Gaceta Parlamentaria, año XVI, número 3744-V, martes 9 de abril de 2013
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Iniciativas
Que reforma los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y décimo primero transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el DOF el 18 de junio de 2008, suscrita por los diputados Manlio Fabio Beltrones Rivera, Luis Alberto Villarreal García, Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza, Manuel Añorve Baños y Consuelo Argüelles Loya, de los Grupos Parlamentarios del PRI y del PAN
Fabio Beltrones Rivera, Luis Alberto Villarreal García, Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza y Consuelo Arguelles Loya, integrantes de la LXII Legislatura, y con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y en los artículos 6, fracciones I y IV, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los párrafos octavo y décimo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se reforma el artículo décimo primero transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Análisis de la figura de arraigo
Existe una preocupación real en torno a la regulación constitucional del arraigo, así como a la forma en que se ejecuta dicha figura por las autoridades competentes. Es importante señalar que el arraigo no es por sí mismo una figura que lesione o vulnere los derechos humanos de los imputados. Son las condiciones en las que se lleva a cabo las que pueden resultar en un daño a la esfera de derechos de los individuos.
En consecuencia, quienes presentamos esta iniciativa somos sensibles a los reclamos que desde la sociedad civil y desde distintos organismos internacionales en materia de derechos humanos señalan que es imperativo realizar una revisión exhaustiva de la figura del arraigo a fin de modificar los alcances de esta medida y evitar en lo sucesivo abusos en el uso de la misma.
Marco constitucional del arraigo
De conformidad con lo prescrito por el párrafo octavo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el arraigo puede decretarse sólo cuando se cumplan las siguientes hipótesis 1) se trate de delitos de delincuencia organizada y 2) sea necesario, según sea el caso, para el éxito de una investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. En cualquier escenario, la medida de arraigo será decretada por juez por un plazo máximo de cuarenta días que puede ser prorrogable, pero en ningún caso excederá de ochenta días.
Por su parte, el artículo décimo primero transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008 establece la figura del arraigo domiciliario, misma que puede solicitarse al juzgador cuando se trate de delitos graves, siempre que dicha medida sea necesaria para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. De decretarse el establecimiento de esta medida, su vigencia tiene una duración máxima de cuarenta días.
La reforma constitucional en materia de seguridad y justicia publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, no se circunscribió al establecimiento del sistema procesal penal acusatorio, sino que se trató de una reforma integral que incluyó además los ejes de la regulación de otros aspectos en materia de seguridad pública, extinción de dominio, ejecución de sanciones y el régimen especial contra la delincuencia organizada.
En efecto, además de establecerse un sistema penal que brindara mayor protección a los derechos humanos y garantías a los ciudadanos, también se dispuso una regulación especial que se circunscribiera a la delincuencia organizada con el propósito de establecer mecanismos que permitieran hacerle frente. Debe recordarse que dada la compleja situación de inseguridad y violencia que prevaleció en el país en el pasado reciente, se hizo necesaria la previsión de una figura excepcional como lo es el arraigo.
Si bien es cierto que, como se mencionó, en el pasado persistió una situación de crisis en materia de seguridad pública, también lo es que en la actualidad existe una necesidad de revisar los alcances del arraigo, en virtud del uso excesivo que se hizo en años anteriores de esta figura con el ánimo de revertir los niveles de inseguridad y violencia.
En ese sentido, el arraigo fue un sustituto de la investigación con criterios científicos que debe llevar a cabo el Ministerio Público de la Federación. Con ello, se desvaneció el carácter de excepcionalidad que debe tener la medida señalada y, por tanto, la finalidad de la medida quedó desvirtuada.
Quienes suscribimos esta iniciativa estamos conscientes de que la autoridad investigadora debe de contar con los instrumentos que permitan construir una investigación de manera eficaz a partir de mecanismos legales. Sin embargo, si el Constituyente Permanente o el legislador ordinario deciden establecer figuras que pueden limitar la esfera de derechos de los individuos, a la par de la disposición de dichas medidas deben preverse límites claros que impidan una actuación arbitraria de la autoridad que tenga por consecuencia la vulneración de los derechos humanos.
Debido a los argumentos vertidos, es que puede concluirse que la figura del arraigo en términos de lo previsto por el párrafo octavo del artículo 16 de la CPEUM así como la dispuesta por el artículo décimo primero transitorio del decreto antes referido, debe ser restringida a los niveles mínimos posibles para con ello lograr un equilibrio procesal entre la protección a los derechos de los imputados y de las víctimas, así como el adecuado desarrollo de una investigación penal, razón por la cual se presenta esta iniciativa.
Propuesta de reforma constitucional
En el párrafo octavo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con la figura de arraigo, plantea reducir su aplicación a veinte días pudiendo ser prorrogables por veinte días más. Ello con la finalidad de precisar, primero, que se trata estrictamente de una medida de carácter temporal. Es necesario referir que se intenta disminuir al máximo posible la duración de la vigencia de la medida. En términos prácticos, si se toma en cuenta la regulación constitucional que hoy se encuentra vigente, la temporalidad del arraigo quedaría reducida a la mitad. Esto es un cambio sustancial.
En segundo lugar, se propone una redacción que favorezca una mayor protección de los derechos humanos. Ello se refleja si se considera que la decisión del juez en la que se dicte la imposición de la figura del arraigo deberá de sustentarse en la existencia de indicios suficientes que vinculen a los inculpados con delitos de delincuencia organizada, siempre que con el establecimiento de la medida se provea de mayores elementos en la investigación y se proteja la vida, la integridad de las personas, bienes jurídicos o se evite que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia cuando exista riesgo fundado de ello. Con esto se deja claro que la figura sólo procederá en casos de delincuencia organizada y se eleva el estándar probatorio que la autoridad investigadora debe presentar al juez para que se decrete la medida.
Además, se fortalece la protección de los derechos humanos al preverse la participación de los organismos de protección de los derechos humanos previstos en la Constitución cuando las personas sujetas a la medida cautelar así lo soliciten.
En consecuencia, quienes presentamos la presente iniciativa de reforma constitucional tenemos en mente dejar en claro el carácter excepcional de esta figura, así como las restricciones por lo que hace tanto a la temporalidad en que puede estar vigente la figura como a los requisitos que deben acreditarse para que un juez la imponga.
En este sentido y con la finalidad de dar cabal armonía a la reforma propuesta, es que se debe reformar el artículo décimo primero transitorio del decreto de reforma constitucional del 18 de junio de 2008, a fin de reducir y limitar el periodo de aplicación del arraigo para delitos graves en la Federación y las entidades que cuentan con un sistema penal mixto, para que únicamente pueda ser aplicado por un máximo de veinte días y no mayor a cuarenta, y siendo procedente cuando se acredite la existencia de indicios suficientes que vinculen a la persona con esos delitos, siempre que con esa medida se provea de mayores elementos en la investigación y se proteja la vida, la integridad de las personas, bienes jurídicos o se evite que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia cuando exista riesgo fundado de ello.
Por otra parte, se estima que para el adecuado desarrollo de las funciones de investigación ministerial es pertinente ampliar el plazo de retención por parte del Ministerio Público, toda vez que, el plazo vigente de 48 horas para delitos comunes y la ampliación de hasta por 96 horas en el caso de delincuencia organizada, no son suficientes para que el Ministerio Público logre integrar los elementos probatorios para la consignación ante la autoridad judicial, lo que actúa en detrimento de la correcta procuración de justicia, generando amplios índices de impunidad en agravio de las víctimas y de la sociedad, por lo cual se propone reformar el párrafo noveno del artículo 16 constitucional para establecer que previa autorización judicial el Ministerio Público podrá retener a una persona por un período adicional de hasta setenta y dos horas, tratándose delincuencia organizada y los delitos de prisión preventiva oficiosa, cuando esto sea necesario para ampliar los elementos probatorios que motivan la retención. En este sentido se propone el artículo cuarto transitorio de este Decreto a fin de establecer la posibilidad de que la autoridad judicial autorice al Ministerio Público la retención al indiciado por un período de hasta setenta y dos horas en los casos de delitos graves cuando sea necesario para ampliar los elementos probatorios que motiven la retención, en tanto entra en vigor el sistema procesal acusatorio.
Se prevé que la propuesta de ampliación del plazo de retención, será una medida que contribuya al cabal ejercicio de procuración de justicia y una herramienta que permita transitar hacia la derogación paulatina de la medida cautelar, mediante la aplicación de recursos jurídicos que sean lo menos restrictivos de los derechos humanos de los justiciables, en aras de un adecuado equilibrio procesal, que permita correctamente llevar a cabo las funciones de investigación y persecución de delitos.
Por lo anteriormente expuesto, fundado y motivado, me permito poner a consideración de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa de
Decreto que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Primero. Se reforman los párrafos octavo y décimo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 16. ...
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La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, hasta por un plazo de veinte días, cuando se acredite la existencia de indicios suficientes que la vinculen con esos delitos, siempre que con esta medida se provea de mayores elementos en la investigación y se proteja la vida, la integridad de las personas, bienes jurídicos o se evite que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia cuando exista riesgo fundado de ello . Este plazo podrá prorrogarse hasta por un término igual, cuando el Ministerio Público acredite ante la autoridad judicial que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total de la medida no podrá exceder los cuarenta días. Los organismos de protección de los derechos humanos a que se refiere el artículo 102, apartado B, de esta Constitución podrán revisar la aplicación de esta medida a solicitud de la persona sujeta a ella.
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Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. La autoridad judicial podrá autorizar que el Ministerio Público retenga al indiciado por un período adicional de hasta setenta y dos horas en los casos de prisión preventiva oficiosa previstos en el segundo párrafo del artículo 19 de esta Constitución, siempre que sea necesario para ampliar los elementos probatorios que motivan la retención. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.
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Artículo Segundo. Se reforma el artículo décimo primero transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, para quedar como sigue:
Décimo Primero. En tanto entra en vigor el sistema procesal acusatorio, los agentes del Ministerio Público que determine la ley podrán solicitar al juez el arraigo domiciliario del indiciado tratándose de delitos graves y hasta por un máximo de veinte días.
Esta medida será procedente cuando se acredite la existencia de indicios suficientes que vinculen a la persona con esos delitos, siempre que con esta se provea de mayores elementos en la investigación y se proteja la vida, la integridad de las personas, bienes jurídicos o se evite que el indiciado se sustraiga a la acción de la justicia cuando exista riesgo fundado de ello.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas de las entidades federativas deberán adecuar su legislación al presente Decreto, en un término de seis meses contados a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. Los arraigos solicitados o iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de este Decreto, se regirán bajo las disposiciones vigentes al momento de la solicitud a la autoridad judicial.
Cuarto. En tanto entra en vigor el sistema procesal acusatorio, la autoridad judicial podrá autorizar que el Ministerio Público, retenga al indiciado por un período adicional de hasta setenta y dos horas en los casos de delitos graves, siempre que sea necesario para ampliar los elementos probatorios que motivan la retención.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputados: Manlio Fabio Beltrones Rivera, Luis Alberto Villarreal García, Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Consuelo Arguelles Loya (rúbrica).
Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a cargo de la diputada Miriam Cárdenas Cantú, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, Miriam Cárdenas Cantú, diputada de la LXII Legislatura e integrante de la Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y conforme lo dispuesto en los artículos 6, numeral 1, fracción I; y 77, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración del pleno iniciativa con proyecto de decreto con arreglo a la siguiente
Exposición de Motivos
La reforma constitucional de junio de 2011 en materia de derechos humanos, por sus importantes alcances en beneficio de quienes habitamos este país, constituye sin duda, la reestructura más relevante que se haya realizado a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el México contemporáneo.
Las disposiciones que, con motivo de esa reforma fueron incorporadas al texto constitucional, definen un nuevo marco de reconocimiento y garantía de los derechos inherentes a la naturaleza y dignidad de las personas y, su aplicación traerá a corto plazo la transformación entera de la forma de operar de los poderes públicos en todos los niveles de gobierno, pero sobre todo, una modificación sustancial para las personas que habitan en el territorio nacional, cuya esfera de derechos se fortalece bajo estándares internacionales sin precedentes en el ordenamiento jurídico mexicano.
Aunado a lo anterior, con la modificación citada se fortaleció a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en diversos aspectos y, de entre ellos, resulta conveniente destacar dos cuya reglamentación resulta necesaria para fortalecer su marco de actuación.
El primero se refiere al traslado a este organismo nacional de la facultad de investigación de violaciones graves a los derechos humanos que, en origen, el constituyente de 1917 encomendó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La decisión del constituyente permanente de trasladar esta facultad a la Comisión Nacional, no la convierte en una atribución ordinaria ni la fusiona con el procedimiento de queja.
Lo anterior porque esa facultad de investigación tiene su propia naturaleza y características delineadas por la historia constitucional, por tratarse de una atribución de naturaleza extraordinaria si se analizan los entes que pueden solicitarla, los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federal y sus pares de las entidades federativas, además como respuesta institucional ante una situación de crisis.
Sin duda, no se trata de una atribución ordinaria que forme parte del devenir diario de la Comisión, sino que requiere ser instada y ejercida en momentos extraordinarios o de crisis que se traduzcan en una violación grave a los derechos humanos, y que trastoquen los fundamentos del Estado, requiriendo una respuesta puntual y contundente. La prudencia en su ejercicio es una nota tradicional, en tanto que la misma significa adquirir un compromiso fundamental ante la sociedad de realizar una investigación rápida y exhaustiva, que brinde certeza a la colectividad y abone al ejercicio del derecho a la verdad en hechos polémicos o de difícil aclaración que hayan conmocionado a la opinión pública.
El segundo aspecto a regular se refiere a la nueva facultad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de solicitar la comparecencia ante el Senado de la República o, en sus recesos, ante la Comisión Permanente, de los servidores públicos que se nieguen a aceptar sus recomendaciones o bien, que se nieguen a cumplirlas.
Cabe mencionar que ambas facultades fueron ejercidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a escasos meses de la entrada en vigor de la citada reforma constitucional; esto nos lleva a considerar que su reglamentación legal sea una situación que resulta importante acometer, a fin de dar plena efectividad a dicha reforma.
Por lo que se refiere al ejercicio de la facultad de investigación, debe tomarse en cuenta que en el procedimiento de reforma constitucional se discutió si el Consejo Consultivo de la Comisión Nacional debía intervenir en el ejercicio de dicha facultad, sin embargo, esta situación no generó un consenso entre las Cámaras de Diputados y de Senadores, pero dejó en claro que la intervención del Consejo Consultivo es una decisión de índole constitucional, y mientras ésta no sea tomada, la facultad debe ser ejercida, sin lugar a dudas, por el presidente de la Comisión Nacional, en tanto que a éste corresponde el ejercicio de sus principales facultades y, especialmente, de aquellas de índole constitucional como es la acción de inconstitucionalidad.
Es por lo tanto objeto de esta propuesta esclarecer dicha situación, atendiendo, además a la circunstancia de que la actuación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en los temas que implican las violaciones graves a derechos humanos, debe tener como eje rector la inmediatez, celeridad, eficiencia y acción expedita que exigen los casos de extrema gravedad de los que trata el texto constitucional.
También conviene reflexionar en que si bien la facultad debe ejercerse, por regla general, en los casos en que se inste por los órganos legitimados, existe un margen de decisión que corresponde al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien deberá motivar, en su caso, las razones por las cuales determina procedente o, en su caso, improcedente el ejercicio de la facultad.
Por lo que se refiere a la regulación del procedimiento que debe regir la facultad de investigación, es preciso recordar que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta ya en su ley y reglamento con disposiciones que regulan el procedimiento ante la misma, así como las reglas sobre la emisión y cumplimiento de recomendaciones, las cuales pueden aplicarse, en lo general, al ejercicio de la facultad de investigación. Sin embargo, en razón de la naturaleza constitucional de esa facultad, resulta necesario regular algunas cuestiones específicas, por lo que se propone en esta iniciativa adicionar a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos un Título VII.
En las reglas específicas que propongo para regular el ejercicio de esa facultad, se establecen obligaciones para las autoridades, incluyendo la de enviar toda la información requerida durante la investigación, aún la que tenga el carácter de reservada o confidencial, y, en contrapartida, se prevé la obligación de los servidores públicos de la Comisión Nacional de tratarla bajo la más estricta confidencialidad.
También se establece la facultad del presidente, de citar a cualquier servidor público cuya presencia sea necesaria para esclarecer los hechos que originaron la investigación. Al respecto, resulta conveniente indicar que el ejercicio de la facultad de investigación por violaciones graves a derechos humanos, requiere la comparecencia personal de los titulares de los poderes u órganos involucrados o de cualquier servidor público, a fin de que estos contribuyan al esclarecimiento de los hechos y a la misión constitucional de la Comisión Nacional.
Asimismo, resulta adecuado establecer que uno de los resultados de la facultad de investigación puede ser la solicitud del incoamiento de juicios políticos contra los servidores públicos responsables.
Ello es así en razón de que la armonía entre los distintos procedimientos constitucionales exige que, de ser el caso, tanto las Cámaras de Diputados y Senadores como las Legislaturas de los Estados, den curso de manera inmediata a aquella solicitud, a fin de que los controles constitucionales que establece nuestra Constitución operen en plenitud, en tanto que la demostración de una violación grave a derechos humanos, exige que se finquen responsabilidades políticas.
En el caso de los gobernadores de los estados, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, se considera que la emisión de la recomendación por violaciones graves a derechos humanos actualiza por sí el supuesto de gravedad a que se refiere el segundo párrafo del artículo 110 constitucional, sin que sea necesario otro pronunciamiento para colmar este requisito de procedibilidad.
Por cuanto se refiere a la facultad de la Comisión Nacional de solicitar la comparecencia ante el Senado de la República o, en sus recesos, ante la Comisión Permanente, a los servidores públicos que se nieguen a aceptar las recomendaciones que emita o bien, que se nieguen a cumplirlas, se propone la adición de un Título VIII.
Las experiencias de la aplicación de esa atribución denotan la necesidad de dotar de reglas claras al procedimiento correspondiente en este rubro, a fin de que la reforma constitucional no se vuelva letra muerta y de que las autoridades cumplan a plenitud con la obligación de respetar los derechos humanos que les impone el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la protesta que han rendido en términos del artículo 128 constitucional.
Por ello, tomando como base lo dispuesto por el tercer párrafo del artículo 46 recientemente reformado, en esta iniciativa se precisa que ante la Cámara de Senadores debe realizarse la comparecencia y, en el caso de que se trate de recomendaciones derivadas de la facultad de investigación de violaciones graves a derechos humanos, la comparecencia forzosamente deberá realizarse ante el Pleno del Senado de la República.
Si bien las recomendaciones no son vinculatorias per se, queda claro que el proceso previsto en el artículo 102, Apartado B, de la Constitución Federal, no puede tomarse a la ligera. Si una autoridad persiste en su negativa después de comparecer ante la Cámara de Senadores y subsiste la determinación de la insuficiencia de fundamentación y motivación de la negativa, se considera necesario definir como conducta objeto de responsabilidad de un servidor público esta circunstancia, por lo que la reiteración de dicha conducta se sancionará conforme a lo establecido en el Título IV, Capítulo II de la ley, mismo que establece que las autoridades y servidores públicos serán responsables penal y administrativamente de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
En virtud de lo anteriormente expuesto, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y conforme a lo dispuesto por los artículos 6, numeral 1, fracción I; y 77, numeral 1 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Artículo Único. Se reforma la fracción X del artículo 15; se deroga el párrafo tercero, y sus incisos, del artículo 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y se adiciona el Título VII denominado Del ejercicio de la facultad de investigación de violaciones graves a derechos humanos, así como el Título VIII, denominado Del procedimiento para la comparecencia de los servidores públicos que no acepten o se nieguen a cumplir las recomendaciones, que comprenden del artículo 77 al 83, a la citada ley para quedar como siguen:
Artículo 15. ...
I a IX. ...
X. Solicitar, en los términos previstos por esta ley a la Cámara de Senadores o en sus recesos, a la Comisión Permanente, o a las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, se llame a comparecer a las autoridades o servidores públicos responsables para explicar el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
XI a XII. ...
Artículo 46. La Recomendación será pública y no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.
En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha Recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la Recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la Recomendación así lo amerite.
Derogado.
Título VII
Del ejercicio de la facultad de investigación de violaciones graves a derechos humanos
Capítulo Único
Artículo 77. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo solicite el Ejecutivo Federal por conducto de la Consejería Jurídica de la Presidencia, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un estado, el jefe de gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.
Corresponde al presidente de la Comisión Nacional la facultad de decidir, mediante acuerdo fundado y motivado, si ha lugar o no a ejercer la facultad de investigación. La determinación será informada al Consejo Consultivo y, de inmediato, al ente legitimado que haya instado su ejercicio.
Artículo 78. Serán aplicables al ejercicio de la facultad de investigación a que se refiere este capítulo, en lo general, las reglas previstas en el Título IV de esta ley, relativas al procedimiento ante la Comisión Nacional, así como, en lo conducente, las contenidas en su reglamento.
Artículo 79. Una vez acordado el inicio de la investigación, dicha determinación deberá ponerse en conocimiento de las autoridades presuntamente responsables a través del medio de comunicación más ágil posible.
En la misma comunicación, la Comisión Nacional les solicitará un informe respecto de los actos u omisiones que se hayan determinado en el acuerdo de inicio de la investigación o de aquellos hechos íntimamente relacionados con aquellos que motivaron su ejercicio. Dicho informe lo deberán presentar, por los medios que sean conveniente, en un plazo máximo de siete días naturales contados a partir de la fecha en que surta efectos la notificación, considerando que se trata de una facultad extraordinaria. En situaciones urgentes, el presidente podrá reducir dicho término hasta por el plazo que estime conveniente en razón de la gravedad del asunto.
Artículo 80. Todas las autoridades están obligadas a enviar la información que les sea requerida en el curso de la investigación, aun la reservada o confidencial. Los servidores públicos de la Comisión Nacional están obligados a tratar la información que con tal carácter sea recibida guardando la más estricta confidencialidad.
El presidente de la Comisión Nacional estará facultado para citar a todos los servidores públicos que considere deban comparecer ante la misma, a fin de esclarecer los hechos que originaron el inicio de la investigación, incluyendo a Secretarios de Estado, a los gobernadores de las Entidades Federativas y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, quienes estarán obligados a comparecer de manera personal, protestar decir verdad, y responder a todos los cuestionamientos que les sean realizados, pudiendo reservarse, en los términos de las disposiciones aplicables, el derecho de hacerlo por escrito.
Artículo 81. En las Recomendaciones que se emitan con motivo del ejercicio de la facultad de investigación, la Comisión Nacional podrá presentar denuncia de juicio político ante la Cámara de Diputados o ante las legislaturas de los estados, según corresponda. Las Cámaras de Diputados y de Senadores o las legislaturas estatales deberán dar curso de inmediato a la solicitud, y determinar a la brevedad, respecto de la sustanciación del procedimiento. En el caso de los servidores públicos referidos en el párrafo segundo del artículo 110 constitucional, bastará con la emisión de la Recomendación para que se inicie el procedimiento de juicio político.
En caso de que una Recomendación emitida en ejercicio de esta facultad no sea aceptada o cumplida, la comparecencia a que se refiere el Título VIII se hará invariablemente ante el Pleno de la Cámara de Senadores.
Título VIII
Del procedimiento para la comparecencia de los servidores públicos que no acepten o se nieguen a cumplir las recomendaciones
Capítulo Único
Artículo 82. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas, la autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa.
Asimismo, la autoridad o el servidor público quedará obligado a comparecer personalmente, en cuanto sea citado, ante la Cámara de Senadores o, en sus recesos, ante la Comisión Permanente, salvo el caso a que se refiere el artículo 81, a efecto de explicar el motivo de su negativa
La comparecencia versará única y exclusivamente sobre los motivos de la negativa de aceptar la recomendación o a dar cumplimiento a aquéllas aceptadas y se extenderá el tiempo que sea necesario para agotar el tema
Una vez concluida la sesión, se turnará al presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos copia de los documentos que hayan sido entregados por las autoridades.
Artículo 83. La Comisión Nacional determinará, previa consulta con la Cámara de Senadores, en su caso, si la fundamentación y motivación presentadas por la autoridad o servidor público que se hubiese negado a aceptar o a cumplir las recomendaciones emitidas, son suficientes, y hará saber dicha circunstancia por escrito a la propia autoridad o servidor público y, en su caso, a sus superiores jerárquicos.
Las autoridades o servidores públicos a quienes se les hubiese notificado la insuficiencia de la fundamentación y motivación de la negativa, informarán dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del escrito referido en el párrafo que antecede, si persisten o no en la posición de no aceptar o no cumplir la recomendación.
Si persiste la negativa, la Comisión Nacional hará del conocimiento público dicha circunstancia y podrá denunciar ante el Ministerio Público o ante la autoridad administrativa que corresponda a los servidores públicos señalados en la recomendación como responsables, procediendo conforme a lo dispuesto en el Título IV, Capítulo II de esta ley.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputada Miriam Cárdenas Cantú (rúbrica)
Que reforma los artículos 3o. y 8o. de la Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores, a cargo de la diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo, del Grupo Parlamentario del PAN
La suscrita, Elizabeth Vargas Martín del Campo, diputada federal de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 3o. en el segundo párrafo y el artículo 8o. de la Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores, al tenor de lo siguiente:
Consideraciones
La Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de enero de 2011 y entró en vigor el 18 de enero de 2011.
En la exposición de motivos, los Senadores de la Republica de la LX Legislatura destacaron las observaciones emitidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los beneficios que trae consigo la ayuda alimentaria a los trabajadores.
La OIT menciona la intención de contribuir a convertir ese círculo vicioso en uno virtuoso; se han llevado a cabo diversos trabajos de investigación en la materia, mismos que han demostrado la correlación existente entre salud y nutrición y, entre ingestión calórica y productividad laboral. Uno de dichos trabajos, difundido por este organismo en 2005, concluye que en los países desarrollados un aumento del 1% en el consumo de calorías en la dieta habitual de los trabajadores resulta en un incremento del 2.27% en su productividad.
Aunado a lo anterior, diversos estudios realizados por dicha Organización en relación con los esquemas de ayuda alimentaria han demostrado que:
• Impulsan el estado de ánimo y la productividad de los empleados;
• Reducen el número de accidentes y días de ausentismo por enfermedad;
• Disminuyen los costos en servicios de salud a largo plazo, y
• Elevan el Producto Interno Bruto y los ingresos fiscales nacionales.
Por tal motivo, la OIT ha emitido recomendaciones para que los gobiernos consideren el otorgamiento de incentivos fiscales a los patrones para que ofrezcan planes de ayuda alimentaria a sus trabajadores.
En consecuencia, países como Francia, Reino Unido, España, Bélgica, Alemania, Italia, Rumania, República Checa, Polonia, Turquía, Austria, Hungría, Bulgaria, Argentina, Uruguay, Brasil, Venezuela, Perú y Panamá han incorporado en sus legislaciones los esquemas de alimentación al trabajador, los cuales han reflejado resultados satisfactorios desde el punto de vista social, económico e inclusive fiscal.
Por su parte, la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006 (EnSanut) dice que en México el sobrepeso y la obesidad, así como las enfermedades vinculadas con éstos, como la hipertensión arterial, las dislipidemias, la ateroesclerosis y la diabetes mellitus, han mostrado un incremento en los últimos años; al mismo tiempo prevalecen en la población mexicana padecimientos relacionados con las carencias nutricionales, tales como la anemia o la desnutrición. El hecho de que coexistan en nuestro país las enfermedades antes mencionadas hace evidente que la población está sufriendo las consecuencias de una nutrición deficiente.
La EnSanut, en este sentido, señala que los altos índices de anemia y desnutrición son el resultado directo de una dieta inadecuada, en cantidad y calidad, y del efecto acumulativo de episodios repetidos de enfermedades infecciosas o de otros padecimientos que, a su vez, también tienen su origen en el acceso insuficiente a los alimentos.1 El gasto en salud en México se ha incrementado de manera importante en los últimos años. De 5.6% del PIB en 2000 aumentó a 6.5% en 2005. Lo mismo sucedió con el gasto per cápita en salud, que se incrementó de 3,664 a 4,981 pesos en el mismo periodo.2
México tiene el gasto en salud al 2011, más elevado de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; esto significa que el país destina 6.9% de su Producto Interno Bruto (PIB) a gastos de salud: 48% proviene del erario y 52% es gasto privado. Es decir, las familias mexicanas pagaron en 2011 más de 549,000 millones de pesos por su salud. Mientras que Estados Unidos la proporción del gasto de bolsillo en el total es de 13%, en España es de 20% y en Chile del 34%.
Estos argumentos son considerados relevantes para extender los beneficios de apoyo a trabajadores no sindicalizados que, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), para el cuarto trimestre del año que concluyó, la Población Económicamente Activa3 (PEA) del país se ubicó en 50.7 millones de personas, que significan el 58.9% de la población de 14 años y más. En este periodo, un total de 48.2 millones de personas se encontraban ocupadas, cifra superior en 368 mil personas a la del trimestre comparable de 2011.
