con base en el principio de imparcialidad del ombudsman y las características especializadas del dictamen técnico jurídico que emite, sugieren cuáles deben ser las acciones para enmendar el error o vicio, las sanciones que deben imponerse y las medidas tendientes a que no se produzcan violaciones similares en lo futuro.
El Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, es consciente que de dar carácter vinculatorio a las recomendaciones se desnaturalizaría la figura del ombudsman en materia fiscal. Empero, como legisladores estamos llamados a procurar los mecanismos legales para fortalecer dichas instituciones en protección de los derechos de los gobernados.
Derivado de lo anterior se propone que la autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Diputados o en sus recesos la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.
Lo anterior tiene una lógica innegable. En primer término, se busca homologar la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, con la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, para efecto de que la autoridad o servidor público, respondan ante la sociedad por el desacato o incumplimiento de una recomendación emitida por el ombudsman en materia de Derechos Humanos y en materia de Derechos del Contribuyente.
Por otro lado, la única diferencia radica en que la autoridad o servidor público renuente a acatar una recomendación de la Prodecon, deberá atender los llamados de la Cámara baja, y no del Senado como está dispuesto por la CNDH. La lógica de esto responde a dos factores de suma importancia: el primero radica en que la Cámara de Diputados es en la que realmente radica la representación de la Soberanía del pueblo, pues el Senado representa a las entidades federativas, y no directamente a los gobernados; por otro lado, atendiendo al fundamento constitucional contenido en el artículo 72 fracción H, que estable “la formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados”. Siendo la Prodecon, el defensor en materia fiscal, y la Cámara de Diputados, la cámara de origen en materia de contribuciones, es imperioso, que sean ante dicha soberanía que la autoridad o servidor público del que se trate, funde y motive, la razón para no acatar una recomendación, emitida por la Prodecon.
El espíritu de esta reforma no radica en que la autoridad sea constantemente llamada por la Cámara de Diputados a exponer las razones de su negativa a acatar una recomendación, sino que lo que se busca es fortalecer el carácter de las recomendaciones. Más importante aún, el propósito es fomentar el estricto apego de la autoridad al principio de legalidad consagrado en el artículo 16 constitucional, así como la garantía de audiencia estipulado en el artículo 14 del mismo ordenamiento, para efecto de que se dejen de llevar a cabo violaciones a los derechos de los contribuyentes, y dejen de recurrir en carácter de agraviados ante la Prodecon.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas, en mi calidad de diputada federal del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6o. numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del Pleno de esta Soberanía, la Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un sexto párrafo al artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente
Único. Se adiciona un sexto párrafo al artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, para que dar como sigue:
Artículo 25. ...
...
...
...
...
La autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Diputados o en sus recesos la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputados: María Sanjuana Cerda Franco, Rosendo Serrano Toledo (rúbricas)
Que reforma los artículos 15, 24 y 25 de la Ley Federal de Defensoría Pública, a cargo del diputado Rafael González Reséndiz, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, Rafael González Reséndiz, diputado federal de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 15, 24 y 25 de la Ley Federal de Defensoría Pública al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En México la impartición y administración de justicia es un derecho consagrado en el artículo 17 de la Carta Magna, en el cual se establece que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales, así como para que sus servicios se brinden gratuitamente.
Bajo este mismo esquema, el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Con base a lo anterior se ve reflejado el esfuerzo por parte del Estado mexicano para llevar a cabo la impartición de justicia respetando los derechos de igualdad y certeza jurídica, permitiendo que todas las personas cuenten con las mismas oportunidades.
Para llevar a cabo la protección de los derechos consagrados en la Carta Magna, así como la de aquellos contenidos en los diversos tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, el Consejo de la Judicatura Federal cuenta con defensores públicos, los cuales asesoran y rindan sus servicios de forma gratuita a las personas que se ven precisadas a comparecer por la posible comisión de un ilícito, sea ante una Agencia del Ministerio Público o un Juzgado Penal.
No está de más señalar que los defensores de oficio brindan sus servicios a la sociedad de forma gratuita, esto debido que en muchos casos los usuarios de estos servicios carecen de los recursos económicos suficientes para la contratación de un defensor particular.
Sin embargo no tan sólo los mexicanos requerimos de este tipo de personal, ya que de acuerdo al Instituto Nacional de Migración (INM), un promedio de 401 mil personas cruzan nuestro país cada año, de las cuales, las autoridades migratorias detuvieron a 85 mil 100 migrantes en 2012, entre los cuales se encuentran hombres, mujeres y niños.
Lo anterior se debe, principalmente, a que México es un país clave para el tránsito, destino y retorno de miles de migrantes, los cuales se enfrentan a grandes peligros propiciados por los territorios hostiles que cruzan, así como a la actividad delincuencial que se ha generado en los últimos años en el país, de la cual los migrantes son uno de los sectores más vulnerables.
Es por este motivo que los migrantes requieren que se les brinde asesoría jurídica de calidad, misma que debe otorgarse de forma gratuita y sin discriminación o desigualdad alguna, pues casi la totalidad de ellos carecen de los recursos necesarios para costear la defensa de un defensor privado, lo que ha generado que en diversas ocasiones sus derechos se vean vulnerados.
El Grupo Parlamentario del PRI se ha preocupado por que la impartición de justicia se lleve a cabo sin distinción algún en el país, muestra de lo anterior lo es la Iniciativa presentada en 2009 por los entonces senadores Adolfo Toledo Infanzón y Carlos Jiménez Macías, quienes solicitaron se llevaran a cabo las reformas que hoy se establecen en la presente Iniciativa, esto con la finalidad de que se imparta y proporcione una justicia de calidad, así como para que la misma sea en igualdad jurídica para los miles de migrantes que cruzan por el territorio nacional.
A través de la presente iniciativa se pretenda brindar certeza en los derechos de los migrantes que se encuentran ubicados en el territorio nacional, proporcionándoles asesoría jurídica de calidad y gratuita y es por ello que se propone reformar los artículos 15, 24 y 25 de la Ley Federal de Defensoría Pública, esto con la finalidad de incluir los servicios de asesoría jurídica a los extranjeros que se hayan internado en el país, independientemente de su calidad y características o de que puedan acreditar la legalidad de su instancia, servicios que correrían a cargo del Instituto especializado dependiente del Consejo de la Judicatura Federal.
Con la adición al artículo 15 se establece que los extranjeros que se hayan internado en el país, independientemente de su calidad o características o de que puedan acreditar la legalidad de su instancia contarán con servicios de asesoría jurídica preferentes.
La reforma al artículo 24 contempla que el Instituto Federal de Defensoría Pública designará cuando menos a un defensor público y al personal de auxilio necesario por cada delegación y estaciones migratorias del país.
Finalmente, la reforma al artículo 25 propone que las delegaciones y estaciones migratorias deberán contar en sus locales con una ubicación física apropiada y suficiente para la actuación de los defensores públicos y asesores jurídicos.
Como ya se hizo mención, este país es clave para el tránsito, destino y retorno de miles de migrantes, por tal motivo, el llevar a cabo las reformas planteadas en el presente escrito permitirá que los derechos con los que cuentas los migrantes se vean protegidos, lo que traerá consigo que nuestro país se ajuste cada vez más a las normas internacionales en protección a los Derechos Humanos.
Por lo anterior, someto a la consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se adiciona la fracción VI al artículo 15, recorriéndose el orden de las fracciones subsecuentes, así como se reforman los artículos 24 y 25 de la Ley Federal de Defensoría Pública, para quedar como sigue:
Artículo 15. Los servicios de asesoría jurídica se prestarán, preferentemente, a:
I. a IV. (...)
V. Los indígenas;
VI. Los extranjeros que se hayan internado en el país, independientemente de su calidad y característica o de que puedan acreditar la legalidad de su estancia; y
VII. Las personas que por cualquier razón social o económica tengan la necesidad de estos servicios.
Artículo 24. El Instituto Federal de Defensoría Pública designará por cada delegación y estación migratorias, Unidad Investigadora del Ministerio Público de la Federación, Tribunal de Circuito y por cada Juzgado Federal que conozca de materia penal, cuando menos a un defensor público y al personal de auxilio necesario.
Artículo 25. Las delegaciones y estaciones migratorias, unidades investigadoras del Ministerio Público de la Federación, los Juzgados y Tribunales del Poder Judicial Federal deberán proporcionar en sus locales, ubicación física apropiada y suficiente para la actuación de los defensores públicos y asesores jurídicos.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Junta Directiva del Instituto Federal de Defensoría Pública contará con un término de noventa días a partir de la entrada en vigor del presente decreto, a efecto de modificar las bases generales de organización y funcionamiento de dicho instituto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Rafael González Reséndiz (rúbrica)
Que reforma el artículo 19 y adiciona el 19 Bis y 19 Ter a la Ley de Migración, a cargo de la diputada Lorenia Iveth Valles Sampedro, del Grupo Parlamentario del PRD
La que suscribe, Lorenia Iveth Valles Sampedro, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario de la Revolución Democrática, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 19 y se adicionan los artículos 19 Bis y 19 Bis 1 a la Ley de Migración, con el propósito de hacer más eficaz y eficiente al Instituto Nacional de Migración.
Planteamiento de problema
Diversas organizaciones y personalidades defensoras de los derechos humanos se cuestionan el funcionamiento del Instituto Nacional de Migración, al considerar que el organismo carece de claridad en sus funciones y que en nada ayuda a la protección de los derechos humanos de los migrantes. Que al no operar sus órganos ciudadanos, no puede consolidar una política de estado en el tema migratorio.
Argumentación
El instituto fue creado el 19 de octubre de 1993, su objetivo es la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios, al igual que las actividades de coordinación con las diferentes dependencias de la administración pública federal, que concurren en la atención y solución de los asuntos relacionados con la materia.
En el año 2000 se incorporó en el Reglamento de la Ley General de Población la facultad de la autoridad migratoria para crear grupos de protección a migrantes, este es el sustento legal para la creación y funcionamiento de los Grupos Beta que coordina el INM, con la participación de los estados y municipios correspondientes, el 18 de mayo de 2005, mediante acuerdo es reconocido como instancia de seguridad nacional.
Actualmente el Instituto Nacional de Migración es un órgano administrativo desconcentrado de la Administración Pública Federal, dependiente de la Secretaría de Gobernación, el cual aplica la legislación migratoria vigente, bajo la regulación del reglamento interior de la Secretaría de Gobernación, en el cual se establecen la forma en que operara, la forma en que se nombra y se remueve al Comisionado del Instituto Nacional de Migración, sus atribuciones, entre las que se establece que el instituto cuente con un consejo ciudadano y su organización sea inherente al instituto.
Podemos destacar que el instituto no tiene vinculación directa con la Ley de Migración, la cual fue publicada el 25 de mayo de 2011 y busca, como principio fundamental, la protección de los derechos humanos y que se fortalezca la contribución de la autoridad migratoria a la seguridad pública y fronteriza, a la seguridad regional y al combate contra el crimen organizado, especialmente en el combate al tráfico o secuestro de migrantes, y a la trata de personas en todas sus modalidades. No debe quedar en segundo término la protección de los derechos humanos, como ha sido la visión del Poder Ejecutivo a lo largo de los años.
Dado que en la reforma a la administración pública federal aprobada y discutida por este poder soberano desaparece la Secretaria de Seguridad Pública federal y se transfieren sus facultades a la Secretaría de Gobernación la dependencia del instituto de la Secretaría de Gobernación y su nueva estructura, lo desliga aún más de su función primordial integrándose como un órgano de seguridad nacional y de persecución policiaca, induciendo la idea errada de que las y los migrantes, son una fuente de inseguridad para la Nación, lo que no refleja el Espíritu de la Ley de Migración, que prioriza la defensa de los derechos humanos en su artículo 2.
Cabe destacar, que los reglamentos, como bien es de explorado derecho, no pueden ni deben obstruir una ley, aunque en nuestro sistema jurídico son de las normas que no se han desarrollado, pues atienden a intereses particulares, es decir, del presidente en turno y no de la sociedad en general.
Los reglamentos deben ser instrumentos que permiten facilitar la aplicación de una ley o para que se usen los medios apropiados para que se cumplan las leyes expedidas por el Poder Legislativo, no pueden por ningún motivo, basado en esa facultad reglamentaria del Ejecutivo, obstruir o sustituir a la propia ley, como pareciera ser el caso, en el funcionamiento del Instituto Nacional de Migración, o al contrario del sentido para el que fue creado desde la facultad reglamentaria, que se considere a sí mismo como instancia de seguridad nacional.
El Ejecutivo federal, está obligado a observar los principios de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma, de no hacerlo así trastoca la división de poderes, pues se atribuye facultades que no tiene y hace inoperante la legislación que reglamenta, como estimamos sucede para el particular, sin duda lo correcto es que el reglamento del instituto sea el de la ley de migración y no el de la Secretaría de Gobernación.
Para la operación y funcionamiento del instituto es necesaria la autonomía, pues la política migratoria debe estar basada en el interés nacional e internacional, no en la política del gobernante en turno, debe sustentarse en el análisis de la migración, sus causas y efectos, derivadas de las complejidades de un país que recibe y expulsa a las y los migrantes y no desde la perspectiva de la delincuencia o violación de la ley, porque esa percepción de seguridad conlleva a que las y los migrantes sean discriminados.
Los ejes fundamentales de la Ley de Migración colocan al instituto como un organismo que permita que la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes sea una realidad en México, sin embargo sus características actuales lo hacen una estructura inoperante y con un funcionamiento torpe y sin rumbo, copado por denuncias de corrupción y abuso de autoridad.
Al instituto conviene darle autonomía operativa, de decisión y presupuestaria, la persona que sea el comisionado debe estar más vinculada a los derechos humanos que a la seguridad pública por eso debemos establecer en la Ley de Migración su autonomía, los requisitos para ser comisionado y el establecimiento del Consejo Ciudadano. Es conocido que, organismos de este tipo con todo y las quejas que se puedan dar por su funcionamiento, son más eficaces y eficientes si son autónomos.
Esta propuesta se suma al reclamo de otras bancadas que solicitan la modernización del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos y al Instituto Federal Electoral, lo cual se puede ver como un paquete de reingeniería del Estado que permita una administración pública más eficaz. Las leyes son perfectibles, sí al Instituto Nacional de Migración, se le diera la autonomía que actualmente disfruta el IFAI, se lograría un gran avance en la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes.
Por lo expuesto y fundado someto a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el artículo 19 de la Ley de Migración y adiciona los artículos 19 Bis y 19 Bis I
Artículo Único. Se reforma el artículo 19 y se adicionan los artículos 19 Bis y 19 Bis 1 a la Ley de Migración, para quedar como sigue:
Artículo 19. El instituto es un órgano de la administración pública federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión que tiene por objeto la ejecución, control y supervisión de los actos realizados por las autoridades migratorias en territorio nacional, así como la instrumentación de las políticas en la materia. Será presidido por un comisionado, quien tendrá la representación legal del mismo. Durará en su encargo un periodo de 6 años sin posibilidad de reelección y durante el mismo no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en instituciones docentes, científicas o de beneficencia. Contará con los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeño de sus funciones. El comisionado del instituto será nombrado por el Ejecutivo federal.
Asimismo, el instituto contará con delegaciones y subdelegaciones federales, delegaciones y subdelegaciones locales en las entidades federativas, las cuales ejercerán sus funciones en las circunscripciones territoriales que determine el Comisionado mediante acuerdo que deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, los delegados y subdelegados deberán tener especialización en derechos de las y los migrantes.
De igual manera, el instituto contará con un Consejo Ciudadano, que podrá opinar sobre la ejecución de la política migratoria; formular propuestas de acciones específicas para la promoción, protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes; proponer acciones de cooperación, concertación y seguimiento de la sociedad civil a las actividades del instituto y proponer la celebración de convenios de coordinación con las entidades federativas y de concertación con organizaciones de la sociedad civil, academia y otros actores relevantes, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
Podrán pertenecer al Consejo Ciudadano del instituto, todas las organizaciones civiles defensoras de las y los migrantes constituidas legamente y soliciten su inclusión en el Consejo, quienes nombraran al presidente del consejo de entre ellas, sesionaran cada mes y sus puestos serán honoríficos.
Artículo 19 Bis. Para ser comisionado del instituto se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano;
II. No haber sido condenado por la comisión de algún delito doloso;
III. Tener cuando menos, treinta y cinco años de edad el día de su designación;
IV. Haberse desempeñado destacadamente en actividades profesionales de servicio público o académicas, relacionadas con la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes, y
V. No haber sido secretario de Estado, jefe de departamento administrativo, procurador general de la República o procurador de justicia de alguna entidad federativa o del Distrito Federal, senador, diputado federal o local, dirigente de un partido o asociación política, gobernador de algún estado o jefe del gobierno del Distrito Federal, comisionado, secretario o director de Seguridad Pública en la federación, estados y municipios.
Artículo 19 Bis 1. El instituto rendirá anualmente un informe público al honorable Congreso de la Unión sobre la situación migratoria en el que se incluya la entrada y salida de las y los migrantes extranjeros y nacionales, deportaciones, fallecimientos y delitos cometidos por servidores públicos en contra de las y los migrantes.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal, a 5 de septiembre de 2013.
Lorenia Iveth Valles Sampedro (rúbrica)
Que reforma el artículo 2o., Apartado A, fracción II, y el párrafo noveno, y adiciona dos párrafos al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Los proponentes Ricardo Mejía Berdeja y Ricardo Monreal Ávila, integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXII Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración del pleno, la siguiente, al tenor del siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 2o., Apartado A, fracción II; y se reforma el parráfo 9 adicionando dos párrafos al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Planteamiento del problema
De acuerdo al filósofo Thomas Hobbes en su obra El Leviatán, el Estado surge de la necesidad de un poder superior al de los hombres que viven en el llamado “estado de naturaleza” en que cada hombre es el encargado de velar por su seguridad y ante este reconocimiento de contar con un poder que ordene la convivencia humana y que les proporcione el ansiado sentimiento de seguridad renuncian a su poder individual para concentrarlo en un solo ente.
El Estado surge cuando cada hombre en un contrato no determinado otorga a este ente llamado Estado, el uso de la violencia reservando en todo momento la facultad para reclamarlo cuando el Estado fracase en su misión primordial.
En años recientes, México ha vivido un crecimiento importante de violencia relacionada al crimen organizado, donde el narcotráfico se ha convertido en el principal motor de éste clima y criminalidad, que horada la paz social.
Hoy, la inseguridad es una de las principales amenazas para la estabilidad, el fortalecimiento democrático y el desarrollo de nuestro país. Este incremento y auge de la criminalidad denota, entre otras cosas, un fracaso gubernamental para garantizar la seguridad.
La delincuencia organizada ha causado desplazamiento en los estados mayormente afectados por las actividades de los cárteles de la droga, tales como Guerrero, Michoacán, Sinaloa y Tamaulipas.
Hoy día las cifras oficiales nos hablan de cerca de 100,000 mil muertos como consecuencia de la fallida estrategia de guerra contra el crimen organizado, que a su paso va dejando una estela de sangre, daños colaterales y miles de víctimas a lo largo de todo el territorio nacional.
Debemos tener muy presente que el tema de la inseguridad en México es latente, la incidencia delictiva se manifiesta con mayor fuerza, aunado a esto los delitos relacionados al narcotráfico cobran mayor visibilidad. Y qué decir de la debilidad estructural del gobierno que ha permitido el involucramiento en las corporaciones policiacas, por parte de la delincuencia organizada, que ha traído como resultado la inoperancia del Estado Mexicano de ejercer control territorial.
Por otro lado, México se ha destacado como un Estado con altos índices de corrupción en todos los niveles de la vida institucional y los cuerpos encargados de la seguridad no son la excepción, de conformidad con el barómetro global de corrupción 2013 de transparencia internacional, el 90 por ciento de la población nacional considera que los cuerpos de seguridad son corruptos o extremadamente corruptos, mientras que el 61 por ciento reporta que ha sobornado a un policía al menos una vez en el último año.
Acentuándose el fenómeno de la corrupción policiaca en el eslabón más frágil de todos, las policías municipales, quienes han sido sistemáticamente infiltradas por los grupos de delincuencia organizada dejando a la deriva la seguridad de los habitantes de las comunidades especialmente las indígenas.
Por tal motivo uno de los principales factores del surgimiento de la justicia comunitaria ha sido la ineficiencia y la corrupción del sistema de seguridad pública.
En Michoacán y Guerrero hemos visto como los grupos delincuenciales han suplido de forma absoluta al Estado, pues determinan quienes entran a las comunidades e incluso han restringido el abastecimiento de alimentos y medicinas de pueblos enteros, sin contar con el cobro de impuestos que efectúan a través de la extorsión o el llamado derecho de piso que cobran a los comerciantes.
La falta de una política pública transversal en materia de seguridad pública, provocó el total abandono a su suerte de los ciudadanos y en muchas comunidades especialmente con población indígena, se duda la existencia del Estado como garante de seguridad de los ciudadanos.
La corrupción institucional de los cuerpos de seguridad tuvo como consecuencia que en muchas comunidades de este país los ciudadanos vivan en un Estado sin Estado, y citando a Hobbes en el “estado de naturaleza” ha llegado a esas comunidades.
Sin embargo, en una decisión valiente las comunidades se han organizado y han asumido la seguridad de los pueblos a través de la formación de policías comunitarias, integradas por voluntarios que no perciben ningún ingreso por esta actividad y que forman parte de las mismas comunidades amenazadas por miembros del crimen organizado; que contrario a lo sostenido por los medios de comunicación, no son un levantamiento, más bien son un grito desesperado de la población, que al ver la negligencia de las autoridades y la ineficiencia del sistema jurídico, permeado de una constante violación a sus derechos y el aumento en las actividades delictivas que impactaron en el orden social de sus comunidades, han recurrido al único recurso que tienen, recuperar de las manos del Estado la coerción que otorgaron hace mucho tiempo.
Donde la resolución de conflictos sociales internos en las comunidades indígenas, concibiendo estos bajo la óptica marxista en donde el conflicto es inherene a todo sistema social, entendiéndolo como un imperativo estructural mientras que la sociedad siga artículandose de manera clasista. Donde las tensiones sociales emergen al visibilizarse los actores.
Son conflictos comunitarios aquellos movimientos protagonizados por grupos no necesariamente homogéneos desde un punto de vista socioeconómico, dado que a menudo suponen cortes verticales en la estructura social. Lo que les une es su pertenencia a un determinado colectivo –una comunidad local, regional o nacional-, una religión, una ideología política; una raza; etc.- con la suficiente cohesión como para actuar colectivamente y que suelen mostrarse capaces de generar marcos subcultuales muy específicos.
Los movimientos sociales han sido siempre entendidos como momentos decisivos por sus protagonistas y la respuesta más común desde los grupos dominantes ha sido, lógicamente, criminalizarlos en términos éticos y tratar de impedirlos en términos políticos.
A pesar de la falla del Estado en brindar la seguridad a su habitantes, tenemos que recalcar que se ha juzgado como levantamiento a estos grupos de autodefensa, y se les ha imputado crímenes que han tenido como consecuencia la sujeción a proceso de aquellos ciudadanos que decidieron defenderse por encontrase ausentes las autoridades del Estado, tal y como ocurrió con 40 miembros de la policía comunitaria de Aquila Michoacán, lo que únicamente ha exacerbado los ánimos de la comunidad quienes en lugar de ser apoyados se está siendo despojados del único medio de defensa frente al crimen.
Debemos reconocer la realidad que vivimos, debemos buscar una solución a este problema de inmediato y evitar los focos rojos que en determinado momento pueden no solo comprometer la seguridad de una entidad federativa sino incluso de toda la Nación.
Argumentación
La crisis de gobernabilidad que azota al país, entendiendo a ésta como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo. Muestra la nula capacidad por parte de los gobernantes para poder hacer frente a los conflictos sociales en especial en materia de seguridad pública.
Las graves repercusiones y el impacto que el crimen organizado ha traido a comunidades y poblaciones indígenas desestabilizando su orden y paz social, ha tenido como respuesta la auto-organización social y la construcción de un espacio público autónomo (sistema de impartición de justicia comunal) regido por usos y costumbres que ha tenido por objeto la resolución de conflictos, bajo los principios de legitimidad, transparencia, justicia, igualdad, libertad y equidad.
Es necesario el rediseño y fortaleciminto de las instituciones encargadas de la seguridad pública que tenga por objeto reducir los índices de corrupción e impunidad al interior de las mismas y que cuenten con mecanismos de coordinación de competencias entre los sistemas normativos de los pueblos índigenas y el sistema de justicia.
Por ello se propone el reconocimiento de un sistema de seguridad pública autónomo basado en usos y costumbres que coadyuve al restablecimiento del orden social y se incorpore de forma clara y determinada a las policías comunitarias como un cuerpo de seguridad local.
De acuerdo a lo planteado, se debe proporcionar a las policías comunitarias de la capacitación adecuada para su correcto funcionamiento, proveyéndole de capacitación en seguridad pública y Derechos Humanos, para con ello contar con un cuerpo de seguridad civil que cuente con la confianza de la comunidad, pues se trataría de un cuerpo integrado por la misma comunidad.
Fundamento Legal
La presente iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo anteriormente fundado y expuesto, sometemos a la consideración de esta H. Cámara de diputados el siguiente proyecto de iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 2o., Apartado A, fracción II; y se reforma el parráfo 9 adicionando dos párrafos al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Al tenor de lo siguiente:
Artículo primero. Se reforma el artículo 2o., apartado A, fracción ll, y se reforma el párrafo 9, adicionando dos párrafos al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 2 . La Nación Mexicana es única e indivisible.
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A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblo indígenas y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos basados en sus usos y costumbres y tradiciones ancestrales, los cuales son aplicables en el ámbito de las relaciones familiares, de la vida civil, de la vida comunitaria y, en general, para la prevención y solución de conflictos al interior y exterior de cada comunidad a fin de mantener el orden y la paz social sujetándose a los principios generales de ésta Constitución. La implementación de dicho sistema tendrá también dentro de sus objetivos abatir la delincuencia, erradicar la impunidad y rehabilitar y reintegrar al orden de la comunidad a los transgresores, en el marco de respeto a los derechos humanos, las garantías individuales y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.
Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.
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La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, y las comunidades que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
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a) ... e) ...
En el caso de las comunidades y pueblos indígenas, que vean amenazada su estabilidad, seguridad pública y paz social, podrán coadyuvar a restablecer el orden a través de una actividad de acompañamiento de manera voluntaria conforme a sus propios usos y costumbres, y la conformación de policías comunitarias, en términos de la legislación aplicable.
La Secretaría de Gobernación implementará en forma permanente programas de formación y capacitación en los usos y costumbres indígenas, a interpretes, médicos forenses, abogados, agentes del ministerio público, jueces y en general, a todos los servidores públicos que intervengan en asuntos en los que exista interés jurídico de miembros de los pueblos y comunidades indígenas, a fin de otorgar seguridad jurídica en los procesos que aquellos sean parte.
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación.
Segundo . El Congreso de la Unión deberá emitir las adecuaciones necesarias al marco normativo para hacer cumplir lo dispuesto en el presente Decreto a más tardar en noventa días naturales siguientes a su entrada en vigor.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 5 días del mes de Septiembre de 2013.
Diputado Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica)
Que reforma el artículo 6o. de la Ley de Aguas Nacionales, a cargo del diputado Leopoldo Sánchez Cruz, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado Leopoldo Sánchez Cruz, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, fracción h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción XII al artículo 6 de la Ley de Aguas Nacionales, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El agua constituye el elemento más preciado que todos los seres humanos poseemos, sin ella no podría existir ninguna forma de vida en la tierra.
Los seres humanos dependamos de ella, en consecuencia, el agua debe de ser el elemento más cuidado y valorado, sin embargo, esto no ocurre así, el agua es desperdiciada, contaminada, comercializada y condicionada, haciendo que la abundancia o carencia de este líquido determine los patrones económicos de una comunidad, estado o país, por lo que resulta ser un factor indispensable en el desarrollo regional o nacional.
Estamos, entonces, hablando de que el agua trastoca la calidad de vida no sólo del ser humano y su medio ambiente, también de su desarrollo económico, salud, higiene y desarrollo social.
Y considero muy importante enfatizar, que los problemas de salud ocasionados por la escasez de agua no son un asunto menor, según la Organización Mundial de la Salud, se estima que el 80 por ciento de todas las enfermedades en el mundo en vías de desarrollo son ocasionadas por la falta de agua limpia y saneamiento adecuado, siendo una de las principales causas de muerte en el mundo.
La misma organización indica que existen a la fecha 783 millones de personas en el planeta carecen de fuentes mejoradas de agua potable. Esta cifra es verdaderamente alarmante por toda la problemática que conlleva, y no estamos hablando de países lejanos, ni de otros continentes donde sabemos se concentran los niveles más alarmantes de pobreza, no, compañeros diputados, estamos hablando de que esas cifras también incluyen a nuestro país, a zonas urbanas de muy alta marginación y también, en su gran mayoría, a zonas rurales, donde la población indígena padece día a día la falta de este vital líquido.
La experiencia que me dejó el recorrer diferentes regiones del distrito que represento, Tantoyuca, me hace reflexionar sobre la gran responsabilidad que tenemos todos en cuidar y apoyar para que todos los mexicanos mejoren su calidad de vida, cada uno de nosotros, desde nuestro ámbito de acción, debemos poner nuestro mayor esfuerzo para que su situación cambie.
No puede ser posible que zonas rurales ocupen el agua que le dan de beber al ganado para el consumo humano; no puede ser posible que nuestros campesinos, quienes cosechan la tierra que nos da de comer, tengan que caminar kilómetros de distancia para recolectar agua de los ríos y llevarlas a sus comunidades; no podemos aceptar que a falta de agua potable muchas comunidades tengan que esperar días y a veces semanas completas para que llueva y recolecten algunas cubetas de agua, es triste compañeros, pero es una realidad que se vive día a día en zonas rurales de alta marginación.
No podemos quedarnos impávidos ante esta situación, si nuestra responsabilidad es legislar, pues legislemos en favor de nuestros representados, legislemos para modificar nuestras leyes y que éstas se ajusten a la realidad social que se vive en todos los rincones de la nación. Las medidas que tomemos hoy repercutirán en su futuro inmediato, legislar sobre el buen uso y la equitativa distribución del agua, se traducirá, en primer término, en la salud y reducción de la mortandad de las personas, principalmente en la de los niños.
En nuestro país tenemos un déficit en cuanto a la accesibilidad al agua, así como a las instalaciones y servicios; es decir, el acceso al agua potabilizada es un sueño que aún no se materializa para muchos mexicanos.
El acceso a agua segura y de calidad comprende en primer término, el agua que se consume, con la que se preparan los alimentos y la que utilizamos para nuestra higiene personal; debe ser suficiente para cubrir las necesidades más elementales, debe ser potable, entubada, limpia y accesible para todos. Y no estar sujeta a condicionantes políticas, económicas, o sociales. El agua es un derecho de todos y su distribución debe ser justa, equitativa y sin discriminación de ninguna especie. El mismo derecho de disfrutar del agua potable lo tienen los habitantes de las zonas urbanas, como los de las zonas rurales; y este derecho debe ser garantizado por la federación, con la participación de las entidades federativas, los municipios y la ciudadanía en general.
Hace casi un año, el 29 de septiembre de 2011, el Senado de la República aprobó una reforma al artículo 4 de la Constitución Mexicana, en donde se eleva a rango constitucional el derecho al agua, me permito leer textualmente parte de esta reforma:
Artículo 4, sexto párrafo:
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El estado garantizará este derecho y la Ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación ciudadana para la consecución de dichos fines.
Es pues, un derecho humano, el acceso al agua, lo cual en la realidad aún no se materializa, es por ello, que propongo se adicione una nueva fracción a la Ley de Aguas Nacionales, para estar en concordancia con este precepto constitucional.
Con base en lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de este Honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona una fracción XII al Título Segundo, Capítulo Primero, del artículo 6o. a la Ley Aguas Nacionales, para quedar como sigue:
Único. Se adiciona una fracción XII al artículo 6o. de la Ley de Aguas Nacionales para quedar de la siguiente manera:
Artículo 6o. Compete al Ejecutivo federal:
I. a XI. ...
XII. Otorgar el acceso y uso equitativo del agua, así como disponerla y sanearla para consumo personal y doméstico, en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, contando para tal fin con la participación de las entidades federativas, de los municipios y de la ciudadanía en general.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
En México, Distrito Federal, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Leopoldo Sánchez Cruz (rúbrica)
Que reforma el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Eufrosina Cruz Mendoza, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, diputada Eufrosina Cruz Mendoza, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, numeral 1; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete al pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción III del Apartado A, del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con arreglo a la siguiente
Exposición de Motivos
“Nosotras, las mujeres de los pueblos originarios del mundo, hemos luchado activamente en defensa de nuestros derechos a la libre determinación y de nuestros territorios que han sido invadidos y colonizados por naciones e intereses poderosos. Hemos sufrido y continuamos sufriendo las múltiples expresiones de opresión; como pueblos indígenas, como ciudadanos de países colonizados y neo-coloniales, como mujeres, y como integrantes de las clases sociales más pobres”.1
Primero. A lo largo de la historia de los pueblos indígenas, los hombres han dominado colectiva e individualmente a las mujeres y han prevalecido prácticas culturales violentas y perjudiciales contra ellas. Las mujeres se han adaptado a las normas sociales de la comunidad, las cuales se reproducen mediante el establecimiento de pactos sobre las mujeres, fundamentalmente en la perpetuación de su cultura, grupo social y comunitario. Esto se encuentra profundamente enraizado en las prácticas culturales de las comunidades indígenas, en algo que podría concebirse como sistema patriarcal indígena.
Dentro de la cartografía del poder político de los municipios indígenas del país, son pocas las mujeres que han llegado a los escenarios políticos del poder masculino, es decir, a los espacios de la política. Por circunstancias externas e internas, en el siglo XXI las mujeres han llegado a ocupar espacios que no están definidos como “femeninos”, me refiero específicamente a los puestos de elección popular. La presencia de las mujeres en el poder político transforma los estereotipos y agudiza algunas contradicciones de la democracia.
“La participación de la mujer en la vida política indirectamente se dio en el proceso revolucionario, donde ellas mismas sirvieron como correos, transportadoras de armas, enfermeras y en muchas otras actividades. Ya de manera formal la primera participación de la mujer mexicana en la vida política se registra en 1916 en la ciudad de Mérida, Yucatán en el Primer Congreso Feminista.
Esa misma entidad registra el primer lugar donde se reconoce el derecho al voto de las mujeres en las elecciones municipales en el año de 1922. Un año más tarde, en San Luis Potosí se aprueba la ley que permite a las mujeres alfabetizadas participar en procesos electorales; y en 1925, en Chiapas y Tabasco, se reconoce el derecho de la mujer a votar en elecciones municipales. Más tarde, en 1936, en Puebla se reconoce el voto femenino a nivel municipal. En el plano nacional, se registra el año de 1947, donde se reconoce el derecho de la mujer a votar y ser votada en los procesos municipales. Y seis años más tarde, en octubre de 1953 se publicó en el Diario Oficial, la modificación al texto constitucional por el cual se le otorgaba la plenitud de derechos políticos a la mujer mexicana. Votar y ser votada”.2
Segundo. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ordena en su artículo primero, párrafo quinto, que queda prohibida la discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
De igual modo, el artículo segundo de la Constitución indica que la nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
Agrega que son comunidades integrantes de un pueblo indígena aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
El Apartado A del mencionado artículo segundo menciona que la Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
De la lectura conjunta de ambos artículos se desprende que el texto constitucional garantiza, por un lado, la no discriminación por pertenecer a una minoría, como pueden serlo las comunidades indígenas, las personas con discapacidad, las minorías religiosas, etcétera y, por la otra, el respeto a la autonomía de las comunidades indígenas para elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a sus autoridades o representantes, haciendo especial énfasis en que se debe garantizar la participación de las mujeres en condiciones de equidad con los hombres.
Por ello, la lectura de ambos artículos constitucionales debe ser entendida en el sentido de que deben ser protegidas y, por ende, no ser discriminadas, las minorías de todo tipo, incluidas aquellas minorías que conviven dentro de una comunidad indígena.
A mayor abundamiento, el artículo cuarto de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación señala que se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas.
En el mismo sentido, el artículo noveno, fracciones VIII y IX de dicha Ley Federal señala que se considerarán como conductas discriminatorias impedir la participación en condiciones equitativas en asociaciones civiles, políticas o de cualquier otra índole, y negar o condicionar el derecho de participación política y, específicamente, el derecho al sufragio activo o pasivo, la elegibilidad y el acceso a todos los cargos públicos, así como la participación en el desarrollo y ejecución de políticas públicas y programas de gobierno, en los casos y bajo los términos que establezcan las disposiciones aplicables.
De ahí que impedir el acceso o el ejercicio de los derechos de participación política, como lo es el derecho de votar y ser votado, constituye una forma de discriminación que atenta contra la Constitución y la Ley de la materia.
El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo3 , abunda en este sentido al señalar en su artículo 3, párrafo 1, que los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación, y que las disposiciones del convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.
Asimismo, el artículo 8, párrafos 1 y 2, de dicho Convenio, señala que al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario, y que dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.
Como puede observarse, en el Convenio internacional adoptado por nuestro país se protege la no discriminación de los pueblos indígenas y el derecho que los mismos tienen para conservar sus costumbres y tradiciones propias, siempre y cuando las mismas sean compatibles con los derechos humanos reconocidos nacional e internacionalmente.
El objetivo de la presente iniciativa que reforma la fracción III del artículo 2o. de nuestra Carta Magna, es fortalecer los mecanismos de protección a los derechos político-electorales de las ciudadanas y ciudadanos indígenas que pertenezcan a un pueblo o comunidad indígena y que se han visto excluidos de participar en los procesos electorales municipales, específicamente en diversos municipios regidos por el sistema de usos y costumbres o sistemas normativos internos; aclarando que ésta no pretende modificar el sistema electoral bajo el régimen de usos y costumbres o sistemas normativos internos, que debe seguir vigente en aquellos municipios que así lo determinen, garantizando con ello el cumplimiento efectivo de la universalidad del sufragio.
La universalidad del sufragio significa que toda la población considerada mayor de edad puede votar independientemente de su raza, sexo, origen étnico o nacional, genero, creencias, condición social, etcétera.
Uno de los elementos en que descansa la autonomía de las comunidades indígenas es la posibilidad de elegir a sus autoridades de acuerdo a los sistemas electorales propios y el acceso de las minorías en el ejercicio del sufragio activo y pasivo, es decir, votar y ser votado.
Así, un ejemplo del ejercicio indebido del derecho a la libre autodeterminación, es el ocurrido en dos mil ocho, cuando la Comisión Nacional de los Derechos Humanos publicó un Informe Especial sobre el caso de discriminación que sufrió la suscrita, habitante del Municipio de Santa María Quiegolani, Distrito Electoral de Tlacolula, Oaxaca, ya que se me negó la posibilidad de contender como candidata para el cargo de Presidenta Municipal, por el simple hecho de ser mujer. En dicho informe, la CNDH mencionó que la aplicación de los sistemas normativos indígenas en materia electoral, no deben estar reñidos con el respeto pleno a la igualdad entre la mujer y el hombre4 .
En este sentido, es de mencionar que la presente iniciativa toma como base para su exposición de motivos, el informe especial presentado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el cual enfatiza que estas prácticas discriminatorias constituyen elementos violatorios de los derechos humanos en algunas acciones u omisiones de autoridades y servidores públicos que sustentan su actuación en una defensa de los usos y costumbres de los pueblos indígenas y niegan el acceso a las mujeres al poder público.
En algunos municipios regidos por el sistema de usos y costumbres, estos han sido utilizados por grupos para perpetuarse en los ayuntamientos, impidiendo que todos los miembros de la comunidad participen en la toma de decisiones públicas y la administración de recursos comunitarios; obstaculizando también que se compita por el poder público en igualdad de circunstancias. Es usual en esas comunidades que los hombres desplacen a las mujeres, condenándolas a ser elementos pasivos de la vida comunitaria y a obedecer órdenes que soslayan sus prerrogativas inalienables.
Lo paradójico y, para quienes la padecen, trágico de esta situación es que tales actos de discriminación y abuso sean regulados por la autoridad. En los hechos, existen localidades de la república mexicana donde es casi imposible que una mujer gobierne. Las acciones u omisiones de funcionarios públicos condenan a un considerable porcentaje de las mujeres indígenas a ver canceladas sus prerrogativas a votar y ser votadas, a participar en la vida pública con igualdad y a ejercer una ciudadanía plena, equitativa y libre de discriminación.
En México la relación entre gobernantes y gobernados se ha transformado paulatinamente durante los últimos lustros. A ello han contribuido la alternancia en el poder público, así como una mayor libertad de expresión y el reforzamiento de los sistemas de rendición de cuentas. Estos avances se reflejan jurídicamente en instrumentos legales como: la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, entre otras.
Sin embargo, dichos avances son ajenos a la realidad de una gran cantidad de mujeres, que ejerce una ciudadanía amputada de sus derechos elementales, como si ninguna de las mencionadas leyes estuviera vigente o como si la Declaración Universal de los Derechos Humanos fuera inexistente.
Partimos de dos consideraciones: la ley es igual para todos y las ideas están sujetas al cambio. Cualquier costumbre, por antigua que sea, debe interpretarse de acuerdo al contenido de la Constitución federal, Tratados Internacionales, los derechos humanos y los valores de la democracia.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ha sostenido que la violación de los derechos humanos de las mujeres y de otros ciudadanos en los pueblos o comunidades indígenas, no son privativos de uno o dos estados de la republica, sino que se extiende a otras comunidades indígenas a lo largo del país, por lo cual la suscrita considera necesario precisar en nuestro máximo ordenamiento jurídico que las mujeres indígenas disfrutaran y ejercerán su derecho a votar y ser votadas en condiciones de igualdad con los varones, así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electas o designadas, y de igual manera que en ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos políticos y electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales, garantizando con ello que los y las ciudadanas indígenas pertenecientes a las agencias municipales, de policía, colonias, puedan ejercer su derecho a votar y ser votados, en los mismos términos que lo hacen los ciudadanos y ciudadanas de las cabeceras municipales, buscando con ello evitar que sigan siendo discriminados por razón de su residencia.
El respeto a la autonomía de las comunidades indígenas encuentra como límite último el respeto a los derechos humanos de todos aquellos que conforman la misma. De ahí que cualquier tipo de acto de un grupo mayoritario dentro de una comunidad que vulnere los derechos de una minoría, no se justifique bajo el argumento de la autonomía, los sistemas normativos y los usos y costumbres propios de la comunidad.
Por lo que respecta a la actuación de las comunidades indígenas, existe un amplio consenso en el sentido de que la autonomía y el ejercicio de sus prácticas consuetudinarias por ningún motivo pueden validar o justificar la vulneración de los derechos humanos de ninguno de sus miembros.
En los procesos electorales que se rigen bajo el sistema de usos y costumbres o sistemas normativos internos, se vuelve recurrente el reclamo de quienes se vieron excluidos de participar en procesos electorales municipales, por formar parte de centros de población diferentes a las cabeceras municipales; en estos casos existe una franca violación al principio de universalidad del sufragio, que se traduce en un acto de discriminación, prohibido por la Constitución Federal. Lo anterior, lo podemos constatar por la cantidad de Juicios de Protección de los Derechos Políticos-Electorales que interponen en cada proceso electoral los y las ciudadanas de las agencias municipales, esto ante los Tribunales Electorales Locales, las salas regionales o en su caso, la Sala Superior del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Esto ha provocado que el Tribunal Federal Electoral, mediante sentencias y tesis aisladas que han creado precedentes, determine que dichos procesos electorales deban ser anulados, por no ser de carácter democrático y en consecuencia contrario a lo que mandata nuestro máximo ordenamiento jurídico nacional.
En este sentido, para robustecer el fundamento de la presente Iniciativa, cito una de las Tesis de Jurisprudencia emitidas por el Tribunal Federal Electoral, y que ha creado precedente para las elecciones en los municipios que se rigen bajo el sistema de usos y costumbres, en cuanto al respeto de los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y en los Tratados Internacionales:
La Sala Superior del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha sostenido, según puede leerse de la tesis de jurisprudencia CLII/2002 cuyo rubro es:
“Usos y costumbres. Elecciones efectuadas bajo este régimen pueden ser afectadas si vulneran el principio de universalidad del sufragio”. Si bien las elecciones por usos y costumbres indígenas no contravienen el principio constitucional de igualdad; cuando impliquen actividades que violenten la universalidad del voto, no serán válidas. En efecto, de la interpretación de los artículos 30, 34, 35, fracción I y 36, fracción III, 115, primer párrafo, fracción I; 116, segundo párrafo, fracción I, párrafo segundo y fracción IV inciso a); así como 122, párrafos cuarto y sexto, apartado C, base primera, fracción I de la Constitución federal, se infiere que el derecho de sufragio constituye la piedra angular del sistema democrático, en tanto que, con su ejercicio, se permite la necesaria conexión entre los ciudadanos y el poder público, legitimando a éste; de ahí que, si se considera que en una elección no se respetó el principio de universalidad del sufragio, ello conduce a establecer que se han infringido los preceptos que lo tutelan y que, además, se ha atentado contra la esencia misma del sistema democrático. Por lo tanto, la característica de universalidad del sufragio implica que, salvo las excepciones expresamente permitidas por los ordenamientos nacional y estatal, toda persona física se encuentra en aptitud de ejercerlo en las elecciones populares que se celebren, para la renovación de los órganos públicos representativos del Estado mexicano, sean estos federales, estatales o municipales ordinarias, o mediante reglas de derecho consuetudinario, sin que para tales efectos sean relevantes cualesquiera otras circunstancias o condiciones sociales o personales, tales como etnia, raza, sexo, dignidad, mérito, experiencia, formación, rendimiento, etcétera. Por ello, es posible afirmar que la universalidad del sufragio, se funda en el principio de un hombre, un voto; con el cual se pretende el máximo ensanchamiento del cuerpo electoral en orden a asegurar la coincidencia del electorado activo con la capacidad de derecho público. Consecuentemente, si en una comunidad indígena no se permitiera votar a los ciudadanos que no residieran en la cabecera municipal, dicha restricción se traduciría en la negación o anulación de su derecho fundamental a sufragar, y ello significaría la transgresión al principio de igualdad, visto desde el punto de vista subjetivo que emana de dicha norma, el derecho a no ser discriminado injustamente; por lo tanto, esta situación violatoria de derechos fundamentales, queda excluida del ámbito de reconocimiento y tutela de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas previstos por la Constitución federal, al resultar incompatible con los derechos fundamentales que han quedado precisados; por lo que, en consecuencia, esa práctica o tradición adoptada por una comunidad indígena no tendría el carácter de democrática”5 .
Al respecto, debe considerarse dentro de los derechos fundamentales de cualquier individuo perteneciente a una comunidad el poder participar activamente en la toma de las decisiones que pudieran afectarle, de ahí que la exigencia de las representaciones comunitarias de participar en la toma de esa decisión, se estime ajustada a los cánones racionales del propio derecho consuetudinario que no resulta válido desatender bajo un contra argumento de una costumbre distinta.
“La exclusión de los integrantes de una comunidad, debe rechazarse enérgicamente por quien tiene a su cargo tutelar los derechos de quienes integran comunidades indígenas, en aras de favorecer su verdadera autonomía. La exclusión que sufren los habitantes de los ayuntamientos aún siendo un grupo minoritario no es razón suficiente ya que tal exclusión constituye en sí misma una irregularidad que vulnera los derechos de dichas personas y trastoca los fundamentos del sistema normativo regido por usos y costumbres, pues la pertenencia de tales persona a la colectividad constituye parte importante de su desarrollo individual y grupal y que bajo una óptica comunitarista se trata de una violación grave que debe rechazarse enérgicamente en aras de fomentar la verdadera autonomía y autenticidad del derecho de los pueblos y comunidades indígenas para auto-gobernarse”.6
Tercero. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza, en sus artículos 1o., párrafo primero, y 4o., párrafo primero, la igualdad de todos los habitantes de nuestro país, incluida la de género, al señalar que en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga la Constitución y que el varón y la mujer son iguales ante la ley. En este contexto, nuestra Carta Magna proscribe la discriminación por motivos de sexo en el párrafo quinto del señalado artículo 1o., que establece que queda prohibida toda discriminación motivada, entre otros, por el género, y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Actualmente, la propia Constitución en su artículo 2o., apartado A, fracción III, reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación y a la autonomía para elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno. Además, garantiza en términos generales la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos determina, en sus artículos 34 y 35, que serán ciudadanos los varones y las mujeres que hayan cumplido 18 años y tengan un modo honesto de vivir, y que tendrán como prerrogativas, además de votar en las elecciones populares, poder ser votado para todos los cargos de elección popular.
En este entorno, el artículo 9o., fracciones IX y XIII, de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación determina que queda prohibida toda práctica discriminatoria que tenga por objeto impedir o anular el reconocimiento o ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades, considerando como conductas discriminatorias el negar o condicionar el derecho de participación política y, específicamente, el derecho al sufragio activo o pasivo, la elegibilidad y el acceso a todos los cargos públicos, y aplicar cualquier tipo de uso o costumbre que atente contra la dignidad e integridad humana.
Asimismo, la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, que tiene por objeto regular y garantizar la igualdad entre ambos y proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado, promoviendo el empoderamiento de las mujeres, establece, en sus artículos 17, fracción III, y 36, fracción V, que la política nacional en la materia deberá establecer las acciones para lograr la igualdad sustantiva en los ámbitos, económico, político, social y cultural, considerando, entre otros aspectos, el fomento en la participación y representación política equilibrada. Agrega que dicha política propondrá los mecanismos de operación adecuados para su participación equilibrada en la toma de decisiones políticas, fomentando la participación equitativa en altos cargos públicos.
La legislación nacional reconoce y protege el derecho de los habitantes de nuestro país a la igualdad, particularmente, a la igualdad entre el hombre y la mujer a participar en todos los aspectos de la vida política nacional y, por ende, prohíbe los actos discriminatorios por razón de género.
En esta tesitura, el 10 de junio de 2011, se publico en el Diario Oficial de la Federación, la reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el cual se eleva a rango constitucional los derechos humanos y reconoce todas las garantías protegidas por los tratados internacionales ratificados por México. De esta forma, las garantías fundamentales establecidas en la Constitución mexicana pueden ser ampliadas por los tratados internacionales o por cualquier norma que implique una mayor protección para los derechos de los habitantes de este país.
Adicionalmente, todas las autoridades, tanto administrativas como judiciales, tienen la obligación constitucional de no interpretar restrictivamente las normas que contemplan derechos humanos. Esto implica, que toda autoridad tiene la obligación de interpretar las normas siempre de manera favorable para las y los gobernados, denominada también “Clausula de Interpretación Conforme”.
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes que, en términos de lo establecido en el artículo 133 constitucional forma parte de la Ley Suprema de la Unión, establece en su artículo 8.2. que los pueblos indígenas deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas sean compatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.
Por su parte, los artículos 2.1 y 25, incisos a) y b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establecen que los estados se comprometen a respetar y a garantizar a todos los individuos los derechos reconocidos en el Pacto, sin distinción alguna. También señalan que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna distinción y sin restricciones indebidas, del derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, y de votar y ser elegidos en elecciones periódicas.
Asimismo, la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer, en su artículo 1o., señala que el derecho al voto y a ser elegido para un cargo nacional no deberá negarse o restringirse por razones de sexo. A su vez, la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer de la ONU, en su artículo 2o., establece que en condiciones de igualdad con los hombres, las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, sin discriminación alguna.
La Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer refiere, en su artículo 1o., que la expresión “discriminación contra la mujer” denotará toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera; y en su artículo 7o., inciso a), determina que los Estados tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a votar en todas las elecciones y referendos públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas.
En un primer término, poder precisar que la presente iniciativa con proyecto de decreto encuentra fundamento en los artículos 1o., 2o., 4o., párrafo primero, y 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4.3., 8.2. y 8.3. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 2.1 y 25, incisos a) y b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 1o. de la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer; 2o. de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer de la ONU, así como 1o. y 7o., inciso a), de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.
Cuarto. Aun con todo el fundamento legal antes descrito, siguen existiendo pueblos y comunidades en donde las mujeres indígenas y otros ciudadanos de la población sufren discriminación y sus derechos político-electorales son violentados basados en los usos y costumbres.
En este sentido, los pueblos y comunidades indígenas manifiestan en su defensa que ellos “tienen sus formas particulares para elegir a sus autoridades que los rigen, y que estos se sujetan a normas consuetudinarias que han mantenido por tiempos inmemoriales, y que estas prácticas en algunos casos excluyen a los ciudadanos para ejercer su voto o ser votados, porque no reúnen los requisitos exigidos por las asambleas comunitarias, lo que refleja que esta forma de elegir a estas autoridades han sido aceptadas”.
El Estado mexicano ha recorrido un largo camino para dar a sus habitantes la normatividad jurídica suficiente para garantizar el derecho humano a la igualdad entre la mujer y el hombre en todos los ámbitos de la vida cotidiana, incluida la participación política.
Es necesario recordar que es hasta la segunda mitad del siglo pasado, que se inició el proceso jurídico para reconocer y garantizar la igualdad entre el hombre y la mujer en los procesos políticos, de tal manera que, por reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de octubre de 1953, se reconoció el derecho de plena ciudadanía de la mujer y, por consiguiente, su derecho a participar de manera activa y pasiva en los procesos electorales. Más aún, el propio Constituyente Permanente, por reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1974, reconoce la igualdad del varón y la mujer ante la ley. Posteriormente, el 14 de agosto de 2001, al adicionar el artículo 1o. constitucional con un tercer párrafo, quedó prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
La Constitución Federal garantiza la igualdad de todos los habitantes de la nación y del estado, particularmente la de la mujer y el hombre frente a la ley, respetando, de igual manera, el derecho de la mujer para participar, en igualdad de condiciones, en las actividades políticas nacionales, incluidas las que se relacionan con el ejercicio de puestos de elección popular, por lo que todo acto contrario al ejercicio de ese derecho, que pretenda anularlo, limitarlo o desconocerlo, es considerado como un acto de discriminación.
Asimismo, la suscrita reconoce que la preservación de sistemas normativos internos de las comunidades indígenas es fundamental para la conservación de su identidad, y al formar parte de sus usos y costumbres, se encuentran protegidos por el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En este contexto, los usos y costumbres son aquellas disposiciones que los pueblos indígenas aplican y observan al interior de sus comunidades y que son producto de los sistemas normativos tradicionales, mantenidos a través de generaciones.
Los sistemas normativos de las comunidades indígenas basados en sus usos y costumbres han sido fundamentales para reforzar la cohesión de los grupos indígenas, salvaguardando así su identidad comunitaria. Sin embargo, es posible preservar esa tradición sin que sea excluyente del ejercicio de los demás derechos humanos.
El reconocimiento del derecho de los pueblos y comunidades indígenas de elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, pero este reconocimiento de la validez de las normas internas de los pueblos y comunidades indígenas estará sujeto a que no se vulneren derechos humanos, en términos de lo establecido en la Constitución federal y en los tratados internacionales.
El Convenio 169 de la OIT, que se refiere a los derechos de los pueblos indígenas previene, en su artículo 8.2., que el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de conservar sus costumbres e instituciones no podrá ser incompatible con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. De ahí que los derechos de la mujer a la igualdad, a la no discriminación y a su participación política son, como ha quedado demostrado, derechos fundamentales de nuestro sistema jurídico, así como derechos humanos internacionalmente reconocidos.
En esta tesitura, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, consagrado en el artículo 2o. inciso a), establece que los Estados parte se comprometen a consagrar, si aún no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislación apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización práctica de ese principio; así también en el inciso f) del citado artículo, establece una disposición fundamental para el fondo de la presente iniciativa y es en el sentido de “Adoptar todos las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer”.
De igual manera en su artículo 5, inciso a), mandata que “los Estados parte tomarán todas las medidas apropiadas para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres”.
La Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, reconoce que toda persona tiene derechos a participar en el gobierno de su país, directamente o por conducto de sus representantes libremente escogidos, y a iguales oportunidades de ingreso en el servicio público de su país; y deseando igualar la condición del hombre y de la mujer en el disfrute y ejercicio de los derechos políticos, conforme a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Así también, el Convenio internacional establece tres disposiciones fundamentales, 1. Las mujeres tendrán derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna; 2. Establece que las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna; y 3. Las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres.
La Plataforma de Acción de Beijing, establece que la potenciación del papel de la mujer y la plena participación de la mujer en condiciones de igualdad en todas las esferas de la sociedad, incluidos la participación en los procesos de adopción de decisiones y el acceso al poder, son fundamentales para el logro de la igualdad, el desarrollo y la paz; de igual manera en el punto 13, mandata a “Intensificar los esfuerzos para garantizar el disfrute en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales a todas las mujeres y las niñas que enfrentan múltiples barreras para lograr su potenciación y su adelanto por factores como la raza, la edad, el idioma, el origen étnico, la cultura, la religión o la discapacidad, o por pertenecer a la población indígena”.
Como lo mencionaba anteriormente, un ejemplo claro de la discriminación que sufren las mujeres indígenas en sus comunidades al momento de querer participar en los procesos electorales para elegir a sus autoridades municipales, es el vívido en carne propia por la suscrita, indígena de la Chontal Alta en la Sierra Sur del estado de Oaxaca, en donde fui descalificada como candidata en las elecciones municipales, celebradas el 4 de noviembre de 2007, en mi comunidad de Santa María Guiegolani, Oaxaca, bajo el argumento de que las mujeres no pueden ser autoridad municipal, ya que la palabra mujer no se encuentra en el catalogo de usos y costumbres que rigen a la comunidad.
Derivado de lo anterior, interpuse una queja ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos y dada la gravedad de la naturaleza del acto discriminatorio que sufrí, misma que supero el ámbito del estado de Oaxaca e incidió en la opinión pública nacional, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, atrajo el caso y después de la investigación realizada, presento a la opinión pública y a las autoridades involucradas de los gobiernos del estado de Oaxaca y del municipio de Santa María Guiegolani, un informe especial denominado “Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre el Caso de Discriminación a la Profesora Eufrosina Cruz Mendoza”, en el cual, el ombudsman nacional encontró elementos violatorios de los derechos humanos en algunas acciones u omisiones de autoridades y servidores públicos que sustentan su actuación en una defensa de los usos y costumbres de los pueblos indígenas y niegan el acceso a las mujeres al poder público.
Así también, el ombudsman nacional señalo que la Comisión Nacional llego al convencimiento de que a la suscrita le fueron transgredidos sus derechos humanos a la igualdad y a la participación política, por una discriminación, derivada de la aplicación indebida de los sistemas normativos internos en el municipio de Santa María Quiegolani; derechos tutelados por los artículos 1o., párrafos primero y quinto; 4o., párrafo primero, y 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 4.3, 8.2. y 8.3. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 2.1 y 25, incisos a) y b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 1o. de la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer; 2o. de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, y 7o., inciso a), de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.
