Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3607-II, jueves 20 de septiembre de 2012
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Iniciativas
Que reforma los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social, a cargo de Ossiel Omar Niaves López y suscrita por Abel Octavio Salgado Peña, diputados del Grupo Parlamentario del PRI
Los que suscriben, Ossiel Omar Niaves López y Abel Octavio Salgado Peña, diputados de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que les conceden los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., fracción I, del numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa que contiene proyecto de decreto, mediante la cual se reforman los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La jornada laboral es el tiempo en el que una persona realiza un trabajo subordinado a favor del patrón. Este tema siempre ha revestido gran importancia y conflicto en el derecho laboral, debido a los abusos que se produjeron a lo largo de la historia, por las extensas jornadas de trabajo que no respetaban el descanso necesario para reponerse física y mentalmente.
Los intentos de limitar la jornada chocaron contra los sostenedores de la libre contratación, quienes consideraban que el Estado no tenía que intervenir en el uso racional del tiempo útil de una persona, sostenían además que los intentos de limitación de la jornada laboral restringían las posibilidades de crecimiento económico.
No obstante estos argumentos, los mismos trabajadores reclamaban la reducción de las extensas jornadas, que en algunos casos eran de hasta 16hrs. Tal importancia tuvo este reclamo que el Día del Trabajo y el Día internacional de la Mujer tienen sus orígenes en los conflictos derivados de la petición de reducción horaria. La doctrina social de la Iglesia jugó un rol protagónico, ya que el Papa León XIII difundió la encíclica Rerum Novarum, en la que denunciaba la explotación de los trabajadores en “jornadas agotadoras que embotaban el alma y sucumben al mismo tiempo el cuerpo a la fatiga...”
Estos reclamos se materializaron con el Tratado de Versalles en 1919, que recomendó la adopción de la jornada de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales como una de las medidas necesarias y urgentes para la obtención de lograr la paz universal y la justicia social. Este fue el primer convenio aprobado por la Organización Internacional del Trabajo.
Por otra parte, el tema de las horas de trabajo ha sido importante para la Organización Internacional del Trabajo desde sus comienzos. Uno de los desafíos importantes en este campo es la necesidad de limitar las horas de trabajo excesivas y garantizar que haya períodos adecuados de descanso y recuperación, incluyendo el descanso semanal y las vacaciones anuales pagadas, con el fin de proteger la salud y la seguridad de los trabajadores. Estas preocupaciones han quedado plasmadas a lo largo de los años en una serie de normas internacionales del trabajo relacionadas con el tiempo de trabajo. Factores como el proceso de globalización y la intensa competencia que ha generado, el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, y las nuevas tendencias de la demanda por parte de los consumidores de bienes y servicios en una “economía de 24 horas”, han impactado los métodos y la organización del trabajo. El resultado final ha sido una creciente diversificación, descentralización e individualización de las horas que la gente trabaja, y con frecuencia es posible detectar un aumento de la tensión entre las necesidades de las empresas y las de los trabajadores sobre este tema.1
En consecuencia de ello tanto el Código Fundamental como la ley ordinaria reconocen tres tipos de jornadas laborales, a saber la diurna, la nocturna y la mixta.
La jornada nocturna es aquella que comprende entre las 8 de la noche y las 6 de la mañana. Si bien es cierto el tiempo en este tipo de jornada es más corto por cuatro horas, ello es así debido a que en ella se requiere mayor esfuerzo físico ya que los trabajadores enfrentan problemas de una o dos horas menos de sueño, alimentación nocturna inadecuada, descompensación de su reloj biológico y en el caso de las madres y padres trabajadores cuyos hijos están en la primera infancia, la mortificación que implica el no tener acceso al servicio de guardería durante su jornada de labores.
No obstante, la Constitución Política prohíbe la discriminación y la distinción de derechos entre los trabajadores en cuanto a la seguridad social. Pero en la actualidad observamos que la legislación positiva es desigual en cuanto a los trabajadores de turno nocturno y mixto, tal y como sucede en el derecho del goce del servicio de guarderías.
El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y con el carácter de organismo fiscal autónomo, de conformidad con los artículos 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 5 y 14, fracción II, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; y 2, 4, y 5 de la Ley del Seguro Social, cuyo objetivo es la organización y administración del Seguro Social como instrumento básico de la seguridad social en México, establecido legalmente como un servicio público de carácter nacional que tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo de los derechohabientes.