La población subocupada alcanzó 3.9 millones de personas en el cuarto trimestre de 2012, para una tasa de 8% respecto a la población ocupada, proporción menor a la de igual trimestre de 2011, que fue de 9%.4
La medición de la a?liación sindical en México siempre ha sido un problema difícil de resolver y hasta la fecha a pesar de las nuevas investigaciones, no es posible conocer con exactitud la tasa de a?liación, pero se estima que no son más del 12% en México.5
Con el propósito de enriquecer y mejorar las disposiciones de la Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores y abrir el esquema de las opciones que muestra esta ley en beneficio a más trabajadores, se proponen las siguientes modificaciones:
Ley Vigente
Artículo 3o. ...
Se entenderá que un patrón ha optado concertadamente por otorgar ayuda alimentaria, cuando ese beneficio quede incorporado en un contrato colectivo de trabajo.
Artículo 8o. En aquellos casos en que la ayuda alimentaria se otorgue de manera concertada, las modalidades seleccionadas deberán quedar incluidas expresamente en el contrato colectivo de trabajo.
Propuesta de modificación
Artículo 3o. ...
Se entenderá que un patrón ha optado concertadamente por otorgar ayuda alimentaria, cuando ese beneficio quede incorporado en un contrato individual o colectivo de trabajo.
Artículo 8o. En aquellos casos en que la ayuda alimentaria se otorgue de manera concertada, las modalidades seleccionadas deberán quedar incluidas expresamente en el contrato individual o colectivo de trabajo.
Por lo expuesto se somete a consideración de la honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el segundo párrafo del artículo 3o. y el artículo 8o. de la Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores
Único. Se reforma el segundo párrafo del artículo 3o. y el artículo 8o. de la Ley de Ayuda Alimentaria para los Trabajadores para quedar como sigue:
Artículo 3o. ...
Se entenderá que un patrón ha optado concertadamente por otorgar ayuda alimentaria, cuando ese beneficio quede incorporado en un contrato individual o colectivo de trabajo.
Artículo 8o. En aquellos casos en que la ayuda alimentaria se otorgue de manera concertada, las modalidades seleccionadas deberán quedar incluidas expresamente en el contrato individual o colectivo de trabajo.
Transitorio
Único. El presente decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www2.scjn.gob.mx/leyes/UnProcLeg.asp?nIdLey=78101&nIdRef=1&nIdPL=1&cTitulo=LEY DE AYUDA ALIMENTARIA PARA LOSTRABAJADORES&cFechaPub=17/01/2011&cCateg=LEY&cDescPL=EXPOSICION DE MOTIVOS
2 * Pesos constantes de 2004
3 Población de 14 o más años de edad que durante el periodo de referencia realizó una actividad económica (población ocupada) o buscó activamente hacerlo (población desocupada en las últimas cuatro semanas), siempre y cuando haya estado dispuesta a trabajar en la semana de referencia.
4 http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/comunicados/estrucbol.pdf
5 http://docencia.izt.uam.mx/egt/publicaciones/capituloslibros/3Situaciondeltrabajo.pdf
Dado en el salón de sesiones de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 5 de marzo de 2013.
Diputada Elizabeth Vargas Martín del Campo (rúbrica)
Que reforma el artículo 19 y adiciona el 19 Bis y 19 Ter a la Ley de Migración, a cargo de la diputada Lorenia Iveth Valles Sampedro, del Grupo Parlamentario del PRD
La que suscribe, Lorenia Iveth Valles Sampedro, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario de la Revolución Democrática, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 19 y se adicionan los artículos 19 Bis y 19 Ter a la Ley de Migración, con el propósito de hacer más eficaz y eficiente el Instituto Nacional de Migración:
Planteamiento de problema
Diversas organizaciones y personalidades defensoras de los derechos humanos se cuestionan el funcionamiento del Instituto Nacional de Migración, al considerar que es un organismo que no tiene clara sus funciones y que en nada ayuda a la protección de los derechos humanos de los migrantes. Que por lo tanto, se encuentra en crisis al no operar sus órganos ciudadanos, asimismo no consolida una política de estado en el tema migratorio.
Argumentación
El instituto fue creado el 19 de octubre de 1993, su objetivo es la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios, al igual que las relaciones de coordinación con las diferentes dependencias de la Administración Pública Federal, que concurren en la atención y solución de los asuntos relacionados con la materia.
En el año 2000 se incorporó en el Reglamento de la Ley General de Población la facultad de la autoridad migratoria para crear grupos de protección a migrantes, lo cual es el sustento legal para la creación y funcionamiento de los Grupos Beta que coordina el INM, con la participación de los estados y municipios correspondientes, el día 18 de mayo de 2005, mediante acuerdo es reconocido como instancia de seguridad nacional.
Actualmente el Instituto Nacional de Migración es un órgano administrativo desconcentrado de la administración pública federal, dependiente de la Secretaría de Gobernación, el cual aplica la legislación migratoria vigente, regulado por el reglamento interior de la Secretaría de Gobernación, en el cual se establecen la forma en que operara, la forma en que se nombra y se remueve al Comisionado del Instituto Nacional de Migración, sus atribuciones, que el Instituto cuente con un consejo ciudadano y su organización entre otras cosas inherentes al instituto.
De lo anterior, podemos destacar que el instituto no tiene vinculación directa con la Ley de Migración, la cual fue publicada el 25 de mayo de 2011 y busca como principio fundamental la protección de los derechos humanos y que se fortalezca la contribución de la autoridad migratoria a la seguridad pública y fronteriza, a la seguridad regional y al combate contra el crimen organizado, especialmente en el combate al tráfico o secuestro de migrantes, y a la trata de personas en todas sus modalidades, pero no al revés, es decir, ser un órgano de seguridad nacional y que quede en segundo término la protección de los derechos humanos, como ha sido la visión del Poder Ejecutivo a lo largo de los años .
En este sentido, al depender de la Secretaría de Gobierno y su nueva estructura, dado que en la reforma a la administración pública federal aprobada y discutida por este poder Soberano desaparece la Secretaría de Seguridad Pública y se transfieren sus facultades a la Secretaría de Gobernación lo cual desliga a un más al instituto de su función primordial y se integra como un órgano de seguridad nacional y de persecución policiaca, lo que no refleja el espíritu de la Ley de Migración, que prioriza la defensa de los derechos humanos en su artículo 2 y si induce la idea errada de que las y los migrantes, son una fuente de inseguridad para la Nación.
Cabe destacar, que los reglamentos, como bien es de explorado derecho, no pueden ni deben obstruir una ley, aunque en nuestro sistema jurídico son de las normas que no se han desarrollado, pues atienden a intereses particulares y no de la sociedad en general, es decir, del presidente en turno.
Si bien es cierto, los reglamentos pueden ser instrumentos que permiten facilitar la aplicación de una ley o que se usen los medios apropiados para que se cumplan las leyes expedidas por el Poder Legislativo, no pueden por ningún motivo, basado en esa facultad reglamentaria del Ejecutivo, obstruir o sustituir la propia ley, como pareciera el caso, en el funcionamiento del Instituto Nacional de Migración o darle otro sentido para el que fue creado desde la facultad reglamentaria, o como se considera así mismo, instancia de seguridad nacional.
El Ejecutivo federal, está obligado a observar los principios de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma, de no hacerlo así trastoca la división de poderes, pues se atribuye facultades que no tiene y hace inoperante la legislación que reglamenta, como estimamos para el particular, que sin duda lo correcto fuera que su reglamento fuera el de la ley de migración y no el de la Secretaría de Gobernación.
El instituto puede estar en la administración pública pero es necesaria la autonomía en su funcionamiento, pues la política migratoria debe ser basada en el interés nacional e internacional, no en la política del gobernante en turno, sino sustentarse en el análisis de la migración, sus causas y efectos, derivadas de las complejidades de un país que recibe y expulsa a las y los migrantes y no desde la perspectiva de la delincuencia o violación de la ley, esto conlleva a que las y los migrantes sean discriminados, basados en esa percepción de seguridad.
Los ejes fundamentales de la Ley de Migración colocan al instituto como un organismo que permita que la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes sea una realidad en México, sin embargo sus características actuales lo hacen una estructura inoperante y con un funcionamiento torpe y sin rumbo, copado por denuncias de corrupción y abuso de autoridad.
Al instituto conviene darle autonomía de operativa, decisión y presupuestaria, la persona que sea el comisionado debe estar más vinculado a los derechos humanos que a la seguridad pública por eso debemos establecer en la Ley de Migración su autonomía, los requisitos para ser comisionado y el establecimiento del Consejo Ciudadano, sacándolo del Reglamento de la Secretaria de Gobierno y que lo anterior sea regulado por el Reglamento de la Ley de Migración junto con el Instituto. Es conocido que, organismos de este tipo con todo y las quejas que se puedan dar por su funcionamiento, son más eficaces y eficientes si son autónomos
Además, esta propuesta se suma al reclamo de otras bancadas que solicitan la modernización del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos y al Instituto Federal Electoral, lo cual se puede ver como un paquete de reingeniería del Estado para ser más eficaz la administración pública, dado que las leyes siempre son perfectibles y mejorables, pues sí el Instituto Nacional de Migración, se le diera la autonomía que actualmente disfruta el IFAI, se lograra un gran avance en la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes.
Por lo expuesto y fundado someto a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Que reforma el artículo 19 y adiciona los artículos 19 Bis y 19 Ter a la Ley de Migración
Artículo Único. Se reforma el artículo 19 y se adicionan los artículos 19 Bis y 19 Ter a la Ley de Migración para quedar como sigue:
Artículo 19. El instituto es un órgano de la administración pública federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión que tiene por objeto la ejecución, control y supervisión de los actos realizados por las autoridades migratorias en territorio nacional, así como la instrumentación de las políticas en la materia. Será presidido por un comisionado, quien tendrá la representación legal del mismo. Durará en su encargo un periodo de 6 años sin posibilidad de reelección y durante el mismo no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en instituciones docentes, científicas o de beneficencia. Contará con los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeño de sus funciones. El comisionado del Instituto será nombrado por el Ejecutivo federal.
Asimismo, el instituto contará con delegaciones y subdelegaciones federales, delegaciones y subdelegaciones locales en las entidades federativas, las cuales ejercerán sus funciones en las circunscripciones territoriales que determine el comisionado mediante acuerdo que deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, los delegados y subdelegados deberán tener especialización en derechos de las y los migrantes.
De igual manera, el Instituto contará con un Consejo Ciudadano, que podrá opinar sobre la ejecución de la política migratoria; formular propuestas de acciones específicas para la promoción, protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes; proponer acciones de cooperación, concertación y seguimiento de la sociedad civil a las actividades del Instituto y proponer la celebración de convenios de coordinación con las entidades federativas y de concertación con organizaciones de la sociedad civil, academia y otros actores relevantes, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
Podrán pertenecer al Consejo Ciudadano del instituto, todas las organizaciones civiles defensoras de las y los migrantes constituidas legamente y soliciten su inclusión en el Consejo, quienes nombraran al presidente del consejo de entre ellas, sesionaran cada mes y sus puestos serán honoríficos.
Artículo 19 Bis. Para ser comisionado del instituto se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano;
II. No haber sido condenado por la comisión de algún delito doloso;
III. Tener cuando menos, treinta y cinco años de edad el día de su designación;
IV. Haberse desempeñado destacadamente en actividades profesionales, de servicio público o académicas, relacionadas con la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes, y
V. No haber sido secretario de Estado, jefe de departamento administrativo, procurador general de la República o procurador de Justicia de alguna entidad federativa o del Distrito Federal, senador, diputado federal o local, dirigente de un partido o asociación política, gobernador de algún estado o jefe de gobierno del Distrito Federal, comisionado, secretario o director de Seguridad Pública en la federación, estados y municipios.
Artículo 19 Ter. El instituto rendirá anualmente un informe público al honorable Congreso de la Unión sobre la situación migratoria en el que se incluya la entrada y salida de las y los migrantes extranjeros y nacionales, deportaciones, fallecimientos y delitos cometidos por servidores públicos en contra de las y los migrantes.
Transitorio
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal, a 8 de abril de 2013.
Diputada Lorenia Iveth Valles Sampedro (rúbrica)
Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales, así como de las Leyes Federales contra la Delincuencia Organizada, y para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal, a cargo del diputado Felipe Arturo Camarena García, del Grupo Parlamentario del PVEM
El que suscribe, diputado Felipe Arturo Camarena García, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 247 Bis y 248 del Código Penal Federal, se adiciona un párrafo tercero y quinto y, se recorre el orden de los párrafos subsecuentes del artículo 134, se adiciona un artículo 142 Bis del Código Federal de Procedimientos Penales, se reforman los artículos 14, 35 y 36, se deroga el artículo 38 y un artículo 41 Bis de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y se reforma el artículo 7 de Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, en materia de regulación de la figura jurídica del testigo colaborador.
I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver
El objetivo de la presente iniciativa consiste en adecuar el marco jurídico aplicable a los testigos colaboradores, a efecto de restringir la discrecionalidad en la instrumentación de esta figura jurídica, regular su implementación como medio para desarticular grupos delictivos estructurados y combatir la impunidad.
Inicio este estudio señalando que en opinión del doctor Sergio García Ramírez, “la más intensa acción del Estado sobre el individuo ocurre en el ejercicio de la función punitiva: la potestad que aquél tiene para sancionar por la comisión de un delito. Esta actividad apareja la pérdida o el grave menoscabo de bienes jurídicos individuales; a la cabeza de estos se encuentra la libertad y pudiera hallarse la vida misma”.1
En concordancia con el objetivo planteado en el párrafo que antecede, es muy claro que el “acuerdo penal” entre el Estado y el infractor (o testigo colaborador) resulta inadmisible, en virtud de que se está violentando el “principio de legalidad”, “...aquel en virtud del cual los poderes públicos están sujetos a la ley, de tal forma que todos sus actos deben ser conforme a la ley, bajo la pena de invalidez. Dicho de otra forma: es inválido todo acto de los poderes públicos que no sea conforme a la ley”.2
En relación al principio de legalidad, en opinión de José Ovalle Fabela, el artículo 14 de la norma suprema “es uno de los pilares sobre los que descansa el ordenamiento jurídico mexicano. No es una casualidad el que este precepto sea, junto con el artículo 16 constitucional, el más invocado en las demandas con las que se inician los juicios de amparo. En él se contienen cuatro de las más importantes garantías de seguridad jurídica:
1. La de irretroactividad de la ley;
2. La de audiencia;
3. La de legalidad en materia civil, y
4. La de legalidad en materia penal.”3
Es de explorado derecho, que es el párrafo tercero del artículo 14 de la norma suprema es el que establece puntualmente el principio de legalidad en materia penal, el cual además debe observarse en cualquier otra materia.
Para destacados abogados mexicanos, entre otros Castro y Castro, el “programa” de protección a testigos protegidos, se ha convertido en un esquema de protección a delincuentes, por lo cual dicha figura debe ser sometida a revisión y regular su empleo en los casos de delincuencia organizada.4
II. Argumentos que la sustenten
1. Introducción
En concordancia con la magistrada federal Lilia Mónica López Benítez, “el proceso penal es un verdadero parámetro en todo país, que refleja si éste corresponde a un Estado en el que se preserven los medios que salvaguardan los derechos fundamentales de todo individuo, a fin de lograr sus objetivos personales y sociales, en contra de todo acto o ley del poder público que lo restrinja o los elimine; o bien, corresponde a uno autoritario, donde prevalecen los sistemas de control criminal, donde se restringen las garantías individuales... la transición de un sistema inquisitorio a uno acusatorio, radica en el sistema probatorio, al determinar los rangos de efectividad del proceso penal; así, la presunción de inocencia es la piedra angular sobre la que se construye un sistema penal garantista y constituye a su vez el eje del tratamiento de la norma probatoria, dentro de las que destaca, la prohibición de sustentar la condena en pruebas obtenidas ilícitamente.”5
En este tenor, en el combate a la delincuencia organizada surge la figura jurídica de testigo colaborador, que la ley define como aquella “persona que habiendo sido miembro de la delincuencia organizada accede voluntariamente a prestar ayuda eficaz a la autoridad investigadora, rindiendo al efecto su testimonio o aportando otras pruebas conducentes para investigar, procesar o sentenciar a otros miembros de la organización delictiva”.6
En este orden de ideas, y con fundamento en el dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de la Función Pública, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal y reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la figura jurídica en comento, tiene su origen en los Estados Unidos de América en la década de mil novecientos setenta. Lo anterior, como un procedimiento legalmente autorizado que se había de ocupar junto con un programa para el desmantelamiento de las organizaciones delictivas de tipo mafioso. En aquel entonces, predominaba sin excepción entre los miembros de la mafia el “código de silencio” no escrito (“omertá u omertá), que amenazaba de muerte a quien rompiera filas y cooperara con la policía.7
Era un tanto complicado persuadir a testigos importantes de que rindieran testimonio contra sus cómplices y se perdían testigos decisivos por las maniobras concertadas de jefes de la mafia a los que se pretendía enjuiciar.8
Lo anterior, convenció al Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América, de que había que instituir un programa de protección a testigos.9
La figura de “testigo protegido”10 en México, data de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, de fecha 7 de noviembre de 1996 y se encuentra ahora prevista en la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, como la figura jurídica de testigo colaborador.
Es una realidad que, durante el sexenio pasado, una parte considerable de las investigaciones, se fundamentaron en testimonios o confesiones de testigos colaboradores que habían pertenecido a la delincuencia. Si bien es cierto que se han cometido arbitrariedades en su instrumentación, se reconoce la eficacia que esta figura tiene para las instituciones de procuración de justicia; sin embargo, es indudable la imperiosa necesidad de su regulación.
En esta parte, resulta oportuno abrir un breve paréntesis a efecto de diferenciar el testimonio de una confesión.
Testimonio. I. (Del latín testimonium, atestación de una cosa). Este concepto abarca el documento notarial en el que consta una escritura y la declaración de un testimonio o prueba testimonial.
II. La prueba testimonial es aquella que se basa en la declaración de una persona, ajena a las partes sobre los hechos relacionados con la litis que hayan sido conocidos directamente y a través de sus sentidos por ella. A esta persona se le denomina testigo.
Todas las personas que tengan conocimiento directo de los hechos a prueba están obligadas a rendir su declaración como testigos, de conformidad a la regla general establecida por el a. 356 CPC; los tribunales están autorizados a fin de que se cumpla con esta obligación (a. 288 CPC).
Están imposibilitados para actuar como testigos por la propia naturaleza de la prueba, constituyendo una excepción a la regla establecida en el a. 356 CPC citado: a) las partes en sentido material, es decir, el actor, el demandado y los terceristas, ya que al afectarles la sentencia definitiva pueden declarar a su favor, declaración que resulta totalmente irrelevante, si declaran en su contra estarán realizando una confesión: b) las partes en sentido formal entendiéndose por ellas los representantes legales o voluntarios del actor, demandados o terceristas, ya que se encuentran, procesalmente identificados con ellos.
También están exentos de la obligación establecida por el precepto citado los ascendientes, descendientes, cónyuges y personas que deban guardar secreto profesional cuando su declaración perjudique a la parte con la que están relacionados (a. 288 CPC).11
Confesión judicial. I. En un sentido lato, es la admisión que se hace en un juicio (sinónimo de procedimiento judicial) o fuera de él, de la “verdad” (coincidente o no con la verdad histórica) de un hecho o de un acto, que produce consecuencias desfavorables para el confesante.
Con independencia de la connotación que en el área penal puede atribuírsele, la confesión judicial puede ser considerada en tres diversos estadios o momentos procesales: 1) como una diligencia prejudicial (antes de la presentación de la demanda); 2) como una actitud que puede asumir el demandado; 3) como un medio de prueba (mejor llamada confesional provocada).
II. En el CPC se regulan los medios preparatorios (uno de los fenómenos de la prejudicialidad) en general; y, en capítulo separado, los medios preparatorios del juicio ejecutivo.12
De conformidad con el Código Federal de Procedimientos Penales, “la confesión es la declaración voluntaria hecha por persona no menor de dieciocho años, en pleno uso de sus facultades mentales, rendida ante el Ministerio Público, el juez o tribunal de la causa, sobre hechos propios constitutivos del tipo delictivo materia de la imputación, emitida con las formalidades señaladas por el artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: se admitirá en cualquier estado del procedimiento, hasta antes de dictar sentencia irrevocable.”13
2. La declaración de testigos en el contexto del derecho penal
Ya en párrafos que anteceden señalamos la distinción entre testimonio y confesión. Ahora resulta importante adentrarnos brevemente a la naturaleza jurídica de la declaración de testigos.
En la doctrina más generalizada, todo sujeto a quien consta algo relacionado con los hechos, tiene el deber jurídico de manifestarlo a las autoridades.15 En este tenor, Manzanini, citado por Colín Sánchez, comparte este criterio y agrega que “dicho deber es personalísimo, no admite sustitución o representación, porque si así fuera, no operaría en ninguna forma el aspecto psicológico, elemento fundamental para valorar debidamente este medio de prueba”.15
En este tenor, agrega en su obra Colín Sánchez que “en efecto, proporcionar conocimiento a los subróganos de la justicia, en relación con la conducta o hecho motivo del procedimiento, es un deber jurídico; cuando no se cumple con lo dispuesto expresamente en la ley, el omiso se hace acreedor a las sanciones previstas, en razón del interés general para perseguir y castigar a los autores del delito.”16
Bajo tales premisas, y para contextualizar el tema que nos ocupa, analizaremos algunos antecedentes de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y de la Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, así como también, la trascendencia de la función del Ministerio Público, a efecto de hacer una propuesta concreta para evitar el uso indebido de la figura del testigo colaborador.
3. Antecedentes de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
La adición de un nuevo párrafo al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre del año 1993, constituye el primer antecedente del término delincuencia organizada en nuestro país, a nivel jurídico. Hasta esa fecha el mencionado precepto no hacía alusión a semejante descripción, motivo por el cual la referencia de la delincuencia organizada en la norma suprema fue sorprendente.17
La exposición de motivos de la reforma constitucional de septiembre de 1993 analizaba la problemática de ciertas organizaciones que por su poder económico creciente, letal capacidad de violencia y complejidad de organización dificultan seriamente la acción legítima del estado para su persecución, procesamiento y sanción.18
Durante los trabajos en el Seminario Internacional Retos y Perspectivas de la Procuración de Justicia, que tuvo lugar en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en el año 2003, en su ponencia el Dr. García Ramírez, subrayó que, la legislación acerca de la delincuencia organizada y muchas de las acciones emprendidas por el Estado al abrigo de esa normativa, nos obligaban a reflexionar sobre los peligros tan evidentes como graves que se ciernen sobre el régimen de la justicia penal...19
Bajo este contexto, se robustece el objetivo de la presente iniciativa, que como hice mención, consiste en adecuar el marco jurídico aplicable a los testigos colaboradores, a efecto de evitar el uso desvirtuado en la instrumentación de esta figura jurídica.
Al respecto, es pertinente recordar aquí parte de un artículo del investigador Miguel Carbonell:
Lo curioso de esos testigos es que su memoria es claramente selectiva y está por encima de la memoria promedio de la mayoría de los mexicanos. Varios testigos protegidos van recordando distintos episodios delictivos por etapas, de modo que pueden ir extendiendo sus declaraciones durante años, lo cual resulta cuando menos extraño.20
Aunado a lo anterior, continúa en su exposición, los hay que recuerdan el nombre de más de 200 policías que cobraban de un cartel del narcotráfico; pero además del nombre de los implicados, el testigo recuerda las fechas y los montos precisos que se entregaron a cada persona; se trata de un memoria proteica, propia de un superdotado sin duda alguna. Una tercera situación extraña es que algunos de estos testigos recuerdan cuestiones relacionadas con varios casos –aparentemente muy disímiles– que están bajo la investigación de la PGR.21
Bajo tales antecedentes, resulta inverosímil fundamentar una acusación en contra de una persona (s) determinada, en base a este tipo de confesiones; en este tenor, no se puede continuar en la “fabricación” de delincuentes. ¿Cuántos casos fracasaron en consignaciones con base en a testigos colaboradores?, ¿cuántas acusaciones se efectuaron a personas inocentes, en base a testimonios de delincuentes?
4. Antecedentes de la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal
Como he comentado en anterior iniciativa que he presentado, es indudable que las reformas en materia de justicia, son una parte esencial para el bienestar de una sociedad y una convivencia más ordenada.
En este tenor, deseo enfatizar que nuestro país debe aspirar a consolidarse como una nación de leyes e instituciones fuertes y sólidas, con el objetivo intrínseco de salvaguardar fundamentalmente la integridad de las personas.
La implementación en México de la figura de testigo colaborador, deriva del compromiso adquirido por nuestro país en la Convención de Palermo,22 al buscar un equilibrio entre las garantías del debido proceso y la protección de los derechos de aquellos quienes cumplen con su deber legal de testificar ó cooperar con la procuración de justicia.
En el dictamen que expidió la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal, se destacó que una parte sensible para la mejora de los esquemas de la justicia criminal, es la debida regulación de la figura de protección a las personas.23
Y si además tomamos en cuenta que, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, promovió una “Ley Modelo sobre Protección de Testigos, versión para América Latina”, por lo que reunidos representantes de los Ministerios Públicos de Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Uruguay y de la ONUDD, elaboraron en 2008 la Ley Modelo sobre Protección de Testigos,24 resulta necesaria una adecuada implementación.
Como lo citamos anteriormente, derivado de los compromisos adquiridos por México en la Convención de Palermo, el 18 de junio de 2008, se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del artículo 20 de la norma suprema en la que se contempla la protección a víctimas, ofendidos, testigos y en términos generales a los que intervengan en el proceso...y en virtud de la necesidad de contar con un instrumento normativo de índole general que venga a establecer los principios generales que deben de regir para la protección de las personas que se encuentran en una situación de riesgo, y asimismo establecer reglas para la protección a nivel nacional que regule adecuadamente el uso de esta figura.
5. Trascendencia de la función del Ministerio Público
Para la debida procuración y administración de justicia, se pretende que la figura de testigo colaborador no sea un esquema de amparo a delincuentes.
Así, coincidiendo con lo expresado por el destacado jurista Juventino V. Castro y Castro,25 “...en nuestro país el Ministerio Público tiene un importantísimo poder-deber, es decir, que si bien se le reconoce el monopolio en la investigación y persecución de los delitos, congruentemente le impone igualmente el deber de realmente investigarlos y perseguirlos. A él no le toca imponer penas o absolver de ellas; su deber es investigar y perseguir –cuando sea el caso–, en los términos del artículo 16 constitucional que precisa que nadie puede ser molestado en su persona, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento...”
Es de explorado derecho que, por disposición constitucional la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función; por lo cual, en mi opinión, dicha autoridad tiene la facultad (agregaría obligación) de realizar primero una minuciosa investigación de los delitos.
En opinión del destacado jurista Jorge Carpizo McGregor, la finalidad intrínseca del Ministerio Público, deberá ser garantizar a la colectividad, la seguridad de justicia, sin trasgredir los derechos establecidos en los Tratados Internacionales que México ha suscrito y en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, haciendo una correcta investigación de los delitos y después en base a ello, la detención de los probables responsables;26 no iniciando averiguaciones previas con personas descalificadas.27
6. Hacia una adecuación del marco legal aplicable a los testigos colaboradores, a efecto de combatir la impunidad y regular su implementación
El artículo 16 de la norma suprema exige que en todo acto de autoridad se funde y motive la causa legal del procedimiento. Para cumplir con este mandamiento deben satisfacerse dos clases de requisitos, unos de forma y otros de fondo. El elemento formal queda surtido cuando en el acuerdo, orden o resolución, se expresan los motivos y las disposiciones legales que se consideren aplicables. Para integrar el segundo elemento, es necesario que los motivos invocados sean reales y ciertos y que, conforme a los preceptos citados, sean bastantes para provocar el acto de autoridad. Si, pues, no quedó satisfecho en parte el requisito formal, que exige el artículo16 de la Carta Magna, por haberse omitido la cita de los preceptos legales que pudieran servir de fundamento a la orden reclamada, debe concederse el amparo, para que sea reparada esa violación constitucional.28
Entonces, en virtud de lo anterior expuesto, no se pueden considerar legales actos de autoridad documentados en hechos no ciertos e irreales, como han resultado ser muchas confesiones o testimonios de los denominados testigos colaboradores. “...y hablar del futuro de la justicia penal es aludir al mismo tiempo a la más delicada, intensa y peligrosa relación entre el poder del Estado y la libertad del ciudadano”, coincidiendo ampliamente con esta disertación del destacado jurista Sergio García Ramírez.29
Es de distinguirse que, nuestro más alto tribunal ha sostenido en tesis jurisprudencial, que “las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite”; y asimismo que dentro “del sistema constitucional que nos rige, ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de la ley”; que “el requisito de fundamentación y motivación exigido por el artículo 16 Constitucional... implica una obligación para las autoridades, de cualquier categoría que éstas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución...”; que “dentro de nuestro régimen constitucional, las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente les atribuye la ley” y que “los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan violación de garantías”.30
Bajo tales premisas, lo reiteramos, ninguna acusación puede estar sustentada sólo en los dichos de un delincuente colaborador, el cual es contradictorio. Resulta inconcebible que, se ejercite la acción penal sólo con testimonios o confesiones de personas que son presuntos responsables de la comisión de un delito o, en su mayoría, individuos sentenciados.