En este sentido, promoví –durante mis funciones como diputada local– en Oaxaca, una reforma a los artículos 25, Apartado A, fracción II y 113, fracciones IX, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el cual fue publicado en el extra del Periódico Oficial del Gobierno de Oaxaca, el 2 de abril de 2012.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca:
Artículo 25. ...
Apartado A. De las elecciones
...
II. La Ley protegerá y propiciará las prácticas democráticas en todas las comunidades del Estado de Oaxaca, para la elección de sus Ayuntamientos, en los términos establecidos por el artículo 2º Apartado A, fracciones III y VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 16 de esta Constitución, y establecerá los mecanismos para garantizar la plena y total participación de la mujer en dichos procesos electorales.
Las mujeres disfrutarán y ejercerán su derecho a votar y ser votadas en condiciones de igualdad con los varones; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electas o designadas.
En ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos políticos y electorales de los y las ciudadanas oaxaqueñas. Corresponderá al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana y al Tribunal Estatal Electoral garantizar el cumplimiento efectivo de la universalidad del sufragio, en los términos que marque la ley.
Todas las ciudadanas y ciudadanos del Estado tienen derecho a no ser discriminados en la elección de las autoridades municipales. Los usos y costumbres de las comunidades no deben ser contrarios a los derechos fundamentales establecidos en la presente Constitución, en los tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano y en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La contravención a estos derechos, será sancionada en los términos de la legislación electoral”7 .
Es bien sabido que en materia indígena los estados de Oaxaca y San Luis Potosí en otros, son de avanzada, por lo cual, nuestro máximo ordenamiento jurídico nacional, no debe quedarse atrás en el sentido de reconocer de manera plena los derechos de las y los ciudadanos indígenas de participar en la elección de sus autoridades municipales.
En conclusión, la presente iniciativa busca establecer de manera expresa en la fracción III del artículo 2o. de la Constitución federal, que el sistema de usos y costumbres o sistemas normativos internos no puede ser contrario a los derechos humanos contenidos en la Carta Magna y en los tratados internacionales en la materia, es por ello, que la suscrita considera de la mayor relevancia que las mujeres indígenas y otros ciudadanos con plenos derechos políticos, pertenecientes a las agencias municipales, de policía y colonias, participen plenamente en igualdad de condiciones con los ciudadanos de las cabeceras municipales, en consecuencia, propongo la incorporación expresa del siguiente texto: “garantizar que las mujeres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho a votar y ser votadas en condiciones de igualdad con los varones; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electas o designadas, y de igual manera que en ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos políticos y electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales”, garantizando con ello la universalidad del sufragio en dichos procesos electorales, lo anterior para que en aquellas entidades federativas en donde aun no se le reconoce a las mujeres indígenas su plena y total participación en los procesos electorales por usos y costumbres o sistemas normativos internos, armonicen su legislación local y garanticen plenamente el derecho de las mujeres indígenas a votar y ser votadas, en condiciones de igualdad frente a los varones, aclarando que la iniciativa no pretende modificar el sistema electoral por usos y costumbres o sistemas normativos internos, pero si busca generar una mayor certidumbre y certeza jurídica en nuestra Constitución Federal para las y los indígenas de México.
Por lo expuesto y fundado, me permito someter a la consideración de este honorable pleno legislativo, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción III, del Apartado A, del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor del siguiente
Decreto que reforma la fracción III, del Apartado A, del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 2o. ...
...
A. ...
...
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho a votar y ser votadas en condiciones de igualdad con los varones; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electas o designadas, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados. En ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos políticos y electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Las legislaturas locales deberán adecuar sus disposiciones constitucionales en los términos del presente decreto en un plazo de 180 días, contados a partir de su publicación.
Notas
1 Declaración de Mujeres Indígenas, Beijing, adoptada en el foro de ONG de la cuarta Conferencia sobre la Mujer, Huairou, 1995.
2 http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/programas/igualdad/ 7_2.pdf
3 Convenio publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de 1990 y que entró en vigor para México el 5 de septiembre de 1991.
4 Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre el caso de discriminación a la profesora Eufrosina Cruz Mendoza . http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/espec.htm
5 http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet.aspx?tpoBusqueda=&id Tesis=336
6 Juicio de Protección de los Derechos Político-Electorales: SX-JDC-409/2010
7 http://www.congresooaxaca.gob.mx/lxi/legislacion/leyes/001.pdf
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputada Eufrosina Cruz Mendoza (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, a cargo del diputado Trinidad Morales Vargas, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema a resolver con la presente iniciativa con proyecto de decreto
Ante el gravísimo problema de la informalidad en el país con 29.3 millones en esta condición, esto según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Inegi, se deben buscar los caminos para reducir la precariedad laboral de estas personas mediante su afiliación a la seguridad social, en tanto se logran los cambios sociales, económicos y fiscales profundos para su incorporación a la economía formal, lo que necesariamente será gradual.
Argumentos
La precariedad creciente en el empleo es la tónica de los últimos años. Lo que se traduce en una verdadera devastación del mundo del trabajo, del que depende la sobrevivencia de la casi totalidad de los mexicanos. Al desempleo abierto (2.7 millones) y de las personas “disponibles” (más de 6 millones), debemos sumar a los cuasi desempleados que conforman al sector informal de la economía, con ya casi 30 millones de personas, cantidad alarmante que muestra los rezagos en el crecimiento económico y la injusta distribución de la riqueza, no sólo entre grupos sociales sino entre regiones, etnias, edades y géneros. Debiéndose además agregar las cifras de la subocupación, como un cerrojo más de este inadmisible, inconstitucional e inhumano estado de cosas.
Como lo afirma el Inegi, autor de las cifras antes señaladas, éstas significan que 6 de cada 10 trabajadores son informales. Entendiendo por tales, no sólo a los vendedores ambulantes, sino a las y los trabajadores domésticos, a quienes trabajan en empresas, instituciones y gobiernos sin estar dados de alta en la seguridad social o sin tener contrato por escrito, a los que participan en la agricultura campesina o como jornaleros, así como a quienes se ocupan en negocios familiares (Inegi, en relación al Panel Mundial de Expertos, realizado bajo el auspicio de la Organización Internacional del Trabajo, OIT).
Redefinición del concepto de la informalidad, que hace años venían sosteniendo especialistas e instituciones académicas. Siendo plausible, la decisión realista y con transparencia del Inegi de dar estos datos, en la consecución del derecho humano a la verdad y, como diagnóstico indispensable para conocer la dimensión y características del problema, y buscar los medios para su mejor y pronto solución.
Desde luego, lo ideal, sería que a la brevedad, se tomaran las medidas necesarias para incorporar a estos casi 30 millones al sector formal de la economía: apoyos crediticios oportunos, suficientes y bandos, estímulos fiscales y supresión de todo tipo de trabas para el inicio de negocios, especialmente tratándose de las Pymes, impulso a las cooperativas y otras formas de autorganización para el empleo, protección que no proteccionismo a la economía nacional, seguro de desempleo, por citar algunos. Más la realidad es que este proceso, se llevará tiempo.
En tanto, ¿qué va a ser de estos trabajadores y sus familias, sin acceso a prestaciones básicas, comenzando por su afiliación a la seguridad social?
La exclusión de los informales nos lleva a considerar que:
La primera en perder es la propia seguridad social, de la que se excluyen los ingresos que estos 30 millones les entregarían de manera periódica; necesidad de estos recursos que se agravará, en la medida en que se incremente el número de trabajadores informales frente a los formales.
Pierde la sociedad, ya que estos millones de informales, carecen de una atención adecuada en materia de salud, de vivienda, educación, entre otros, en afectación especial de las y los niños, jóvenes y mujeres embarazadas.
Pierde la economía, que se vería impulsada con los recursos que aportarían estos trabajadores en la construcción de viviendas, y demás esferas del consumo social.
Pierde la productividad, ya que esta precariedad, incide en la capacidad productiva, física y psicológica, de los trabajadores que trabajan en la informalidad, destacadamente mediante la simulación de las relaciones de trabajo en los centros de trabajo de la iniciativa privada y de los gobiernos.
Luego, se debe reconstruir, el estado de bienestar, como una de las más importantes aportaciones del pacto social que da esencia a nuestra Constitución. El primer paso, en la reconstrucción del estado de bienestar a favor de los trabajadores informales, es el abrirles las puertas para su incorporación gradual a la seguridad social; en este sentido hablamos del Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE, e Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, Infonavit.
Esta necesidad, si no queremos que se transforme en una fábula, requerirá de los apoyos económicos necesarios a cargo del Estado para todos los trabajadores informales independientes que perciban hasta 3 salarios mínimos. La propuesta es que éste les cubra las cuotas necesarias desde un 80 hasta un 60 por ciento, según el monto de la percepción del trabajador. En el caso de los trabajadores con percepciones mayores a los tres salarios mínimos, el pago de las aportaciones necesarias se dividirían en partes iguales entre el trabajador y el Estado; pero si estos trabajadores prestan sus servicios a un patrón, del sector privado o público, las cuotas se pagarían de manera tripartita en los términos que marca la Ley aplicable. En la actualidad, ya se otorgan subsidios para el pago de las cuotas obrero patronales de los jornaleros agrícolas, por lo que nuestra propuesta sólo amplía el otorgamiento de estos subsidios, al resto de los trabajadores informales.
Nuestra propuesta exige la incorporación de preceptos específicos a las Leyes del Seguro Social, ISSSTE e Infonavit, ya que las disposiciones actuales exigen el alta ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la persona relativa como trabajador independiente, para que proceda su registro ante el IMSS. O bien, ni siquiera prevén tal posibilidad. Es decir, las instituciones de seguridad social, ejemplos de justicia social, se han transformado en excluyentes y discriminatorias.
Nosotros partimos, de que la tutela de los derechos sociales, debe operar con propia autonomía frente a lo estrictamente fiscal, lo que deriva de la esencia de ambas relaciones jurídicas. Son dos mundos correlacionados pero autónomos.
La incorporación a la seguridad social, sería voluntaria, con excepción de las personas que prestan sus servicios a un patrón de la iniciativa privada, o a dependencias y entidades de la administración pública federal, cuya incorporación sería obligatoria.
Esta incorporación comprendería los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad (seguro de salud en la Ley del ISSSTE) y los ramos de guarderías (servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil, caso del ISSSTE) y de pensiones de vejez y cesantía en edad avanzada.
A la fecha, por esencia, hablar de derecho laboral, es referirnos a la prestación de un servicio personal subordinado a un patrón. El patrón es el que manda el trabajador es el que obedece.
Sin embargo, destacados estudiosos del derecho laboral, anunciaron desde hace tiempo que la subordinación como requisito indispensable para entrar a la tutela del trabajo, era sólo el punto de partida para dar origen a una de las ramas más importantes del derecho de los últimos siglos, revolucionario, humano, tutelar, camino de igualdad y equidad. Pero que por vocación el Derecho del Trabajo seguiría expandiéndose hasta acabar protegiendo y dignificando a todas las personas que viven de su trabajo, de su esfuerzo. Lo cual además fortalecería cuantitativa y cualitativamente a éste, una de las ramas jurídicas de mayor futuro si reconoce la realidad y los nuevos equilibrios sociales.
Por tanto, cada vez queda más claro que la subordinación pasará a ser un elemento importante pero ya no definitorio para delimitar el mundo de aplicación de esta rama del derecho. Esto abre la puerta para la incorporación de todos los trabajadores informales.
La expansión masiva del trabajo informal es tónica de las últimas décadas en el país, y de todo el mundo sin distingos de posiciones ideológicas. Por tanto es imposible hablar de un proyecto de Nación que excluya de su tutela e integración a los millones que viven de la actividad económica no estructurada. Esto no sólo pone en riesgo la legitimidad de las actuales instituciones, sino que incide en problemas sociales como la integración familiar, la salud, la educación, el desarrollo económico, y en general pone en jaque la sobrevivencia de la sociedad toda. Este fenómeno nace de manera directa de la política llamada neoliberalismo y en general de los desequilibrios surgidos en el marco de la llamada globalización.
Podemos definir el trabajo informal, como el esfuerzo legal de sobrevivencia de una persona en razón de las omisiones del Estado, diluido y atrapado en la corrupción a consecuencia del embate del neoliberalismo.
La devastadora crisis económica que ha condicionado la política neoliberal en contra del pueblo de México, contrasta con la enorme acumulación de la riqueza en pocas manos, que es la otra cara de la misma moneda. No importa que el pueblo se quede sin fondos de pensiones que desaparecen por diversos conductos sospechosos o abiertamente ilegales, con salarios paupérrimos, con empleos sin prestaciones, o que el desempleo se haga una plaga social. Obvio que la crisis económica con que se golpea al jefe de familia acaba golpeando a todos sus dependientes económicos: niños y jóvenes que dejan la escuela o que bajan su rendimiento escolar, que tienen que trabajar a muy temprana edad, aumentando los riesgos de caer en la drogadicción o de incorporarse a actividades delictivas o ser víctimas del tráfico de personas.
Lo que significa en suma que se reducen a grados intolerables el bienestar, la libertad, la felicidad y el poder de decisión de la inmensa mayoría de la comunidad. La cual busca formas alterativas para sobrevivir, es decir, sale a la calle, a la selva urbana y por la libre se erige en comerciante de mercancías o de servicios, o en microproductor, tanto en zonas rurales como urbanas. Actividad que indudablemente es constitucional, al consagrase en nuestra Carta Magna el derecho a la vida, a la salud, al desarrollo de los niños y de la familia toda, el derecho al trabajo, entre otros. Los recursos obtenidos de la informalidad, responde a una autorganización de la comunidad ante el vacío en el cumplimiento de las atribuciones del Estado en materia de empleo, educación, salud y demás, por lo que el pueblo asume sus facultades originarias y lucha por su propia sobrevivencia. Lo ilícito pues no es que el pueblo busque algún camino para acceder a medios para su existencia, sino que el Estado no otorgue el suficiente empleo formal y demás requerimientos sociales. Esto se ve aún más claro, cuando es el propio Estado o el patrón quien incorpora al trabajador a su servicio, violando abiertamente sus derechos humanos laborales.
Incluso el desarrollo del pueblo de estas formas de autoempleo y autoproducción, equivale a subsidiar al Estado, que omite hacer los desembolsos sociales necesarios. Además la informalidad, asumiendo todos los riesgos, cumple el importantísimo servicio de hacer llegar productos necesarios a la sociedad de manera accesible tanto geográfica como económicamente, con lo que se beneficia a las personas de más bajos recursos; pero paralelamente va abriendo el cauce para la economía del futuro. Una economía realista que omita las reglamentaciones burocráticas a casi cero lo que permitiría que en pocos horas se pueda abrir un negocio, que reduzca al mínimo los impuestos, pues este sistema tributario se basará no en la expoliación de los pocos negocios que permite la camisa de fuerza de la burocracia y la corrupción, sino en la expansión de la base productiva y humana. En suma, que la red laboral y de negocios de la economía informal ha probado ser infinitamente más eficiente que la economía formal.
Luego, más que combatir la informalidad por medios represivos, lo que se debe hacer es utilizarla como una base para el despegue económico que exige el país, basado en el poder de iniciativa de amplias masas, complementado con la protección de seguridad social que debe darse a este tipo de trabajo. Esto bajo el reconocimiento de la utilidad social que representa el ambulantaje como forma de empleo, como apoyo para la sobreviviencia de la familia, como base económica eficiente de comercialización y producción. Lo que redundará en la en la incorporación a la economía formal de este tipo de trabajo.
A estas alturas del país, concretamente conforme a la información del Inegi a diciembre de 2012, insisto, 29.3 millones de trabajadores se dedican a la actividad informal, lo que representa un mayor número que los trabajadores permanentes inscritos en el IMSS, 16.1 millones de afiliados a noviembre de 2012 y, 2.7 millones en el ISSSTE. Es imposible hablar se justicia laboral si este enorme universo de trabajadores queda fuera de su tutela e incluso son perseguidos como infractores de la ley, imposible que las instituciones de seguridad social busquen cualquier viabilidad financiera y humana hacia el futuro si dejan fuera a la actividad informal, es decir, un universo amplísimos de personas si computamos el núcleo familiar. Perseguidos como extranjeros en su propia tierra y por el gobierno que los debía tutelar. Y el Gobierno Federal debe hacerlo porque no se trata de una situación que derive de caprichos personales sino de un conjunto de circunstancias objetivas económicas y sociales que el propio Estado ha provocado, de manera directa o indirecta.
Deben crearse las condiciones para que todos estos emprendedores accedan a la economía formal, pero lo que el horizonte económico nos muestra bajo el dumping social de China y otros países del conocido como BRIC (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) es que en lo futuro se mantendrá la economía informal. Es decir, con una política económica que busque el crecimiento económico y tenga visión nacionalista y popular, se podrá reducir, pero difícilmente podrá desaparecer de golpe la informalidad. Es mejor su reconocimiento en toda su significación social, económica y política y atarla a la marcha del desarrollo del país. Basta ver que durante el año que fenece, la economía apenas creció un 3.9 por ciento.
Hay que enfatizar que la mayoría de las personas dedicadas a la informalidad son mujeres, por lo que la esencia de nuestra propuesta en esta iniciativa implicaría la aplicación de la justicia con perspectiva de género. Al respecto no debemos de olvidar que más de la tercera parte de los hogares en nuestro país están encabezados por una mujer.
Por otra parte, si bien en el caso, no estaremos en presencia de una relación de trabajo subordinada, no hay patrón, es un autoempleo; pero indirectamente, bien analizado encontramos, por lo que llevamos dicho, que el Estado actúa como interlocutor de este tipo de relación jurídica y en la cual indudablemente tiene una responsabilidad objetiva; es trabajo y merece las garantías básicas. No es posible que hasta los patrones personas físicas puedan recibir los beneficios del seguro social y estos trabajadores queden como inexistentes. Para no hablar de la informalidad, que presta sus servicios de manera subordinada, pero sujeta a insostenibles formas de fraude laboral, de simulación, respecto a lo cual los diversos niveles de gobierno dan un aberrante ejemplo.
Por otro lado no hay que olvidar que conforme a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, la personas que prestan sus servicios de manera independiente pueden abrir su cuenta individual para obtener una pensión al final de su vida laboral o por lo menos un ahorro al momento de dejar su vida laboral. De ahí que no se proponga ninguna reforma a esta ley.
Se propone la incorporación voluntaria de los trabajadores informales al Infonavit, mediante el pago de la aportación del 5 por ciento. Pero cuando presten sus servicios a un patrón, éste deberá cubrir esta cantidad.
En suma, materia de seguridad social estas reformas representan un paso importante para poner fin a la escasa cobertura de instituciones como el IMSS, ISSSTE e Infonavit, permitiéndose no sólo extender sus beneficios a favor del pueblo trabajador como lo exige la justicia social, sino que serán pieza clave para poner fin al crónico desequilibrio financiero de éstas.
Fundamento legal
Con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Sobernía la presente iniciativa.
Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa de ley con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de las Leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
Artículo Primero. Se reforman la fracción II del artículo 13, fracciones I y II del artículo 227; se adicionan dos últimos párrafos al artículo 13, un párrafo al inciso b) de la fracción II del artículo 222, un párrafo a la fracción II del artículo 227, dos últimos párrafos a la fracción I del artículo 228, todos de la Ley del Seguro Social, en los siguientes términos:
Artículo 13. Voluntariamente podrán ser sujetos de aseguramiento al régimen obligatorio:
I. ...
II. Los trabajadores domésticos y los trabajadores informales que presten sus servicios de manera independiente;
III. a V. ...
...
...
Respecto a la fracción II el trabajador informal tendrá derecho a solicitar su inscripción, debiendo el Instituto aceptar como cierta la palabra del trabajador sobre su calidad de informal; pudiendo hacer las inspecciones necesarias para verificar su calidad. Por tanto no se podrá exigir a estos trabajadores el registro fiscal u otros requisitos adicionales para su inscripción.
Los trabajadores informales que presten sus servicios a un patrón, deberán ser inscritos por éste en el régimen obligatorio del instituto, dentro del término establecido por el artículo 15 de esta ley.
Artículo 222. La incorporación voluntaria de los sujetos a que se refiere el presente capítulo, se realizará por convenio y se sujetará a las siguientes modalidades:
I. ...
II. El esquema de aseguramiento, para los sujetos que señala este capítulo, comprende:
a)...
b) Para los sujetos a que se refiere la fracción II del artículo 13 de esta ley, las prestaciones en especie de los seguros de riesgos de trabajo y de enfermedades y maternidad y las correspondientes de los seguros de invalidez y vida, así como de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, en los términos de los capítulos respectivos.
Tratándose de los trabajadores informales que presten sus servicios de manera independiente, las prestaciones en especie de los seguros de Riesgos de trabajo y de Enfermedades y maternidad, y los ramos de guarderías y de vejez y cesantía en edad avanzada.
c) a e) ...
Artículo 227. Las cuotas obrero patronales correspondientes a los sujetos de este capítulo se cubrirán con base en:
I. Un salario mínimo del Distrito Federal vigente en el momento de la incorporación, o de la renovación anual, para los trabajadores informales que presten sus servicios de manera independiente y los sujetos a que se refieren las fracciones I, III y IV del artículo 13 de esta ley.
Los sujetos referidos en el párrafo anterior, tendrán derecho a optar por pagar las cuotas obrero-patronales sobre una base salarial superior sin exceder los veinticinco salarios mínimos generales del Distrito Federal.
II. Conforme al salario real integrado de acuerdo al artículo 27 de este ordenamiento, para los trabajadores domésticos y los sujetos a que se refiere la fracción V del artículo 13 de esta ley.
...
Artículo 228. A las bases de cotización señaladas en el artículo anterior, se les aplicarán las primas de financiamiento que establece esta ley y que corresponden a los seguros que, en cada caso, comprenda el esquema de protección, reduciendo la parte proporcional relativa a las prestaciones que se excluyen.
La cuota así determinada se cubrirá de la manera siguiente:
I. Para los sujetos a que se refieren las fracciones II y V del artículo 13, de acuerdo a lo establecido tratándose de los sujetos del artículo 12 de esta Ley, y
Tratándose de los trabajadores informales que presten sus servicios de manera independiente, las primas de financiamiento a que se refiere el primer párrafo de este artículo, se cubrirán conforme al siguiente cuadro:
Cuando los trabajadores informales presten sus servicios a un patrón, las cuotas y aportaciones se cubrirán conforme a lo establecido en esta ley.
II. ...
Artículo Segundo. Se reforman el último párrafo del artículo 5o., y el último párrafo del artículo 56; Se adiciona un artículo 29 A, todos de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en los siguientes términos:
Artículo 5o. El patrimonio del instituto se integra:
I. a V. ...
Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores, incluidas las efectuadas a favor de los trabajadores informales.
Artículo 29 A. Los trabajadores informales, tendrán derecho incorporarse voluntariamente al Instituto, debiendo cubrir las aportación del cinco por ciento establecida en esta Ley. A consecuencia de lo cual serán titulares de los derechos previstos en ésta para los trabajadores sujetos a una relación de trabajo subordinada.
Al efecto el instituto aceptará como cierta la palabra del trabajador informal; pudiendo hacer las inspecciones necesarias para verificar su calidad. Por tanto no se podrá exigir a estos trabajadores el registro fiscal u otros requisitos adicionales para su inscripción.
Cuando el trabajador informal preste su servicio a un patrón, éste deberá afiliarlo y pagar la aportación del cinco por ciento, ambos en los términos establecidos en esta ley.
Las aportaciones se cubrirán sobre la base salarial prevista en el artículo 227 fracción I de la Ley del Seguro Social
Artículo 56. El incumplimiento de los patrones para enterar puntualmente las aportaciones y los descuentos a que se refieren los artículos 29 y 29 A, causarán actualización y recargos y en su caso, gastos de ejecución, conforme a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.
...
...
...
Artículo Tercero. Se reforman el párrafo primero del artículo 1o., el primer párrafo del artículo 167 y la fracción I del artículo 168; se adiciona un último párrafo al artículo 1o., todos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores al Servicio del Estado, en los siguientes términos:
Artículo 1o. La presente ley es de orden público, de interés social y de observancia en toda la República, y se aplicará a las dependencias, entidades, trabajadores al servicio civil, trabajadores informales al servicio civil, pensionados y familiares derechohabientes, de:
I. a VIII. ...
Los trabajadores informales que presten sus servicios al Estado, deberán ser afiliados por éste y, deberán pagarse las cuotas y aportaciones, en los términos establecidos por esta ley.
Artículo 167. El instituto administrará el Fondo de la Vivienda que se integre con las aportaciones que las dependencias y entidades realicen a favor de los trabajadores, incluidos los trabajadores informales.
...
...
...
Artículo 168. Los recursos para la operación del Fondo de la Vivienda se integran con:
I. Las aportaciones que las dependencias y entidades enteren al Instituto a favor de los Trabajadores, incluidos los trabajadores informales;
II. y III. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los cien días día naturales siguientes del de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. En el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2014 y subsecuentes, se destinarán recursos suficientes para dar cumplimiento a lo establecido en el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Trinidad Morales Vargas (rúbrica)
Que reforma el artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Federico José González Luna Bueno, del Grupo Parlamentario del PVEM
El que suscribe, Federico José González Luna Bueno, diputado federal de la LXII Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta Honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción IX al artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para establecer la deducibilidad de cursos de idiomas, de acuerdo a la siguiente
Exposición de Motivos
El objeto de la presente iniciativa consiste en establecer como beneficio para las personas físicas, la deducibilidad de los pagos que se destinen a los estudios de idiomas extranjeros que curse el propio contribuyente, su cónyuge o la persona con quien viva en concubinato o sus hijos menores de edad.
Lo anterior, con el objeto de impulsar el conocimiento y dominio de un idioma distinto al español, permitiendo a las personas contar con mejores capacidades y herramientas para su desarrollo personal, educativo y profesional en un mundo donde la posesión de lenguas extranjeras implica un gran potencial de desarrollo humano, no sólo de carácter cultural sino que además puede impulsar el bienestar económico de las personas.
En tal sentido, se propone otorgar el beneficio de la deducibilidad, con un claro fin extrafiscal de impulsar las inversiones que hagan los contribuyentes en la educación de un idioma extranjero, ya sea para sí, su cónyuge o bien sus hijos, siempre que sean menores de edad.
Ahora bien, los límites que se proponen para esta propuesta son en el sentido de apoyar tanto al contribuyente como a su familia directa, especialmente a sus hijos, asimismo se exige que los cursos de idiomas se tomen en territorio nacional, y que los pagos se realicen a instituciones educativas que tengan reconocimiento de validez oficial de estudios por parte de la Secretaría de Educación Pública a fin de asegurar que cuentan con el respaldo y certificación de la autoridad en materia de educación.
Otro límite para gozar del beneficio de deducibilidad que se propone, es en el sentido de que sólo se podrá deducir hasta un monto anual por persona que no exceda de $20,000 (Veinte mil pesos 00/100 moneda nacional), ello en razón de que se trata de un monto razonable que atiende al pago promedio que se hace por un curso anual de un idioma extranjero (tal y como se referirá en párrafos subsecuentes).
En tal tesitura, se propone la adición de una fracción novena al artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, que es el precepto legal que establece las deducciones personales a que tienen derecho las personas físicas, la adición sería de acuerdo a lo siguiente:
Artículo 176. ...
I. a VIII. ...
IX. Los pagos destinados a los estudios de idiomas extranjeros que cursen el propio contribuyente, su cónyuge o la persona con quien viva en concubinato y sus hijos menores de edad, de acuerdo a lo siguiente:
a) Que las personas distintas al contribuyente no perciban durante el año de calendario ingresos en cantidad igual o superior a la que resulte de calcular el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año;
b) Que los cursos se tomen en territorio nacional;
c) Que los pagos se realicen a instituciones educativas que tengan autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios por la Secretaría de Educación Pública, y
d) Hasta por un monto anual por persona que no exceda de $20,000 (Veinte mil pesos 00/100).
...
...
...
Una vez descrita sucintamente la propuesta, pasamos a justificar con mayor detalle la misma.
1. El monolingüismo no contribuye al desarrollo y es contrario a una educación de calidad
Partimos de la premisa de que el monolingüismo es un fenómeno que impide el desarrollo en México , al respecto la Maestra Beatriz Vera López1 de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) refiere que dentro de las limitaciones del monolingüismo, resulta una limitada visión del mundo y de la lengua que asume como estado basal la condición monolingüe. Por el contrario, el plurilingüismo debe encontrarse en la base de toda teoría del lenguaje humano... Como bien señala Vivian J. Cook, si el monolingüismo fuese la condición normal de la humanidad, los hablantes de segundas o más lenguas no serían más que notas al calce de la lingüística del monolingüismo.
La misma académica de la UNAM refiere que el aprendizaje de lenguas extranjeras es un proceso de autodirección y autotransformación en el cual cobra forma una nueva persona social en posesión de una voz oral y escrita culturalmente inteligible y socialmente eficaz, en otras palabras es un proceso de socialización y de transformación positiva de las personas, ya que les permite básicamente estar mejor comunicados, de ahí la importancia de que haya una política pública que fomente la enseñanza de idiomas.
Se estima que una de las mejores políticas públicas, es aquella que incentiva una actividad de desarrollo humano, y en el caso particular, la posibilidad de deducir fiscalmente las inversiones (gastos) por cursos de idiomas extranjeros que hace un contribuyente ya sea en beneficio propio o de su familia, sería una excelente herramienta para potencializar una inversión educativa especializada en materia de enseñanza de lenguas extranjeras.
En tal sentido, el tema que nos ocupa se inserta dentro de la política educativa, en la que se puede afirmar que no existe una planificación lingüística como tal en México; de acuerdo a lo que han sostenido la académica María del Rosario Reyes Cruz2 de la Universidad de Quintana Roo, en otras palabras no ha existido dentro de los planes gubernamentales una definición clara sobre el particular .
Lo anterior, es sumamente grave, ya que al no existir una definición clara sobre la enseñanza de idiomas extranjeros dentro de la política educativa no existen bases reales y objetivas para que se logre los fines del artículo 3o. constitucional relativos a la “conciencia de solidaridad internacional, cultura universal y los ideales de fraternidad e igualdad de derechos, evitando los privilegios de razas, grupos o individuos”, donde para lograr tales cometidos debe haber un principio de lenguaje o discurso común entre los pueblos que genere un entendimiento, por lo que al estar desprovistos de tales herramientas de lenguaje será más difícil entender los contextos de otros países o culturas que tienen un idioma distinto.
Igualmente, este proyecto legislativo se justifica dentro del marco del principio constitucional de garantía de la calidad educativa previsto en el precitado artículo 3º constitucional, ya que el Estado garantizará la calidad en la educación, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico, de ahí que resulte necesario que la educación dote de potenciales que aseguren un desarrollo futuro, siendo un eje esencial la enseñanza de idiomas.
Al respecto, en el Plan Nacional de Desarrollo de 2013-20183 bajo el rubro, “México con Educación de Calidad”, señala como línea de acción: Fomentar la adquisición de capacidades básicas, incluyendo el manejo de otros idiomas, para incorporarse a un mercado laboral competitivo a nivel global; en consecuencia, si ya existe una definición clara dentro del esquema básico de planeación del gobierno, se estima que una de los mejores instrumentos para concretar tal fin, es otorgar el beneficio de deducibilidad por los cursos de idiomas y que tal ayuda esté expresamente prevista en la ley fiscal.
2. Antecedentes legislativos que impulsan la enseñanza de idiomas y la deducibilidad de colegiaturas escolares
En el campo legislativo se han realizado propuestas sobre el particular, ya que durante la LX legislatura se presentó por el Diputado Óscar González Morán4 una reforma a la Ley General de Educación con el objeto de fomentar el conocimiento de la cultura universal y la solidaridad internacional a través del aprendizaje de lenguas extranjeras, ya que debemos señalar que la referida Ley no contempla dentro de sus fines expresos la enseñanza de idiomas.
En el mismo tenor, durante la LXI legislatura, los diputados Lorena Corona Valdés, Juan Gerardo Flores Ramírez y el senador Javier Orozco Gómez, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, así como el diputado Jorge Carlos Ramírez Marín, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentaron un proyecto similar a fin de que la citada Ley General de Educación se incluya expresamente la formación en materia de habilidades informáticas e idiomas.5
Cabe referir, que el 15 de febrero de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se otorga un estímulo fiscal a las personas físicas en relación con los pagos por servicios educativos6 que tiene por objeto otorgar la deducibilidad de colegiaturas escolares bajo ciertos requisitos y condiciones.
De lo anterior, se ha buscado que tal beneficio fiscal concedido por el Ejecutivo Federal, tenga mayor permanencia a fin de que esté previsto desde la Ley y no en un decreto administrativo, al respecto se han presentado diversas iniciativas sobre esta temática, mismas que se refieren a continuación:
• Iniciativa que reforma los artículos 5 de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única y 176 de la del Impuesto sobre la Renta, presentada por el diputado Miguel Ángel Riquelme Solís a nombre propio y de diversos diputados del PRI el 15 de diciembre de 2009.
• Iniciativa que reforma el artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, promovida por la diputada Adriana Sarur Torre del PVEM, el 30 de septiembre de 2010.
• Iniciativa que reforma el artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para que los pagos por concepto de colegiaturas sean deducibles al 100 por ciento, presentada por el diputado Jorge Humberto López Portillo Basave del PRI el 22 de febrero de 2011.
De lo que precede, hay que distinguir que el presente proyecto legislativo busca una finalidad más específica y concreta que la deducibilidad de la educación escolar, sino un beneficio fiscal por la enseñanza de idiomas extranjeros, que es tópico distinto y específico, ya que si bien es cierto la educación prestada por particulares comúnmente comprende la enseñanza de idiomas, lo cierto es que sólo un pequeño porcentaje de la población tiene acceso a la educación privada.
Al respecto, de acuerdo a las cifras del Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos correspondiente al ciclo escolar 2009-2010,7 refiere que la educación particular atiende sólo al 12.9 por ciento de los alumnos, de un universo que se conforma por 33.9 millones de personas equivalente al 31.5 por ciento de la población total del país, donde el 75.5 por ciento de la población escolar se ubica en la educación básica, que comprende la educación preescolar, primaria y secundaria.
En consecuencia, el beneficio está dirigido a aquellas familias que si bien no pueden tener acceso a una educación privada, bien se podría generar un esfuerzo familiar para que los hijos acudan a cursos de idiomas, lo que complementaría la educación pública prestada por el Estado.
Tal conclusión, se basa en el sentido de que si ya cerca del 13 por ciento de la población escolar acude a la educación privada gozando de la deducibilidad de las colegiaturas, reconociendo que uno de los principales incentivos para la inscripción en planteles educativos privados es el ofrecimiento de la enseñanza de idiomas, por lo que se puede colegir que aquellas familias que ya pagan una colegiatura, en principio no estarían interesadas en la deducibilidad por cursos de idiomas.
Por tal motivo, el beneficio de deducibilidad propuesto en esta iniciativa tendría mayor atractivo y acceso para aquella población (87 por ciento) que cursa estudios en escuelas públicas, y se recalca, que es con el objeto de complementar la instrucción pública que reciben sus hijos.
En tal tesitura, se busca que la ayuda fiscal propuesta tenga un efecto más generalizado para los mexicanos, y no sólo para aquellos sectores que tienen acceso a una educación escolar privada.
Por otro lado, esta iniciativa guarda congruencia con la visión del Partido Verde Ecologista de México en el sentido de impulsar la educación en México en forma integral, ya que también se ha promovido la deducibilidad de los gastos por la realización de actividades deportivas a través de la iniciativa que adiciona la fracción IX al artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, presentada por el senador Francisco Agundis Arias del PVEM, del 4 de marzo de 2010.
3. Apoyo a la economía familiar e inexistencia de impacto presupuestal
Como bien sabemos, la educación es esencial para alcanzar los objetivos de desarrollo y progreso nacional, por lo que deben existir instrumentos eficaces y concretos que apoyen a las familias mexicanas en la inversión del ingreso que destinan para la educación de sus hijos.
De tal manera, que si el propósito de esta iniciativa se logra, se podrá disminuir la inversión-gasto que cada familia realiza en cursos de idiomas al deducir dicho gasto del monto gravado por el impuesto sobre la renta, generando un excedente que se podrá utilizar en cualquier otro rubro de la economía familiar.
Por otra parte, la presente propuesta no contempla la existencia de partidas presupuestales específicas para su cumplimiento, sino en todo caso una afectación mínima al ingreso tributario derivado de la deducibilidad de que se propone, por tanto no se afecta programa de gasto alguno previsto actualmente y será en claro beneficio para elevar la educación nacional, debiendo mencionar que la fiscalización del correcto uso del beneficio que se propone se puede realizar con la estructura administrativa existente, misma que verifica las otras deducciones permitidas en la ley.
4. Competitividad internacional, elevación del nivel de vida y recomendaciones internacionales
Una de las principales habilidades del ser humano es la comunicación hablada, y la capacidad de comunicarse en un idioma distinto al español, ya que esto permite un mejor desempeño en un mundo donde el idioma común es el inglés y que a su vez al conjugarse con conocimientos informáticos dan como resultado un mayor flujo de información y comunicación.
Por tanto, se reitera que impartir una educación de calidad implica aprender una lengua extranjera que permita integrarse a los eslabones de las cadenas económicas actuales, que cada vez tienen un componente internacional; inclusive la posesión o dominio de una lengua adicional es un requisito de entrada a empleos mejor pagados y con mayor proyección que requieren sin lugar a dudas de habilidades de comunicación en idiomas distintos al español.
En nuestro país, las universidades públicas propiamente no requieren el manejo de un idioma distinto al español como requisito para ingresar a una licenciatura, sin embargo si es requerido para ingresar a un programa de posgrado, incluso algunos estudios requieren el dominio de al menos dos lenguas distintas al español, ello es entendible, en razón de que la investigación y la movilidad estudiantil de calidad requieren de tales habilidades lingüísticas.
Al respecto de la importancia de la educación la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)8 refiere lo siguiente:
La educación desempeña un papel clave para proporcionar a las personas los conocimientos, las capacidades y las competencias necesarias para participar de manera efectiva en la sociedad y en la economía. Además, la educación puede mejorar la vida de la gente en áreas como la salud, la participación ciudadana, el interés político y la felicidad. Diversos estudios muestran que las personas con un buen nivel educativo viven más, participan más activamente en la política y en la comunidad en la que viven, cometen menos delitos y dependen menos de la asistencia social.
Nivel educativo
De manera más concreta, tener una buena educación mejora en gran medida la probabilidad de encontrar empleo y de ganar suficiente dinero. En general las personas con un alto nivel educativo resultan menos afectadas por las tendencias del desempleo, dado que sus logros educativos hacen su perfil profesional más atractivo. En los países de la OCDE el 83 por ciento de las personas con titulación universitaria tienen empleo, en comparación con el 56 por ciento de las personas que cuentan sólo con un diploma de educación secundaria. ... Los ingresos de por vida también aumentan con cada nivel educativo obtenido.
En seguimiento, la OCDE refiere que entre los estudiantes existe un crecimiento en la popularidad de estudiar en el extranjero , sobre todo entre los estudiantes de Asia. En el año 2011, 4.3 millones de estudiantes universitarios se inscribieron fuera de su país de ciudadanía. Australia, el Reino Unido, Suiza, Nueva Zelanda y Austria tienen, en orden descendente, los mayores porcentajes de estudiantes internacionales entre sus matrículas universitarias,9 y para ello, debe entenderse que un requisito esencial es el manejo de idiomas, de ahí la capital importancia de esta iniciativa para apoyar a la educación.
Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) emitió el 15 de octubre de 2003 la Recomendación sobre la promoción y el uso del plurilingüismo y el acceso universal al ciberespacio,10 donde en el numeral 3 del rubro “Elaboración de contenidos y sistemas plurilingües” se manifiesta lo siguiente:
“3. Los Estados Miembros deberían formular políticas nacionales apropiadas acerca de la cuestión crucial de la supervivencia de las lenguas en el ciberespacio, a fin de promover la enseñanza de idiomas , incluidas las lenguas maternas, en el ciberespacio. Es preciso intensificar y ampliar el apoyo y la ayuda internacionales a los países en desarrollo para facilitar la creación de productos electrónicos sobre la enseñanza de idiomas a los que pueda accederse libre y gratuitamente, y para mejorar las aptitudes del capital humano en este ámbito.”
Énfasis añadido
En suma, sobra señalar diversas recomendaciones, estudios e investigaciones que sustentan la importancia de contar con habilidades y capacidades en idiomas, donde de manera uniforme, llegan a la conclusión de que impacta directa y favorablemente en el desarrollo educativo de cada país.
5. Situación actual
En 2009, en el marco de la presentación del programa “IMPÚLSATE” enfocado a la enseñanza de idiomas y computación, el Subsecretario de Educación Media Superior, Miguel Székely Pardo precisó que sólo 2 por ciento de la población mexicana tiene dominio del idioma inglés mientras que 38 por ciento de la población cuenta con la capacidad para utilizar la tecnología con fines productivos, igualmente refirió que: “México tiene personal docente insuficiente para masificar la enseñanza de idiomas y de uso de la tecnología, cuyo aprendizaje en el mercado privado tiene costos elevados de 15 mil pesos anuales por 500 horas de enseñanza”. 11
En consecuencia, de acuerdo a las propias autoridades del Secretaría de Educación Pública sólo 2 por ciento de la población domina el idioma inglés, que es el de mayor uso, lo que refleja la raquítica situación sobre el tema y lo lejos que estamos de alcanzar los fines del plurilingüismo recomendados por estándares internacionales, y en consecuencia, dejamos de gozar los beneficios que implica el manejo de idiomas distintos al español.
Como legislador, estoy convencido que si apoyamos la enseñanza de idiomas elevaremos no sólo la calidad cultural de los mexicanos, sino también agregaremos valor a la productividad de los servicios que vayan a prestar en el sector económico.
La organización “Education First ”12 refiere que de un total de 54 países, México se ubica en el lugar 38, en el rubro de nivel bajo, y refiere la situación nacional de acuerdo a lo siguiente:
El inglés en el Sistema Educativo
En México, el 16 por ciento de las escuelas públicas ofrecen clases de inglés, en general dos horas por semana. Nueve estados carecen de programas de formación en inglés en los colegios públicos. Los padres que disponen de los medios suficientes matriculan a sus hijos en colegios privados. Existen dos tipos de escuelas privadas con cursos académicos en inglés: el colegio bilingüe, donde los niños empiezan a estudiar inglés con 3 años, primero a tiempo completo y después 2 o 3 horas al día en primaria y secundaria; y el colegio bicultural, donde los niños pasan el 50 por ciento de su tiempo aprendiendo inglés. Aproximadamente el 18,5 por ciento de los estudiantes de secundaria están en colegios privados, aunque las estadísticas relativas a estudiantes por tipo de escuela no han sido publicadas.
Hasta hace 5 años, la mayoría de los casi 60.000 profesores de inglés en México eran certificados por la Universidad Nacional Autónoma de México. Hoy en día sin embargo, los profesores de inglés deben tener un certificado avalado mediante los exámenes Cambridge University ESOL, así como un certificado reconocido internacionalmente.
Las universidades privadas de reputación en México requieren de los estudiantes que pasen el TOEFL u otra prueba normalizada de inglés. Las universidades públicas no requieren el inglés de los solicitantes.
El inglés en el trabajo
Estados Unidos es el mayor socio comercial de México y, como tal, la demanda de angloparlantes es grande en puestos directivos y compañías multinacionales. Sin embargo, los estudios muestran que solo el 2 por ciento de los adultos en México afirma tener un alto nivel de inglés.
Existen más de 6 millones de compañías en México de las cuales el 99 por ciento de tamaño pequeño o mediano. Emplean al 79 por ciento de la población laboral. La formación de los empleados en dichas pequeñas empresas ya no es una prioridad, debido a la crisis económica. El 46 por ciento de los mexicanos no recibe ninguna formación en el trabajo, según un estudio realizado en el cuarto trimestre de 2010 por Randstad Work Monitor. Debido a la falta de formación en el lugar de trabajo, a la ausencia de planes de formación gubernamentales, al bajo nivel de inglés enseñado en los colegios públicos, y lo caras que resultan las clases de inglés privadas, muy pocos profesionales en México disponen de acceso a una formación en inglés que les permita ser contratados por una compañía multinacional o ser ascendidos a un puesto directivo.
Cultura y posturas frente al inglés
El inglés goza de una imagen positiva en México y está siempre presente en pequeñas dosis en la vida cotidiana. Es muy común ver carteles publicitarios promocionando marcas con mensajes publicitarios en inglés, o encontrar escuelas y lugares recreativos desde cafés, hasta hoteles y tiendas de prestigio cuyos nombres son ingleses. Hasta para las películas, los mexicanos prefieren ver la versión original a su traducción en español.
La proximidad geográfica entre México y Estados Unidos hace del segundo el destino turístico por excelencia para los turistas mexicanos. En 2009, más de 4 millones de mexicanos viajaron a Estados Unidos en calidad de turistas. Estados Unidos es además el destino por excelencia para emigrar. Aproximadamente el 30 por ciento de todos los inmigrantes legales que llegaron a Estados Unidos en 2009 venía de México. Aunque la inmigración hacia Estados Unidos debería lógicamente mejorar el nivel de inglés para los inmigrantes mismos, no se puede medir el impacto global en sus familias y amigos que se quedaron en casa, ni en la extensa población de inmigrantes que vuelve a México tras haber trabajado una temporada en Estados Unidos.13
Por otra parte, el Programa Nacional de Inglés en Educación Básica 14 de la Secretaría de Educación Pública, refiere que abarca 19, 214 escuelas con 28,804 docentes y 4,592,963 de alumnos que se benefician del referido programa, datos que si se contrastan frente a un universo educativo total de 33.9 millones de personas, se puede concluir que únicamente el 13.27 por ciento del total de alumnos está comprendido dentro del citado Programa Nacional de Inglés en Educación Básica.
Además, el referido programa ha tenido diversos inconvenientes y problemas, al respecto la Maestra Griselda Murrieta Loyo15 de la Universidad de Quintana Roo, comenta:
A nivel de educación básica, la SEP ha hecho varios intentos por integrar la enseñanza del inglés sin mucho éxito. Esto sin embargo, ha dependido mucho de cada estado. Hay estados en los que el programa ha sido más o menos exitoso y otros en los que casi ha sido contraproducente. Las razones del fracaso, en primera instancia son la pobre concepción que existe respecto del aprendizaje de una lengua extranjera como lo es el inglés en México.
Lo anterior, está seguido de una razón de mucho peso, tal vez consecuencia de la primera, se refiere al bajo o pésimo salario que recibe un profesor que enseña inglés por hora en una escuela pública e incluso particular.
Otros inconvenientes y eventualidades que refiere la citada académica sobre la enseñanza del idioma inglés son los siguientes:
La Secretaría de Educación Pública ha desarrollado un proyecto que busca establecer en México un marco nacional de referencia para la evaluación y certificación de idiomas, orientado a elevar la calidad educativa en la materia, especialmente en el caso de la enseñanza del idioma inglés como lengua extranjera, denominado Certificación Nacional de Nivel de Idioma (CENNI),16 que tiene por objeto expedir un documento que permite referenciar de manera confiable y objetiva el nivel de conocimiento de un idioma determinado, tanto en lo general, como en lo posible, de manera específica en diversas habilidades lingüísticas, sin embargo los resultados aún no son contundentes, por lo que está propuesta legislativa tiene por objeto reforzar las acciones públicas en la materia.
Otro dato más a tomar en consideración: De acuerdo a la Dirección General de Centros de Formación para el Trabajo de la Secretaría de Educación Pública existían 376 instituciones que contaban con el respectivo reconocimiento de estudios con validez oficial a febrero de 2009,17 lo que indica aproximadamente el número de escuelas de idiomas que pueden prestar el servicio y al que pueden tener acceso los ciudadanos, en caso de aprobarse ésta propuesta.
Hasta aquí podemos advertir que los actuales programas y políticas públicas son insuficientes para atender la enseñanza de lenguas extranjeras, por lo que la presente propuesta legislativa tiene por objeto innovar en esta materia, y que no sea exclusivamente a través de la educación pública como se impulse la enseñanza de idiomas sino también a través de la oferta de cursos por escuelas especializadas y que cuentan con el reconocimiento de la Secretaría de Educación, siendo deducible el costo de dichos cursos de idiomas.
De lo que antecede, estimamos se justifica la emisión del siguiente
Decreto por el que se adiciona una fracción IX al artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta
Único . Se adiciona una fracción IX al artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de conformidad a lo siguiente:
Artículo 176. ...
I. a VIII. ...
IX. Los pagos destinados a los estudios de idiomas extranjeros que cursen el propio contribuyente, su cónyuge o la persona con quien viva en concubinato y sus hijos menores de edad, de acuerdo a lo siguiente:
a) Que las personas distintas al contribuyente no perciban durante el año de calendario ingresos en cantidad igual o superior a la que resulte de calcular el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año;
b) Que los cursos se tomen en territorio nacional;
c) Que los pagos se realicen a instituciones educativas que tengan autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios por la Secretaría de Educación Pública, y
d) Hasta por un monto anual por persona que no exceda de $20,000 (Veinte mil pesos 00/100).
...
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El monto previsto en el presente Decreto deberá actualizarse anualmente conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Notas
1 Vera López, Beatriz, Problemas centrales del estudio de lenguas a nivel superior en Revista Estudios de Lingüística Aplicada, CELE-UNAM año 28, número 51, julio 2010, pp. 63-80 disponible en http://ela.cele.unam.mx/doctos/ela51/ELA51txt3.pdf
2 Reyes Cruz, María del Rosario (Et. Al.), Políticas lingüísticas nacionales e internacionales sobre la enseñanza del inglés en escuelas primarias , en Revista pueblos y fronteras digital de la UNAM, Diciembre 2011-Mayo 2011 disponible en http://www.pueblosyfronteras.unam.mx/a11n12/art_06.html
3 Disponible en: http://pnd.gob.mx/
4 La iniciativa se puede consultar en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, número 2239-VI, correspondiente al martes 24 de abril de 2007.
5 El proyecto legislativo se puede consultar en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, número 3064, viernes 30 de julio de 2010.
6 El decreto sobre deducibilidad de colegiaturas se puede consultar en: http://www.hacienda.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/colegiaturas/inde x.html
7 Se puede consultar en: http://www.snie.sep.gob.mx/princ_cifras/Principales_cifras_2009-2010.pd f
8 http://www.oecdbetterlifeindex.org/es/topics/education-es/
9 Panorama de la educación 2013. Indicadores de la OCDE disponible en http://www.oecd.org/edu/eag-2013-sum-es.pdf
10 La recomendación se puede consultar en http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=17717&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html
Al respecto se puede consultar el COMUNICADO 226. LANZA LA SEP EL PROGRAMA IMPÚLSATE PARA LA ENSEÑANZA DE IDIOMAS Y COMPUTACIÓN disponible en: http://www.sep.gob.mx/wb/sep1/bol2260909#.UgARCtJg9pA
11 http://www.ef.com.mx/epi/
12 http://www.ef.com.mx/epi/south-america/mexico/#sthash.5PoT29ix.dpuf
13 Los datos del programa se pueden consultar en http://basica.sep.gob.mx/pnieb/
14 Una mirada cualitativa al Programa de Inglés en Escuelas Primarias del Estado de Quintana Roo (PIEP) dentro del foro Primer encuentro de la Red de Investigadores en Lenguas Extranjeras, se puede consultar a la académica en el siguiente correo electrónico: grises@uqroo.mx
15 http://www.cenni.sep.gob.mx/
16 http://www.cenni.sep.gob.mx/pdf/grafica_RVOE.pdf
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los cuatro días del mes septiembre de dos mil trece.
Diputado Federico José González Luna Bueno (rúbrica)
Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración del pleno de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 115 constitucional al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los estados modernos republicanos tienen como fondo un régimen de gobierno democrático. Fórmula por medio de la cual se ha logrado arribar a una paz cívica y política que propicia el crecimiento y el desarrollo constante de la nación. En donde, cabe señalar, el carácter laico complementa al sistema democrático.
La laicidad del estado ha sido fruto del encomiable esfuerzo de los hombres y mujeres que nos dieron patria. El tránsito del estado monárquico y absolutista propio de la época de la Corona Española, al estado democrático, liberal, social y de derecho, que anhelaron los grandes arquitectos de la nación, ha estado marcado por grandes hitos de los fastos de nuestra historia, y uno de esos grandes hitos es sin duda la separación entre la Iglesia y el Estado; la transición entre un estado confesional y un estado laico.
Como bien ha expresado Paul Cliteur “...podríamos pensar que no hay ninguna posición mejor que la laicista para resolver las necesidades de nuestras sociedades, y que el laicismo es más útil que todos los demás modelos históricos de relación entre el estado y la religión...”
Independientemente de que resulte difícil encontrar una sola acepción de laicismo, podemos decir que el modelo histórico de relación entre el estado y religión denominado estado laico o religiosamente neutral, supone el que el estado permanece “neutral”. Admite todas las religiones, pero no hay preferencia o precedencia hacia ninguna. El estado no apoya la religión. No prohíbe ni establece religión alguna; no hace propaganda a favor de una u otra, ni financia públicamente ninguna iglesia ni institución religiosa.
Durante la época de la Colonia, la libertad de conciencia, de convicciones o de religión, como muchas otras, eran nulas. La iglesia-estado dictaba todos los pormenores referidos no sólo a la relación histórica entre el estado y la religión, sino a los propios de los demás aspectos de la esfera pública o de la cosa pública y de la esfera privada. Durante la primera mitad del siglo XIX, una vez nacido el Estado mexicano, se estableció incluso en los ordenamientos fundamentales, si no formalmente el carácter teocrático de éste, si su carácter de estado de religión oficial.
Al salir triunfadores de las diversas guerras intestinas decimonónicas por el poder político, los liberales establecieron no sólo las bases (a través de la Constitución de 1857 y las llamadas Leyes de Reforma) para la conformación del estado laico, sino que, simultáneamente, trazaron el camino para consolidar un estado democrático, social y de derecho.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en vigor, recogería todos estos principios históricos, en función de que el laicismo es sin duda el modelo de relación entre religión y estado más adecuado para proporcionar una base común a todos los ciudadanos, sea cual sea su creencia religiosa, su convicción filosófica o su ideología, y permite unirlos a todos en torno a una serie de valores que preconiza nuestra Carta Magna, como son los derechos humanos, la democracia y el correlativo estado de derecho.
Ciertamente en la época de la independencia, eran permitidas y aceptadas las prácticas que propendían al establecimiento de un régimen de estado con religión oficial, como se aprecia del contenido del documento “Sentimientos de la Nación” elaborado por José Ma. Morelos y Pavón.
En éste se menciona explícitamente que la religión católica será la única oficial y sin tolerancia a otras dentro del país. Sin embargo, no obstante que tal documento sirvió como elemento unificador, en la actualidad ya no tienen cabida las premisas en torno al rol de la iglesia en relación con el estado.
Las Leyes de Reforma, que marcaron la separación iglesia-estado, siguen siendo pilares fundamentales de nuestra historia democrática. Por ello, resulta inaceptable que en nuestros días haya representantes políticos que no respetan el principio de laicidad a cabalidad.
La creencia religiosa personal no debe tener influencia directa en la toma de decisiones políticas que nos conciernen a todos. Como representantes populares, aquellos que son electos por la vía democrática, no deben anteponer sus prácticas religiosas en el desempeño de sus funciones, pues fueron elegidos por sus ideas políticas, por su programa de acción y por sus propuestas, por personas que no necesariamente comparten su fe .
Un ejemplo se visualizó en la ciudad de Monterrey el 9 de junio de 2013, cuando la alcaldesa de dicha entidad le entregó las llaves de la ciudad a Jesús , en un desafortunado incidente que puso en cuestión la laicidad del Estado mexicano.
Peor fue el caso del ex presidente en el periodo 2000-2006, que durante su mandato, tuvo la osadía de besar el anillo del obispo de Roma, en una de las visitas de éste a nuestro país, hecho que indignó a gran parte de los sectores sociales, pues resulta inadmisible que un representante de estado, investido como tal, lleve a cabo descaradamente actos de religiosidad en público.
Recuérdese además que dicho ex presidente ya contaba con un historial desafortunado en estas cuitas, pues al inicio de su campaña política usó el estandarte de la Virgen de Guadalupe, creyéndose un Miguel Hidalgo moderno.
La democracia es un sistema de convivencia, que está cimentado en valores como la libertad y el respeto; como dijo Norberto Bobbio “la democracia es la necesidad de todo grupo social de tomar decisiones obligatorias para todos los miembros de una sociedad, con la finalidad de mirar por la propia sobrevivencia.”1
En este sentido, no cabe duda que un elemento esencial para lograr la sana convivencia y asegurar la sobrevivencia de la sociedad, lo encontramos en el carácter laico del estado.
El único régimen político que garantiza la forma de gobierno incluyente, plural y participativa es la democracia, pero tal régimen lleva ínsito el carácter laico, de otro modo, se pondría en riesgo su propia quintaesencia. Por ello, resulta fundamental que en nuestra Constitución no se deje de mencionar ese carácter.
Argumentación
La palabra democracia es de las más relevantes en el vocabulario de la política, y con mayor razón si estamos hablando de un gobierno republicano, fundamentado en una Constitución rígida. En este sentido, resulta de vital importancia que en la propia Carta Magna se establezca con claridad qué tipo de régimen político, qué forma de gobierno y qué carácter debe asumir el estado.
Es por ello que en toda la parte orgánica de nuestra Carta Magna, debe cuidarse escrupulosamente que lo referido a los aspectos mencionados en el párrafo inmediato anterior, guarden una adecuada compaginación y observen una correcta cohesión entre los artículos correspondiente. De lo contrario, se puede dar pie a lagunas innecesarias o a errores de interpretación.
En atención a lo anterior, resulta incomprensible que el artículo 115 constitucional no guarde una adecuada correspondencia lógica y sistemática con lo establecido en los artículos 24 y 40 de nuestra propia Carta Magna. Cuestión de suma importancia, tomando en cuenta que el primer dispositivo en comento hace referencia al régimen político y la forma de gobierno que se debe observar en las entidades federativas.
El texto del artículo 115 constitucional debe necesariamente contener los términos “democrático” y “laico”, a los que expresamente alude el artículo 40 de la propia Carta Magna, pues en este último artículo literalmente se consagra que: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, laica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen anterior...”
Sabiendo de antemano que de conformidad al artículo 39 constitucional, la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, y tomando en cuenta que de conformidad al artículo 40 es voluntad del pueblo mexicano optar por un régimen republicano, democrático y laico, no se pueden pasar por alto tales premisas al momento de prescribir la forma de gobierno y el régimen político para las entidades federativas.