El Instituto Mexicano del Seguro Social, por mandato de su propio marco jurídico, que en términos de la fracción XXIX, Apartado A, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de utilidad pública, tiene como misión dar seguridad social a todos los trabajadores de México, incluyendo a campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familias. El Instituto es hoy la mayor institución en la atención de la salud y en la protección social de los mexicanos, ya que cubre a más de la mitad de la población del país.
La Ley del Seguro Social se ha ido reinventando conforme los cambios sociales en nuestra comunidad se vienen dando, la inclusión de nuevas figuras como prestar el servicio nocturno de guarderías para los derechohabientes, se proponen con el propósito de fortalecer la cobertura, fomentar la universalidad de los servicios de salud y garantizar el derecho a la seguridad social de los mexicanos.
La batalla por hacer eficaz y eficiente el derecho a la seguridad social de los mexicanos ha sido larga, costosa y con avances graduales. Se han conseguido avances importantes pero en los hechos, la realidad todavía resta mucho por hacer.
La Ley del Seguro Social, vigente, establece que el servicio de guardería se proporcionará en el turno matutino y vespertino, pudiendo tener acceso a este derecho el trabajador o trabajadora que labora en horario nocturno, lo cual hace inoperante el manto protector de la seguridad social hacia los hijos y pupilos de los trabajadores nocturnos, al hacer prácticamente imposible de iure tener acceso a este servicio durante su jornada laboral.
Estas disposiciones jurídicas, laceran los principios de igualdad y el interés superior del niño. Se vulnera la igualdad ya que los trabajadores diurnos gozan de la plena seguridad de contar con los cuidados adecuados para sus hijos mediante el ejercicio del derecho de guardería, ya sea en el turno matutino o vespertino, mientras que el trabajador de jornada nocturna o mixta no tiene pleno acceso a este derecho debido a que en la legislación no señala el turno adecuado para brindar este servicio durante la jornada nocturna o mixta.
La trascendencia del principio de igualdad fue una patente del Constituyente de 1917, el cual decidió elevarlos al plano superior que le pertenece y hacer de él uno de los motores ardientes del derecho del trabajo, que puede enunciarse como el principio de la igualdad de tratamiento para todos los trabajadores. Asimismo, la jurisprudencia y la doctrina han aseverado que el principio de igualdad constituye una fuerza viva al servicio del trabajo, ya que, en virtud de él, los beneficios, cualquiera que sea su naturaleza, que se concedan a un trabajador, deben extenderse a quienes cumplan un trabajo igual.2
De esta manera, las condiciones laborales de un trabajador de turno nocturno y mixto, son distintas a las del trabajador con turno diurno y atendiendo a estas circunstancias el Estado debe garantizar la igualdad del derecho de la prestación del servicio de guarderías hacia los derechohabientes máxime que esta prestación entraña derechos de los menores a un cuidado apropiado.
Sobre el particular la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución federal consagra el derecho de guarderías y la Ley Federal del Trabajo en su artículo 171 reproduce lo señalado estableciendo que “Los servicios de guardería infantil se prestarán por el Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias.”
Este servicio de guarderías que por ley brinda el IMSS, reúne diversos objetivos de gran relevancia, ya que sustenta los derechos al seguro de guarderías consagrado en el artículo 123, el de educación preescolar en atención al artículo 3o. y el interés superior de los derechos del niño que se plasma en el artículo 4o. constitucional.
Y es precisamente que en relación a los derechos de los menores, nuestro país forma parte de la Convención de los Derechos del Niño que específicamente en sus artículos 3o. y 18, numeral 3, rezan lo siguiente:
Artículo 3.
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
2. Los Estados parte se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
3 Los Estados parte se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada.
Artículo 18.
3. Los Estados parte adoptarán todas las medidas apropiadas para que los niños cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las condiciones requeridas.
En consecuencia de lo anterior, el Constituyente Permanente modificó el artículo 4o. de la ley fundamental, al elevar a rango constitucional el derecho de los niños a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación, y sano esparcimiento para su desarrollo integral, obligando al Estado a proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez, así como otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de sus derechos.
Aunado a esto, tenemos presente la tendencia de que cada vez es mayor el número de mujeres que se involucran en la responsabilidad directa de allegar recursos económicos para el sostenimientos del hogar, desoyendo la arcaica opinión popular de que los ingresos de una familia deberían ser exclusivamente obtenidos por el varón pues el lugar de la mujer estaba en su hogar al cuidado de los hijos.