En este orden de ideas, la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, establece la protección a participantes en el mismo. No hay duda sobre la necesidad de que el Estado garantice la seguridad de víctimas y testigos que pudieran sufrir las consecuencias de su intervención procesal. Agrega el maestro García Ramírez que, empero, esta necesidad de protección se ha querido atender con normas discutibles y figuras anómalas que lesionan el régimen de garantías procesales.
Un “acuerdo penal” entre el estado y el infractor (o testigo colaborador) resulta inadmisible, en virtud de que se está violentando el principio de legalidad de los actos de autoridad contenido en el artículo 16 constitucional son de suyo anticonstitucionales, si la figura del testigo protegido implica que el acusado no sepa quién lo está acusando, se trata de un acto violatorio de las garantías individuales y los derechos humanos. En síntesis, no se deben fabricar delincuentes.
Respecto al tema que nos ocupa, el gobierno del presidente de la República Enrique Peña Nieto, muy acertadamente ha decidido revisar las figuras jurídicas del arraigo y los testigos protegidos, para mejorar el sistema de procuración de justicia en México, incluso expertos respaldaron dicha decisión... El director para las Américas de Human Rights Watch, José Miguel Vivanco y el doctor Diego Valadés, coincidieron en que el paso que ha dado la nueva administración es necesario para generar un cambio en la forma en que se investigan los delitos en el ámbito federal.31
En este orden de ideas y como lo acoté al inicio del presente estudio, para la debida procuración y administración de justicia, se pretende que esta figura no sea un esquema de amparo a delincuentes. Por el contrario, uno de los objetivos es garantizar mejores medidas de protección de los testigos que cumplen con su deber legal de testificar, que no han estado involucrados en la delincuencia; para ello se propone que cuando este en riesgo la integridad de las personas protegidas no vinculadas a la delincuencia organizada, las cuales rindan su testimonio en contra de algún miembro de la misma deberá, mantenerse bajo reserva su identidad desde la averiguación previa hasta que se cumpla la sentencia condenatoria; consecuentemente, aquellos testigos colaboradores, no podrán gozar de este beneficio.
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
Texto Actual
Artículo 14. Cuando se presuma fundadamente que está en riesgo la integridad de las personas que rindan testimonio en contra de algún miembro de la delincuencia organizada deberá, a juicio del Ministerio Público de la Federación, mantenerse bajo reserva su identidad hasta el ejercicio de la acción penal.
Propuesta
Artículo 14. Cuando se presuma fundadamente que está en riesgo la integridad de las personas protegidas no vinculadas a la delincuencia organizada que rindan testimonio en contra de algún miembro de la misma deberá, mantenerse bajo reserva su identidad desde la averiguación previa hasta que se cumpla la sentencia condenatoria; consecuentemente, aquellos testigos colaboradores, no podrán gozar de este beneficio.
Por otra parte, a efecto de restringir la discrecionalidad en la instrumentación de esta figura jurídica y combatir la impunidad se proponen varias reformas a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. En primer término establecer muy puntualmente que, cuando un miembro de la delincuencia organizada preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de otros miembros de la misma, y no exista averiguación previa en su contra, los elementos de prueba que aporte o se deriven de la averiguación previa iniciada por su colaboración, si serán tomados en cuenta en su contra y serán responsables, gozando de atenuantes; de lo contrario, quedarían sin castigo uno o varios delitos. En este tenor, también resulta necesario adecuar la parte proporcional de la pena que le correspondería a un testigo colaborador, por los delitos por él cometidos, en virtud de que como se encuentra actualmente previsto en el artículo 35 es muy alta, en los diferentes supuestos.
Aquí tomamos en cuenta el derecho comparado y el trabajo relevante que otros países vienen desempeñando en la protección y beneficios para los testigos colaboradores. Entre las experiencias internacionales que son notables, se pueden destacar el caso de Italia y Estados Unidos.
En Italia, a aquellos colaboradores con la justicia se les permite trabajar fuera de la prisión, tener libertad condicional, se les brinda casa por cárcel, que haya un cambio de una sentencia de por vida por una de 12 a 20 años y la reducción de otras penas que va desde un tercio hasta la mitad.32
En este conjunto de reformas a la Ley en comento, también se propone la imposibilidad de iniciar una averiguación previa en base a una denuncia anónima, derogando el artículo 38 que actualmente lo permite, ya que en caso de que se reciban informaciones anónimas sobre hechos relacionados con la comisión de los delitos a que se refiere esa ley, el Ministerio Público de la Federación deberá, en caso de verificarse la información y que de ello se deriven indicios suficientes de la comisión de estos delitos, iniciar una averiguación previa. En este orden de ideas, “Conforme a la acostumbrada interpretación del artículo 16 constitucional, la averiguación previa se desarrolla a partir de una denuncia o una querella, con los datos característicos de estos actos del procedimiento. No se autoriza la delación o la pesquisa. Es posible que éstas contribuyan al esclarecimiento de algunos delitos, pero es seguro que al mismo tiempo corrompen la marcha de la justicia y enrarecen el sistema de garantías. También aquí la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada ha marchado por otro camino: el Ministerio Público puede disponer investigaciones a partir de una información anónima (artículo 38). Se dice que una vez confirmada la veracidad de la información se podrá iniciar una averiguación previa; así se pierde de vista que aquellas investigaciones, movida por una delación, ya constituyen averiguación previa de hechos aparentemente delictuosos. Los juegos con las palabras no alteran la realidad de las cosas. Apenas se disimula la violación constitucional”.33
Otra de las reformas en mi opinión indispensables es el establecimiento de una pena para aquel testigo colaborador que, al que examinado por la autoridad judicial faltare a la verdad sobre el hecho que se trata de averiguar y cuando se retracte espontáneamente sus falsas declaraciones rendidas ante cualquier autoridad administrativa o ante la judicial; en virtud de que actualmente, no se prevé en la legislación penal sanciones a aquellos, cuando incurren en falsedad en declaraciones.
Otro de los objetivos fundamentales de la reforma es que, la sola confesión o testimonio de un testigo colaborador, no sea suficiente para que una persona sea privada de su libertad. No puede ser base fundamental para una acusación, deberá ser verificado o comprobado con otros elementos de prueba. Para ello se propone que, para ingresar al Programa Federal de Protección a Personas, el Ministerio Público efectúe una correcta investigación para establecer la veracidad de la información proporcionada; asimismo, el juez que reciba una consignación, relacionada con la declaración de un testigo colaborador, deberá estar siempre fundada y motivada debidamente.
Además, el testimonio de un testigo protegido, no puede estimarse apriorísticamente preponderante y de aceptación obligada por la presunción de su participación en la organización delictiva respecto de la cual declaran, por lo que su valoración está sujeta a las reglas de la prueba testimonial en general, de conformidad con una tesis jurisprudencial emitida al respecto.34
Tomando como base dicha tesis del magistrado José Nieves Luna Castro, en la cual señala que, en virtud de que no existe disposición alguna ni en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada ni en el Código Federal de Procedimientos Penales en la que se establezca que el dicho de un testigo protegido, por el solo hecho de serlo, tenga o merezca un valor convictivo pleno, superior o de aceptación obligatoria, pues sólo se prevé la existencia de esa figura y las peculiaridades de carácter intraprocesal en cuanto a su confidencialidad inicial, protección y posible otorgamiento de beneficios; establecer puntualmente en el capítulo “De la colaboración en la persecución de la delincuencia organizada” que, en la valoración de la declaración de un testigo colaborador, es imprescindible apreciar además que el juzgador, en uso de su arbitrio judicial, podrá o no concederle valor a la prueba, teniendo en cuenta tanto los elementos de justificación concretamente especificados en las normas positivas de la legislación aplicable, como todas las demás circunstancias objetivas y subjetivas que, mediante un proceso lógico y un correcto raciocinio conduzcan a determinar su mendacidad o veracidad, lo que conlleva la necesidad de que la autoridad indague, en su caso, sobre los otros elementos probatorios con el fin de relacionarlos con lo manifestado por el testigo, a fin de dilucidar si los hechos que éste narra se encuentran corroborados con diversos elementos de convicción que permitan al juzgador tener la certeza del hecho que está sujeto a confirmación, o bien, para decidir si alguno o algunos de ellos se encuentran o no robustecidos con alguna probanza.
Por último, propongo hacer una reforma tanto a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada como al Código Federal de Procedimientos Penales, a efecto de establecer en la norma que, en tratándose del Programa Federal de Protección a Personas, el juez será el único facultado para recibir y analizar las solicitudes de incorporación de una persona a dicho programa, ordenando los estudios necesarios para garantizar la idoneidad de la inscripción de la persona al Programa, así como para su permanencia; no como actualmente lo prevé la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal que será el Director del Centro Federal de Protección a Personas el autorizado para ello.
Para concluir, deseo expresar que el siglo XXI será históricamente marcado por una profunda transformación en diversas materias.
El camino se ha iniciado, el tema del abatimiento a la impunidad se constituye como de primera jerarquía en la agenda nacional, por lo cual debemos continuar en la elaboración de propuestas que permitan avanzar en el fortalecimiento del marco jurídico.
Desde luego la tarea como legisladores en ésta materia no ha concluido; tendremos como meta lograr una reforma integral al marco jurídico en materia penal, que redundará en el respeto irrestricto de las garantías individuales.
En el Partido Verde Ecologista de México tenemos el firme compromiso de sentar las bases y reformas necesarias para acelerar las reformas necesarias al marco jurídico vigente, privilegiando la atención oportuna de las denuncias sociales.
III. Fundamento Legal
Por lo anteriormente expuesto y con el fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta Soberanía la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto:
IV. Denominación del proyecto de ley o decreto.
V. Ordenamientos a modificar.
VI. Texto normativo propuesto.
Primero. Se reforman los artículos 247 Bis y 248 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 247 Bis. Se impondrán de cinco a doce años de prisión y de trescientos a quinientos días multa:
Al que examinado por la autoridad judicial como testigo, testigo colaborador o perito, faltare a la verdad sobre el hecho que se trata de averiguar, o aspectos, cantidades, calidades u otras circunstancias que sean relevantes para establecer el sentido de una opinión o dictamen, ya sea afirmando, negando u ocultando maliciosamente la existencia de algún dato que pueda servir de prueba de la verdad o falsedad del hecho principal, o que aumente o disminuya su gravedad, o que sirva para establecer la naturaleza o particularidades de orden técnico o científico que importen para que la autoridad pronuncie resolución sobre materia cuestionada en el asunto donde el testimonio o la opinión pericial se viertan.
...
Artículo 248. El testigo, testigo colaborador, perito o intérprete que retracte espontáneamente sus falsas declaraciones rendidas ante cualquier autoridad administrativa o ante la judicial antes de que se pronuncie sentencia en la instancia en que las diere, sólo pagará de 30 a 180 días multa, pero si faltare a la verdad al retractar sus declaraciones, se le aplicará la sanción que corresponda con arreglo a lo prevenido en este capítulo, considerándolo como reincidente.
Segundo. Se adiciona un párrafo tercero y quinto y, se recorre el orden de los párrafos subsecuentes del artículo 134 y se adiciona un artículo 142 Bis del Código Federal de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:
Capítulo III
Consignación ante los tribunales
Artículo 134. En cuanto aparezca de la averiguación previa que se han acreditado el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, en los términos del artículo 168, el Ministerio Público ejercitará la acción penal ante los tribunales y expresará, sin necesidad de acreditarlo plenamente, la forma de realización de la conducta, los elementos subjetivos específicos cuando la descripción típica lo requiera, así como las demás circunstancias que la ley prevea.
No obstante lo dispuesto por la Fracción II del artículo 15 del Código Penal Federal, el Ministerio Público podrá ejercitar la acción penal en los términos del párrafo precedente y, en su caso, las excluyentes del delito que se actualicen por la falta de los elementos subjetivos del tipo, serán analizados por el juzgador después de que se haya dictado el auto de formal prisión o de sujeción a proceso según corresponda, sin perjuicio del derecho del inculpado de acreditar ante el propio Ministerio Público la inexistencia de los mencionados elementos subjetivos del tipo.
Sin embargo, en tratándose de testigos colaboradores y para ingresar al Programa Federal de Protección a Personas, decisión exclusiva de la autoridad jurisdiccional, el Ministerio Público efectuará una correcta investigación para establecer la veracidad de la información proporcionada.
Para el libramiento de la orden de aprehensión, los tribunales se ajustarán a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 16 constitucional y en el 195 del presente Código.
Si el ejercicio de la acción penal es con detenido, el tribunal que reciba la consignación radicará de inmediato el asunto, y se entenderá que el inculpado queda a disposición del juzgador, para los efectos constitucionales y legales correspondientes, desde el momento en que el Ministerio Público lo interne en el reclusorio o centro de salud correspondiente. El Ministerio Público dejará constancia de que el detenido quedó a disposición de la autoridad judicial y entregará copia de aquélla al encargado del reclusorio o del centro de salud, quien asentará el día y la hora de la recepción.
El juez que reciba una consignación, relacionada con la declaración de un testigo colaborador, deberá estar siempre fundada y motivada debidamente.
El juez que reciba la consignación con detenido procederá de inmediato a determinar si la detención fue apegada a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o no; en el primer caso ratificará la detención y en el segundo decretará la libertad con las reservas de ley.
En caso de que la detención de una persona exceda los plazos señalados en el artículo 16 de la Constitución Política citada, se presumirá que estuvo incomunicada, y las declaraciones que haya emitido el indiciado no tendrán validez.
En el pliego de consignación, el Ministerio Público hará expreso señalamiento de los datos reunidos durante la averiguación previa que, a su juicio, puedan ser considerados para los efectos previstos en el artículo 20 fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los preceptos de este Código relativos a la libertad provisional bajo caución, tanto en lo referente a la determinación del tipo penal, como por lo que respecta a los elementos que deban tomarse en cuenta para fijar el monto de la garantía.
Título Cuarto
Instrucción
Capítulo I
Reglas generales de la instrucción
Artículo 142. Tratándose de consignaciones sin detenido, el tribunal ante el cual se ejercite la acción penal radicará el asunto dentro del término de dos días, salvo lo previsto en el párrafo tercero, abriendo expediente en el que resolverá lo que legalmente corresponda y practicará sin demora alguna todas las diligencias que promuevan las partes.
...
...
...
...
Artículo 142 Bis. En tratándose del Programa Federal de Protección a Personas, el juez será el facultado para recibir y analizar las solicitudes de incorporación de una persona a dicho programa, ordenando los estudios necesarios para garantizar la idoneidad de la inscripción de la persona al Programa, así como para su permanencia.
Tercero. Se reforman los artículos 14, 35 y 36, se deroga el artículo 38 y un artículo 41 Bis de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Artículo 14. Cuando se presuma fundadamente que está en riesgo la integridad de las personas protegidas no vinculadas a la delincuencia organizada que rindan testimonio en contra de algún miembro de la misma deberá, mantenerse bajo reserva su identidad desde la averiguación previa hasta que se cumpla la sentencia condenatoria; consecuentemente, aquellos testigos colaboradores, no podrán gozar de este beneficio.
Capítulo Séptimo
De la colaboración en la persecución de la delincuencia organizada
Artículo 35. El miembro de la delincuencia organizada que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de otros miembros de la misma, podrá recibir los beneficios siguientes:
V. Cuando no exista averiguación previa en su contra, los elementos de prueba que aporte o se deriven de la averiguación previa iniciada por su colaboración, serán responsables , gozando de atenuantes, en caso de que se acrediten las imputaciones hechas en su contra y deriven en una sentencia condenatoria;
VI. Cuando exista una averiguación previa en la que el colaborador esté implicado y éste aporte indicios para la consignación de otros miembros de la delincuencia organizada, la pena que le correspondería por los delitos por él cometidos, podrá ser reducida hasta en una tercera parte ;
VII. Cuando durante el proceso penal, el indiciado aporte pruebas ciertas, suficientes para sentenciar a otros miembros de la delincuencia organizada con funciones de administración, dirección o supervisión, la pena que le correspondería por los delitos por los que se le juzga, podrá reducirse hasta en una tercera parte; y
VIII. Cuando un sentenciado aporte pruebas ciertas, suficientemente valoradas por el juez, para sentenciar a otros miembros de la delincuencia organizada con funciones de administración, dirección o supervisión, podrá otorgársele la remisión parcial de la pena, hasta la mitad de la privativa de libertad impuesta.
Artículo 36. En caso de que existan pruebas distintas a la autoinculpación en contra de quien colabore con el Ministerio Público de la Federación, a solicitud de éste se le podrán reducir las penas que le corresponderían hasta la mitad , siempre y cuando, a criterio del juez, la información que suministre se encuentre corroborada por otros indicios de prueba y sea relevante para la detención y procesamiento de otros miembros de la delincuencia organizada de mayor peligrosidad o jerarquía que el colaborador.
Artículo 38. (Se deroga)
Artículo 41. Los jueces y tribunales, apreciarán el valor de los indicios hasta poder considerar su conjunto como prueba plena, según la naturaleza de los hechos, la prueba de ellos y el enlace que exista entre la verdad conocida y la que se busca.
...
...
Artículo 41 Bis. En la valoración de la declaración de un testigo colaborador, es imprescindible apreciar además que el juzgador, en uso de su arbitrio judicial, podrá o no concederle valor a la prueba, teniendo en cuenta tanto los elementos de justificación concretamente especificados en las normas positivas de la legislación aplicable, como todas las demás circunstancias objetivas y subjetivas que, mediante un proceso lógico y un correcto raciocinio conduzcan a determinar su mendacidad o veracidad, lo que conlleva la necesidad de que la autoridad indague, en su caso, sobre los otros elementos probatorios con el fin de relacionarlos con lo manifestado por el testigo, a fin de dilucidar si los hechos que éste narra se encuentran corroborados con diversos elementos de convicción que permitan al juzgador tener la certeza del hecho que está sujeto a confirmación, o bien, para decidir si alguno o algunos de ellos se encuentran o no robustecidos con alguna probanza.
Cuarto. Se reforma el artículo 7 de Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, para quedar como sigue:
Capítulo III
Del centro federal de protección a personas
Artículo 6. El Centro es un Órgano Desconcentrado y Especializado de la Procuraduría General de la República; con autonomía técnica y operativa en la aplicación de las Medidas de Protección, el cual estará a cargo de un director, nombrado y removido libremente por el presidente de la República, a propuesta del procurador.
Artículo 7. El director, para el cumplimiento de la presente ley, contará con las siguientes facultades:
I. Suscribir y emitir los instrumentos jurídicos que faciliten el funcionamiento y operación del Programa, previa consideración del procurador.
II. Recibir de la autoridad jurisdiccional, la inscripción de una persona al Programa, en virtud de encontrarse en situación de riesgo o peligro por su intervención en un Procedimiento Penal.
(Se deroga)
III. (Se deroga)
IV. (Se deroga)
V.XII....
VII. Artículos transitorios.
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas locales adecuarán en el ámbito de sus respectivas competencias todas las disposiciones jurídicas para hacer aplicable el presente decreto.
VIII. Lugar.
IX. Fecha.
X. Nombre y rúbrica del iniciador.
Notas
1“Derechos del Pueblo Mexicano”. México a través de sus constituciones, sexta edición, coedición con el Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa y la Cámara de Diputados LVIII Legislatura, comentario al artículo 20 por Sergio García Ramírez, Tomo III, páginas 855 y 856, 2003.
2 http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/22/9.pdf
3 “Derechos del Pueblo Mexicano”. México a través de sus constituciones, op. cit., nota 1, pp. 77-78.
4 Castro y Castro, Juventino V., “Los testigos protegidos”, El mundo del abogado. Una revista actual, Año 3, México, Núm. 15, julio de 2000.
5 López, Lilia, Protección de Testigos en el Derecho Penal Mexicano, 1a. ed., México, UNAM, 2009, p. IX.
6 Artículo 2 de la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal.
7 Gaceta Parlamentaria de fecha 24 de Noviembre de 2011, http://gaceta.diputados.gob.mx/.
8 Idem.
9 En el mismo documento también se señala que: “Joseph Valachi fue el primer miembro de la mafia italoamericana que rompió la “omertá”, el “Código de Silencio”. En 1963, testificó sobre la estructura interna de la Mafia y la delincuencia organizada ante una comisión del Congreso de los Estados Unidos. Su cooperación estaba motivada por el miedo de que lo asesinase Vito Genovese, un poderoso jefe familiar de la Mafia. Cuando Valachi compareció ante la comisión, lo custodiaban 200 alguaciles de los Estados Unidos. Había rumores de que la Mafia había puesto un precio a su cabeza de cien mil dólares americanos. Fue la primera persona en los Estados Unidos a la que se ofreció protección por prestar testimonio antes de que se estableciese un programa oficial de protección de testigos. Valachi entró en prisión preventiva y permaneció en la cárcel hasta el fin de su vida. Se le mantenía aislado de los demás reclusos y sus contactos se limitaban a los agentes de la Oficina Federal de Investigación y el personal de la Oficina Federal de Prisiones. Valachi temía tanto la venganza de la Mafia que insistía en preparar sus propios alimentos en la cárcel, por miedo a que intentasen envenenarlo. Murió de un ataque al corazón en 1971, después de haber vivido dos años más que Vito Genovese.”
Gaceta Parlamentaria de fecha 24 de noviembre de 2011.
10 La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada hace mención sólo de ” miembro de la delincuencia organizada que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de otros miembros de la misma ...”
11 Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 3662-3663
12 Ibidem, p. 720.
13 Artículo 207.
14 Además, de conformidad con el artículo 116 del Código Federal de Procedimientos Penales, toda persona que tenga conocimiento de la comisión de un delito que deba perseguirse de oficio, está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público y en caso de urgencia ante cualquier funcionario o agente de policía.
15 Colín, Guillermo, Derecho Mexicano de Procedimientos Penales, 15a. ed., México, Porrúa, 1995, p. 462.
16 Ídem.
17 Plascencia, Raúl, Anuario Jurídico, Nueva Serie, 1996, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2125/8.pdf.
18 Ídem.
19 García, Sergio, Carbonell, Miguel, (coord.), Retos y perspectivas de la procuración de justicia en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, p. 60.
20 Carbonell, Miguel, 2012, “La farsa de los testigos protegidos”, El Universal, México, núm. 34755, 27 de diciembre.
21 Ídem.
22 Artículo 24. Protección de los testigos
1. Cada Estado Parte adoptará medidas apropiadas dentro de sus posibilidades para proteger de manera eficaz contra eventuales actos de represalia o intimidación a los testigos que participen en actuaciones penales y que presten testimonio sobre delitos comprendidos en la presente Convención, así como, cuando proceda, a sus familiares y demás personas cercanas.
2. Las medidas previstas en el párrafo 1 del presente artículo podrán consistir, entre otras, sin perjuicio de los derechos del acusado, incluido el derecho a las garantías procesales, en:
a) Establecer procedimientos para la protección física de esas personas, incluida, en la medida de lo necesario y lo posible, su reubicación, y permitir, cuando proceda, la prohibición total o parcial de revelar información relativa a su identidad y paradero;
b) Establecer normas probatorias que permitan que el testimonio de los testigos se preste de modo que no se ponga en peligro su seguridad, por ejemplo aceptando el testimonio por conducto de tecnologías de comunicación como videoconferencias u otros medios adecuados.
3. Los Estados Parte considerarán la posibilidad de celebrar acuerdos o arreglos con otros Estados para la reubicación de las personas mencionadas en el párrafo 1 del presente artículo.
4. Las disposiciones del presente artículo también serán aplicables a las víctimas en el caso de que actúen como testigos.
23 Gaceta Parlamentaria de fecha 24 de noviembre de 2011.
24 Ídem.
25 Castro y Castro, Juventino V., op. cit., nota 4.
26 Cfr. Comentario al Artículo 21 por Sergio García Ramírez en “Derecho del Pueblo Mexicano”. México a través de sus constituciones, op. cit., nota 4, p. 975.
27 Cfr. Intervención del Doctor Jorge Carpizo McGregor en el “Seminario Internacional Retos y perspectivas de la procuración de justicia en México”, Universidad Nacional Autónoma de México, en http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=63399
28 Semanario Judicial de la Federación, quinta época, t. XCII, vol. 2, pp.1199-1200.
29 García, Sergio, op. cit., nota 4, p. 86.
30 Cfr. Comentario al Artículo 16 por José Ovalle Fabela en “Derechos del Pueblo Mexicano”. México a través de sus constituciones, op. cit., nota 1, p. 165.
31 Cfr. Otero, Silvia, 2012, “Expertos avalan decisión de EPN de revisar recursos jurídicos”, El Universal, México, núm. 34748, 19 de diciembre.
32 http://www.atmosferapolitica.com/wp-content/uploads/2011/12/Referentes- internacionales-programas-de-protecci%C3%B3n-a-testigos.pdf
33 García, Sergio, Carbonell, Miguel, (coord.), Retos y perspectivas de la procuración de justicia en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, p. 87.
34 testigos protegidos. Su testimonio no puede estimarse apriorísticamente preponderante y de aceptación obligada por la presunción de su participación en la organización delictiva respecto de la cual declaran, por lo que su valoración está sujeta a las reglas de la prueba testimonial en general.
No existe disposición alguna ni en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada ni en el Código Federal de Procedimientos Penales en la que se establezca que el dicho de un testigo protegido, por el solo hecho de serlo, tenga o merezca un valor convictivo pleno, superior o de aceptación obligatoria, pues sólo se prevé la existencia de esa figura y las peculiaridades de carácter intraprocesal en cuanto a su confidencialidad inicial, protección y posible otorgamiento de beneficios; esto último en la medida que se constate su utilidad y, por tanto, la veracidad de sus manifestaciones a fin de lograr el procesamiento y sanción de otros integrantes de la agrupación delictiva, por lo que válidamente se concluye que su valoración se rige por el artículo 289 del Código Federal de Procedimientos Penales, en todo aquello que no fuese materia de regulación especial. Luego, para los efectos de esa valoración es imprescindible apreciar además el contenido propiamente dicho de la declaración vertida por el testigo, lo que implica que al momento de decidir sobre el mérito convictivo que merece un ateste, el juzgador en uso de su arbitrio judicial podrá o no concederle valor a la prueba, teniendo en cuenta tanto los elementos de justificación concretamente especificados en las normas positivas de la legislación aplicable, como todas las demás circunstancias objetivas y subjetivas que, mediante un proceso lógico y un correcto raciocinio conduzcan a determinar su mendacidad o veracidad, lo que conlleva la necesidad de que la autoridad indague, en su caso, sobre los otros elementos probatorios con el fin de relacionarlos con lo manifestado por el testigo, a fin de dilucidar si los hechos que éste narra se encuentran corroborados con diversos elementos de convicción que permitan al juzgador tener la certeza del hecho que está sujeto a confirmación, o bien, para decidir si alguno o algunos de ellos se encuentran o no robustecidos con alguna probanza. En consecuencia, dichas reglas de valoración son igualmente aplicables en tratándose de la figura jurídica del testigo protegido a que se refieren los artículos 34 y 35 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, precisamente porque la calidad de su testimonio no puede estimarse apriorísticamente como preponderante y de aceptación obligada por el solo hecho de estimarse que presuntivamente era miembro de la organización delictiva respecto de la cual declara.
Segundo Tribunal Colegiado en materia Penal del Segundo Circuito
Amparo en revisión 202/2004. 18 de marzo de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: José Nieves Luna Castro. Secretaria: Alma Jeanina Córdoba Díaz.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputado Felipe Arturo Camarena García (rúbrica)
Que reforma los artículos 132 y 170 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila y Ricardo Mejía Berdeja, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifican diversas disposiciones de la Ley Federal de Trabajo en relación con las licencias de paternidad al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El trabajo es la actividad humana que transforma la naturaleza y produce los bienes y servicios requeridos para satisfacer las necesidades de la sociedad; por ello, es una de las actividades más importantes que desarrollan hombres y mujeres.
Históricamente, esta actividad se ha concebido con una relación directa con la naturaleza, desde el inicio de la producción económica social surgió una determinada división del trabajo, en donde el hombre apareció como el proveedor de los bienes para la manutención del hogar y la mujer como la responsable de las actividades dentro del hogar, división que se ha perpetuado hasta nuestros días.
Lo cierto es que el desarrollo de las sociedades ha llevado aparejado un proceso de transformación de la división sexual del trabajo, abriendo un espacio cada vez más amplio para las mujeres en el mercado laboral, pero quedando prácticamente sin cambios la esfera familiar, pues los roles de género en el ámbito familiar no han cambiado en la misma proporción que lo hace la participación de las mujeres en la fuerza laboral.
Así pues, el trabajo como actividad humana ocupa un lugar preponderante en la sociedad, no sólo por ser indispensable para la producción de los bienes y servicios, sino porque constituye un elemento sustantivo de pertenencia social, pero a la vez también se convierte en un elemento de exclusión y de discriminación.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del segundo trimestre del 2010, la tasa de participación económica femenina (TPEF) ascendía a 42.5 por ciento y la masculina a 77.6 por ciento; para 2012 dichas tasas fueron de, 43.5 por ciento y 77.5 por ciento respectivamente. En zonas de elevada marginación y rezago social, la participación económica de las mujeres es cercana al 20 por ciento.