La importancia de un estado democrático y laico radica en la viabilidad del respeto de los derechos y libertades políticas y civiles, y en general en la asequibilidad de las garantías contempladas en nuestra Carta Magna para asegurar el cumplimiento efectivo de tales derechos y libertades.
En tal tesitura, la laicidad y la democracia deben necesariamente hacerse patentes en todas aquellas partes correspondientes del articulado de nuestra Carta Magna que hagan alusión a los diferentes órdenes de gobierno. Así tenemos que su omisión en el artículo 115 constitucional, por ejemplo, puede estar incitando a autoridades del orden estatal y municipal, a llevar a cabo prácticas antidemocráticas y, por otro lado, a desbordar su fanatismo religioso y a comprometer seriamente el principio histórico de la separación iglesia-estado.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración del pleno de esta Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el párrafo primero del artículo 115 constitucional
Único. Se reforma el primer párrafo del artículo 115 constitucional en los siguientes términos:
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático , popular y laico , teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Texto original
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
Texto propuesto
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, popular y laico , teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1. Norberto Bobbio. El futuro de la democracia, 2ª ed., México, Fondo de cultura Económica, 1996, p. 24.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
(Rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General de Salud; Federal de Radio y Televisión; y para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
La suscrita, Lucila Garfias Gutiérrez, diputada federal de la LXII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, Ley Federal de Radio y Televisión; y Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
Planteamiento del Problema
La obesidad constituye uno de los principales problemas de salud pública en México. De acuerdo con datos de la Secretaría de Salud, desde 1980 a la fecha la prevalencia de obesidad y sobrepeso en México se ha triplicado, vemos con preocupación que en la población adulta el 39.5 por ciento de los hombres y mujeres tiene sobrepeso y el 31.7 por ciento obesidad, sin embargo lo más grave es, que este problema se manifieste en la población infantil, según datos de la Encuesta Nacional de Nutrición (Esanut), el 31 por ciento de las niñas y el 34 por ciento de los niños en edad escolar así como el 34.1 por ciento de los adolescentes varones y 32 por ciento de las adolescentes de sexo femenino padecen obesidad y/o sobrepeso, lo que se resume en que 1 de cada 3 niños de 5 a 19 años tiene problemas de obesidad.
De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud (OMS): el sobrepeso y obesidad afecta la salud y es causante de enfermedades no transmisibles como: diabetes, osteoartritis, padecimientos cardiovasculares y algunos tipos de cáncer; por ello, la OMS promovió una Estrategia Mundial sobre Alimentación Saludable, Actividad Física y Salud, en el marco de la estrategia para la prevención de enfermedades crónicas y a la que se adhirió nuestro país desde 2004.
Entre las causas identificadas de esta pandemia está el sedentarismo infantil, resultado de los cambios socioculturales y el proceso de urbanización que ha tenido efectos en cambios del entorno, al carecer de los espacios adecuados para la actividad física.
Según datos de la UNESCO el número de horas que dedican los niños mexicanos a la actividad deportiva equivale a la quinta parte del mínimo de actividad recomendada para niños en edad escolar, en contraparte la televisión, la radio y el internet se han convertido en los principales instrumentos de distracción, ocio y entretenimiento de los niños debido a su fácil acceso y alcance, ocupando además un lugar predominante en la formación de opiniones y hábitos.
Es una realidad que hoy, los niños y niñas perciben a los medios de comunicación como una fuente de diversión, placer y satisfacción, sin embargo, en su mayoría no cuentan con los mecanismos para comprenderlos en forma global y crítica, lo que tiene como consecuencia que ejerzan una fuerte influencia en su desarrollo y hábitos.
Los medios de comunicación principalmente la televisión y la radio constituyen hoy en día las principales herramientas a través de las cuales las grandes corporaciones de alimentos no saludables, dan difusión a sus productos con el objeto de estimular la necesidad y deseo por consumir en las niñas y los niños, siendo este sector de la población un importante objetivo en este mercado.
En este sentido, la influencia de la publicidad en el sector infantil puede considerarse un riesgo para niñas y niños, debido al fuerte impacto que causa en la creación de sus necesidades.
De acuerdo a datos de la organización El Poder del Consumidor, el 58 por ciento de los mensajes comerciales dirigidos al público infantil en México son producidos por las grandes empresas de cereales y alimentos con alto contenido de sodio, azucares y grasas. La OMS considera que la publicidad de alimentos y bebidas dirigida a la infancia es una de las causas que contribuyen significativamente al deterioro de sus hábitos alimenticios y al alarmante incremento de la población infantil con problemas de obesidad y sobrepeso. Con base en lo anterior, considero necesario que existan disposiciones que regulen la transmisión y contenidos de mensajes publicitarios de alimentos no saludables en las barras de programación infantil y en los horarios con mayor audiencia de niños, niñas y adolescentes.
Argumentación
En el siglo XXI la obesidad y el sobrepeso constituyen un problema latente en la población mundial y es considerada por la OMS como una pandemia ya que se le atribuye como la causa del incremento de las enfermedades crónicas, y una amenaza para el desarrollo económico, social, y salud de millones de personas en el mundo. Lo que era considerado un problema exclusivo de países con altos ingresos, es ahora un fenómeno que se incrementa de forma preocupante en países de mediano y bajos ingresos, principalmente en las urbes debido al fácil acceso y bajo costo de los alimentos no saludables, industrializados o “chatarra”.
El sobrepeso y la obesidad constituyen el quinto factor de riesgo de defunción en el mundo, anualmente fallecen un promedio de 2.8 millones de personas adultas como consecuencia de ese mal (OMS); se estima que en 2012 el 12 por ciento de la población mundial era obesa y en México en este mismo año según datos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) siete de cada diez personas tenían una cintura más grande que la considerada como saludable.
De acuerdo con los datos del informe Obesidad y economía de la prevención en 2010, México ocupaba en ese año, el segundo lugar como la Nación con mayor obesidad y sobrepeso, sólo superado por los Estados Unidos. Para el 2012 México ocupaba el cuarto lugar en obesidad infantil, fenómeno que ha incidido en el desarrollo de enfermedades que no eran comunes en este sector de la población como ya se mencionó.
Lo anterior se ha reflejado en el incremento en la demanda de los servicios de salud, con un alto costo social y económico, pues de acuerdo a investigaciones de la UNAM el gasto para atender problemas derivados de la obesidad en el 2008 alcanzó 67 mil millones de pesos y se calcula que para el 2017 fluctúe entre 151 mil y 202 mil millones en pesos, lo que implica que si no se toman medidas inmediatas, el costo que la sociedad pagará en las siguientes décadas representará una carga muchísimo mayor a la inversión requerida para implementar acciones de prevención.
Los especialistas señalan que las razones de la obesidad infantil se explica por el bajo consumo de alimentos con fibra, poca agua y el exceso en la ingesta de alimentos ricos en grasa, proteína, azúcares así como bebidas y refrescos con altos contenidos de azúcar, además del sedentarismo que se ha incrementado notablemente como consecuencia de la reducción de los espacios al aire libre, espacios de convivencia familiar y la reducción del tiempo de ocio familiar debido a las largas jornadas laborales.
A lo anterior ha contribuido el fácil acceso a los medios de comunicación como la televisión, la radio e internet, mismos que se han convertido en los principales medios de entretenimiento, convivencia y socialización, reemplazando las actividades físicas y deportes.
Hoy, estos medios constituyen el principal referente de la sociedad global, como fuente de información, aprendizaje, entretenimiento e influencia; en particular la televisión es uno de los medios más seguidos por los niños, niñas y adolescentes, ocupando un lugar clave y predominante en su formación de opinión y hábitos.
Según el texto Children and TV Advertising (Strasburger, 2001) existe una relación de prevalencia de sobrepeso y la obesidad en niños, niñas y adolescentes y la cantidad de mensajes publicitarios, técnicas de persuasión (el uso de personajes animados, promociones, regalos como juguetes o figuras coleccionables y figuras públicas reconocidas en el ámbito infantil y no infantil) emitidos y utilizadas principalmente en televisión.
Otro factor determinante que repercute en la vida de la población menor de edad en forma indirecta, es el impacto de la publicidad de alimentos no saludables “chatarra”, en los padres y madres de familia, ya que éstos al estar expuestos a todo tipo de mensajes, les compran a sus hijos productos de este tipo como un acto de tratar de complacer las exigencias y demandas de los niños, niñas y adolescentes en un momento determinado.
Sabemos que la publicidad tiene como propósito principal, estimular el deseo y la necesidad de consumir, este objetivo es logrado mediante la sugestión y manipulación, la publicidad dentro de la globalización es determinante para el posicionamiento de los productos de las grandes corporaciones dedicadas a la elaboración y distribución de alimentos, y los medios de comunicación masiva como la radio y televisión constituyen el principal instrumento para la promoción de estos productos.
Las campañas publicitarias aprovechan que la capacidad de análisis y raciocinio de los menores está en desarrollo, de acuerdo con algunos estudios, los niños de entre 6 y 8 años no alcanzan a comprender de manera crítica los mensajes de las campañas y con frecuencia los reciben como verdaderos, en el caso de los niños de entre 8 y 10 años, estos poseen la habilidad cognitiva de procesar la publicidad pero solo lo hacen cuando son cuestionados o se les pregunta.
En cuanto al reconocimiento de marcas, desde los 2 años de edad los niños y las niñas pueden saber la existencia de marcas específicas, pueden reconocer e identificar marcas que les son familiares, así como sus empaques, logotipos y personajes asociados a los productos, de los 6 a 11 años la mayoría puede nombrar diferentes marcas de productos. Este reconocimiento y recordación de marcas en los menores se traduce en la petición de compra y consumo de los productos asociados a la marca o personajes que los promueven.
En este sentido, es evidente que la exposición publicitaria genera en este sector de la población hábitos de consumo y de alimentación, de acuerdo con un estudio realizado en 2010, México es el país con mayor cantidad de anuncios de comida chatarra en televisión por hora de programación infantil entre los países pertenecientes a la OCDE, es decir, que si un niño ve un promedio de 3 horas diarias la televisión en la barra infantil, estará expuesto a recibir un poco más de 12,000 mensajes de comida chatarra al año.
La realidad y los problemas de obesidad y sobrepeso que enfrentan cada vez más niñas y niños, nos muestra según estudios realizados por el Instituto Nacional de Nutrición que este tipo de publicidad atenta contra la salud en mayor medida que la del tabaco para los adultos. Ante este fenómeno, que no es exclusivo de México, la OMS declaró que los gobiernos tienen la responsabilidad de promover medidas para evitar o prevenir el daño que causa la publicidad de comida chatarra dirigida a niños. En algunos países ya han tomado medidas considerables y drásticas para evitar que siga propagándose esta epidemia mundial de sobrepeso y obesidad infantil, regulando la transmisión de anuncios publicitarios en televisión y radio.
El caso más reciente a nivel internacional, en lo concerniente a las medidas instrumentadas para regular la información publicitaria sobre alimentos dirigida a menores de edad, es el de Chile donde fue creada una ley que entró en vigor en el mes de enero del presente año.
Con esta ley se prohíbe la publicidad de estos productos no solo en la barra infantil sino también en la barra regular o familiar, permitiendo únicamente la emisión de este tipo de publicidad en horarios restringidos (antes de las 6 am y después de las 10 pm) y en eventos deportivos transmitidos en vivo; otro caso es el Reino Unido en donde la regulación de este tipo de publicidad entro en vigor a principios del 2008, en Francia también existe regulación y otros países como el nuestro, Canadá y Estados Unidos se han tomado medidas como el de expedir recomendaciones para la autorregulación de las empresas productoras y distribuidoras de alimentos.
Para el caso de México, a finales del 2008 por medio del Consejo de Autorregulación Publicitaria (CONAR) se creó el Código de Autorregulación de Publicidad de Alimentos y Bebidas No Alcohólicas dirigidas al Público Infantil (PABI), este Código contó con el aval de la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (Cofepris), la Secretaría de Educación Pública y la Secretaria de Salud, además se adhirieron las grandes corporaciones productoras y distribuidoras de alimentos en México.
Este código promovía que la realización y emisión de publicidad se diera de una manera responsable y a través de un sistema de monitoreo, la CONAR generaría tres reportes anuales cuyos resultados serían compartidos con la Secretaría de Salud y la Profeco, sin embargo, a pesar de que en el Código se abría la posibilidad para que las personas físicas y morales iniciaran procedimientos contra las emisión de pautas publicitarias, se establecían limitantes, por ejemplo: que solo podrían ser objeto de revisión y sanción, anuncios cuya difusión hubiera iniciado dentro de los seis meses anteriores a la fecha de presentación del escrito de inconformidad.
Cabe señalar que el tipo de sanciones contempladas, son poco efectivas ya que se aplican a través del CONAR. De acuerdo a datos de la Cofepris en 2010 las empresas adheridas a este Código auto-regulatorio incumplieron el 40 por ciento de el mismo y un análisis realizado por la Alianza por la Salud Alimentaria en 2012, demostró que 11 de las marcas de dulces que firmaron el código PABI, transmitieron todos sus comerciales en televisión abierta y la mitad de ellos fueron difundidos en el canal con mayor audiencia infantil y durante el horario familiar.
Estudios internacionales han demostrado que este tipo de autorregulación no es efectiva, ya que el interés fundamental de las empresas está orientado a incrementar sus niveles de ganancia y difícilmente promoverán acciones que vayan en contra de sus intereses.
Por tal razón, es que corresponde al Estado hacerse responsable de prevenir los efectos negativos que tiene la publicidad de alimentos y otros productos en las niñas, niños y adolescentes, evitar el daño que éstos provocan en la salud de la niñez mexicana y así, hacer efectivo el derecho a la protección de la salud establecido en el párrafo tercero del artículo 4o. constitucional, al velar y cumplir con la garantía del principio del interés superior de la niñez.
Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio debe guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez. Asimismo, tienen derecho a que se cumpla con lo establecido en la Convención de los Derechos de los Niños celebrada en Nueva York el 20 de noviembre de 1989 y, que en su Artículo 17 reconoce la importante función que desempeñan los medios de comunicación y el derecho de niñas y niños a tener acceso a información que tengan por finalidad promover su bienestar social y su salud física, o como lo señala el inciso e) de este mismo artículo: “Promoverán la elaboración de directrices apropiadas para proteger al niño contra toda información y material perjudicial para su bienestar”.
En este mismo sentido en el Protocolo de San Salvador firmado el 17 de noviembre de 1988, se establece en su artículo doce párrafo primero que: Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.
En este sentido, si consideramos que en el artículo primero Constitucional se establece que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, esto significa que los convenios internacionales como La Convención de los Derechos de los Niños y El Protocolo de San Salvador se encuentran y son de igual importancia que lo Establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con el propósito de que se cumpla el derecho integral de la niñez en materia de salud el Grupo Parlamentario Nueva Alianza considera necesario y de atención inmediata que en México se cuente con medidas regulatorias en los anuncios publicitarios de comida con alto contenido calórico y bajo contenido nutricional en las barras televisivas infantiles, y que estas regulaciones o medidas protejan el sano desarrollo de la infancia, ya que el sobrepeso y la obesidad infantil, constituyen ya un problema de salud pública que afecta a los niños, niñas y adolescentes de nuestro país.
Fundamento Legal
Por las consideraciones expuestas y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona la fracción VI al artículo 215, se reforma la fracción IV del artículo 306, se reforma y se adiciona el artículo 307 de la Ley General de Salud; se reforma la fracción II del artículo 5o., se adiciona la fracción vi al artículo 59-Ter, se adiciona la fracción V al artículo 56 de la Ley Federal de Radio y Televisión; se adiciona un apartado F al artículo 43 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolecentes
Primero: Se adiciona la fracción VI al artículo 215, se reforma la fracción IV del artículo 306, se reforma el párrafo segundo y tercero, así como se adiciona un párrafo cuarto con cinco fracciones al artículo 307 de la Ley General de Salud.
Artículo 215. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
I. a V. ...
VI. Alimentos y bebidas no saludables: substancias o productos sólidos y líquidos con alto contenido calórico, grasas saturadas, sodio, azúcares refinados carentes de vitaminas, proteínas, minerales y fibra.
Artículo 306 ...
I. a III.
IV. El mensaje no deberá inducir a conductas, prácticas o hábitos nocivos para la salud física o mental que impliquen riesgo o atenten contra la seguridad, o integridad física o dignidad de las personas, en particular de las mujeres, niñas, niños y adolescentes.
V. a VI.
Artículo 307...
La publicidad no deberá inducir a hábitos de alimentación nocivos, ni atribuir a los alimentos no saludables e industrializados un valor superior o distinto al que tengan en realidad.
La publicidad de alimentos y bebidas no alcohólicas, y no saludables deberá incluir en forma visual, auditiva o visual y auditiva, según sea para impresos, radio o cine y televisión, respectivamente, mensajes precautorios de la condición del producto o mensajes promotores de una alimentación equilibrada.
La publicidad de alimentos y bebidas no saludables trasmitida por radio y televisión dirigidos a las personas menores de edad, deberán ajustarse a los siguientes requisitos:
I. No podrá incluir el uso de imágenes o sonidos de celebridades, personajes de dibujos animados o figuras públicas.
II. Las promociones publicitadas no podrán incluir regalos, juguetes u objetos de colección atractivos para menores de edad.
III. No podrá asociar estos productos con actividades creativas, deportivas, del hogar o escolares, ni emplear imperativos que induzcan directamente a su consumo.
IV. No podrá asociar estos productos con ideas o imágenes que generen altas expectativas de salud física, emocional y aceptación social.
V. No podrá transmitir publicidad de alimentos y bebidas no saludables o industrializadas en las barras familiares e infantiles en los horarios de mayor audiencia de niños, niñas y adolescentes.
V. Se limitará dar información sobre características, calidad y técnicas de elaboración de estos productos.
Segundo: Se reforma la fracción II del artículo 5, se adiciona la fracción VI al artículo 59-TER y se adiciona la fracción V al artículo 67 de la Ley Federal de Radio y Televisión.
Artículo 5o. ...
I. ...
II. Promover el desarrollo integral de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes, evitando la emisión de información que sea nociva o perjudicial para su bienestar físico, social y emocional.
III. a IV. ...
Artículo 59-Ter. ...
I. a V. ...
VI. Promover e infundir el cuidado, la actividad física y los buenos hábitos alimenticios.
...
Artículo 67. ...
I. a IV. ...
V. La propaganda comercial dirigida a la población infantil de alimentos no saludables y productos alimenticios que distorsionen los hábitos de la buena nutrición se realizara de conformidad a lo establecido en el artículo 307 de la Ley General de Salud.
Tercero. Se adiciona un apartado F al artículo 43 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, para quedar como sigue:
Artículo 43. Sin perjuicio de lo previsto en la normatividad aplicable a los medios de comunicación masiva, las autoridades federales, en el ámbito de sus competencias, procurarán verificar que éstos:
A. a E...
F. Cumplan con lo establecido en el artículo 307 de la Ley General de Salud y en los artículos 5o., 59-Ter y 67 de la Ley Federal de Radio y Televisión en lo correspondiente a la propaganda, comerciales y publicidad en radio y televisión de alimentos no saludables y productos alimenticios que pudieran distorsionar los buenos hábitos alimenticios y buena nutrición y sean perjudiciales a la salud de las niñas, niños y adolescentes.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Corresponderá a las autoridades encargadas de las presentes disposiciones emitir y efectuar las adecuaciones normativas y reglamentos correspondientes a fin de dar cumplimiento al presente decreto, para ello contarán con un plazo no mayor a 120 días,
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputada Lucila Garfias Gutiérrez (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Vivienda, a cargo de la diputada Paloma Villaseñor Vargas, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, diputada María de la Paloma Villaseñor Vargas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 71, fracción II, y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Vivienda, conforme la siguiente
Exposición de Motivos
En su asamblea general del 13 de diciembre de 2006 la Organización de las Naciones Unidas adoptó la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el 30 de marzo de 2007 abrió la firma y ratificación de este instrumento, en esa fecha fue cuando México firmó la convención y el 17 de diciembre de ese mismo año, con el aval del Congreso de la Unión, se ratificó su adhesión.
Al ratificar México la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y por lo que establece el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este instrumento es ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
El 30 de mayo de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que expide la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, y el 30 de noviembre de 2012 su reglamento. Con estos ordenamientos se dio un importante paso en el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado mexicano con la firma y ratificación de la convención.
El artículo 4o. (Obligaciones generales) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad compromete al Estado mexicano a “Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente convención; tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad; tener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad; emprender o promover la investigación y el desarrollo de bienes, servicios, equipo e instalaciones de diseño universal, con arreglo a la definición del artículo 2 de la presente convención, que requieran la menor adaptación posible y el menor costo para satisfacer las necesidades específicas de las personas con discapacidad, promover su disponibilidad y uso, y promover el diseño universal en la elaboración de normas y directrices”1 , entre otras.
El artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como derecho humano que “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”2 . Al respecto, la Ley de Vivienda, reglamentaria del artículo cuarto constitucional, contempla que su objeto es establecer y regular la política nacional, los programas, los instrumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de vivienda digna y decorosa.
Por ello, es necesario establecer que una vivienda digna y decorosa debe ser accesible; entendiendo la accesibilidad como la “Garantía de acceso para las personas con discapacidad al entorno físico, para que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida”, y ello se logra eliminando en la medida de lo posible las barreras físicas, entendiendo este término como los obstáculos que dificultan, entorpecen o impiden a las personas con discapacidad su libre desplazamiento.
Al respecto, la Universidad Autónoma de Barcelona y el Instituto Universitario de Estudios Europeos elaboraron el estudio denominado La accesibilidad en la vivienda como valor social: costes y beneficios de la eliminación de barreras , donde aporta las aseveraciones que justifican y dan cuenta de la necesidad actual y futura sobre la garantía de accesibilidad.
“La accesibilidad es un valor colectivo que la mayoría de hogares pueden reconocer y valorar, con independencia de las capacidades físicas de sus miembros, siendo la vivienda el espacio edificado en el que consumimos la mayor parte de nuestro tiempo, aquél del que tenemos más dependencia, pues nos proporciona abrigo, privacidad y, en general, bienestar. La vivienda sin un grado mínimo de accesibilidad también puede ser sinónimo de aislamiento, inseguridad o malestar, sobre todo para aquellas personas cuyos requerimientos son mayores: las personas con discapacidad.
1. Razones para calcular el valor de la accesibilidad
La accesibilidad depende más de la calidad y sensibilidad en el diseño que de la existencia de elementos auxiliares o de más metros cuadrados.
Es necesario cambiar ciertos hábitos, formas de hacer y productos para adecuarlos a un resultado plenamente accesible.
Desconocer el valor de la accesibilidad, lleva a no tomarla en consideración, y esto conduce al mal diseño.
No se puede cargar sobre la normativa y su estricto cumplimiento toda la responsabilidad en la solución del problema.
2. El valor total de la accesibilidad
El principal beneficio tangible: el ahorro de costos, tanto para los discapacitados y sus familias, como para los programas de asistencia social. Este ahorro se debe a que los discapacitados y ciertos enfermos podrían permanecer en sus casas en lugar de en centros especializados y, además, con menores requerimientos asistenciales. Todo ello gracias a las posibilidades de autonomía y atención que se derivan de una mayor accesibilidad.
La mejora de calidad de vida o la facilidad de comunicación que permite a los discapacitados, se han considerado beneficios intangibles.
También hay beneficios intangibles que beneficiarían a los usuarios no discapacitados; fundamentalmente la mayor comodidad que la accesibilidad reporta a cualquier persona.
El valor de uso comprende todos los beneficios directos o indirectos que se reciban como consecuencia del uso físico del bien: fundamentalmente comodidad y seguridad para todas las personas, y movilidad para aquellas que la tienen limitada por cualquier motivo.
El valor de opción se deriva del uso potencial que podemos hacer del bien en el futuro.
Del beneficio “intangible” que una persona puede recibir por vivir en una sociedad más integrada, con una mayor participación y bienestar de las personas discapacitadas o por saber que sus hijos vivirán en un entorno mejor.
El estudio justifica que la construcción accesible apenas tiene porque ser más cara y demuestra que, aún siéndolo, es socialmente rentable y genera beneficios netos; la buena accesibilidad procede más de un diseño consciente y minucioso en las entradas y espacios interiores de los edificios que de una mayor superficie o equipamientos.
La inversión en promoción de accesibilidad es necesaria y está económicamente justificada, pues es rentable privada y socialmente gracias a que todo tipo de hogares puede reconocer y valorar la mejora de bienestar que provoca la eliminación de barreras”3 .
En esta tesitura, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su artículo noveno sobre la accesibilidad establece:
“A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los estados parte adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a:
“ a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas , instalaciones médicas y lugares de trabajo;”4
Así también, el artículo vigésimo octavo correspondiente al tema de nivel de vida adecuado y protección social, establece:
“Los estados parte reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda adecuados , y a la mejora continua de sus condiciones de vida, y adoptarán las medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación por motivos de discapacidad”5 .
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) reporta, que para 2010 había en todo el territorio nacional más de 5 millones de personas que viven con algún tipo de discapacidad, lo que representa 5.1 por ciento de la población total del país, donde los dos principales tipos de discapacidad son las relacionadas con la movilidad y la vista. Es decir, una de cada veinte personas se enfrenta diariamente vicisitudes de accesibilidad, lo que genera una condición de vida que en la mayoría de los casos los coloca en la marginalidad, la vulnerabilidad, la invisibilidad del mundo y en ocasiones discriminación.
El estado y la sociedad estamos obligados, moral y jurídicamente a adoptar medidas para lograr el bienestar de todos y cada uno de sus miembros, incluyendo aquéllos que viven con alguna discapacidad. De las políticas y programas de un gobierno, está en gran medida la deficiencia o efectividad del reconocimiento, protección y más aún, mejoramiento de la vida y de los derechos de las personas con discapacidad.
Afortunadamente, en la última década se han tomado acciones para evitar la discriminación y mejorar las condiciones de vida de las personas que, por males congénitos, enfermedades, accidentes o vejez, padecen algún tipo de discapacidad.
Sin embargo, aún hace falta una gran labor al respecto de la garantía de accesibilidad en la vivienda ya que no sólo los más de 5 millones de personas que reporta el Instituto Nacional de Estadística y Geografía que al año 2010 necesitan que la vivienda sea accesible, sino debemos tener cuenta de que “Todos envejecemos, todos podemos tener un accidente que nos produzca una discapacidad. Eliminar el riesgo de quedar inmovilizados en el hogar o en una habitación ante una posibilidad de accidente o enfermedad es un valor tan cierto como el de cualquier seguro de vida o accidentes”6 .
Por lo anterior expuesto, someto a consideración del pleno de esta soberanía para estudio y dictamen, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el párrafo primero del artículo 2, se adicionan las fracción I, II y VIII, recorriéndose las subsecuentes y se reforma la fracción X del artículo 4, se adiciona la fracción X al artículo 6, se reforma la fracción XIV y adiciona la fracción XXIV al artículo 19 recorriendo las subsecuentes, se reforma el párrafo primero y segundo del artículo 71, se reforma el párrafo segundo del artículo 72 y se reforma el párrafo segundo del artículo 78, todos ellos de la Ley de Vivienda, para quedar de la siguiente manera:
Único. Se reforma el párrafo primero del artículo 2, se adicionan las fracción I, II y VIII recorriéndose las subsecuentes y se reforma la fracción X del artículo 4, se adiciona la fracción X al artículo 6, se reforma la fracción XIV y adiciona la fracción XXIV al artículo 19 recorriendo las subsecuentes, se reforma el párrafo primero y segundo del artículo 71, se reforma el párrafo segundo del artículo 72 y se reforma el párrafo segundo del artículo 78, todos ellos de la Ley de Vivienda.
Ley de Vivienda
Título Primero
De las disposiciones generales
Capítulo Único
Artículo 2. Se considerará vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción, habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios básicos, brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, contemple criterios para la prevención de desastres, la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos y, en su caso, cumpla con la normatividad vigente en materia de accesibilidad y diseño universal para personas con discapacidad.
Artículo 4. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
I. Accesibilidad: garantía de acceso a las personas con discapacidad al entorno físico, dentro de la vivienda y en su entorno, cuyo objetivo será que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida.
II. Ajustes razonables: son las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar una vivienda sin barreras físicas garantizando con ello la accesibilidad.
III. a VII. ...
VIII. Conadis: Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad.
IX. ...
X. Mejoramiento de vivienda: la acción tendiente a consolidar o renovar las viviendas deterioradas física o funcionalmente, mediante actividades de ampliación, reparación, ajustes razonables que garanticen la accesibilidad, reforzamiento estructural o rehabilitación que propicien una vivienda digna y decorosa.
XI. a XV. ...
Título Segundo
De la política nacional de vivienda
Capítulo I
De los lineamientos
Artículo 6. La política nacional de vivienda tiene por objeto cumplir los fines de esta ley y deberá considerar los siguientes lineamientos:
I. a la IX. ...
X. Promover que los programas de vivienda públicos y/o privados, incluyan criterios para la rehabilitación, y construcción de vivienda para personas con discapacidad que cumplan la norma en la materia sobre accesibilidad y diseño universal.
Capítulo III
De la Comisión Nacional de Vivienda
Artículo 19. Corresponde a la comisión:
I. a la XIII. ...
XIV. Fomentar y apoyar medidas que promuevan la calidad de la vivienda y su accesibilidad ;
XV. a la XXIII. ...
XXIV. Establecer, en coordinación con Conadis, un Programa Nacional de Vivienda accesible y con diseño universal, el cual tendrá como principio garantizar el derecho de las personas con discapacidad a adquirir una vivienda a través de los programas públicos y privados, que deberán incluir en sus proyectos los lineamientos y especificaciones que garanticen la accesibilidad y diseño universal.
XXV. Las demás que le otorguen la presente ley u otros ordenamientos.
Título Sexto
De la calidad y sustentabilidad de la vivienda
Capítulo Único
Artículo 71. Con el propósito de ofrecer calidad de vida a los ocupantes de las viviendas, la comisión promoverá, en coordinación con las autoridades competentes tanto federales como locales, que en el desarrollo de las acciones habitacionales en sus distintas modalidades y en la utilización de recursos y servicios asociados, se considere que las viviendas cuenten con los espacios habitables, accesibles y de higiene suficientes en función al número de usuarios, provea de los servicios de agua potable, desalojo de aguas residuales y energía eléctrica que contribuyan a disminuir los vectores de enfermedad, así como garantizar la seguridad estructural y la adecuación al clima con criterios de sustentabilidad, eficiencia energética y prevención de desastres, utilizando preferentemente bienes y servicios normalizados.
Las autoridades del gobierno federal, las entidades federativas y los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán que se dé cumplimiento a lo dispuesto en esta ley en materia de calidad, accesibilidad y sustentabilidad de la vivienda, y a las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes.
Artículo 72. La comisión, con base en el modelo normativo que al efecto formule, promoverá que las autoridades competentes expidan, apliquen y mantengan en vigor y permanentemente actualizadas disposiciones legales, normas oficiales mexicanas, códigos de procesos de edificación y reglamentos de construcción que contengan los requisitos técnicos que garanticen la seguridad estructural, habitabilidad y sustentabilidad de toda vivienda, y que definan responsabilidades generales, así como por cada etapa del proceso de producción de vivienda.
Aquellas localidades que no cuenten con las disposiciones previstas en el párrafo anterior, tomarán como referente el modelo formulado por la comisión. Este modelo incluirá requisitos técnicos que garanticen la seguridad estructural, la habitabilidad, la accesibilidad, la eficiencia y sustentabilidad de la vivienda.
Artículo 78. El modelo normativo, las normas mexicanas aplicables al diseño arquitectónico de la vivienda y los prototipos constructivos deberán considerar los espacios interiores y exteriores; la eficiencia de los sistemas funcionales, constructivos y de servicio; la tipificación y modulación de sus elementos y componentes, respetando las distintas zonas del país, los recursos naturales, el ahorro de energía y las modalidades habitacionales.
En este tipo de normas se deberán considerar las condiciones y características de habitabilidad, accesibilidad y seguridad para los diferentes tipos de vivienda y de sus etapas de construcción.
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Comisión Nacional de Vivienda dispondrá de 180 días para hacer las adecuaciones en el modelo normativo donde adicione los elementos que garanticen la accesibilidad y diseño universal.
Notas
1. Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
2. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. La accesibilidad en la vivienda como valor social: costes y beneficios de la eliminación de barreras , Universidad Autónoma de Barcelona.
4. Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
5. Ídem . Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
6. La accesibilidad en la vivienda como valor social: costes y beneficios de la eliminación de barreras , Universidad Autónoma de Barcelona.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputada María de la Paloma Villaseñor Vargas
(rúbrica)
Que reforma los artículos 73 y 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Rocío Esmeralda Reza Gallegos y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Los que suscriben, diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6 numeral I, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por la que se adiciona una fracción XXIX-R al artículo 73, y se reforma el artículo 108, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para establecer el Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de Elección Popular, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
I. Introducción
En Acción Nacional uno de nuestros principales objetivos es alcanzar el bienestar de los mexicanos, es por ello que continuamos trabajando para dar continuidad a aquellos proyectos que en la última década comenzaron a implementarse para lograr el correcto ejercicio de la función pública.
En efecto, la implementación de mecanismos como el servicio profesional de carrera, han generado que poco a poco los servicios que se otorgan en la administración pública federal se desarrollen de manera profesional, eficaz y eficiente y con la justa retribución para los servidores públicos de permanecer en su cargo, destacando el mérito, el desempeño y el esfuerzo que ponen día a día en la realización de sus labores.
Otro ejemplo lo encontramos en la recién aprobada reforma educativa, en la cual se establece la obligación de implementar criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente, con el único objetivo de mejorar la calidad de la educación que reciben nuestras niñas, niños y adolescentes.
Por ello, es momento que desde este Congreso de la Unión seamos congruentes con la exigencia de mejorar en la prestación de servicios y desarrollo de las actividades que se realizan en los ámbitos más importantes del país. Es decir, es momento que desde este poder se propongan métodos de evaluación para los representantes populares.
Cierto es que desde hace algunos años, uno de los temas que han causado mayor debate es la propuesta de implementar el sistema de reelección de senadores y diputados federales, por considerarla como una forma de que los ciudadanos ejerzan su derecho de evaluar el trabajo que como sus representantes estamos realizando, además de que con ello se fortalece el vínculo directo de éstos con sus representantes, además de aumentar la visibilidad y el monitoreo ciudadano del trabajo legislativo.
Y es que el tema de evaluación de desempeño de servidores públicos electos popularmente es un tema que se encuentra poco explorado. El maestro Hugo Nicolás Pérez González1 , respecto a la evaluación del desempeño de servidores públicos, ha señalado que “la evaluación del desempeño permite contar con una retroalimentación a los servidores públicos, orientándoles para dirigir sus esfuerzos y minimizar sus deficiencias, logrando en consecuencia una motivación y mayor satisfacción en su labor. Se requieren medidas precisas de desempeño para una adecuada selección de quienes deben conformar el equipo de trabajo, también permite decidir quiénes son merecedores de promoción y compensar esfuerzos. ...”
Asimismo, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)2 , dentro de las funciones básicas de la planificación del desarrollo se encuentra la etapa de evaluación de las acciones de gestión pública, mediante la cual se permite el análisis de los resultados de la gestión dentro del aparato gubernamental, en su relación con el parlamento y, con la ciudadanía. Es decir, se reconoce que la evaluación de la gestión de los gobiernos es pieza fundamental en el desarrollo que puede llegar a alcanzar un país. Sin duda, este es otro argumento a favor de la oportunidad de implementar un sistema de evaluación del desempeño de los servidores públicos.
Y lo que sucede es que en el ámbito de derecho comparado, los estados se han enfocado más en regular lo relativo a la evaluación del desempeño de los servidores públicos que ocupan puestos directivos, operativos o administrativos dentro de sus instituciones de administración pública, los cuales pueden ubicarse dentro del servicio civil de carrera, o bien, se han inclinado por realizar una evaluación de las políticas públicas que se implementan, dejando de lado la evaluación de los representantes que han sido electos popularmente y que tienen dentro de sus atribuciones, la toma de decisiones más importantes para el desarrollo de un país.
En algunos países de mundo, como en el caso de Chile, se han implementado diversos instrumentos de control de gestión pública los cuales “han tenido un indudable impacto positivo” para la modernización de ese país.3
Específicamente el Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados en dicho país, es una clara muestra de que la evaluación en la gestión pública trae aparejada una serie de beneficios a favor de la sociedad. Los distintos mecanismos de evaluación de la gestión pública vigentes en Chile surgieron como un esfuerzo tendiente a posibilitar y dar impulso a una gestión pública orientada hacia resultados, y para tal fin se resaltaron algunos aspectos como: la vinculación de la información sobre resultados de la gestión con la asignación de los recursos presupuestarios; la responsabilidad por el cumplimiento con las metas fijadas; el establecimiento de sistemas de control de gestión interna; y la creación de incentivos con el fin de alentar el cumplimiento con las metas comprometidas.4
Pero, si lleváramos estos modelos de evaluación al marco del desempeño de los servidores públicos electos popularmente encontraríamos, sin duda, los mismos beneficios: responsabilidad de los partidos políticos por el actuar y desempeño de sus militantes, sería posible determinar el grado de responsabilidad con la que actúan en la toma de decisiones y en el cumplimiento de los compromisos de campaña, y el incentivo, con base en su resultado sería la aceptación o no de la ciudadanía de mantener a los servidores públicos en sus encargos, favoreciéndolos o no, con su voto.
Por todo lo anterior, y en un esfuerzo por buscar alternativas que permitan a la ciudadanía ejercer eficazmente su derecho a evaluar a sus representantes, es que presentamos esta iniciativa por la cual se propone la creación del Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de elección popular.
La presente propuesta tiene como objetivo otorgar al Congreso de la Unión la facultad de establecer el Sistema Nacional de Evaluación de los servidores públicos de elección popular, considerando como tales al presidente de la República, los gobernadores de las entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito Federal, senadores de la República, los diputados federales, los diputados a las legislaturas locales, integrantes de los ayuntamientos, y autoridades delegacionales del Distrito Federal, de acuerdo con la propuesta de reforma que se prevé para el artículo 108 de esta misma iniciativa.
Concebimos a este sistema como un organismo encargado de mejorar el desempeño y el resultado óptimo del ejercicio de las funciones asignadas de los servidores públicos de elección popular de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en los tres órdenes del gobierno, donde una de sus principales atribuciones sea el diseño de todos aquellos mecanismos que permitan realizar evaluar el resultado de la gestión de cada servidor público de elección popular, claro está, de acuerdo al cargo que se trate, así como expedir los lineamientos especializados de evaluación para cada uno de los cargos públicos referidos.
Dicho sistema contará con la participación de los sectores privado y social a través de representantes de la sociedad civil y de las instituciones de educación superior que formarán parte de la junta de gobierno que se propone para integrar el organismo.
Dentro de esta propuesta se incorpora un artículo transitorio en donde se establece la obligación del Congreso de la Unión de expedir la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Servidores Públicos de Elección Popular, en la cual se regulan aspectos como las bases y lineamientos para la integración del Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de elección popular, a cargo de una junta de gobierno, la cual estará integrada por representantes de la sociedad civil y de instituciones de educación superior, electos mediante convocatoria pública por la Cámara de Diputados.
Además, entre las funciones que tendrá el sistema se encuentran generar y difundir permanentemente información relativa a la evaluación, así como, presentar un informe anual ante la Cámara de Diputados y los congresos locales, mismo que será notificado a las autoridades competentes a efecto de imponer las sanciones administrativas a que hubiera lugar, sujetas al procedimiento administrativo previsto en la ley, y emitir recomendaciones de mejora al desempeño y de faltas administrativas relativas a las funciones del cargo público correspondiente las cuales serán difundidas bajo los principios de máxima publicidad y transparencia, respecto a las quejas que promuevan los ciudadanos para tal efecto.
Con la aprobación de esta propuesta, daremos un gran paso hacia adelante al asumir la responsabilidad que como representantes populares tenemos hacia las y los mexicanos, ya que el simple hecho de saber que cada representante popular será evaluado considerando el trabajo legislativo y el beneficio que el mismo generó en la calidad de vida de los mexicanos, hará que mejore, sin duda, nuestra labor.
Se trata pues, de que generemos mecanismos que puedan mejorar la actuación de los servidores públicos, y de implementar mecanismos que permitan a los ciudadanos conocer nuestro desempeño real para que emitan un voto informado.
Tal y como lo han señalado expertos, la existencia de sistemas de control y fiscalización de la Administración Pública es indispensable para la eficiencia y buen funcionamiento de cualquier régimen democrático, por tanto, dichos esquemas deben implementarse en todos los Poderes de la Unión, ya que esto en nada perjudica o interfiere en el correcto ejercicio de la consolidación democrática de nuestro país, sino que por el contrario, la fortalece.
Por último, la aprobación de esta propuesta da solución a uno de los principales reclamos sociales, la rendición de cuentas y la justificación del trabajo que realizamos los legisladores federales y locales, así como los titulares de los Poderes Ejecutivos federal, local y del Distrito Federal.
II. Derecho comparado
Entendiéndose a la administración pública como el estado en actividad, y estando sustentada en el movimiento, la práctica administrativa constituye su esencia. En esta lección trataremos a quienes ejercitan esa práctica, el modo como está organizada y la manera como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor público, la carrera administrativa y los procesos de formación para ejercer el servicio público.
La pericia, está integrada por la teoría, la práctica, la cautela y la precaución . La teoría consiste en el conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo respectivo; la práctica se constituye por los métodos, las maneras y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado; la cautela es la penetración de lo que sagazmente se procura descubrir; y la precaución es el don de la previsión y oportunidad en la resolución, antes de comunicar y sancionar los mandatos.5
Posiblemente la mejor forma de conceptuar al servidor público, y la evaluación de los mismos en diversos sistemas jurídicos conviene hacer eco de las experiencias históricas acumuladas y que disfrutan de mayor crédito. Estamos pensando en las contribuciones de Alemania, Francia y Gran Bretaña.
A. Definición del servicio público
I. Alemania
Es frecuente que los trabajos sobre el servicio público comiencen con Alemania. Ello obedece a que es la cuna del funcionario moderno y la carrera administrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, “Alemania es el país clásico de los funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigüedad”. Desde principios del siglo XX, el derecho alemán de los funcionarios era el más desarrollado en Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo fértil primigenio donde se realizó la más fuerte penetración de la idea del funcionario con base en la noción de estado de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y protección del servicio público.
En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran denominados servidores reales (Könogliche Bediente), pero hacia finales de la centuria se generalizó la denominación de servidor del estado (Staatsdiener). Hoy en día se usa la expresión funcionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.
En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios públicos se dividía en dos categorías: los funcionarios regidos por el derecho público y los agentes sometidos al régimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entrañan a la soberanía del estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de interés de la vida pública, no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado. Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coerción, así como de protección ciudadana y civil, previsión social o educación. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades económicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado.
II. Francia
En Francia, por su parte, son agentes públicos todas las personas que participan de manera directa en la ejecución de un servicio público, incluso si ocupan una función subalterna, tales como las de portero de una oficina pública. Sin embargo, no todos los agentes públicos son funcionarios. El término funcionario es utilizado en el lenguaje común para caracterizar a todos los empleados de la administración pública, pero jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores públicos. Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un régimen de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios públicos. De igual modo, solamente algunos agentes están sometidos a un régimen de derecho público y tienen la calidad de funcionarios.
Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos que gozan del régimen particular de la función publica. Los elementos que le caracterizan están constituidos por la ocupación de un cargo permanente en la administración pública y por la titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarquía administrativa.
III. Reino Unido de la Gran Bretaña
La noción británica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en la mayor parte de los países de Europa continental, además de que no existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condición. Según el Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act) de 1947, además del nombramiento por la corona, el servidor público se define por obtener su sueldo de los fondos públicos, pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisión emana de que en Gran Bretaña no hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios.
En abono de una categorización más rigurosa, la Real Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on the Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, así como la Comisión Priestley de 1953-1955, adoptaron la siguiente conceptuación: “los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos políticos o judiciales que están empleados en una condición civil, y cuya remuneración es pagada en su totalidad y directamente con fondos votados por el Parlamento”. Esta definición también fue asumida en 1968 por la Comisión Fulton.
Los funcionarios provinciales no son miembros del servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las organizaciones descentralizadas del estado son parte de la función pública.
Tal como es observable, el parentesco cultural e histórico de países tan próximos como Alemania, Francia y Gran Bretaña, no supera las barreras conceptuales autóctonas de cada país. Sin embargo, existen en aquellos que se ocupan de los negocios administrativos, rasgos comunes que los identifican como servidores públicos, a falta de una mejor denominación.
IV. Régimen general
El servidor público es aquél que independientemente de su denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempeñan las funciones esenciales que le atañen al estado y que, en cada caso, cada estado extiende o restringe a su arbitrio.
Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor público se realiza de manera permanente a través de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalización; y que tal profesionalización se base en la formación y el perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores políticos que laboran con el Ejecutivo. Aquí seguimos la tradición hasta donde, hoy en día, ha sido permisible hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomático, al administrador de justicia y al servidor público parlamentario, creándose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio público; así como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y la judicatura.
En la actualidad, la noción de servidor público se aplica a los miembros del servicio exterior, de antaño sometidos al prejuicio de su peculiar función de intermediario político entre los países. Su carácter de vínculo exterior, su formación social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condición de servidor público nacional. Él tiene un carácter de servidor público del Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar.
Situación similar es apreciable en aquellos que están empleados en las instituciones judiciales del estado. Tradicionalmente, por efecto del principio de la división de poderes, quienes se desempeñan en la administración de justicia están amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al efecto, los procesos de formación de estas personas es especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un sentimiento de autonomía profesional. El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administración de justicia provenga de una sola profesión: la abogacía, refuerza la idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha administración.
Sin embargo, la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se desempeñan en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma norma laboral, la misma protección social y los mismos derechos de sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en la administración de justicia, igual que los trabajadores de la administración gubernamental y los diplomáticos, son servidores públicos y se desempeño profesional se denomina también carrera administrativa.
Aquí debemos hacer una aclaración: carrera administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera administrativa propiamente, la carrera diplomática y la carrera judicial; en sentido estricto, entraña solamente a la carrera desempeñada por funcionarios públicos, no la de los diplomáticos ni la de los agentes judiciales.
B. La carrera administrativa
La carrera administrativa supone el desarrollo profesional del funcionario público, que entraña un proceso de selección y formación previa al ingreso; un desempeño ascendente a través de una escala regida por el principio de mérito; un proceso de formación continua; y un minucioso programa de entrenamiento práctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de Alemania, Francia y Gran Bretaña.
I. El servicio preparatorio de Alemania
Alemania es el mejor ejemplo de la formación profesional de servidores públicos a través del sistema de pre-ingreso, es decir, un servicio preparatorio. A través de este sistema se desea que el aspirante palpe los diversos aspectos del gobierno y que permita, a través de exámenes sucesivos, que el servicio público se autoevalúe objetivamente.
En ese país se presume que existen los mismos principios en el desempeño de un funcionario judicial y un funcionario de la administración pública. Tal como lo hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al caso una disposición jurídica pertinente. Por consiguiente, toda su acción se lleva el cabo dentro de la ley que dicta el curso de la gestión administrativa. La diferencia entre el servidor de la administración de justicia y el servidor de la administración pública, consiste en que el primero trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos administrativos.
Este sistema tiene más de 200 años de vigencia y se ha transformado muy poco hasta nuestros días. Da principio con la oferta de un puesto vacante, para el cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su experiencia y conocimientos en derecho, así como en los asuntos públicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su propósito es formar a un aspirante para que ocupe un cargo con caracteres de desempeño estándares.
En su modalidad moderna, el noviciado se organizó a partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que se verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo: a) un examen de graduación universitaria; b) un período muy prolongado de servicio en diversos órganos de la administración pública; c) y un examen final.
Cada Länder (Estado federado) cuenta con un servicio preparatorio. Una buena muestra lo representa Baviera, cuyo primer examen es ejercitado por un sínodo integrado por un juez, un funcionario público senior y un profesor de derecho administrativo. Consiste en una prueba múltiple que exige la presentación escrita y oral, y consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita está formada por seis partes y cada una reclama un mínimo de cinco horas de preparación. En cuanto al examen oral, se centra principalmente en cuestiones aplicadas de derecho administrativo, además de constar de preguntas sobre las pruebas escritas.
Hasta este momento, el aspirante al servicio público solamente es una persona que anhela ingresar al gobierno. Todavía no es un novicio, esto ocurre hasta que presenta el segundo examen, que una vez aprobado, le otorga la denominación de Referendar . La aprobación de este examen es el resultado positivo a una solicitud del novicio para ingresar a una organización administrativa, signada por el titular del gobierno de la región donde desea laborar. En favor del solicitante obra que la única causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con condiciones de desempeño claramente establecidas, y aún así, puede recurrir como primera instancia a fallo del Ministro de Justicia del Länder.
Aquí el sistema de aprobación es más social que académico, pues se trata de que el referendar se empape en la realidad administrativa y la práctica legal, y prueba la habilidad y la perseverancia en el servicio.
El titular del gobierno tiene a su cargo la formación general del novicio, pero los aspectos de detalle corresponden a un funcionario subordinado. Durante el largo proceso formativo, integrado por varias etapas programadas en una diversidad de entes públicos, cada culminación de fase es acompañada por un informe del funcionario tutor inmediato del referendar.
Formalmente, y como promedio, el servicio preparatorio debe durar un lapso de tres años y medio, pero se puede prolongar por mucho más tiempo, incluso hasta siete u ocho años. He aquí, paso a paso, mes por mes, el proceso de formación en el noviciado alemán:
El proceso de desarrollo de la experiencia del novicio está compuesto por una multitud de pasos, organizaciones y propósitos. Haciendo honor a la tradición germánica, da inicio en las cortes judiciales donde el referendar permanece durante 19 meses; luego se traslada a otra corte judicial, donde se desempeña por 10 meses, y posteriormente se traslada a durante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro a una corte criminal provincial. Para entonces, su entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres años.
Los siguientes 14 meses es ocupado en la administración pública, donde su tutor inmediato es un alto funcionario público. Luego transita hacia la administración financiera, donde trabajo durante dos meses, y cuatro más en otra organización similar. La preparación del novicio aún no termina, aunque aquí ya se entrenó por 20 meses más, es decir, 1 año y 8 meses.
Todavía no es un funcionario, pues debe tomar experiencia durante dos meses más en la administración social o en el Ministerio del Interior, además de cuatro meses en una corte administrativa y dos en una corte laboral.
Por fin, luego de 66 meses de formación, el novicio está en la antesala de asumir al carácter de funcionario público.
El examen final se presenta cuando agoniza la práctica en los entes públicos. Nuevamente el novicio presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A diferencia del primer examen de estado, en Baviera la prueba escrita se divide en dos secciones, una para asuntos jurídicos, otra para los administrativos. En la primera sección se pregunta sobre derecho comercial y empresarial, así como sobre derecho privado, y procedimientos; en el segundo, sin embargo, también abundan temas sobre derecho constitucional, administrativo, laboral y hasta derecho canónico, pero también hay materias de economía, finanzas y ciencia política.
En Hesse los exámenes son menos formalistas que en Baviera, y el acento del tercer examen recae en la filosofía, sociología, historia del derecho y economía; en tanto que en Rhin-Palatinado se prefiere la educación, el arte y los idiomas, además de la filosofía.
Una vez aprobado el tercer examen de estado, el novicio se ha convertido en un funcionario público, un Assesor, base de la pirámide administrativa. Hubieron de pasar cinco años y medio de disciplinada y concienzuda formación profesional, cuyo núcleo consiste en un largo entrenamiento práctico.
Hacia 1979, el primer examen versaba sobre materias jurídicas y de ciencias sociales, bajo el sistema de formación narrado. El segundo examen se refería nuevamente a derecho, pero incluía estudios en administración pública. Habiendo aprobado el segundo examen, la carrera transcurre dentro del sistema promocional establecido.
La formación dentro del programa preparatorio, con frecuencia está acompañada por estudios de doctorado en derecho o en materias hermanadas, que se realiza en el sistema universitario. Igualmente, el referendar y el assesor son los estudiantes habituales de la Escuela de Ciencia de la Administración, establecida en Speyer.
II. El sistema de carrera administrativa en Francia
Uno de los ejemplares típicos de la carrera administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido el modelo a seguir por muchos países.
En ese país el servicio público se reclutaba originalmente entre los universitarios, pero más recientemente la administración pública ha tendido a desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de formación. La enseñanza universitaria, que está orientada a la producción y transmisión de conocimiento, constituye una formación muy abstracta para el desempeño de tareas prácticas. Tal es el motivo por el cual a la universidad se le confía la dotación de un nivel general de conocimiento y a la escuela profesional el aprendizaje práctico.
La organización del servicio público francés se inició con la expedición de disposiciones especiales para ciertos sectores de la administración gubernamental, tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual se normó la actividad del servicio exterior. En mayo 19 de 1853 se aprobó una primera disposición general, a través de la cual se estableció un régimen de jubilaciones. Sin embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la estabilidad de cargo y la fijación de los derechos de los servidores públicos, fue hasta la época de la Segunda Guerra Mundial cuando se decretó el primer Estatuto General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre 4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida cuenta del colaboracionismo patentizado por este gobierno con la ocupación alemana, tal disposición fue anulada tras la liberación.
En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley donde se estableció un nuevo Estatuto General de Funcionarios, a través de la cual se creó la Dirección General de la Función Pública y el Consejo Permanente de la Administración Civil.
Esa disposición fue reemplazada por otra promulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propósito era hacer los ajustes correspondientes a la Constitución francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes al Consejo Superior de la Función Pública, las comisiones administrativas y los comités técnicos paritarios, además de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos, cesantías y similares.
El estatuto de 1959 se restringió fundamentalmente a servidores públicos dependientes del Poder Ejecutivo, motivo por lo cual se excluyó a funcionarios judiciales, militares, administradores de corporaciones públicas industriales y comerciales, y empleados parlamentarios.
Hoy en día Francia está renovando la organización de la carrera administrativa a partir de la expedición del Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades Territoriales. Tal disposición está integrada por tres leyes que están formalmente separadas, pero que constituyen un conjunto articulado.
La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984, constituye el Título Primero del Estatuto y contiene los derechos y obligaciones de los funcionarios. Su ámbito de aplicación comprende tanto a los servidores públicos del Estado, como de las colectividades territoriales, así como los que laboran en los organismos autónomos del Estado y de las colectividades territoriales. La segunda ley, de enero 11 del mismo año, que constituye el Título Segundo del Estatuto, entraña las disposiciones estatutarias referentes a la función pública del Estado. Finalmente, constituyendo el Título Tercero del Estatuto, la ley de enero 26 comprende las disposiciones estatutarias de la función pública territorial.
Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos heterogéneo cuya índole y alcance eran diversos, y que rigieron a la carrera administrativa antaño.
El ingreso a la función pública refrendó el principio tradicional de la administración pública francesa con respecto al mérito: los concursos, a través de los cuales se opta por el servicio público. Estos concursos son de dos clases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos que detenten determinados títulos; y oposiciones reservadas a los servidores públicos con cierto grado de antigüedad de desempeño y que cuenten con alguna formación. Adicionalmente, para los cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de Administración (Ecole National d’Administration, ENA) existe una tercera vía de ingreso para el personal con un mínimo de ocho años de servicios en puestos electivos de municipalidades, consejos regionales o generales, y consejos de administración de asociaciones de utilidad pública; o bien, que el candidato haya sido dirigente elegido en organizaciones sindicales de carácter representativo en el nivel nacional.
Mediante la tercera vía se democratizó el ingreso a la ENA, un plantel irremediablemente elitista por el resultado de formar a los miembros del servicio público superior que, además de las carreras administrativas que se aseguran, están en posibilidad de ocupar los puestos más importantes de la administración pública francesa.
Francia es el país donde originalmente se estableció el principio del mérito, como una divisa democrática del servicio público: la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artículo VI, estableció el derecho de admisibilidad a los empleos públicos para todos los ciudadanos, sin más distinción que sus capacidades y talentos. La aplicación del tal principio previno toda segregación por motivos religiosos, políticos y éticos, y decretó la igualdad de sexos para el ingreso a la administración pública.
Los servidores públicos están agrupados en cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categorías en razón de las titulaciones exigidas para el ingreso en los cuerpos mismos y simplemente están referidos por las letras A, B, C y D. Igualmente, en el seno de cada cuerpo existen uno o varios grados, que también se denominan clases; dentro de cada grado hay un determinado número de escalones o niveles.
En el seno del régimen de carrera administrativa existe un estatuto particular para cada cuerpo, a través del cual se determina la jerarquía de los grados, el número de escalones dentro de cada grado, las reglas promocionales entre escalones, así como el ascenso de un grado a otro. Dos casos ilustran esta configuración: en el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados o categorías, cada uno con diferente número de escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de segunda enseñanza hay un grado único, pero está dividido en varios escalones. Tratándose de una carrera administrativa típica, la promoción entre los escalones se efectúa en forma continua: de un escalón inferior a otro inmediatamente superior, al tiempo que asciende el sueldo del servidor público promovido. Obviamente, el sistema promocional descansa en los criterios de la antigüedad y la aptitud probada.
También las promociones de grado se realizan continuadamente, de un grado inferior al grado inmediatamente superior. Sin embargo, excepcionalmente, el ascenso puede realizarse por medio de pruebas o exámenes de idoneidad. En suma, los ascensos entre grados se realizan opcionalmente a través de las siguientes fórmulas promocionales: por nombramiento realizado por una autoridad competente, a través la publicación en un cuadro de ascensos anual que es formulado con base en el informe de una comisión administrativa paritaria, tomando como fundamento la capacidad profesional de los funcionarios; a través de la inscripción en un cuadro anual de ascensos formulado por una comisión semejante a la anterior, cuyo sustento es el resultado de un examen de tipo profesional; finalmente, a través de una nominación basada exclusivamente mediante concurso.
Tal como es perceptible, la noción de cuerpo constituye la idea central de la carrera administrativa francesa que sustituyó a la antigua idea de cuadro, establecida por el Estatuto de 1946. Esta última, vigente hasta 1959, entrañaba un conjunto de empleos que agrupaba a los servidores públicos que desempeñaban una carrera en condiciones iguales y habían sido reclutados a través del mismo procedimiento. A partir del año referido, el cuerpo se definió como un grupo de funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado de la vocación para ocupar los mismos grados.