Ante las necesidades económicas sentidas, se ha roto el paradigma que el lugar de la mujer se encontraba en el hogar, debido a que estas no han tenido más remedio que incorporarse de lleno a las actividades productivas, en modo tal que en la actualidad hay millones de ellas que laboran en búsqueda de mejores oportunidades de desarrollo y perspectivas de vida para sí y los suyos, sin por ello desatender sus obligaciones para con el núcleo familiar entendido como la célula social primaria de toda sociedad organizada.3
Es por todo lo argumentado que el servicio de guardería intenta volver realidad sobre todo los derechos de las madres trabajadoras y a la par hacer efectivos los derechos del niño; proporciona también tranquilidad a los asegurados destinatarios del servicio quienes pueden estar confiados en que durante su jornada de labores sus hijos reciben atención, educación preescolar y los cuidados necesarios; y finalmente este servicio constituye una prestación indirecta derivada de la relación laboral de gran importancia en la economía del asegurado, pues acceder a este invaluable servicio de calidad brindado por el IMSS representa un ahorro significativo al no tener que costear de su peculio una guardería privada4 , y como principal razón de ser, este servicio tutela un derecho de contenido mínimo vital ya que los cuidados que recibe un menor son indispensables para su subsistencia.
A mayor abundamiento de motivos, la misma Organización Internacional del Trabajo, ha emitido recomendaciones y convenios encaminadas al perfeccionamiento de los derechos de los trabajadores nocturnos como lo son el Convenio número 171 que señala una serie de medidas que los Estados Parte deben aplicar, en su caso, progresivamente, para proteger al trabajador nocturno, ayudarle a cumplir con sus responsabilidades familiares y sociales, proporcionarle posibilidades de mejora en su carrera y compensarle adecuadamente.
Asimismo la recomendación 178 de 1990, señala que “la importancia del trabajo nocturno en el plano local debería ser uno de los factores que habrían de tenerse en cuenta cuando se decida crear guarderías infantiles u otros servicios destinados a los niños de corta edad, cuando se escoja su emplazamiento y cuando se determinen sus horas de apertura.”
No obstante de que estas disposiciones tienen su fuente en instrumentos internacionales de los que México no forma parte, no es óbice lo anterior para que nuestro país transite hacia la vanguardia de los derechos de los trabajadores nocturnos.
Ahora bien de conformidad a lo pronunciado en diversas ejecutorias por el máximo tribunal de la nación debemos entender que el derecho de guardería como todos los derechos de la seguridad social, no son concesiones gratuitas o generosas, sino que estos derechos se obtienen en virtud de las aportaciones del trabajador que le son descontadas de su salario, por lo que la finalidad del derecho de guardería es garantizar a los trabajadores los cuidados apropiados hacia sus hijos o menores que tengan bajo su custodia durante su jornada de trabajo.
Asimismo, en esta propuesta de reforma se considera que si bien el derecho al seguro de guarderías debe ser para todos los trabajadores, también lo es que en la realidad la cantidad de trabajadores afiliados al IMSS que tienen jornada laboral nocturna es mucho menor de los que trabajan en el horario diurno, y que no todos los trabajadores nocturnos se encuentran en desamparo ya que una importante cantidad de estos cuentan con el apoyo del otro progenitor para hacerse cargo del cuidado de sus hijos. En atención a esto último se propone que la operación del servicio sea conforme a las necesidades el mismo.
Impacto presupuestal
Según el informe al Ejecutivo federal y al Congreso de la Unión 2011-2012, los gastos en servicios de personal de guarderías ascendieron a 2 mil 228 millones de pesos durante 2011, tomando en cuenta que, del total de guarderías, 142 son de prestación directa y que el gasto fue de aproximadamente 15 millones 690 mil 141 pesos al año5 .
Con esta información podría hacerse un estimado de que las guarderías tendrían una elevación proporcional de acuerdo a la solicitud de servicios de parte de las trabajadoras y trabajadores nocturnos que se encuentren en la imperiosa necesidad de dejar a sus hijos y pupilos en una guardería.
Cabe subrayar que el principal motor e inspiración de esta propuesta es la de velar por el interés superior de las niñas y niños, el cual nos conmina a emprender acciones y esfuerzos para garantizar su desarrollo integral y dar cabal cumplimiento a sus derechos.