Los resultados de la ENOE para el segundo trimestre de 2012 muestran que el 62 por ciento de las mujeres ocupadas se concentran en el sector terciario de la actividad económica, 22 por ciento en el secundario y 16 por ciento en el primario. El promedio de horas trabajadas a la semana en el mercado laboral por parte de los hombres fue de 44.7 por ciento y en las mujeres de 37.1 por ciento, el ingreso promedio por hora trabajada fue de 31.21 pesos para los hombres y 30.73 pesos para las mujeres.
Un tipo de discriminación laboral contra las mujeres es por razón de la maternidad que deriva de un hecho biológico que pone en desventaja a las mujeres frente a los hombres en el acceso al mercado laboral, pues los empleadores no quieren contratar mujeres que tengan planes de embarazarse o que se encuentren en la edad de hacerlo, pues éstas por ley deberán ausentarse del trabajo con cien por ciento de sueldo y otras prestaciones.
La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en inglés), firmada y ratificada por México en fecha 17 de julio de 1980 y 23 de marzo de 1981 respectivamente, alude a la discriminación laboral por razón de estado civil y maternidad, señalado en su artículo 11 de CEDAW establece que:
...
2. A fin de impedir la discriminación contra la mujer por razones de matrimonio o maternidad y asegurar la efectividad de su derecho a trabajar, los Estados parte tomarán medidas adecuadas para:
a. Prohibir, bajo pena de sanciones, el despido por motivo de embarazo o licencia de maternidad y la discriminación en los despidos sobre la base de estado civil;
b. Implantar la licencia de maternidad con sueldo pagado o con prestaciones sociales comparables sin pérdida del empleo previo, la antigüedad o beneficios sociales;
c. Alentar el suministro de los servicios sociales de apoyo necesarios para permitir que los padres combinen las obligaciones para con la familia con las responsabilidades del trabajo y la participación en la vida pública, especialmente mediante el fomento de la creación y desarrollo de una red de servicios destinados al cuidado de los niños;
d. Prestar protección especial a la mujer durante el embarazo en los tipos de trabajos que se haya probado puedan resultar perjudiciales para ella.
La reforma de junio de 2011, en materia de derechos humanos, al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los derechos fundamentales derivados de los tratados internacionales rango constitucional, si además atendemos al artículo 133 que habla de la jerarquía normativa no cabe duda que en nuestro marco jurídico está plenamente reconocida la vigencia de la CEDAW.
De acuerdo al manual de CEDAW publicado por la SRE, los compromisos asumidos por el Estado de acuerdo al artículo 11.2 son: eliminar la discriminación en la esfera del empleo, a fin de que las mujeres gocen de los mismos derechos y oportunidades para elegir profesión y empleo, para permanecer en él y gozar de todas las prestaciones de la ley, así como garantizarles igual remuneración por trabajo de igual valor; Impedir las discriminaciones por razones de matrimonio o maternidad y prohibir bajo pena de sanciones el despido por motivos de embarazo.
A partir de estos antecedentes, nos basaremos en la importancia de la adecuación de la legislación para este tema, pese a la reciente reforma en materia laboral, aún sigue siendo fuertemente sexista, ya que según las normas laborales, los padres no cuidan niños.
Hecho a todas luces contradictorio, pues de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4° constitucional ante la ley, los hombres y las mujeres son considerados iguales, en cuanto a oportunidades laborales y en cuanto a la manutención, protección y educación de sus hijos, entonces deben tener derechos similares en cuanto a la incapacidad laboral post parto, pues para lograr equidad de género, es indispensable que se nivele en el ámbito laboral los derechos de hombres y mujeres al cuidado de su familia y de su hogar.
El Estado tiene el deber de intervenir para tratar de corregir tal desigualdad pues de lo contrario las mujeres se ven obligadas a decidir entre la disyuntiva de optar por tener una vida familiar o una vida profesional, lo cual claramente viola derechos fundamentales como el de igualdad, libre desarrollo de la personalidad, autonomía reproductiva, etcétera.
Para dar cumplimiento a lo anterior se deben establecer mecanismos relacionados con la igualdad de oportunidades y no discriminación contra las mujeres como puede ser la licencia de paternidad, la cual tiene por objetivo la distribución de tareas en el hogar y del cuidado de los hijos, para así buscar mayor participación del género masculino en el trabajo de la casa y un mayor equilibrio en las responsabilidades y atenciones que se requieren en una familia con la llegada de un nuevo integrante.
En algunos países las licencias por paternidad existen desde hace décadas, pues con base en las mejores prácticas internacionales a través de la licencia de paternidad se ha permitido que el hombre permanezca en el hogar después del nacimiento de un hijo, recibiendo su salario íntegro, y la mujer tener derecho a la ayuda en el hogar en este periodo de integración con un nuevo miembro en la familia, así como continuar con su vida laboral.
Suecia fue el primer país que reglamentó la licencia por paternidad en el año 1974, Noruega y Finlandia la implementaron dos años después. En España se aprobaron 30 días para la licencia de paternidad, en Inglaterra fue aprobada por seis meses completos, Canadá otorga 35 semanas, Estados Unidos, dos semanas es la regla general, aunque en cada Estado y en cada compañía se reglamente de una manera diferente, Venezuela desde 2007 otorga 14 días, Ecuador desde 2009, otorgándola por 14 días; Brasil, Chile y muy recientemente México la aprobaron por sólo 5 días.
Como podemos ver son muchos los países en los que ya se implementa el permiso por paternidad, pero no en todos se ha reglamentado de la misma manera.
La importancia de que el padre brinde apoyo a la madre después del parto surge con motivo de la gran demanda física que supone el nacimiento de un hijo la llegada de un recién nacido, que sólo puede que sólo puede ser atravesada con el apoyo del padre gracias al rol activo que ejercen ellos en su función de padres.
Lo cierto es que la existencia de una licencia de paternidad que no permita realmente cumplir con el objetivo de la misma, como es el caso concreto de nuestro país, en el que la temporalidad de 5 días por la que se ha reconocido no prescribe las conductas violatorias de derechos tanto de la mujer porque refuerza el estereotipo de que son ellas las encargadas de cuidar del hogar y la familia; como del hombre porque les prescribe que son ellos los encargados de proveer y no deben descuidar su trabajo.
Por lo expuesto, sometemos a consideración de esta honorable Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se reforma diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo
Único. Se reforma la fracción XVII Bis del artículo 132 y la fracción II del artículo 170 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 132. Son obligaciones de los patrones:
...
XXVII Bis. Otorgar licencia de paternidad de seis semanas posteriores al parto con goce de sueldo, a los hombres trabajadores, por el nacimiento de sus hijos y de igual manera en el caso de la adopción de un infante, que podrán ejercerse de la manera continua o como éste decida durante las nueve semanas posteriores al nacimiento.
...
Artículo 170. Las madres trabajadoras tendrán los siguientes derechos:
...
II. Disfrutarán de una licencia de seis semanas anteriores y seis posteriores al parto que serán ejercidas de manera continúa o como ésta lo prefiera dentro de las nueve semanas posteriores al nacimiento;
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 9 días del mes de abril de 2013.
Ricardo Monreal Ávila y Ricardo Mejía Berdeja. (Rúbrica.)
Que reforma los artículos 74 y 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Loretta Ortiz Ahlf, del Grupo Parlamentario del PT
Loretta Ortiz Ahlf, diputada federal de la LXII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción III, actualmente derogada, al artículo 74 y se adiciona la fracción XVII, actualmente derogada, al Artículo 89 ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La inmunidad jurisdiccional y de ejecución del Estado puede definirse como el atributo de todo Estado soberano, que impide que otros Estados ejerzan jurisdicción o actos de ejecución, en relación a los actos que realice un Estado en ejercicio de su potestad soberna, o bien sobre los bienes de los cuales es titular o utiliza en ejercicio de dicha potestad soberana.
La práctica mexicana se caracteriza por reconocer dicha inmunidad de que gozan los Estados extranjeros, de acuerdo con las normas del Derecho Internacional Público en la materia. Esta inmunidad se concede por todos los actos que realice un Estado extranjero en el ejercicio de su potestad estatal, además de comprender los bienes de los cuales dichos Estados son titulares y utilicen en ejercicio de tal potestad.
El Estado Mexicano no concede la inmunidad jurisdiccional en los siguientes casos:
1. Demandas en que el Estado extranjero demandado, voluntaria y expresamente acepte o haya aceptado la jurisdicción del tribunal nacional que conozca la causa.
2. Demandas en que el Estado extranjero no invoque expresamente su inmunidad.
3. Demandas entabladas por el Estado extranjero ante un tribunal nacional.
4. Demandas que no se refieren a actividades desempeñadas por el Estado extranjero en el ejercicio de su potestad soberna, sino aquellos propios de una persona privada; por ejemplo, actividades esencialmente mercantiles o civiles, demandadas en el territorio nacional, etc.
5. No se concede la inmunidad a los Estados extranjeros que en litigios presentados ante sus tribunales, no reconozcan en reciprocidad la inmunidad jurisdiccional del Estado mexicano.
Como puede observarse, la postura adoptada por México es restrictiva, por cuanto establece excepciones a la regla general de inmunidad y además requiere, para ser reconocida, que al Estado Mexicano se le haya dado un trato recíproco.
La falta de regulación internacional sobre el tema de inmunidad jurisdiccional del Estado ha ocasionado que varios países regulen el tema en el ámbito interno, en el caso de México no sólo carecemos de una ley sobre la materia, sino lo que es peor aún, no se ha regulado la renuncia de la inmunidad de jurisdicción y de ejecución que corresponde al Estado Mexicano, dicha falta de regulación ha permitido que organismos descentralizados o autónomos como Pemex y el Banco de México celebren contratos o acuerdos en virtud de los cuales se somete el Estado mexicano a tribunales extranjeros en caso de incumplimiento de los mismos y queden afectos a procedimientos de ejecución bienes pertenecientes a la Nación, los cuales pueden ser objeto de embargo y medidas de ejecución.
En razón de los riesgos que conlleva el acto de renuncia de inmunidad de jurisdicción y de ejecución, se requiere por lo menos de la intervención personal del Presidente de la República y de la aprobación de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.
Cabe señalar que en varias ocasiones el gobierno del México ha renunciado o renuncia a la inmunidad que le corresponde al Estado en los contratos y tratados en materia de deuda externa, aceptando someterse a la jurisdicción de tribunales extranjeros y la ejecución de dichas sentencias sobre las reservas monetarias o bienes pertenecientes al Estado Mexicano. De igual forma, en diversos instrumentos formalizados por Petróleos Mexicanos se incluyen clausulas en virtud de las cuales no sólo se somete al Estado Mexicano a tribunales extranjeros, sino que también se acepta la ejecución de las sentencias que dicten dichos tribunales sobre bienes pertenecientes a la Nación.
Por las consideraciones antes expresadas y con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los Artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero: Se adiciona la fracción III, actualmente derogada, al Artículo 74 y se adiciona la fracción XVII, actualmente derogada, al Artículo 89 ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como siguen:
Decreto
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a II. ...
III. Aprobar por las dos terceras partes de los Diputados presentes la renuncia a la inmunidad de jurisdicción o ejecución que corresponde a los Estados Unidos Mexicanos.
IV. a VIII. ...
Artículo 89: Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
I. a XVI. ...
XVII. Renunciar a la inmunidad de jurisdicción y ejecución que corresponde a los Estados Unidos Mexicanos, previa aprobación de las dos terceras partes de los presentes de la Cámara de Diputados de conformidad con el Artículo 74, fracción III de esta Constitución.
XVIII. a XX. ...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro; a los nueve días del mes de abril del año dos mil trece.
Diputada Loretta Ortiz Ahlf (rúbrica)
Que reforma el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, a cargo de María Sanjuana Cerda Franco y suscrita por Rosendo Serrano Toledo, diputados de los Grupos Parlamentarios de Nueva Alianza y del PRD, respectivamente
Los suscritos, María Sanjuana Cerda Franco del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, y Rosendo Serrano Toledo del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, ambos diputados integrantes de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa que adiciona un sexto párrafo al artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) surge de la necesidad de fortalecer la relación entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, creando un espacio neutral de encuentro, acuerdos y confianza mutua.
La Prodecon tiene por objetivo proteger los derechos y garantías de los contribuyentes, mediante la asesoría, representación y defensa; así como la recepción de quejas y emisión de recomendaciones en materia fiscal; además de otras importantes facultades como son la identificación de los problemas endémicos del sistema, celebrar reuniones periódicas con las asociaciones empresariales y profesionales, con síndicos y contribuyentes organizados, a las que deberán acudir las autoridades fiscales de alto nivel; proponer medidas correctivas; interpretar normas tributarias a petición del Sistema de Administración Tributaria (SAT); fomentar la cultura contributiva, al igual que acudir ante la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados con propuestas de modificación a las normas fiscales.
La Prodecon surge por decreto de ley publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de septiembre de 2006, el cual fue impugnado por el procurador general de la república ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante la acción de inconstitucionalidad 38/2006 resuelta el 16 de mayo de 2008, por lo que la ley fue publicada con sus últimas reformas el 7 de septiembre de 2009.
El 28 de abril de 2011 de una terna propuesta por el titular del Ejecutivo federal fue electa por el Senado de la República la licenciada Diana Bernal Ladrón de Guevara como primer Ombudsman fiscal del país. A partir del nombramiento de la procuradora, y de conformidad con su ley orgánica la procuraduría, contó con 120 días para entrar en funciones, por lo que el 1 de septiembre de 2011 la Prodecon abrió sus puertas al público.
Con fecha 29 de marzo de 2011, el senador Alfonso Elías Serrano, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En dicha iniciativa se expone que uno de los principales obstáculos de la institución del Ombudsman en nuestro país es la percepción arraigada en el poder público de que las recomendaciones de estas instituciones, son meros exhortos o simples opiniones con relación al actuar de una autoridad o funcionario del estado.
Esta particularidad se ha convertido en México en un importante obstáculo para que estos organismos se constituyan como auténticos defensores del ciudadano en contra de los abusos y violaciones a los derechos fundamentales por parte de los gobiernos.
En los últimos tiempos el derecho constitucional mexicano ha sido sujeto de modificaciones, a raíz de la reforma del 10 de junio de 2011, a través de la cual se hace un reconocimiento expreso en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de que las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, se fortaleció el marco normativo de los derechos fundamentales en México.
En materia tributaria, el fundamento de los derechos humanos, viene dado por el artículo 31, fracción IV de la ley fundamental que establece los principios rectores del sistema contributivo, y la sujeción inminente a los principios de proporcionalidad y equidad, mismos que tienen su origen desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, que en sus artículos 13 y 14, esbozan dichos principios y a la letra de la ley dispone:
Artículo 13o . Para el mantenimiento de la fuerza pública y para los gastos de administración es indispensable una contribución común: debe ser igualmente repartida entre todos los ciudadanos en razón a sus posibilidades.
Artículo 14o . Todos los ciudadanos tienen el derecho de verificar por sí mismos o por sus representantes la necesidad de la contribución pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar la cuota, la base, la recaudación y la duración.
En virtud de lo anterior, surge la necesidad de seguir fomentando la función de la Prodecon en cuanto a garantizar el derecho de los contribuyentes a recibir justicia en materia fiscal en el orden federal, a través de la prestación de los servicios gratuitos de asesoría, representación y defensa; velando por el cumplimiento efectivo de sus derechos, para contribuir a propiciar un ambiente favorable en la construcción de una cultura de plena vigencia de los derechos del contribuyente en nuestro país; así como en la recepción de quejas, reclamaciones o emisión de recomendaciones públicas a las autoridades fiscales federales, a efecto de que se lleguen a corregir aquellas prácticas que indebidamente lesionan o les causan molestias excesivas o innecesarias a los contribuyentes.
A la fecha, se han hecho públicas 38 Recomendaciones desde el 1 de septiembre de 2011, 6 durante dicho año y 32 durante 2012, de las cuales una tercera parte de las recomendaciones han sido relativas a la inmovilización de cuentas bancarias.
De acuerdo con los datos vertidos por la propia Prodecon, nueve de las recomendaciones han sido aceptadas por las autoridades a quienes se les han dirigido.
Entre los casos más destacables están las recomendaciones 3/2011 y 5, 19 y 29 de 2012.
Lo anterior muestra la excelente labor que ha tenido la Prodecon, a prácticamente año y medio de entrar en funciones. Sin embargo, debe subrayarse, que el número de recomendaciones emitidas y no atendidas se irá incrementando, por lo que consideramos necesario fortalecer el sistema, para que se dé un mejor cumplimiento a las recomendaciones o bien se funde y motive el objeto del rechazo.
Con fecha 27 de abril de 2012, se hizo la declaratoria de publicidad del dictamen de las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de la Función Pública, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH) y adiciona el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
El mismo tuvo como efecto adecuar la LCNDH con la reforma constitucional en materia de derechos humanos, de 10 de junio de 2011. De tal manera que se cumplimentara los vacíos legales que se presentaban para su efectiva aplicación y que las reformas constitucionales se reflejaran en beneficios reales para las personas en nuestro país.
Por lo tanto, la reforma tuvo como objeto promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios rectores de los derechos humanos, consagrados en el artículo 1o. constitucional.
Argumentación
No podemos dejar de lado, el hecho de que la Prodecon funge como ombudsman en materia fiscal. Esta figura de defensor del ciudadano fue instituido en Suecia hace doscientos años. El vocablo significa: agente, vocero, abogado o consejero legal, gestor, procurador, representante, mandatario o delegado de justicia: Es un funcionario que investiga las quejas de los ciudadanos en el sentido de que han sido injustamente tratados por alguna dependencia y que cuando encuentran la queja justificada, le buscan el remedio.
En tal sentido, las recomendaciones que emite, si bien no son obligatorias para las autoridades, tienen un peso moral que obliga a la autoridad a su acatamiento. Con base en el principio de imparcialidad del ombudsman y las características especializadas del dictamen técnico jurídico que emite, sugieren cuáles deben ser las acciones para enmendar el error o vicio, las sanciones que deben imponerse y las medidas tendientes a que no se produzcan violaciones similares en lo futuro.
El Grupo Parlamentario de Nueva Alianza es consciente que de dar carácter vinculatorio a las recomendaciones, se desnaturalizaría la figura del ombudsman en materia fiscal. Empero, como legisladores, estamos llamados a procurar los mecanismos legales para fortalecer dichas instituciones en protección de los derechos de los gobernados.
Derivado de lo anterior se propone que la autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Diputados o en sus recesos la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.
Lo anterior tiene una lógica innegable. En primer término, se busca homologar la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, con la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, para efecto de que la autoridad o servidor público, respondan ante la sociedad por el desacato o incumplimiento de una recomendación emitida por el ombudsman en materia de derechos humanos y en materia de derechos del contribuyente.
Por otro lado, la única diferencia radica en que la autoridad o servidor público renuente a acatar una recomendación de la Prodecon, deberá atender los llamados de la Cámara baja, y no del Senado como está dispuesto por la CNDH. La lógica de esto responde a dos factores de suma importancia: el primero radica en que la Cámara de Diputados es en la que realmente radica la representación de la soberanía del pueblo, pues el Senado representa a las entidades federativas, y no directamente a los gobernados; por otro lado, atendiendo al fundamento constitucional contenido en el artículo 72 fracción H, que estable “La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados”. Siendo la Prodecon, el defensor en materia fiscal, y la Cámara de Diputados, la cámara de origen en materia de contribuciones, es imperioso, que sean ante dicha soberanía que la autoridad o servidor público del que se trate, funde y motive, la razón para no acatar una recomendación, emitida por la Prodecon.
El espíritu de esta reforma no radica en que la autoridad sea constantemente llamada por la Cámara de Diputados a exponer las razones de su negativa a acatar una recomendación, sino que lo que se busca es fortalecer el carácter de las recomendaciones. Más importante aún, el propósito es fomentar el estricto apego de la autoridad al principio de legalidad consagrado en el artículo 16 constitucional, así como la garantía de audiencia estipulado en el artículo 14 del mismo ordenamiento, para efecto de que se dejen de llevar a cabo violaciones a los derechos de los contribuyentes, y dejen de recurrir en carácter de agraviados ante la Prodecon.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas, en mi calidad de diputada federal del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6o. numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta soberanía, la iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un sexto párrafo al artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente
Único. Se adiciona un sexto párrafo al artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente, para que dar como sigue:
Artículo 25. ...
...
...
...
...
La autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Diputados, o en sus recesos la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputados: María Sanjuana Cerda Franco, Rosendo Serrano Toledo (rúbricas).
Que adiciona el artículo 221-B a la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Diego Sinhué Rodríguez Vallejo, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Diego Sinhué Rodríguez Vallejo, diputado en la LXII Legislatura, en ejercicio de la facultad que otorga el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los artículos 6o., numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 221-B a la Ley del Impuesto sobre la Renta, al tenor de lo siguiente:
Exposición de Motivos
I. Planteamiento
La presente iniciativa tiene el objetivo de crear un estímulo fiscal en el Impuesto sobre la Renta para aquellos municipios de más de 300,000 habitantes a efectos de hacer atractiva la inversión en inmuebles ubicados en la zona urbana fundacional, con lo que se pretende lograr una reactivación de la vida social, cultural y económica de estas zonas urbanas, así como una densificación más óptima de las ciudades.
Esta iniciativa pretende incluir un artículo al Capítulo II, Título VII, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, mismo que lleva por título “De la Deducción Inmediata de Bienes Nuevos de Activo Fijo”. En la redacción actual de los artículos que componen el Capítulo señalado se contempla un incentivo que permite una deducción acelerada en inversiones que se realizan exclusivamente en las áreas metropolitanas del Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey. La presente iniciativa pretende crear un estímulo complementario (alternativo en ciertos casos) que de cobertura a un número más significativo de municipios, pero que al mismo tiempo quedará acotado a las restricciones que permitan alcanzar los objetivos extrafiscales señalados en el párrafo anterior.
Los tributos con fines extrafiscales, como lo indica el doctor Domínguez Crespo, son aquellos cuya regulación contiene elementos perceptiblemente vinculados, y técnicamente adecuados, con la consecución, necesariamente accesoria, de un fin constitucionalmente tutelado distinto a aquellos relacionados con la justicia tributaria. Así mismo, la doctrina internacional (Torrealba Navas, Rosembuj, Barros Carvalho, Palao Taboada, García Novoa entre otros) reconoce que es perfectamente posible y constitucionalmente válido que el legislador tributario otorgue importancia a otros valores o principios, respetando en todo caso los límites establecidos en la Constitución en relación a la justicia tributaria.1
Conforme a lo anterior, el empleo de los instrumentos tributarios, en este caso el Impuesto sobre la Renta, a efecto de incentivar ciertos comportamientos tutelados también por el texto constitucional, es perfectamente válido, incluso deseable, siempre y cuando se respeten los principios de justicia tributaria incluidos en nuestra Constitución. La iniciativa que se presenta ha sido cuidadosa de salvaguardar los principios de justicia tributaria constitucionales, a saber: generalidad, legalidad, proporcionalidad y equidad.
La presente iniciativa no entra en conflicto con los principios tributarios antes señalados en tanto que es general, pues incluye a todos los contribuyentes que se ubiquen en los supuestos que se pretenden incentivar, sin personalizar o discriminar injustificadamente. También respeta la legalidad, pues se busca que sea en un texto legislativo en el que se ubiquen los elementos que constituyen el estímulo. La proporcionalidad y equidad se logran en tanto que se prevé un estímulo acorde con la realidad económica o capacidad económica de los contribuyentes al mismo tiempo que dispensa un trato igual entre iguales y desigual entre desiguales. En este caso, una desigualdad objetiva que se reconoce es la de aquellos inmuebles ubicados en municipios medios y medianos, con una población significativa, y que además se encuentren en las zonas céntricas o primero cuadros del municipio.
La tesis jurisprudencia 1ª./J.107/2011, que lleva por rubro fines fiscales y extrafiscales 2 reconoce que las contribuciones siempre tienen un fin fiscal –la recaudación- y que adicionalmente pueden tener otros fines de índole extrafiscal, debiendo fundamentarse, entre otras, en las prescripciones del artículo 25 de la Constitución Política. En ese sentido, la iniciativa que ahora se presenta, que pretende incidir en la consecución de fines extrafiscales en la Ley del Impuesto sobre la Renta, tiene claro apoyo constitucional, en particular en lo previsto en el artículo 25.
En efecto, el último párrafo del artículo 25 constitucional señala que la ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución. Esta iniciativa pretende precisamente alentar y proteger la actividad económica de los particulares, al mismo tiempo que proveerá de condiciones para que el sector privado se desenvuelva y contribuya al desarrollo económico nacional.
Los fines extrafiscales que se persiguen con esta medida son, en grado de importancia:
1. Detonar la actividad social, cultural y económica en aquellas ciudades donde la zona central está siendo abandonada por las familias y comercios que tradicionalmente han dado vida a las poblaciones, elementos que se traducen en competitividad;
2. Propiciar una densificación de las ciudades más adecuadas, donde el centro histórico de las mismas sea utilizado de forma óptima, con el menor número de inmuebles abandonados posible;
3. Impulsar el mejor desarrollo de la industria turística en nuestro país, pues la inversión en inmuebles de los cascos históricos dará un mayor atractivo a nuestras ciudades, y;
4. Promover la rehabilitación de monumentos históricos, incluso aquellos que aún no cuenten con el reconocimiento del INAH, pero que lo son por ministerio de ley conforme al artículo 36 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos.
Los fines extrafiscales que aquí se señalan convergen y se alimentan mutuamente.
II. Detonar la actividad económica, social y cultural en el centro de las ciudades
Desde el momento en que exista un incentivo económico a construir o rehabilitar inmuebles dentro del centro histórico de las ciudades altamente pobladas de nuestro país, consistente en poder deducir en el mismo ejercicio fiscal el monto total de la inversión, el costo-beneficio de mantener predios ociosos se decantará hacia la inversión. La utilización de los inmuebles señalados daría vida económica, social y cultural a nuestros centros de población.
Una ciudad dotada de un centro atractivo y dinámico constituye sin lugar a dudas un factor de atracción y posicionamiento a cada escala.3 Manuel Perlo y Juliette Bonnafé señalan las razones por las cuales se consideró importante invertir en el centro de la Ciudad de México: 1) La riqueza patrimonial de la zona y su pésimo estado; 2) el congestionamiento vehicular que obligó a la inversión en transporte público y, muy importante; 3) “El alarmante despoblamiento de la zona”.4
Esto último es muy importante, puesto que observamos atónitos, sin que las autoridades realicen suficientes acciones, como se da un paulatino movimiento de la vida social y cultural hacia centros comerciales que, a su vez, pierden relevancia cuando nuevos y más modernos centros comerciales periféricos se crean.
Por esa circunstancia, como se ha destacado por especialistas, los centros pierden aceleradamente población residente. Los centros históricos “se vacían de sociedad” y eso ocurre parcialmente por la ausencia de políticas públicas o por “las políticas monumentalistas que tienden a privilegiar el denominado patrimonio físico, a poner como destino de la intervención el pasado y a disminuir el rico capital social existente, y las políticas desarrollistas que arrasan con el pasado, incrementan los precios del suelo y fortalecen la gentrificación ... En suma, con la pérdida de la centralidad los centros históricos se transforman en lugares o barrios históricos y dejan de ser lo que son, centros, porque se han periferizado”5
En la medida en que gobierno y particulares unan esfuerzos para el desarrollo económico de los centros de población, el crecimiento está garantizado. Se debe preservar el pasado, pero también revalorizar el presente de las ciudades y proyectar hacia un futuro. Los particulares tienen un interés natural en construir, desarrollar, aprovechar, hacer rendir los recursos económicos con los que cuentan. Un esfuerzo que puede hacer el Estado mexicano en reconocer ese esfuerzo real, cuantificable y a todas luces justo, es el de reconocer una deducción de inversiones en los inmuebles que aquí se señala en el mismo ejercicio fiscal en que son efectivamente realizadas. Con la deducibilidad inmediata de inversiones en inmuebles en los centros históricos, así como el reconocimiento de un mínimo de valor de adquisición a quien los enajena, a efectos de que el impuesto sobre la renta que genera no sea exorbitantes, se estará dando un sacrificio en la recaudación relevante, pero que sabemos será gratificado con el aumento exponencial de inversiones y, por ende, el mayor desarrollo económico de las ciudades. Todo lo anterior se traduce en elementos que propicien la competitividad de nuestras ciudades. La competitividad urbana “tiene que ver con la posibilidad de las ciudades de crear ambientes propicios para el desarrollo de competitividad de sus agentes económicos y sociales”.6
III. Adecuada densificación de las ciudades
La realidad económica de los municipios altamente poblados nos obliga a reconocer que requieren políticas públicas que desalienten el creciente movimiento desde el centro a la periferia. Esa situación, que en otros tiempos era vista como muestra de progreso o crecimiento en las ciudades, actualmente se observa como un fenómeno que puede acarrear diversas consecuencias negativas a las ciudades.