A pesar del cambio de noción, que redituó en la concepción de cuerpo, las líneas generales del perfil de desempeño establecido desde 1946 se perpetuaron en 1959 y hasta el presente. De tal modo, con escasas variaciones, las cuatro categorías de funcionarios establecidas en la posguerra continúan presentes: Categoría A para los funcionarios superiores que diseñan Policy y dirigen la administración pública; Categoría B para servidores públicos que básicamente hacen e implementan Policy; Categorías C y D para los agentes meramente implementadores.
Una carrera administrativa tan escrupulosamente establecida ha necesitado de una escuela profesional de servicio público: la Escuela Nacional de Administración.
Normalmente la carrera administrativa requiere del apoyo de una escuela profesional de servicio público, establecido por los gobiernos para la formación y perfeccionamiento de los funcionarios, así como para colaborar en los concursos de ingreso y promoción.
Mundialmente hablando, el plantel de formación de funcionarios más importante es la Escuela Nacional de Administración de Francia, establecida en octubre 9 de 1945 mediante una ordenanza del gobierno provisional. La escuela comenzó sus actividades en noviembre 22 del año antes mencionado, aunque oficialmente fue inaugurada por el general Charles de Gaulle en diciembre 15.
La creación de la ENA se basó en la tradición francesa de las grandes escuelas especializadas, tales como la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela de Minas y la Escuela Politécnica, pero cuya diferencia con éstas radica en su vocación de formar administradores generalistas, no servidores públicos especializados.
El plantel forma parte de un sistema configurado para atender la formación y el perfeccionamiento de servidores públicos superiores, que prestan una diversidad de servicios y que antaño era causante de gran confusión.
Hasta 1945, la formación de los funcionarios era segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre de Ciencias Políticas de París, donde estudiaban, era un centro de estudios privado que sólo ofrecía un conjunto de cursos y conferencias destinados a los altos servidores públicos; además, era inaccesible a los estudiantes residentes fuera de la capital. Igualmente, las universidades francesas únicamente brindaban un lugar adecuado a la enseñanza de las ciencias políticas y sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido para introducir a los servidores gubernamentales en la práctica de la función pública. En fin: los estudios universitarios favorecían los procedimientos de reclutamiento estamental y plutocrático de los grandes cuerpos funcionariales, y marginaban a los jóvenes carentes de fortuna.
Por cuanto a la administración francesa, denotaba la indiferenciación de tareas, desperdicio de energías, gestión torpe de los servidores encargados de la ejecución cotidiana de las decisiones y la marcha normal de los asuntos, y el confinamiento de los jóvenes redactores a funciones a las cuales no aplicaban su cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganizó de raíz a la función pública, creó los Institutos de Estudios Políticos (IEP) en Francia -el de París sustituyó a la Escuela Libre de Ciencias Políticas-, estableció a la ENA y fundó al Centro de Altos Estudios Administrativos.
Los funcionarios superiores de la administración pública francesa en general se forman en la Escuela Nacional de Administración, en tanto que en los Institutos Regionales de Administración, creados en diciembre 3 de 1969, preparan a los mandos medios. Por su parte, los funcionarios especializados se forman en escuelas particulares que algunos ministerios han establecido, donde suele perpetuarse la formación universitaria original del servidor público.
El sistema de formación imperante en Francia gira alrededor de la Escuela Nacional de Administración, un centro gubernamental de estudios aplicados cuyo propósito es complementar la formación precedente de los programas universitarios y preparar a cursantes a través del entrenamiento práctico. Al mismo tiempo, corrige los defectos del reclutamiento administrativo y democratiza las oportunidades de empleo en el país. En suma: la ENA ofrece a los funcionarios públicos una formación humanística, pero con sentido administrativo de Estado. Su misión es, brevemente hablando, mejorar a la administración pública francesa a través de la educación administrativa del servidor público.
La escuela es un establecimiento de complementación y aplicación para la formación de los servidores públicos franceses. En ella se enseñan de las técnicas de la gestión administrativa y existe el empeño por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los altos deberes que la función pública entraña, así como los medios de ejercitarlos. El plantel está dedicado a la formación de los funcionarios que se desempeñan en el Consejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas, la Inspección General de Finanzas, la carrera diplomática y los cuerpos de administradores civiles, así como de otros cuerpos que son determinados por ese Consejo. Se trata de un establecimiento público, que está abierto también a las mujeres.
Admite estudiantes y funcionarios en activo, por medio de concursos. No se trata de una exploración que se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues también se escudriña su capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la ordenación de su pensamiento, y hasta se aprecia la elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se trata de exámenes competitivos que ofrecen una sensación nítida de cualidades tales como la inteligencia y el carácter, así como otros aspectos de la personalidad de los aspirantes.
Todos los candidatos deben tener como base de su solicitud una formación universitaria, con preferencia en economía, derecho, y ciencias políticas y sociales. Los concursos son generosos, pues los aspirantes que evidencian deficiencias en su formación universitaria pueden subsanarlas estudiando durante el primer año de ingreso a la ENA, en programas diseñados ex profeso.
La creación de la ENA, hay que recordarlo, se verificó en el seno de una radical reforma en la función pública que, entre otros objetivos, se orientó a disminuir la exclusividad de la función pública hasta entonces detentada por la Escuela Libre de Ciencias Políticas. Esta institución nutrió con sus egresados al servicio público durante la Tercera República, marginando a la clase media y la clase trabajadora. La conversión de esa escuela en el Instituto de Estudios Políticos de París, y la proliferación de planteles similares en Francia, ha contribuido sensiblemente a democratizar a la función pública francesa. El camino hacia la democratización de la ENA se reforzó en 1983, cuando el gobierno de Francois Miterrand ordenó que el reclutamiento también se efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y líderes de organizaciones comunales, pues todavía en esta época el IEP de París dominaba el ingreso en 80 por ciento.
En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos Estudios Administrativos, que tiene a su cargo el perfeccionamiento del alto servicio público a través de procedimientos distintos a los usuales en los sistemas escolarizados. Su metodología pedagógica se desenvuelve a través de la confrontación de ideas y con base en las experiencias vividas por los propios funcionarios. El diploma que brinda el centro no otorga derechos, es una muestra de vocación y de aptitud. Su objeto es la formación necesaria para el ejercicio de los altos cargos públicos y complementa la preparación para la gestión y la supervisión de las empresas industriales y comerciales nacionalizadas o controladas por el estado.
La ENA es una institución post-universitaria. Su método de formación se sustenta esencialmente en la pasantía (estadía, stage), cuyo objeto es la capacitación práctica del funcionario, así como en seminarios y conferencias. Su currículo de formación agrupa a las materias que antaño eran impartidas mediante la clasificación de las cuatro secciones, que integraba el plan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartían asignaturas sobre contabilidad, estadística, gestión de empresas públicas, y organización y métodos, además de lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de Administración de 1848-1849, un principio inmaculado de la escuela es la imparcialidad política, pues la formación se ciñe a una enseñanza administrativa que contribuye a entender el papel del funcionario público dentro del estado. En ella no se efectúan labores de investigación, ni se realizan cursos de perfeccionamiento ni de actualización, que corresponden al mencionado Centro de Altos Estudios.
III. El sistema de carrera administrativa del Reino Unido
En las escuelas profesionales de servicio público, como la ENA, se reciben a los graduados universitarios para ser introducidos en la enseñanza administrativa: ésta consiste en la capacitación práctica para el despacho de los asuntos públicos. Empero, hay países donde de manera excepcional se confía dicha capacitación en el servicio público mismo. El país típico de esta metodología de preparación administrativa es Gran Bretaña, donde prevalece la idea a favor de una formación basada en la experiencia dentro del servicio civil. Su mejor prenda es la cúspide del servicio civil: la clase administrativa, muestra ejemplar de un cuerpo de funcionarios públicos y del modo como es formado a través de un sistema no-escolarizado.
Por principio hay que decir que el soslayo del papel de la teoría en la formación funcionarial en Gran Bretaña ha sido considerado fuera del país como un vicio, no como una virtud. Desde 1934, el catedrático estadounidense Harvey Walker identificó las tres debilidades principales de la Clase Administrativa: “no considerar a la administración pública una ciencia con un conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en tratarla como un arte o misterio revelado sólo a los que han pasado por el rito de iniciación; o alternativamente como una facultad innata, la cual se niega a quienes no hayan sido agraciados con ella al nacer”.
Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez años después, el Comité Assheton revisó a fondo la situación del entrenamiento del servicio civil y emitió fuertes críticas a la formación de la clase administrativa entonces vigente. Principalmente llamó la atención sobre la insuficiencia del adiestramiento después del ingreso a dicha clase, carente de método y sujeto a un camino azaroso.
“Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus papeles, o tratando de bregar con ellos, según llegan, bajo la dirección y el consejo que su superior inmediato pueda darle. Desgraciadamente, su jefe está con frecuencia tan atareado que encuentra más fácil hacer el trabajo de nuevo, cuando es necesario, que enseñar a su subalterno. Todo el adiestramiento que el recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no se debe, sin embargo, a que la experiencia haya demostrado que la enseñanza teórica es inútil, sino a que no se la ha considerado, o se ha supuesto que es inútil. Opinamos que es errónea tal suposición. Aún cuando se pueda decir que la administración es principalmente sentido común, creemos que el proceso de lograr el buen juicio, identificado como sentido común en esta conexión, puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema de adiestramiento”.6
Esta visualización del funcionario que aún es vigente en el Reino Unido, en realidad implica una visión del ser humano que impregna del todo al servicio público. En el servicio civil predomina la convicción de que el especialista es un hombre con perjuicios y con una óptica sesgada que imprimirá su parcialidad a los asuntos de públicos: se prefiere, más bien, al “amateur, sin conocimientos y experiencia en otras actividades. La administración es un arte y se aprende con la práctica”.
A pesar de las verdades externadas por la comisión referida, todavía en los años 90 persisten las mismas actitudes de menosprecio sobre la teoría y los cursos de administración pública, y hoy en día aún permanecen.
Pedro Muñoz Amato fue protagonista presencial de la inveterada actitud británica contra la pedagogía formal de la administración pública, tal como no lo hace saber cuando visitó a la Tesorería británica en el otoño de 1955: “mi apreciación se confirma con el hecho de que en los puntos bajo consideración no ha cambiado significativamente la preparación de la clase administrativa, a pesar del progreso logrado en otros aspectos del adiestramiento después de la guerra bajo la influencia del Informe Assheton. La División de Educación y Adiestramiento de la Tesorería -el centro de coordinación para las actividades designadas por su nombre- explica a los mismos miembros de la clase administrativa que toman sus cursos la orientación prevaleciente:
“Los Assistant Principal (Asistentes principales, el rango más bajo) se reclutan por medio de dos formas principales de concursos que administra la Comisión de Servicio Civil. La primera es para los graduados de universidad, la segunda se limita a funcionarios con experiencia de dos años en la Clase Ejecutiva y otras clases similares. En cuanto a los graduados de universidad, no se da preferencia particular a ninguna forma de estudios académicos, ni se espera que el recluta siga estudios posteriores de naturaleza académica en el campo de la administración pública”.
El ingreso al servicio civil, a falta de estudios universitarios preestablecidos, explora más bien la naturaleza humana de los candidatos, de modo que los exámenes escritos y orales están diseñados para elegir personas cuyas cualidades determinantes son la inteligencia, un buen sentido común, la integridad personal y la capacidad para aprender dentro del servicio.
El examen de ingreso al servicio público efectuado en 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en día aún vigente: “el candidato ideal ha de poseer una gran agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo esencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse con claridad, así de palabra como por escrito”. Igualmente, debe ser hábil para tratar a todo tipo de personas, adaptarse a distintas situaciones, y ser apto para prever y estar dotado de perseverancia. Debe ser enérgico de carácter, y contar con aptitudes para mandar de modo responsable. Deberá tener imaginación práctica para trazar estrategias de trabajo, y sobre todo, estará dotado de buen juicio y sentido común.
La exploración de las cualidades prominentes de la personalidad humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los científicos británicos de la administración pública: William Robson. Lisonjeándose del gran progreso que había significado la introducción del Método II para el ingreso a la Clase Administrativa, Robson exaltaba sus virtudes para detectar las cualidades intelectuales de los candidatos, particularmente para escribir y desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de las universidades británicas, donde se graduaron con honores, los aspirantes al servicio civil eran también preparados para lidiar con problemas administrativos hipotéticos. Un método de selección tal, hace que las pruebas “develen el poder intelectual en acción, y hacen posible distinguir el hombre o la mujer que construya perspectivas a partir de tipos negativos, indiferentes o escépticos”. Tal es el modo como en Gran Bretaña se detectaba a hombres con cualidades innatas de liderazgo, con capacidad de cooperación, previsores ante contingencias, rápidos de aprendizaje de los hechos, y que contaban con lucidez y habilidad de persuasión; seres humanos aptos para comprender las implicaciones políticas y administrativas de un problema, y darles solución. En fin, personas competentes para trabajar en equipo y ejecutar con fluidez los negocios públicos.7
Una óptica tal se aplica por igual al asistente principal, base de la pirámide del servicio civil, que a los conspicuos miembros de la cima de la clase administrativa. Sin embargo, entre más se eleva en la escala administrativa, más se atenúan los requisitos de formación académica y más se pondera el papel la experiencia práctica.
Gran Bretaña conserva el requisito de ingreso mediante concursos abiertos, que exigen una educación universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los años 50, 80 por ciento de los miembros del servicio civil provenían de las universidades de Oxford y Cambridge, situación que permanece igual hoy en día. El aspecto débil de sistema, empero, es que a pesar de la procedencia de centros educativos de tan acreditado prestigio, la índole de los exámenes aplicados y la orientación académica de las universidades mismas, implica un tipo de preparación de los candidatos que es muy débil en ciencias sociales y muy especializada en campos de conocimiento distantes a los problemas de gobierno, que son tan importantes para el servicio público.
A mediados de los años 50, el examen típico que se aplicaba a los postulantes a la clase administrativa se centraba en el conocimiento de materias tales como historia, derecho, filosofía, política y economía, así como en matemáticas y ciencias, además de idiomas e historia de las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia y cualidades personales. Además, se les practicaba una prueba escrita que incluía conocer el inglés, realizar un ensayo y demostrar conocimientos sobre asuntos contemporáneos.
También la Comisión Fulton criticó este sistema, que confía la dirección de la administración pública a amateurs, a generalistas que no tienen una formación profesional específica. Los llamó, propiamente, “los profanos inteligentes” y recomendó que se les brindara una formación más técnica en asuntos administrativos. Sin embargo, a principio de los años 70, los concursos de ingreso se mantenían sustentados en cultura general y ratificaban el valor principal de estudios universitarios basados en el latín, griego y matemáticas. Así, aunque las ciencias sociales y administración pública pudieran implicar un sentido especializado refractario al carácter generalista exigido a la Clase Administrativa para el ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras cualidades de formación fundamental, es inconveniente ignorarlos cuando ya la selección se efectuó y la carrera profesional dio inicio. Ciertamente hubieron pensadores administrativos británicos que no lo ignoraron, como Robson, para quien las ciencias sociales podían ser un valor de unidad para que los servidores civiles el fundamento social, económico y político de su trabajo contextual.
Como se advierte, la propuesta del Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos resulta inédita en razón de que no se encuentra prevista en ninguno de los sistemas jurídicos de derecho comparado analizado, aunado a que, constituiría un mecanismo propio del sistema de rendición de cuentas implementado en México.
III. Propuesta
Se propone una reforma al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de otorgarle la facultad al Congreso de la Unión para expedir la Ley relativa al Sistema Nacional de Evaluación de los servidores públicos de elección popular aplicable en los tres órdenes de gobierno, así como la participación del sector social y privado en dicha evaluación.
En este sentido, con el objeto de mejorar y evaluar el desempeño de la funciones asignadas de los servidores públicos de elección popular, se propone la reforma al artículo 108, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de incluir como sujetos de responsabilidades administrativas, y, en consecuencia, a las evaluaciones correspondientes a los siguientes servidores públicos:
1. El presidente de la República,
2. Los gobernadores de las entidades federativas,
3. El jefe de gobierno del Distrito Federal,
4. Los senadores de la República,
5. Los diputados federales,
6. Los diputados a las legislaturas locales integrantes de los ayuntamientos,
7. Las autoridades delegacionales del Distrito Federal.
Por lo anteriormente expuesto sometemos a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se adiciona una fracción XXIX-R al artículo 73 y se reforma el segundo párrafo del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes términos:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
...
XXIX-R. Para expedir la Ley relativa al Sistema Nacional de Evaluación de los Servidores Públicos de Elección Popular aplicable en los tres órdenes de gobierno, así como la participación del sector social y privado en dicha evaluación.
...
Artículo 108. ...
El presidente de la República, los gobernadores de las entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito Federal, senadores de la República, los diputados federales, los diputados a las legislaturas locales integrantes de los ayuntamientos, y autoridades delegacionales del Distrito Federal, serán considerados como servidores públicos de elección popular para efectos de las responsabilidades administrativas previstas en el presente título. Durante el tiempo de su encargo, el presidente de la República, en cuanto a la materia penal, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del 1 de septiembre de 2015.
Segundo. Se dotará de recursos financieros para el funcionamiento del Sistema Nacional de Servidores Públicos de elección popular en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al Ejercicio Fiscal de 2015.
Tercero. El Congreso de la Unión deberá expedir la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Servidores Públicos de elección popular y las reformas a los ordenamientos legales conducentes, y los congresos locales, en su respectivo ámbito de competencia, deberán expedir las reformas a los ordenamientos legales locales conducentes, para incorporar lo dispuesto en el presente decreto, a más tardar en un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto.
Notas
1. Consultado en: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043717. pdf
2. Consultado en Políticas Públicas, formulación y evaluación. http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/43323/LW_Polpub_antigua.p df
3. Reforma del Estado en Chile. Consultado en http://library.fes.de/pdf-files/bueros/chile/08480.pdf
4. Consultado en http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/chile2/todo.html
5. Memoria sobre las Secretarías del Despacho (1824). Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. pp. 158-59.
6. Informe del Comité Assheton (1944). Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración Pública. México, Fondo de Cultura Económica. 1957. Dos tomos. Tomo II. pp. 60-61.
7. Robson, William. Recent Trends in Public Administration . Gran Bretaña, The Political Quarterly. Vol. 25. 1954. p. 343.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputados:Que adiciona el artículo 9o.-A a la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, a cargo del diputado Jorge Salgado Parra, del Grupo Parlamentario del PRD
El que suscribe, Jorge Salgado Parra, integrante de la LXII Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en ejercicio de las facultades que confieren los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados; y 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás relativos y aplicables, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea el artículo 9 A de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Este año, cuando se conmemoran los 200 de la instalación del Primer Congreso Constituyente de México, llamado Primer Congreso de Anáhuac, me honro en mencionar la ciudad donde soy orgullosamente oriundo, Chilpancingo de los Bravo, Guerrero, donde no sólo se instaló la primera capital de la América Septentrional sino que se dieron cita nuestros patriotas para crear los documentos fundamentales de esta nación mexicana, celebración que nos une a todos los guerrerenses, pero debería unir a todos los mexicanos, ya que ahí se proclamó solemnemente la total independencia de México y se constituyó el inicio de nuestro estado de derecho.
De ahí la importancia que como diputado federal guerrerense es legislar con base en los elementos históricos trascendentes y resaltar la importancia de los guerrerenses que ayudaron a forjar forjaron a esta nación como independiente, por ello en consulta nacional, resultó evidente que la fiesta cívica de mayor trascendencia entre los mexicanos es la celebración del inicio de la independencia nacional, ya que se une el fervor patrio con la convivencia familiar y social.
Año con año, todos los mexicanos seguimos con atención y disfrutamos esta fiesta nacional, desde nuestros estados, municipios o delegaciones, con nuestros familiares y amigos, todos celebramos el inicio de nuestra emancipación política y honramos a los hombres y mujeres que murieron por ella.
Sin embargo, en años recientes, hemos observado, enormes variaciones en el contenido de recreación de la efeméride al momento de conmemorar el Grito de Independencia que hacen diversos representantes del Poder Ejecutivo a todos los niveles, desde el contexto político, hasta el contexto histórico, insertando u omitiendo personajes a veces con pesar, otras con extrañeza y otras con gozo o incluyendo en la arenga conceptos que, si bien de ninguna manera son negativos, no corresponden enteramente a la celebración de la gesta independentista.
En algunos casos, por usos y costumbres, en otros, por invocaciones de la coyuntura política, se han escuchado vivas a la democracia, a la unidad nacional, a algunos próceres, a los que si bien no se les regatean sus grandes méritos, si empiezan a ser nombrados tendríamos, por justicia, deberían nombrarlos a todos, y no cometer omisiones de héroes patrios tan importantes, que cuyo olvido lesionaría el espíritu de la conmemoración que en el fondo, conmemora a todos aquellos que dirigieron y participaron en la independencia de México, desde el inicio hasta su culminación. No en vano la principal arenga es a la independencia nacional y a los héroes que nos dieron patria y libertad.
Incluir en este breve discurso a todos los padres fundadores de nuestra nación sería imposible e ineficaz, pues no fueron pocos los hombres y las mujeres que entregaron sus máximos esfuerzos en aras de separar a México de la corona española. Sin embargo, históricamente nos parece un olvido injustificable haber excluido de la mencionada arenga a uno de los personajes que por su tenacidad, valentía y altura de miras, se yergue como uno de los más importantes forjadores de la emancipación nacional. Me refiero al general Vicente Ramón Guerrero Saldaña .
En efecto, recordar a Vicente Guerrero durante la celebración del 15 de septiembre constituiría un acto de justicia que serviría para recordar la trayectoria y valores que como herencia nos dejó este héroe nacido en Tixtla en 1783.
El general Guerrero encarna la perseverancia, toda vez que él se erigió como el líder de una causa que ya muchos creían perdida, tras las derrotas que las fuerzas realistas propinaron sucesivamente a las huestes de Hidalgo, Morelos y Mina.
El deseo de superación del ser humano encuentra en Vicente Guerrero a uno de sus mejores ejemplos, pues la estrechez de su educación y la humildad de sus orígenes, nunca le impidieron concebir a este país como una república independiente y federalista, en la que fueran respetados los derechos de las personas, sin distingo de castas o posición social.
La congruencia, es uno de los mayores atributos que visten la trayectoria insurgente de Guerrero. Basta recordar, que aun cuando el Virrey se valió de su padre para procurar que el insurgente se acogiera al indulto ofrecido por la corona, éste se negó aceptarlo, pues, como bien señaló en una misiva dirigida a Agustín de Iturbide, nada le hubiera sido más degradante que confesarse delincuente y admitir el perdón ofertado por un gobierno del que deseaba ser contrario hasta el último aliento de su vida.
De valor inestimable para nuestra historia lo es el carácter generoso de Vicente Guerrero quien, olvidándose de las afrentas recibidas, las muertes causadas por el enemigo y el sufrimiento impuesto por el ejército del rey a los pueblos de la Costa Grande, aceptó ponerse a las órdenes de su más encarnizando enemigo, Iturbide, sólo si a través de esta acción era posible la emancipación, objetivo que finalmente fue alcanzado.
Traicionado por sus aliados, Vicente Guerrero se desprendió de lo que pudo ser una vida cómoda y colmada de honores, para regresar a la lucha y enfrentarse al imperio de Iturbide, y así contribuir a la edificación de una república federalista.
Vicente Guerrero ocupó sin lustre la Presidencia, en un momento de nuestra historia que se recuerda por su inestabilidad, lo cual no obsta para reconocerle que, a través de la expedición del Decreto del 15 de septiembre de 1829, pudo materializar uno de los sueños más caros de Hidalgo: la liberación de los esclavos. Víctima de las circunstancias de la época y de traiciones incalificables, el héroe lavó con su sangre derramada en Cuilapan todos los errores que en el ejercicio del poder hubiera podido cometer.
Recordar la trayectoria de Vicente Guerrero tiene como objeto no sólo ensalzar una vida dedicada a defender las mejores causas libertarias, sino ubicar en nuestra memoria aquellos valores y actitudes que distinguieron al caudillo: lealtad, dignidad, congruencia, perseverancia, generosidad, esfuerzo, sacrificio. Por eso hoy se propone llevar su nombre a la arenga que cada año se deberá realizar en conmemoración de nuestra independencia, sobre todo ahora que festejamos su bicentenario.
Las tradiciones populares han marcado la práctica y observancia del Grito de Independencia y se han ido pasando de generación en generación, por lo que es necesario preservarlas. Todavía hoy, las familias mexicanas se reúnen, para conmemorar ese día tan significativo.
Por ello se propone reglamentar el protocolo y el texto que se enunciaría en ese día. Ello evitaría que las autoridades políticas, desde el presidente de la República hasta los presidentes municipales y jefes delegacionales, incluyeran en sus arengas frases que no están referidas directamente a la celebración de la independencia nacional o a sus mártires.
El ordenamiento que se pretende reformar regula el uso y la difusión de los símbolos patrios a que alude su título, que son el Escudo, la Bandera y el Himno de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo regula el uso de la banda presidencial como una modalidad del lábaro patrio. Entonces, resulta pertinente, regular una ceremonia cívica en la que se utilizan los símbolos patrios, se convoca al pueblo y se le arenga a enaltecer la gesta de la independencia.
Nuestra tradición cívica y política es de un profundo respeto a México, y por consiguiente a sus símbolos patrios, que representan la unidad nacional, la libertad, la soberanía y la independencia de nuestro país.
La Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales recoge este sentir nacional, que debe irse adecuando a la realidad de la sociedad que pretende normar.
Por ello se presenta una modificación a la ley citada, en el sentido de adecuar el protocolo al que se ciñe la ceremonia de conmemoración del Grito de Independencia que, año con año, celebramos con orgullo todos los mexicanos la noche del 15 de septiembre.
Por lo anterior se propone adicionar el artículo 9 A a la ley en mención, en el que se detalla el protocolo que deberán seguir los titulares del Poder Ejecutivo a todos los niveles de las administraciones públicas en esta ceremonia, y los representantes de la población en los municipios, las delegaciones políticas (en el caso del Distrito Federal), los estados integrantes del pacto federal, embajadores y del país en su conjunto.
Esta ceremonia no está considerada en la ley, por lo que el acto se circunscribe a las directrices que marca el momento político, la tradición cívica, y se utilizan profusamente los símbolos patrios.
Con la modificación propuesta, se pretende dar uniformidad y armonía a un acto que reitera la independencia del pueblo de México a través de su historia.
Con fundamento en el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos someto a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona el artículo 9 A de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales
Artículo Único. Se adiciona el artículo 9 A a la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, para quedar como sigue:
Artículo 9 A. El día 15 de septiembre de cada año, a las 23:00 horas, se celebrará la ceremonia del Grito de Independencia, en la que el presidente de la República, los gobernadores de los estados federados, los presidentes municipales y, en el caso del Distrito Federal, el jefe del gobierno y los jefes delegacionales, en su sede de gobierno respectiva, recibirán de manos de una escolta militar, o si no la hubiere, de fuerzas de policía, la Bandera Nacional, con el protocolo y los honores que esta ley señala, para salir a un balcón, ventana o templete, en el que arengará al pueblo lo siguiente:
¡Mexicanos!
¡Viva la Independencia Nacional!
¡Vivan los héroes que nos dieron Patria!
¡Vivan los héroes que nos dieron Libertad!
¡Viva Miguel Hidalgo!
¡Viva Ignacio Allende!
¡Viva Doña Josefa Ortiz de Domínguez!
¡Viva José María Morelos y Pavón!
¡Viva Vicente Guerrero!
¡Viva el estado de... o viva el municipio de...! (El que se aplique. En el caso del Distrito Federal, será ¡Viva la Ciudad de México!)
¡Viva México!
¡Viva México!
¡Viva México!
En el caso de los representantes diplomáticos de México en el extranjero, la cancillería dispondrá la celebración o no de esta ceremonia. Sin embargo, en caso de que la hubiere, se ajustará a la presente disposición, con la salvedad de que la escolta podrá ser conformada por personal de la representación nacional, o bien podrá ser entregada al titular de dicha representación directamente del receptáculo donde el lábaro se guarda.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El titular del Ejecutivo federal cuenta con un plazo de sesenta días, a partir del presente decreto, para realizar las modificaciones reglamentarias correspondientes.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Jorge Salgado Parra (rúbrica)
Que reforma el artículo 40 de la Ley de Migración, a cargo de la diputada Mónica García de la Fuente, del Grupo Parlamentario del PVEM
Quien suscribe, Mónica García de la Fuente, integrante de la LXII Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, mediante el cual se adiciona una fracción IV al artículo 40 de la Ley de Migración, con lo que se recorren las subsecuentes en su mismo orden, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
En la actualidad se presentan dos grandes problemáticas relacionadas con la falta de regulación de una visa humanitaria en nuestro país.
El primero se refiere a lo establecido en el artículo 40 de la Ley de Migración, en el cual no se contempla la posibilidad de obtener una visa humanitaria; sin embargo, y en total contradicción con dicho ordenamiento, su reglamento si brinda esa oportunidad a los migrantes que la soliciten, lo cual constituye una alteración al orden jurídico ya que no puede existir una regulación reglamentaria sin un sustento en la ley. (Nunca una disposición inferior debe comprender supuestos que no están expresos en la ley que reglamenta. Véase la jurisprudencia novena época; registro 163417; instancia: Segunda Sala; jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; tomo XXXII, diciembre de 2010; materias: constitucional, administrativa; tesis: 2a./J. 178/2010; página 179.)
Por otro lado, al no existir en la ley el supuesto de una visa humanitaria, tácitamente se niega la procuración de los derechos humanos, los cuales el Estado está obligado atender en los términos del artículo 1o. de la Constitución.
Argumentación
La migración es un fenómeno relevante para nuestro país. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, establece lineamientos en la materia, reconociendo la necesidad de implantar una diversidad de políticas públicas sobre el tema.
La Ley de Migración vigente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011, es una legislación de avanzada, tiene como principal objetivo sentar las bases para la consolidación de una nueva política migratoria nacional atendiendo la premisa de garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes que ingresan, transitan o buscan residir en el país.
La ley de mérito establece como requisito para ingresar en territorio nacional presentar, en el filtro de revisión migratoria, entre otros documentos, una visa cuando así se requiera, lo cual limita el acceso de las personas, lo cual, como medida de seguridad es prudente; sin embargo, debemos ser conscientes de las situaciones de asistencia que las familias pretenden brindar a sus seres queridos hallados en latitudes distintas de las de su país.
Por ello consideramos prudente traer al foro del pleno de la Cámara de Diputados una propuesta a través de la cual se conciba la posibilidad de otorgar, en ciertos casos, una visa por razones humanitarias, la cual no está presente en los supuestos descritos actualmente en la Ley de Migración, aunque sí se considera en su reglamento.
En este contexto, apreciamos un acto indebido, pues no puede existir materia reglamentada que previamente no esté constituida en Ley, lo que la doctrina administrativa denomina “Reserva de Ley”, por lo tanto es obligación del poder legislativo corregir con carácter de preeminencia, el error descrito, con ello se conseguirá fortalecer el principio de protección humanitaria el cual es fundamento de la política migratoria.
La política migratoria y los derechos humanos de los migrantes, son una prioridad para el Estado Mexicano, esto último se reafirma al haber incluido el tema en el Pacto por México, concretamente en el compromiso 30 que busca proteger a los migrantes en territorio nacional.
De conformidad con lo expuesto, nos permitimos presentar esta iniciativa, la cual consideramos será benéfica en pro de los miles de seres humanos que transitan por el país en busca de una mejor vida.
Proyecto de Decreto
Único. Se adiciona una fracción IV al artículo 40 de la Ley de Migración, para quedar como sigue:
Artículo 40. ...
I. a III. ...
IV. Visa por razones humanitarias, la cual autoriza al extranjero que cuente con un vínculo familiar, no considerado en las hipótesis de la unidad familiar o bien, se encuentre su vida o integridad en situación de peligro por violencia o desastre natural debidamente acreditado o que una persona de nacionalidad mexicana requiera asistencia de algún familiar de origen extranjero por encontrarse en estado grave de salud, con objeto de permanecer en territorio nacional por un tiempo no mayor a ciento ochenta días, contados a partir de la fecha de entrada. La visa de este tipo autorizará también a realizar actividades remuneradas durante el lapso indicado.
Las dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal podrán solicitar por interés público el ingreso de una persona extranjera, miembro de alguna agrupación de carácter público, privado o social con la finalidad de brindar apoyo en acciones de auxilio o rescate en situaciones de emergencia o desastre en el territorio nacional.
V. Visa de residencia temporal, que autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso a territorio nacional, con el objeto de permanecer por un tiempo no mayor de cuatro años.
VI. Visa de residente temporal estudiante, que autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso en territorio nacional, con objeto de permanecer por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación que acredite que se llevarán a cabo en instituciones educativas pertenecientes al sistema educativo nacional, y realizar actividades remuneradas conforme a lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 52 de esta ley.
VII. Visa de residencia permanente, que autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso a territorio nacional, con el objeto de permanecer de manera indefinida.
...
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto surtirá sus efectos al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputada Mónica García de la Fuente (rúbrica)
Que reforma el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de Enrique Alejandro Flores Flores y suscrita por Xavier Azuara Zúñiga, diputados del Grupo Parlamentario del PAN
Los que suscriben, Enrique Alejandro Flores Flores y Xavier Azuara Zúñiga, integrantes de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentan ante esta soberanía iniciativa que reforma el último párrafo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El derecho a la vida es una condición del ser humano que se encuentra inherente a su naturaleza, y es parte primaria y esencia del principio mismo de su existencia, pues su negativa representa a la vez la pérdida de las condiciones espontáneas que surgen del estado físico de la presencia del hombre y la mujer en el mundo.
No podemos entender la existencia de ningún otro derecho, sin la existencia y respeto del derecho a la vida, pues todos los demás son consecuencias del cumplimiento de esta garantía. Este derecho parte de la premisa que considera la existencia de vida humana desde el momento mismo de la fecundación, mediante la unión de un óvulo con un espermatozoide. Desde ese instante está científicamente comprobado que tenemos un ser con un código genético determinado en el que ya están marcados los caracteres más individuales del ser humano. El derecho a la libertad, la equidad de género, la salud, la educación, la propiedad, y en general todas las garantías fundamentales son consecuencias y derivan de la preeminencia de la vida.
A la vida humana se han asignado significados diversos, no sólo en razón de las distintas perspectivas (genética, médica, filosófica, teológica, etcétera), sino también en virtud de los diversos criterios mantenidos por los especialistas dentro de cada uno de los puntos de vista considerados. Muchos genetistas, como Jérôme Lejeune, coinciden en que la vida de los individuos tiene un inicio determinado y comprobado: el momento de la concepción.
La misma condición natural del ser humano, lo obliga a trazar las normas que sean necesarias para respetar la vida desde su inicio, es decir desde que es concebido. No podemos pensar en una civilización respetuosa de la naturaleza humana, si no cuenta con los elementos jurídicos necesarios para defender la vida de los más vulnerables: los no nacidos. El niño no nacido ya es una vida distinta, aun cuando se encuentre en proceso, pues, finalmente, toda la existencia de una persona es proceso permanente.
Diversos filósofos, juristas y hombres de ciencia destacan la preponderancia del derecho a la vida, y su existencia anterior al derecho escrito. Ministros de la Corte y académicos destacados de nuestro país así lo han sostenido, e incluso existen resoluciones de nuestro máximo tribunal que asientan la eminente protección del niño no nacido desde el momento de su concepción.
Un bien tutelado por el derecho, en múltiples instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, es la vida misma. Las distinciones y excepciones generalmente van encaminadas a proteger a las personas más débiles, y el derecho de los no nacidos no se limita a legados y herencias sino a su protección integral dentro de una sociedad. La expresión “derechos humanos del concebido” conceptualiza las prerrogativas más elementales que posee una persona, especialmente aquellas relacionadas con la protección a la vida, desde el instante mismo de la concepción hasta su muerte natural. Se reconocen como una vertiente de los derechos humanos universales y se igualan por su jerarquía a aquellos derechos que buscan la protección de la persona a partir del reconocimiento de su dignidad, en sus múltiples proyecciones y circunstancias concretas, como pueden ser los derechos del niño, los derechos de la mujer, los derechos de los jóvenes, y los derechos de los adultos mayores o de las personas con discapacidad.
Diversos instrumentos internacionales, mismos que obligan al Estado mexicano desde la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011, reconocen el derecho a la vida de diversas formas, como es el caso de la Declaración Universal de Derechos Humanos que en su artículo 3 establece lo siguiente:
Artículo 3. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.
De igual forma, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce en el artículo 6 este derecho:
Artículo 6. 1. El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente.
En el mismo sentido lo hacen la Declaración Americana de los Derechos Humanos, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, siendo esta ultima la que reconoce la vida desde la concepción:
Artículo 4. Derecho a la Vida
1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.
En el caso de los niños, la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 establece en los artículos 6 y 37 el reconocimiento del derecho a la vida.
Está más que comprobado que la comunidad internacional cuenta ya con protocolos que defienden este derecho fundamental, en especial la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que reconoce la existencia de la vida desde la concepción y por ende la necesidad de que los estados nacionales de América la defiendan desde ese momento.
En cuanto a nuestro derecho interno, actualmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no reconoce explícitamente el derecho a la vida. Existe una laguna que amerita ser saciada por el Poder Legislativo, pues no hay artículo que directamente establezca esta garantía primaria y determinante para la existencia de todos los demás derechos del hombre.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, después de realizar un análisis vasto, gramatical y sistemático de la Carta Magna en la acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, llega a las siguientes conclusiones:
... Dentro de los parámetros internacionalmente establecidos como mínimos de protección y garantía, y con un sentido de progresividad, el derecho a la vida debe ser regulado por el legislador nacional de conformidad con sus competencias y facultades...
... este tribunal considera que lo único que podemos encontrar en la Constitución de manera expresa, son previsiones constitucionales que de manera positiva establecen obligaciones para el Estado de promocionar y hacer normativamente efectivos los derechos relacionados con la vida, por ejemplo el artículo 4o. de la Constitución, que contiene previsiones relacionadas con la salud, el medio ambiente, la vivienda, a la protección a la niñez, a la alimentación y el artículo 123 que contiene disposiciones específicas para el cuidado de las mujeres en estado de embarazo y parto.
Es indudable que los ministros observan en ésta y otras tantas resoluciones, la necesidad de que se legisle en la materia y se pueda establecer con presión los alcances del derecho humano a la vida.
La misma corte estableció el siguiente criterio jurisprudencial donde se pronunció sobre la protección del derecho a la vida del producto de la concepción, y estableció la siguiente tesis jurisprudencial número P./J. 14/2002, lo siguiente:
Derecho a la vida del producto de la concepción. Su protección deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los tratados internacionales y de las leyes federales y locales. Si se toma en consideración, por un lado, que la finalidad de los artículos 4o. y 123, Apartado A, fracciones V y XV, y Apartado B, fracción XI, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la exposición de motivos y los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión que dieron origen a sus reformas y adiciones, de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, y treinta y uno de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, respectivamente, es la procuración de la salud y el bienestar de los seres humanos, así como la protección de los derechos de la mujer en el trabajo, en relación con la maternidad y, por ende, la tutela del producto de la concepción, en tanto que éste es una manifestación de aquélla, independientemente del proceso biológico en el que se encuentre y, por otro, que del examen de lo previsto en la Convención sobre los Derechos del Niño y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de enero de mil novecientos noventa y uno y el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, aprobados por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el diecinueve de junio de mil novecientos noventa y el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta, respectivamente, cuya aplicación es obligatoria conforme a lo dispuesto en el artículo 133 de la propia Norma Fundamental, se desprende que establecen, el primero, la protección de la vida del niño tanto antes como después del nacimiento y, el segundo, la protección del derecho a la vida como un derecho inherente a la persona humana, así como que del estudio de los Códigos Penal Federal y Penal para el Distrito Federal, y los Códigos Civil Federal y Civil para el Distrito, se advierte que prevén la protección del bien jurídico de la vida humana en el plano de su gestación fisiológica, al considerar al no nacido como alguien con vida y sancionar a quien le cause la muerte, así como que el producto de la concepción se encuentra protegido desde ese momento y puede ser designado como heredero o donatario, se concluye que la protección del derecho a la vida del producto de la concepción, deriva tanto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como de los tratados internacionales y las leyes federales y locales. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, pleno, tomo XV, febrero de 2002, página 588.)
Por otra parte, científicos y autoridades reconocidas en materia de biológica, han expresado la existencia científica de la vida desde la concepción, por lo que todo Estado democrático debe garantizar a cualquier ciudadano la protección decidida de la ley, más aun cuando se trata de una persona en proceso de formación y crecimiento y que por estar indefensa, necesita en mayor medida la protección social y del Estado traducida en una ley que le garantice el derecho primario a la vida. Desde el punto de vista biológico, está comprobado que el óvulo fecundado es un individuo dotado de su propia información e identidad genética, misma que tendrá toda su vida. Además, es un ser individualizado que es parte del cuerpo de la madre, aun cuando ahí se encuentre alojado. Por lo tanto, ni la madre ni el padre ni nadie más tiene derecho a disponer de él. En otras palabras, la genética establece que un ser humano surge cuando está reunida toda la información necesaria y suficiente para definirlo. Por tanto, queda claro que lo que hay en el seno materno no es parte del cuerpo de la madre, es un ser humano vivo que está alojado en su vientre y que tiene derecho a nacer.
Jérome Lejeune, médico genetista francés y uno de los padres de la genética moderna, sobre el tema de la protección de la vida del no nacido afirma lo siguiente:
Porque sabemos con certeza que toda la información que definirá a un individuo, que le dictará no sólo su desarrollo, sino también su conducta ulterior, sabemos que todas esas características están escritas en la primera célula. Y lo sabemos con una certeza que va más allá de toda duda razonable, porque si esta información no estuviera ya completa desde el principio, no podría tener lugar; porque ningún tipo de información entra en un huevo después de su fecundación. (...)
Pero habrá quien diga que, al principio del todo, dos o tres días después de la fecundación, sólo hay un pequeño amasijo de células. ¡Qué digo! Al principio se trata de una sola célula, la que proviene de la unión del óvulo y del espermatozoide. Ciertamente, las células se multiplican activamente, pero esa pequeña mora que anida en la pared del útero ¿es ya diferente de la de su madre? Claro que sí, ya tiene su propia individualidad y, lo que es a duras penas creíble, ya es capaz de dar órdenes al organismo de su madre.
El doctor Micheline M. Mathews-Roth, de la Escuela de Medicina de Harvard, autor de gran cantidad de estudios de materia embriológica y médica, en una comparecencia ante una subcomisión del Senado estadounidense, en abril de 1981, dijo categóricamente que la vida humana comienza desde la concepción. Así lo hicieron gran cantidad de prestigiados médicos y científicos que estuvieron en aquella ocasión en el Senado de Estados Unidos, que concluyó con la expedición de leyes que defendían la vida desde el momento de la concepción.
La evidencia científica, los razonamientos jurídicos, antropológicos y filosóficos, establecen claramente la preeminencia del derecho a la vida, la situación natural de su existencia. Por tanto, se requiere su reconocimiento expreso por el derecho positivo interno, pues aunque internacionalmente se reconoce el derecho a la vida por instrumentos que son vinculantes para el Estado mexicano, la ausencia de un elemento escrito en el derecho nacional genera un sistema legal sujeto a interpretaciones que no necesariamente se apegan al respeto de la dignidad humana y que generan lagunas que vulneran y dejan sin protección a las niñas y niños no nacidos.
El doctor Jorge Adame Goddard, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, afirma lo siguiente:
Enmendar la Constitución para que se ajuste a lo dictado por el derecho internacional e impedir toda posibilidad de suspender la vida, sin duda, será un gran avance para todos los mexicanos.
Como representantes de todos los mexicanos, nacidos y no nacidos, tenemos la gran responsabilidad y obligación de establecer en la Constitución el derecho a la vida desde la concepción, siguiendo el ejemplo de las diversas entidades federativas que lo han establecido así en su Constitución. Otros países de Latinoamérica también han dado el mismo ejemplo, como es el caso de Chile, al establecer dentro de su Constitución nacional el derecho a la vida desde la concepción, en los siguientes términos:
Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas:
1. El derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona. La ley protege la vida del que está por nacer...
Por otra parte, en Argentina existen esfuerzos legislativos destacados para proteger la vida del niño no nacido, como la declaratoria de los derechos del niño por nacer, que establece lo siguiente:
Declaración de los Derechos del Niño por nacer:
1. Se entiende por niño por nacer a todo ser humano desde el momento de la concepción, es decir, desde la penetración del óvulo por el espermatozoide, hasta el momento de su nacimiento.
La reforma constitucional en materia de derechos humanos que entró en vigor en junio de 2011 colocó en el centro de la actuación del Estado mexicano la protección y garantía de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por éste. Dicha reforma estableció como principio interpretativo el principio pro personae , lo cual supone que, en caso de contradicción entre lo contenido en la Constitución y en los tratados internacionales, se debe aplicar la norma que más favorezca a la persona, sin que eso implique que un ordenamiento prevalecerá definitivamente sobre otro. Conforme a la propia Constitución, todas las normas de derechos humanos se deberán interpretar de manera que favorezcan la mayor protección para la persona.
Si bien la Constitución no reconoce el derecho a la vida como lo hacen los diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos que son vinculantes para el Estado mexicano, la misma debe de adecuarse a las disposiciones internacionales para ampliar el ámbito de protección de los no nacidos, conforme al principio pro personae. Por tanto, para brindar mayor protección a los seres humanos no nacidos, como legisladores tenemos la obligación de aplicar lo que disponen los diversos instrumentos internacionales firmados y ratificados por México que reconocen el derecho a la vida, mediante su inclusión en el texto de nuestra propia Constitución y, por ende, en las constituciones respectivas de cada una de las entidades federativas.
Defender la vida del no nacido supone solidarizarse con una visión integral de la persona desde el primer instante del proceso vital, lo cual trae consigo un gran número de consecuencias positivas en lo que respecta la promoción y la defensa de los derechos humanos de todos, tanto individuales como sociales.
Por lo expuesto y fundado se somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el último párrafo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 1o. ...
...
...
...
El Estado mexicano reconoce, protege y garantiza el derecho a la vida. Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le considera como nacido para todos los efectos legales correspondientes, hasta su muerte natural. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas de los estados deberán realizar las adecuaciones que correspondan a sus Constituciones locales, así como a su legislación secundaria, en un plazo máximo de seis meses, a partir del inicio de la vigencia de este decreto.
Diputados:Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal de Derechos, y de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Tomás Torres Mercado, del Grupo Parlamentario del PVEM
El suscrito, Tomás Torres Mercado, diputado a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de Coordinación Fiscal, con la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa se inspira en diversas propuestas que he impulsado en los últimos años como legislador federal, con el propósito de establecer un marco legal que permita impulsar el desarrollo sustentable y sostenible de las regiones y comunidades de nuestro país en las que se llevan a cabo actividades mineras. La idea es retribuir a dichas regiones y comunidades por la riqueza que aportan a la nación en su conjunto, sin dejar de reconocer y estimular a quienes realizan cuantiosas inversiones para desarrollar proyectos de exploración y explotación en la materia.
Por otra parte, la propuesta que hoy presentamos busca recuperar el espíritu de los acuerdos para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad alcanzados en el Pacto por México. Particularmente, el relativo a transformar la minería en una industria eficiente y socialmente responsable.
Lo cierto es que la historia de México está íntimamente ligada a la minería. Diversos hallazgos arqueológicos demuestran que esta actividad se realizaba en nuestro territorio desde la época prehispánica. Durante la época de la colonia española, ciudades como Zacatecas, San Luis Potosí o Guanajuato debieron su fundación al descubrimiento y explotación de ricos yacimientos, principalmente de plata. Años después, esa plata y otras riquezas minerales ayudaron a nuestro país a consolidar su independencia. En la etapa posrevolucionaria los recursos extraídos por la minería contribuyeron a impulsar nuestro crecimiento y a la consolidación de nuestra infraestructura, industria y comercio.
En la actualidad, México destaca como uno de los productores más importantes de minerales del mundo.
Basta señalar que nuestro país es el principal productor de plata del orbe. De acuerdo con datos de The Silver Institute, una asociación internacional que busca incrementar los estudios y conocimientos sobre la plata, sus usos y valor, en 2012 la producción mexicana de este metal precioso se ubicó en 162 millones de onzas o más de cinco mil toneladas (17.7 por ciento del total mundial); un volumen de producción que está por encima del de países como China (117 millones de onzas) y Perú (111 millones de onzas).1 En gran medida, este lugar en la producción de plata se debe a la existencia de yacimientos como el de Fresnillo, que es el más rico que ha descubierto la humanidad.
Por otra parte, según el informe anual 2013 de la Cámara Minera de México (Camimex), nuestro país ocupa la séptima posición en cuanto a la producción mundial de oro, empatado con Canadá y por delante de países como Ghana, Uzbekistán e Indonesia2 . De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en 2012, México extrajo de sus minas 102.8 toneladas de oro. En este caso, la unidad de producción minera Peñasquito, situada en Zacatecas, fue la mayor productora del metal dorado del país. Dicha unidad alcanzó una producción global de 834 mil onzas de oro, que equivale al 26 por ciento de la producción total del país en 2012. Otros yacimientos importantes se encuentran en estados como Guerrero, Sonora, Chihuahua, San Luis Potosí y Durango.
De manera paralela, México es el décimo productor mundial de cobre. Según el Inegi, en 2012 el país produjo 500 mil 275 toneladas de cobre, lo que representa 12.8 por ciento más que en 2011.
Por lo que hace al zinc, México se mantuvo como el sexto mayor productor. De acuerdo con las cifras del Grupo Internacional de Estudios del Plomo y Zinc (ILZSG) de Naciones Unidas, nuestro país produjo en sus minas 645 mil toneladas de dicho metal, lo que representó un aumento de 2 por ciento respecto de 2011.
Además, México es el segundo productor de fluorita a nivel mundial (17.52 por ciento del total), el tercero de celestita (8.29 por ciento del total), el octavo de yeso (2.57 por ciento del total), el octavo de barita (1.90 por ciento del total), el noveno de sal (3.14 por ciento del total) y el décimo segundo de fosforita (0.81 por ciento del total)3 .
A partir de todo lo antes señalado es posible comprender que durante 2012 el valor de la producción minero-metalúrgica en nuestro país haya sido de 17 mil 843 millones de dólares4 . Dicho valor, complementado con datos de los minerales no metálicos (no concesibles), asciende a más de 23 mil millones de dólares. Actualmente, la minería es el cuarto generador de divisas extranjeras después de la industria automotriz, la electrónica y el petróleo; 77 por ciento más que el turismo y ligeramente superior a las remesas.5 Se estima que en este año la inversión minera ascenderá a más de 8 mil millones de dólares.
Desafortunadamente, toda esta riqueza no se ve reflejada en la todos los estados, municipios y pueblos donde se desarrollan explotaciones de minerales, muchos de los cuales se encuentran entre los más pobres del país. Estados como Zacatecas, Guerrero, San Luis Potosí son ejemplos de ello.
Zacatecas, como hemos señalado, es el principal productor de plata, el principal productor de zinc, el principal productor de plomo y el segundo productor de oro del país; sin embargo, de acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en 2012 el 54.2 por ciento de su población se encontraba en situación de pobreza, esto es, por encima de la media nacional6 .
Guerrero, es el cuarto productor de oro a nivel nacional y ocupa un lugar importante en la producción de zinc y otros minerales, pero en 2012 casi 70 por ciento de su población se encontraba en situación de pobreza7 .
Al hacer una revisión al nivel de los municipios del país donde se encuentran explotaciones de minerales encontramos una situación similar.
En ocasiones, cuando las actividades extractivas y de procesamiento de las empresas terminan, es común que las comunidades mineras se conviertan en lugares empobrecidos, sin recursos para atender problemas relacionados con la explotación de acuíferos, la deforestación, la erosión de tierras, el manejo de desechos o la rehabilitación de infraestructura.
Esto no puede continuar. Como bien se señala en el Pacto por México, los beneficios que genera la industria minera deben incluir a los habitantes de las comunidades donde esta se establece, sin lesionar proyectos e inversiones.
A través de la presente iniciativa buscamos dar un paso en la dirección correcta y enriquecer el debate en este importante tema. De manera concreta presentamos reformas y adiciones a diversos artículos de la Ley Federal de Derechos a fin de establecer un derecho adicional sobre minería, aplicando la tasa de 3 por ciento al valor promedio del volumen de producción obtenido de sustancias o minerales de cada mes calendario. Para calcular el pago de este derecho, proponemos que se utilicen los datos que para tal efecto emita la Secretaría de Economía.
De manera paralela, proponemos reformar y adicionar la Ley de Coordinación Fiscal a fin de establecer que la recaudación obtenida por el cobro del derecho adicional sobre minería previsto en el artículo 266 de la Ley Federal de Derechos se destinará a la constitución del Fondo para el Desarrollo Sustentable de Entidades Federativas y Municipios Mineros. Dicho fondo, similar al que existe por la extracción de petróleo, se distribuirá en 60 por ciento a las entidades federativas donde se desarrollan actividades mineras y 40 por ciento restante de forma directa a los municipios y las demarcaciones del Distrito Federal donde se desarrollan actividades mineras. Lo anterior, en proporción directa a su participación porcentual en el valor promedio del volumen de producción de sustancias o minerales, de conformidad con los datos de la Secretaría de Economía.
Tal como hemos dicho en ocasiones anteriores, es tiempo de saldar nuestra deuda histórica con aquellas entidades y comunidades ricas en recursos naturales, pero que padecen la falta de oportunidades de desarrollo.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de Coordinación Fiscal
Artículo Primero. Se reforman los artículos 262, 266, 268 y se adicionan los artículos 266 Bis y 266 Ter a la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:
Ley de Coordinación Fiscal
Artículo 262. Están obligadas a pagar los derechos sobre minería que establece este capítulo todas las personas físicas o morales titulares de una concesión o asignaciones, que desarrollen trabajos relacionados con la exploración o explotación, por cualquier medio, de sustancias o minerales sujetos a la aplicación de la Ley Minera y su reglamento .
Artículo 266. Las personas físicas o morales a que se refiere el artículo 262 de esta ley, pagarán el derecho adicional sobre minería, aplicando la tasa de 3 por ciento al valor promedio del volumen de producción obtenido de sustancias o minerales de cada mes calendario.
La base del derecho adicional sobre minería se determinará por cada sujeto obligado.
Para calcular el pago de este derecho se utilizarán los datos que para tal efecto emita la Secretaría de Economía.
Artículo 266 Bis. Los contribuyentes efectuarán el pago de este derecho mediante declaración que presentarán ante las oficinas autorizadas a más tardar el día 17 del mes siguiente al que corresponda el pago.
Si un contribuyente tuviera varios centros o unidades de producción de sustancias o minerales, presentará por todos ellos una sola declaración.
Artículo 266 Ter. Las personas fiscas o morales a que se refiere el artículo 262 de esta ley, deberán llevar un formato por unidad minera en el que se desglose la información necesaria para el pago del derecho adicional sobre minería. Este formato será expedido por la Secretaría de Economía.
Artículo 268. La cancelación de una concesión o asignación minera por el incumplimiento en el pago de los derechos sobre minería establecidos en esta ley o por cualquier otra de las causas previstas en la Ley Minera, no libera a su titular del pago de los derechos sobre minería que haya causado durante su vigencia, así como de los demás accesorios que se hubieren originado por el incumplimiento en el pago de éstos, de acuerdo con las disposiciones fiscales.
Transitorio
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se reforma el párrafo cuarto del artículo 2o. y se adiciona un artículo 4-C a la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:
Artículo 2o. ...
...
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Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni el impuesto sobre automóviles nuevos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de esta ley; ni la parte correspondiente al régimen de pequeños contribuyentes; ni la recaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2o., fracción II, inciso B) y 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; ni las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4o.-A y 4o.-B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la federación por aplicar una tasa superior a 1 por ciento a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta; ni tampoco el derecho adicional sobre minería.
...
...
...
...
...
Artículo 4-C. La recaudación obtenida por el cobro del derecho adicional sobre minería previsto en el artículo 266 de la Ley Federal de Derechos se destinará a la constitución del Fondo para el Desarrollo Sustentable de Entidades Federativas y Municipios Mineros.
El fondo a que se refiere este artículo será distribuido de la siguiente forma:
I. 60 por ciento a las entidades federativas donde se desarrollan actividades mineras, en proporción directa a su participación porcentual en el valor promedio del volumen de producción de sustancias o minerales, de conformidad con los datos de la Secretaría de Economía.
II. 40 por ciento a los municipios y las demarcaciones del Distrito Federal donde se desarrollan actividades mineras, en proporción directa a su participación porcentual en el valor promedio del volumen de producción de sustancias o minerales, de conformidad con los datos de la Secretaría de Economía.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Ver página Web: https://www.silverinstitute.org/site/supply-demand/silver-production/
2. Cámara Minera de México, Informe anual 2013 , México, 2013, p. 15 en: http://www.camimex.org.mx/files/2013/7538/7308/02situacion2013.pdf.
3. Op. cit., p. 36 y ss.
4. Ibid, p. 10.
5. Ibid, p. 44.
6. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Resultados de pobreza a nivel nacional y por entidades federativas 2010-2012 , en: http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012 /Pobreza-2012.aspx
7. Ver nota 6.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Tomás Torres Mercado (rúbrica)
Que reforma los artículos 7o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a cargo del diputado Fernando Alejandro Larrazábal Bretón, del Grupo Parlamentario del PAN
Planteamiento del problema
Hoy más que nunca se afirma que la Internet como herramienta indispensable de comunicación, se ha convertido en una parte fundamental en la vida de miles de millones de niñas, niños y adolescentes, a quienes expertos en el tema han denominado generación internauta, interactiva o net.
En su denominación, se coincide que la Internet es la red de redes que integrada por usuarios, proveedores de acceso, proveedores de hosting y de housting , es una vía idónea de información y también de riesgos tratándose de usuarios menores de edad, por la falta de garantías de seguridad, como los que a continuación se enlistan:
• Acceso a páginas de contenido para adultos con material sexual explícito e implícito;
• Juegos de azar;
• Escenas de violencia;
• Consumo de drogas y alcohol; y
• Comunicación con personas desconocidas que tiene como objetivo de conversación el engaño y la seducción.
• Abuso en cualquiera de sus manifestaciones, entre otros.
En el estudio La generación interactiva en Iberoamérica 2010. Niños y adolescentes ante las pantallas, de Xavier Bringué, Charo Sádaba y Jorge Tolsá, Colección Generaciones Interactivas -Fundación Telefónica, citado por Amaia Arribas y Octavio Islas en el artículo “Niños y jóvenes mexicanos ante internet”, publicado en Razón y Palabra 67, primera revista digital en Iberoamérica especializada en comunicología, da cuenta de la información siguiente:
De los 22 mil niños y adolescentes entrevistados pertenecientes a siete países latinoamericanos, entre los que se encuentran México (se encuestaron a 8,927 niños desde primer grado hasta secundaria, en su gran mayoría en colegios públicos), Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Venezuela. El informe revela que el 42 por ciento de los niños iberoamericanos encuestados de 11 años prefieren Internet a la televisión, y el porcentaje sube hasta el 60 por ciento en el rango de adolescentes entre 14 y 15 años.