El crecimiento sin adecuada densificación provoca que los servicios (normalmente soportados por los gobiernos municipales) se vuelvan muy costoso e insuficientes, pues el alumbrado, la vigilancia, limpia, transporte, etc., pues al costo hay que agregar el aumento de los tiempos de traslado y aumento en niveles de contaminación. En el momento en que los nuevos asentamientos humanos se ubican alejados del núcleo urbano, principalmente por los bajos costos del suelo que ahí se tienen, se obliga a las autoridades municipales llevar hasta ese nuevo asentamiento los servicios urbanos elementales. Los nuevos asentamientos requieren también de escuelas, transporte público, servicio de limpia, policía preventiva, drenaje y agua potable, limpia y demás servicios públicos que el artículo 115 constitucional encomienda a los Municipios. “Tanto los costos de la construcción del equipamiento urbano como los de las obras de infraestructura se cargan al precio final de las viviendas, lo que encarece la producción de las viviendas”7
Es de una lógica elemental reconocer que mientras más alejados se encuentren los nuevos asentamiento humanos, será más costoso y complejo brindar con eficiencia los servicios mencionados.8 Las ciudades que sufren el continuo abandono de los inmuebles ubicados en su zona central sufren además por la inseguridad, la insalubridad, la especulación, la pérdida de espacios públicos que surge con la existencia de lotes baldíos o edificios abandonados. Existe amplia literatura y estudios que avalan lo que aquí se señala.9
Ha sido una constante la necesidad de una adecuada densificación de nuestras ciudades. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 ya contenía una clara vocación de impulso a las ciudades media, mediante el programa de 100 ciudades. Entre las Líneas de Acción de este programa se señalaba expresamente “Promover en las 31 entidades federativas modificaciones legales para crear incentivos que fomenten la utilización de lotes baldíos en áreas urbanizadas para equipamiento urbano, vivienda o áreas verdes”.10 También se contemplaba la revitalización de los principales centros de actividad de las ciudades, señalando expresamente: “... se promoverá la participación de la iniciativa privada y de la comunidad en la identificación, promoción, construcción y operación de centros urbanos autofinanciables en los centros de las ciudades o en las zonas con gran actividad urbana”.
Un desarrollador de vivienda expone lo siguiente: “La mayoría de los conjuntos habitacionales se ubica en la periferia. La razón es el costo de la tierra. Es más barata en la periferia. Si se tasa una vivienda entre 150 mil pesos y 230 mil pesos es imposible hacerlos cercanos al centro”. Ese es un problema serio, porque quisiéramos que estuviesen cerca, pero sale muy caro el suelo. La gente que no tiene dinero compra donde puede pagar y aunque gasta mucho en transporte, es su única forma de tener una vivienda. Es un problema porque estamos extendiendo la mancha urbana. Pero es un problema de tipo económico (...) Es evidente que lo mejor sería densificar las ciudades, pero económicamente no se puede. Entonces las cosas son como son”.11
Así pues, conforme al epígrafe anterior, nos sumamos a la idea de revalorizar “la ciudad construida”;12 es decir, aprovechar al máximo, redensificando en forma óptima, los espacios urbanos que ya son parte de la ciudad histórica y que cuentan con infraestructuras, planeación y servicios, mismos que sólo habría que reajustar, más no iniciar.
Un grupo de expertos urbanistas mexicanos sintetizan las ventajas de la ciudad compacta como sigue:13
a) Mejores servicios de transporte público. Es menos costosa la inversión en una cobertura fina de transporte público en un territorio compacto que en un área urbana extensa (número de rutas y número de usuarios transportados). A su vez un transporte público adecuado genera una dependencia menor al automóvil individual, la reducción del consumo de energía, menores emisiones tóxicas en el aire, (BREHENY, 1995), y una mayor accesibilidad metropolitana. Estos factores aumentan la calidad de vida.
b) Mayor facilidad para la dotación de servicios públicos. Una metrópoli densa cuenta con los servicios básicos como agua y drenaje, alumbrado público, recolección de basura, etc., de manera más rentable y menos segregada que en un modelo expansivo en el cual se debe invertir en costosas infraestructuras para cubrir las necesidades básicas de todo el territorio, generalmente cuando ya los rezagos de las nuevas áreas urbanizadas son intolerables.
c) Reuso de infraestructuras y mezcla socio-funcional. La necesaria integración funcional de la metrópoli, en contraste con el zoning que guió en parte los crecimientos periféricos y que mostró claramente sus fallas. Es más fácil conseguir cierta mezcla e interacción en un territorio más reducido que en grandes áreas urbanas kilométricas, además del costo urbano ya mencionado que representan áreas urbanas abandonadas.
d) Sociabilidad y vitalidad urbana. El modelo de ciudad compacta, entendido como un espacio urbano que implica edificios verticales, es un entorno favorable para fortalecer o recrear cierta urbanidad e interacción social. A diferencia de la vivienda establecida a partir de casas individuales horizontales, generalmente en condominios cerrados, y de la cual se suele salir y entrar en automóvil individual sin ni siquiera pisar el espacio público entre la casa y el centro comercial, una ciudad densa favorece el tránsito de más población en el espacio público. Este fenómeno es considerado positivo, al generar cierta mezcla social y funcional en una calle accesible (López de Lucio, 2000).
e) Ambiente favorable para los negocios. En esta era de crecimiento de los contactos virtuales y utilización de las telecomunicaciones, la importancia atribuida por los actores a la experiencia directa es cada vez mayor. Además de las sinergias de aglomeración, por ejemplo: concentración de oficinas en los Central Business Districts y preferencia para los encuentros de negocio “face to face” paralelamente a la creciente desmaterialización de las transacciones. (Ascher, 2001).
f) Preservación de las áreas verdes. La densificación es también un instrumento que puede permitir una mayor protección de las áreas naturales metropolitanas. Es decir, se puede concebir, no como un modelo de desarrollo urbano, sino como un instrumento para reducir las invasiones periféricas en reservas naturales, al procurar crear una oferta de vivienda accesible y alternativa a los asentamientos irregulares. En este caso, la densificación se acompañaría de una política contundente de vivienda social.
g) Ahorro del suelo agrícola. El modelo compacto de ciudad permite preservar las áreas agrícolas productivas alrededor de las metrópolis, lo cual presenta ventajas tanto desde un punto de vista productivo como paisajístico, cultural y social. El acelerado proceso de urbanización que se ha dado en todo el mundo ha venido configurando un conflicto campo-ciudad, caracterizado por el avance de las manchas urbanas con los estímulos de la presión demográfica y de la menor rentabilidad de un terreno en su explotación agrícola, ganadera, minera o forestal, en comparación con la que propician los fenómenos sociales al hacer posible -e incluso necesario- su aprovechamiento urbano.
h) Gobernabilidad menos compleja. No podemos dejar de mencionar que la expansión espacial de las áreas metropolitanas implica la integración de nuevos municipios a la problemática de la metrópoli. Se incrementa entonces el número de actores institucionales involucrados, lo cual deja pensar que se complica la ya difícil coordinación de los actores metropolitanos en una gestión conjunta del territorio. En este sentido, el modelo compacto disminuye los costos de transacción y de coordinación entre actores institucionales.
Por lo anterior, una óptima densificación de los centros urbanos es un importante objetivo de la medida que aquí se propone. La iniciativa propuesta tiene la ventaja especial de no limitarse a municipios o zonas declaradas como Zonas de Monumentos Históricos. Lejos de ser una tara o una desventaja para ciertos municipios altamente poblados, el hecho de no ser Zonas de Monumentos Históricos o no contar con un alto número de inmuebles catalogados por el INAH es una garantía de mayor impacto de la propuesta que aquí se hace. En efecto, el hecho de que sólo sean unos cuantos los inmuebles catalogados en estos municipios permite a los particulares disponer más libremente de los inmuebles de su propiedad, con lo que en forma más sencilla se verán persuadidos para adquirir, renovar, construir o modificar inmuebles en el centro de la ciudad. Las restricciones que existen en zonas declaradas patrimonio de la humanidad o en zonas de monumentos históricos no existen en otros municipios que tienen enorme necesidad de ser debidamente densificados y de reactivar la vida económica y social de su centro histórico.
IV. Impulso del turismo, industria sin chimeneas
El desarrollo turístico de las ciudades también es consecuencia lógica de la reforma que aquí se propone, pues inmuebles rehabilitados que ya tienen un valor histórico intrínseco, destacan el carácter cultural, las expresiones populares y personalidad propia de cada región, lo que es un atractivo mayor dada la riqueza cultural de nuestro país. Este atractivo turístico no se circunscribe a ciertas poblaciones reconocidas a nivel mundial, como el reconocimiento que hace la UNESCO de ciudades patrimonio de la humanidad, sino que existen ciudades de indudable belleza que no se encuentran en esa lista y que igualmente pueden potenciar el turismo en nuestro país. Ciudades de belleza indiscutible como Guadalajara, Monterrey, Toluca, San Luis Potosí, Querétaro, Tlaquepaque, Hermosillo, León, entre otras, pueden seguir desarrollando su potencial turístico con un mejor aprovechamiento de sus centros históricos, principalmente con el esfuerzo emprendedor de sus pobladores.
No todo el turismo de nuestro país está relacionado con “sol y playa” ni tampoco se centra en el legado prehispánico. Existe también un importante segmento del turismo que es importante explotar y que tiene que ver con el turismo de congresos, el turismo de ferias y festivales, el turismo religioso, y otras variaciones que pueden explotarse en ciudades medias y grandes del país, sumando variedad y calidad a los ya existentes. Sin ser ciudades con muchos monumentos históricos, las ciudades media y grandes a las que va dirigida esta iniciativa cuentan con una riqueza cultural y social que es atractiva y que vale la pena conservarse.14 En las zonas centrales se dan expresiones que son parte de su patrimonio cultural y que son también atractivas a los visitantes. Ciertas tradiciones, fiestas, bailes públicos y demás situaciones que ocurren en un centro vivo y dinámico es digno de conocerse y explotarse en forma sustentable.
Todo lo anterior se traduce en elementos que propicien la competitividad de nuestras ciudades. La competitividad urbana “tiene que ver con la posibilidad de las ciudades de crear ambientes propicios para el desarrollo de competitividad de sus agentes económicos y sociales”.15 El crecimiento ordenado, el nivel de inversión, la falta de promoción de la economía local, entre otros elementos que se reforzarían, definitivamente inciden en la competitividad de las ciudades y en su percepción.16
“Si se quiere que un centro histórico sea lo que originalmente fue, lo que se conseguirá es congelarlo en el tiempo, pero si se sigue el camino de su historia –que son los espacios de mayor mutación dentro de la ciudad. Se deberán plantear políticas de transformación, desarrollo y sustentabilidad y no políticas de conservación y preservación”.17
El centro histórico es un espacio público no por sus partes (visión monumentalista) sino por el gran significado público y colectivo que tiene el todo. Es un espacio de todos, porque le otorga un sentido de identidad colectiva a la población, pero en un contexto de disputa del poder simbólico. Es un ámbito de encuentro donde la población disputa, socializa e intercambia.18
V. Protección de monumentos históricos céntricos
El Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) hace una importante labor al catalogar y registrar inmuebles de valor histórico. En cumplimiento a lo dispuesto los artículos 35 y 36 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, el INAH realiza los estudios técnicos y registra aquellos inmuebles que deben ser preservados y protegidos.
Consideramos que la propuesta que a aquí se hace coadyuvará los fines últimos de esa noble Institución, en el sentido de que los particulares, de muto propio , inviertan en la restauración, rehabilitación y, en última instancia obvia, la reutilización de estos importantes inmuebles que son parte de nuestra cultura. Si bien el INAH hace una labor muy destacable, como toda dependencia pública puede no tener los medios materiales para hacer el registro total de los edificios y monumentos que deban catalogarse. Como suele ocurrir en muchas listas, no siempre están todos los que son, ni siempre son todos los que están. Por esa razón, en la posible circunstancia de que algún monumento digno de ser registrado no cuente en estos momentos con el reconocimiento del INAH, ello no deberá ser óbice para que los esfuerzos que hagan los contribuyentes de mejorarlos sea reconocido por el Estado mexicano, vía deducción inmediata de la inversión.
VI. Pertinencia de la propuesta
Estamos convencidos que desde el Congreso federal se pueden crear diversas normas que incidan en un crecimiento más ordenado de nuestras ciudades. En esa tesitura, esta iniciativa se inscribe como un incentivos más para propiciar que antes de que los desarrolladores urbanos, los ciudadanos y las empresas decidan alejarse de los núcleos de población por razones económicas, contemplen la posibilidad de construir o restaurar dentro de los centros históricos los inmuebles que sirvan a su desarrollo. Es una medida más, de muchas que se tienen que establecer, para propiciar el relanzamiento económico de centros históricos de aquellas ciudades donde se ha ido abandonando esa zona y que se amenaza con su deterioro.
Esta iniciativa tiende complementar la que fue presentada recientemente por el diputado Ricardo Villarreal García, de mi propia bancada. En conjunto, dicha iniciativa, enfocada en el ámbito turístico y esta iniciativa enfocada en el impulso económico de las ciudades y su densificación, darían cobertura a un número importante de ciudades que actualmente no disfrutan de beneficio fiscal alguno y que por sus características tendrían enormes beneficios a la sociedad.
La medida que se propone con esta iniciativa debe sumarse en ese cúmulo de políticas, legislaciones y demás planteamientos para lograr los fines que aquí se proponen. Esta iniciativa es pertinente, puesto que suma un esfuerzo más, desde el ámbito federal, con relativamente bajo coste, para lograr fines que persigue nuestro país.
El 30 de marzo de este año se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Decreto presidencial que, entre otras disposiciones fiscales, prevé un incentivo para las inversiones en el centro histórico (y zonas de importancia histórica) de distintos municipios del país. Dicho incentivo ha existido, con modificaciones desde la publicación del “DECRETO por el que se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el rescate del centro histórico de la Ciudad de México”, publicado en el D.O.F. el 8 de octubre de 2001. En su actualidad, e incentivo regulado en los artículo 1.9 y 1.10 del decreto mencionado excluye a ciudades que presentan problemáticas especiales derivadas de la inadecuada densificación. Concretamente, los municipios que gozan del incentivo son: Ciudad de México, Mérida, Morelia, Ciudad y Puerto de Veracruz, Mazatlán, Oaxaca de Juárez y Puebla de Zaragoza.
El incentivo presidencial, que pretendemos legislar en beneficio de un número más amplio de municipios, consiste en la deducción inmediata hasta el 100% de las inversiones que se efectúen en inmuebles ubicados en las zonas especiales de dichos municipios; en forma coloquial se refiere a los centros históricos de las ciudades mencionadas. Ciertamente ya existe en el artículo 220 de la Ley del Impuesto sobre la Renta un beneficio similar de deducción acelerada (74% anual), pero se refiere exclusivamente a la adquisición (y no rehabilitación) de inmuebles declarados monumentos arqueológicos por el INAH o en INBA, en la zonas metropolitanas ahí descritas.
El único parámetro objetivo que podemos derivar del Decreto Presidencial es la declaratoria de Zonas de Monumentos Históricos. Es decir, la vocación del incentivo que existe es meramente de preservación del valor histórico. Con la propuesta que aquí se hace pretendemos incluir un elemento de enorme relevancia a la conformación de las ciudades mexicanas y que tienen que ver con la debida densificación y con el abandono de los centros de las ciudades como lugares de dinamismo económico, social y cultural.
Solicité al Centro de Estudios de la Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados información sobre el gasto fiscal que ha significado el Estímulo para el rescate de las zonas de monumentos. El 15 de febrero de 2013 recibí el oficio CEFP/IFO/230/2012, emitido por el C. Director General del CEFP, el Li. Raúl Mejía González, su amable respuesta a mi solicitud de información. En el oficio señalado se señala que en la parte relativa al gasto fiscal por la deducción inmediata de las inversiones se estima que para el 2013 se estima será de 99.00 (noventa y nueve) millones de pesos, y que en años anteriores ha sido de 118.6 (ciento diez y ocho punto seis) millones para 2009, 163.4 (ciento sesenta y tres punto cuatro) millones para 2010, 154.4 (ciento cincuenta y cuatro punto cuatro) millones para 2011 y 95.2 (noventa y cinco punto dos) millones para 2012. Respecto al gasto fiscal que haya podido representar el incentivo consistente en considerar que el costo de adquisición es de al menos 40 por ciento del precio del inmueble, no se cuenta con estimación por parte de la SHCP.
La información que nos proporciona el CEFP es muy valiosa y no debemos perder de vista que, en estricto sentido, la deducción inmediata no es más que una posibilidad acelerada de hacer una deducción. Esto es, el “gasto fiscal” en realidad sólo es la acumulación en un solo ejercicio de lo que se haría en varios ejercicios; no hay por tanto un gasto fiscal superior a lo que normalmente ocurriría en varios ejercicios. También debe considerarse que el Decreto en vigor ya contempla un número importante de ciudades del País, con lo cual no debe esperarse un aumento desmedido del supuesto gasto fiscal.
Los números que arroja la información del CEFP deben contrastarse con el beneficio que recibiríamos en términos económicos y con los esfuerzos que hacen otros niveles de gobierno. Concretamente, los aproximadamente 100 (cien) millones de pesos que se consideran en “gasto fiscal” federal para el 2013 puede ponderarse con el hecho de que en 2002, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal anunció un presupuesto de 500 (quinientos) millones de pesos destinados a rehabilitar una parte del centro, presupuesto que fue destinada para invertirse en ese año y sólo en un núcleo pequeño de calles.19 También, entre 2001 y 2003 la Sociedad Centro Histórico en la Ciudad de México, con capital privado, invirtió ella sola casi 1,000 (mil) millones de pesos. Es evidente que el gasto fiscal federal es reducido si lo comparamos con los esfuerzos que hacen los gobiernos locales y aún menor si lo comparamos con la inversión privada. Un pequeño sacrificio en la recaudación federal (que, repito, en estricto sentido es sólo una aceleración de la deducción, pero no una nueva deducción), puede detonar enormes inversiones privadas y con ello lograr el objetivo que pretende esta medida.
Los logros de esta medida pueden medirse en términos de inversión privada. De probarse que no ha existido el resultado que se espera podría eliminarse, con lo cual se verá satisfecha la idea de quienes consideran que una medida extrafiscal ha de ser temporal. Sin embargo, de ser exitosa y lograrse el impacto deseado, debería mantenerse, incluso ampliarse en sus objetivos.
VII. Observaciones especiales del texto propuesto
1. Se incorpora un artículo dentro del Capítulo II, del Título VII de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en virtud de que se trata de un estímulo fiscal relacionado con la deducción inmediata de activo fijo.
2. El primer párrafo del artículo propuesto limita la posibilidad de hacer deducción inmediata de inversiones hechas en inmuebles ubicados en municipios con más de 300,000 (trescientos mil) habitantes y dentro de un radio de 2.5 kilómetros de la ubicación del Ayuntamiento. Este radio contempla en su totalidad la zona urbana que comprendía a las ciudades medias hasta entrado el siglo XX y es incluso mayor al perímetro que actualmente componen algunas zona de Monumentos que cuentan con incentivo. Este criterio, por tanto, considera la distancia, pero también el momento histórico de formación de las ciudades medias mexicana.20 Asegura que el área cubierta incluya al menos las llamadas manzanas fundacionales de los municipios; es decir, las calles de lo que puede considerarse el centro histórico del municipio. Además del centro histórico del municipio, el área puede comprender parcialmente algunos barrios históricos o zonas importantes para la identidad y la historia del municipio. En esto último, dada la diversidad de cada lugar, en este primer acto legislativo ha sido intencional no entrar a una polémica sobre el valor histórico de cada barrio; no descartamos que en un futuro, sea por Ley o por disposiciones del Ejecutivo, se incluyan más áreas de valor económico e histórico.
3. La técnica legislativa de establecer kilómetros como parámetro objetivo respecto a uno de los elementos del tributo no es novedosa, sino que se aplica en distintas disposiciones fiscales. Por ejemplo, la deducción de gastos en restaurantes se permite cuando se realizan a una distancia de 50kms del domicilio fiscal del contribuyente, o la tasa del 11% de IVA para región fronteriza va acompañado de un parámetro de 20 kilómetros que el legislador ha considerado. En este último caso, el Ejecutivo en su facultad reglamentaria ha especificado, incluso aumentado, el territorio donde se tiene que aplicar dicha tasa; en la propuesta que hacemos el Ejecutivo perfectamente podría dar mayor amplitud al área incluida o especificarla con ayuda de disposiciones generales que se apoyen en estudios de dependencias como el INAH o INEGI.
4. La población mayor a 300,000 habitantes es un parámetro objetivo que distingue a municipios de una importancia económica y demográfica relevante, mismos que pueden compartir problemas de baja densificación y abandono social y económico de las zonas céntricas.
5. El párrafo primero se refiere exclusivamente al tratamiento de inversiones en inmuebles propios, mientras que el párrafo segundo se trata de una estimación o mínimo a considerar como valor de adquisición del inmueble a quien lo enajena, de esa forma no le resultaría tan gravosa dicha enajenación. Este segundo párrafo pretende reconocer que es común que por tratarse de construcciones antiguas, sus propietarios no siempre guardan información suficiente que demuestre el costo de adquisición, lo que resulta en un alto impuesto a pagar por los rendimientos de la enajenación;
6. Por la vocación de detonar la economía que tiene esta iniciativa, es que se señala en el segundo párrafo del artículo propuesto que para disfrutar del estímulo el comprador deba efectuar una inversión mínima en un tiempo determinado. Así pues, el comprador, deberá considerar que el beneficio que pretende obtener el vendedor deberá acompañarse de una actuación inmediata de inversión, sin la cual él será responsable solidario.
7. Gran parte de lo que se propone ya existe en el Decreto presidencial que antes hemos expuesto, simplemente se hacen algunas adecuaciones y, sobre todo, se amplía significativamente el espectro.
Por todo lo anterior, nos permitimos someter a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se adiciona el artículo 221-B a la Ley del Impuesto sobre la Renta para quedar como sigue:
Artículo 221-B
Se otorga un estímulo fiscal a los contribuyentes que tributen conforme a los títulos II o IV, Capítulo II, Sección I y Capítulo III, de esta Ley, consistente en la posibilidad de efectuar, en lugar de la deducción prevista en otras disposiciones, la deducción inmediata y hasta por el 100% de las inversiones que efectúen en bienes inmuebles ubicados en municipios con una población mayor de 300,000 habitantes y dentro de un perímetro de 2.5 kilómetros del domicilio del Ayuntamiento, siempre que éste último no sea modificado con posterioridad a la entrada en vigor de esta disposición y se ubique dentro del perímetro de fundación del municipio. Las inversiones que aquí se señalan incluyen construcciones nuevas, así como las reparaciones y adaptaciones a los bienes inmuebles mencionados. Los datos de población y distancias serán los que Inegi tenga reconocidos en estadísticas y mapas.
Tratándose de la enajenación de los bienes inmuebles definidos en el párrafo anterior, el enajenante podrá considerar que el costo comprobado de adquisición actualizado del inmueble sea cuando menos el equivalente al 40% del monto de enajenación de que se trate. Los contribuyentes podrán optar por aplicar lo dispuesto en este párrafo siempre que sea comprobable que el adquirente efectúe, adicionalmente a la compra, una inversión mínima en el inmueble equivalente al monto de enajenación señalada, dentro de los dos años inmediatos siguientes a la fecha de enajenación. Para la aplicación de este estímulo el adquirente deberá aceptar en forma incondicional la responsabilidad solidaria de pago del impuesto sobre la renta que se haya dejado de pagar por el enajenante del inmueble, mismo que le será exigido en caso de no cumplir en tiempo y forma con la inversión exigida en el inmueble. Los montos y aceptación de responsabilidad solidaria deberán constar en la escritura pública donde conste la compraventa.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Se agradece al doctor César Augusto Domínguez Crespo haber permitido la consulta de su libro “Los Fines Extrafiscales de los Tributos”, en proceso de publicación, a efecto de tomar diversas referencias jurisprudenciales y doctrinales.
2 [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXIV, Septiembre de 2011; Pág. 506.
3 Ver Perló Cohen, Manuel y Bonnafé, Juliette: <Análisis y evaluación de dos modelos para el financiamiento del centro histórico de la Ciudad de México>, en A.A.V.V.: Financiamiento de los centros históricos de América Latina y El Caribe , FLACSO, Quito, 2007. P. 116
4 Perló Cohen, Manuel y Bonnafé, Juliette: <Análisis y evaluación... Op. Cit. 121
5 Carrión M. Fernando: <El centro histórico como objeto del deseo>, en A.A.V.V.: Regeneración y revitalización urbana en las Américas: hacia un Estado estable , FLACSO-WWICS-USAID, Quito, 2005. P. 42
6 Cabrero Mendoza, Enrique: <Introducción>, en Cabrero Mendoza, Enrique (Coordinador): Competitividad de las ciudades en México: La nueva agenda urbana , Secretaría de Economía-CIDE, México, 2009. p. 11
7 Coulomb, René; León, Pedro; Puebla, Claudia y; Castro, José: <Efectos de la promoción de vivienda de interés social en México, Tecnología y construcción, Vol. 25-II, 2009. P. 40
8 En el mismo sentido ver Carrión M. Fernando: <El centro histórico como objeto... op.cit. p. 42
9 Véase Topelson, Sara: El costo de la ciudad, Ponencia de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Reordenación del Territorio, SEDESOL, EXPOCHIHAC, 18 de octubre de 2012 en http://www.cihac.com.mx/VFORO/MESA%202/05-%20Arq%20Sara%20Topelson-S EDESOL-EL%20COSTO%20DE%20LA%20CIUDAD%20%5BModo%20de%20compatibilidad%5D .pdf
10 Línea de Acción V.1.1.2. Incorporación de suelo al desarrollo urbano
11 Véase Coulomb, R.; León, P.; Puebla, C. y; Castro, J.: <Efectos de la promoción... Op. Cit. p. 32
12 Termino Utilizado en: Carrión, Fernando: <El financiamiento de la centralidad urbana: el inicio de un debate necesario>, en A.A.V.V.: Financiamiento de los centros históricos de América Latina y El Caribe , FLACSO, Quito, 2007.
13 Chagoya Gama, Jorge Ignacio; García Galván Joel, y; Rendín Contreras, Héctor Javier: Una reflexión sobre el modelo urbano: ciudad dispersa-ciudad compacta>, Proceedeings, Universidad Politécnica de Catalunya, 5th International Conference Virtual City and Territory, Barcelona, 2009.
14 En el mismo sentido: Soltero, Gonzalo: <Identidad narrativa y el centro histórico (de la Ciudad) de México>, Andamios, Volumen 6, No. 12, diciembre 2009. P. 134
15 Cabrero Mendoza, Enrique: <Introducción>, en Cabrero Mendoza, Enrique (Coordinador): Competitividad de las ciudades en México: La nueva agenda urbana , Secretaría de Economía-CIDE, México, 2009. p. 11
16 Véase Barbarín Rodríguez José Reynaldo y Rojo Calzada, Pablo: <Percepciones de la competitividad>, en Cabrero Mendoza, Enrique (Coordinador): Competitividad de las ciudades en México: La nueva agenda urbana , Secretaría de Economía-CIDE, México, 2009. p. 105 y sigs.
17 Carrión M. Fernando: <El centro histórico como objeto... Op. Cit. p. 40
18 Ver Carrión M. Fernando: <El centro histórico como objeto... Op. Cit. p. 42
19 Ver: Perló Cohen, Manuel y Bonnafé, Juliette: <Análisis y evaluación... o Op. Cit. p. 139 y sigs.
20 Ver Álvarez de la Torre, Guillermo: <Estructura y temporalidad urbana de las ciudades intermedias en México>, Frontera Norte, Vol. 23, No. 46, julio-diciembre, 2011; Álvarez de la Torre, Guillermo Benjamín: <El crecimiento urbano y estructura urbana en las ciudades medias mexicanas>, Quivera, Vol. 12, núm 2, 2010, p. 94-114.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 28 de febrero de 2013.
Diputado Diego Sinhué Rodríguez Vallejo (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Civil Federal, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Los proponentes, Ricardo Mejía Berdeja y Ricardo Monreal Ávila, integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración del pleno iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la Ley General de Salud, adicionando los artículos 71 Bis a 71 Quáter, y del Código Civil Federal los artículos 60, 360 y 370, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
Reconocida por la Organización Mundial de la Salud como asunto de salud pública mundial, la infertilidad es una enfermedad del sistema reproductivo definido como la incapacidad de lograr un embarazo clínico después de 12 meses.
La infertilidad afecta cerca de un 1.5 millones de parejas. Se calcula que 1 de cada 6 parejas padece problemas de concepción y un porcentaje mínimo sabe que existen posibilidades reales y accesibles para lograr la fecundación.
Sin embargo, el manejo de la infertilidad, es ahora más ágil y eficiente debido a los significantes logros que se han obtenido en los últimos años. En la actualidad, dentro del ámbito de la medicina de la reproducción, los términos infertilidad y esterilidad se ocupan de manera indistinta para hablar de pacientes que no pueden concebir.
De esa manera, esterilidad se define como la ausencia de concepción luego de un año de relaciones sexuales sin protección. Esta problemática afecta a 1.5 por ciento de parejas en México, sin posibilidad a tener descendencia.
Sin embargo, el desarrollo científico y tecnológico no, es solo una herramienta útil para que las mujeres y hombres puedan tener descendencia, sino coadyuvan a ejercer el derecho que tiene toda persona a participar en el progreso científico y a los beneficios que resulten de él.
Uno de los principales avances científicos y tecnológicos son los métodos de reproducción asistida, que han sido un solución eficaz para combatir los problemas de salud más importantes en la materia: la esterilidad e infertilidad, pero también han hecho posible que los individuos cuenten con alternativas de instituir una familia, y con ello su desarrollo personal pleno.
Sin duda, desde hace unas décadas la fecundidad y la maternidad han pasado a pertenecer al “orden médico”. La concepción y la maternidad ya no dependen sólo del azar y la incertidumbre. Los avances y descubrimientos científicos y tecnológicos han posibilitado el desarrollo y utilización de técnicas de reproducción asistidas como opciones a la esterilidad, algunas de ellas inimaginables hasta hace muy poco tiempo. Entre estas “maternidades intervenidas”, la maternidad subrogada constituye en la actualidad uno de los temas bioéticos de relevancia en el debate público en algunos países como Inglaterra y Estados Unidos. La aparición de estas nuevas tecnologías plantea nuevos retos éticos y nuevas respuestas socio-culturales para los países latinoamericanos en materia de salud reproductiva.
En la reproducción asistida encontramos a la denominada maternidad subrogada, que tiene la peculiaridad de agrupar para su realización a varias técnicas de reproducción asistida a la vez, dependiendo de la modalidad que se trate, de esta manera podemos encontrar el uso de la inseminación artificial, la fecundación in vitro, la implantación del embrión en el útero, e incluso la manipulación embrionaria para corregir errores congénitos o para simplemente seleccionar el sexo del nuevo ser.
Se denomina maternidad subrogada la gestación de sustitución o alquiler de útero al acto productor que genera el nacimiento de un niño gestado por una mujer sujeta a un pacto o compromiso mediante el cual debe ceder todos los derechos sobre el recién nacido a favor de otra mujer que figurará como madre de éste.
Para realizar esta técnica hay varias combinaciones de personas que pueden contribuir a la concepción y al nacimiento; el bebé puede ser hijo biológico de la mujer en estado gestacional, o ser fruto del óvulo de otra mujer previamente fertilizada e implantado en el útero de la gestante, mediante la técnica de transferencia de embriones, en este segundo caso, la gestante no tiene ninguna conexión genética con el bebé, siendo la madre biológica la donante del óvulo.
La maternidad de sustitución admite las siguientes modalidades:
1. Subrogación tradicional; y 2. Subrogación gestacional.
Subrogación tradicional. La madre gestacional aporta también su óvulo, pero el espermatozoide proviene del padre que solicita la subrogación o de un donante. El bebé es concebido por medio de inseminación artificial o fecundación in vitro.
Subrogación gestacional. Cuando el óvulo y espermatozoide son aportados por la pareja que solicita la subrogación. En estos casos, la mujer embarazada no tiene ninguna relación genética con el bebé, y se le conoce como madre portadora o madre gestacional. Este embarazo se alcanza mediante fecundación in vitro.
La maternidad subrogada también se subdivide en
3. Subrogación lucrativa; y 4. Subrogación altruista.
Subrogación lucrativa: Cuando la madre gestacional ofrece llevar el embarazo acabo de una suma de dinero. En este caso, las madres suelen trabajar por medio de una agencia especializada en maternidad subrogada. El monto a recibir varía según el contrato negociado, y suele contemplar pagos adicionales para embarazos múltiples y de alto riesgo.
Subrogación altruista: Se da cuando una mujer acepta gestar un hijo por cuenta de otra de manera gratuita, generalmente por mediar entre ella y la pareja implicada un lazo de amor, amistad o parentesco.
Esta clase de maternidad subrogada se realizará sin fines de lucro para los padres subrogados y la mujer gestante, además procurará el bienestar y el sano desarrollo del producto durante el periodo gestacional. Por lo cual dentro de las modalidades de la figura de maternidad subrogada, en la subrogación altruista se debe de concretar de un marco jurídico adecuado a las necesidades y avances científicos y tecnológicos acorde a nuestra realidad social.
En el marco normativo de las técnicas de reproducción humana asistida en nuestro país, consideramos pertinente puntualizar que, de alguna manera, las legislaciones civiles del Distrito Federal y del estado de Tabasco son las que van marcando la pauta en cuanto a poca legislación que existe en ésta materia, y por ende, son estas legislaciones en las que encontramos disposiciones más expresas en materia de reproducción asistida.
Al respecto, el Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano considera en su actividad legislativa la obligación de plasmar la realidad social actual, con el objetivo que, las mujeres y sus parejas puedan ejercer sus derechos reproductivos tanto como otros derechos fundamentales.
Argumentación
Es menester dejar implícito en la ley el derecho a la procreación considerado en los derechos reproductivos, mediante técnicas de reproducción asistida, reglamentando cada una de sus vertientes garantizando así la maternidad cuando las mujeres y sus parejas se vean imposibilitadas de concebir de manera natural, en casos de infertilidad y esterilidad.
La asistencia a los individuos para llevar a cabo su derecho a la procreación corresponde a la ciencia bajo la tutela del Estado y en beneficio de la población en el marco de los derechos humanos que implican el reconocimiento de los derechos reproductivos.
La importancia de proponer y regular ésta técnica de reproducción, representa el desarrollo legislativo que permitirá regular este tema trascendental, al garantizar el acceso a los servicios que involucra para toda la población en un marco de certeza de diferentes accionalidades de la bioética, atendiendo la necesidad de parejas con problemas reproductivos.
Independientemente del desarrollo científico respecto a las técnicas de reproducción asistida, en el aspecto social las técnicas de reproducción asistida tratan los aspectos emocionales y psicológicos que afectan a la pareja con problemas irreversibles de esterilidad e infertilidad, y que no logran adoptar, por tanto, el avance de la ciencia, especialmente en el campo de la medicina, ha posibilitado el desarrollo y utilización de las técnicas de reproducción asistida; una posibilidad más de poder formar una familia.
Cabe recalcar que debe respetarse el deseo de la pareja a ser padres, al aplicar las diversas técnicas de reproducción asistida y de esa manera desarrollar la maternidad y paternidad.
Debe reconocerse que quienes acuden a las prácticas de maternidad subrogada o gestante lo hacen inspirados en el deseo de ejercer sus derechos reproductivos, del mismo modo de quienes procrean de una manera natural. Existen casos en donde la maternidad subrogada o gestante es el único medio al alcance de una persona o una pareja para tener un hijo cuando ellos mismos no lo pueden engendrar biológicamente, o la mujer médicamente carece de la posibilidad de llevar a cabo un embarazo a buen término.
Hay otra justificación a la maternidad por sustitución en la gestación cuando esta práctica sirva de instrumento para hacer efectivo el derecho a la reproducción garantizado en el artículo 4° constitucional, el derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de los hijos.
La sociedad debe adaptarse a los cambios tecnológicos, en especial cuando pueden resolver problemas de esterilidad e infertilidad, en todo caso, es mejor, sentar unas bases comprensivas y no cerrar los ojos ante una realidad.
Por otro lado, la ley debe prever el cumplimiento de las obligaciones para la maternidad subrogada, mediante un instrumento suscrito ante un notario, en el que se establece el acuerdo de voluntades a título gratuito mediante el cual una mujer con capacidad de goce y ejercicio se compromete a gestar el producto fecundado e implantado en su útero y gestarlo hasta las 40 semanas de embarazo o antes, por existir prescripción médica; lo anterior en beneficio de dos personas unidas mediante matrimonio o que viven en concubinato y aportan su carga o material genético a través de un óvulo y un espermatozoide fecundados e implantado en el útero de la mujer que se faculta como mujer gestante y que concluye con el nacimiento.
Se requiere necesariamente la previa tipificación legal y la intervención de la autoridad pública. Así como al juez le corresponde verificar que los requisitos y procedimientos para que la adopción se cumpla, del mismo modo debería atribuirse a ésta autoridad la facultad para revisar las solicitudes de maternidad subrogada o gestante, comprobar el cumplimiento de requisitos y dictar la resolución correspondiente.
Fundamento legal
La iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción 11, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo fundado y expuesto, sometemos a consideración de la Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma la Ley General de Salud, adicionando los artículos 71 Bis a 71 Quáter, y del Código Civil Federal los artículos 60, 360 y 370
Artículo Primero. Se reforma la Ley General de Salud, adicionando los artículos 71 Bis a 71 Quáter, para quedar como sigue:
Artículo 71. La Secretaría de Salud prestará, a través del Consejo Nacional de Población, el asesoramiento que para la elaboración de programas educativos en materia de planificación familiar y educación sexual le requiera el sistema educativo nacional.
Se denomina maternidad subrogada, la gestación de substitución o alquiler de útero al acto productor que genera el nacimiento de un niño gestado por una mujer sujeta a un pacto o compromiso mediante el cual debe ceder todos los derechos sobre el recién nacido a favor de otra mujer que figurará como madre de éste.
Artículo 71 Bis. Se definen las técnicas de reproducción asistida como todos los tratamientos o procedimientos que incluyen la manipulación tanto de ovocitos como de espermatozoides o embriones humanos para el establecimiento de un embarazo. Esto incluye pero no está limitado sólo a la fecundación in vitro y la transferencia de embriones, la transferencia intratubárica de gametos, la transferencia intratubárica de cigotos, la transferencia intratubárica de embriones, la criopreservación de ovocitos y embriones, la donación de ovocitos y embriones, y el útero subrogado.
I. Las técnicas de reproducción asistida, se deberán llevar a cabo en centros autorizados por la Secretaría de Salud que cuenten con el equipo especializado y necesario que la misma indique. Se permite la práctica de las siguientes técnicas de reproducción asistida:
a) Fertilización extracorpórea: GIFT (transferencia de gametos a las trompas de Falopio), FIV (fertilización in vitro), la que se llevará a cabo
1. Cuando el embrión se implante en el útero de la misma mujer que otorga el óvulo.
2. Cuando el embrión se implante en el útero de mujer distinta a la que otorga el óvulo; el procedimiento debe ser bajo la modalidad de subrogación altruista; sin fines lucro a través de un contrato.
b) Inseminación artificial: intravaginal, intracervical, intrauterina, intraperitonial, intratubaria.
Artículo 71 Ter. La técnica de gestación subrogada se realizará solamente
I. Cuando haya posibilidades razonables de éxito y no supongan riesgo grave para la salud de la mujer o la posible descendencia;
II. En mujeres mayores de edad, en edad reproductiva en buen estado de salud psicofísica, psicológica, no ser adicta a bebidas alcohólicas ni sustancias psicotrópicas y no padecer ninguna enfermedad que pueda ser transmitida mediante la gestación.
III. Cuando se compruebe que alguno o ambos progenitores, luego de rigurosos estudios realizados ante las instituciones de salud, no puedan tener descendencia directa por su deficiencia fisiológica o patológica irremediablemente.
IV. Cuando se conste de un instrumento suscrito ante un notario, en que se establece el acuerdo de voluntades a título gratuito mediante el cual una mujer con capacidad de goce y ejercicio se compromete a gestar el producto fecundado e implantado en su útero y gestarlo hasta las 40 semanas de embarazo o antes, por existir prescripción médica; lo anterior en beneficio de dos personas unidas mediante matrimonio o que viven en concubinato y aportan su carga o material genético a través de un óvulo y un espermatozoide fecundados e implantado en el útero de la mujer que se faculta como mujer gestante y que concluye con el nacimiento. De igual manera la mujer y el hombre que contratan a la mujer gestante deberán asumir los derechos y obligaciones que les corresponda, independientemente de las características o condiciones es que nazca el producto.
Artículo 71 Quáter. Los centros hospitalarios donde se desarrollen las técnicas de reproducción asistida, deberán llevar un registro de las historias clínicas individuales, en las que se deberá de precisar el tipo de técnica adoptada para cada caso y los resultados médicos, además tales registros deberán de ser tratados con las reservas exigibles en lo relativo al escrito secreto de la esterilidad de los usuarios; así como también ambos progenitores y la persona que llevará a cabo la gestación deberán tener pleno conocimiento del procedimiento al que serán sometidos, así como de las implicaciones y riesgos médicos que podrán ocurrir.
I. Se deberá implantar al útero solamente el número de embriones considerando científicamente como el más adecuado para asegurar el embarazo, en caso de que durante el embarazo o el parto se presente alguna complicación se deberá atender en primera instancia la vida de la madre gestante.
II. Una vez realizada la gestación subrogada, los padres, así como la mujer gestante sustituta se deberán someter a un tratamiento psicológico durante el embarazo así como después del parto, principalmente la madre gestante. La mujer gestante deberá ser sometida a un examen ginecológico mensual, lo anterior para llevar un seguimiento del desarrollo adecuado del embrión.
Artículo Segundo. Se reforman los artículos 60, 360 y 373 del Código Civil Federal, para quedar como sigue:
Artículo 60. Para que se haga constar en el acta de nacimiento el nombre del padre de un hijo fuera del matrimonio...
La madre no tiene derecho...
En las actas de nacimiento no se expresará que se trata en su caso de hijo natural, o habido como consecuencia de cualquier método de reproducción asistida, en los casos en los que participe la madre subrogada, deberá estar ordenado por la adopción plena.
Se entiende por maternidad subrogada, gestación de sustitución o alquiler de útero al acto productor que genera el nacimiento de un niño gestado por una mujer, sujeta a un pacto o compromiso mediante el cual debe ceder todos los derechos sobre el recién nacido a favor de otra mujer que figurará como madre de éste.
Artículo 360. La filiación de los hijos nacidos fuera de matrimonio resulta, con relación a la madre, del solo hecho del nacimiento. Respecto del padre sólo se establece por el reconocimiento voluntario o por una sentencia que declare la paternidad.
Sin embargo, como una excepción de esta presunción, cuando en el proceso reproductivo participe una segunda mujer, se presumirá madre legal a la mujer que contrata, ya sea que esta última provea o no el óvulo.
Artículo 373. Cuando se trate de un hijo nacido como resultado de un contrato de maternidad subrogada, el hijo de una mujer casada no podrá ser reconocido como hijo de otro hombre distinto al marido, sino cuando éste lo haya desconocido y por sentencia ejecutoria se haya declarado que no es hijo suyo.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputados: Ricardo Mejía Berdeja, Ricardo Monreal Ávila.
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de los Códigos Civil Federal, y Federal de Procedimientos Civiles, a cargo del diputado Marcelo de Jesús Torres Cofiño, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Marcelo de Jesús Torres Cofiño, con el carácter de diputado federal de la LXII Legislatura en la Cámara de Diputados e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la fracción I del numeral 1 del artículo 6 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 669, 670, 671, 677 y 705 todos del Código Civil Federal; y se adiciona un artículo 371 Bis al Código Federal de Procedimientos Civiles, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La desaparición de personas es un problema que debe ser atendido desde diversas vertientes, que abarcan desde la prevención del delito, la sanción penal, e incluso, regular las consecuencias legales que dicha desaparición podría acarrear.
Cuando una persona desparece de su entorno familiar, y ninguno de sus familiares y conocidos sabe de su paradero, se deben de atender las obligaciones que la persona pudo haber adquirido, ya sea respecto de sus negocios, bienes muebles e inmuebles, obligaciones civiles etc., incluso cuando ha pasado ya un tiempo considerable de su desaparición, es necesario iniciar una sucesión testamentaria para cumplir con las obligaciones legales y administración del patrimonio de la persona ausente.
Actualmente, cada legislación civil local establece procedimientos de carácter civil para determinar primeramente la ausencia de la persona para posteriormente contar con una presunción de muerte declarada por un juez familiar.
En los términos del Código Civil Federal, se deduce que para que hacer efectivos el cobro de seguros, o la extinción de obligaciones, es necesario que se declare judicialmente la presunción de muerte, la cual necesita previamente haber realizado un procedimiento de declaración de ausencia, y que exista resolución judicial de ello.
Sin embargo, para que ello sea posible, se deben observar los términos que la legislación prevé, y en el caso del Código Civil Federal se deben esperar dos años a partir de que se nombró representante del ausente, lo cual puede tardar hasta cuatro meses, para que proceda la solicitud de declaración de ausencia, y a su vez, se exige que deben transcurran seis años a partir de que ésta se hizo para que el juez haga la declaración de presunción de muerte
Como podemos observar, los tiempos establecidos en el Código Civil Federal para concluir con una presunción legal de muerte resultan evidentemente excesivos y podrían verse rebasados por el tiempo que puede llevarse a cabo un procedimiento en el cual se exija el cumplimiento de una obligación o su extinción, como por ejemplo un juicio hipotecario; o de igual manera, podrían existir causas de fuerza mayor que impidan el cumplimiento de las obligaciones por parte de los representantes que sean nombrados a partir de que se inició el procedimiento de declaración de ausencia.
En tal tesitura, y respetuosos de la competencia que dicha materia tienen las entidades federativas de acuerdo a lo previsto en el artículo 124 de nuestra norma fundamental, se considera de especial importancia que desde esta Cámara de Diputados se promuevan acciones que permitan a los ciudadanos contar con procedimientos legales mediante los que se realicen procedimientos expeditos que les permitan a las personas contar un acceso a la justicia equitativo, haciendo efectiva la garantía constitucional prevista en el artículo 17 constitucional.
De este modo, la presente iniciativa se encuentra enfocada en reducir los plazos que actualmente se deben agotar para que proceda solicitar la declaración de ausencia, así como para que proceda la declaración de muerte, en los siguientes términos: seis meses para pedir la declaración de ausencia desde el día en que haya sido nombrado el representante; dos años cuando el ausente haya dejado o nombrado apoderado general para la administración de sus bienes; cada ocho meses deberá publicarse la declaración de ausencia tres veces en los periódicos con intervalos de quince días, remitiéndose a los cónsules como está prevenido respecto de los edictos, hasta que se declare la presunción de muerte; dos años desde la declaración de ausencia para que el juez declare la presunción de muerte; seis meses para declarar la presunción de muerte en los casos en que una persona desaparezca por tomar parte en una guerra, o por encontrarse a bordo de un buque que naufrague, o al verificarse una inundación u otro siniestro semejante.
Además se propone que cualquier procedimiento regido por la Ley adjetiva se interrumpa hasta en tanto es resuelto el procedimiento de declaración de presunción de muerte, a efecto de proteger los derechos del representante del ausente y llevar en orden la extinción de las obligaciones que habrían sido contraídas por el ausente.
Por todo lo anterior, se somete a consideración de ésta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto, por el que se reforman los artículos 669, 670, 671, 677 y 705, todos del Código Civil Federal; y se adiciona un artículo 371 Bis al Código Federal de Procedimientos Civiles
Para quedar como sigue:
Primero. Se reforman los artículos 669, 670, 671, 677 y 705 del Código Civil Federal.
Artículo 669. Pasados seis meses desde el día en que haya sido nombrado el representante, habrá acción para pedir la declaración de ausencia.
Artículo 670. En caso de que el ausente haya dejado o nombrado apoderado general para la administración de sus bienes, no podrá pedirse la declaración de ausencia sino pasados dos años , que se contarán desde la desaparición del ausente, si en este período no se tuvieren ningunas noticias suyas, o desde la fecha en que se hayan tenido las últimas.
Artículo 671. Lo dispuesto en el artículo anterior se observará aun cuando el poder se haya conferido por más de dos años .
Artículo 677. La declaración de ausencia se publicará tres veces en los periódicos mencionados con intervalos de quince días, remitiéndose a los cónsules como está prevenido respecto de los edictos. Ambas publicaciones se repetirán cada ocho meses , hasta que se declare la presunción de muerte.
Artículo 705. Cuando hayan transcurrido dos años desde la declaración de ausencia, el juez, a instancia de parte interesada, declarará la presunción de muerte.
Respecto de los individuos que hayan desaparecido al tomar parte en una guerra, o por encontrarse a bordo de un buque que naufrague, o al verificarse una inundación u otro siniestro semejante, bastará que hayan transcurrido seis meses , contados desde su desaparición, para que pueda hacerse la declaración de presunción de muerte, sin que en estos casos sea necesario que previamente se declare su ausencia; pero sí se tomarán medidas provisionales autorizadas por el capítulo I de este Título.
...
Segundo. Se adiciona un artículo 371 Bis al Código Federal de Procedimientos Civiles
Artículo 371 Bis. En caso de que se encuentre pendiente de resolución un juicio de declaración de ausencia o de declaratoria de presunción de muerte, la interrupción cesará tan pronto como se declare ésta última por el juez competente.
Transitorio
Único. El presente decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputado Marcelo de Jesús Torres Cofiño (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
José Francisco Coronato Rodríguez, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, y se cambia el título de dicho cuerpo normativo para quedar como Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los programas sociales deben cumplir una tarea vital dentro del aparato estatal. Éstos se diseñan con el fin de cumplir objetivos o metas que las instituciones estatales no pueden realizar directamente, a modo de brazo ejecutor del Estado, o bien para solventar algunos vacíos de la organización institucional.
Lo cierto es que los programas sociales solventan las fallas o vacíos propios del sistema gubernamental. Si el Estado estuviese cumpliendo cabal e integralmente con las obligaciones que tiene con respecto a la ciudadanía, no tendría mucho sentido echar mano de los programas sociales.
Al privilegiar una política gubernamental eficaz y eficiente que reduzca las fallas o carencias estatales, se disminuirían gastos innecesarios en programas inútiles. Así, en caso de ser realmente indispensable, los programas sociales existentes deben coadyuvar a solventar carencias o necesidades sociales realmente apremiantes, con lo que se dirigirían los recursos de manera más controlada.
Hoy día, la mayoría de los programas sociales son meros paliativos, diseñados para sobre llevar problemas estructurales del sistema económico-administrativo del país, no para resolverlos. Por otro lado, es lamentable que en nuestro país sea característica la inoperatividad de múltiples programas sociales, debido entre otras cosas a un mal diseño o, lo que es peor, a la desviación de sus objetivos para servir a intereses o fines ajenos a los planteados por el programa y las necesidades verdaderas de la población.
No son pocos los intereses políticos que pueden potenciar o limitar un programa social. A lo largo de estos años, hemos sido testigos de cómo se crean y abandonan programas en cada una de las distintas administraciones, en sus diferentes órdenes, para responder a intereses pragmáticos de índole partidista o particular.
Resulta atroz el hecho de que, tomando conciencia de las copiosas necesidades de la gente, se sigan llevando a cabo programas efímeros e ineficaces, y más lamentable aún, el que los recursos sean dilapidados y desviados de sus fines reales.
No han sido pocos los funcionarios que han sido acusados de acciones como éstas. Recientemente, la Procuraduría General de la República (PGR) atrajo la investigación referente al desvío por parte del ex gobernador de Tabasco de mil 900 millones de pesos1 destinados a programas sociales en Tabasco, lo que es un claro ejemplo de la corrupción y la impunidad que impera en los gobiernos, solo por poner un ejemplo:
Asimismo, en lo que se piensa que constituye una reedición del Programa Nacional Solidaridad (Pronasol), instaurado durante la administración salinista, el nuevo gobierno emprendió la llamada “Cruzada Nacional contra el Hambre”. La cual ha sido caracterizada por los fuertes señalamientos de que persigue fines electorales.
Ya que tan sólo en el 2013, se llevarán a cabo comicios en 14 estados. Y es precisamente en éstos donde casualmente se encuentran muchos de los municipios en donde se ubica la población en extrema pobreza y en carencia alimentaria, a la que está dirigido el programa
La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) ha expresado a través de sus voceros que en una primera fase, el programa para combatir la pobreza se aplicará en 213 municipios. De los mil 348 municipios donde habrá comicios, la Cruzada llegará inicialmente a 213 de los 400 que se anunciaron. Empero, resulta importante identificar cuáles son esos 400 municipios.
Cabe agregar que la participación de organismos públicos y no gubernamentales especializados en la materia, tuvieron una participación apenas marginal en cuanto a la elaboración y ejecución del programa. Entre estos organismos se encuentra el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) y el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria.
Precisamente, de acuerdo con el Coneval, 28 millones de personas se encuentran en carencia alimentaria y 11.7 millones en pobreza extrema, y según la SEDESOL la población objetivo del programa en comento asciende a 7.4 millones de personas ubicadas en dos mil 457 municipios.
Como se puede apreciar, la población objetiva apenas representa poco más de la mitad de las personas consideradas en pobreza extrema por el propio organismo.
Los desvíos de recursos, son lamentablemente, práctica común dentro de la administración pública mexicana. En muchas ocasiones, lo que se “desvía” son cuantiosos recursos destinados a programas específicos, los cuales no llegan a su destino y se acumulan en los bolsillos de agentes parasitarios.
Éstas prácticas han sido reconocidas desde el mismo gobierno. En 2011, el entonces Secretario de la Función Pública, Salvador Vega Casillas, apuntó la necesidad de “blindar” los programas sociales, a fin de evitar los desvíos de recursos ante la cercanía de las elecciones presidenciales.
Su propuesta para lograr esto consistía en incentivar la denuncia ciudadana a través de un sistema de recompensas. Con ello, se buscaba que fuera denunciada e investigada cualquier anomalía en cuanto a desviación de recursos, en un ambiente en el que todos seamos observadores y donde se tome en cuenta a cualquier persona que note cualquier circunstancia extraña.
Aún hoy, cuando la retórica en torno a la democracia abunda en los distintos sectores de la política; en un México donde se supone que las elecciones se realizan libremente; donde la firma de tratados internacionales y las propias leyes internas pugnan por buscar el bienestar humano más allá de intereses mezquinos, no son raros los casos en los que se condiciona el apoyo a las personas, obligando a éstas a votar o realizar acciones en pro de algún candidato o partido político.
El uso partidista de los programas sociales es un cáncer que debe ser erradicado. Es fundamental que estos programas puedan desarrollarse libremente, sin que se pongan en juego los intereses de los partidos políticos que detentan el poder o bien, la gama de estratagemas con fines electorales.
Por ello, a la par de la presente ley, se propone la creación de un organismo nacional autónomo, que cuente con un padrón de todos los programas sociales, que lleve a cabo la gestión y la coordinación de los mismos con dependencias gubernamentales y organizaciones civiles, pues los programas sociales, no necesariamente son diseñados desde el orden estatal-gubernamental. En ocasiones, son los particulares quienes articulan los proyectos, de modo paralelo o en colaboración de los gobiernos en turno.
Lo cierto es que hoy día cualquier programa social es creado acorde a la Política Social del gobierno en turno, con lo que los primeros se deben ajustar a los esquemas planteados por el segundo. De este modo, si la visión de la política social de un gobierno es sesgada, el programa social los será por añadidura. Por ende, es pertinente marcar una separación de visión, puesto que el cambio de Política Social de una administración a otra implica en pocos casos la continuación de ciertos programas específicos.
La autonomía en la gestión de los programas sociales puede favorecer a la necesaria continuidad que debe ser inherente a estos, minimizando o desapareciendo el riesgo de que se suspendan dichos proyectos con los cambios de gobierno. Esto permitiría planificar de una manera más adecuada, con proyectos a mediano y largo plazo, a fin de conseguir logros en base a objetivos claros.
En muchas ocasiones, los programas son creados y olvidados en el transcurso de una misma administración. Los recursos necesarios para implementarlos son tirados a la basura, toda vez que la nueva administración abandona los proyectos del antecesor. Con esto, las personas beneficiarias dejan de recibir apoyos, y dar continuidad a los proyectos productivos, por lo que los objetivos planteados no logran cumplirse por falta de tiempo.
Por otro lado, no hay que olvidar que, en la medida en que los programas sociales son diseñados para subsanar problemas inmediatos, no necesariamente atacan problemas de fondo, pero son capaces de identificarlos. Por ello, la nueva instancia encargada de la coordinación de los programas, debe tener atributos para proponer medidas que contrarresten los problemas estructurales, los cuales llegan a ser semilla o la raíz de diversas problemáticas sociales.
Para un mejor resultado de los programas, debe haber una estrecha relación entre ellos, pues siempre hay puntos en común. Para una mejor vinculación, es posible crear un enlace a través del padrón único, desde donde se regulen y administren los programas sociales. De este modo se tendrán más elementos para decidir cuándo un programa está fallando en su funcionamiento y, en su caso, modificarlo o desecharlo, e incluso evitarlo la multiplicación del mismo beneficiario.
De ésta manera la creación, el desarrollo y el control de los programas se llevarían a cabo con mayor eficacia y eficiencia , pues dejaran de estar dispersos, pudiendo mejorar el manejo de los recursos, minimizando a su vez el riesgo de poner en juego los intereses particulares.
Los alcances de los programas sociales son potencialmente vastos, siempre y cuando se lleven a cabo de una manera adecuada. Para esto, es necesario realizar los estudios previos respectivos, contar con una buena planificación y una evaluación constante, antes durante y después del proyecto.