Para los niños y adolescentes iberoamericanos estar “desconectado” o no tener acceso a Internet significa estar prácticamente “muertos”, socialmente hablando.
Usos más frecuentes y contenidos más visitados
El uso de Internet aparece estrechamente vinculado a la posibilidad de comunicarse con los demás. Datos del estudio sobre las generaciones interactivas en Iberoamérica, revelan sin embargo que los niños mexicanos no presentan un uso intensivo de herramientas como el Messenger, el correo electrónico o el envío de SMS: para seis de cada diez menores, Internet les es útil para navegar por la web y descargar contenidos; cuatro de cada diez encuentran interesante poder compartir fotos y videos, jugar de forma virtual con otros usuarios.
Tan importante es el uso que se hace de Internet como los contenidos más visitados. Podemos clasificar los contenidos en cuatro ejes: relativos al ocio (música, juegos, humor, deportes, aficiones... ); relativos a la educación y cultura (vinculado al desarrollo de tareas escolares); contenidos calificados para adultos, y otros contenidos como una alternativa a aquellas visitas que no se pueden clasificar en las anteriores. Los resultados revelaron que a los niños y adolescentes iberoamericanos visitan sobre todo aquellas páginas que les proporciona experiencias de ocio. La búsqueda del entretenimiento a través del consumo de contenidos relacionados con el ocio está fuertemente contrapuesto a la posibilidad de encontrar en la red una fuente de conocimientos educativos y culturales (sólo dos de cada diez menores lo hacen).
La edad y el sexo determinan además el tipo de páginas que visitan dentro de cada bloque de contenidos. Así, los niños de edad más temprana prefieren buscar contenidos relacionados con juegos, y el acceso a otros contenidos de ocio aumenta con la edad. En cuanto a sexo, las niñas se decantan por los contenidos musicales y educativos mientras que los niños prefieren los contenidos de deportes y relacionados con software e informática, así como todo aquello que esté relacionado con el humor. Por otro lado, los contenidos cuya preferencia de acceso no está afectada en función del género de los usuarios son las noticias, concursos y programas de televisión.
La siguiente tabla refleja las respuestas de los 20,941 escolares de 10 a 18 años ante la pregunta “¿Cuáles de los siguientes contenidos acostumbras a visitar?”.
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¿Qué está pasando en México?
La tenencia de computadora en los niños mexicanos en sus hogares en zonas urbanas alcanza cerca del 70 por ciento, en cambio más de la mitad de los menores en zonas rurales afirma no usar ninguna computadora por lo que queda de manifiesta una enorme desigualdad de lo rural frente a la ciudad.
Entre los menores mexicanos que usan Internet, el lugar de acceso más habitual es el hogar (casi 40 por ciento de los casos), mientras que el 32 por ciento de los niños rurales lo hace desde la escuela. Su uso en casa entre semana, en el caso de los jóvenes mexicanos del entorno rural que disponen de acceso a Internet, es diferente al fin de semana: de lunes a viernes un 15 por ciento afirma no usar la red, y un 7 por ciento lo hace menos de una hora, mientras que los heavy users declaran que usan Internet más de dos horas, pero sólo el 11 por ciento de los casos.
En México, según el último Estudio de consumo e Internet del IAB (Interactive Advertising Bureau –http://www.iabmexico.com-), llevado a cabo por Millward Brown y TGI™, publicado en julio de 2008 en México, revela que Internet es actualmente el tercer medio más utilizado en México, después de la televisión y la radio, donde el usuario pasa alrededor de de 4.49 horas cada vez que se “conecta a Internet”, de los cuales lo hace de manera activa durante 3.56 horas por ocasión. De acuerdo a los datos de penetración de Internet proporcionados por TGI, 3 de cada 10 mexicanos acceden a este medio. Otro dato relevante según esta fuente es que cada vez más mexicanos tienen acceso a Internet, siendo utilizado ya por más del 20 por ciento de la población y más del 26 por ciento en zonas urbanas.
Si bien para la media de los niños y jóvenes encuestados de los países participantes en el estudio La generación interactiva en Latinoamérica. Niños y adolescentes ante las pantallas, navegar solo por Internet es la opción mayoritaria entre los niños de 10 a 14 años y de éstos, el 20 por ciento reconoce fingir ser otra persona en los chats; el 30 por ciento ha quedado en la vida real con alguien que ha conocido en Internet, en México se agudiza ya que, los niños de 6 a 9 años de las zonas rurales responden en un 30 por ciento que lo hacen solos, un 22 por ciento con algún amigo, un 19 por ciento con algún hermano, un 11 por ciento con su padre, un 13 por ciento con su madre y un 14 por ciento con un profesor. En la zona urbana mexicana, para los jóvenes y niños navegar por Internet es una experiencia autónoma en relación a la media latina.
Esta información nos advierte el peligro que hay para muchos niños que acceden a información no apta para su edad, o en el peor de los casos, son contactados por personas adultas para fines peligrosos. De hecho, uno de cada tres jóvenes reconoce que tiene un amigo virtual y que lo ha conocido en persona.
Los mundos virtuales y las redes sociales para niños y jóvenes se han convertido en el modus operandi de sus comunicaciones: los niños no sólo conocen a nuevos niños y profundizan en sus relaciones con estos niños que acaban de conocer en Internet, sino que también prolongan sus relaciones con niños que ya conocen en la vida “normal”.
Un 40 por ciento de los niños y jóvenes mexicanos rurales cree que tiene un nivel medio de experiencia y pericia en la Red, y un 32 por ciento estima que su nivel es avanzado por lo que se creen seguros en ella; sólo un 13 por ciento se considera expertos, y por el contrario un 12 por ciento como principiantes, donde curiosamente en la ciudad, el 23 por ciento de los adolescentes mexicanos se considera principiante.
La familia adopta el papel de mediador frente a la red en el sentido de que ejercen algún tipo de protección cuando sus hijos navegan en Internet. Así, el 61 por ciento de los adolescentes mexicanos de las zonas rurales sus papás les preguntan qué hacen, al 47 por ciento les echan un vistazo, a un 11 por ciento les ayudan, y sólo otro 11 por ciento se sientan con ellos a ver qué páginas visitan.
También resulta muy interesante ver las prohibiciones que los papás hacen a sus hijos para navegar en Internet. Por ejemplo, al 61 por ciento de los jóvenes del ámbito urbano sus papás no les dejan comprar, y a un 67 por ciento no les permiten dar información personal. Un 21 por ciento afirmó que sus padres no quieren que contesten encuestas por Internet, y tampoco les permiten enviar mensajes SMS a celulares en un 15 por ciento de los jóvenes. Con menor incidencia, la prohibición de que jueguen o vean videos por Internet (6 por ciento y 11 por ciento, respectivamente). En cambio, hay que destacar que existe un 13 por ciento que afirma no tener ningún tipo de restricción paterna para navegar por Internet, es decir, lo hace libremente y sin supervisión.”
De acuerdo con informes de México sobre los Protocolos Facultativos de la Convención sobre los Derechos del Niño, relativos a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, y a la participación de niños en conflictos armados –México: Secretaría de Relaciones Exteriores, Dirección General de Derechos Humanos y Democracia, 2011, página 14–, se reconoce:
II. Información general
13. En el monitoreo de Internet que realiza la Policía Federal Preventiva, a través de la Unidad de Delitos Cibernéticos y Contra Menores, se han encontrado 1.347 sitios que exhiben pornografía infantil, de los cuales 310 son mexicanos.
14. La Unidad de Delitos Cibernéticos y Contra Menores calcula que el 73,6 por ciento de las imágenes pornográficas que muestran los sitios mencionados son de niñas y el 26,4 por ciento de niños.
15. Asimismo, se estima que las niñas, niños y adolescentes utilizados en dichos sitios tienen las siguientes características:
a) 41 por ciento tiene entre 12 y 17 años de edad;
b) 38 por ciento tiene entre 8 y 12 años de edad;
c) 14 por ciento tiene entre 4 y 8 años de edad;
d) 7 por ciento tiene entre 0 y 4 años de edad;
e) 79 por ciento son caucásicos;
f) 12 por ciento son latinos;
g) 6 por ciento son asiáticos;
h) 3 por ciento son de raza negra.
Por otro lado, con base en el resultado de la encuesta Usuarios de Internet en México de 2012 , del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), el 32.2 por ciento de los hogares del país contaba con una computadora, lo cual representó un incremento del 8.9 por ciento con respecto al 2011. Asimismo, que el 26.0 por ciento de los hogares contaba con una conexión a Internet, el servicio más característico de las TIC, mostrando un crecimiento del 13.4 por ciento respecto al 2011. La citada encuesta reporta que 44.7 millones de personas que usaban una computadora; de los cuales dos de cada tres se agrupaba en el rango de 12 a 34 años de edad, y al caracterizar al total de usuarios por género, se observó una distribución cercana entre mujeres (49.0 por ciento) y hombres (51.0 por ciento). Las computadoras en México tienen uno o más usos, pero principalmente en actividades escolares (51.8 por ciento de los usuarios), le siguen las vinculadas con actividades de comunicación (49.3 por ciento); las de entretenimiento (39.5 por ciento) y las laborales (30.2 por ciento). El número de usuarios de Internet tuvo un incremento del 8.8 por ciento entre el 2011 y 2012, al pasar de 37.6 a 40.9 millones de personas. Al igual que en el caso de la computadora, la mayor parte de quienes utilizaban Internet, se concentró en los jóvenes de 12 a 34 años, con una participación del 64.1 por ciento y sobre los usos que le dan al servicio de Internet, predominaron tanto los referidos a obtener información de carácter general como los que la utilizaron para realizar actividades de comunicación (59.7 por ciento) seguido del grupo que la utilizó como apoyo a las actividades escolares (31.1 por ciento).
El Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), el 4 de marzo de 2012 en el marco de generar una nueva cultura de protección de datos personales a través del Consejero Ángel Trinidad Zaldívar, reveló que “al menos el 36 por ciento de los adolescentes mexicanos, de entre 12 y 18 años de edad, que navegan en internet, asegura haber publicado fotos suyas en poses provocativas. De acuerdo con registros sobre el uso de internet en nuestro país, el universo de internautas ubicados en ese rango de edad es de aproximadamente de 10 millones. El 45 por ciento de niños, niñas y adolescentes tiene la computadora en su habitación y el 30 por ciento han publicado datos personales, como: dirección, teléfono, nombre de la escuela y fotos familiares; asimismo, que el 43 por ciento no considera peligroso ir a una cita con una persona que conoció en internet. Por supuesto que todo esto da pie a que se cometan muchos crímenes tales como secuestro, abuso o maltrato físico y robo, ya que facilita a los criminales la obtención de datos.”
Como parte de las acciones para revertir las alarmantes cifras de los ilícitos cometidos a niñas, niños y adolescentes derivados del uso de internet, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y Adolescencia, (UNICEF), a través de su informe Seguridad Infantil en Internet: Retos y Estrategias Globales , del 13 de abril de 2011, detalla que existen más de 16.700 páginas web que muestran imágenes de abusos a niños, de los que el 73 por ciento son menores de diez años.
El citado informe ha pretendido desde su presentación, proporcionar una mejor comprensión de los riesgos a los que se enfrentan los jóvenes en internet, y un marco para protegerlos de amenazas como el ciber acoso y la exposición a imágenes de abusos, el grooming , entre otras acciones y de forma paralela, reconocer los múltiples beneficios de Internet en la educación, la socialización y el entretenimiento, así como en los derechos de los niños a acceder a dicho servicio.
De forma particular, el UNICEF reconoció que “no es posible eliminar todos los riesgos que existen en el entorno online. Es un espacio demasiado grande, sin gobierno, en evolución, con una industria creativa publicitaria en crecimiento como para estar siempre sujetos al tipo de controles que son necesarios para proteger completamente a los niños; tampoco es deseable que se controle de manera excesiva, ya que destruiría la esencia de internet y sus muchos beneficios”. Como parte de las acciones que se recomiendan para lograr un entorno, se encuentran:
Enseñar a los niños a protegerse por sí mismos;
Acabar con la impunidad de quienes lo acosan;
Reducir el acceso al material dañino; y
Apoyar la recuperación de las víctimas.
Ahora bien, en nuestro país tanto gobierno como sociedad civil organizada, han contribuido con una serie de acciones para contrarrestar la proliferación del delito cibernético, mismas que han tenido como objetivo: prevenir e informar sobre el uso adecuado del Internet por parte de niñas, niños y adolescentes, entre las que destacan:
Por último, El 22 de marzo de 2013, en la página de http://www.excelsior.com.mx, se publicó la nota “Crean padres app antiporno Saintapp”. La aplicación tiene el fin de proteger a los niños de material con contenido sexual en internet. Encabeza la cruzada contra la pornografía infantil en la web y en ella se cita:
Los infantes pueden descubrir mundos nuevos navegando en internet, pero también se enfrentan a los riesgos que trae consigo la red, como la pornografía. De acuerdo con la asociación End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes (ECPAT) Internacional, México es el segundo productor de pornografía infantil en el mundo, aunque otras organizaciones lo ubican en primer lugar.
Sin cifras oficiales más recientes, la hoy extinta Policía Federal Preventiva (PFP) ya ubicaba hace algunos años a la explotación sexual de niños y adolescentes a través de internet en el tercer lugar en la lista de delitos cibernéticos.
Esa situación llevó a cinco padres de familia, preocupados por la seguridad de sus hijos, a desarrollar la aplicación Safe Access Internet Navigation Technology (Saintapp), que bloquea información sexual implícita y explícita de sitios web y está disponible en inglés y español.
La edad promedio en la que los niños tienen contacto con la pornografía es a los 11 años y generalmente es por accidente, mientras buscaban un juego o estaban en un servicio de mensajería instantánea, según Carlos Godoy, vicepresidente de Sosvia, empresa que desarrolló Saintapp.
“Es un filtrado eficiente que permite a los niños acceder a contenido educativo y bloquea el potencialmente ofensivo, no sólo las URL con contenido sexual”, dijo Godoy, quien también participa en esta cruzada en la ciudad de Tijuana.
Sus ventajas son muchas, ya que permite a los padres dar libertad a sus hijos en la navegación por medio de la instalación de una contraseña y no afecta la velocidad de la conexión. No interfiere con ninguna otra actividad de los menores en la red, aunque al detectar un sitio con pornografía, se despliega una pantalla que así lo indica.
Acoso virtual
Una reciente encuesta de la Alianza para la Seguridad en Internet (ASI), reveló que 10.5 por ciento de los niños y niñas de tercero y cuarto grados de primaria, hablan de sexo con personas que conocen en ese medio, y 18 por ciento de los menores han sido molestados en la red.
La ASI define “la exhibición, publicación, difusión, intercambio y comercialización de pornografía infantil” como un delito en el que se utilizan las tecnologías de información y comunicación como un instrumento o medio para delinquir.”
La aplicación permite a los padres dar libertad a sus hijos en la navegación por medio de la instalación de una contraseña, y no afecta la velocidad de la conexión a internet. A pesar de que al detectar un sitio con pornografía se despliega una pantalla que así lo indica, no es intrusivo en ninguna otra actividad de los niños en la red.
“Internet es un lugar sin fronteras y el objetivo de Saint es que las familias puedan navegarlo libremente. Nosotros buscamos pelear por los derechos de los niños y no arrebatarles su inocencia”, explicó Godoy.
Con 25 mil aplicaciones vendidas en México desde 2012, los socios de Sosvia y sus 25 empleados en Tijuana buscan hacer disponible a Saintapp para los dispositivos móviles. Esta herramienta está a la venta en tiendas departamentales para quienes no tengan una tarjeta de crédito para comprarla en línea.
Derivado de los riesgos del acceso a internet por parte de niñas, niños y adolescentes y de las diversas medidas implementadas a partir de 2008 para contrarrestar las alarmantes cifras de delitos cometidos, como legislador Federal, considero que es imperativo de la LXII Legislatura que esta problemática descrita se reincorpore como una de las prioridades de la agenda pública de México. Asimismo, convencido que el reconocimiento de la garantía de seguridad para que las niñas, niños y adolescentes puedan navegar por internet es responsabilidad del Estado mexicano principalmente, la presente iniciativa debe considerarse como una oportunidad y pero también como un reto para legislar en esta materia y más aún cuando ella se encuentran involucradas personas menores de edad.
Por lo anterior y en aras de hacer posible el acceso seguro al internet por parte de niñas, niños y adolescentes, se propone reformar la fracción III del artículo 7 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y adicionar las fracciones IV y V al artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con la única finalidad de garantizar su sano desarrollo.
Argumentos
El artículo 13 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en vigor desde el 21 de septiembre de 1990 para México, prevé que el niño el niño tendrá derecho a la libertad de expresión, misma que incluirá la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o impresas, en forma artística o por cualquier otro medio elegido por el niño. Asimismo, que el ejercicio de este derecho podrá estar sujeto a ciertas restricciones, que serán únicamente las que la ley prevea y sean necesarias, en los términos siguientes:
1) Para el respeto de los derechos o la reputación de los demás; o
2) Para la protección de la seguridad nacional o el orden público o para proteger la salud o la moral públicas.
Ahora bien, a partir de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en derechos humanos del 10 de junio de 2011 y la reforma a los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o., y la adición de una fracción XXIX-P al artículo 73 del 12 de octubre de 2011, el Estado mexicano reconoce en su ley fundamental el Principio del Interés Superior de la Niñez y por ende asume la responsabilidad, que en todas sus decisiones y actuaciones, velará y cumplirá con el mismo, garantizará de manera plena los derechos y guiará el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez y adolescencia que vive en nuestro territorio nacional.
De forma paralela, la reforma en materia de derechos de la niñez, otorgó facultades al Congreso de la Unión, para expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios en materia de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia de los que México sea parte.
La última e histórica reforma al artículo 6o. a nuestra ley fundamental aprobada el 25 de abril de 2013, en materia de telecomunicaciones, estableció responsabilidades al Estado mexicano para garantizar el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet.
El apartado B del citado precepto, reconoce que las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general y que éste será garantizado en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y sin injerencia arbitrarias. Por último, la fracción VI, del mismo apartado, determina que la ley establecerá los derechos de los usuarios de telecomunicaciones, de las audiencias, así como los mecanismos para su protección.
Derivado de la responsabilidad internacional que México asumió hace más de dos décadas en materia de derechos de la niñez y adolescentes, en Acción Nacional, consideramos necesario establecer una normatividad o regulación específica para garantizar el acceso seguro a internet por parte de niñas, niños y adolescentes, cuando se encuentren en espacios públicos; es decir, instituciones educativas, bibliotecas públicas o privadas, cafés internet, entre otros.
Uno de los argumentos centrales para considerar la pertinencia de la presente iniciativa, se sustenta en que gran parte de los contenidos de acceso libre en Internet, se relacionan directa o indirectamente con violencia, sexo, adicciones, drogas y demás conductas nocivas e ilícitas, que en el corto y largo plazo, afectan la integridad física y psicológica de la mayoría de las niñas, niños y adolescentes que los consultan, ven de forma involuntaria o sorpresiva, tal y como lo confirman el estudio e informe siguientes:
La violencia contra los niños en el Ciberespacio –ECPAT International (Eliminar la prostitución, la pornografía infantil y el tráfico de niños/as con propósitos sexuales), de septiembre de 2005, páginas 56, 59– revela las consecuencias físicas y psicológicas comunes de circular imágenes de abuso y explotación sexual de menores:
Exposición a la pornografía y a materiales dañinos
El ciberespacio expone a niños y a jóvenes a una mayor variedad de materiales peligrosos, dañinos e inadecuados para su edad, como material sexualmente explícito de toda clase, que antes de que el acceso a Internet fuera tan amplio. Los niños y adolescentes suelen quedar expuestos a estos materiales “adultos”, en los que la degradación y la violencia sexual extrema se han tornado más manifiestos en los últimos años, según Watson & Lefeuer 2005. Algunos niños y jóvenes se sienten perturbados cuando dichos materiales ingresan en su entorno sin que los hayan pedido, por ejemplo a través de correo electrónico no solicitado. Pero otros buscan lo que encuentran fácilmente disponible. Estos materiales fuera de contexto pueden transformarse en la base de la comprensión del joven del sexo y la violencia.
Exposición no deseada
Para algunos niños y jóvenes, una exposición inadvertida a material sexualmente explícito en línea es molesta, si no perturbadora. En EEUU, un estudio halló que gran proporción de niños entre 10 y 17 años que recibió material sexual no solicitado indicaron haberse sentido muy o extremadamente perturbados por el material. Llegó en forma de correo electrónico basura spam o accedieron accidentalmente a él mientras realizaban una búsqueda en Internet. Mientras tanto, en la República de Corea, el Ministerio de Información y Comunicación informa que hay cada vez más denuncias de pornografía en línea y que dice que los usuarios de Internet jóvenes están cada vez más expuestos a ella, ya sea que deseen ver pornografía o no. Se estima que el aumento de la calidad de denuncias y quejas se debe en gran parte a la popularidad de los sitios cliente a cliente, donde los usuarios de Internet pueden compartir archivos personales sin tener que pasar por un proceso de verificación de su edad. ...
Sitios de acceso
Los niños, niñas y adolescentes pueden acceder a materiales dañinos o inadecuados para su edad mientras están en su casa, tal vez con sus padres o tutores cerca. Sin embargo, es probable que a medida que la conectividad se expande por todo el mundo, a corto o mediano plazo muchos niños ingresen en el espacio virtual desde lugares públicos tales como cibercafés o ciberclubes (además de los muchos que lo harán a través de sus teléfonos celulares). En esas situaciones, a los niños puede interesarles mirar pornografía, así como jugar juegos e interactuar con otro en línea. En varios lugares existe la preocupación de la potencial exposición de los niños a material dañino y sexualmente explícito mientras se encuentran en lugares públicos. ...”
El Informe mundial sobre violencia contra los niños y niñas 2006 , de Paulo Sérgio Pinheiro, experto independiente para el estudio del secretario general de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los Niños.
El impacto devastador de la violencia
Aunque las consecuencias de la violencia contra los niños y niñas varían en función de su naturaleza y severidad, sus repercusiones a corto y largo plazo pueden ser devastadoras. La exposición temprana a la violencia es crítica porque puede tener impacto en la arquitectura del cerebro en proceso de maduración. En el caso de exposición prolongada a la violencia, inclusive como testigo, la perturbación del sistema nervioso e inmunológico puede provocar limitaciones sociales, emocionales y cognitivas, así como dar lugar a comportamientos que causan enfermedades, lesiones y problemas sociales.
La exposición a la violencia durante la niñez también puede provocar mayor predisposición a sufrir limitaciones sociales, emocionales y cognitivas durante toda la vida, a la obesidad y a adoptar comportamientos de riesgo para la salud, como el uso de sustancias adictivas, tener relaciones sexuales precoces y el consumo de tabaco. Otros problemas sociales y de salud mental relacionados con la exposición a la violencia incluyen trastornos de ansiedad y depresión, alucinaciones, bajo desempeño laboral y trastornos de memoria, así como comportamiento agresivo.
En etapas avanzadas de la vida, estos riesgos están asociados con enfermedades del pulmón, corazón e hígado; enfermedades de transmisión sexual y muerte fetal durante el embarazo, así como con episodios de violencia contra la pareja e intentos de suicidio.
...
Si bien hay poca información disponible acerca de los costos económicos mundiales de la violencia contra los niños y niñas, particularmente del mundo en desarrollo, la variedad de consecuencias a corto y largo plazo asociadas con ella sugiere que los costos económicos para la sociedad son significativos.
Por lo anterior y convencido que el acceso seguro a internet por parte de niñas, niños y adolescentes, es fundamental si lo que queremos es garantizar su sano desarrollo. En este marco, propongo, reformar la fracción III del artículo 7 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes pueda expedir las normas oficiales mexicanas en materia de telecomunicaciones y aquellas relacionadas con el acceso seguro a internet por parte de niñas, niños y adolescentes.
En lo relativo a la Ley Orgánica de Administración Pública Federal se pretende adicionar una fracción IV al artículo 36 con objeto de otorgar facultades a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), para establecer normas oficiales mexicanas, que contengan especificaciones y requerimientos para la instalación y operación del servicio de internet seguro destinado usuarios menores de edad en espacios públicos.
De igual forma, adicionar una fracción V al citado artículo y ley, para que la SCT tenga atribuciones de vigilancia y de sanción en coordinación con las autoridades de los estados, del Distrito Federal, de los municipios y de los órganos político-administrativos para el cumplimiento de las leyes y normas oficiales mexicanas en esta materia.
Finalmente, como legislador Federal y miembro de la iniciativa 10xInfancia , que atinadamente han impulsado el UNICEF, a través de su Consejo Consultivo y la Red por los Derechos de la Infancia en México (Redim), espero que la presente iniciativa, contribuya al fortalecimiento del acceso a internet sano y seguro por parte de niñas, niños y adolescentes.
Por las consideraciones expuestas, en mi calidad de diputado federal del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción III del artículo 7 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y se adicionan las fracciones IV y V al artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Primero. Se reforma la fracción III del artículo 7 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, para quedar como sigue:
Artículo 7. ...
I. a II. ...
III. Expedir las normas oficiales mexicanas en materia de telecomunicaciones, de aquellas relacionadas con el acceso seguro a internet por parte de niñas, niños y adolescentes, y otras disposiciones administrativas;
IV. a XV. ...
Segundo. Se adicionan las fracciones IV y V, recorriéndose en su orden las subsecuentes al artículo 36 de la Ley Orgánica de Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo 36. ...
I. a III. ...
IV. Establecer normas oficiales mexicanas de acceso seguro a Internet por parte de niñas, niños y adolescentes en establecimientos públicos;
V. Vigilar en coordinación con las autoridades de los estados, del Distrito Federal, de los municipios y de los órganos político-administrativos, el cumplimiento de las leyes y normas oficiales mexicanas en materia de acceso seguro a internet por parte de niñas, niños y adolescentes en espacios públicos, y en su caso, imponer las sanciones correspondientes;
VI. a XXIX. ...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Fernando Alejandro Larrazábal Bretón (rúbrica)
Que reforma el artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado David Pérez Tejada Padilla, del Grupo Parlamentario del PVEM
Quien suscribe, David Pérez Tejada Padilla, diputado integrante de la LXII Legislatura, perteneciente al Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo y se adicionan dos párrafos a la fracción I del artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
Actualmente, el sistema de salud en México tiene deficiencias que imposibilitan la cobertura de demanda de atención hospitalaria y farmacéutica en las instituciones encargadas de proteger la salud, por lo que, en algunos casos, los hogares ponen en riesgo su patrimonio para salvaguardar la salud de alguno de sus familiares, cubriendo los gastos por enfermedades crónico-degenerativas, lo cual significa un severo golpe a la economía de los mexicanos, asumiendo el costo de hospitalización y medicamentos en instituciones privadas, sin que se les tome en cuenta el desembolso por los anteriores conceptos.
Creemos que es necesario que se deduzcan los pagos de los mismos, ya que los ciudadanos están haciendo un gran esfuerzo por mantener la salud de sus familias, que en estricto sentido tendría que ser el estado el que garantizara el derecho a la salud, ya que es un mandato constitucional, además de un marco contributivo justo, que posibilite al contribuyente hacer deducibles de impuestos, de acuerdo a su verdadera capacidad contributiva.
Exposición de Motivos
Derivado de una inquietud ciudadana, preocupada por lo que se refiere a la deducción de impuestos de los gastos ejercidos por los tratamientos médicos y hospitalarios, así como los gastos ejercidos en la compra de medicamentos en farmacias o boticas; generados a causa de enfermedades crónico degenerativas, es que nos dimos a la tarea de realizar una propuesta de iniciativa, que en su primera etapa se orientaba únicamente, en incluir dentro de la Ley del Impuesto sobre la Renta, un segundo párrafo dentro de la fracción primera, del Artículo 176, donde se reconociera a este tipo de padecimientos, y las erogaciones que los contribuyentes hacen para solventar los gastos hospitalarios, tratamientos y la compra de medicamentos en farmacias o boticas para su deducibilidad, en los términos que comprende dicha Ley y su Reglamento; toda vez que las investigaciones realizadas y las retomadas del Instituto Nacional de Salud pública y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), para fundamentar esta iniciativa, mostraron cifras alarmantes en lo que concierne al gasto privado en materia de atención a la salud, de este tipo de padecimientos a nivel nacional y mundial (gasto que en mayor medida, es absorbido por las propias familias, tanto en atención medica como en tratamientos y medicamentos que son comprados o adquiridos en farmacias y no son proporcionados por las instituciones públicas y privadas de salud que les prestan el servicio médico).
Es a raíz de este primer acercamiento en el análisis del Artículo 176; y de encuentros llevados a cabo en momentos distintos, con servidores públicos de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecom), lo que derivó en el reconocimiento de los esfuerzos realizados por dicha dependencia, en los términos de la presente iniciativa, ya que el carácter de la misma comprende el reconocimiento de factores de vulnerabilidad e inequidad que afectan de forma directa al contribuyente; y de cuyo tratamiento, generará efectos positivos tanto en materia jurídica, como en el de la responsabilidad fiscal, social y familiar; toda vez que la propuesta, conlleva un marco de acción más amplio en materia de deducibilidad, que beneficia de forma directa al contribuyente.
Es a razón de esto, que la presente exposición de motivos se define en dos grandes ejes temáticos, que inciden en las propuestas que más adelante se presentan. En primera instancia se aborda la problemática que representan las enfermedades crónico-degenerativas, y en un segundo momento se establecen los elementos que justifica el crear leyes más equitativas que hagan el sistema tributario mexicano más justo al ampliar los marcos para la deducibilidad de impuestos, que permitirán que el contribuyente y/o deudor alimentario, se solidarice con el gasto familiar beneficiando a los familiares que se enuncian en los términos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.
En referencia a lo que concierne a las enfermedades crónico-degenerativas, se debe decir que estos padecimientos, se han convertido en un problema de salud pública tanto a nivel mundial como dentro de nuestro país.
En México, las enfermedades crónico-degenerativas incluyen: obesidad, enfermedad cardiovascular y cerebrovascular, hipertensión arterial y diabetes mellitus; cáncer pulmonar, cáncer cérvico uterino, cáncer de mama y cáncer de próstata; úlcera gástrica y duodenal, virus de inmunodeficiencia humana /síndrome de inmunodeficiencia adquirida, insuficiencia renal, várices, cirrosis hepática, trastornos oculares como el glaucoma o pérdida de la visión, así como los problemas articulares y de los tejidos blandos; depresión, trastornos de la personalidad, demencias e incluso caries y enfermedad parodontal.
Para atender toda esta variedad de enfermedades, el sistema mexicano de salud cuenta con dos sectores: el público y el privado. Dentro del sector público se encuentran las instituciones de seguridad social como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Petróleos Mexicanos (Pemex); Secretaría de la Defensa (Sedena); Secretaría de Marina (Semar) entre otros. Además de las instituciones y programas que atienden a la población sin seguridad social como la Secretaría de Salud (SSa); Servicios Estatales de Salud (Sesa); Programa IMSS-Oportunidades (IMSS-O); Seguro Popular de Salud (SPS).
El sector privado comprende a las compañías aseguradoras y los prestadores de servicios que trabajan en consultorios, clínicas y hospitales privados, incluyendo a los prestadores de servicios de medicina alternativa.
A pesar de contar con diversas instituciones de salud, que en teoría deberían cubrir las necesidades y demandas de la población, la realidad es muy distinta ya que, algunas de esas instituciones no cubren completamente los gastos por enfermedades crónico-degenerativas (en materia de hospitalización, tratamientos farmacológicos y de rehabilitación), así como la amplia diversidad de enfermedades crónico-degenerativas que existen.
Los costos que generan esas enfermedades son bastante elevados, y son sufragados en su mayoría por las familias de los pacientes, ya que no se cuenta con la infraestructura y los insumos materiales suficientes para cubrir en su totalidad esos gastos, poniendo en riesgo el patrimonio de las mismas, toda vez que tienen que adquirir diversos insumos principalmente medicamentos en farmacias y boticas que en muchos de los casos no son deducibles de impuestos.
Mucho se ha dicho de los avances en materia de salud, sin embargo, la aplicación de la política para universalizar ese derecho ha tenido muy ligeros avances debido a que, una de las características para cumplir con el derecho a la protección de la salud, es la accesibilidad que se tenga a los servicios de salud. Por lo que no solo se debería de considerar la accesibilidad sino la cobertura total de los gastos que se generan por todas las enfermedades que padecen los mexicanos, porque las familias aún continúan desembolsando buena parte de sus recursos o endeudándose, con el único objetivo de que algún familiar no pierda la vida por falta de atención médica y medicamentos que ayuden a paliar su enfermedad. Aunque se mencione que el sexenio anterior ha sido el de la cobertura universal en salud, la realidad es que las políticas públicas aplicadas no han sido las óptimas.
De acuerdo con estadísticas publicadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE: 2011),1 el gasto en salud en México cada vez es mayor, lo que no necesariamente ha resuelto los problemas de infraestructura que tanto afectan al sector y que resulta en un costo que se traslada a los ciudadanos continuamente, afectando su economía.
Como se mencionó anteriormente, los costos que se generan por el concepto de atención de estas enfermedades son muy altos, y habría que dividirlos en los gastos ejercidos por las instituciones públicas de salud; y los gastos privados que se derivan en los ejercidos por instituciones aseguradoras, así como por las propias familias.
De acuerdo con indicadores publicados por la OCDE (2011), el gasto en salud varía enormemente entre los países miembros de la organización, derivado de diversos factores, tanto sociales como de financiamiento y estructura organizacional. Estados Unidos de América (EU) sigue gastando más que el resto de los países miembros de la OCDE por un amplio margen. El gasto per cápita en salud en 2009 se elevó a 7 mil 960 dólares, es decir, dos veces y medio el promedio de todos los países miembros. México, sin embargo, se encuentra por debajo de la media que es de 3 mil 233 dólares, con un gasto en salud de 918 dólares.
En cuanto al porcentaje con respecto al producto interno bruto (PIB) que se destina a gasto en salud, el promedio de los países miembros de la OCDE que fue de 9.6 por ciento, por lo que México sólo destina 6.4 por ciento.
La publicación también muestra la distribución del gasto per cápita sobre la salud en los componentes público y privado, es decir; el financiamiento de la atención de salud. Existen muchas variantes, por ejemplo: Estados Unidos sigue desempeñando un papel dominante ya que el gasto per cápita antes mencionado en su mayor parte es gasto público, en cambio Suiza destina una gran proporción del financiamiento proveniente de fuentes privadas y su gasto público en salud es muy bajo.
En nuestro país, más de la mitad de ese gasto como proporción del PIB fue en servicios de salud privado, lo que demuestra que los mexicanos terminan pagando servicios de salud que el sector público tendría que cubrir por mandato constitucional.
En lo que respecta al gasto por medicamentos como proporción del PIB, es de 1.7 por ciento, y de esa cifra la mayor parte se carga a los hogares, contrastando con el promedio de países miembros en el que la cobertura por gastos en medicamentos es mas pública que privada.
En cuanto a cifras correspondientes a enfermedades crónico-degenerativas específicamente, el Instituto Nacional de Salud Pública, organismo descentralizado de la Secretaría de Salud; ha hecho estimaciones del costo por la atención de este tipo de padecimientos en nuestro país, en lo que concierne a enfermedades cardiovasculares, obesidad y diabetes mellitus principalmente; sin restarle importancia a las demás enfermedades crónico-degenerativas,2 concluyendo que, en México una importante proporción del gasto es cubierta por el sector privado (gasto ejercido por las familias, aseguradoras y organizaciones de la sociedad civil.)
En 2006, los agentes de este sector destinaron 10 mil 794 millones de pesos al pago de servicios de salud relacionados con la atención de diabetes mellitus (DM) y enfermedades cardiovasculares (ECV). De este gasto, 95 por ciento provino del gasto de bolsillo de los hogares y el resto lo sufragaron las aseguradoras. En relación con el gasto entre grupos de enfermedades, 51.4 por ciento fue para DM.
Las ECV, concentraron 40.5 por ciento del gasto, y de éste, 92 por ciento se identificó como gasto relacionado con la atención de la hipertensión y el resto con otras enfermedades cardiovasculares, la proporción restante lo concentró en el manejo del sobrepeso y la obesidad.
En relación a los gastos ejercidos de acuerdo a Ávila Burgos (2009), la asistencia curativa ambulatoria y los medicamentos, representaron alrededor de 90 por ciento del gasto (40.1 por ciento atención curativa ambulatoria y 51.4 por ciento medicamentos), así mismo, dentro del ejercicio de esos gastos, 68.9 por ciento fue para el tratamiento de la diabetes mellitus, y el 31.1 por ciento para las enfermedades cardiovasculares.
El gasto en medicamentos por parte del sector privado, se comportó de la siguiente forma, en primer lugar con un 51.8 por ciento la hipertensión, 40.3 por ciento DM, y la proporción restante para la obesidad.3
Del 95 por ciento del gasto realizado por las familias mexicanas, alrededor del 50 por ciento fue para productos médicos, y 37.8 por ciento para la asistencia curativa.4
Tras haber argumentado cuál es la situación en nuestro país, y su relación con las enfermedades crónico-degenerativas, así como los costos que representan tanto para el sector público, como para el privado la atención de las mismas, cabe esgrimir algunos fundamentos jurídicos que justifican la creación de acciones especificas que se orienten a la atención de los problemas que se plantean en una nación como la nuestra, con el fin de hacer frente a la infinidad de retos que se presentan en materia de salud, y de las repercusiones que tienen dentro de los hogares por casos contingentes de este tipo, y que muchas veces afecta su patrimonio familiar y su calidad de vida.
La salud es un derecho humano que los estados deben de garantizar; según lo establecido por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en cuanto a disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
En nuestra Carta Magna, en su artículo cuarto, se establecen los principios de este derecho; así mismo dentro de la fracción I a la VIII de la Ley General de Salud, se establecen los elementos que debe garantizar el Estado mexicano en esta materia.
Dentro de la Ley del Impuesto Sobre la Renta; y su respectivo reglamento, se establecen los criterios en materia fiscal; relacionando los conceptos de deducibilidad, por erogaciones en servicios médicos y sus tratamientos, efectuados por el contribuyente bajo los principios que establece; sin embargo a pesar de que la ley contempla estas erogaciones, ha quedado dentro de la ambigüedad, los gastos ejercidos por el concepto de enfermedades crónico-degenerativas (esto en referencia a los gastos ejercidos por la compra de medicamentos en farmacias y boticas, gastos hospitalarios y de tratamientos médicos) , cuestión que nos lleva a defender el derecho de hacer deducibles estos gastos, toda vez que representan un desembolso que muchas veces es asumido de forma directa por el contribuyente, y en ejercicio de sus derechos tienen la facultad de justificar dentro de sus declaraciones fiscales.
Es así que, dentro del segundo eje de desarrollo de la presente exposición de motivos, y por lo anteriormente expuesto, que en la búsqueda de una legislación más equitativa, que otorgue los mismos derechos para todos los contribuyentes, se propone establecer de manera expresa que en todo caso las personas físicas podrán presentar declaración anual para efecto de las deducciones personales previstas en las fracciones I o II del artículo 176 de la ley. Esta posibilidad ya se establece actualmente en el artículo 238 del Reglamento, pero sólo para personas físicas asalariadas por lo que se propone generalizarla e incorporarla a la ley.
Asimismo, en segundo lugar, el reconocimiento de los gastos erogados por concepto de enfermedades crónico-degenerativas, permitirán que el contribuyente que se ve forzado a erogar recursos económicos por el tratamiento de estas enfermedades, pueda hacerlas deducibles de impuestos, toda vez que se reconocen como conceptos deducibles, los medicamentos que son adquiridos en farmacias o boticas, debidamente registradas.
En tercer lugar, se propone que las deducciones por gastos médicos, dentales y hospitalarios; así como los gastos hospitalarios, tratamientos y la adquisición de medicamentos en farmacias o boticas que sean originados por enfermedades crónico-degenerativas de los dependientes económicos (acreedores alimentarios), puedan deducirse por el contribuyente (deudor alimentario) en la parte en que excedan los ingresos de los dependientes económicos.
Lo anterior en virtud de que la actual condicionante de la fracción I del artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de deducir los gastos médicos, dentales y hospitalarios, erogados por el contribuyente en favor de su cónyuge, concubino, concubina y ascendientes o descendientes en línea recta, siempre que éstos no hayan percibido en el año de calendario ingresos en cantidad igual o superior a un salario mínimo elevado al año, así como la incapacidad que tiene de hacer deducibles de impuestos los gastos por la adquisición de medicamentos en farmacias o boticas que sean originados por enfermedades crónicas y/o degenerativas constituyen una limitante que imposibilita la determinación del gravamen del contribuyente atendiendo a su verdadera capacidad contributiva.
Ello en razón de que en muchos casos, la obligación de proporcionar alimentos, concepto que según la legislación civil incluye los gastos necesarios para preservar la salud, requiere de erogaciones superiores a $22,750.45 pesos, cantidad equivalente al salario mínimo de la Zona Geográfica A, elevada al año; además de que los gastos erogados para atender padecimientos crónico-degenerativos, constituye un golpe terrible a la economía familiar, que incluso puede repercutir en la perdida de sus bienes materiales.
Consecuentemente, cualquier deudor alimentario que realice erogaciones a favor de alguno de sus acreedores alimentarios en una cantidad superior a la antes señalada, no puede deducir del impuesto a su cargo, los gastos realizados por asistencia médica, dental u hospitalaria, ni los gastos erogados por la hospitalización tratamiento y la compra de medicamentos en farmacias o boticas para atender enfermedades crónico-degenerativas a favor de su cónyuge, concubino, concubina, ascendientes o descendientes en línea recta, por la sola razón de éstos obtuvieron en el ejercicio, ingresos iguales o superiores a $22,750.45 pesos, no obstante que dichos gatos impactaron negativamente el haber patrimonial del contribuyente que los pagó, así como que no fueron imputables a él sino que obedecieron a una fuerza mayor, como es la obligación de proporcionar alimentos.
Por lo tanto, con la reforma que se propone se lograría, por una parte, el reconocimiento a la obligación que tienen los integrantes de una familia de proporcionarse alimentos y cuyo incumplimiento se sanciona incluso penalmente, y por otra parte, que la persona física que destinó parte de los ingresos que obtuvo en el ejercicio fiscal a los gastos médicos, dentales u hospitalarios, hospitalización tratamiento y la compra de medicamentos en farmacias o boticas para atender enfermedades crónico-degenerativas de su cónyuge, concubino, concubina, ascendientes y descendientes en línea recta, determine el impuesto a su cargo de manera proporcional conforme a su verdadera capacidad contributiva y únicamente por el monto en que tales gastos excedan la totalidad de los ingresos percibidos por el deudor alimentario.
Por todo ello, sometemos a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el primer párrafo y se adicionan dos párrafos a la fracción I del artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta
Artículo Único. Se reforma el primer párrafo y se adicionan dos párrafos a la fracción I del artículo 176 de la Ley del Impuesto sobre la Renta:
Artículo 176. Las personas físicas residentes en el país, obligadas a presentar la declaración anual por los ingresos señalados en este Título, así como las que opten por presentarla, para calcular su impuesto anual, podrán hacer, además de las deducciones autorizadas en cada Capítulo de esta Ley que les correspondan, las siguientes deducciones personales:
I. ...
Asimismo, se considerarán incluidos los gastos hospitalarios, tratamientos y la adquisición de medicamentos en farmacias o boticas, que sean originados por enfermedades crónicas y/o degenerativas, efectuados para las personas señaladas en el párrafo anterior, siempre que dichas personas no perciban durante el año de calendario ingresos en cantidad igual o superior a la que resulte de calcular el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año.
Cuando el cónyuge, la persona con quien viva en concubinato, o cualquiera de sus ascendientes o descendientes en línea recta, obtenga ingresos iguales o superiores al salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año, el contribuyente sólo podrá deducir los honorarios médicos, dentales y gastos hospitalarios; así como los gastos hospitalarios, tratamientos y la adquisición de medicamentos en farmacias o boticas que sean originados por enfermedades crónicas y/o degenerativas que erogue por las personas antes señaladas, en la suma en que éstos excedan la totalidad de los ingresos percibidos por las citadas personas.
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Económico, O. p. (2011). Health at a Glance 2011. OECD Indicator.
2 Los dos estudios del Instituto Nacional de Salud Pública a los que se hace referencia en este documento, son: Arredondo, A. e. (2012). Costs, quality of care and financial consequences from Diabetes in México: Implications to the Health System and to Patients. Health Care Collection.
Ávila Burgos, L., & Cahuana Hurtado, L. (2009). Cuentas en diabetes mellitus, enfermedades cardiovasculares y obesidad. México 2006. (Primera ed.). México, Distrito Federal, México: Instituto Nacional de Salud Pública.
Cabe hacer mención que en Ávila (2009), se argumenta que existe dentro del ámbito gubernamental pocos elementos que permitan establecer con exactitud, los costos que representa la atención y tratamiento de este tipo de padecimientos por tipo de agente (público o privado), bajo el entendido del que se hace mención; por lo cual se tuvieron que adoptar diversas metodologías como las utilizadas por la OMS y la OCDE; para hacer estimaciones en el caso mexicano.
3 Asimismo, se menciona que no se contó con elementos suficientes para establecer los gastos que realizan los hogares por el concepto de hospitalización, debido a que ninguna de las encuestas aplicadas a los hogares recopila información respecto a dichos padecimientos.
4 Hay que detallar que de las cifras obtenidas en el estudio de Ávila, se hace mención dos encuestas utilizadas para la generación de las cifras de gastos en salud (ENIGH y la ENSANUT), no se obtienen elementos para estimar los gastos en hospitalización, ejercidos por los hogares, lo que genera un sinnúmero de claroscuros en la determinación de los costos reales que asumen los hogares cuando uno de sus miembros se enferma con una Enfermedad No Transmisible como las que se enmarcan en este trabajo).
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 04 días del mes de septiembre de 2013.
Diputado David Pérez Tejada Padilla
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, a cargo de la diputada Esther Quintana Salinas, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, integrante de la LXII Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados
Exposición de Motivos
En nuestro país el sistema penitenciario atraviesa una grave crisis, en los últimos años, su incapacidad para contribuir de manera efectiva a la reinserción social de los sentenciados o a la disminución de la incidencia delictiva, están de manifiesto. En seis de cada diez centros penitenciarios prevalece un autogobierno de parte de grupos delictivos.
En la presente Iniciativa nos abocamos a uno de los múltiples aspectos a remediar de lo que ocurre en estos centros penitenciarios: Los hijos de las mujeres que compurgan una pena corporal, y que viven con ellas.
Si bien las mujeres constituyen una minoría de la población de las cárceles, su número está creciendo a tasas desproporcionadas. Los regímenes penitenciarios, diseñados en su mayor parte para hombres, no cubren las necesidades ni los derechos de estas mujeres.
El encarcelamiento afecta a las mujeres de manera diferente que a los hombres. Las siguientes son algunas áreas claves que coadyuvan a que esta afectación se agrave:
a) Problemas de instalaciones;
b) Personal no apropiado;
c) Falta de contacto con la familia;
d) Falta de programas educativos y de trabajo;
e) Falta de cuidados de la salud apropiados;
f) Gran proporción de las encarceladas tiene historias de abuso mental, físico o sexual; y
g) El efecto negativo que el encarcelamiento de las madres tiene sobre sus hijos.
Esta pequeña lista muestra claramente que tanto las instituciones penales como quienes diseñan las políticas de los gobiernos pasan por alto las necesidades de las mujeres encarceladas. Por ello, todos y cada uno de los aspectos de los regímenes de las cárceles de mujeres deben ser considerados, además de revisar por qué hay un aumento de población femenina en las prisiones. Todo esto, a fin de garantizar que sus derechos se cumplan.
Cuando una madre es encarcelada, su bebé o niños pequeños pueden vivir en la prisión con ella o pueden quedarse “afuera” y vivir separados de ella. Ambas situaciones pueden poner en riesgo a los niños. La cárcel, sin duda, no es un lugar seguro para mujeres embarazadas, bebés y niños pequeños, pero tampoco es aconsejable separar a los bebés y niños pequeños de sus madres.
No hay soluciones fáciles, pero la complejidad de esta situación no puede tomarse como excusa para dejar de proteger los derechos de los niños que tienen a su madre en prisión. Nuestra labor como legisladores, estriba precisamente, en encontrar alternativas de solución.
Hay una larga y tortuosa historia de hacinamiento, de falta de respeto a los derechos humanos, de condiciones deplorables de las cárceles, que provocan ansiedad y angustia, lo que a la larga afectan la salud física y emocional de quienes purgan una condena.
En estos centros –a llamados inadecuadamente “de rehabilitación”, pues no lo son, aunque así lo haya dispuesto el legislador– existe esta población a la que se daña particularmente: Las niñas y niños que viven junto a sus madres privadas de libertad.
Es cierto que mantienen el vínculo afectivo con ellas, pero a un costo muy alto, el de vivir en el seno de una atmósfera carcelaria y lejos de una convivencia cotidiana con el resto del grupo familiar. Además, cuando cumplen los 6 años deben abandonar la cárcel y, si no hay ningún familiar o persona de confianza que pueda asumir su cuidado, son llevados al DIF o a alguna otra institución.
Por otro lado y hay que destacarlo, aquellos niños que no permanecen junto a sus madres en sus primeros años de vida, experimentan problemas psicosociales, como depresión, hiperactividad, comportamiento agresivo o dependiente, retraimiento, regresión, de alimentación, entre otros.
En marzo de 2005, la Representación Cuáquera ante la ONU (Quaker UN Office) en Ginebra publicó el estudio de Marlene Alejos titulado Babies and young children residing in prison (sobre bebés y niños pequeños que residen en la cárcel). Además de algunos ejemplos de buenas prácticas, dicho estudio incluye unas “Pautas sugeridas para la redacción de legislación, reglas, políticas públicas y programas respecto a bebés y niños/as pequeñas que residen en prisiones”. Hacemos esta referencia porque el estudio en comento revela la poca atención que se ha dado a los niños que viven en las cárceles con sus madres, y México no es la excepción, en particular desde la perspectiva de los derechos de los niños y las niñas, por ejemplo en cuanto a
• Qué tanto se toman en cuenta los derechos de los niños al sentenciar a una madre;
• Cómo se toman las decisiones sobre si los bebés y niños pequeños deben acompañar o no a su madre en la prisión (o en detención preventiva);
• El efecto que la prisión tiene en el niño;
• Las instalaciones que deben proporcionarse;
• Cómo deberá manejarse cualquier separación posterior entre el niño y su madre; y
• Opciones sin privación de la libertad y diferentes formas de prisión que apoyen la maternidad y el desarrollo del niño.
La problemática de mujeres en prisión se ha recrudecido, en la actualidad el número de delitos cometidos por mujeres se ha incrementado, los factores externos más acusados de esta circunstancia son: la falta de empleo, abandono de la pareja, delitos pasionales, complicidad con sus parejas, el ambiente de marginación y de pobreza de toda índole en el que viven, igualmente la cohabitación en hogares en los que privan la violencia física, verbal y psicológica, el grado de instrucción del individuo, y finalmente los medios de comunicación y electrónicos saturados de violencia también, han contribuido infortunadamente a agravar la comisión de ilícitos.
Es de destacarse que el mayor número de delitos cometidos por mujeres son básicamente los de carácter patrimonial (robo, fraude extorsión), y contra la salud, en la modalidad de transporte de drogas, tal es el caso de las llamadas burreras o mulas, mujeres primordialmente indígenas, sin instrucción, que conforman el último y más vulnerable eslabón del narcotráfico. También hay que apuntar que las mujeres ahora se han integrado a las bandas de delincuencia organizada, aunque siguen siendo las menos.
“Las mujeres que estamos en la cárcel somos como espíritus que deambula los mismos lugares. ¿Cuántas veces no habré pisado las mismas lozas en este lugar? La cárcel es como estar en una cripta, pero sin estar muerta, en espera del Juicio Final. Nosotras aguardamos ese juicio para salir al exterior, para salir a vivir”. El delito de ser Mujer; las mujeres presas, víctimas de una justicia discriminatoria y parcial”. María Esther Espinosa, México, 1993-1994. Disponible en www.jornada.unam.mx/2002/08/.../48_presas.htm.
El Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria señala que en el país hay 238 mil 209 reos, pero sólo existe una capacidad instalada para 189 mil 397 internos, lo que implica una sobrepoblación de 48 mil 872 internos.
En los centros femeniles de readaptación social, conforme a las estadísticas penitenciarias, las mujeres recluidas representan el 5.12 por ciento del total de la población en la República Mexicana. De los 455 centros de readaptación social, 236 son mixtos, a pesar de ello de los 230 mil internos que hay en el país, el 5 por ciento son mujeres, el 20 por ciento pertenecen a la competencia federal, y el 75 por ciento al fuero común.
En ellos hay internas e internos viviendo juntos, lo que provoca que su proceso, o en su momento el cumplimiento de su sentencia, lo tengan que pasar en lugares inadecuados, como bodegas o galerones, que pertenecen al área asignada a los hombres, lo que da pie a múltiples abusos de los propios internos hacia las mujeres. Lo anterior en contravención del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a la separación de hombres y mujeres para cumplir su pena. Aunado a lo anterior es de subrayar que no existen áreas para una sana convivencia de la internas para con sus hijos, esto en el caso de que les sea permitido mantenerlos con ellas.
¿Cuáles son los derechos de un niño cuando su madre es detenida o encarcelada? A pesar de que esto tiene un impacto profundo y permanente en los niños, es poca la atención que se ha dado a este punto. El problema de los menores que se encuentran dentro de las cárceles es que no se desarrollan en un ambiente idóneo, agravado desgraciadamente por la cotidiana convivencia con internas de diferente catadura, de las que el menor va aprendiendo actitudes, conductas, maneras de expresarse, sin control alguno.
En materia de desarrollo integral de los niños, los estudiosos y expertos en la materia apuntan diversas opiniones de cómo pueden desarrollarse armónica, psicológica, social y culturalmente. Para efectos de este sustento, mencionaremos a uno de los más calificados.
Lev Semenovich Vigotksy (pedagogo ruso) explica que en el desarrollo del niño se refleja de manera sustantiva el influjo de los acontecimientos históricos que se suscitan en su entorno. Pone de relieve las relaciones del individuo con la sociedad, afirma que no es posible entender el desarrollo del niño si no se conoce el medio de donde proviene, ya que este se nutre de sus actividades sociales, toda vez que a través de ellas aprende a incorporar su pensamiento y herramientas como el lenguaje, los sistemas de conteo, la escritura, el arte y otras invenciones sociales.
“En su perspectiva, el conocimiento no se construye de modo individual como propuso Piaget, sino que se construye con otras personas a medida que se interactúa”, según Vigostky el conocimiento no se sitúa ni en el ambiente ni el niño, más bien se localiza dentro del contexto cultural o social determinado.
De acuerdo con el autor citado el niño nace con habilidades mentales elementales, entre ellas la percepción, la atención y la memoria, gracias a la interacción con compañeros y adultos más conocedores éstas habilidades innatas se transforman en funciones mentales superiores. “Los adultos guían y apoyan el desarrollo intelectual del niño a través de la supervisión social que le ofrecen, pueden funcionar en un nivel superior del desarrollo, es decir en la zona de desarrollo proximal”.
La invisibilidad jurídica y social de los menores que viven en las cárceles en nuestro país existe, no es invención, se trata de un grupo de personas de los que la autoridad no se percata, y esto hay que remediarlo. Son niños, criaturas inocentes que están recibiendo un daño emocional que al paso del tiempo va a reflejarse en su desarrollo social y cultural. En estos lugares sufren, pues desde muy pequeños van percibiendo la realidad en las que les tocó vivir, hablan y se comportan de acuerdo a lo que ven, y esto no obra en su beneficio.
Nuestro país es signatario de la Convención de los Derechos de la Niñez, y se comprometió a cumplir y a respetar los Derechos de los Niños, y elevarlos al rango de garantía constitucional, derivado de esto se reformó el artículo 4º constitucional a fin de que se protegieran los citados derechos, asimismo se creó la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños Adolescentes, en este ordenamiento se prescribe en su artículo 4 que: “De conformidad con el principio del interés superior de la infancia, las normas aplicables a niñas, niños y adolescentes, se entenderán dirigidas a procurarles, primordialmente, los cuidados y la asistencia que requieren para lograr un crecimiento y un desarrollo pleno dentro de un ambiente de bienestar familiar y social.
Atendiendo a este principio, el ejercicio de los derechos de los adultos no podrá, en ningún momento, ni en ninguna circunstancia, condicionar el ejercicio de los derechos de niñas, niños y adolescentes.
Es preocupante que sigamos manteniendo una actitud de pasividad ante esta problemática de los menores que viven en los reclusorios, debemos de buscar solución de fondo anteponiendo el interés superior de la infancia.
La situación de las madres internas en los centros penitenciarios en el país es grave, partiendo de dos circunstancias, una, estar encerradas por la comisión de un delito y la otra, no poder ejercer el derecho a la maternidad en una forma natural. Algunas de ellas no tienen más alternativa que cuidar de sus hijos dentro de los centros penitenciarios – ya que han sido abandonadas por sus parejas o sus familiares - en un ambiente adverso para los menores, pues tienen que convivir con mujeres que han sido condenadas por delitos graves, lo que propicia que estos crezcan con el riesgo de un desarrollo psicológico, emocional y social no adecuado.
Jean Pinatel menciona: “La transformación de la prisión en institución de tratamiento tiene por finalidad la desaparición de todo carácter penitenciario. En cuanto la prisión se convierte en institución de tratamiento, no es más prisión”.
Mariano Ruiz Funes decía que “si la prisión al justificar sus fracasos y subsistir como una institución de fines, será obligado que se convierta, de lugar más o menos confinado de contención, en auténtica escuela de reforma”.
Nelson Pizzotti asegura que “será prácticamente imposible que se pueda llegar a la readaptación de los condenados si no se hace desaparecer el ambiente antinatural, artificial, que predomina. Seguramente una de las causas más importantes del fracaso de la pena de prisión es este ambiente negativo”.