La planificación es importante a la hora de diseñar programas sociales, ya que una inadecuada planificación puede obligar al programa en cuestión a claudicar en sus objetivos o a paralizarlo total o parcialmente.
La cobertura es un problema serio que muchas veces se relaciona con lo anterior. En variadas ocasiones las distancias o los obstáculos entre los poblados y los centros de atención, ya sean centros de salud, escuelas, etc. Son fuente de la falta de cobertura, en los cuales los programas sociales no son la excepción.
Dicha situación la padecen quienes viven en las llamadas zonas de exclusión, que son lugares remotos de difícil acceso. En estos lugares, la atención y la información gubernamental encuentran serias dificultades para llegar a las personas que la necesitan, a pesar de que muchas veces, son éstas las que más requieren ayuda, en ocasiones aún más que aquellos que están inscritos en los programas.
Esta falta de cobertura tiene diversas causas, no siempre metodológicas, sin embargo muchas veces, la inadecuada planificación derivada de procesos de análisis inadecuados o sesgados, intereses políticos o mezquinos, o bien, la cancelación del proyecto por cambio de administración, derivan de un desinterés real por resolver dichos flagelos sociales.
La mayoría de las veces solo se abarcan lugares de suma importancia electoral o, en el mejor de los casos, hasta donde alcancen los recursos.
Otro problema serio podemos vislumbrarlo durante la aplicación de algunos programas sociales, cuando no son resultado de una adecuada técnica de investigación social, carecen de un diagnóstico confiable o de su necesaria actualización, pues en ocasiones, el programa no se va adecuando a las necesidades cambiantes de la población en cuestión.
Cada cierto tiempo cambian las necesidades de la gente, quizá no en esencia, pero siempre se transforman. Por esto, la aplicación de los programas sociales debe actualizarse continuamente, a fin de que se cumplan las metas planteadas en un principio, y siendo acorde a los cambios contextuales.
Para ello, resulta indispensable una evaluación continua, la cual, debe brindar elementos para evitar que las nuevas necesidades, superen al programa en su transcurso. Es necesario no dejar de lado los problemas que se van desarrollando, por lo que la metodología utilizada para su evaluación es fundamental, ya que de ahí dependen los cambios a realizarse y los subsecuentes resultados.
Hay que hacer la distinción entre los conceptos; investigación evaluativa y la evaluación de programas , esto para una mejor calidad al momento de la realización de la evaluación durante el proceso de aplicación del programa. Para Díaz Mario estos conceptos se definen de la siguiente manera:
La investigación evaluativa constituye esencialmente una estrategia metodológica orientada a la búsqueda de evidencias respecto a un programa, pero la evaluación de un programa requiere, además, abordar otros problemas relacionados con los criterios a utilizar para emitir los juicios de valor y con los procesos relativos a la toma decisiones.2
Dicha evaluación deberá ser dirigida por la instancia que lleve el padrón antes mencionado, el cual contará con expertos debidamente certificados en dicha materia, así como observadores de la sociedad civil, para evitar que se desvirtúen los objetivos iniciales. De esta manera se minimizarían los riesgos de una posible desviación de fondos o del mal uso de los recursos presupuestales, físicos y humanos.
Es necesario que se marque una separación saludable entre el gobierno en turno y los programas sociales en sí, para lo cual, se vuelve necesario, cierto grado de autonomía por parte de quienes lleven la administración de los programas sociales, que tiendan a generar su transparencia y por ende garantizar su eficacia y eficiencia.
Debemos dejar atrás el uso asistencialista y clientelar de las políticas sociales en México. Para ello, el Estado tiene que ser garante y salvaguarda de las necesidades de la ciudadanía. Hoy día, estamos desperdiciando demasiados recursos en políticas que no resuelven los problemas de fondo, en vez de invertir de manera responsable y apostar por un proyecto de nación que nos catapulte a mejorar las condiciones de vida de la sociedad mexicana.
Lo ideal sería que no se necesitaran programas sociales, que el Estado cumpliera con sus obligaciones que históricamente le han sido encomendadas. Sin embargo, los programas sociales pertinentes pueden ayudar a que, mientras se resuelven los problemas de fondo, no se ahonde más el margen de conflicto. Pero dichos programas sociales tienen que ser planificados de manera integral, con una visión a largo plazo, dejando de lado cuestiones ajenas al desarrollo del país.
Es tal la disfuncionalidad e ineficacia de muchos de los programas sociales implementados por el gobierno, que muchas organizaciones no gubernamentales como Transparencia Mexicana, se han dado a la tarea de crear los mecanismos o medios para erradicar la corrupción en estas áreas.
Así, se ha incentivado la implantación de medidas concretas para medir la eficacia o eficiencia de los programas sociales. Una de estas medidas es la Iniciativa para el fortalecimiento de la institucionalidad de los programas sociales en México, desarrollada en el marco del convenio de colaboración suscrito entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y organizaciones como Transparencia Mexicana.
Ya ha sido corroborado a través de diferentes centros de investigación, que en México se recauda poco, pero peor aún, gastamos mal. En el 2008 CONEVAL señaló con mucha claridad que hay una gran duplicidad de programas sociales en el sector público; hay muchos programas que básicamente están orientados a lo mismo o que son redundantes. Por ello, se estima que a grandes rasgos, a lo mucho una tercera parte de lo que se destina a programas sociales, está bien gastado.
Mediante esta iniciativa se busca involucrar a las 32 entidades federativas del país y a las dependencias federales que cuentan con programas sociales para que, de manera voluntaria, registren los programas sociales que están llevando a cabo.
Sin gastar más de lo que ya se está destinando a través de las distintas partidas presupuestales de las diferentes dependencias de gobierno, podríamos mejorar sustancialmente las condiciones de vida de muchos mexicanos. El presupuesto destinado tan solo a SEDESOL es enorme y se ha incrementado exponencialmente a lo largo de estos últimos 10 años, pasando de 14 mil 814.4 mdp en 2000 a 80 mil 176.9 mdp en 2010.
Si a esto le sumamos los recursos que las redes de organismos derivados del derecho internacional puedan aportar, veremos que hay elementos para cambiar la situación del país, siempre y cuando se administren adecuada e imparcialmente y con transparencia.
Argumentación
En nuestro país, la política social o las políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los mexicanos, vía programas sociales, son confeccionadas a prurito del gobierno en turno, con lo que la eficacia o eficiencia de dichos programas sociales se ve de continuo seriamente comprometida.
De este modo, la visión electoral y clientelar que es propia de la mayoría de los diferentes órdenes de gobierno, produce el sesgo que caracteriza a su vez, a la mayoría de los programas sociales. Por ende, y en atención a lo explicitado en el apartado anterior, resulta totalmente oportuno profesionalizar la creación, implementación, supervisión, vigilancia y evaluación de los distintos programas sociales. Lo que a su vez implica su desvinculación de la influencia directa que ejerce la administración central.
La autonomía y la imparcialidad que deben caracterizar a los programas sociales deben favorecer a la necesaria continuidad que debe observarse en estos, minimizando o erradicando el riesgo de que la vigencia o durabilidad de dichos proyectos dependa de los cambios de gobierno, incluyendo la subjetividad para su otorgamiento y colonización ideológica.
Para obtener los mejores resultados a partir de la implementación de los diversos programas sociales, se requiere de una estrecha coordinación y relación entre ellos, pues en todos los casos mantienen un fondo común.
Asimismo en aras de lograr una mejor vinculación, se requiere contar con un sistema imparcial, integral, independiente y objetivo que garantice la debida regulación, administración, vigilancia y evaluación de los programas sociales.
Este programa debe contar con herramientas útiles que aseguren la consecución de los fines descritos con antelación, como lo serían el establecimiento de manuales, registros, bases de datos o un padrón único, a cargo de un organismo desvinculado de las pasiones políticas o electorales.
Actualmente, de conformidad a lo establecido en el Apartado B del artículo 26 constitucional, la responsabilidad de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, está a cargo de un organismo constitucional autónomo, con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, llamado Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el cual cuenta con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica que se genere y proveer a su observancia.
Como se puede apreciar, dicho organismo constitucional autónomo cuenta con una serie de competencias, facultades y atribuciones necesarias para regular todo un sistema de información confiable, eminentemente de carácter social, histórico y antropológico.
En tal virtud, el propio instituto podría estar a cargo de la ejecución de un sistema de coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales, mediante un Consejo desde su seno que pueda llevar a cabo tales encomiendas.
Con ello, se estarían reuniendo más elementos para decidir sobre el diseño, la creación y la implementación de los programas sociales, así como para evaluar la eficacia, idoneidad y pertinencia de éstos, de modo que pueda considerarse en su caso su modificación o cancelación.
En esta tesitura, se insiste en que el INEGI es el más apto para realizar dichas tareas. Al estar a cargo un organismo constitucional autónomo que goza de buen crédito y que cuenta con probada capacidad e independencia, el desarrollo y el control de los programas sociales podrían llevarse a cabo con eficiencia, pues se mermará la dispersión, redundancia e indefinición de éstos.
Con lo que se obtendría además, un mejor manejo de los recursos, minimizando a su vez el riesgo de sacrificar el éxito de los programas en aras de favorecer intereses particulares o de grupo, como lo son los de carácter político o electoral.
En tal virtud, se propone reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, la cual constituye la normatividad secundaria del Apartado B del artículo 26 constitucional.
Esto, con el fin de ensanchar la sustancia, la materia de competencia de la normatividad en comento, para que regule lo concerniente al Sistema Nacional de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales que se propone. Así, se pretende modificar al mismo tiempo el propio título de la ley, para quedar como Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto, por el que se reforman los artículos 2, 5, 11, 21, 24, 26, 27, 59, 63, 77, 78, 79, 88 y 92 y se adiciona la fracción V al artículo 4; la fracción IV del artículo 17; la fracción IV del artículo 54, y un artículo 17 Bis, todos de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, la cual cambia de título para quedar como Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales
Único . Se reforman los artículos 2, 5, 11, 21, 24, 26, 27, 59, 63, 77, 78, 79, 88 y 92 y se adiciona la fracción V al artículo 4; la fracción IV del artículo 17; la fracción IV del artículo 54, y un artículo 17 Bis, todos de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, la cual cambia de título para quedar como Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y de Coordinación, Supervisión y Evaluación de programas sociales, en los términos siguientes:
Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La designación de los miembros del consejo del Sistema Nacional de Coordinación Supervisión y Evaluación de Programas Sociales se realizará en un lapso no mayor a 90 días naturales siguientes a la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. El Instituto contará con un plazo máximo de 3 meses, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 17 del éste, por lo que se refiere a las últimas encuestas nacionales publicadas.
Cuarto. El reglamento interno del Sistema Nacional de Coordinación Supervisión y Evaluación de Programas Sociales deberá expedirse en un plazo no mayor a seis meces, contando a partir del día en que entre en vigor el presente decreto.
Quinto. La junta de gobierno del Instituto Nacional de Estadística y Geografía deberá aprobar y publicar en un plazo que no exceda los nueve meses, el programa estratégico del sistema nacional de coordinación y evaluación de programas sociales, y el primer programa anual de programas sociales a que se refiere este decreto.
Sexto. El Sistema Nacional de Coordinación Supervisión y Evaluación de Programas Sociales dispondrá de los recursos materiales, económicos, humanos, administrativos, muebles e inmuebles necesarios para llevar a cabo la consecución de sus fines. Al efecto, el Congreso de la Unión tomará las previsiones presupuestales y de todo tipo, en un tiempo no mayor a 12 meses, posteriores a la publicación el presente decreto en el diario oficial de la federación.
Séptimo. Una vez cumplido lo dispuesto en el transitorio quinto, los programas sociales que deba diseñar, elaborar e implementar la administración pública federal deberán ajustarse a los lineamientos y directrices que el Sistema Nacional de Coordinación Supervisión y Evaluación de Programas Sociales disponga.
Notas
1 Notimex. Solicita PGR atracción de presunto desvío de recursos en Tabasco, visto en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/dd247550efd3e444c54e19d031e 790e3. 6/mar/13
2 Díaz, Mario de Miguel, 2000, La evaluación de programas sociales: fundamentos y enfoques teóricos, Revista de Investigación Educativa, Vol. 18, n.º 2, pag. 290.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los 9 días del mes de abril de 2013.
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez (rúbrica)
Que reforma los artículos 44 y 45 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, a cargo del diputado Genaro Carreño Muro, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, Genaro Carreño Muro, diputado a la LXII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículo 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
La iniciativa propone armonizar la reforma de la administración pública federal del diciembre pasado, con la Ley General para la Inclusión de las personas con discapacidad, referente a la instalación de la junta de gobierno del Consejo Nacional para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (Conadis)
El proyecto adecua, reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General para la Inclusión de las personas con discapacidad.
Exposición de Motivos
En sesión ordinaria con fecha 15 de noviembre de 2012, los diputados de los Grupos Parlamentarios del PRI y PVEM presentaron ante el pleno de la Cámara de Diputados iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde plantea que el tema de las personas con discapacidad sea sectorizado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).
El miércoles 2 de enero del presente año se pública en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el decreto por el cual se modifican diversas dispociones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El pasado 29 de marzo de 2013, se publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el acuerdo por el que se agrupan las entidades paraestatales denominadas Instituto Mexicano de la Juventud, y el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (Conadis), al sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social. En dicho acuerdo, el segundo transitorio instruye a la Secretaría de Desarrollo Social a llevar a cabo la integración de la junta de gobierno del Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad.
En relación a la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, que con la reforma de mayo de 2011, abroga la Ley General de las Personas con Discapacidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de junio de 2005.
Con la nueva Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, entra así, un organismo público encargado de las políticas públicas en materia de personas con discapacidad denominado Conadis (Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad), el cual es motivo de esta iniciativa, y que como órgano promotor de diversas acciones de las diversas secretarías de la administración pública federal, a través de su junta de gobierno con integrantes con voz y no voto como el caso de la Secretaría Desarrollo Agrario Territorial y Urbano, que también es motivo de la reforma.
De lo anterior es importante mencionar que la presidencia de la junta de gobierno es presidida por el titular de la Secretaría de salud, secretaría que toma relevancia en el artículo 44, fracción I, consecuentemente con ello es importante la reformar las fracciones I, II del artículo 44 e intercambiar el orden, es decir la Secretaría de Salud pasaría a la fracción II y la Secretaría de Desarrollo Social a la fracción I, reiterando la importancia de Sedesol como encargado de la elaboración de las políticas publicas hacia las personas con discapacidad.
Que la citada ley, en su artículo 45, establece la integración de una junta de gobierno, la cual es presidida por el titular de la Secretaría de Salud. Por lo que hace obligatoria la presente iniciativa.
Decreto que reforma los artículos 44, I, II y último párrafo; 45 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.
Único. Se reforman los artículos 44, I, II y último párrafo; 45 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.
Artículo 44. La junta de gobierno del consejo estará integrada por nueve representantes del Poder Ejecutivo federal, uno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y cinco representantes de la asamblea consultiva.
Los representantes del Poder Ejecutivo federal serán los titulares de las siguientes dependencias y entidades:
I. Secretaría de Desarrollo Social ;
II. Secretaría de Salud ;
Último párrafo. Asimismo, serán invitados permanentes a la junta de gobierno con derecho a voz, pero no a voto, un representante de cada uno de los siguientes órganos públicos: Secretaría de Turismo, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano , Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, e Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Artículo 45. La junta de gobierno será presidida por el titular de la Secretaría de Desarrollo Social . Los integrantes propietarios contarán con suplentes, quienes deberán tener un nivel mínimo de subsecretario o director general o su equivalente. Los integrantes propietarios o suplentes, en el ejercicio de sus funciones contarán con derecho a voz y voto.
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal realizará las adecuaciones necesarias al Reglamento de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, publicado el 30 de noviembre de 2012 en el Diario Oficial de la Federación, en un plazo no mayor de 30 días.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputado Genaro Carreño Muro (rúbrica)
Que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
José Francisco Coronato Rodríguez, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el Artículo 6, fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del pleno de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el apartado B del artículo 26 constitucional, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los programas sociales deben cumplir una tarea vital dentro del aparato estatal. Éstos se diseñan con el fin de cumplir objetivos o metas que las instituciones estatales no pueden realizar directamente, a modo de brazo ejecutor del Estado, o bien para solventar algunos vacíos de la organización institucional.
Lo cierto es que los programas sociales solventan las fallas o vacíos propios del sistema gubernamental. Si el Estado estuviese cumpliendo cabal e integralmente con las obligaciones que tiene con respecto a la ciudadanía, no tendría mucho sentido echar mano de los programas sociales.
Al privilegiar una política gubernamental eficaz y eficiente que reduzca las fallas o carencias estatales, se disminuirían gastos innecesarios en programas inútiles. Así, en caso de ser realmente indispensable, los programas sociales existentes deben coadyuvar a solventar carencias o necesidades sociales realmente apremiantes, con lo que se dirigirían los recursos de manera más controlada.
Hoy día, la mayoría de los programas sociales son meros paliativos, diseñados para sobre llevar problemas estructurales del sistema económico-administrativo del país, no para resolverlos. Por otro lado, es lamentable que en nuestro país sea característica la inoperatividad de múltiples programas sociales, debido entre otras cosas a un mal diseño o, lo que es peor, a la desviación de sus objetivos para servir a intereses o fines ajenos a los planteados por el programa y las necesidades verdaderas de la población.
No son pocos los intereses políticos que pueden potenciar o limitar un programa social. A lo largo de estos años, hemos sido testigos de cómo se crean y abandonan programas en cada una de las distintas administraciones, en sus diferentes órdenes, para responder a intereses pragmáticos de índole partidista o particular.
Resulta atroz el hecho de que, tomando conciencia de las copiosas necesidades de la gente, se sigan llevando a cabo programas efímeros e ineficaces, y más lamentable aún, el que los recursos sean dilapidados y desviados de sus fines reales.
No han sido pocos los funcionarios que han sido acusados de acciones como éstas. Recientemente, la Procuraduría General de la República (PGR) atrajo la investigación referente al desvío por parte del ex gobernador de Tabasco de mil 900 millones de pesos1 destinados a programas sociales en Tabasco, lo que es un claro ejemplo de la corrupción y la impunidad que impera los gobiernos, solo para poner un ejemplo.
Asimismo, en lo que se piensa que constituye una reedición del Programa Nacional Solidaridad (Pronasol), instaurado durante la administración salinista, el nuevo gobierno emprendió la llamada Cruzada Nacional contra el Hambre. La cual ha sido caracterizada por los fuertes señalamientos de que persigue fines electorales.
Ya que tan solo en el 2013, se llevarán a cabo comicios en 14 estados. Y es precisamente en éstos donde casualmente se encuentran muchos de los municipios en donde se ubica la población en extrema pobreza y en carencia alimentaria, a la que está dirigido el programa
La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) ha expresado a través de sus voceros que en una primera fase, el programa para combatir la pobreza se aplicará en 213 municipios. De los mil 348 municipios donde habrá comicios, la Cruzada llegará inicialmente a 213 de los 400 que se anunciaron. Empero, resulta importante identificar cuáles son esos 400 municipios.
Cabe agregar que la participación de organismos públicos y no gubernamentales especializados en la materia, tuvieron una participación apenas marginal en cuanto a la elaboración y ejecución del programa. Entre estos organismos se encuentra el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) y el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria.
Precisamente, de acuerdo con el Coneval, 28 millones de personas se encuentran en carencia alimentaria y 11.7 millones en pobreza extrema, y según la Sedesol la población objetivo del programa en comento asciende a 7.4 millones de personas ubicadas en dos mil 457 municipios.
Como se puede apreciar, la población objetiva apenas representa poco más de la mitad de las personas consideradas en pobreza extrema por el propio organismo.
Los desvíos de recursos, son lamentablemente, práctica común dentro de la administración pública mexicana. En muchas ocasiones, lo que se “desvía” son cuantiosos recursos destinados a programas específicos, los cuales no llegan a su destino y se acumulan en los bolsillos de agentes parasitarios.
Éstas prácticas han sido reconocidas desde el mismo gobierno. En 2011, el entonces Secretario de la Función Pública, Salvador Vega Casillas, apuntó la necesidad de “blindar” los programas sociales, a fin de evitar los desvíos de recursos ante la cercanía de las elecciones presidenciales.
Su propuesta para lograr esto consistía en incentivar la denuncia ciudadana a través de un sistema de recompensas. Con ello, se buscaba que fuera denunciada e investigada cualquier anomalía en cuanto a desviación de recursos, en un ambiente en el que todos seamos observadores y donde se tome en cuenta a cualquier persona que note cualquier circunstancia extraña.
Aún hoy, cuando la retórica en torno a la democracia abunda en los distintos sectores de la política; en un México donde se supone que las elecciones se realizan libremente; donde la firma de tratados internacionales y las propias leyes internas pugnan por buscar el bienestar humano más allá de intereses mezquinos, no son raros los casos en los que se condiciona el apoyo a las personas, obligando a éstas a votar o realizar acciones en pro de algún candidato o partido político.
El uso partidista de los programas sociales es un cáncer que debe ser erradicado. Es fundamental que estos programas puedan desarrollarse libremente, sin que se pongan en juego los intereses de los partidos políticos que detentan el poder o bien, la gama de estratagemas con fines electorales.
Por ello, a la par de la presente ley, se propone la creación de un organismo nacional autónomo, que cuente con un padrón de todos los programas sociales, que lleve a cabo la gestión y la coordinación de los mismos con dependencias gubernamentales y organizaciones civiles, pues los programas sociales, no necesariamente son diseñados desde el orden estatal-gubernamental. En ocasiones, son los particulares quienes articulan los proyectos, de modo paralelo o en colaboración de los gobiernos en turno.
Lo cierto es que hoy día cualquier programa social es creado acorde a la política social del gobierno en turno, con lo que los primeros se deben ajustar a los esquemas planteados por el segundo. De este modo, si la visión de la política social de un gobierno es sesgada, el programa social los será por añadidura. Por ende, es pertinente marcar una separación de visión, puesto que el cambio de Política Social de una administración a otra implica en pocos casos la continuación de ciertos programas específicos.
La autonomía en la gestión de los programas sociales puede favorecer a la necesaria continuidad que debe ser inherente a estos, minimizando o desapareciendo el riesgo de que se suspendan dichos proyectos con los cambios de gobierno. Esto permitiría planificar de una manera más adecuada, con proyectos a mediano y largo plazo, a fin de conseguir logros en base a objetivos claros.
En muchas ocasiones, los programas son creados y olvidados en el transcurso de una misma administración. Los recursos necesarios para implementarlos son tirados a la basura, toda vez que la nueva administración abandona los proyectos del antecesor. Con esto, las personas beneficiarias dejan de recibir apoyos, y dar continuidad a los proyectos productivos por lo que, los objetivos planteados no logran cumplirse por falta de tiempo.
Por otro lado, no hay que olvidar que, en la medida en que los programas sociales son diseñados para subsanar problemas inmediatos, no necesariamente atacan problemas de fondo, pero son capaces de identificarlos. Por ello, la nueva instancia encargada de la coordinación de los programas, debe tener atributos para proponer medidas que contrarresten los problemas estructurales, los cuales llegan a ser semilla o la raíz de diversas problemáticas sociales.
Para un mejor resultado de los programas, debe haber una estrecha relación entre ellos, pues siempre hay puntos en común. Para una mejor vinculación, es posible crear un enlace a través del padrón único, desde donde se regulen y administren los programas sociales. De este modo se tendrán más elementos para decidir cuándo un programa está fallando en su funcionamiento y, en su caso, modificarlo o desecharlo, e incluso evitar la multiplicación del mismo beneficiario.
De ésta manera la creación, el desarrollo y el control de los programas llevarían a cabo con mayor eficacia y eficiencia, pues dejaran de estar dispersos, pudiendo mejorar el manejo de los recursos, minimizando a su vez el riesgo de poner en juego los intereses particulares.
Los alcances de los programas sociales son potencialmente vastos, siempre y cuando se lleven a cabo de una manera adecuada. Para esto, es necesario realizar los estudios previos respectivos, contar con una buena planificación y una evaluación constante, antes durante y después del proyecto.
La planificación es importante a la hora de diseñar programas sociales, ya que una inadecuada planificación puede obligar al programa en cuestión a claudicar en sus objetivos o a paralizarlo total o parcialmente.
La cobertura es un problema serio que muchas veces se relaciona con lo anterior. En variadas ocasiones las distancias o los obstáculos entre los poblados y los centros de atención, ya sean centros de salud, escuelas, etc. Son fuente de la falta de cobertura, en los cuales los programas sociales no son la excepción.
Dicha situación la viven quienes viven en las llamadas zonas de exclusión, que son lugares remotos de difícil acceso. En estos lugares, la atención y la información gubernamental encuentran serias dificultades para llegar a las personas que la necesitan, a pesar de que muchas veces, son éstas las que más necesitan ayuda, en ocasiones aún más que aquellos que están inscritos en los programas.
Esta falta de cobertura tiene diversas causas, no siempre metodológicas, sin embargo muchas veces, la inadecuada planificación derivada de procesos de análisis inadecuados o sesgados, intereses políticos o mezquinos, o bien, la cancelación del proyecto por cambio de administración, derivan de un desinterés real por resolver dichos flagelos sociales.
La mayoría de las veces solo se abarcan lugares de suma importancia electoral o, en el mejor de los casos, hasta donde alcancen los recursos.
Otro problema serio podemos vislumbrarlo durante la aplicación de algunos programas sociales, cuando no son resultado de una adecuada técnica de investigación social, carecen de un diagnóstico confiable o de su necesaria actualización, pues en ocasiones, el programa no se va adecuando a las necesidades cambiantes de la población en cuestión.
Cada cierto tiempo cambian las necesidades de la gente, quizá no en esencia, pero siempre se transforman. Por esto, la aplicación de los programas sociales debe actualizarse continuamente, a fin de que se cumplan las metas planteadas en un principio, y siendo acorde a los cambios contextuales.
Para ello, resulta indispensable una evaluación continua, la cual, debe brindar elementos para evitar que las nuevas necesidades, superen al programa en su transcurso. Es necesario no dejar de lado los problemas que se van desarrollando, por lo que la metodología utilizada para su evaluación es fundamental, ya que de ahí dependen los cambios a realizarse y los subsecuentes resultados.
Hay que hacer la distinción entre los conceptos; investigación evaluativa y la evaluación de programas, esto para una mejor calidad al momento de la realización de la evaluación durante el proceso de aplicación del programa. Para Díaz Mario estos conceptos se definen de la siguiente manera:
La investigación evaluativa constituye esencialmente una estrategia metodológica orientada a la búsqueda de evidencias respecto a un programa, pero la evaluación de un programa requiere, además, abordar otros problemas relacionados con los criterios a utilizar para emitir los juicios de valor y con los procesos relativos a la toma decisiones.2
Dicha evaluación deberá ser dirigida por la instancia que lleve el padrón antes mencionado, el cual contará con expertos debidamente certificados en dicha materia, así como observadores de la sociedad civil, para evitar que se desvirtúen los objetivos iniciales. De esta manera se minimizarían los riesgos de una posible desviación de fondos o del mal uso de los recursos presupuestales, físicos y humanos.
Es necesario que se marque una separación saludable entre el gobierno en turno y los programas sociales en sí, para lo cual, se vuelve necesario, cierto grado de autonomía por parte de quienes lleven la administración de los programas sociales, que tiendan a generar su transparencia y por ende garantizar su eficacia y eficiencia.
Debemos dejar atrás el uso asistencialista y clientelar de las políticas sociales en México. Para ello, el Estado tiene que ser garante y salvaguarda de las necesidades de la ciudadanía. Hoy día, estamos desperdiciando demasiados recursos en políticas que no resuelven los problemas de fondo, en vez de invertir de manera responsable y apostar por un proyecto de nación que nos catapulte a mejorar las condiciones de vida de la sociedad mexicana.
Lo ideal sería que no se necesitaran programas sociales, que el Estado cumpliera con sus obligaciones que históricamente le han sido encomendadas. Sin embargo, los programas sociales pertinentes pueden ayudar a que, mientras se resuelven los problemas de fondo, no se ahonde más el margen de conflicto. Pero dichos programas sociales tienen que ser planificados de manera integral, con una visión a largo plazo, dejando de lado cuestiones ajenas al desarrollo del país.
Es tal la disfuncionalidad e ineficacia de muchos de los programas sociales implementados por el gobierno, que muchas organizaciones no gubernamentales como Transparencia Mexicana, se han dado a la tarea de crear los mecanismos o medios para erradicar la corrupción en estas áreas.
Así, se ha incentivado la implantación de medidas concretas para medir la eficacia o eficiencia de los programas sociales. Una de estas medidas es la Iniciativa para el fortalecimiento de la institucionalidad de los programas sociales en México, desarrollada en el marco del convenio de colaboración suscrito entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y organizaciones como Transparencia Mexicana.
Mediante esta iniciativa se busca involucrar a las 32 entidades federativas del país y a las dependencias federales que cuentan con programas sociales para que, de manera voluntaria, registren los programas sociales que están llevando a cabo.
Sin gastar más de lo que ya se está destinando a través de las distintas partidas presupuestales de las diferentes dependencias de gobierno, podríamos mejorar sustancialmente las condiciones de vida de muchos mexicanos. El presupuesto destinado tan solo a SEDESOL es enorme y se ha incrementado exponencialmente a lo largo de estos últimos 10 años, pasando de 14 mil 814.4 mdp en 2000 a 80 mil 176.9 mdp en 2010.
Si a esto le sumamos los recursos que las redes de organismos derivados del derecho internacional puedan aportar, veremos que hay elementos para cambiar la situación del país, siempre y cuando se administren adecuada e imparcialmente y con transparencia.
Argumentación
En nuestro país, la política social o las políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los mexicanos, vía programas sociales, son confeccionadas a prurito del gobierno en turno, con lo que la eficacia o eficiencia de dichos programas sociales se ve de continuo seriamente comprometida.
De este modo, la visión electoral y clientelar que es propia de la mayoría de los diferentes órdenes de gobierno, produce el sesgo que caracteriza a su vez, a la mayoría de los programas sociales. Por ende, y en atención a lo explicitado en el apartado anterior, resulta totalmente oportuno profesionalizar la creación, implementación, supervisión, vigilancia y evaluación de los distintos programas sociales. Lo que a su vez implica su desvinculación de la influencia directa que ejerce la administración central.
La autonomía y la imparcialidad que deben caracterizar a los programas sociales deben favorecer a la necesaria continuidad que debe observarse en estos, minimizando o erradicando el riesgo de que la vigencia o durabilidad de dichos proyectos dependa de los cambios de gobierno, incluyendo la subjetividad para su otorgamiento y colorización ideológica.
Para obtener los mejores resultados a partir de la implementación de los diversos programas sociales, se requiere de una estrecha coordinación y relación entre ellos, pues en todos los casos mantienen un fondo común.
Asimismo en aras de lograr una mejor vinculación, se requiere contar con un sistema imparcial, integral, independiente y objetivo que garantice la debida regulación, administración, vigilancia y evaluación de los programas sociales.
Este programa debe contar con herramientas útiles que aseguren la consecución de los fines descritos con antelación, como lo serían el establecimiento de manuales, registros, bases de datos o un padrón único, a cargo de un organismo desvinculado de las pasiones políticas o electorales.
Actualmente, de conformidad a lo establecido en el Apartado B del artículo 26 constitucional, la responsabilidad de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, está a cargo de un organismo constitucional autónomo, con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, llamado Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), el cual cuenta con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica que se genere y proveer a su observancia.
Como se puede apreciar, dicho organismo constitucional autónomo cuenta con una serie de competencias, facultades y atribuciones necesarias para regular todo un sistema de información confiable, eminentemente de carácter social, histórico y antropológico.
En tal virtud, el propio instituto podría estar a cargo de la ejecución de un sistema de coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales, mediante un Consejo desde su seno que pueda llevar a cabo tales encomiendas.
Con ello, se estarían reuniendo más elementos para decidir sobre el diseño, la creación y la implementación de los programas sociales, así como para evaluar la eficacia, idoneidad y pertinencia de éstos, de modo que pueda considerarse en su caso su modificación o cancelación.
En esta tesitura, se insiste en que el Inegi es el más apto para realizar dichas tareas. Al estar a cargo un organismo constitucional autónomo que goza de buen crédito y que cuenta con probada capacidad e independencia, el desarrollo y el control de los programas sociales podría llevarse a cabo con eficiencia, pues se mermará la dispersión, redundancia e indefinición de éstos.
Con lo que se obtendría además, un mejor manejo de los recursos, minimizando a su vez el riesgo de sacrificar el éxito de los programas en aras de favorecer intereses particulares o de grupo, como lo son los de carácter político o electoral.
El Inegi como instituto autónomo cuenta con lo necesario para poder dirigir un consejo que ponga fin a estos excesos y abusos a cargo de personajes que ostentan el poder. Recuérdese que el Inegi es un organismo gubernamental que guarda una estrecha relación con otras dependencias y organizaciones no gubernamentales de carácter social.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el apartado B del artículo 26 constitucional
Único. Se reforma el apartado B del artículo 26 constitucional, en los términos siguientes:
Artículo 26
A ...
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, así como con un Sistema Nacional de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales cuyos datos y directrices serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos y directrices contenidos en los sistemas serán de observancia obligatoria en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dichos sistemas estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para la coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales, así como para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento de los sistemas contemplados en el primer párrafo del presente apartado , de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad, imparcialidad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo, y los requisitos y el procedimiento para integrar un Consejo que se encargará de lo relacionado con la coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Notimex. Solicita PGR atracción de presunto desvío de recursos en Tabasco, visto en http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/dd247550efd3e444c54e19d031e 790e3. 6/mar/13
2 Díaz, Mario de Miguel, 2000, “La evaluación de programas sociales: fundamentos y enfoques teóricos”, Revista de Investigación Educativa, volumen 18, número 2, página 290.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez (rúbrica)
Que reforma los artículos 3o., 7o. y 14 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, a cargo de la diputada Martha Leticia Sosa Govea, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, diputada Martha Leticia Sosa Govea, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, 77, 78, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Desde hace más de dos décadas, el gobierno mexicano ha implementado acciones tendientes a fortalecer las instituciones y programas que buscan mitigar las afectaciones o problemáticas que enfrentan los adultos mayores.
De tal modo, mediante decreto presidencial del 22 de agosto de 1979, se creó el Instituto Nacional de la Senectud (Insen), cuyo objetivo fue proteger y atender a las personas de 60 años y más. Esencialmente su actividad se enfocó al aspecto médico-asistencial. Sin embargo, las necesidades fueron cada vez mayores por lo que el 17 de enero del 2002, también por Decreto, pasó a formar parte del sector que encabeza la Secretaría de Desarrollo Social modificando su nombre por Instituto Nacional de Adultos en Plenitud (Inaplen).
En este sentido y en cumplimiento también de los compromisos adquiridos por nuestro país respecto de la atención a este sector de la población, cabe mencionar que en ese mismo año de 2002, el 25 de junio, se publicó la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, en la que se crea al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam). A partir de entonces, el Instituto se ubica como el órgano rector de las políticas públicas de atención hacia las personas de 60 años de edad y más.
Actualmente, nuestros adultos mayores reciben los servicios del Inapam a través de 31 delegaciones estatales, mil 342 subdelegaciones municipales, 4 mil 720 clubes de tercera edad a nivel nacional, y 4 centros culturales.
Asimismo, el DIF- Nacional ha trabajado para disponer de una red de 191 casas hogar, 221 estancias de día, 18 centros culturales, 11 albergues, 7 campamentos recreativos y 4 mil 559 grupos de atención especial. De esta forma, como se aprecia, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia coadyuva a las tareas de atención a los adultos mayores.
Por otra parte, México deberá enfrentar el fenómeno de envejecimiento poblacional y con ello la mayor frecuencia de personas que sufren algún grado de dependencia o invalidez, lo cual trasciende de forma importante en la familia y la sociedad, ya que habrá de repercutir en una mayor vulnerabilidad en este segmento de la población.
De acuerdo con el último Censo de Población y Vivienda realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en el año 2010 había en el territorio nacional 10.5 millones de adultos mayores, lo que significa que 10 de cada 100 habitantes tienen 60 años o más. A lo que cabe señalar que el Consejo Nacional de Población, estima que para el 2030 habrá 22.2 millones de adultos mayores y para el 2050, el 30 por ciento de la población tendrá más de 60 años, lo cual indica que el 72 por ciento de este incremento ocurrirá a partir del año 2020.
Por otra parte el Inapam, estima que hay tres millones de población adulta mayor que están en la vida económicamente activa, de los cuales dos millones de adultos mayores trabajan en empleos informales y sólo un tienen prestaciones sociales, lo que demuestra que existen alrededor de 7 millones de adultos mayores que dependen de su familia o que simplemente están abandonados a su suerte. Asimismo es de señalar que para el 2050 habrá alrededor de 51 millones de mexicanos en edad adulta que probablemente no cuenten con pensión, lo que supone que nuestro país deberá enfrentarse a un reto transformador en sus políticas.
Por ello, el día de hoy, presento ante esta soberanía una iniciativa que tiene por objeto reformar la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, en el capítulo de Disposiciones Generales, para que no sólo reconozca en el texto de la misma, a los establecimientos que tienen como objeto el cuidado, protección y esparcimiento del adulto mayor en donde se les brinda un servicio total o parcial en un tiempo determinado o indefinido, para su estancia o desarrollo para una vida plena, sino que defina los conceptos de: albergue, asilo, casa hogar, centro de día, estancia o cualquier otro lugar exclusivo para el adulto mayor, en su artículo 3o., adicionando distintas fracciones. Cabe recordar que dichos conceptos ya se encuentran reconocidos en la Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997, por lo que es congruente homologar dichos términos con la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, aunado de ser importante puesto que en la actualidad dichos espacios se encuentra operando a pesar de no existir una ley reglamentaria y menos una concepto acorde a estos lugares destinados a brindar servicio a estas personas que de acuerdo a sus características tienen requerimiento especiales, no vaya a suceder un incidente como fue con la guardería ABC, que por no contar una ley reglamentaria y clara definición en el concepto de estos espacio, aconteció una tragedia. No obstante esta homologación de conceptos fue dictaminada favor a en la Cámara de Senadora, atendiendo la importancia y sensibilidad sobre el tema.
No obstante lo antes mencionado, la NOM-031-SSA3-2012, que refiere a la Asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social a adultos y adultos mayores en situación de riesgo y vulnerabilidad, en la parte de “definiciones y abreviaturas” especifica las acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de nuestros adultos mayores y promoviendo ante todo una política incluyente, por ello de manera genérica, ha conceptualizado “ establecimiento de asistencia social permanente” , reconoce que es “aquel lugar que independientemente de su denominación o régimen jurídico, otorga atención integral permanente para personas adultas y adultas mayores, que cuenten con características especiales de atención, donde se proporcionan servicios de prevención de riesgos, atención y rehabilitación, incluyen alojamiento, alimentación, vestido, atención médica, social y psicológica, actividades culturales, recreativas y ocupacionales”.
De igual forma, reconoce a los establecimiento de asistencia social temporal como todo que es “aquel lugar que independientemente de su denominación o régimen jurídico, proporciona servicios y apoyos asistenciales durante periodos menores a 24 horas continuas a personas adultas y adultas mayores que incluyen: alternativas para la ocupación creativa y productiva del tiempo libre y en su caso alimentación de acuerdo con el modelo de atención”.
Conforme a las actividades y servicios que se brindan a los adultos mayores en los diferentes espacios que de manera concreta no determina la ley y que tampoco de manera específica les reconoce para su funcionamiento en un marco regulatorio que hasta el momento es inexistente, provoca primeramente que no se garanticen dichos espacios para el desarrollo y cuidados de estas personas, segundo no obliga al Estado impulsarlos y menos resguardarlos, por lo que muchos de ellos operan sin contar con mínimas medidas de seguridad y menos pensar que se cuenta con personal profesional para atenderlos, podría sonar absurdo que el hecho de conceptualizarlos cambiaría esta situación, sin embargo es de primer paso para reconocerlos y asegurar su eficacia.
En la parte de convalidar la imperante necesidad de establecer en ley de manera específica los establecimientos de asistencia que ya sea permanente o temporal protegen a los adultos mayores, da certeza para clasificación y operatividad.
Por otra parte, acorde a las reformas constitucionales aprobadas recientemente sobre derechos humanos, es pertinente que la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, convalide esa importancia en este referido ordenamiento, por ello propongo una reforma al artículo 7 de esta ley, para que Estado promueva la difusión de esta ley para que la sociedad y las familias respeten a las personas adultas mayores e invariablemente otorguen el reconocimiento a su dignidad, comprendan y asimilen una cultura de respeto a sus derechos humanos.
De igual forma, se propone reformar la fracción II del artículo 14; y se adiciona la fracción III al artículo 14, para que se considere la creación de más establecimientos que consignen servicios básicos para beneficio del adulto mayor, en el que el Estado a través de sus dependencias así como las entidades federativas, los municipios e instituciones privadas, promuevan la creación de dichos lugares, tomando como base el aumento poblacional que se estima según las estadísticas antes mencionadas.
Por último deseo señalar, que en esencia la presente iniciativa fue dictaminada a favor el 26 de abril 2012, por parte de las Comisiones Unidas de Atención a Grupos Vulnerables, de Estudios Legislativos, Primera, y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores, por cuestiones de tiempo no fue posible desahogarse en esta Cámara pero en aras de fortalecer los derechos de los adultos mayores nuevamente, me permito poner a su consideración el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se adicionan las fracciones XII, XIII, XIV, XV y XVI al artículo 3o., se reforman el artículo 7, y la fracción II del artículo 14; y se adiciona la fracción III al artículo 14 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, para quedar como sigue:
Artículo 3o. ...
X. a XI. ...
XII. Albergue para adultos mayores: establecimiento donde se proporcionan temporalmente servicios de alojamiento a adultos mayores, en tanto son reubicados a otras instituciones o a su familia;
XIII. Asilo para adultos mayores: institución pública o privada que provee alojamiento definitivo, alimentación y ayuda con las actividades cotidianas y recreativas;
XIV. Casa hogar para adultos mayores: establecimiento de asistencia social donde se proporciona a adultos mayores atención integral mediante servicios de alojamiento, alimentación, vestido, atención médica, trabajo social, actividades culturales, recreativas, ocupacionales y psicológicas;
XV. Centro de día: establecimiento público, social o privado que proporciona alternativas a los adultos mayores para la ocupación creativa y productiva del tiempo libre mediante actividades culturales, deportivas, recreativas y de estímulo, donde se promueve tanto la dignificación de esta etapa de la vida, como la promoción y autocuidado de la salud; y
XVI. Estancia: se utiliza como sinónimo de casa hogar o asilo en los casos de alojamiento definitivo o de centro de día en el caso de alojamiento temporal.
Artículo 7o. El Estado promoverá la publicación y difusión de esta Ley para que la sociedad y las familias respeten a las personas adultas mayores e invariablemente otorguen el reconocimiento a su dignidad, comprendan y asimilen una cultura de respeto a sus derechos humanos.
Artículo 14. Las autoridades competentes de la federación, las entidades federativas y los municipios, concurrirán para:
I. Determinar las políticas hacia las personas adultas mayores, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus programas y acciones, de acuerdo con lo previsto en esta ley;
II. Desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la organización y funcionamiento de todas las instituciones y centros de atención a las personas adultas mayores, previstas en la fracción III de este artículo; y
III. Promover la creación de instituciones, casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier otro centro público o privado que brinden servicios y atención a las personas adultas mayores.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a nueve de abril de 2013.
Diputada Martha Leticia Sosa Govea (rúbrica)
Que reforma el artículo 37 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Ricardo Anaya Cortés, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Ricardo Anaya Cortés, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXII Legislatura en la Cámara de Diputados, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 73, fracción XXI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma el artículo 37, inciso c), fracciones II a IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Hasta hoy, las autorizaciones para recibir condecoraciones, medallas o para prestar servicios en una embajada o representación en el extranjero, han sido otorgados por el Congreso de la Unión.
El Ejecutivo federal es el jefe de Estado, en quien se ha depositado el supremo Poder Ejecutivo de la Unión, según establece el artículo 80 constitucional.
El artículo 89 constitucional establece que entre las facultades y obligaciones del presidente de la República se encuentran dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales. En tal virtud, la aceptación o la denegación de condecoraciones internacionales resultan una forma de ejecución de esa política exterior a su cargo.
De lo anterior podemos inferir que la naturaleza de la autorización para recibir condecoraciones o para poder prestar servicios para un gobierno extranjero corresponde más al ámbito administrativo que al legislativo.
Con la aprobación de la presente iniciativa se haría más eficiente la labor del Poder Legislativo, pues la supresión de dicha función de naturaleza administrativa de sus atribuciones permitirá que haya mayor atención para los asuntos auténticamente legislativos y parlamentarios y evitará distracciones innecesarias de los diputados.
La presente iniciativa representa una mejora a la eficiencia de nuestra actividad legislativa, y una mejor concordancia en cuanto a la naturaleza de facultades consagradas en la Carta Magna.
Antecedentes
La importancia de las condecoraciones, civiles, militares y religiosas, tienen una gran relevancia en la historia de la humanidad, desde la antigüedad hasta el día de hoy, cumplen con la acción de premiar y distinguir con diversos grados y clases a quien reciba la presea.
En México, las condecoraciones y medallas se han otorgado desde su fundación como nueva nación, a través de la herencia de las relaciones que tenía entonces la corona española con los demás países y los reconocimientos que se realizaban entre dichos países y reinos.
En el país se ha convertido en una necesidad contar con un procedimiento más flexible y ágil para el otorgamiento de permisos para recibir condecoraciones o para poder prestar servicios en una embajada o representación del gobierno de otro país.
Objeto de la iniciativa
La presente iniciativa tiene por objeto reformar el artículo 37 constitucional, con la finalidad de que los permisos constitucionales para recibir condecoraciones o prestar servicios en gobiernos extranjeros sean otorgados por el Ejecutivo federal, ya que actualmente es una atribución del Congreso General o de la Comisión Permanente.
Con la aprobación de la presente iniciativa se haría más eficiente la labor del Poder Legislativo, permitirá que haya una mayor atención para los asuntos auténticamente legislativos y parlamentarios, una mayor eficiencia de nuestra actividad legislativa, y una mejor concordancia en cuanto a la naturaleza de facultades consagradas en la Carta Magna.
Por lo expuesto resulta de vital importancia que se reforme el artículo 37 constitucional, en materia de condecoraciones.
En consideración de lo anterior, la propuesta de reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se realiza en los siguientes términos:
Por lo expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el artículo 37, inciso C), fracciones II a IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 37.
...
C) La ciudadanía mexicana se pierde:
...
II. Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero sin permiso del presidente de los Estados Unidos Mexicanos;
III. Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del presidente de los Estados Unidos Mexicanos;
IV. Por admitir del gobierno de otro país títulos o funciones sin previa licencia del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, exceptuando los títulos literarios, científicos o humanitarios que pueden aceptarse libremente;
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Presentada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 9 de abril de 2013.
Diputado Ricardo Anaya Cortés (rúbrica)
Que reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Ricardo Anaya Cortés, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Ricardo Anaya Cortés, integrante de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo de la fracción I del artículo 27 constitucional, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El objeto de esta iniciativa es regular las restricciones para que extranjeros puedan adquirir bienes raíces (tierras) en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, estableciendo la posibilidad de que puedan tener el uso y disfrute de las mismas en dicha zona restringida.
Para mejor comprensión se compara la propuesta con el texto vigente:
Este proyecto tiene por objeto que haya un mejor aprovechamiento de los bienes inmuebles en las zonas restringidas, y a la vez asegurar el dominio directo de dicha zona por los mexicanos.
A fin de ilustrar el tema y para entender el concepto de zona restringida debe revisarse el Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1917, correspondiente a las discusiones del 29 al 31 de enero de tal año, en la página 794 y siguientes, donde se observa que el diputado Macías al discutir sobre la fracción I del artículo 27 constitucional, afirmaba la conveniencia de contar con la existencia de una zona prohibida para los extranjeros, inclusive proponía seguir el mismo modelo de las leyes de Estados Unidos de América, de acuerdo con lo siguiente:
Hay que buscar una cosa que esté ya establecida en otras Constituciones; veamos si naciones poderosas nos han puesto el ejemplo sobre este particular; vamos a tomar su ejemplo, vamos a colocarnos en las mismas circunstancias en que ellos están para ver si nos conviene aceptar la misma ley que ellas tienen. Los Estados Unidos tienen establecido este principio para evitar que los extranjeros puedan adquirir bienes raíces y explotar minas, y o lo aceptamos tal como lo tienen establecido los Estados Unidos o buscamos una ley equivalente; la ley americana dice que en Washington los extranjeros no podrán adquirir bienes raíces sin naturalizarse o haber manifestado su intención de naturalizarse; si después, dice la misma ley americana, si después de haber hecho esta adquisición no cumplieran con el requisito de nacionalizarse, se pierde, a beneficio de la nación, el bien que se ha adquirido. ¿Por qué no aceptamos esto? Así no nos pueden decir: “Van a adoptar una ley bárbara”.
Por lo que se advierte de lo transcrito, es de suma importancia para el desarrollo nacional y el desarrollo económico la inversión que se pueda promover en las zonas restringidas respetando y asegurando la preeminencia del interés nacional como uno de los pilares o cuatro principios de la doctrina panista es, tales principios no sólo orientan la actuación pública sino que sirven de argumentos sólidos para dilucidar la adopción de una decisión pública, en este caso: adecuar la restricción a extranjeros y permitir que puedan usar y disfrutar bienes en playas y fronteras.
Por lo expuesto y fundado en los puntos anteriores se somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se reforma el primer párrafo de la fracción I del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el primer párrafo de la fracción I del artículo 27 constitucional, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 27. ...
...
I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, los extranjeros por ningún motivo podrán adquirir el dominio directo sobre aguas, en el caso de las tierras, podrán adquirir, sin fines de lucro, el uso y disfrute de los bienes inmuebles localizados en la zona restringida quedando sujeto el dominio directo a los mexicanos.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputado Ricardo Anaya Cortés (rúbrica)
Que reforma el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Ricardo Anaya Cortés, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Ricardo Anaya Cortés, integrante de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el inciso e) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El objeto de este proyecto legislativo es homologar el sentido del artículo 116 constitucional con el artículo 35 constitucional, en el sentido de que corresponde tanto a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.
Efectivamente, el artículo 116 constitucional establece que sólo los partidos políticos tienen reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, lo cual resulta contradictorio con la fracción II del artículo 35 constitucional en materia de candidaturas independientes o ciudadanas, este último precepto que se reproduce a continuación:
Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
I. ...
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos, así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación;
III. a VIII. ...
Énfasis añadido
Para lo anterior, se propone reformar el inciso e) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, que para mejor referencia a continuación se contrasta el texto vigente y la propuesta de esta iniciativa, de acuerdo con lo siguiente:
Sobre el particular, hay que referir que con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 9 de agosto de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación1 una serie de reformas constitucionales que permiten una mayor participación ciudadana dentro de la toma de las decisiones públicas, entre ellas a la fracción II del artículo 35 constitucional por lo que toca a la figura de las candidaturas ciudadanas o independientes.
Con la precitada reforma constitucional se acabó el monopolio o derecho exclusivo de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos a puestos de elección popular, sin embargo, dicha reforma constitucional no fue integral ya que omitió adecuar la fracción e) de la fracción IV del artículo 116 constitucional que todavía refiere al derecho exclusivo de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.
En tal tesitura, la reforma constitucional que se propone pretende solventar una antinomia entre los artículos 35 y 116 de la Constitución, por lo que se armoniza el contenido del referido artículo 116 a fin de que sea una base constitucional para las entidades federativas la existencia de candidaturas independientes.
Es importante manifestar que en todo orden jurídico debe existir coherencia y congruencia, por lo que estamos en un caso donde un artículo permite que cualquier ciudadano pueda ser postulado a un cargo de elección popular satisfaciendo los requisitos necesarios, mientras que en otro numeral se establece un derecho exclusivo a una organización política, de ahí la contradicción que se llama a superar con esta iniciativa de reforma constitucional.
Por otra parte, se refiere que en la iniciativa de reforma política del Ejecutivo federal presentada el 15 de diciembre de 2009 sí se consideraba la adecuación al artículo 116 constitucional en materia de candidaturas independientes, sin embargo en el texto aprobado ya no se consideró tal precisión, lo que constituye una omisión que da pie a una contradicción normativa de orden constitucional.
En consecuencia de lo anterior, se armoniza y uniforma la norma constitucional respecto a los principios de las candidaturas independientes.
Sobra decir que entre los beneficios de las candidaturas independientes está la apertura de nuevas vías para la participación ciudadana sin que ésta este supeditada a la militancia o simpatía con algún partido político, asimismo al permitir que los propios ciudadanos puedan postularse a cargos de elección popular habrá una mayor pluralidad de ideas en las discusiones sobre el rumbo del país, lo que enriquecerá la vida democrática de México bajo un principio de igualdad en la participación política.
De la misma manera, se añade que diversos países de Latinoamérica y del mundo consideran la figura de las candidaturas independientes bajo un presupuesto de incentivar la participación de la ciudadanía, permitiendo el acceso a otras formas de pensamiento distintas a la de los partidos políticos.
En otro sentido y con el ánimo de reforzar las líneas argumentativas de esta iniciativa de reforma constitucional, tenemos que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha advertido la antinomia correspondiente, ya que en la discusión de la acción de inconstitucionalidad número 50/2012, 2 promovida por el Partido de la Revolución Democrática en contra del Congreso y del Gobernador del Estado de Durango, se sostuvo por el Ministro Franco González Salas tal criterio de acuerdo con lo siguiente:
Contenido de la versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación celebrada el lunes 26 de noviembre de 2012
...
Señor ministro Franco González Salas: Gracias, señor presidente. Yo vengo de acuerdo con el proyecto; sin embargo, simplemente quiero hacer notar que tenemos una antinomia constitucional hoy en día entre el artículo 116 y el artículo 35, dado que el Constituyente al reformar el artículo que le da el derecho en la parte de los derechos políticos a los ciudadanos, de poder llegar a acceder a cargos de elección popular a través de candidaturas independientes, omitió, por alguna razón, reformar el artículo 116 que sigue manteniendo la redacción anterior en donde se le deja a los partidos políticos déjenme expresarlo así como se conoce coloquialmente- el monopolio de las candidaturas y del registro.
Yo simplemente sugeriría, y si no, haré en este punto un voto concurrente, que este punto pudiera abordarse en el proyecto, en mi opinión, hay suficientes elementos para considerar que el artículo 116 debe armonizarse con la reforma novedosa que le da el derecho a los ciudadanos –genérico- a poder eventualmente contender como candidatos independientes. De tal manera que hay un lineamiento claro en este sentido hacia el resto de las entidades federativas de los Estados, particularmente, y puedan tomar en cuenta esto al hacer sus reformas a las que están obligadas, hoy en día, por la reforma al artículo 35, fracción II. Gracias, señor presidente.
...
Énfasis añadido
En igual sentido, coincidieron los ministros Zaldívar y Luna Ramos, de acuerdo con lo siguiente:
Señora ministra Luna Ramos: Gracias, señor presidente. Yo estoy de acuerdo con el proyecto del señor ministro Mario Pardo Rebolledo, y lo único que quisiera manifestar son algunas argumentaciones que yo consideraré en un voto concurrente en relación con lo que se está tratando en este asunto; desde luego, lo señalado por el señor ministro Franco a mí me parece muy pertinente, porque sí existe esta antinomia entre estos dos artículos , y también señalar que de alguna manera, en principio, aun cuando quien esté promoviendo esta acción de inconstitucionalidad, si un partido político pareciera que está defendiendo o está tratando de determinar si hay o no ciertas violaciones entre la determinación de las candidaturas independientes, siendo que se trata de un partido político, pareciera que no tuviera legitimación en relación con lo que está combatiendo respecto de las candidaturas independientes; sin embargo, mencionar que ya en algunas otras acciones de inconstitucionalidad se ha aceptado que esto sí lo haga un partido político; en primer lugar, porque de existir las candidaturas independientes, tendrían que competir con ellos, y de lo que se pretende es que se haga en igualdad de circunstancias; y por otro lado, porque los candidatos independientes o los ciudadanos independientes no tendrían legitimación para acudir a la acción de inconstitucionalidad.
...
Señor ministro Zaldívar Lelo de Larrea: Gracias, señor presidente. Me parece muy interesante y muy sugerente la intervención...
Por ello coincido con el ministro Franco en el sentido de que creo que sí es importante referirnos a la antinomia entre el artículo 35 y el artículo 116, porque efectivamente el artículo 116 solamente se aplica a partidos políticos ¿por qué? porque era precisamente lo que estaba permitido en ese momento. Ahora se permiten también las candidaturas independientes y yo entiendo que no será cuestión de aplicar lisa y llanamente el esquema de los partidos a los candidatos independientes porque tienen diferencias muy claras.
...
Énfasis añadido
A manera de corolario, por congruencia normativa constitucional, por las ventajas que representa un esquema de candidaturas ciudadanas, y por la propia interpretación del órgano jurisdiccional garante de la Constitución, se sostiene la pertinencia de este proyecto de reforma constitucional.
Por lo expuesto y fundado en los puntos anteriores se somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se reforma el inciso e) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el inciso e) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 116. ...
...
I. a IV. ...
a) a d) ...
e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo, podrán solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, sin menoscabo de lo dispuesto en la fracción II del artículo 35 y del artículo 2o., Apartado A, fracciones III y VII, ambos de esta Constitución;
f) a n) ...
V. a VII. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas de los estados deberán adecuar sus Constituciones y la legislación electoral de acuerdo con lo previsto en el presente decreto dentro de los seis meses siguientes a su publicación.
Notas
1 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política, publicado el 9 de agosto de 2012 en el Diario Oficial de la Federación. Puede consultarse en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5262910&fecha=09/08/2 012
2 www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigraficas/26112012POsn.pdf
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de abril de 2013.
Diputado Ricardo Anaya Cortés (rúbrica)
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