Marco jurídico nacional e internacional
I. En la actualidad el marco legal nacional, está sujeto a una serie de modificaciones en las que el marco crítico normativo del género se encuentra presente. Actualmente la ley que deriva del artículo 18 constitucional es la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social en los artículos 3 y 11 contemplan que los menores tendrán espacios específicos para ellos y que podrán permanecer con sus madres hasta los 6 años de edad. Los recién nacidos y los niños de corta edad conseguirán una mayor celeridad en este aprendizaje si reciben amor, afecto y atención. Y, por descontado, aliento y estímulos mentales, así como alimentos nutritivos y una buena atención de la salud.
En México se considera la edad de cero a seis años para la convivencia se dan las condiciones para que los hijos de madres en reclusión puedan permanecer tantos años con ellas por las razones expuestas anteriormente y reconocer que será un beneficio para mujeres que no hayan cometido delitos graves. A pesar de estas reformas publicadas y que deberían de aplicarse en beneficio de los menores, las autoridades penitenciarias no lo hacen pues argumentan que no cuentan con el presupuesto necesario.
El hecho de que en México se haya modificado la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 19 de enero de 2012, alienta, toda vez que los hijos de las mujeres recluidas, en caso de que permanezcan dentro de la institución, ya podrán recibir atención pediátrica, educación inicial y preescolar hasta la edad de 6 años, y además resuelve el conflicto de que en algunas partes del país no hay posibilidades que las madres vivan con sus hijos y en otros solo puedan permanecer los primeros meses de vida.
II. México ha firmado y ratificado diversos instrumentos jurídicos internacionales en los que se obliga a establecer leyes en materia de derechos humanos (10), y en los que se compromete a integrar dentro de su normatividad a estos. En este sentido los instrumentos internacionales reconocidos y /o ratificados por el Estado Mexicano son
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) (11), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (12), la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a la cual México se adhirió el 24 de marzo de 1981, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos al que México se adhirió el 23 de marzo de 1981, la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, la Declaración de Beijing, y las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (1977).
El principio pro persona de derechos humanos que establece Nuestra Carta Magna, nos impone la obligación de acudir a la norma más amplia, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria. Sin duda, las niñas y niños en el sistema penitenciario, son la deuda mayor, atendiendo al interés superior de ellos, el hecho que la ley no establezca supuestos para la sana convivencia entre hijos y madres reclusas, los deja en estado de indefensión pues al ser un grupo no considerado como vulnerable no tienen acceso a programas y políticas públicas de gobierno que sean en su beneficio, aunque existen derechos reconocidos para la niñez y se establecen en la Convención de los Derechos del Niño (1989) y por el Estado mexicano en la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
En el marco jurídico internacional, tenemos que en
España
En el sistema penitenciario español, los artículos 38 y 38.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria establecen el derecho de las madres reclusas a mantener a sus hijos con ellas hasta que cumplan los tres años, en unidades especiales que se encuentran alejadas de los centros penitenciarios. La búsqueda del bienestar de los menores en este sistema ha llevado a los responsables de la institución penitenciaria a procurar soluciones de toda índole para adecuar los espacios y la organización de la vida en los módulos maternales, buscando la mejora de las condiciones estimulares dónde estos niños se desenvuelven. Así, se pusieron en marcha Unidades Dependientes (pequeños hogares para internas en régimen de semilibertad); Unidades de Madres (módulos específicos en el interior de los centros penitenciarios, pero separados arquitectónicamente del resto); Escuelas Infantiles perfectamente dotadas.
Brasil
Los Apaquis Brasileños son cárceles sin rejas en donde bajo determinadas condiciones y requisitos legales se interna a los reos, es una cárcel sin policías, ni armas, en fin, sin la parafernalia del “poder burocrático” el Estado cede la vigilancia y la administración y sólo participa con presupuesto para la alimentación.
En Brasil existen 28 unidades penitenciarias que alojan a presos sentenciados, quienes están obligados a trabajar y a estudiar según su nivel.
Colombia
En Colombia, en la Colonia Agrícola de Acacias, Meta, también denominada Colonia Penal de Oriente, que surgió mediante el decreto 1138, del 9 de julio de 1930, los reclusos purgan penas con azadón en mano en la única cárcel sin rejas.
La política de la colonia es clara, todos tienen que trabajar utilizando palas o tijeras, haciendo pan, ordeñando vacas, bordar punto de cruz, costura o asear las habitaciones.
La citada colonia desde su creación hasta el año de 2004, llegó a tener 2 mil presos, los cuales antes de ser enviados a ésta eran evaluados por una terapeuta ocupacional, una pedagoga reeducadora o una sicóloga, quienes determinaban si estaban listos para ser trasladados a ese sitio
Actualmente los internos trabajan en un programa denominado Ibofer, con el cual convierten los desechos de los animales en alimento, a partir de la fermentación. También hay proceso de reciclaje y en la panadería producen el pan que alimenta a todos los campamentos; 4 mil 600 en un día. La idea es que se vuelva centro de investigación para las ciudades. Hay otros proyectos que se desarrollan en la actualidad, como la inseminación del ganado y el proyecto de embriones. También, los internos pueden estudiar: en noviembre se graduaron 30 personas de educación secundaria y bachillerato rural.
Estados Unidos
En Estados Unidos, en la prisión de Nebraska, existe el programa, de Desarrollo de Relaciones entre Madres e Hijos, el programa ayuda a las presas a mantener las relaciones afectivas con sus hijos durante la estancia y se les prepara para separación. En dicho centro penitenciario no se cierran las celdas de noche por si las madres tienen que calentar el biberón en el microondas. Además, deben asistir a clases educativas, y demostrar buena conducta para beneficiarse de este programa.
Argentina
En Argentina se ha promovido el arresto o prisión domiciliaria, para el caso de madres reclusas sin embargo este modelo, encontraría una limitación para muchos casos pues solo es para determinado número de personas que se compruebe que su sentencia es de 6 meses y que sean mayores de 70 años y para mujeres embarazadas.
Los objetos de la presente iniciativa son
• Regular la convivencia entre las madres reclusas y sus hijos en estancias para menores de 6 años en los centros penitenciarios en México.
• Crear áreas específicas para los menores que viven con sus madres en los centros penitenciarios, en una primera etapa se adecuarían los Centros de Desarrollo Infantil que se encuentran al interior de los Centros penitenciarios para el efecto de crear estas unidades.
• Posteriormente se pretende independizar las Unidades de los centros penitenciarios, y dotarlas de completa autonomía para establecer un régimen de convivencia específico. Estas unidades no tendrían rejas, pero si bardas altas, sin ventanas, áreas verdes con juegos para los menores, un comedor, una área de servicio médico pediátrico, de igual forma se construirán pequeños apartamentos para las internas con determinadas medidas de seguridad no agresivas; todo ello en orden a facilitar un desarrollo armonioso de los menores y una adecuada relación materno filial.
• Crear un régimen de convivencia entre madres reclusas y sus descendientes en lugares dignos es decir, sin rejas, A fin que se desarrollen en forma integral psico emocional y socialmente en un ambiente favorable para ello.
• Separar del resto de la población carcelaria a los menores, ya que no es sana ni de beneficio para su adecuado desarrollo, la convivencia con el resto de la población carcelaria.
• Brindar las herramientas necesarias para el proceso de aceptación, duelo y desprendimiento de los menores por medio de un programa para las madres en reclusión.
• Y dependiendo de cada caso conforme a su situación legal, ser sujetas al programa de preliberación.
La presente iniciativa pretende que se otorgue el derecho de convivencia a cualquier establecimiento penitenciario en el que las mujeres madres de familia se encuentren recluidas, no obstante por tratarse de una reforma a una ley federal comprendemos que su ámbito de aplicación será en principio en los centros federales de readaptación social dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se pueda implementar en los Estados, asimismo que se conforme un programa público con el fin de concientizar a las mujeres de que la separación de sus hijos, llegada la fecha que por ley se prescribe para que esto suceda, la acepten como una circunstancia de beneficio para los menores, toda vez que será el primer paso para su incorporación a la sociedad.
Se propone que el personal que labore y participe en estas áreas sean psicólogos y pedagogos, docentes especialistas en educación familiar, nutriólogos, musicólogos, así como abogados y traductores de los principales idiomas internacionales así como de lenguas indígenas de México, para tener a los más capacitados en cada disciplina coadyuvando en la obtención de un mejor desarrollo psico-emocional de los infantes. Estas unidades deberán contar con personal capacitado y sensibilizado en el respeto de los derechos humanos, a fin de que se trate a los menores y a las reclusas de acuerdo a su dignidad de personas. Los custodios que se encuentren al interior de estas áreas no podrán portar armas de fuego.
Establecer un programa que servirá para la reinserción social de las madres de familia, que bajo ciertos requisitos legales podrán criar a sus hijos alejadas del ambiente carcelario, denigrante y negativo, donde infortunadamente se presentan violaciones consuetudinarias a los derechos humanos, a ello obedece que se esté proponiendo la creación de áreas de convivencia, preferentemente fuera de los centros penitenciarios y sobre todo para un buen desarrollo de las relaciones materno-filiales.
Por lo expuesto y fundado se somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el sexto párrafo del artículo 3 de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de SentenciadosArtículo 3o. ...
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Para mujeres embarazadas, así como para las internas con hijas e hijos que permanezcan con ellas dispondrán de los espacios correspondientes para asegurar su desarrollo integral, incluyendo los servicios de alimentación, salud y educación, hasta los seis años de edad, siempre que se cumplan los requisitos que al efecto se establezcan en el reglamento correspondiente, y previa determinación del consejo técnico correspondiente, con opinión de la madre y considerando en todo momento el interés superior de la infancia. El Ejecutivo federal deberá cumplir esta disposición y para ello podrá celebrar convenios con las entidades federativas del país, a fin de que se promueva su adopción por parte de dichas entidades.
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Se adicionan los capítulos VII y VIII a Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, para quedar como sigue:
Capítulo VII
Sobre la Convivencia de las Madres Reclusas y sus Hijos
Artículo 19. El presente capitulo pretende regular la convivencia materno- infantil de las mujeres que se encuentran en reclusión, en unidades especiales denominadas “Unidades de estancia para menores que se encuentran dentro de los Centros Penitenciarios”, sujetas al cumplimiento de determinados requisitos, garantizando el acceso de niñas y niños así como a sus progenitoras, a recibir un trato digno.
Artículo 20. El Ejecutivo federal se obliga a la creación de áreas denominadas “unidades de estancia para menores que se encuentran en los centros penitenciarios en el país”.
Título I
Conceptos, Definiciones y Programas
Artículo 21. El presente precepto pretende conceptualizar las normas para regular y organizar la convivencia de las madres reclusas y sus hijos, en el sistema penitenciario en la República, conforme a lo establecido en los artículos siguientes:
I. Unidades: Unidades de estancia para menores hasta de 6 años que se encuentran en los Centros Penitenciarios: estos son espacios, cualquiera que sea su denominación de modalidad pública, donde se prestan servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral materno infantil de reclusas con sus hijos e hijas, desde los cuarenta y tres días de nacido hasta los 6 años de edad; dichas unidades estarán libres de rejas.
Inicialmente se adecuarán los Centros de Desarrollo Infantil para el efecto de crear estas unidades, para posteriormente independizarlas, ya que lo que se pretende al separarlas de los centros penitenciarios, es dotarlas de completa autonomía penitenciaria para establecer un régimen de convivencia específico. Habrá de diseñarse cada elemento estructural de estos espacios, con la visión de que deben ser sitios en los que se facilite el desarrollo armonioso de los menores en un ambiente de intimidad que facilite y fortalezca la relación con sus progenitoras, por cuanto esto tendrá de trascendencia en su futuro.
II. Requisitos: para ser beneficiaria de la presente ley se requiere:
1. Mujeres que se encuentren en prisión preventiva o sentenciada y embarazadas; que tengan a su cargo hijos menores de hasta 6 años; excepcionalmente podrán tenerlos por más tiempo pero el juez de la causa valorará las circunstancias individuales en cada caso particular;
2. Que no usen drogas de ninguna especie; manteniendo buena salud; que no esté clasificadas como peligrosas o pertenezcan a una banda del crimen organizado; para el caso que si estuvieron en drogas presenten constancias de haber participado en un Programa Libre de Drogas; en caso de que la solicitante sea o haya sido consumidora de drogas, con la aceptación de cuantos controles analíticos aleatorios se establezcan.
3. Que tengan un modo honesto de vivir, realizando algún trabajo en el centro penitenciario.
4. Asimismo, para que las presas puedan permanecer de forma permanente con sus hijos e hijas en las Unidades, deberán comprometerse a la adquisición de hábitos laborales, participación voluntaria y aceptar las terapias psicológicas que se les ofrezcan para ella y sus menores hijos.
III. Juez: al juez que conozca de la causa penal y el cual decidirá si se puede dar el beneficio a la reclusa que lo solicite.
IV. Órgano: al órgano administrativo de Seguridad Penitenciaria Federal o en su caso Estatal, y las áreas que lo integran quienes son los encargados de clasificar a las reclusas.
V. Secretaría: Secretaría de Seguridad Pública federal.
VI. Programa Integral de Supervisión, Acompañamiento, Monitoreo y Evaluación del funcionamiento de las unidades: Conjunto de acciones para lograr una vigilancia efectiva del cumplimiento de la presente Ley y garantizar el mejoramiento progresivo y fortalecimiento de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral de las relaciones maternas infantiles;
VII Comité de Evaluación del Programa integral de Supervisión, Acompañamiento, Monitoreo y Evaluación del funcionamiento: el cual estará conformado por
1. Un representante experto de la Unicef-México.
2. Un experto en Pedagogía de la Universidad Pedagógica de México.
3. Un experto en Pedagogía de la UNAM.
4. Un representante del Sistema de Seguridad Penitenciaria Federal.
5. Un representante del Comité de Participación Ciudadana del SNSP.
Quienes serán designados por las dependencias que representan.
El Comité expedirá los lineamientos de medición de los procesos de evaluación del programa, evaluará su aplicación, y difundirá el resultado para determinar su continuidad.
VIII. Programa Interno de Protección Civil: se instala en los inmuebles correspondientes con el fin de salvaguardar la integridad física de niñas y niños, reclusas, empleados y de las personas que concurran a ellos;
IX. Sistema de Seguridad: La unidad dispondrá de sistemas de seguridad basados en sistemas de control de vigilancia electrónica que se sustentan mediante cámaras, alarmas y detectores de presencia a lo largo del perímetro, de forma que constituyan una vigilancia “no agresiva”.
X. Programa de madres: llamamos así a la preparación que tendrán que tener las internas para poder sobrellevar el duelo de la separación que se prevé sea a más tardar cuando el menor cumpla 6 años. La cual estará conformada por maestros especializados.
Título Segundo
Derechos de Madres Reclusas y sus Hijos
Artículo 22. Las madres reclusas y sus hijos tienen derecho
A ser tratados con respeto de su dignidad y sus derechos humanos por parte de los servidores responsables encargados del cumplimiento de esta ley.
A la protección del Estado, en su salud física y psicológica;
A la seguridad un entorno libre de rejas con respeto a la dignidad, con independencia de que se encuentren dentro un procedimiento penal;
A recibir, todo tipo de asesoría tanto, médica, psicológica como jurídica en forma gratuita por lo que en las unidades habrá médicos psicólogos, pedagogos y abogados;
A dedicarse realizar cualquier trabajo siempre que sea licito, dentro del centro de reclusión;
A participar en el programa de madres.
Título Tercero
De las Unidades de Estancia de Menores y Principios
Artículo 23. Las unidades de estancia se crearán en primera instancia utilizando la infraestructura de los centros de desarrollo infantil que se encuentran en los centros federales de readaptación social, ampliando los espacios para hacer cuartos adaptados para que puedan convivir y cohabitar en ellos las madres con sus hijos e hijas. En un segundo momento se podrán crear estas unidades fuera de los Centros Penitenciarios , toda vez que lo ideal es que se encuentren alejadas de los centros de reclusión, para contribuir al desarrollo integral de las capacidades y habilidades de los menores en un ambiente que no sea adverso, al menos, en los primeros años de su formación. Lo anterior para que no tenga un impacto presupuestal.
Artículo 24. Estas Unidades dispondrán de pequeños apartamentos donde se desarrollará la vida cotidiana propiciando una mayor intimidad a las madres y los menores. Con este modelo se potencia el sentido de responsabilidad de la madre y se aumenta su autonomía en la alimentación, el aseo y el cuidado de su/sus hijos; labores que tienen una vital importancia en el establecimiento del vínculo maternal y el apego en los menores, sobre todo en los primeros meses de vida. Deben ser espacios seguros, y protegidos. La guardería debe situarse en un local de uso exclusivo y con acceso independiente desde el exterior.
Artículo 25. El funcionamiento de los centros de convivencia se guiará bajo los siguientes principios:
I. Preferentemente deberán estar ubicados en un lugar distinto a los centros penitenciarios.
II. Se promoverá un régimen de convivencia que proteja los derechos humanos de las madres y sus hijos, respetando un ambiente de intimidad familiar.
III. Existirá un Consejo Técnico que será la autoridad en materia del régimen de convivencia, que se integrará de conformidad con las disposiciones reglamentarias.
IV. Deberá existir un Programa Integral de supervisión, acompañamiento, monitoreo y evaluación del funcionamiento de los centros de convivencia cuyos rubros se establecerán de conformidad con el reglamento correspondiente.
Título IV
De los Sujetos al Programa de Unidades
Artículo 26. Las internas una vez clasificadas, reunidos los requisitos y por decisión del Juez, además de sus hijos e hijas, tienen derecho a recibir los servicios que brindan las unidades bajo el marco jurídico establecido en nuestra normatividad nacional y con respeto a los derechos de la infancia.
Artículo 27. La interna que goce de este beneficio deberá comprometerse a la adquisición de hábitos laborales, participación voluntaria en los programas de estudio y a llevar las terapias psicológicas que se le ofrezcan a ella y a sus menores hijos.
Título V
De las Prestaciones en las Unidades
Artículo 28. Las unidades otorgarán atención física, educativa, jurídica, médica y afectiva mediante las siguientes prestaciones:
a) Alimentación apropiada a su edad y salud;
b) Servicios de salud materno-infantil;
c) programa de madres
c) Educación preescolar;
d) Actividades de desarrollo psicosocial;
e) Recreación.
Artículo 29. El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaria, garantizarán, en el ámbito de sus competencias, la prestación de los servicios para el desarrollo psicoemocional, social y cultural de los menores de seis años, cuidando que en las unidades
I. Se establezca un entorno seguro, afectivo y libre de violencia;
II. Se priorice su cuidado y protección contra actos u omisiones que puedan afectar su integridad física o psicológica;
III. Se atienda y se promuevan medidas de cuidado y protección de su salud.
IV. Se les provea de alimentación que les permita tener una nutrición adecuada, así como a recibir orientación y educación apropiada a su edad, orientadas a lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades, así como a la comprensión y el ejercicio de sus derechos;
V. Se les dote de áreas para el descanso, el juego y el esparcimiento.
Título VI
Regulación Interna
Artículo 30. Con el fin de garantizar el cumplimiento de los servicios a que se refiere esta Ley, se contará con lo siguiente:
I. Un Reglamento Interno;
II. Manuales de operación, y de seguridad;
III. Guías del programa para madres en reclusión;
IV. Infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio en condiciones de seguridad para niñas, niños y el personal;
V. Un Programa Interno de Protección Civil como lo establece la Ley de Estancias Infantiles.
Título VII
Obligaciones del Personal de la Unidad
Artículo 31.- El personal lo conformará
a) Una Directora encargada de representar a la unidad y manejar las relaciones de la misma.
b) Una Jefa de área, encargada de supervisar las Unidades.
c) Un médico general, que tendrá como tarea revisar la salud de las internas.
d) Un pediatra encargado de la Salud de los hijos de las internas.
e) Una nutrióloga encargada de la alimentación de ambos.
f) Un psicólogo que promueva actividades para la reinserción de ambos a la sociedad.
g) Un abogado que les explique sus derechos y prerrogativas.
h) Una trabajadora social.
i) Un cuerpo docente formado por educadoras y asistentes educativos.
j) Traductores en lenguas indígenas y extranjeras para cuando se requiera si una madre interna y sus hijos hablan dialectos o idiomas diferentes al castellano.
k) Personal de custodia del sistema penitenciario, administrativo y de servicios generales. Dicho personal no podrá contar con armas de fuego al interior de las Unidades.
Artículo 32. El personal que labore en las unidades y que presten servicios, estará obligado a participar en los programas de formación, actualización, capacitación y certificación de competencias, así como de protección civil que establezca el Comité.
Artículo 33. El personal que labore en las unidades garantizará un ambiente de respeto en el marco de los derechos de niñas y niños y de los derechos fundamentales de las internas.
Artículo 34. El personal de custodia que labore al interior de estas unidades no podrá portar armas en el interior.
Artículo 35. El personal adscrito a las Unidades deberá de contar con documentos que acrediten su aptitud y capacitación para el puesto, y su título y cédula profesional.
Artículo 36. El equipo interdisciplinario adscrito tendrá la obligación de asesorar en todo momento a las madres en reclusión, proporcionándoles la información necesaria para el apoyo en el desarrollo psicoemocional, social y cultural de sus hijos e hijas.
Artículo 37. La directora debe ser especialista en pedagogía y tener una capacitación en manejo de internas en los centros federales de readaptación social.
Artículo 38. El Programa de Madres deberá servir para que las madres en reclusión participen en el desarrollo integral de sus hijos, estar reconocido, valorado y certificado por la Secretaria de Educación Pública y por especialistas en su caso psicólogos, pedagogos, psicopedagogos, docentes.
Artículo 39. El servicio médico tendrá que proporcionarse durante las 24 horas tanto a las internas como a sus hijos.
Artículo 40. El personal de custodia así como el personal técnico administrativo además de la capacitación que tendrán continuamente, tendrán que elegir de entre ellos al equipo de protección civil.
Título VIII
Del Sistema de Seguridad en las Unidades
Artículo 41. La unidad dispondrá de sistemas de seguridad basados en sistemas de control de vigilancia electrónica, como son cámaras, alarmas y detectores de presencia a lo largo del perímetro, de forma que constituyan una vigilancia “no agresiva”, sin embargo, fuera de ese perímetro el personal si podrá usar armas.
Transitorios
Primero. La presente ley entrará en vigor a los doce meses siguientes contados a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Tercero. Deberá existir un programa integral de supervisión, acompañamiento, monitoreo y evaluación del funcionamiento de los centros de convivencia cuyos rubros se establecerán de conformidad con el reglamento correspondiente.
Cuarto. La federación, los estados, el gobierno del Distrito Federal y los municipios en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas y programas de asistencia, que incluyan oportunidades de reinserción social para las reclusas que sean madres de familia.
Quinto. Las autoridades competentes emitirán los reglamentos de ley dentro de un plazo de seis meses a partir de la publicación de la presente ley.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputada Esther Quintana Salinas (rúbrica)
Que reforma los artículos 29 y 32 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo de la diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo, del Grupo Parlamentario del PAN
La suscrita, Elizabeth Vargas Martín del Campo, diputada del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional correspondiente a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción al artículo 29, capítulo II, correspondiente al tema de deducciones y se deroga la fracción XX del artículo 32 de la Ley del Impuesto sobre la Renta con base a la siguiente:
Exposición de Motivos
La industria restaurantera en México es de gran importancia, representa el 1.4 por ciento del PIB nacional y el 13 por ciento del PIB turístico, el crecimiento del sector fue de 3.7 por ciento en 2011 con ventas superiores a los $180,000 millones de pesos.
Los estados con mayor aportación al PIB nacional a través del sector terciario fueron el Distrito Federal, seguido del estado de México, Nuevo León y Jalisco.
Tan sólo el año 2010, la participación del sector creció 3.3 por ciento reales en 2011, sin embargo, éste podría lograr mejores condiciones para continuar con su crecimiento y evitar futuros problemas de estancamiento ante eventuales situaciones de crisis de consumo en el país por la variación de los precios de los productos.
En materia de generación de empleos durante el segundo trimestre de 2012, el sector restaurantero absorbió el 11 por ciento del personal ocupado del sector terciario. Es decir, de un total de 30.2 millones de empleos que se generan en el sector terciario, 3.3 millones de empleos son absorbidos por los restaurantes del país.
A finales de 2010, el sector de restaurantes generó 2.9 millones de empleos, lo que significa un crecimiento de más de 380 mil empleos adicionales en un periodo menor a dos años.
Para dimensionar la importancia de la industria restaurantera en el país, es importante conocer que en 2010 el sector de servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas:
• Contaba con 392 mil 242 unidades económicas (establecimientos) superior en más de 127 establecimientos respecto al año 2003.
• Durante ese año, uno de cada diez establecimientos de preparación de alimentos y bebidas en el país correspondía al sector señalado.
• Además, es el segundo sector del país que genera una mayor cantidad de empleos y,
• 4 de cada 10 empleos en el sector turístico son aportados por restaurantes.
Es notable la forma en que el sector restaurantero en nuestro país crece de manera constante a pesar de las condiciones económicas que pueden prevalecer en el país.
Es un sector importante en términos de aportación al PIB nacional y gran generador de empleos a lo largo de los últimos 10 años.
Sin embargo, a lo largo de los últimos años han aparecido condiciones externas al sector que han mermado su crecimiento como la crisis económica de 2009, la tan conocida contingencia epidemiológica del virus A H1N1 y por supuesto, la entrada en vigor del Reglamento a la Ley General de Control del Tabaco.
Para consolidar al sector restaurantero como uno de los pilares generadores de empleo e impulsores de la dinámica interna de la economía, se plantea incrementar la deducibilidad al 100 por ciento del consumo en restaurantes siempre que los pagos se realicen a través de tarjetas de crédito, débito o monederos electrónicos como lo establece la ley vigente y eliminar, para el caso del consumo en México, los límites de montos de deducibilidad que existen hoy en día.
Según estudios de la Cámara Nacional de la Industria Restaurantera y Alimentos Condimentados (Canirac) actualmente el pago de consumos en restaurantes a través de tarjetas de crédito o débito representa el 33 por ciento, con lo que la deducibilidad estaría orientada a una parte proporcional de los ingresos total de la industria. La Canirac estima que con la medida fiscal, la demanda interna del sector se incrementará en más del 20 por ciento, generando una gran derrama económica del sector y para el país, más empleos.
Entre las ventajas de otorgar mayores beneficios fiscales al sector, encontramos las siguientes:
• Actualmente existe una fiscalización del sector demasiado estricta realizada a través de mecanismos de control por parte de las dependencias de gobierno que reduce de manera importante la evasión fiscal;
• Se generarían ventas de restaurantes por más de 40 mil millones de pesos anuales, adicional a los ingresos actuales;
• Se estima la generación de 240 mil nuevos empleos directos;
• Una facturación de 16 mil millones de pesos que generaría un IVA por 2 mil 500 millones de pesos y un ISR por 4 mil 400 millones de pesos;
• Más de 7 mil millones de pesos en compra a proveedores, lo que significaría dinamizar todo el clúster restaurantero.
Es importante señalar que en países de Latinoamérica como Brasil y Argentina, en países europeos como Alemania, Holanda y Suiza, así como en Australia, el porcentaje de deducibilidad en restaurantes aplica al 100 por ciento. Es decir, no se propone con la Iniciativa un tema fuera del contexto internacional. De hecho se armoniza con las mejores prácticas internacionales, se homologa el tratamiento fiscal que recibe ese sector en otras naciones atractivas del turismo.
Por otro lado, es necesario enfatizar que la presente iniciativa, considera que de acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales para 2012 las deducciones del 12.5 por ciento del consumo en restaurantes representarán un gasto al erario público federal de 969 millones de pesos y de 1 mil 22 millones de pesos en 2013 según estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,1 el balance de recaudación en el sector con la medida que se propone es de más de 1 mil 900 millones de pesos, generando un recaudación sólo por impuesto sobre la renta de mil 250 millones de pesos, lo que significaría un retorno de recursos a la federación por más de 800 millones de pesos para el Ejercicio Fiscal de 2013.
La presente Iniciativa presenta diversas bondades. Por un lado, generaríamos una mayor dinámica al sector restaurantero en términos de ingresos, se potenciaría la generación de empleos, se facilitaría no sólo el proceso de deducción en el consumos sino su fiscalización por quedar condicionada a que el pago sólo se realice mediante tarjetas bancarias y finalmente, la federación obtendría una mayor recaudación que los efectos de gasto que pudiera causar su deducibilidad.
Es momento de comprometernos como legisladores a realizar propuestas en beneficio de aquellos sectores generadores constantes de una dinámica económica interna y en beneficio de contar con leyes fiscales acordes a los parámetros internacionales que ubiquen a México como un país de vanguardia y sólido en su política fiscal. Una política fiscal requiere armonizarse con la política de competitividad.
Respecto a estimular que la población consuma sus alimentos en establecimientos formales, es importante mencionar que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, señaló que “El riesgo de intoxicaciones alimentarías graves relacionado con los alimentos de venta callejera sigue siendo una amenaza en muchas partes del mundo, la contaminación microbiológica es uno de los problemas más serios”.2 De lo anterior, podemos deducir el riesgo a que se ven expuestos miles de mexicanos ante sus posibilidades de acceso al comercio de alimentos en el sector informal mayormente ajeno a inspecciones de la autoridad. No obstante, el Estado debe alinear el gran entramado de incentivos que favorezca entre las opciones del consumidor aquellos establecimientos formalmente establecidos, mediante persuasiones fiscales. Asimismo, debemos estimular al comercio a integrarse al ámbito formal.
Si bien muchos consumidores le atribuyen importancia a la higiene cuando escogen su vendedor de alimentos en la calle, los consumidores con frecuencia no tienen conciencia de los riesgos para la salud que dichos alimentos conllevan.3
Los establecimientos formales son sujetos a controles sanitarios, ello se corresponde con las denominadas grasas trans y su impacto en la obesidad de la población. Lo anterior, se relaciona con la intención de la presente Iniciativa para indicar la valiosa aportación que implicaría en forma de un estímulo como el que se plantea, no se centra en favorecer a una industria específica o limitadamente, dado que impacta también en las políticas públicas sanitarias, como la Estrategia contra el Sobrepeso y la Obesidad,4 así como sus costos económicos y sociales.
Respecto a la expansión del comercio informal, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, señala que las causas de la economía informal es multifactorial, sin embargo, la finalidad de integrar al comercio informal al sector formal implicará además contribuir a la equidad en la aportación al gasto público. Dado que “Es conocida la desigualdad en la contribución al sistema tributario en México. Existe una base de trabajadores cautivos que pagan la mayor parte de los impuestos, pues de una población económicamente activa de casi 40 millones, menos de la mitad forman la base de contribuyentes.”5
Finalmente, cabe mencionar como otro elemento que exprese la importancia de vincular a la Población Económicamente Activa al comercio formal mediante estímulos fiscales, es la baja penetración de los sistemas de pensiones,6 por lo que integrar más trabajadores a estos esquemas de retiro mediante un empleo formal implicará mayores efectos a un retiro digno de su vida laboral.
Como cláusula de prevención al abuso de esta medida, se plantea limitar hasta 1500 pesos diarios por beneficiario, además de que sea efectuado el pago mediante tarjetas bancarias que ya son sujetas a regulación suficiente.
Por lo expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se adiciona la fracción XII al artículo 29 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue:
Artículo 29. ...
I. a XI. ...
XII. El 100 por ciento de los consumos en restaurantes. Para que proceda la deducción, el pago deberá hacerse invariablemente mediante tarjeta de crédito, de débito o de servicios, o a través de los monederos electrónicos que al efecto autorice el Servicio de Administración Tributaria. Serán deducibles los consumos en restaurantes que reúnan los requisitos del segundo párrafo de la fracción V del artículo 32 de ésta ley. En ningún caso los consumos en bares serán deducibles. Tampoco serán deducibles los gastos en comedores que por su naturaleza no estén a disposición de todos los trabajadores de la empresa y aun cuando lo estén, éstos excedan de un monto equivalente a un salario mínimo general diario del área geográfica del contribuyente por cada trabajador que haga uso de los mismos y por cada día en que se preste el servicio, adicionado con las cuotas de recuperación que pague el trabajador por este concepto.
La deducibilidad del 100 por ciento no incluye los gastos relacionados con la prestación del servicio de comedor como son, el mantenimiento de laboratorios o especialistas que estudien la calidad e idoneidad de los alimentos servidos en los comedores a que se refiere el párrafo anterior.
Artículo Segundo. Se reforma la fracción V y se deroga la fracción XX del artículo 32, para quedar como sigue:
Artículo 32. ...
I. a IV. ...
V. ...
Tratándose de gastos de viaje destinados a la alimentación, serán deducibles al 100 por ciento por cada beneficiario, cuando los mismos se eroguen en territorio nacional, y hasta por un monto que no exceda de mil 500 pesos diarios por cada beneficiario cuando se eroguen en el extranjero, y el contribuyente acompañe a la documentación que los ampare la relativa al hospedaje o transporte. Cuando a la documentación que ampare el gasto de alimentación el contribuyente únicamente acompañe la relativa al transporte, la deducción a que se refiere este párrafo sólo procederá cuando el pago se efectúe mediante tarjeta de crédito de la persona que realiza el viaje.
...
...
...
VI. a XIX. ...
XX. Se deroga.
XXI. a XXVII. ...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al siguiente ejercicio fiscal de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Incluyen deducciones por concepto del Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto Especial a Tasa Única.
2 Sitio web de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Alimentos de venta callejera. http://www.fao.org/fcit/food-processing/street-foods/es/
3 Ibid.
4 Documento disponible en: http://www.promocion.salud.gob.mx/dgps/descargas1/programas/Acuerdo%20O riginal%20con%20creditos%2015%20feb%2010.pdf
5 Documento del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. Economía Informal: Evolución reciente y perspectivas. Pp. 49. http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/Economia%20informal.pdf
6 Sitio web del periódico La Jornada, jueves 9 de mayo de 2013. “Alrededor de 31 millones de mexicanos en edad de trabajar carecen de acceso a los sistemas de pensiones debido a que son trabajadores independientes o saltan, entran o salen de la informalidad, afirmó el presidente de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), Carlos Ramírez Fuentes.” http://www.jornada.unam.mx/2013/05/09/economia/034n1eco
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 5 días del mes de septiembre de 2013.
Diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo (rúbrica)
Que reforma el artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo del diputado Rodolfo Dorador Pérez Gavilán, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado federal Rodolfo Dorador Pérez Gavilán, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y del artículo 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adiciona una fracción al artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, con el fin de crear un cuarto fin de semana largo con el objetivo de incrementar la derrama económica y promover el turismo en nuestro país, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El turismo abarca gran cantidad de factores internos y externos que influyen de manera directa en el desarrollo de esta actividad, lo que le permite ser detonador económico para los países que lo incluyen dentro de su política económica.
Aunado a lo anterior y derivado de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del 17 de enero de 2006 del Decreto que reforma el artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, que instaura como días de descanso obligatorio los siguientes:
• El primer lunes de febrero en conmemoración del cinco de febrero.
• El tercer lunes de marzo en conmemoración del 21 de marzo.
• El tercer lunes de noviembre en conmemoración del 20 de noviembre.
Se establecen formalmente los denominados “Fines de Semana Largos (FSL)” por primera vez en México. Dentro de los beneficios económicos y sociales más sobresalientes que promovieron la aceptación de esta reforma encontramos:
1. La certeza a las familias mexicanas de que independientemente del día de celebración cívica, podrán tener seguro un FSL que fomente la convivencia familiar, el descanso y la salida a cualquier destino turístico.
2. La generación de una derrama económica adicional para la activación del turismo domestico al saber por ley los fines de semana específicos que se pueden tener como largos para vacacionar, rompiendo así con la estacionalidad de muchos destinos del país.
3. Otro de los grandes beneficios que contempla la implementación de los FSL es lograr disminuir el ausentismo laboral derivado de las faltas detonadas por estas fechas (días) de celebración de conmemoraciones. A estas fechas se les denominaba “puentes”, los cuales se extendían en ocasiones hasta cuatro días cuando sus fechas se celebraban en martes o jueves por lo que se abarcaba adicionalmente lunes o viernes pero sin respaldo oficial o patronal, lo que ocasionaba el descuento en las remuneraciones de los trabajadores por falta injustificada, lo cual no le importaba aunque impactará directamente en su economía, lo que evidenciaba la necesidad de los trabajadores de convivir con sus familias, relajarse, entre otros factores.
Por su parte la Ley Federal del Trabajo en su artículo 69 establece que “Por cada seis días de trabajo disfrutará el trabajador de un día de descanso, por lo menos, con goce de salario íntegro”; asimismo, el artículo establece que “Los trabajadores que tengan más de un año de servicios disfrutarán de un período anual de vacaciones pagadas, que en ningún caso podrá ser inferior a seis días laborables, y que aumentará en dos días laborables, hasta llegar a doce, por cada año subsecuente de servicios”, por lo que el desempeño y descanso de los trabajadores se puede dividir en tres vertientes:
1. Jornada laboral.
2. Días de descanso (divididos en descanso obligatorio y descanso semanal).
3. Periodo Vacacional.
Las dos últimas vertientes tienen como finalidad principal el defender la salud e integridad física y psicológica de los trabajadores sin importar la modalidad en que estos son contratados para desempeñarse como empleados de confianza, honorarios, base, eventuales, etc., que contribuye a la sana convivencia familiar, al esparcimiento, relajamiento y conmemoración de determinados acontecimientos históricos o tradiciones, entre otros.
El descanso obligatorio difiere del semanal, debido a que el primero está supeditado y orientado a que los trabajadores celebren o conmemoren acontecimientos históricos relevantes para nuestra identidad, de los mismos trabajadores o de las empresas, y que por disposición, la Ley Federal del Trabajo o en su caso los Contratos Colectivos de Trabajo celebrados entre empleadores y trabajadores permiten a estos últimos no laborar en los días señalados, mientras que el segundo obedece a la fórmula legal de que “por cada seis días de trabajo disfrutará el trabajador de un día de descanso por lo menos, con goce de salario íntegro”.
El ausentismo laboral, se define como la ausencia o abandono del puesto de trabajo y de los deberes ajenos al mismo, que se derivan en el incumpliendo del trabajo. Cuando los trabajadores toman unos días, el impacto financiero que sufre la empresa no se deriva únicamente de las tareas específicas que dejan de desempeñar los trabajadores. A menudo esto se refleja en el resto de la productividad de la empresa, en especial si el trabajador forma parte de un equipo cuyo trabajo debe finalizarse en un plazo determinado o si se relaciona con otras áreas.
Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), define al ausentismo como “la no asistencia al trabajo por parte de un empleado que se pensaba iba a asistir, quedando excluidos los períodos vacacionales y las huelgas; y el ausentismo laboral de causa médica, como el período de baja laboral atribuible a una incapacidad del individuo, excepción hecha para la derivada del embarazo normal o prisión1
Por su parte la distribución de la Población Económicamente Activa (PEA), que de acuerdo con la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), abarca a la población de 12 o más años de edad que en la semana realizaron algún tipo de actividad económica (población ocupada) o bien, buscaron incorporarse a algún empleo (población ocupada), lo anterior puede apreciarse en el siguiente diagrama:
Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Subsecretaría de Empleo y Productividad Laboral. Mayo de 2013.
En el Primer Trimestre de 2013, la PEA ascendió a 115,979,906 trabajadores, los cuales se distribuyeron de la siguiente manera:
Fuente: Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Subsecretaría de Empleo y Productividad Laboral. Mayo de 2013.
Por lo que respecta al comportamiento de la PEA en el periodo 2005 – 2010, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y de acuerdo con datos proporcionados por su Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación, la PEA, se ha mantenido entre los 41,880,780 trabajadores y los 43,809,328 trabajadores, lo anterior puede apreciarse en la siguiente grafica:
Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por INEGI
En lo que respecta al ausentismo laboral, en el mismo periodo y considerando que en el año previo dio inicio la aplicación del primer fin de semana largo (es decir el año 2005) el ausentismo laboral representó un 5.8 por ciento, en 2006 un 4.8 por ciento, en el 2007, un 4.9 por ciento, el 2008 represento un 4.8 por ciento, en 2009 un 4.9 porciento y para el año 2010 un 4.6 porciento, siendo este el año de menor ausentismo en el país; lo anterior pese a que al incremento de la PEA y al crecimiento de la economía nacional en su conjunto, lo que permite inferir que los fines de semana largos han permitido incidir en la reducción del ausentismo laboral, como puede apreciarse en la siguiente grafica:
Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por INEGI
Asimismo, y de acuerdo con Human Quality, el ausentismo laboral representó en el primer semestre de 2012 para las empresas manufactureras un 4.54%, para las de servicios (1.9%) y para las comercializadoras (1.83%). Destaca que el ausentismo es más frecuente durante los días lunes, miércoles y sábados; concentrando en estos días más del 55% de las ausencias del personal como se puede apreciar en la siguiente tabla:
Fuente: Human Quality
En este contexto el turismo en México tiene un papel preponderante en la economía del país y que de acuerdo con datos presentados por la Secretaria de Turismo en el año 2012, el turismo representó el 9 por ciento del Producto Interno Bruto del país y generó aproximadamente 7.5 millones de empleos tanto directos como indirectos, además de ser uno de los principales captadores de divisas en nuestro país, siendo superado únicamente por la industria petrolera y las remesas provenientes del exterior.
Por otra parte, durante la mayor parte del siglo XX, la vida familiar y laboral se organizó en torno al modelo tradicional de familia, bajo la siguiente lógica: el hombre, jefe de hogar, era el encargado de trabajar remuneradamente y percibir un salario con el cual se aseguraba la manutención de todos los miembros del grupo familiar. La mujer, por otra parte, tenía a su cargo las tareas de la casa y el cuidado de los niños.
Es a partir de la segunda mitad del siglo XX y de las profundas transformaciones sociodemográficas, así como de la incorporación del trabajo femenino cuando se generaron cambios en las familias de América Latina y el Caribe incidiendo en el vínculo tradicional de la economía y los mercados laborales, creando un nuevo balance entre la demanda y oferta de cuidados al interior de los hogares.
En lo referente a los cambios estructurales en las familias hasta hace tres décadas, dominaba el modelo clásico de familia nuclear, en la cual sólo el hombre trabajaba. Este modelo ha perdido su importancia, así como también han disminuido las familias extensas, en las que además de madres y padres hay otras personas adultas en la casa. En cambio, han aumentado las familias con dos fuentes de ingreso, los hogares unipersonales y los monoparentales, en los que una sola persona adulta se hace cargo de la familia como puede apreciarse en la siguiente grafica:
América latina (18 países): Estructura de hogares y familias urbanas, 2005(Porcentaje de hogares)
Fuente: Organización Internacional del Trabajo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 20092
Uno de los cambios más importantes registrados es el incremento de los hogares con una sola persona adulta a su cargo. Este individuo es casi siempre mujer. De hecho, la proporción de familias encabezadas por mujeres representa hoy, en promedio, un 30% del total de los hogares de la región de América Latina. En países como Nicaragua, la cifra se eleva a casi 40%, como puede apreciarse en la siguiente grafica:
América Latina (18 países): Hogares urbanos con jefatura femenina1990-2006/2007
Fuente: Organización Internacional del Trabajo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 20093
“Los hogares monoparentales liderados por mujeres enfrentan enormes dificultades para combinar el trabajo doméstico, la dedicación de tiempo de calidad a su familia y de cuidado a las actividades remuneradas”. De ello dan cuenta dos datos aparentemente contradictorios. El primero es que la mayoría de las mujeres jefas de hogar (entre el 52% y el 77%) están en el mercado laboral. Sin embargo, estos hogares tienden a ser más pobres: en 11 de 18 países de la región, la incidencia de la extrema pobreza es superior aquí que en el resto de las familias (CEPAL, 2008) ¿Por qué? La principal causa está asociada a los menores ingresos que perciben estas mujeres debido a la discriminación salarial, por la mayor dificultad que enfrentan para conciliar el trabajo remunerado con las responsabilidades familiares sin contar con la ayuda de otros adultos. Frente a una oferta y cobertura de servicios preescolares insuficientes, estas mujeres deben buscar alternativas que generalmente van en detrimento del cuidado de sus hijos o hijas; o del trabajo en que se insertan”,4 lo anterior puede apreciarse en la siguiente grafica:
América Latina (11 países): Actividad de las mujeres jefas de hogares urbanos, con menores de 6 años, 2006-2007
Fuente: Organización Internacional del Trabajo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 20095
Las consecuencias negativas (de mediano y largo plazo) de los cambios estructurales familiares registrados en la región, por combinar el trabajo doméstico y de cuidado con las actividades remuneradas (trabajo), exceden las situaciones individuales; “generan costos sociales y amenazan el rendimiento económico de los países. Lo anterior se expresa en tres dimensiones:
• A nivel macroeconómico: porque existe un desaprovechamiento de la fuerza de trabajo que afecta la productividad y competitividad de los países y debilita sus trayectorias de crecimiento.
• A nivel de unidades productivas: porque el esfuerzo que realizan las personas para conciliar vida familiar y laboral genera una enorme tensión que afecta su rendimiento y conlleva una menor productividad.
• En la calidad de vida individual y familiar: esto se manifiesta en problemas de salud y pérdida de ingresos para las mujeres; falta de oportunidades de educación para niños, niñas y adolescentes; y riesgo de trabajo infantil. También se profundiza la conflictividad social, lo que se expresa en comportamientos disruptivos: delincuencia, consumo de drogas”.6
Es importante destacar, que los FSL no sólo propician la convivencia familiar sino además fungen como un atenuador de las presiones tanto laborales como sociales. Lo anterior toma especial relevancia si se considera que según la publicación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los mexicanos son los que más tiempo dedican al trabajo (remunerado y no remunerado). En promedio, los mexicanos trabajan casi 10 horas al día, en comparación con la media de los países que integran la OCDE, que es de poco más de 8 horas.
Fuente: Estimación de la OECD 2011
En otras palabras en México la gente trabaja 2,250 horas al año, más que la mayoría de los habitantes de los países de la OCDE, quienes trabajan 1,776 horas. Casi el 29% de los empleados tienen un horario de trabajo muy largo, cifra mucho mayor que el promedio de la OCDE de 9%.
Fuente: Estimación de la OECD 2011
Por lo anterior los FSL buscan contribuir positivamente en la calidad de vida de los mexicanos, aumentar el nivel de bienestar de las familias e incentivar la armonía social al compartir más tiempo familiar, siendo que según las cifras de la OCDE el tiempo que comparten los trabajadores con sus familias es menor en comparación al que permanecen en el ámbito laboral.
Por otra parte, lo que respecta a las bondades de tipo económico que se desprenden de la aplicación de los FSL, destacan los Excedentes Brutos de Operación de las ramas turísticas como son:
• Servicios de alojamiento.
a) Hoteles y otros servicios de alojamiento.
b) Servicios de segundas viviendas.
• Servicios de provisión de alimentos y bebidas.
• Servicios de transporte de pasajeros:
a) Servicios de transporte interurbano.
b) Servicios de transporte por carretera.
c) Servicios de transporte marítimo.
d) Servicios de transporte aéreo.
e) Servicios conexos de transporte de pasajeros.
f) Alquiler de bienes de equipo para el transporte de pasajeros.
g) Servicios de mantenimiento y reparación de equipo para el transporte de pasajeros.
• Servicios de agencias de viajes, tour operadores y guías de turistas.
a) Servicios de agencias de viajes.
b) Servicios de tour operadores.
c) Servicios de información turística y de guías de turismo.
• Servicios culturales:
a) Representaciones artísticas.
b) Muesos y otros servicios culturales.
• Servicios recreativos y otros servicios de esparcimiento:
a) Deportes y servicios recreativos deportivos.
b) Otros servicios de esparcimiento y recreo (zoológicos, parque temáticos, balnearios, etc.).
• Servicios turísticos diversos:
a) Servicios financieros y de seguros.
b) Servicios de alquiler de bienes.
c) Servicios turísticos (internet).
Todos ellos inciden en las preferencias del consumidor turístico y por lo tanto en la captación de recursos, los cuales determinan la rentabilidad existente en los negocios turísticos que se encuentra en relación estrecha con la afluencia turística nacional e internacional.7
Derivado de la aplicación de los 3 FSL (5 de febrero, 21 de marzo y 20 de noviembre), que a partir de 2006 se establecieron y al analizar el comportamiento en los meses en que estos se celebran (febrero, marzo y noviembre) y a través del comportamiento del Excedente Bruto de Operación, entendido como la utilidad o ganancia monetaria que obtienen los prestadores de la industria turística dedicados principalmente al transporte, hotelería y restaurantes, nos permite conocer su contribución a la economía nacional.
Al utilizar el Excedente Bruto de Operación una vez descontado el consumo agregado de los insumos utilizados para la producción de sus respectivos bienes y servicios (maquinaria y equipo, costos de las instalaciones, gasto corriente entre otros), los costos laborales (sueldos y salarios), e impuestos sobre la producción; nos permite conocer la utilidad o ganancia neta la cual se obtiene de restar al Valor Bruto de Producción, el consumo intermedio, los costos laborales y los impuestos.
Los resultados anteriores permiten afirmar que los costos laborales son un factor importante de la producción, y que estos pueden reducir los márgenes de ganancia de la actividad económica.
En el análisis de los resultados anuales (2007-2011) de las Cuentas Nacionales relacionadas con las cuentas satélites del sector turismo, específicamente en la producción de bienes y servicios de las ramas relacionadas con el transporte, hospedaje, alimentos y bebidas se obtuvo lo siguiente:
Las actividades turísticas relacionadas con las ramas antes señaladas obtuvieron en el año 2007 utilidades por 249 mil 470.8 mdp y en el año 2011 se incrementaron a 298 mil 189.3 mdp, de los cuales:
• Los excedentes en la rama de transporte en el año 2007 fueron de 143 mil 071.8 mdp y de 178 mil 863.7 mdp en el 2011, aumentado un total del 25%.
• Los excedentes en la rama de alojamiento fueron de 92 mil 552.3 mdp en el 2007 y de 110 mil 141.7 mdp en el 2011, aumentando un total del 19%.
• Los excedentes en la rama de alimentos y bebidas pasaron de 13 mil 846.7 mdp en el 2007 a 9 mil 183.9 mdp en el 2011 disminuyendo un total de 33.67%.
En la siguiente gráfica se muestra en cifras la Producción Bruta de las ramas del turismo, transporte, hospedaje y alimentos y bebidas comparando los periodos productivos 2007-2011. Así como el crecimiento paulatino que se ha generado año con año.
Grafica 1. Valor Bruto de la Producción del ramo de bienes y servicios conexos de la industria turística de México, 2007 – 2011. (Millones de pesos corrientes) /Resultados de la Cuenta Satélite de Turismo.
Así la rama del sector turístico con mejor crecimiento y rentabilidad para ampliar sus fronteras es la del transporte, ya que ha obtenido resultados de Excedentes Brutos positivos año con año, lo anterior no indica que el resto de las actividades analizadas (de alimentos y hospedaje) sean incapaces de cubrir los costos de los insumos, pagar salarios devengados por el factor trabajo y cubrir los impuestos que dicha actividad genera o que no tengan utilidad, simple y sencillamente que el margen fue un tanto menor en el periodo 2009-2010 resultado de la disminución en la afluencia turística del país generada por la crisis económica mundial y la contingencia de salud sufrida en el país.
En el grafico 2, se refleja la información comparativa entre el valor Bruto de Operación y el Excedente Bruto de Operación.
Grafica 2. Excedente Bruto de operación del ramo de bienes y servicios conexos de la industria turística de México, 2007 - 2011. (Millones de pesos corrientes) /Resultados de la Cuenta Satélite de Turismo.
Durante el periodo 2007-2011 las ramas de turismo registraron Excedentes Brutos de Operación positivos año con año lo que implica que las unidades de negocio que prestan estos servicios operan con utilidades.
De lo anterior concluimos que existe una utilidad o ganancia monetaria positiva en las ramas del turismo, después de descontar costos laborales, de operación e impuestos lo cual nos indica que el Valor Bruto de la Producción es capaz de cubrir la masa salarial y las obligaciones fiscales de las unidades productivas por lo tanto dichos costos laborales no representan un factor para reducir la frontera de producción de bienes y servicios.
Con base a la información disponible sobre la afluencia de turistas, se puede apreciar de igual modo que el crecimiento de la actividad turística en relación con la afluencia de turistas nacionales e internacionales, refleja un resultado positivo de producción, especialmente en las ramas de transporte, hospedaje y alimentos y bebidas.
Por lo tanto, el establecimiento de FSL contribuye a la creación de fuentes de trabajo adicionales que el sector puede tolerar con facilidad y por lo consiguiente estos son un elemento clave para el desarrollo nacional. Así el Sector Turístico se caracteriza por su capacidad de reclutar, seleccionar, capacitar y mantener una fuerza laboral bien capacitada y motivada, además de ofrecer servicios con un alto impacto en las preferencias del consumidor tanto nacional como extranjero.
Como ya se ha mencionado, los FSL parten de la conmemoración de determinados acontecimientos históricos, que se circunscriben a lo establecido en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales. Es importante destacar que las fechas solemnes para toda la nación están contenidas en el artículo 18 del citado ordenamiento, siendo estas:
21 de enero: Aniversario del nacimiento de Ignacio Allende, 1779.
1 de febrero: Apertura del 2do. Período de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión.
5 de febrero: Aniversario de la promulgación de las Constituciones de 1857 y 1917.
19 de febrero: “Día del Ejército Mexicano”.
24 de febrero: “Día de la Bandera”.
1o. de marzo: Aniversario de la proclamación del Plan de Ayutla.
18 de marzo: Aniversario de la Expropiación Petrolera, en 1938.
21 de marzo: Aniversario del nacimiento de Benito Juárez, en 1806.
26 de marzo: Día de la Promulgación del Plan de Guadalupe.
2 de abril: Aniversario de la Toma de Puebla, en 1867.
1o. de mayo: “Día del Trabajo”.
5 de mayo: Aniversario de la Victoria sobre el Ejército Francés en Puebla, en 1862.
8 de mayo: Aniversario del nacimiento, de Miguel Hidalgo y Costilla.
15 de mayo: Aniversario de la Toma de Querétaro, por las Fuerzas de la República, en 1867.
1 de junio: “Día de la Marina Nacional”.
21 de junio: Aniversario de la Victoria de las armas nacionales sobre el Imperio, en 1867.
19 de agosto: Aniversario de la instalación de la Suprema Junta Nacional Americana.
1 de septiembre: Inicio del primer período de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión.
11 de septiembre: Aniversario de la Victoria sobre el Ejército Español en Tampico, en 1829.
14 de septiembre: Incorporación del estado de Chiapas al Pacto Federal.
15 de septiembre: Conmemoración del Grito de Independencia.
16 de septiembre: Aniversario del inicio de la Independencia de México, en 1810.
27 de septiembre: Aniversario de la Consumación de la Independencia, en 1821.
30 de septiembre: Aniversario del nacimiento de José María Morelos, en 1765.
12 de octubre: “Día de la Raza” y Aniversario del Descubrimiento de América.
22 de octubre: Aniversario de la constitución del Ejército Insurgente Libertador.
23 de octubre: “Día Nacional de la Aviación”.
24 de octubre: “Día de las Naciones Unidas”.
30 de octubre: Aniversario del nacimiento de Francisco I. Madero, en 1873.
6 de noviembre: Conmemoración de la promulgación del Acta de la Independencia Nacional por el Congreso de Chilpancingo, en 1813.
20 de noviembre: Aniversario del inicio de la Revolución Mexicana, en 1910.
23 de noviembre: “Día de la Armada de México”.
29 de diciembre: Aniversario del nacimiento de Venustiano Carranza, en 1859 y los días de clausura de los periodos de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión.
La conmemoración de estas fechas incide tanto en el trabajo como en las familias, dado que a partir de estas se reafirma la identidad nacional, que se entiende como el conjunto de hechos, tradiciones, costumbres y elementos que conforman y dan talante al pueblo mexicano destacándolo entre los demás países del orbe.
Los elementos o rasgos de identificación pueden ser entre otros de tipo cultural, social, etcétera; la conformación de nuestra identidad nacional dio inicio cuando se mezclo la sangre indígena con la española dando lugar al mestizaje a partir del siglo XV.
Sin el mestizaje no podrían existir los mexicanos, independientemente de los motivos, elementos o hechos que le dieron origen, es decir que a partir de ese suceso sine qua non8 se establece formalmente el génesis de lo que posteriormente será México. Es así que el 12 de octubre se conmemora el encuentro de dos civilizaciones que habían coexistido en un mismo planeta durante siglos sin darse cuenta.
Este día las expediciones de Cristóbal Colon llegaron a las costas de las Islas Bahamas, dándose el contacto formal entre Europa y América. A pesar de que todavía no se revelaba la existencia de un continente, ese día se redireccionaría la visión que se tenia del mundo.
Fue así, que se creó “El Día de la Raza”, por Faustino Rodríguez San Pedro, Presidente de la Unión Ibero- Americana; ex ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes de España en el año de 1913; como una celebración para unir a España e Ibero América; festejo que fue aceptado por varios países incluido Estados Unidos, más tarde la misma España, cambiaria paulatinamente el titulo, por el del “Día de Hispanidad” , a sugerencia del cónsul español Ricardo Monner Sans, hasta que fue oficializado por Decreto de la Presidencial del Gobierno el 10 de enero de 1958.
En Argentina, se establece el “Día de la Raza” en 1917 con el Decreto del 4 de Octubre de 1917 por el Presidente Hipólito Irigoyen. 93 años después, Cristina Fernández de Kircher firma el Decreto Presidencial 1584/2010 publicado el día 3 de Noviembre de 2010, estableciendo el “Día del Respeto y la Diversidad Cultural”.
Por otra parte, Venezuela instaura la Celebración en 1921 por el Decreto del Presidente Juan Vicente Gómez, y para el 2003 toma otro sentido cuando su entonces Presidente de la Republica, Hugo Chávez, con el Decreto del 10 de Octubre de 2002, establece que el 12 de octubre se conmemoraría el “Día de la Resistencia Indígena”.
Por su parte, México adopto la celebración del “Día de la Raza” durante la presidencia de Álvaro Obregón a indicación del filósofo, político y educador José Vasconcelos, quien estaba a cargo de la Secretaria de Educación, Vasconcelos refiriéndose a lo que él llamaba la Raza Iberoamericana (raza cósmica), le daría a los festejos un significado de mestizaje y sincretismo cultural.
La idea de Vasconcelos sustenta el rescate de la conmemoración del Día de la Raza, ya que para él es la fiesta de toda la familia, de la estirpe”... donde se hable español, tenemos una patria que ningún poder humano puede arrebatarnos, la patria de las almas que forman la variedad de la comunidad castellana”.
La celebración del “Día de la Raza” engloba los elementos culturales, religiosos y artísticos traídos de Europa y que fueron sumados en Mesoamérica (incluso en la misma lengua); como un mínimo ejemplo, la civilización española castellanizo una gran parte de América y cada indígena que aprendió castellano lo mezclo con su lengua nativa, dándole así vida a un nuevo idioma: el español.
De esta manera, se hizo hijo legítimo de la raza española y de las poblaciones indígenas, creada de un mestizaje próvido y también de una alianza espiritual, por eso mismo hay que ver que las revoluciones de independencia no divorciaron al indio español, si no que lo renovaron.
Vasconcelos pensaba que a la hora de la emancipación, nuestras raíces, en su mayoría españolas, ya sea por sangre o por cultura fueron impugnadas por los caudillos libertadores. Pero este rechazo no puede hacer perder el sentido histórico de una raza, lo que equivale a un completo absurdo, así como si se renegara de unos padres sabios cuando muchos de nosotros somos culpables de la decadencia.
Objetivo de la iniciativa
El 12 de octubre nos recuerda esta mezcla original de la sangre; la tradición religiosa; el idioma; las costumbres familiares y la cultura, como un referente diferenciador que nos otorga preponderancia y sabiduría que nos eleva. Día de la Raza, de la raza mixta.
En México, el 12 de octubre como día festivo oficial se declara por primera vez en 1892, a pesar de ello, la anualidad del mismo no se da sino hasta 1929, cuando Emilio Portes Gil, Presidente Provisional de los Estados Unidos Mexicanos, firma el Decreto que declara “Fiesta nacional el 12 de octubre, Día de la Raza” y aniversario del descubrimiento de América”, estableciéndose como referente el año 1925 cuando José Vasconcelos escribe su obra “La Raza Cósmica”.
Cabe señalar, que el decreto que da origen a la celebración del 12 de octubre solo ha tenido una reforma consistente en adoptar una bandera que por iniciativa uruguaya ya había sido aceptada oficialmente por los Gobiernos del Continente Americano, a través de la Séptima Conferencia Internacional Americana, celebrada en la Ciudad de Montevideo del 3 al 26 de diciembre 1933. La iniciativa para la adopción de dicha bandera fue presentada el 8 de septiembre de 1934 a la Cámara de Diputados por el Presidente Abelardo L. Rodríguez y específicamente en el artículo 2, adiciona al Decreto del 11 de Octubre de 1929, que se declaro fiesta nacional el 12 de octubre, “Día de la Raza”.
Es sabido de antaño que el 12 de octubre llego a ser un día de asueto, sin embargo, el mismo no se ha considerado un día de descanso obligatorio dentro de la Ley Federal de Trabajo, si no como una fecha dentro del calendario cívico y cuya suspensión de labores ha estado en función de “decisiones de sectores concretos” como las que se han llevado para determinar el calendario escolar por la Secretaria de Educación Pública (SEP), o las que las mismas empresas acuerdan entre patrones y trabajadores en los contratos colectivos de trabajo estableciendo los días que se consideran como no laborables adicionales a los establecidos por la Ley Federal de Trabajo.
Por lo anterior, someto a consideración del Pleno el siguiente Proyecto de Decreto por el que se adiciona una fracción al artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar de la siguiente manera:
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Citada por Yamile Hamoui, Yadira Sirit y Mónika Bellorin (2005). Ausentismo laboral del personal administrativo de una universidad pública venezolana, en: Salud de los Trabajadores, Vol. 13, Nº 2, Julio-Diciembre de 2005.
2 Organización Internacional del Trabajo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 2009. Trabajo y familia: Hacia nuevas formas de conciliación con corresponsabilidad. Pág. 61. Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.pnud.cl/areas/GobernabilidadDemocratica/2010/Informe%20traba jo%20y%20familia/informecompleto_esp.pdf
3 Ibídem. Pág. 62.
4 Ibídem. Pág. 63.
5 Ibídem. Pág. 62.
6 Ibídem. Pág. 106.
7 Sistemas de Cuentas Nacionales de México (2007,2011)
Cuentas satélites de turismo de México (2007,2011). Año base 2003, publicación del Inegi
Daratur “Llegada de turistas nacionales y extranjeros (2007, 2011)”
8 Expresión latina que significa ‘sin la cual no’ y se aplica a una condición que necesariamente ha de cumplirse o es indispensable para que suceda o se cumpla algo.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, a 5 de julio de 2013.
Diputado Rodolfo Dorador Pérez Gavilán (rúbrica)
Que expide la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, reforma el artículo 217 del Código Penal Federal, y deroga el 66, 71 y 73 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado Enrique Alejandro Flores Flores, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Enrique Alejandro Flores Flores, integrante del Grupo Parlamentario del PAN, de la LXII Legislatura, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículo 6 numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, se reforma el artículo 217 del Código Penal Federal y se derogan los artículos 66, 71 y 73 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
La iniciativa propone legislar y concretar los acuerdos alcanzados por todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión que establecieron por primera vez en la historia de México reglas claras relacionadas con las remuneraciones de los servidores públicos, por lo que se plantea la creación de una ley en materia de remuneraciones de los servidores públicos que reglamente el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con este nuevo marco jurídico se fijaran parámetros sólidos y uniformes aplicables a los tres poderes de la Unión y a los organismos autónomos por disposición constitucional. Asimismo, esta ley contribuirá a dar certidumbre y transparencia a los propios servidores públicos y por ende a los ciudadanos can respecto a la determinación y pago de las remuneraciones.
Exposición de Motivos
La sociedad mexicana a lo largo de su historia ha enfrentado el abuso del poder que muchas autoridades han usado como una forma de gobernar y de imponer sin consideración alguna su forma de pensar, materializando su propia idiosincrasia en políticas de gobierno que sólo han beneficiado a sus más allegados.
Así, durante muchos años México vivió en la oscuridad de las cuentas gubernamentales, de las acciones de gobierno y de la transparencia en el manejo de los recursos públicos. Han sido muchos los excesos que las autoridades y los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno han cometido en uso de la encomienda del cargo para el que fueron designados. La historia ha sido testigo de la opacidad en la que se manejaron los recursos y los bienes de la nación durante muchos años. Sin embargo, México ha cambiado, ha ido transformando la opacidad: en transparencia, el abuso: en rendición de cuentas y el autoritarismo: en democracia.
Pero estos esfuerzos apenas son los cimientos de lo que habremos de lograr si verdaderamente materializamos las reformas que urgen al país. Reformas, dicho sea de paso, en las que tenemos tareas pendientes, en las que a pesar de existir un mandato constitucional para legislar no hemos sido capaces de lograr los acuerdos que permitan avanzar en las grandes reformas que México requiere.
La sociedad mexicana demanda con celeridad concretar los avances legislativos obtenidos en Legislaturas pasadas, reformas que permitan al país salir del letargo en el que se encuentran algunas autoridades por transparentar los gastos del gobierno, sus empréstitos, la deuda pública y, en general, el uso de los recursos públicos.
Particularmente uno de los temas más sensibles para la sociedad es el relativo a las remuneraciones de los servidores públicos, sobre todo por la gran brecha que existe entre las percepciones de algunos funcionarios de los distintos órdenes de gobierno y de los tres Poderes de la Unión, en comparación con el salario de una familia promedio. Éste ha sido un reclamo que durante muchos años ha sido ignorado por las autoridades. Se trata de un asunto de justicia social, de transparencia y de equidad.
Para Acción Nacional, uno de los principios fundamentales en los que debe estar sustentado un Estado democrático de derecho es el relativo a la transparencia. Por ello, urge concretar los esfuerzos legislativos que quedaron pendientes por los legisladores que nos antecedieron en esta Legislatura. Particularmente aquellas reformas en las que el Constituyente Permanente nos dio el mandato de legislar y concretar así los acuerdos alcanzados por todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión.
Nos referimos a la reforma constitucional del 24 de agosto de 2009, en la que se establecieron por primera vez en la historia de México reglas claras relacionadas con las remuneraciones de los servidores públicos.
Dicha reforma constitucional tuvo como origen diversas iniciativas presentadas tanto por el Ejecutivo federal como por diversos legisladores, en las que se propuso, por una parte, que las remuneraciones tuvieran un límite claro y, por otra, que fueran transparentes y acordes al nivel de responsabilidad de los servidores públicos. Esta reforma sería aplicable a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como a los órganos autónomos de los tres órdenes de gobierno de forma tal que exista congruencia entre las remuneraciones de todos los servidores públicos.
Así, la reforma constitucional mandata establecer los límites en las remuneraciones de los servidores públicos, establecer un esquema transparente que muestre a la sociedad la integración de las remuneraciones, prever reglas claras para que, con bases técnicas, se determinen las remuneraciones de acuerdo al nivel de responsabilidad y funciones que realizan los servidores públicos, y finalmente, aplicar un esquema de sanciones, en el ámbito administrativo y penal, para aquellos que vulneren las disposiciones constitucionales en materia de remuneración de los servidores públicos.
Por lo anterior, es necesario que a través de una ley, el mandato constitucional se traduzca en mecanismos eficaces, confiables y accesibles para que la sociedad conozca, de manera clara y oportuna, la información sobre el manejo y destino de los recursos públicos que se destinan al pago de las remuneraciones de los servidores públicos.
Cabe recordar que la reforma constitucional estableció que el Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberían expedir la legislación relativa a la regulación de las remuneraciones, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor, situación que; como es evidente, nos tiene en falta en más de 2 años.
Por ello, el Grupo Parlamentario de Acción Nacional, a través del entonces diputado Francisco Ramírez Acuña, presentó una iniciativa de Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, la cual proponía que las remuneraciones que se cubrieran a los servidores públicos invariablemente deberían otorgarse con base en criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria, y deberían determinarse con base en un régimen de remuneraciones equitativo, igualitario y transparente.
Sin embargo, dicha iniciativa no fue dictaminada por las comisiones correspondientes, por lo que resulta de la mayor relevancia para quienes integramos esta Sexagésima Segunda Legislatura el impulsar de nueva cuenta un proyecto que nos permita al fin contar con un ordenamiento que atienda a los criterios contenidos en la reforma constitucional de 2009, a fin de transparentar las remuneraciones de los servidores públicos, pero además establecer criterios objetivos y claros para su determinación.
La iniciativa a que hacemos referencia fue presentada el pasado 20 de octubre de 2011 y turnada a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública, de Justicia y, de Presupuesto y Cuenta Pública. Sin embargo, al no ser dictaminada en el plazo que prevé el Reglamento de la Cámara de Diputados, ésta precluyó, por lo que los diputados integrantes de Acción Nacional en esta LXII Legislatura, en una vocación de servicio a la nación, hacemos propia la iniciativa presentada y reafirmamos nuestro compromiso por sacar adelante las reformas que tanto urgen al país, particularmente aquellas en las que se requiere legislar para cumplir los compromisos asumidos por el Congreso de la Unión al reformar nuestra Ley fundamental.
Es por lo anterior que México debe seguir avanzando hacia la transparencia y la rendición de cuentas, la consolidación de la democracia y en erradicar en definitiva abusos arraigados en ciertas prácticas administrativas del país. Debemos trabajar para evitar la desproporción, el exceso, el abuso y la discrecionalidad en las remuneraciones de los servidores públicos por el desempeño de su función.
Al mismo tiempo, debemos fortalecer el marco jurídico que permita contar con servidores públicos competentes, profesionales y honestos. Por ello, debe contarse con criterios que permitan otorgar una remuneración que retribuya con justicia el trabajo que se realice y que, simultáneamente, sea establecida en coherencia con las posibilidades presupuestarias, así como con base en la realidad económica nacional.
Es por ello que, comprometido con los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, equidad y eficiencia, a través de la presente iniciativa se propone la creación de una Ley en materia de remuneraciones de los servidores públicos que, al reglamentar el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, evite los vacíos legales que existen actualmente.
Con este nuevo marco jurídico se fijaran parámetros sólidos y uniformes aplicables a los tres poderes de la Unión y a los organismos autónomos por disposición constitucional. Asimismo, esta ley contribuirá a dar certidumbre y transparencia a los propios servidores públicos y por ende a los ciudadanos can respecto a la determinación y pago de las remuneraciones.
En este sentido, la iniciativa de mérito determina la forma en que se fijarán las remuneraciones de los servidores públicos de la Federación, la cual incluye a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos y demás órganos de la federación. Cabe destacar que todos los servidores públicos sin importar su régimen laboral estarían sujetos a observar la ley, incluyendo aquellos que se contraten de manera eventual.
El personal contratado por honorarios no estaría sujeto a la Ley derivado de que se trata de un régimen de contratación regulado por la legislación civil, en el cual no existe una relación laboral; por tanto no podrán recibir remuneraciones y sus contraprestaciones seguirán siendo determinadas en términos de la legislación presupuestaria, sin perjuicio de que deberán reportarse al Congreso de la Unión los pagos que se efectúen en esta materia.
Asimismo, se establece como principios rectores de las remuneraciones, los siguientes: anualidad, reconocimiento del desempeño, equidad, fiscalización, igualdad, legalidad, transparencia y rendición de cuentas.
Respecto a la integración de las remuneraciones, se establece que éstas se integran por las percepciones ordinarias (sueldo base, compensación garantizada y prestaciones), las cuales se pagan de manera fija y regular, y las percepciones extraordinarias (estímulos y conceptos similares), las cuales son variables y están sujetas a ciertas condiciones, por lo que solo son cubiertas a los servidores públicos que cumplan éstas.
Además, el proyecto de mérito establece el concepto de “remuneración total anual”, el cual ya está vigente en el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2012, constituye el límite máximo de remuneraciones y desglosa todos los pagos que se realizan por concepto de percepciones ordinarias y extraordinarias.
La remuneración total anual del presidente de la Republica se incluye en el Presupuesto de Egresos de la Federación y es el referente para determinar las remuneraciones de todos los demás órganos públicos quienes, a su vez, incluyen en dicho Presupuesto la remuneración total anual de su titular o de quien ostente la máxima representación del órgano público.
En este orden de ideas, la remuneración total anual propuesta en la iniciativa de ley para el presidente de la Republica es la misma que fue aprobada en los Presupuestos de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010 y 2011. Así, la remuneración total anual del Presidente de la República se incluirá en un apartado específico del Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se señalen las cantidades que para cada concepto corresponda, en términos brutos y netos.
Por otro lado, con base en el límite aprobado en la remuneración total anual, se continuarían presentando los tabuladores en el Presupuesto de Egresos de la Federación, pero con mayor detalle, en términos brutos y netos, mensuales y anuales, y para cada grupo de servidores públicos (presidente de la Republica, secretario de Estado, etcétera, y hasta los niveles correspondientes al personal operativo), de todos los órganos públicos.
Los tabuladores de la administración pública federal serían aprobados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Los demás poderes y órganos elaborarían sus tabuladores, sujetos al tope establecido en la remuneración total anual del presidente de la Republica.
La iniciativa también plantea la creación de un “manual de remuneraciones”, mediante el cual los órganos públicos, a más tardar el último día hábil de mayo, los emitan y publiquen en el Diario Oficial de la Federación para que, con base en las disposiciones constitucionales y de la ley, regulen y transparenten las reglas para el pago de las remuneraciones; las disposiciones para determinar las percepciones extraordinarias; los tabuladores, y las reglas para el otorgamiento, en su caso, de las erogaciones que no forman parte de las remuneraciones (asignaciones para el desempeño de la función; jubilaciones, pensiones, haberes de retiro y liquidaciones por servicios prestados; préstamos o créditos y los servicios de seguridad).
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública emitirían el manual de remuneraciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal, en tanto que los manuales de los demás órganos públicos serían elaborados por las áreas que se encuentren encargadas de la gestión de los recursos humanos; la administración financiera y de los aspectos relacionados con el diseño organizacional de los propios órganos públicos.
En la elaboración de los manuales y tabuladores, los órganos públicos tomarían en cuenta las recomendaciones del comité de expertos en remuneraciones, el cual se expone más adelante.
Cabe destacar que para fortalecer la transparencia, se propone que los manuales de remuneraciones, además de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, se difundan, de manera permanente, en Internet.
En lo que respecta a las remuneraciones en entidades se propone establecer que los enlaces, mandos medios y superiores no podrán recibir las remuneraciones establecidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo.
La única excepción permitida seria exclusivamente cuando una ley, de carácter laboral, así lo prevea, caso en el cual sus remuneraciones tendrían que fijarse en un capítulo especifico de las condiciones generales de trabajo y no podrían establecerse el pago de remuneraciones por los mismos conceptos. En este sentido, se prevé que a más tardar en la próxima negociación de las condiciones generales de trabajo y, sin que para ello se exceda el plazo de tres años contados a partir de la entrada en vigor de esta ley, deberán quedar identificadas dichas remuneraciones en un apartado especial precisamente de esos instrumentos. Asimismo, cabe destacar que el Manual de Remuneraciones que expidan las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, regulará el otorgamiento de las remuneraciones en esas entidades paraestatales.
Es de subrayar que el único caso que se ubica en este supuesto actualmente es la Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 constitucional, aplicable al Banco de México y a las entidades paraestatales que conforman la banca de desarrollo. En este sentido, toda vez que la reforma constitucional en materia de remuneraciones no dispone modificar los regímenes laborales aplicables a los órganos públicos que se encuentran vigentes, la ley de remuneraciones no regularía aspectos laborales. Por lo tanto, éstos se seguirán rigiendo por las leyes especiales en dicha materia, sin perjuicio de que todas las reglas de la ley en materia de remuneraciones les serian aplicables a dichas entidades paraestatales.
Con base en lo anterior, los servidores públicos que se ubican en los niveles de enlace, mandos medios y mandos superiores de la banca de desarrollo continuarían rigiendo su relación laboral con base en lo dispuesto en la Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conservarían los derechos adquiridos con anterioridad a la entrada en vigor de la ley que se pone a consideración de esta Soberanía. Sus remuneraciones se consignarían en los apartados específicos de las respectivas condiciones generales de trabajo y en todo momento estarán sujetas a todas las disposiciones constitucionales y de la nueva ley en materia de remuneraciones, particularmente sobre límites máximos, presupuesto, transparencia y rendición de cuentas.
Para todas las entidades paraestatales, sin excepción, se establece que deberán transparentarse y publicarse la totalidad de remuneraciones, asignaciones para el desempeño de la función y los pagos que no forman parte de la remuneración (créditos y préstamos, jubilaciones, liquidaciones, etcétera). Asimismo, deberán identificarse en el Presupuesto de Egresos de la Federación los recursos para pagar estos conceptos.
Por otro lado, como parte importante de la iniciativa de mérito, se prevé la conformación de un Comité de Expertos en Remuneraciones, el cual será un órgano técnico de carácter ejecutivo para evaluar, emitir recomendaciones en lo general, y coadyuvar en la determinación de las remuneraciones de los servidores públicos. Dicho Comité estará integrado por un representante del Poder Legislativo, uno del Poder Judicial, uno del Ejecutivo, un representante común de los órganos constitucionales autónomos Banco de México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos e Instituto Federal Electoral, y cuatro expertos independientes, en donde los expertos independientes, son designados por el Ejecutivo Federal mediante una convocatoria que defina el Comité de Expertos.
La designación de expertos independientes será por periodos de cuatro años, prorrogables por un plazo igual, sin que sean considerados servidores públicos. No podrían desempeñar cargos públicos ni prestar servicios a los órganos públicos mientras sean miembros del Comité de Expertos. Así, con el objeto de asegurar su independencia e imparcialidad en la toma de decisiones, serian designados a través de un procedimiento de convocatoria pública y recibirían un pago por cada sesión en la que participen. Su participación en el Comité se considerara un servicio al Estado.
Finalmente, uno de los objetivos centrales de la iniciativa de ley es transparentar a la sociedad el esquema de remuneraciones de los servidores públicos de la federación. En este sentido, la remuneración tendrá en todo tiempo el carácter de información pública. Su clasificación como reservada o confidencial será nula, sin perjuicio de la protección de los datos personales. Es así que, mediante la nueva legislación que se propone, se tiene el objetivo de promover en nuestra sociedad y en la conciencia de todos y cada uno de los servidores públicos, cualquiera que sea el nivel de su responsabilidad o el órgano de gobierno en que preste sus servicios, el que la remuneración que reciba como contra prestación por éstos, no sea sino resultado de su desempeño honesto, trasparente y sustentando en su vocación de servicio para con la población y en su compromiso con el futuro de México.
Para Acción Nacional resulta de la mayor importancia impulsar las reformas que sean necesarias para dotar al Estado mexicano de un marco jurídico acorde a las exigencias que la sociedad demanda. Comprometidos con la rendición de cuentas es que hacemos un llamado a las diputadas y los diputados de esta LXII Legislatura a trabajar en favor de una cultura de la transparencia y de la legalidad.
Llamamos a todas las fuerzas políticas representadas en esta Cámara a aprobar, a la brevedad, la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos, a efecto de cumplir con el mandato constitucional al que estamos obligados desde el año 2009 y que por falta de voluntad política no se ha concretado la misma. Hoy, es el momento de consolidar nuestras instituciones, de actualizar el marco jurídico nacional y de dar respuesta a las exigencias que la sociedad demanda. Unidos, sin distinción de partidos y creencias políticas es que urgimos al Congreso a aprobar esta iniciativa que reafirma nuestra convicción por un México transparente y eficaz en la asignación de los recursos públicos.
Por lo expuesto es que acudo ante esta soberanía a presentar, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículo 6 numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, se reforma el artículo 217 del Código Penal Federal y se derogan los artículos 66, 71 y 73 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Artículo Primero. Se expide la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación:
Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación
Título I
Disposiciones Generales
Capítulo I
Ámbito de aplicación de la ley
Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés general, y tiene por objeto reglamentar el artículo 127 y demás disposiciones de la Constitución, en materia de remuneraciones de los servidores públicos.
Los órganos públicos fijaran y cubrirán las remuneraciones de los servidores públicos que tengan a su cargo con base en lo dispuesto en esta ley. Asimismo, conforme a lo previsto en el artículo 75 de la Constitución, los órganos públicos que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos se sujetaran a los respectivos tabuladores aprobados en dicho Presupuesto.
Cuando los ordenamientos legales establezcan supuestos, conceptos o términos relativos a la materia de las remuneraciones de los servidores públicos de la federación, se entenderán referidos a los previstos en esta Ley y, sin perjuicio de su especialidad, su interpretación y aplicación se sujetaran a lo previsto en la Constitución, los principios rectores y demás disposiciones de esta ley.
Los órganos públicos con autonomía derivada de la Constitución que no ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos aplicaran la presente ley, sujetándose a sus propios órganos de control y, en el caso del Título III de esta ley, observaran sus disposiciones en lo no previsto en los ordenamientos que los rigen.
Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
I. Asignaciones para el desempeño de la función: A los apoyos señalados en la fracción I del artículo 127 de la Constitución, en dinero o en especie, que sujetos a comprobación son asignados a los servidores públicos, sin ingresar a su patrimonio, para que estén en posibilidad de cumplir el puesto que desempeñan, los cuales no forman parte de la remuneración a que tienen derecho;
II. Comité de Expertos: Al Comité de Expertos en Remuneraciones a que se refiere el Titulo V de la presente ley;
III. Constitución: A la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
IV. Grado: Al valor que, con base en metodologías de valuación, se da a un puesto de acuerdo con la responsabilidad que tiene a su cargo;
V. Grupo: A los puestos con la misma jerarquía o rango de remuneración, independientemente de su denominación, resultante del valor en puntos obtenidos a través de la aplicación de la metodología de valuación de puestos;
VI. Manual de remuneraciones: A las disposiciones generales en las que se establecen las políticas y los procedimientos para el pago de las remuneraciones de los servidores públicos, de las asignaciones para el desempeño de la función y las erogaciones a que se refiere el Capítulo II del Título IV de esta ley, y demás disposiciones que sean necesarias para la aplicación de la presente Ley;
VII. Nivel: A la escala de sueldos y salarios relativa a los puestos ordenados en un mismo grado;
VIII. Órganos públicos: A las secretarias de Estado y las entidades paraestatales de la administración pública federal, los poderes federales Legislativo y Judicial, el Banco de México, el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los demás órganos de carácter público de la federación.
Las unidades administrativas de la Presidencia de la Republica, la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal, la Procuraduría General de la Republica y los tribunales administrativos se sujetaran a las mismas disposiciones aplicables a la administración pública federal;
IX. Plaza: A la posición presupuestaria que respalda un puesto, la cual no puede ser ocupada por más de un servidor público a la vez y que tiene una adscripción determinada;
X. Prestaciones: A las remuneraciones otorgadas a los servidores públicos en adición a los sueldos y salarios, en razón del desempeño de su puesto, del nivel de responsabilidad o del régimen laboral que les resulte aplicable;
XI. Presupuesto de Egresos: Al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente;
XII. Puesto: A la posición impersonal creada en un órgano público con el propósito de que un servidor público ejerza las facultades o funciones que en términos de las disposiciones jurídicas le correspondan y que comprende los empleos, cargos o comisiones públicos, independientemente de su denominación, naturaleza o acto que le de origen;
XIII. Recursos públicos: A los comprendidos en el Presupuesto de Egresos, a los ingresos propios generados por los órganos públicos en el ejercicio de sus funciones, a los que se afecten como patrimonio bajo la figura de fideicomisos públicos, y todo aquel que, independientemente de su fuente de ingreso, financiamiento u origen, se destine al pago de la remuneración por el desempeño de un puesto;
XIV. Remuneración: A cualquier retribución, percepción o compensación, independientemente de su denominación que, con cargo a recursos públicos, se cubran por el desempeño de un puesto e ingresen al patrimonio del servidor público, de acuerdo a lo siguiente:
a. Percepciones ordinarias: A los pagos que constituyen un ingreso fijo, regular y permanente, en dinero o en especie, por concepto de sueldos y salarios, así como por prestaciones, que se cubren a los servidores públicos como contraprestación por el desempeño de sus labores cotidianas en el órgano público donde prestan sus servicios, y
b. Percepciones extraordinarias: A los pagos que no constituyen un ingreso fijo, regular ni permanente, en dinero o en especie, por concepto de estímulos, reconocimientos, recompensas, incentivos y pagos equivalentes, que se otorgan de manera excepcional a los servidores públicos, por el riesgo en el desempeño de sus funciones; el cumplimiento de compromisos cuyo resultado es sujeto de evaluación; el pago de horas de trabajo extraordinarias, o las asignaciones de carácter excepcional autorizadas en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables;
XV. Remuneración Total Anual: A la suma de todas las percepciones ordinarias y extraordinarias que puede recibir el servidor público durante el ejercicio fiscal correspondiente, conforme al manual de remuneraciones y hasta por el límite establecido en el tabulador aprobado en el Presupuesto de Egresos;
XVI. Servidores públicos: A las personas que desempeñan un puesto en los órganos públicos, incluso a los que lo desempeñen de manera temporal o eventual;
XVII. Sueldos y salarios: A la percepción ordinaria, en dinero, que reciben los servidores públicos por el desempeño de un puesto;
XVIII. Tabuladores: A los instrumentos técnicos de aplicación general que especifican y diferencian la totalidad de los elementos fijos y variables tanto en dinero como en especie, de las remuneraciones correspondientes a los puestos, de acuerdo a grupo, grado y nivel, y
XIX. Unidades de administración: A las áreas de los órganos públicos encargadas de la gestión de los recursos humanos; la administración financiera, y de los aspectos relacionados con el diseño organizacional, cualquiera que sea su denominación o nivel jerárquico, tales como las oficialías mayores en las dependencias y sus equivalentes en las entidades paraestatales de la administración pública federal.
Artículo 3. Los titulares de las unidades de administración serán responsables de observar y aplicar estrictamente las disposiciones que en materia de remuneraciones de los servidores públicos de la federación señalen la Constitución, esta ley, el Presupuesto de Egresos y los respectivos manuales de remuneraciones.
Artículo 4. Cuando resulte indispensable contratar personal, de manera temporal o eventual, para realizar funciones que correspondan a un puesto, la remuneración que se cubra no podrá ser mayor a la prevista para el puesto al que resulte equivalente la función a realizar.
El Presupuesto de Egresos señalara en los tabuladores respectivos, los conceptos que integraran la remuneración de los servidores públicos que se desempeñen de forma temporal o eventual en el servicio público.
Las personas contratadas bajo el régimen de prestación de servicios profesionales por honorarios en términos de la legislación civil en ningún caso recibirán remuneraciones por dichos servicios.
Los órganos públicos deberán difundir de manera permanente en sus respectivas páginas de Internet, los montos mensuales erogados por las contrataciones temporales o eventuales, así como por concepto de pago de honorarios.
Artículo 5. La interpretación de esta ley para efectos administrativos estará a cargo de:
I. En el ámbito de la administración pública federal las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, y de la Función Pública, conforme a sus respectivas competencias, y
II. En los órganos públicos no comprendidos en la fracción anterior, las áreas competentes de acuerdo a sus leyes orgánicas u ordenamientos equivalentes.
Capítulo II
Principios rectores y reglas generales de las remuneraciones
Artículo 6. En la determinación, pago, ajuste, verificación y evaluación de la remuneración de los servidores públicos de la Federación, se observaran los principios rectores siguientes:
I. Anualidad: La remuneración será determinada para cada ejercicio fiscal y los sueldos y salarios no podrán disminuirse bajo ninguna circunstancia durante el mismo, pero podrá revisarse y ajustarse para el ejercicio siguiente, propiciando un sistema de remuneración competitivo y acorde a la realidad de la economía nacional;
II. Reconocimiento del desempeño: La remuneración reconoce el cumplimiento eficaz de las obligaciones inherentes al puesto y el logro de resultados sobresalientes;
III. Equidad: La remuneración es proporcional a la responsabilidad del puesto;
IV. Fiscalización: La remuneración es objeto de vigilancia, control y revisión por las autoridades competentes a fin de garantizar su adecuada aplicación;
V. Igualdad: La remuneración compensa en igualdad de condiciones a puestos iguales en funciones, responsabilidad, jornada laboral y condición de eficiencia, sin perjuicio de los derechos adquiridos;
VI. Legalidad: La remuneración es irrenunciable y se ajusta estrictamente a las disposiciones de la Constitución, esta ley, el Presupuesto de Egresos, los tabuladores y el manual de remuneraciones correspondiente, y
VII. Transparencia y rendición de cuentas: La remuneración es pública y toda autoridad está obligada a informar y a rendir cuentas con veracidad y oportunidad, privilegiando el principio de máxima publicidad.
Artículo 7. Las remuneraciones de los servidores públicos observaran las siguientes reglas generales:
I. La remuneración de los servidores públicos se integra por la suma de todas las percepciones ordinarias y extraordinarias, ya sean en dinero o en especie, incluyendo salarios, dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, prestaciones y cualquier otro concepto por el que se cubra un pago que ingrese al patrimonio del servidor público;
II. Conforme a lo dispuesto en las fracciones I y IV del artículo 127 de la Constitución, no forman parte de las remuneraciones:
a) Las asignaciones para el desempeño de la función, conforme a lo dispuesto en el Titulo IV, Capítulo I, de esta ley;
b) Los pagos relativos a jubilaciones, pensiones, haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, y prestamos o créditos, siempre que cumplan con lo previsto en el artículo 44 de esta ley, y
c) Los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del puesto;
III. Bajo ninguna circunstancia la remuneración total anual de un servidor público podrá ser mayor a la considerada por el artículo 12 de esta ley.
La remuneración total anual no podrá ser igual o mayor a la del correspondiente superior jerárquico, salvo que sin rebasar la mitad de la remuneración total anual considerada por el artículo 12 de esta ley, sea producto de:
a. El desempeño de varios puestos, siempre y cuando el servidor público cuente con el dictamen de compatibilidad a que se refiere el Título III, Capítulo III, de esta ley con antelación al desempeño del segundo o subsecuentes puestos, ya sean federales o locales;
b. Las condiciones generales de trabajo;
c. Un trabajo técnico calificado cuya preparación, formación y conocimiento exigidos para su desempeño, son resultado de los avances de la ciencia o la tecnología, o corresponden en lo especifico a determinadas herramientas tecnológicas, instrumentos, técnicas o aptitud física y que requiere para su ejecución o realización de una certificación, habilitación o aptitud jurídica otorgada por un ente calificado, institución técnica, profesional o autoridad competente, y
d. Un trabajo de alta especialización en las funciones que resultan de determinadas facultades previstas en un ordenamiento jurídico y que exige para su desempeño de una experiencia determinada o de la acreditación de competencias o de capacidades especificas o, en su caso, de cumplir con un determinado perfil y, cuando corresponda, satisfacer evaluaciones dentro de un procedimiento de selección o promoción en el marco de un sistema de carrera establecido por ley.
Las unidades de administración, con base en la información que justifique debidamente cada caso, autorizaran el pago de la remuneración que corresponda a los servidores públicos en términos de esta fracción, la cual en ningún caso podía cubrirse con efectos retroactivos a la fecha de su autorización, y
IV. Las contribuciones que se causen por concepto de las remuneraciones a cargo de los servidores públicos deberán retenerse y enterarse a las autoridades fiscales respectivas de conformidad con la legislación aplicable y no podrán ser pagadas por los órganos públicos en calidad de prestación, percepción extraordinaria u otro concepto.
Artículo 8. Los ajustes que se realicen durante el ejercicio fiscal a las estructuras de los órganos públicos, que impliquen la creación o modificación de puestos, se sujetaran invariablemente a los tabuladores aprobados en el Presupuesto de Egresos.
Cuando se creen órganos públicos, las remuneraciones que se otorguen a los servidores públicos que los integren no podrán ser distintas a las autorizadas en los tabuladores aprobados en el Presupuesto de Egresos para puestos equivalentes.
El ajuste que deba realizarse por cualquier causa a las estructuras orgánicas u ocupacionales o al inventario de plazas deberá realizarse con el presupuesto de servicios personales autorizado a los órganos públicos correspondientes.
Artículo 9. Los servidores públicos, conforme a esta Ley, tendrán los siguientes derechos:
I. A recibir por el desempeño del puesto las percepciones ordinarias que corresponda;
II. A recibir las percepciones extraordinarias, siempre y cuando cumplan con los requisitos y condiciones establecidos para su otorgamiento;
III. A que los sueldos y salarios que les correspondan, conforme a los puestos que desempeñen, no sean disminuidos durante la vigencia del Presupuesto de Egresos, y
IV. A que cuando se hubiere omitido establecer en el Presupuesto de Egresos del año de que se trate la remuneración correspondiente, esta se cubra, conforme se haya fijado en el Presupuesto de Egresos del año anterior, según lo previsto en la Constitución y esta ley.
Las controversias que se susciten por la aplicación de las disposiciones de esta Ley serán resueltas por las instancias competentes de conformidad con lo previsto en los ordenamientos laborales y administrativos.
En todos los casos la autoridad competente, al dirimir la controversia, tendrá en cuenta el interés general que orienta las disposiciones de la Constitución y de esta ley, en lo concerniente a la materia de remuneraciones de los servidores públicos de la federación.
Título II
Determinación de las remuneraciones
Capítulo I
Reglas Generales
Artículo 10. Las unidades de administración serán responsables de que no se concedan a los servidores públicos remuneraciones que no les correspondan.
En ningún caso se podrán autorizar u otorgar remuneraciones que impliquen un doble beneficio por el mismo concepto para el servidor público, independientemente de la denominación que para estas se haya establecido.
Artículo 11. Las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económicos, contenidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo, no se harán extensivas a favor de los servidores públicos que ocupen puestos de los niveles de enlace, mando medio o superior, o equivalentes en la administración pública federal.
Las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económicos, establecidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo, que por mandato de ley que regule su relación jurídico laboral, se otorguen a los servidores públicos que ocupen puestos de los niveles descritos en el párrafo que antecede, deberán fijarse en un capítulo especifico de dichos instrumentos e incluirse en los tabuladores respectivos.
Las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económicos, que se establezcan en dicho capítulo, solo podrán mantenerse en la medida en que la remuneración total del servidor público de que se trate, no exceda los límites máximos previstos en la Constitución y el Presupuesto de Egresos.
Los contratos colectivos de trabajo, los contratos ley y las condiciones generales de trabajo que se revisen en el ámbito de la administración pública federal, requerirán para su suscripción de las autorizaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito presupuestario, y de la Secretaría de la Función Pública por lo que se refiere a los aspectos ocupacionales y de plantación y administración de personal.
Capítulo II
Remuneración total anual
Artículo 12. Los órganos públicos fijaran las remuneraciones aplicables a los servidores públicos a su cargo, con base en la remuneración total anual aprobada en el Presupuesto de Egresos para el presidente de la Republica, observando los procedimientos establecidos en esta ley.
La remuneración total anual correspondiente al presidente de la Republica incluirá los siguientes conceptos:
I. Percepciones ordinarias:
a) Sueldos y salarios:
i. Sueldo base, y
ii. Compensación garantizada;
b) Prestaciones en dinero y en especie:
i. Aportaciones a la seguridad social;
ii. Ahorro solidario, conforme a lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
iii. Prima vacacional;
iv. Aguinaldo;
v. Gratificación de fin de año;
vi. Prima quinquenal;
vii. Ayuda para despensa;
viii. Seguro de vida institucional;
ix. Seguro colectivo de retiro;
x. Seguro de gastos médicos mayores
xi. Seguro de separación individualizado, y
xii. Apoyo económico para adquisición de vehículo;
II. Percepciones extraordinarias:
a) Pago por riesgo, y
b) En su caso, otras percepciones ordinarias y extraordinarias que se establezcan en el Presupuesto de Egresos.
La remuneración total anual del presidente de la Republica se incluirá en un apartado específico del Presupuesto de Egresos, en el que se señalen las cantidades que para cada concepto corresponda, en términos brutos y netos.
La remuneración total anual del presidente de la Republica será el límite máximo de remuneración bruta para los servidores públicos, conforme a lo previsto en el artículo 127 de la Constitución.
La remuneración total anual que servirá de base para fijar los límites de las remuneraciones de los servidores públicos incluirá la suma de todos los conceptos señalados en el presente artículo, aun cuando el Presidente de la Republica decida no percibirlos en su totalidad.
Artículo 13. Las remuneraciones se cubrirán conforme a los tabuladores aprobados a cada órgano público para el ejercicio fiscal correspondiente y a la respectiva remuneración total anual, con base en lo siguiente:
I. Los tabuladores incluirán los límites mínimos y máximos de remuneraciones por grupo, en términos brutos y netos, mensuales y anuales, conforme a la siguiente clasificación:
a) Percepciones ordinarias:
i. Sueldos y salarios;
ii. Prestaciones en dinero y en especie, y
b) Percepciones extraordinarias;
II. El Ejecutivo federal, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, ajustándose al límite previsto para la remuneración total anual que fije el Comité de Expertos de conformidad con el artículo 12 de esta ley, elaborara los tabuladores aplicables a las dependencias y entidades paraestatales de la administración pública federal, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Los órganos públicos distintos a los mencionados en el párrafo anterior, por conducto de sus respectivas unidades de administración, elaboraran sus tabuladores ajustándose al límite que corresponda con base en la remuneración total anual que se fije conforme a lo dispuesto por el artículo 12 de esta ley.
III. Los órganos públicos detallaran la remuneración total anual aplicable a cada grupo de servidores públicos, con la desagregación de todos los conceptos de pago que integran las percepciones ordinarias y, en su caso, extraordinarias, con las correspondientes cantidades en términos brutos y netos;
IV. Las percepciones en especie deberán monetizarse y presentarse en los mismos términos que aquellas en dinero, y
V. Los órganos públicos deberán difundir, de manera permanente en sus respectivas páginas de Internet, sus tabuladores aprobados y la remuneración total anual de cada grupo.
Artículo 14. Los órganos públicos que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos deberán incluir en sus respectivos proyectos de presupuestos, los tabuladores aplicables a los servidores públicos a su cargo y la remuneración total anual correspondiente al servidor público que ostente la máxima representación del respectivo órgano público, en los términos previstos en el artículo anterior.
La información a que se refiere el párrafo anterior será integrada al proyecto de Presupuesto de Egresos, en los términos de los artículos 29 y 30 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
El Presupuesto de Egresos incluirá, en un apartado específico, la remuneración total anual del servidor público que ostente la máxima representación de cada órgano público a que se refiere este artículo y los respectivos tabuladores.
Capítulo III
Manuales de remuneraciones
Artículo 15. Los órganos públicos deberán emitir y publicar en el Diario Oficial de la Federación, su respectivo manual de remuneraciones, el que deberá contener por grupo de puestos, como mínimo:
I. Las reglas para el pago de las remuneraciones;
II. Las disposiciones para determinar las percepciones extraordinarias que, en su caso, se otorguen, las cuales deberán preverse en una sección específica;
III. Los tabuladores;
IV. Las asignaciones para el desempeño de la función que podrán otorgarse a los servidores públicos;
V. Las reglas para el otorgamiento, en su caso, de las erogaciones a que se refiere el Capítulo II del Título IV de esta ley;
VI. Los lineamientos aplicables para la comprobación de las erogaciones por concepto de remuneraciones y de asignaciones para el desempeño de la función, y
VII. Los lineamientos para que las unidades de administración determinen los servidores públicos que, en virtud de su puesto, intervendrán en la autorización, otorgamiento o pago de las remuneraciones, las asignaciones para el desempeño de la función y las demás erogaciones que no forman parte de la remuneración.
El Ejecutivo federal emitirá, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, y de la Función Pública, el manual de remuneraciones aplicable a las dependencias y entidades paraestatales de la administración pública federal.
Los manuales de remuneraciones de los demás órganos públicos serán elaborados y emitidos por los respectivos titulares de las unidades de administración.
Los manuales de remuneraciones deberán publicarse anualmente en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el último día hábil de mayo, e incluirán el incremento de remuneraciones que, en su caso, se haya aprobado para el ejercicio fiscal de que se trate, de conformidad con los montos autorizados en el Presupuesto de Egresos.
Título III
Sistema de Remuneración
Capítulo I
Reglas generales
Artículo 16. El Sistema de Remuneración se compone por los procedimientos para determinar, pagar, verificar, evaluar y ajustar la remuneración de los servidores públicos con sujeción a las disposiciones y principios rectores señalados en la Constitución y esta ley.
Artículo 17. Las remuneraciones se constituirán en grupos y grados, en los que preferentemente se señalara el monto mínimo y máximo que podrá otorgarse a los servidores públicos por el desempeño de su puesto.
Los montos mínimos y máximos a que se refiere el párrafo anterior integran los grupos y grados en los tabuladores y deberán comprender la totalidad de los recursos inherentes a los conceptos de pago de percepciones ordinarias y extraordinarias.
Artículo 18. Los puestos se deberán valuar para determinar el grupo y grado que les corresponda.
Los grupos partirán en orden descendente, a partir de la remuneración que se establezca para el presidente de la Republica.
Las remuneraciones que correspondan a los titulares o a quien ostente la máxima representación de los órganos públicos, se fijaran conforme a la valuación que de los respectivos puestos realicen las unidades de administración de los órganos públicos, sin perjuicio de lo previsto en las disposiciones especificas que la Constitución señala en materia de las remuneraciones de sus servidores públicos.
Artículo 19. Las remuneraciones que corresponden a los servidores públicos deberán ser proporcionales y equitativas a la responsabilidad del puesto que desempeñen.
La responsabilidad que implica cada puesto se dividirá en grados. Cada grupo comprenderá hasta tres grados.
La metodología de valuación de los puestos que se utilice por cada órgano público deberá permitir que se ubiquen en el grupo y grado que corresponda en los tabuladores, a partir de la valuación que de los mismos se realice, con base en la descripción del puesto.
Cada grado podrá dividirse en tres niveles como mínima.
Artículo 20. El grado de un puesto se determina por la relación directa del impacto o contribución que representan en mayor o menor medida sus funciones, respecto a:
I. Los objetivos y fines del órgano público;
II. Las repercusiones de las resoluciones o decisiones que se adoptan al exterior o interior del órgano público;
III. La prevención de situaciones o escenarios que causen detrimento a perjuicios graves al interés público;
IV. La solución de problemas de máxima, mediana o mínima complejidad que son de interés público;
V. La cobertura y trascendencia de la función pública y su vinculación con la sociedad;
VI. La determinación de conceder, restringir o afectar derechos a los gobernados;
VII. El ejercicio de atribuciones para disponer, autorizar o usar cualquier tipo de recursos públicos;
VIII. La dirección y supervisión de personal bajo su mando, y
IX. La proximidad de un riesgo inminente y característico del desempeño de la función pública conferida, que dañe o afecte la salud o la integridad física del servidor público o la de sus parientes más próximos.
La valuación del puesto que se realice a partir de los elementos de la responsabilidad a que se refieren las fracciones anteriores determinara las remuneraciones que deberán cubrirse a los servidores públicos de acuerdo con el grupo, grado y nivel que corresponda al puesto que desempeñen y a la suficiencia presupuestaria.
Artículo 21. Las percepciones extraordinarias no constituyen un ingreso fijo, regular ni permanente, ya que su otorgamiento se encuentra condicionado a la existencia de una disposición previa y para tener derecho a las mismas deberá acontecer un supuesto determinado, cumplirse ciertos requisitos o satisfacerse condiciones especificas y, en su caso, contarse con la autorización del titular de la relación de trabajo o con la evaluación que realice un tercero, ya sea el superior jerárquico, una comisión, comité, consejo o jurado.
Artículo 22. La contratación que se lleve a cabo para otorgar las prestaciones consistentes en seguros deberá realizarse en los términos de las disposiciones aplicables en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público.
Tratándose de seguros de responsabilidad civil y asistencia legal, los mismos estarán limitados a eventos relativos al desempeño del puesto y en ningún caso cubrirán prima o concepto alguno que resulte de procedimientos de naturaleza administrativa, laboral y penal en los que el Estado sea parte o promueva su instauración en contra de los servidores públicos. El monto de los recursos públicos destinados a cubrir la prestación de seguros será señalado en el manual de remuneraciones. Los seguros podrán ampliarse en cobertura y conceptos con cargo a los servidores públicos conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 23. Los conceptos y montos aprobados en los tabuladores, así Como los grupos, grados y niveles, por ningún motivo podrán ser modificados por los órganos públicos durante el ejercicio fiscal correspondiente, salvo por el incremento salarial que, en su caso, se determine con cargo al presupuesto de servicios personales aprobado específicamente para tal efecto.
Capítulo II
Pago de las remuneraciones
Artículo 24. El pago de las remuneraciones que corresponda a cada servidor público por el desempeño de su puesto deberá realizarse con la debida oportunidad según las condiciones y calendario establecidos por el órgano público y de acuerdo con los ordenamientos legales específicos.
El pago por el desempeño de un puesto invariablemente se realizara conforme a la valuación respectiva, en el grupo, grado y nivel que corresponda en el tabulador y de acuerdo con la suficiencia presupuestaria.
Las remuneraciones deberán cubrirse invariablemente a partir de que el servidor público tome posesión del puesto y, en todo caso, las unidades de administración deberán garantizar que el pago de las remuneraciones se cubra dentro del plazo improrrogable de sesenta días hábiles, contados a partir de que el servidor público tome posesión del puesto.
Artículo 25. El pago de las remuneraciones de los servidores públicos deberá realizarse en dinero, preferentemente a través de medios electrónicos vinculados al sistema bancario; los documentos o registros electrónicos que se generen a través de estos surtirán todos los efectos jurídicos que la ley exija, serán útiles para acreditar el cumplimiento de las obligaciones y serán aceptados como medio de convicción.
Para efectos de la comprobación de las erogaciones, los registros en medios electrónicos serán suficientes para comprobar la entrega de los recursos públicos.
Artículo 26. Al inicio del ejercicio fiscal de que se trate, las unidades de administración realizarán los ajustes que, en su caso, correspondan a las remuneraciones de los puestos en términos de lo aprobado en el Presupuesto de Egresos.
Artículo 27. La acción para exigir el pago de las remuneraciones prescribirá en un año, contado a partir de la fecha en que sean devengadas o se tenga derecho a percibirlas y solo se interrumpirá por gestión de cobro hecha por escrito.
Artículo 28. Sin perjuicio de las acciones que conforme a la ley deban seguirse, los órganos públicos deberán suspender el pago de las remuneraciones de los servidores públicos cuando se acredite que, para obtener un dictamen de compatibilidad favorable a sus intereses, declararon con falsedad respecto de la información a que se refiere el artículo 34 de esta ley.
Las unidades de administración deberán suspender el pago de las remuneraciones de los servidores públicos en los casos previstos en ley o en los que exista determinación de la autoridad competente.
Artículo 29. Los pagos indebidos o en exceso que se realicen en materia de remuneraciones obligaran a los beneficiarios al reintegro en un plazo máximo de treinta días naturales contados a partir de que su devolución les sea requerida por la unidad de administración, incluyendo los intereses que, en su caso, se hayan generado durante el periodo comprendido entre la fecha del pago indebido o en exceso y la fecha de notificación del reintegro.
Las unidades de administración podrán aceptar que el reintegro de las cantidades pagadas en exceso a que se refiere el párrafo anterior se realice en pagos parciales en un plazo no mayor a un año, incluyendo los intereses correspondientes, cuando el servidor público de que se trate justifique, a juicio de dichas unidades, la imposibilidad de reintegrar el pago en exceso en el plazo señalado en el párrafo anterior y medie convenio para tal efecto.
Los intereses a que se refiere este artículo se calcularan conforme a la tasa que se establezca en el Presupuesto de Egresos, aplicable a las cargas financieras relativas al sistema de compensación de créditos y adeudos a que se refiere el artículo 73 de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
El reintegro del pago indebido o en exceso por el beneficiario libera de la restitución a la hacienda pública a quien haya autorizado, otorgado o pagado el mismo, pero no libera de la responsabilidad que en su caso corresponda.
Artículo 30. Al realizar pagos por cualquiera de los conceptos de remuneración, los órganos públicos deberán sujetarse al inventario de plazas y, en su caso, a las estructuras dictaminadas, aprobadas y registradas ante las instancias competentes.
Artículo 31. En ningún caso los servidores públicos podrán recibir remuneraciones adicionales a las que les corresponden por el ejercicio de su puesto por participar en consejos, órganos de gobierno o equivalentes en los órganos públicos o comités técnicos de fideicomisos públicos o análogos a estos.
Capítulo III
Remuneración por desempeñar dos o más puestos
Artículo 32. Los servidores públicos podrán recibir las remuneraciones correspondientes a un solo puesto, salvo que se dictamine que existe compatibilidad para desempeñar dos o más puestos.
En tanto se determina la compatibilidad a que se refiere el párrafo anterior, el servidor público no podía ocupar el segundo o subsecuentes puestos. Antes de su contratación por un órgano público, los interesados deberán presentar un escrito ante la unidad de administración correspondiente en el que manifiesten, bajo protesta de decir verdad, que no reciben remuneración alguna por parte de otro órgano público o, en su caso, que se ha dictaminado que existe compatibilidad de puestos.
Si se dictamina la incompatibilidad para desempeñar dos o más puestos, el servidor público podrá optar por el puesto que convenga a sus intereses.
Artículo 33. El dictamen de compatibilidad de puestos será emitido por la unidad de administración del órgano público en que el servidor público pretenda ocupar un nuevo puesto.
La unidad de administración que emita el dictamen de compatibilidad de puestos deberá darlo a conocer a la unidad de administración del órgano público en que el interesado presente servicios, para los efectos a que haya lugar.
Artículo 34. La solicitud de emisión del dictamen a que se refiere el artículo anterior deberá ser presentada por el servidor público interesado ante la unidad de administración que se indica en el primer párrafo de dicho artículo y deberá señalar:
I. El nuevo puesto que pretende ocupar, y
II. El puesto o puestos que ocupa, especificando:
a) Nombre del puesto, grupo, grado y nivel;
b) Adscripción;
c) Ubicación de su o sus centros de trabajo;
d) Horario y jornada de labores;
e) Funciones;
f) Particularidades, características, exigencias y condiciones en que desempeña el o los puestos que ocupa, entre otras:
i. Uso de equipo técnico;
ii. Exposición a riesgo por el ejercicio de atribuciones o por exposición a materiales infecto contagiosos, radiactivos o peligrosos, y
iii. Disponibilidad para viajar o cambiar de domicilio, y
g) Remuneraciones.
Artículo 35. En el dictamen de compatibilidad de puestos, además de analizar los aspectos que las unidades de administración estimen pertinentes, se hará constar expresamente:
I. Si las funciones a desarrollar en los puestos de que se trate:
a) Son o no excluyentes entre sí, y
b) Implican o pudieran originar conflicto de intereses;
II. Si existe o no la posibilidad de desempeñar los puestos adecuadamente en razón de:
a) El horario y jornada de trabajo que a cada puesto corresponde;
b) Las particularidades, características, exigencias y condiciones de los puestos de que se trate, y
c) La ubicación de los centros de trabajo y del domicilio del servidor público;
III. Si existe o no prohibición legal para que se desempeñen por un mismo servidor público los puestos de que se trate, y
IV. Si en caso de recibir las remuneraciones que correspondan al puesto que pretende ocupar el servidor público se rebasaría el límite a que se refiere el artículo 7, fracción III, de esta ley.
Capítulo IV
Remuneración cuando se desempeñen empleos, cargos o comisiones en las entidades federativas o municipios
Artículo 36. Sin perjuicio de la aplicación de la legislación local por parte de las autoridades competentes, cuando una persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en las entidades federativas o municipios pretenda ocupar un puesto o cuando un servidor público pretenda ocupar un empleo, cargo o comisión en las entidades federativas o municipios, para que proceda el pago de remuneraciones, la unidad de administración del órgano público de que se trate deberá emitir el dictamen sobre la compatibilidad para desempeñar puestos federales y locales.
Las personas que se ubiquen en los supuestos previstos en el párrafo anterior deberán observar lo dispuesto en el artículo 32 de esta ley.
Artículo 37. Para los efectos de la remuneración por un puesto, el dictamen de compatibilidad de puestos federales y locales será emitido por la unidad de administración del órgano público al que corresponda el puesto que se ocupe o pretenda ocupar por el interesado. Lo anterior, sin perjuicio de que las autoridades del Distrito Federal, estatales y municipales determinen lo que corresponda en cuanto al empleo, cargo o comisión local, en términos de la legislación local.
La unidad de administración que emita el dictamen de compatibilidad de puestos federales y locales deberá darlo a conocer al área competente de la entidad federativa o municipio en que el interesado preste o pretenda prestar sus servicios, para los efectos a que haya lugar.
La solicitud de dictamen de compatibilidad de puestos federales y locales y la elaboración del referido dictamen se sujetaran, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos 34 y 35 de esta ley.
Capítulo V
Verificación
Artículo 38. La Secretaría de la Función Pública y los demás órganos de fiscalización equivalentes en los órganos públicos, en el ámbito de sus atribuciones, podrán verificar el cumplimiento de las obligaciones que impone esta ley, para lo cual podrán realizar auditorías o visitas y requerir información o documentación necesaria para constatar que la determinación, pago y, en su caso, ajuste de las remuneraciones se realiza en estricta observancia de la Constitución y demás disposiciones aplicables.
Cuando de los resultados de la verificación se presuma la contravención de las obligaciones que la Constitución y esta Ley establecen, se iniciaran los procedimientos para fincar las responsabilidades que, en su caso, correspondan, sin perjuicio de que se establezcan por el titular del órgano público de que se trate las acciones correctivas conducentes.
Capítulo VI
Evaluación
Artículo 39. El Comité de Expertos realizara cada tres años una evaluación sobre la observancia de los principios rectores y del sistema de remuneración.
La base metodológica mínima para el desarrollo de la evaluación a que se refiere el párrafo anterior será definida por el Comité de Expertos y deberá permitir que la información obtenida sea comparable con la de otros ejercicios e inclusive con otros estudios realizados en la materia.
La información que se obtenga de la evaluación deberá permitir conocer si las remuneraciones son proporcionales al grado de los puestos, son congruentes con la realidad económica del país, así Como si existe proporcionalidad y equilibrio entre los órganos públicos, entre otros aspectos.
El Comité de Expertos publicara en su página de Internet los resultados de la evaluación que realice, a más tardar el 30 de abril del año en que corresponda realizarla.
Artículo 40. La evaluación que realice el Comité de Expertos considerara las metodologías de valuación de puestos y los tabuladores que utilicen los órganos públicos para determinar la remuneración de los servidores públicos.
Título IV
Erogaciones que no forman parte de las remuneraciones
Capítulo I
Asignaciones para el desempeño de la función
Artículo 41. Las asignaciones para el desempeño de la función serán establecidas por los órganos públicos en el respectivo manual de remuneraciones.
Con base en los principios rectores establecidos en la Ley, las asignaciones para el desempeño de la función deberán guardar homologación entre los órganos públicos, de manera que en estos rija una política que privilegie la proporcionalidad y correlación entre puestos de similar grupo y responsabilidad.
Las unidades de administración serán responsables de que las asignaciones para el desempeño de la función se sujeten a criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria.
Los servidores públicos deberán presentar un informe de la comisión oficial para la que se otorgaron gastos de viaje, mismo que se sujetara a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental.
Artículo 42. Los remanentes de las asignaciones para el desempeño de la función que no se utilicen por el servidor público, cuando su naturaleza así lo permita, deberán devolverse al órgano público dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de conclusión de la comisión o el evento para el que hubieran sido previstas dichas asignaciones.
Artículo 43. Las erogaciones que los órganos públicos podrán realizar como asignaciones para el desempeño de la función, sin que sean consideradas remuneraciones, corresponden a los conceptos siguientes:
I. Tecnologías de la información u otras herramientas de trabajo;
II. Servicios de comunicación, incluyendo telefonía que utilicen los servidores públicos en funciones oficiales;
III. Vehículos que utilicen los servidores públicos en funciones oficiales;
IV. Alimentación en funciones oficiales;
V. Vivienda del Presidente de la Republica;
VI. Asignación temporal de vivienda; arrendamiento; gastos de traslado y menaje de casa, o ambos, de servidores públicos que sean designados para desempeñar su función fuera de su área de adscripción original. Lo anterior, en términos de la legislación aplicable;
VII. Capacitación directamente relacionada con las atribuciones que desempeñe el servidor público;
VIII. Gastos de viaje en actividades oficiales para cubrir el traslado, la alimentación, el hospedaje y los demás servicios inherentes a la comisión oficial, en lugar distinto a la adscripción del servidor público, y
IX. Los demás que sean necesarios para el desempeño del puesto que se autoricen conforme a las disposiciones aplicables, siempre que no ingresen al patrimonio de los servidores públicos y que se encuentren sujetos a comprobación.
Las erogaciones a que se refiere este Capítulo deberán comprobarse en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y las disposiciones que derivan de la misma y, en el caso de los órganos públicos que no reciben recursos del Presupuesto de Egresos, conforme a las disposiciones que les resulten aplicables.
Capítulo II
Otras erogaciones que no forman parte de las remuneraciones
Artículo 44. Las erogaciones que realicen los órganos públicos por concepto de jubilaciones, pensiones, haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados y los préstamos o créditos que otorguen a sus trabajadores, se sujetaran a lo siguiente:
I. Deberán estar previstas por ley, decreto legislativo, contrato ley, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo;
II. La base legal o contractual, los requisitos y condiciones para su otorgamiento, así como las tasas aplicables en el caso de préstamos y créditos, deberán especificarse en los respectivos manuales de remuneraciones y difundirse de manera permanente en Internet, y
III. Las asignaciones de recursos necesarias para cubrir dichas erogaciones deberán estar aprobadas de origen en el Presupuesto de Egresos; para tal efecto, los órganos públicos identificaran los recursos específicamente destinados para dichos fines en la partida de gasto correspondiente y en el tomo del proyecto de Presupuesto de Egresos correspondiente. En el caso de los órganos públicos que no reciben recursos del Presupuesto de Egresos, las asignaciones deberán aprobarse por el respectivo órgano de gobierno o su equivalente y se identificaran los recursos específicamente destinados para dichos fines en el presupuesto correspondiente.
Las erogaciones que se realicen por los conceptos a que se refiere el presente artículo, invariablemente se sujetaran al cumplimiento de los requisitos establecidos para cada caso y a criterios de generalidad.
Artículo 45. Los servicios de seguridad no formaran parte de las remuneraciones de los servidores públicos que los requieran por razón del puesto que desempeñan, siempre y cuando dichos servicios sean indispensables para preservar la integridad física de dichos servidores públicos y, en su caso, de su cónyuge y familiares en primer grado.
Artículo 46. Cuando un servidor público fallezca, sin distingo alguno del grupo al que corresponda su puesto, su antigüedad en el servicio público y de las causas de su deceso, los familiares o quien con motivo del fallecimiento se haga cargo de los gastos de inhumación, recibirá hasta el importe de cuatro meses de las percepciones ordinarias que correspondan al puesto que desempeñaba.
Cuando el deceso del servidor público resultase de una acción en cumplimiento de sus deberes para con la sociedad o el Estado, anteponiendo estos a sus intereses personales, adicionalmente a lo señalado en el párrafo anterior se podrá otorgar a su cónyuge, familiares o beneficiarios, el importe en dinero que se establezca en el manual de remuneraciones respectivo.
Capítulo III
Comprobación e información
Artículo 47. Los órganos públicos establecerán en el manual de remuneraciones respectivo los lineamientos aplicables para la comprobación de las erogaciones a que se refiere este Titulo, de conformidad con las disposiciones en materia de presupuesto y responsabilidad hacendaria, y de esta ley.
En todo caso, los órganos públicos comprobaran las erogaciones a que se refiere este Titulo con la documentación justificativa del gasto con la que en términos de las disposiciones aplicables se deba contar para efectos de la Cuenta Pública. Cuando, por su naturaleza, no pueda establecerse una forma específica de comprobación de las referidas erogaciones, estas se comprobaran únicamente con la documentación a que se refiere este párrafo.
Artículo 48. Los órganos públicos deberán reportar trimestralmente al Congreso de la Unión los pagos que hayan realizado en términos de este título. Los órganos que reciban recursos del Presupuesto de Egresos presentaran dicha información en los informes trimestrales a que se refiere el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en la Cuenta Pública.
Título V
Comité de Expertos en Remuneraciones
Capítulo I
Organización y funcionamiento del Comité de Expertos
Artículo 49. El Comité de Expertos es un órgano colegiado en materia de remuneraciones y se integra por los siguientes ocho miembros:
I. Un representante del Poder Legislativo, que será el secretario general de la Cámara de Diputados;
II. Un representante del Poder Ejecutivo, que será el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o el subsecretario de la Función Pública de la Secretaría de la Función Pública, de manera alternada cada año;
III. Un representante del Poder Judicial, que será el Consejero de la Judicatura Federal designado por ese poder para integrar la Comisión de Administración;
IV. Un representante común de los siguientes organismos:
a) El Banco de México, que será el subgobernador que designe el gobernador del banco;
b) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que será el oficial mayor, y
c) El Instituto Federal Electoral, que será el secretario ejecutivo.
Los organismos a que se refiere esta fracción realizaran cada año la designación de su representante de manera conjunta, la cual se formalizara mediante comunicado dirigido al Comité de Expertos. Cuando no hubiere acuerdo entre los organismos, la designación se realizara por el propio comité, y
V. Cuatro expertos, designados por el presidente de la Republica, a través de un procedimiento de convocatoria pública.
La convocatoria pública será expedida por los integrantes del Comité de Expertos, quienes presentaran al presidente de la Republica los resultados de la misma para los efectos de la designación respectiva.
Corresponderá a los integrantes del Comité de Expertos, fijar las bases y requisitos que deberán incorporarse a la convocatoria pública, conforme a lo dispuesto en esta ley.
La contraprestación de los cuatro expertos a que se refiere esta fracción, será fijada en la convocatoria pública y se otorgara por cada sesión en la que participen. Los recursos con los que se cubran dicha contra prestación quedaran comprendidos en el Presupuesto de Egresos.
La participación de los expertos en el comité se considerara un servicio al Estado, por lo que no serán considerandos servidores públicos.
El Comité de Expertos contara con una Secretaría Técnica, la que estará a cargo, de manera rotativa, de las secretarías de Hacienda y Crédito Público o de la Función Pública, según corresponda, con voz y sin derecho a voto. Los nombramientos del Secretario Técnico y de su respectivo suplente, recaerán en servidores públicos que ocupen cargos relacionados con la materia de remuneraciones.
Cuando la Presidencia del Comité de Expertos corresponda al representante de una de estas dependencias, la Secretaría Técnica del propio comité recaerá en el servidor público designado por la otra Secretaría.
La Presidencia del Comité de Expertos se alternara, en periodos de un año, entre los representantes de los Poderes federales en el orden establecido por las fracciones I a III de este artículo.
Los representantes de los órganos públicos podrán designar a sus respectivos suplentes. Los expertos a que se refiere la fracción V de este artículo no podrán designar suplentes.
Con motivo de la integración o participación en el Comité de Expertos, ninguno de los representantes de los órganos públicos podrá recibir remuneración alguna adicional a la que corresponda al puesto que desempeñan.
Artículo 50. Los expertos a que se refiere la fracción V del artículo anterior deberán reunir los requisitos siguientes:
I. Contar con al menos cinco años de experiencia y capacidad probada en materia de administración de recursos humanos;
II. No haber sido sentenciado con pena privativa de libertad por delito doloso;
III. No estar desempeñando un puesto ni haberlo hecho durante el año previo al día de su designación, y
IV. No estar inhabilitado para el servicio público ni encontrarse con algún otro impedimento legal para integrar el Comité de Expertos.
Artículo 51. Los expertos a que se refiere la fracción V del artículo 49 de esta Ley serán designados por un periodo de cuatro años, al término del cual podrán ser ratificados para un periodo igual.
En caso de que alguno de los expertos, por cualquier motivo, no concluya el periodo señalado en el párrafo anterior, se realizara una nueva designación por el tiempo faltante, sin perjuicio de que al termino de este el experto entrante pueda ser ratificado por un periodo de cuatro años.
Durante el tiempo que sean miembros del Comité de Expertos, los expertos a que se refiere este artículo no podrán desempeñar un puesto ni prestar servicios a los órganos públicos, salvo que se trate de actividades docentes, científicas y de beneficencia.
Artículo 52. El Comité de Expertos contara con las atribuciones siguientes:
I. Fijar la remuneración total anual considerada por el artículo 12 de esta ley;
II. Formular recomendaciones sobre los esquemas de remuneraciones de los servidores públicos;
III. Evaluar la observancia y aplicación por parte de los órganos públicos, de los principios rectores y del sistema de remuneraciones previstos en esta ley;
IV. Requerir a los órganos públicos el diagnostico sobre las remuneraciones de sus servidores públicos, así como cualquier otra información que sea necesaria para el ejercicio de sus atribuciones;
V. Determinar las compensaciones que recibirán los ex presidentes, observándose al efecto lo previsto en la fracción III del artículo 44 de esta ley;
VI. Establecer las reglas que sean necesarias para el desarrollo de sus sesiones y aprobar el calendario en que se celebren las ordinarias, y
VII. Las demás que sean necesarias para realizar las atribuciones a que se refieren las fracciones anteriores.
Artículo 53. El Comité de Expertos sesionara de manera ordinaria cuando menos dos veces al año y de manera extraordinaria en cualquier tiempo a petición de alguno de los representantes a que se refiere el artículo 49, fracciones I a III, de esta ley.
Para que el Comité de Expertos sesione válidamente se requerirá la asistencia de al menos:
I. Tres de los representantes a que se refiere el artículo 49, fracciones I a IV, de esta ley, entre estos deberá necesariamente encontrarse aquel al que corresponda presidir el Comité de Expertos, y
II. Tres de los expertos a que se refiere la fracción V del artículo 49 de esta ley.
De no reunirse el quórum se convocara a sesión nuevamente. Dicha sesión será válida con la presencia de cuando menos tres de los representantes señalados en las fracciones I a IV del artículo 49 de esta ley, entre ellos, el presidente en turno.
Los acuerdos y demás determinaciones del Comité de Expertos se tomaran por mayoría de votos de los integrantes presentes y, en caso de empate, el presidente tendrá voto de calidad.
Todas las sesiones del Comité de Expertos serán públicas y sus acuerdos constaran en actas.
Artículo 54. Corresponde a la Secretaría Técnica del Comité de Expertos:
I. Levantar la lista de asistencia de los integrantes de este, señalar la existencia del quórum requerido y apoyar al Presidente en el desahogo del orden del día respectivo;
II. Tomar la votación sobre los acuerdos del Comité de Expertos, llevar su seguimiento e informar sobre su cumplimiento al propio comité;
III. Levantar los acuerdos y someter a consideración y firma del Comité de Expertos, las actas de sus sesiones;
IV. Resguardar y clasificar la información que se someta a consideración del Comité de Expertos, las actas de sus sesiones y la que integre su acervo documental;
V. Apoyar al Comité de Expertos en la realización de la evaluación a que se refiere el artículo 39 de esta ley;
VI. Elaborar y someter a consideración del Comité de Expertos los informes anuales de actividades de dicho comité;
VII. Mantener actualizada la página de Internet del Comité de Expertos;
VIII. Cuando el Comité de Expertos no se encuentre reunido, atender las consultas que se formulen a este y brindar acceso a la información de conformidad con las disposiciones aplicables;
IX. Auxiliar a los integrantes del Comité de Expertos con la información y demás elementos técnicos que requieran para su participación en las sesiones del mismo, y
X. Las demás que mediante acuerdo determine el Comité de Expertos.
Capítulo II
Recomendaciones del Comité de Expertos
Artículo 55. Las recomendaciones a las que se refiere la fracción II del artículo 52, deberán considerar la existencia de suficiencia presupuestaria, la factibilidad jurídica y operativa de su implementación.
Artículo 56. Las recomendaciones que formule el Comité de Expertos serán públicas y deberán difundirse en su página de Internet, así como en las respectivas páginas en Internet de los órganos públicos a los que se dirigieron estas.
Título VI
Transparencia y Rendición de Cuentas
Artículo 57. La remuneración asignada a los puestos tendrá en todo tiempo el carácter de información pública, por lo que su clasificación como información reservada o confidencial por alguna autoridad será nula, sin perjuicio de la protección de los datos personales.
La remuneración que reciba el servidor público es pública y está sujeta a verificación de la autoridad competente.
El servidor público deberá formular declaración de sus ingresos por el desempeño de su puesto, de conformidad con las disposiciones jurídicas correspondientes.
Artículo 58. Los órganos públicos, a través de sus respectivas páginas en Internet, deberán para efectos de la transparencia y rendición de cuentas, en materia de remuneraciones de los servidores públicos de la Federación, realizar lo siguiente:
I. Establecer procedimientos sencillos y expedites para que toda persona tenga acceso a la información;
II. Publicar la información de tal forma que facilite su use y comprensión a la sociedad, y que asegure su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad, utilizando medios de comunicación electrónica;
III. Difundir los tabuladores, conceptos y montos de remuneración, los manuales de remuneraciones e inclusive los contratos ley, contratos colectivos o condiciones generales de trabajo;
IV. Publicar el inventario o plantilla de puestos y la remuneración autorizada;
V. Difundir los montos mensuales erogados por contrataciones temporales o eventuales, e inclusive aquellos que fueron pagados por concepto de honorarios;
VI. Divulgar el nombre de los servidores públicos que desempeñan los puestos, privilegiando la protección de sus datos personales.
Cuando se trate de quienes desempeñen funciones de seguridad nacional, seguridad pública o de procuración de justicia, deberá asegurarse el anonimato de los servidores públicos, a fin de evitar comprometer su integridad o la eficacia de las operaciones en que participan;
VII. Difundir, los ajustes a las estructuras, montos y diferencias que resulten, en relación con el presupuesto autorizado, y
VIII. Divulgar la demás información señalada en esta ley, la que se establezca en el Presupuesto de Egresos y en otras disposiciones jurídicas, con el propósito de fortalecer la rendición de cuentas a la sociedad de manera que pueda valorar, en su caso, la gestión pública.
Adicionalmente a lo anterior, los órganos públicos deberán remitir a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, junto con los tabuladores que deban enviar a dicha dependencia, el desglose de las erogaciones a que se refiere el título IV de esta ley para su integración al tomo del proyecto de Presupuesto de Egresos correspondiente.
Artículo 59. Cuando la información pública en materia de remuneraciones de los servidores públicos o a la que tenga acceso cualquier servidor público en razón de su puesto se utilice indebidamente o sirva para la preparación o consumación de un delito, la autoridad competente considerara la conducta como grave.
Artículo 60. Los órganos públicos harán público el registro de sus servidores públicos, de las remuneraciones que se cubran por el desempeño de un puesto, de las asignaciones para el desempeño de la funci6n y demás información prevista en esta ley.
Título VII
De las Sanciones
Artículo 61. Los actos u omisiones que impliquen el incumplimiento a los preceptos establecidos en la presente Ley y a las disposiciones que emanen de ella serán sancionados de conformidad con lo previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás disposiciones aplicables en términos del Título Cuarto de la Constitución.
Artículo 62. Se sancionara en los términos de las disposiciones aplicables al servidor público que, por actos u omisiones, incurra en alguno de los siguientes supuestos:
I. Otorgue o autorice, para sí o para otros, pagos de remuneraciones por montos superiores o conceptos diferentes a los especificados en los tabuladores aprobados;
II. Otorgue o autorice para sí o para otros, jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, prestamos o créditos que no estén previstos en ley, decreto legislativo, contrato ley, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, o estando previstos en estos no se tenga derecho a ellos;
III. Habiendo sido requerido previamente por la unidad de administraci6n omita la devolución de remuneraciones que le hayan sido entregadas o depositadas en montos o conceptos diferentes a los previstos en los tabuladores;
IV. Autorice, otorgue o utilice las asignaciones para el desempeño de la función, en actividades o en conceptos ajenos al cumplimiento de su puesto, y
V. Eludan, por simulación de actos, lo establecido en la presente ley.
Los procedimientos de responsabilidades se instauraran en contra de los servidores públicos que pudieran ubicarse en los supuestos previstos en esta ley.
Artículo 63. Corresponderá a las autoridades competentes determinar los daños y perjuicios estimables en dinero a la hacienda pública Federal o al patrimonio de cualquier órgano público por el incumplimiento de esta ley, en los términos de as disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 64. Sin perjuicio de las acciones que conforme a la ley deban seguirse, cuando se acredite que, para obtener un dictamen de compatibilidad favorable a sus intereses, un servidor público declaro con falsedad respecto de la información a que se refieren el artículo 34 de esta ley, se dejara sin efectos el nombramiento o vinculo laboral conforme a las disposiciones legales aplicables.
Artículo 65. No se impondrán sanciones a quienes, sin incurrir en elusión por simulación, autoricen o reciban una remuneración superior a la que corresponda o cualquier otro pago indebido, siempre y cuando, antes de que se inicie el procedimiento de responsabilidades correspondiente, de manera espontánea se restituya el monto recibido indebidamente o en exceso o se haya celebrado convenio para su restitución.
Artículo 66. Cualquier persona que tenga conocimiento de algún acto u omisión que implique la contravención a las disposiciones de esta ley y a las disposiciones que deriven de la misma, podía presentar las denuncias o quejas correspondientes en los términos de la legislación aplicable, a efecto de que las autoridades competentes inicien los procedimientos que correspondan.
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 217 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Capítulo V
Uso indebido de atribuciones y facultades
Artículo 217. ...
I. El servidor público que indebidamente:
A) Otorgue concesiones de prestación de servicio público o de explotación, aprovechamiento y use de bienes de dominio de la federación;
B) Otorgue permisos, licencias o autorizaciones de contenido económico;
C) Otorgue franquicias, exenciones, deducciones o subsidios sobre impuestos, derechos, productos, aprovechamientos o aportaciones y cuotas de seguridad social, en general sobre los ingresos fiscales, y sobre precios y tarifas de los bienes y servicios producidos o prestados en la administración pública federal, y del Distrito Federal, o
D) Otorgue, realice o contrate obras públicas, deuda, adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de bienes o servicios, o colocaciones de fondos y valores con recursos económicos públicos.
II. Toda persona que solicite o promueva la realización, el otorgamiento o la contratación indebidos de las operaciones a que hace referencia la fracción anterior o sea parte en las mismas;
III. El servidor público que teniendo a su cargo fondos públicos les dé, a sabiendas, una aplicación publica distinta de aquella a que estuvieren destinados o hiciere un pago ilegal;
IV. El servidor público que en razón de su empleo, cargo o comisión públicos otorgue o autorice, para sí o para otros, pagos de remuneraciones, jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, prestamos o créditos que no estén previstos en ley, decreto legislativo, contrato colectivo, contrato ley o condiciones generales de trabajo, o que estando previstos otorgue o autorice su pago aunque no se tenga derecho a recibirlos, y
V. El servidor público que utilice los apoyos o gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales, en actividades o en conceptos ajenos al cumplimiento de su empleo, cargo o comisión públicos.
Al que cometa el delito a que se refiere el presente artículo, se le impondrán de seis meses a doce años de prisión, de cien a trescientos días multa, y destitución e inhabilitación de seis meses a doce años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Artículo Tercero. Se derogan los artículos 66, 71 y 73 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Artículo 66. Se deroga.
Artículo 71. Se deroga.
Artículo 73. Se deroga.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrara en vigor el primero de enero del año siguiente al de su publicación.
Segundo. Para los efectos del Título V de la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, se deberá estar a lo siguiente:
I. El Comité de Expertos deberá quedar instalado a más tardar dentro de los treinta días hábiles siguientes a la entrada en vigor de este decreto;
II. Los cuatro expertos señalados en la fracción V del artículo 49 de la ley, que integren por primera ocasión el comité, serán designados en forma escalonada en periodos de uno, dos, tres y cuatro años, en los términos de la convocatoria pública respectiva;
III. La convocatoria pública que se emita para designar por primera ocasión a los cuatro expertos del comité, será expedida por los representantes señalados en las fracciones I, II, II y IV del artículo 49 de la ley;
IV. La evaluación señalada en el artículo 39 de la ley se realizara por primera ocasión en el año siguiente a la entrada en vigor de este decreto, y
V. Hasta en tanto se integre el Comité de Expertos, cada uno de los Poderes federales y órganos públicos autónomos que reciben recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, señalaran las remuneraciones para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos, conforme a lo previsto en el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Tercero. En tratándose de los previsto en el primer párrafo del artículo 11 de este ordenamiento las entidades paraestatales de la administración pública federal, realizarán en su caso, la revisión de sus contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo, a efecto de garantizar que, en el ejercicio fiscal siguiente a la publicación del presente decreto, los servidores público que ocupen puestos de los niveles de enlace, mando medio, mando superior o equivalentes del tabulador de la administración pública federal, sean excluidos de la aplicación de estos instrumentos.
En tratándose del supuesto a que refiere el segundo párrafo del artículo 11 de este ordenamiento, respecto de las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económico, establecidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo, que hasta antes de la entrada en vigor de este decreto y que por mandato de ley que regule su relación jurídico laboral, se otorgan a los servidores públicos que ocupen puestos de los niveles descritos en el párrafo que antecede, deberán fijarse en el capítulo específico de dichos instrumentos como lo prevé esa disposición legal, a más tardar en la próxima negociación de éstos y sin que para ello se exceda el plazo de tres años contados a partir de la entrada en vigor de esta ley. Las remuneraciones, prestaciones o beneficios económicos que reciban dichos servidores público, sólo podrán mantenerse en la medida que la remuneración total del servidor público de que se trate, no exceda los límites máximos previstos en la Constitución.
La elusión o el incumplimiento de la presente disposición motivarán el financiamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar.
Cuarto. Las entidades paraestatales deberán realizar las acciones necesarias a efecto de que sus tabuladores incluyan el desglose previsto en la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación y se incorporen en el proyecto de Presupuesto de Egresos inmediato posterior a la entrada en vigor de ésta.
Quinto. Las asignaciones de recursos necesarias para cubrir las erogaciones a que se refiere el artículo 44, fracción III de la Ley de Remuneración de los Servidores Público de la Federación, deberán preverse en el Proyecto del Presupuesto de Egresos inmediato posterior a la entrada en vigor de ésta.
Sexto. Para los efectos del transitorio tercero del Decreto por el que se reforman y adicionan los artículo 75, 115, 116, 122, 123, y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2009, se entenderá que las retribuciones nominales y las remuneraciones adicionales a las nominales corresponde a las percepciones ordinarias y a las percepciones extraordinarias a que se refiere la Ley de Remuneraciones de los Servidores Público de la Federación, respectivamente.
Séptimo. Los manuales de remuneraciones a que se refiere la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación deberán ser expedidos a mas tardar el último día hábil del mes de agosto del año en que entre en vigor la ley.
Octavo. Los Poderes Legislativo y Judicial, y demás órganos públicos, por conducto de sus respectivas unidades de administración, podrán celebrar entre sí y con el Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de la Función Pública, convenios para establecer mecanismos de consulta e intercambio de información respecto del cumplimiento de la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación.
Las dependencias y entidades paraestatales de la administración pública federal, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública, establecerán los mecanismos de consulta e intercambio de información para el cumplimiento de la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, a más tardar en el ejercicio fiscal siguiente al de su entrada en vigor.
Noveno. Se derogan todas las disposiciones que en el ámbito de la administración pública federal establezcan mecanismos distintos a lo previsto en la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación para determinar las remuneraciones de los servidores públicos.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 septiembre de 2013.
Diputado Enrique Alejandro Flores Flores (rúbrica)
Que reforma el artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto por los artículos 6, 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción III y reforma la fracción VI del artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es el máximo tribunal constitucional del país y cabeza del Poder Judicial de la federación. Tiene entre sus responsabilidades defender el orden establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe en nuestro país autoridad que se encuentre por encima de ella.
En este sentido dada la función que le compete a la SCJN, el juez constitucional que imparte justicia en el más alto nivel, es necesario que deba tener una serie de cualidades y aptitudes, que le permitan desempeñar con mayor eficiencia la interpretación de los preceptos constitucionales, debe contar con una visión que le permita prever el impacto constitucional de sus resoluciones, y que en buena medida depende del perfil profesional de quienes aspiren a integrar el colegio de ministros, ya que de acuerdo con la función que se le confiere, dictará la última palabra sobre alguna interpretación constitucional.
En el artículo 95 constitucional se estipulan todas aquellas cualidades personales, profesionales, técnicas y humanas que se requieren para poder acceder al cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estos requisitos deben de ser compatibles con la responsabilidad que la corte tiene encomendada de defender el orden establecido por la Constitución.
El Constituyente de 1917, estableció como requisitos para ser electo ministro de la Suprema Corte de Justicia, los siguientes:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles.
II. Tener treinta y cinco años cumplidos en día de la elección.
III. Poseer título profesional de abogado, expedido por la autoridad o corporación legalmente facultada para ello.
IV. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena.
V. Haber residido en el país durante los últimos cinco años, salvo el caso de ausencia en servicio de la republica por un tiempo menor de seis meses.
El artículo 95 constitucional en comento sólo ha tenido tres reformas, la primera en 1934, la segunda en 1994 y la última en 2007.
En 1934, las fracciones II y III, se modificaron, la primera fue para establecer que el margen de edad para ser elegible debiera estar comprendido entre los 35 y los 65 años de edad; y la segunda para determinar la antigüedad mínima de 5 años para el título profesional de abogado.
En el año de 1994 se dio una trascendental reforma a las fracciones V, VI, y nuevamente las fracciones II y III y el último párrafo del precepto.
La fracción III, amplió la antigüedad en la posesión del título profesional de abogado a diez años, sustituyendo además el término corporación por el de institución.
Sin embargo, el artículo 95 constitucional vigente en su fracción III, establece que para ser electo ministro de la Suprema Corte se necesita “Poseer, el día de la designación, con antigüedad mínima de diez años, título profesional de licenciado en derecho, expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello”.
En 1934 se dispuso que el titulo debía contar con una antigüedad mínima de cinco años, en 1994 dicha antigüedad prácticamente se dobló, ya que para ser ministro de la SCJN se necesita a jueces altamente especializados en el derecho constitucional, por el tipo de función que se le confiere.
No obstante la fracción en comento estipula un requisito que, por un lado hace referencia al conocimiento mínimo que debe tener un ministro de la SCJN y no a la especialización máxima, ya que sólo estipula que debe contar con título universitario, establece la preparación elemental que debe tener el aspirante no la máxima deseable.
Recordemos que este requisito de contar únicamente con estudios de licenciatura en derecho fue planteado por el Constituyente de 1917, y para aquel tiempo respondió a las necesidades y exigencias de aquel entonces, sin embargo en este tiempo en que se han tenido innumerables avances en el aprendizaje y conocimiento, el ejercicio de esta función necesita de una mayor especialización y por lo tanto, se propone que quienes aspiren a tan alto cargo cuenten con una mayor preparación, a través de la práctica jurídica y de estudios de posgrado, que les permita contar con un mayor respaldo intelectual y académico para la toma de decisiones.
En este aspecto, muchos de los ordenamientos constitucionales de otros países proceden en forma distinta, en la medida en que hacen referencia directa a alguno de los grados de la especialización existentes y enumeran incluso los distintos ámbitos profesionales dentro de los que puede recaer la nominación, intentando generar un equilibrio entre los mismos.
Por ejemplo en España, en su constitución establece que los candidatos a magistrados del Tribunal Constitucional deberán ser electos entre magistrados, fiscales, profesores de universidad, funcionarios públicos y abogados. Todos ellos de reconocida competencia y con quince años de ejercicio profesional, y en su ley orgánica el tribunal constitucional han establecido requisitos adicionales, ha establecido una larga lista de cargos públicos incompatibles con el cargo de magistrados.
En Italia, en su constitución se establece que los jueces de la corte constitucional se eligen entre tres distintos tipos de perfiles: entre los magistrados de las jurisdicciones superiores ordinarias y administrativas, incluso los que se encuentren en retiro, entre los catedráticos universitarios que impartan alguna disciplina jurídica, y entre los abogados después de veinte años de ejercicio, su ley constitucional estipula adicionalmente aquellos cargos públicos que se consideran incompatibles con el de juez.
Por último en Venezuela, para ser magistrado de la sala constitucional, político administrativa, electoral, de casación civil, de casación penal o de casación social del Tribunal Supremo de Justicia, establece que se necesita ser ciudadano o ciudadana de reconocida honorabilidad, ser jurista de reconocida competencia, gozar de buena reputación, haber ejercido la abogacía durante un mínimo de quince años y tener la categoría de profesor o profesora titular; ser o haber sido juez o jueza superior en la especialidad correspondiente a la sala para la cual postula, con un mínimo de quince años en el ejercicio de la carrera judicial, y con reconocido prestigio en el desempeño de sus funciones.
De igual forma la fracción VI, su intención se dirige a impedir que la persona nominada haya estado vinculada por un periodo de tiempo determinado al ejercicio de cargos de naturaleza política, ya sea por elección popular (senador, diputado federal, gobernador, o jefe de Distrito Federal) o por nombramiento (secretario de estado, procurador general de la república o de justicia del Distrito Federal).
Los cargos antes enunciados, por su método de elección o designación, presuponen la cercanía con los partidos políticos, o al menos con los intereses que estos persiguen, por ello, al establecer estos supuestos se trata de que la SCJN se integre con miembros que tengan méritos profesionales y académicos exclusivamente, se trata que se desarrollen dentro del margen de las exigencias de independencia e imparcialidad.
Es indiscutible que la Constitución dé prioridad al perfil técnico de los candidatos, la restricción actual es únicamente parcial, tiene un ámbito temporal definido (un año previo al día de su nombramiento) fuera del cual son plenamente elegibles quienes hayan ejercido algunos de los cargos contenidos en la norma.
En este aspecto, el periodo de tiempo no es lo suficientemente largo para salvaguardar a cabalidad la exigencia de independencia del aspirante a ministro, puesto que sólo ha transcurrido un año en que se separó de su cargo político, por ende puede llegar a existir una inclinación o un favoritismo incluso de manera involuntaria hacia el partido al que perteneció en el ejercicio de su anterior encargo.
Por lo que se propone ampliar este periodo de tiempo a cinco años previo al día de su nombramiento, con la finalidad de que la persona que aspirare a este cargo tenga una mayor autonomía en el tribunal dando mayor certidumbre sobre la neutralidad e independencia con la que cuenta el órgano colegiado de ministros en sus resoluciones frente a los otros poderes.
Por lo anteriormente expuesto y fundado someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 95, fracción III y VI; de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el artículo 95, fracción III y VI; de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 95.
I. ...
II. ...
III. Poseer, el día de la designación, con antigüedad mínima de diez años, título profesional de licenciado en derecho, y de posgrado expedidos por autoridad o institución legalmente facultada para ello.
IV. ...
V. ...l
VI. No haber sido secretario de estado, procurador general de la república o de justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal ni gobernador de algún estado o jefe del Distrito Federal, durante siete años previos al día de su nombramiento.
Los nombramientos de los ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de febrero de 2013.
Diputado Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar y suscrita por Damián Zepeda Vidales y Ricardo Anaya Cortés, diputados del Grupo Parlamentario del PAN
Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, Damián Zepeda Vidales y Ricardo Anaya Cortés, diputados de la LXII Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración del pleno de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por virtud del cual se reforman los artículos 79, 49, 74, 105, 110 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
En un Estado en donde los partidos políticos no tenían el rol de primera importancia que juegan en la actualidad, el control del poder podía ejercitarse mediante el principio de división de poderes que, como es de sobra conocido, estaba destinado a dividir el conjunto de funciones estatales y de los poderes que las ejercitaban, en donde los órganos del poder ejecutivo, legislativo y judicial, se controlaban, fiscalizaban y racionalizaban sus conductas de forma mutua.1
Actualmente en nuestro sistema jurídico en el artículo 49 constitucional se encuentra establecida la división de poderes, esta división del poder se encuentra plasmada desde la Constitución de 1824 hasta la fecha en nuestra constitución vigente.
En nuestro país las nuevas corrientes de derecho constitucional, han permitido que se agreguen órganos constitucionales autónomos, además de los tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
Como nuestra Constitución lo hace por ejemplo con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (artículo 102 apartado B de la Constitución), el Banco de México (artículo 28 párrafo VI de la Constitución), el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (artículo 26 apartado B de la Constitución), o el Instituto Federal Electoral, (artículo 41 fracción III de la Constitución), ya que a todas estas instituciones la Constitución les reconoce autonomía y no las hace depender de alguno de los poderes tradicionales.
Sin embargo a pesar de que estos órganos constitucionalmente autónomos están establecidos en nuestra Constitución no forman parte de los tres poderes del Estado, el texto constitucional no se ha actualizado con la creación de estos nuevos organismos que también llevan a su cargo funciones del poder público.
Para mayor abundamiento es importante señalar en derecho comparado como se divide este ejercicio del poder público en otros países:
En Estados Unidos de América, en el titulo 31 del Código de los Estados Unidos de América, sección 702, inciso a), establece: La Oficina de Contabilidad Gubernamentales un instrumento del Gobierno de los Estados Unidos, independiente del Poder Ejecutivo.
La Republica de Colombia, en el titulo X, De los Organismos de Control, capitulo 1, articulo 267, de la Constitución establece: La Contraloría General de la Republica es un organismo de carácter técnico de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal. Ejerce la vigilancia de la gestión fiscal y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación”.
La Republica de Chile, en el artículo 1 de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la Republica establece: La Contraloría General de la Republica, independiente de todos los ministerios, autoridades y oficinas del estado, fiscaliza el debido ingreso e inversión de los fondos del fisco y lleva la contabilidad general de la nación.
En México se encuentra regulada en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece que “la entidad de fiscalización superior de la federación de la Cámara de Diputados tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
Asimismo la Auditoría Superior de la Federación tiene por objeto fiscalizar los ingresos y egresos de la federación; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas, los municipios y los particulares; así como verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.
No obstante de la lectura del artículo 79 constitucional es claro al advertir que la entidad de fiscalización superior depende orgánicamente de la Cámara de Diputados, y que de manera institucional cuenta con “autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley”.
Sin embargo no basta con colocar en la Constitución mexicana la palabra autónomo y en las constituciones locales, para que un órgano sea realmente autónomo, esta autonomía tiene que ver fundamentalmente con: mecanismos de designación de los comisionados del órgano constitucional con base en su trayectoria y perfil, que estos nombramientos no dependan solo de una persona, ni depender orgánicamente de alguno de los poderes públicos.
De la lectura del artículo 105, fracción primera, de la Constitución, indica que la Auditoría de Fiscalización Superior de la Federación no se encuentra considerada dentro de los Poderes de la Unión.
En virtud de que se encuentran en la órbita de los poderes legislativos, con el objeto de auxiliarlos en sus labores de control, pueden ser considerados como órganos de naturaleza política, compartiendo la misma naturaleza que los órganos representativos.
De igual forma, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación le otorga un grado importante de independencia a la Auditoría Superior de la Federación, ya que ni el pleno de la Cámara de Diputados ni la Comisión de Vigilancia de la Cámara cuentan con facultades para determinar el plan de trabajo de la Auditoría Superior de la Federación u ordenarle a realizar auditorías específicas. De acuerdo con el artículo 76 de la ley, las funciones de la Comisión de Vigilancia se limitan a “coordinar las relaciones” entre la Auditoría Superior de la Federación y la Cámara, “evaluar el desempeño” de la Auditoría Superior de la Federación, “constituir el enlace” entre la Auditoría Superior de la Federación y la Cámara y “solicitar” informes a la Auditoría Superior de la Federación sobre sus trabajos de fiscalización.
De igual forma el artículo 110 y 111 de nuestra Constitución, en su redacción actual no se establece a los auditores superiores de fiscalización como sujetos de juicio político y de declaración de procedencia, lo que impide dotarle de mayor certidumbre y certeza a la ciudadanía del funcionamiento imponderable del órgano constitucional autónomo.
Para dar mayor abundancia respecto a este tema me permito mencionar como se lleva a cabo a nivel nacional la designación de los titulares de los organismos de fiscalización superior de los estados de manera general y breve:
En Aguascalientes, los comisionados son elegidos por mayoría calificada en el Congreso, previa convocatoria, y sin intervención del Ejecutivo federal; en Baja California Sur, cada fracción parlamentaria propone hasta 2 candidatos, y se somete al pleno, y decide una mayoría simple.
En Chiapas, el gobernador presenta una terna al Congreso, que puede objetar en los siguientes 15 días o de lo contario se considera aprobada, al igual que en Guanajuato. En Guerrero no interviene el gobernador y se hace una convocatoria pública, que finalmente decide el Congreso.
Sin embargo, entre otros elementos del marco jurídico que limitan de manera importante la autonomía de la Auditoría Superior de la Federación y de las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados es que la subordinan a una dinámica política que no es siempre positivo para su desempeño.
Por ejemplo, tanto la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados forman parte de la Cámara de Diputados y los partidos políticos tienen una intervención preponderante tanto en el nombramiento de su titular como en la vigilancia de su actuación.
Por mencionar un ejemplo reciente sobre la designación de los titulares de estos organismos de fiscalización, es el caso del estado de Veracruz, donde su sistema de designación de este titular es a través de una convocatoria pública y la Comisión Permanente de Vigilancia del Congreso Local, cuyo organismo su naturaleza es eminentemente política, es la encargada de recibir las solicitudes de quienes aspiren a ocupar el cargo, de revisar y de entrevistar a los candidatos, a fin de proponer una terna, que es votada en el Congreso local, para elegir al nuevo titular.
De acuerdo con este tipo de procedimiento de designación del titular es por lo que hace apenas dos meses el pleno del Congreso de Veracruz aprobó con 47 votos a favor y dos abstenciones la designación de su auditor, a quien se le atribuye una relación cercana con el partido político de mayoría en el Congreso, partido político del cual fue militante y es quien ahora encabeza este organismo.
No obstante como es de nuestro conocimiento esta práctica es común en diversos estados de la república mexicana, en muchos casos es el gobernador quien los designa, y hay muchos estados en donde se decide a partir de una terna que manda el mismo gobernador al Congreso, y éste último elige, solo que el Congreso en muchos estados es controlado por el mismo partido político al que pertenece el gobernador o incluso por gobernador mismo.
Estas y otras circunstancias, hacen tanto a la Auditoría Superior de la Federación como a las Entidades de Fiscalización Superior de los estados un órgano sin la fuerza y garantías necesarias para fiscalizar adecuadamente el gasto público.
Además las atribuciones de la Unidad de Evaluación y Control, dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, enumeradas en el artículo 103 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación también permiten a los legisladores controlar y ejercer presión sobre el trabajo del auditor. Si bien la Unidad de Evaluación y Control no puede ordenar la realización de tareas o conductas específicas, funciona en los hechos como el contralor de la Auditoría Superior de la Federación ocurriendo lo mismo en los órganos o entidades de fiscalización superior de los estados.
No hay duda que existe la necesidad de tener una vigilancia externa y profesional de los trabajos de la Auditoría Superior de la Federación y de las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados. Sin embargo, la estructura actual de vigilancia se presta a la infiltración de criterios políticos ya que la Unidad es un órgano político dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados.
De acuerdo con Jaime Cárdenas, la fiscalización de la Cuenta Pública “debe ser instrumentada en principio por órganos con autonomía constitucional por razones estrictamente técnicas, de objetividad, neutralidad e imparcialidad en la revisión. Si los órganos técnicos de revisión, como ahora sucede, están sujetos a intervenciones políticas, de partidos, poderes fácticos y de gobiernos, se pervierte la revisión. Es decir, deja de hacerse con neutralidad, objetividad, imparcialidad, y confiabilidad”.
Esta estructura dependiente y deficiente ha sido una de las causas más importantes de la permanencia de la ineficiencia y la corrupción en casi todos los niveles y ámbitos del Estado mexicano.
Transparencia Internacional advierte que casi la mitad de los mexicanos (43 por ciento) desconfían de las estrategias de control de la corrupción y una gran parte de ellos también están convencidos de que el gobierno no sólo es ineficaz en su combate, sino que directamente auspicia o protege actividades ilícitas.2
Es por ello que debido a la dinamización que los partidos políticos le han conferido a la vida pública, y la aparición de funciones estatales atípicas que no logran ubicarse plenamente en uno de los tres grandes rubros del ejercicio del poder, han sugerido la instauración de nuevos órganos estatales, situados al margen de la división tradicional de poderes, y dotados de plena autonomía organizativa, de gestión y normativa para garantizarles un espacio de actuación institucional ajeno a interferencias, y propiciar el ejercicio de sus atribuciones desde criterios eminentemente técnicos y especializados, y al margen de consideraciones de tipo político. Estos órganos, de conformidad con sus características concretas han sido denominados “órganos constitucionales autónomos” u “órganos extrapoder”.3
Por ende, la necesidad de establecer un equilibrio político y constitucional se compagina con la inexorabilidad de especializar las funciones, justificando con ello la existencia de órganos que se ponen al margen o por fuera de la división de poderes para llevar a cabo tareas que en otro momento se encontraban en manos de los poderes tradicionales, pero que en base a su trascendencia, complejidad y tecnificación han debido ser independizados para que se desarrollen al margen de los intereses políticos, con el único fin de velar por el respeto del orden constitucional y el interés público que le subyace.4
La autonomía técnica tiene una notable proximidad con la vertiente organizativa y normativa en que se proyecta la autonomía, lo que significa que no pueda haber un comportamiento técnico del órgano fiscalizador si previamente no se le garantiza su independencia y capacidad para organizarse y regirse por sus propias normas.
La no injerencia en ese espacio institucional se deriva de la propia Constitución, pues la Cámara de Diputados está facultada para “coordinar y evaluar” el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior de la Federación, pero bajo un límite expresamente determinado: “sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión” (artículo 74 constitucional, fracción II).
La autonomía técnica tiene una fuerte implicación con la “independencia” necesaria para que el órgano pueda cumplir eficazmente con su labor. Así lo estipula la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI), organización que tiene por propósito esencial defender la independencia de las auditorias respecto a la administración pública, en la Declaración de Lima, que como ha señalado la Suprema Corte de Justicia, puede considerarse como la carta magna de la auditoría, y que por el contenido de la exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve en la materia fue, en voz de la propia Corte, un documento inspirador de la misma.5 De hecho, el empleo que la Corte hace de la Declaración de Lima, confiere al documento una especial relevancia jurídica dentro del contexto mexicano.6
Por lo que tal como lo establece la Declaración de México de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés) es necesario que el o los titulares de la Auditoría Superior de la Federación tengan garantizada su independencia. El rigor técnico de la institución depende, en gran medida, de esa independencia; depende igualmente del profesionalismo y el perfil especializado de sus funcionarios.
La fiscalización superior adquiere por tanto una caracterización singular enmarcada en el ámbito de las funciones estatales, puesto que configura una función técnica y de control del Estado en su conjunto. Una función que debe estar en manos de un órgano técnico dotado de las suficientes atribuciones para hacer valer la autoridad de la que es portador y que se materializan en sus facultades para solicitar informes o dictámenes, requerir y obtener información a instituciones públicas o a terceros, verificar adquisiciones y servicios, realizar compulsas, investigar actos u omisiones, efectuar visitas, formular pliegos de observaciones, determinar daños y perjuicios, fincar responsabilidades, imponer sanciones, promover otras acciones de responsabilidad, presentar querellas y denuncias penales, y aplicar el procedimiento resarcitorio, etcétera.
El ejercicio de estas atribuciones es únicamente posible en un contexto en que el órgano de control goce de las necesarias garantías de independencia, que aunadas a sus capacidades técnicas, conduzcan a una actuación institucional bajo cánones objetivos y predeterminados que puedan producir resultados certeros y comprobables.
Otro punto importante es la autonomía presupuestal su importancia no consiste en los montos económicos de las partidas aprobadas, sino fundamentalmente en que se erige como una condición necesaria para conseguir la independencia de un órgano en relación con los poderes tradicionales. En este sentido, implica una elemental garantía de independencia institucional.
De conformidad con el artículo 107 de la Ley de Fiscalización y Rendición de la Cuenta Pública, para el ejercicio de las atribuciones que tiene conferidas la Unidad, contará con los servidores públicos, las unidades administrativas y los recursos económicos que a propuesta de la Comisión apruebe la Cámara y se determinen en el presupuesto de la misma.
Además, las atribuciones concedidas a la Comisión de Vigilancia para “conocer” y “turnar” el presupuesto a la Junta de Coordinación Política de la Cámara en ningún momento autorizan a valorar su contenido. Su labor se circunscribe, únicamente a ser el conducto de comunicación entre la Auditoría Superior de la Federación y la Cámara, tal cual se señala en la fracción I del propio artículo 67 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
La Cámara de Diputados es la única facultada para ampliar o para disminuir el presupuesto presentado por la Auditoría Superior de la Federación, pues de conformidad con el artículo 74, fracción IV, de la Constitución le corresponde aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación. En este sentido, el presupuesto de la Auditoría Superior de la Federación puede ser modificado en el contexto de la aprobación general del Presupuesto de Egresos y como consecuencia de las necesidades del mismo. Sin embargo, dicha modificación, de realizarse, debe tener en cuenta lo establecido por el artículo 7 de la Declaración de Lima de la INTOSAI, que dispone que las entidades de fiscalización necesitan contar con “los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben”.
En virtud de lo anterior, es posible señalar la existencia de un límite a la discrecionalidad con la que actúan los parlamentos, pues toda modificación del presupuesto debe asegurar que los recursos proporcionados sean adecuados y suficientes para cumplir con el objeto de existencia del ente fiscalizador. En todo caso, de conformidad con el principio número 8 de la Declaración de México de la INTOSAI, debe existir un mecanismo a cargo de la Auditoría Superior de la Federación para que pueda inconformarse ante la Cámara de Diputados si los recursos que les fueron asignados resultan insuficientes para cumplir con su mandato.
El carácter que tiene la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados es que son órganos técnicos de apoyo de la Cámara de Diputados, cuya misión es llevar a cabo la revisión de la Cuenta Pública, por lo que hace que tenga una posición susceptible de sufrir presiones que pretendan desviarla hacia objetivos e intereses políticos.
El reconocimiento de la autonomía plena de gestión de la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados, incluyendo por supuesto la autonomía en el uso y aplicación de sus recursos es algo necesario e impostergable es necesaria para mantenerla lejos del riesgo de politización y para que de este modo se creen las condiciones para fortalecer y eficientar a dicha entidad.
Cómo órgano plenamente autónomo, la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados podría aliarse más explícitamente con la sociedad con el fin de defender el ejercicio pleno de sus facultades constitucionales, lo que podría tener un impacto muy positivo en su capacidad tanto de sancionar como de prevenir el mal uso del gasto público.
En síntesis, lo que se pretende con esta iniciativa es
Que la Auditoría Superior de la Federación así como las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados cuenten con plena autonomía para evitar influencias políticas que restrinjan el alcance y la objetividad de sus auditorías.
Que la Auditoría Superior de la Federación así como las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados cuenten con mayor autonomía para auditar de manera más libre y objetivamente a la Cámara de Diputados y al Congreso de la Unión, ya que actualmente, existen grandes dificultades con estas auditorías porque la tanto la Auditoría Superior de la Federación como las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados se enfrentan a una situación de desventaja al tener que revisar el gasto de su propio superior jerárquico.
Que la Auditoría Superior de la Federación así como las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados cuenten con mayor autonomía para consolidar más claramente su voz pública y su presencia institucional y así resistir los embates de los poderes públicos, ya que actualmente, tanto la Auditoría Superior de la Federación así como las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados tienen que minimizar su presencia pública con tal de no causar molestia a sus superiores jerárquicos.
La sociedad demanda gobiernos verdaderamente comprometidos con la ética y la moral pública. Todos debemos tener como premisa fundamental el compromiso ineludible de actuar, sin excusa ni pretexto, privilegiando en todo momento, el interés superior de la Nación.
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas, propongo iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el párrafo primero, el cuarto de la fracción segunda, el párrafo primero, tercero y cuarto de la fracción cuarta del artículo 79, se adiciona un tercer párrafo del artículo 49, se adicionan un inciso h) a la fracción II del artículo 105 y se reforman la fracción VI del artículo 74, el primer párrafo del artículo 110, el primer párrafo del artículo 111, la fracción II del artículo 116, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, es un órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio , en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
...
...
I. ...
...
...
...
...
II. ...
...
...
La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.
...
...
...
III. ...
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y demás entidades fiscalizadas y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.
...
La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, con base en su trayectoria y perfil técnico, previa convocatoria pública desarrollada por la misma a fin de proponer una terna al pleno para la designación correspondiente. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.
Para ser titular de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político ni haber pertenecido a este durante cinco años previo al día de su nombramiento , ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.
...
Artículo 49. ...
...
También formaran parte del Supremo Poder de la Federación, los órganos autónomos reconocidos por esta Constitución.
Artículo 74. ...
I. a V. ...
VI. ....
La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones y tomará las acciones pertinentes que procedan conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.
...
...
...
VII. y VIII. ...
Artículo 105 . ...
I. ...
II. ...
...
a) a g)
h) La Auditoría Superior de la Federación en las materias de su competencia respecto de normas de carácter general que vulneren la Constitución.
...
...
...
III. ...
...
...
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, el auditor superior de la Federación , los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
...
...
...
...
...
Artículo 111 . Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el auditor superior de la Federación , el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Artículo 116. ...
...
I. ...
II. ...
...
...
...
...
Las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos constitucionales autónomos con personalidad y patrimonio propio . La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, con base en su trayectoria y perfil técnico, previa convocatoria pública desarrollada por las mismas a fin de proponer una terna al pleno para la designación correspondiente. Para ser titular de la entidad de fiscalización se deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades y cumplir con los requisitos establecidos en las Constituciones locales. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político ni haber pertenecido a este durante cinco años previo al día de su nombramiento, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia
El titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en las propias constituciones locales.
...
III . a VII . ...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1. Valadés, Diego, El control del poder, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, página 61 y ss.
2. Índice del Barómetro Global de la Corrupción 2006 de Transparencia Internacional. Disponible en: http://www.transparency.org/policy_research/ surveys_indices/gcb/2006.
3. Bidart Campos, Germán, El derecho constitucional del poder, T. I, Buenos Aires, Ediar, 1967, página 129.
4. Reinhold, Zippelius, Teoría general del Estado, traducción Héctor Fix Fierro, México, Porrúa, 1989, página 289 y ss.
5. Declaración de Lima. Artículo 5: Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores. Aunque una independencia absoluta respecto de los demás órganos estatales es imposible, por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitución; los aspectos concretos podrán ser regulados por medio de Leyes. Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.
6. Controversia constitucional 36/2003.
Palacio Legislativo, en la Ciudad de México, DF, a 5 de septiembre de 2013.
Diputados: Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, Damián Zepeda Vidales, Ricardo Anaya Cortés.
Que reforma el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar, integrante del Grupo Parlamentario del PAN de la LXII Legislatura, en ejercicio de la facultad que otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto en los artículos 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
A mayor autonomía e independencia formal y material del Poder Judicial federal y local en la Republica Mexicana, se lograra fortalecer y desarrollar la cultura de respeto a las instituciones jurídicas que conforman el estado de derecho social democrático.1
El Consejo de la Judicatura es un órgano de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, que fue creado en 1994, a raíz de una serie de reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la Unión relativas al Poder Judicial.
Dichas reformas consistieron en modificaciones sustanciales a la integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ella se ampliaron los controles respecto a las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, y se creó el órgano denominado “Consejo de la Judicatura Federal” con la finalidad de separar a los órganos jurisdiccionales de tareas administrativas; establecer mecanismos de control y supervisión de toda la estructura institucional; esto con la finalidad de evitar indeseables vínculos de subordinación y dependencia, producto de la facultad para nombrar y destituir a los jueces y magistrados. 2
No obstante, desde el momento de su creación hubieron algunas críticas hacia la forma en cómo estaba conformado el consejo (cuatro de sus miembros, incluyendo el presidente de la Suprema Corte, que es a su vez presidente del consejo, provienen del Poder Judicial) en virtud de que además de ser un órgano cuyo objetivo era separar actividades administrativas de las jurisdiccionales, también el Consejo debía tener como finalidad hacer efectiva la participación ciudadana en la administración y vigilancia del Poder Judicial, hecho que se debilitaba al establecer una mayoría de miembros provenientes del Poder Judicial, incluyendo a su presidente que, como ya se dijo, lo es tanto del consejo como de la corte.3
La composición del Consejo de la Judicatura tiene que establecerse de manera diferente a la actual, para que sus facultades de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, entre las que destacan el nombramiento de jueces y magistrados puedan efectuarse también con plena autonomía.
Asimismo, debe eliminarse que el presidente de la Suprema Corte de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura, condición que actualmente permite, que se reúnan en una misma persona capacidades de gran influencia en ambos órganos. En esta perspectiva, el presidente del Consejo de la Judicatura debería ser nombrado por y de entre los miembros que lo integran.
Con las reformas constitucionales de 1999, la designación de tres de los cuatro miembros del Poder Judicial que integran el consejo dejó de ser por insaculación, facultándose directamente a la corte para elegirlos. Lo anterior implica que el control de la corte sobre el consejo lejos de diluirse como sería lo deseado, se ha acrecentado.
En México actualmente de conformidad con el artículo 100 constitucional, segundo párrafo, así como 69 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, este se encuentra integrado por siete miembros de los cuales, uno será el presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien también lo será del Consejo; tres Consejeros designados por el pleno de la Corte, por mayoría de cuando menos ocho votos, de entre los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; dos Consejeros designados por el Senado, y uno por el presidente de la República.
Por lo que podemos observar la integración actual del consejo es mayoritariamente judicial y minoritariamente política, tomando en cuenta que los cuatro miembros procedentes del poder judicial (ministro presidente y tres consejeros elegidos por la Suprema Corte) son mayoría frente a los miembros procedentes por los poderes políticos (2 del senado y 1 por el presidente de la Republica).
Para mayor abundamiento y para tener un panorama más amplio sobre este tema, a continuación se menciona como se encuentran integrados los consejos de la judicatura en otros países:4
En Argentina en su artículo 2 de la Ley 24.937 establece que el Consejo de la Magistratura se integra por 13 miembros: 3 jueces del Poder Judicial de la Nación, 6 legisladores, 2 representantes de los abogados de la matricula federal, 1 representante del Poder Ejecutivo y 1 representante del ámbito académico y científico.
En Paraguay conforme a su artículo 262 de la Constitución, el Consejo de la Magistratura se integra por 8 miembros: 1 miembro de la Corte Suprema de Justicia, designado por esta, 1 representante del Poder Ejecutivo; 1 senador y 1 diputado, ambos nominados por su Cámara respectiva, 2 abogados de la matricula nombrados por sus pares, y 1 profesor de las facultades de derecho con no menos de veinte años de funcionamiento, de las Universidades Privadas, elegidos por sus pares.
En Perú conforme al artículo 154 de la Constitución, el Consejo Nacional de la Magistratura se integra por 7 miembros: 1 elegido por la Corte Suprema, 1 elegido por la Junta de Fiscales Supremos, 1 elegidos por los miembros del Colegio de Abogados del país, 2 elegidos, en votación secreta, por los miembros de los demás Colegios Profesionales del país, 1 elegido por los rectores de las universidades nacionales, 1 elegido, por los rectores de las universidades particulares.
En el Salvador de acuerdo al artículo 9 de la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura, se integra por 7 miembros: 3 abogados de la Republica, propuestos por el gremio de abogados; 1 abogado docente de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador, 1 abogado docente universitario de las otras facultades, escuelas o departamentos de derecho de las Universidades Privadas de país; 1 abogado propuesto por el Ministerio Publico; 1 miembro electo por lo magistrados de Cámaras de Segunda Instancia, jueces de primera instancia y jueces de paz.
A nivel nacional el consejo de la judicatura se encuentra integrado de la siguiente forma:
En Nayarit de acuerdo al artículo 85, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Nayarit, el Consejo de la Judicatura, se integra por el pleno del Tribunal Superior de Justicia y dos jueces que se elegirán conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial y será presidido por el presidente del tribunal.
En Sinaloa, en el numeral 79 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Sinaloa, precisa que el Consejo de la Judicatura se integrara por el presidente del Supremo Tribunal de Justicia, quien será a la vez presidente del Consejo; dos magistrados electos por el pleno; tres jueces de primera instancia electos por sus pares y un juez menor electo por el pleno
Los consejos de la judicatura del poder judicial fueron ideados para cumplir con una función muy importante dentro del sistema de justicia, como auxiliares a la función jurisdiccional y a fin de que se cumpla con los principios establecidos en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de una justicia pronta, completa e imparcial, principalmente garantizando la independencia de los juzgados y tribunales del poder judicial.
De igual forma el artículo 17 de la Constitución, en su quinto párrafo establece que: “Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones”.
El Consejo de la Judicatura tiene como misión garantizar la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial, que permitan el funcionamiento de Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito y aseguren su autonomía, así como la objetividad, honestidad, profesionalismo e independencia de sus integrantes, a fin de coadyuvar a que la sociedad reciba justicia pronta, completa, gratuita e imparcial.5
Debe ser reconocido como un órgano de administración confiable, transparente y de excelencia, que asegura medios y elementos de calidad en la impartición de justicia, dando certeza en la atención de los servicios que brinda tanto a los Tribunales y Juzgados Federales como a la sociedad, en un ámbito de eficiencia y eficacia, y que contribuye a lograr una justicia que da respuesta y garantiza la seguridad jurídica de los gobernados.
La impartición de justicia debe ser autónoma para generar la certeza de que existe un estado de derecho que somete la actuación de las autoridades a la justicia.
Es por ello que la iniciativa que se plantea tiene como objetivo delimitar la participación de la Suprema Corte en el ámbito de competencias del Consejo de la Judicatura, excluyendo al presidente de la Suprema Corte de la presidencia del Consejo de la Judicatura.
El propósito de esta reforma es la transformación del Consejo de la Judicatura, debido a su carácter de supervisor de la función judicial. Reformar el Consejo de la Judicatura supondría reformar la forma de operar del Poder Judicial y mejorar su sistema de impartición de justicia de forma más justa.
Es por lo anteriormente expuesto que con el objetivo de dotar de mayor autonomía al Consejo de la Judicatura y de hacer más efectivo su trabajo de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, se propone la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el párrafo segundo del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 100...
El Consejo se integrará por siete miembros de los cuales, tres serán designados por el Senado de la República y cuatro serán designados por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De éstos, dos serán magistrados de circuito y dos serán jueces de distrito, electos por insaculación. Los Consejeros nombrados por el Senado en ningún caso podrán ser miembros del Poder Judicial Federal, Estatal o del Distrito Federal ni haberlo sido cuando menos tres años antes al día de su nombramiento e igualmente serán electos por insaculación. El presidente del Consejo será designado por el pleno del mismo.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Posterior a la entrada en vigor de esta reforma, el Congreso de la Unión realizará a más tardar de un año las adecuaciones correspondientes a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Notas
1 Sánchez Vázquez, Rafael, El Consejo de la Judicatura como factor coadyuvante en el fortalecimiento de la autonomía e independencia del Poder Judicial en las entidades federativas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.
2 Véase Fix-Fierro, Héctor, “La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de 1994”, La reforma constitucional en México y Argentina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996; Fix-Fierro, Héctor, “La reforma judicial de 1994 y las acciones de inconstitucionalidad”, Ars Iuris, México, Universidad Panamericana, número 13, 1995.
3 Entre otros puede consultarse Martínez Cerda, Nicolás, La desconstitucionalización de la reforma del presidente Zedillo,México, Instituto Mexicano de Amparo, 1994, páginas 8 y 21.
4 Rivas Acuña Israel, El Consejo de la Judicatura Federal. Trayectoria y Perspectivas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.
5 http://www.cjf.gob.mx/mision.html
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de septiembre de 2013.
Diputado Gabriel de Jesús Cárdenas Guízar (rúbrica)
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