Por lo expuesto se somete a la consideración de esta soberanía, el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el tercer párrafo y se adiciona un cuarto párrafo al artículo 201 y se reforma el tercer párrafo del 205 de la Ley del Seguro Social para quedar como sigue:
Artículo 201. El ramo de guarderías cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aquél al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las prestaciones establecidas en este capítulo.
Este beneficio se podrá extender a los asegurados que por resolución judicial ejerzan la patria potestad y la custodia de un menor, siempre y cuando estén vigentes en sus derechos ante el Instituto y no puedan proporcionar la atención y cuidados al menor.
El servicio de guardería se proporcionará en el turno matutino, vespertino, mixto y nocturno.
Para el turno mixto y nocturno, el Instituto proveerá los recursos humanos y financieros de acuerdo con las necesidades del servicio.
Artículo 205. Las madres aseguradas, los viudos, divorciados o los que judicialmente conserven la custodia de sus hijos, mientras no contraigan nuevamente matrimonio o se unan en concubinato, tendrán derecho a los servicios de guardería, durante las horas de su jornada de trabajo, en la forma y términos establecidos en esta Ley y en el reglamento relativo.
El servicio de guarderías se proporcionará en el turno matutino y vespertino, mixto y nocturno.
Transitorios.
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal expedirá la medida reglamentaria correspondiente dentro de los 60 días posteriores a la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Página web de la Organización Internacional del Trabjo, www.ilo.org
2 De la Cueva, Mario. El nuevo derecho mexicano del trabajo, Porrúa, México, sexta edición, 1980, página 112.
3 Ruiz Moreno, Guillermo. Nuevo derecho de la seguridad social , decimocuarta edición, Porrúa, México, 2009, página 708.
4 Ídem.
5 Información facilitada por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas mediante oficio CEFP/IFO/109/2012.
Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012
Diputados: Ossiel Omar Niaves López, Abel Octavio Salgado Peña (rúbricas).
Que reforma el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jorge Francisco Sotomayor Chávez, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Jorge Francisco Sotomayor Chávez, con el carácter de diputado de la LXII Legislatura en la Cámara de Diputados e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un nuevo párrafo primero al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
¿Cómo es que la ley ha logrado posicionarse por encima de las demás fuentes del derecho? Pues bien lo ha hecho ya que se le ha dotado de ciertas ventajas que las demás fuentes de derecho no tienen. Ventajas que según el propio Estado Moderno, son protectoras y siempre en beneficio del gobernado.
Las ventajas o beneficios de la ley son verdaderos pilares de ésta, ya que en ellos se cimienta toda la concepción actual de ella en del Estado moderno y particularmente en el sistema positivo mexicano.
Partamos por analizar los principios pilares que han sido justificantes para considerar la ley como la “fuente de fuentes” y rectora de los sistemas de corte moderno; éstos son el principio de legalidad y el de seguridad jurídica.
Es importante antes de entrar en el análisis establecer lo que se entiende por “principio” y confrontarlo con “regla” y “norma” para destacar las ventajas del primero:
principio. (Del lat. principyum).1. m. Primer instante del ser de algo. 2. m. Punto que se considera como primero en una extensión o en una cosa.3. m. Base, origen, razón fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia.4. m. Causa, origen de algo.5. m. Cada una de las primeras proposiciones o verdades fundamentales por donde se empiezan a estudiar las ciencias o las artes. 6. m. Norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta.1
regla. (Del lat. regula). 2. f. Aquello que ha de cumplirse por estar así convenido por una colectividad. 5. f. En las ciencias o artes, precepto, principio o máxima. 6. f. Razón que debe servir de medida y a que se han de ajustar las acciones para que resulten rectas. 9. f. Orden y concierto invariable que guardan las cosas naturales.2
norma. (Del lat. norma, escuadra). 1. f. Regla que se debe seguir o a que se deben ajustar las conductas, tareas, actividades, etc. 3. f. Der. Precepto jurídico.3
Consideramos importante aunque sea de una manera reducida explicar la diferencia ente principio y norma entendida desde el punto de vista filosófico-jurídico:
El modelo decimonónico adoptó como estructura típica y específica del derecho a la ‘norma’, de manera que se definía autoritativamente un supuesto o hipótesis fáctica a la que se le imputan ciertas consecuencias o efectos jurídicos. [...] Los “principios” que podían llegar a tolerarse para la cultura decimonónica, eran aquellos implícitos a las normas positivas y, en consecuencia, no entraban en conflicto con las mismas.
Una de las claves para entender el nuevo escenario es precisamente prestar atención a los “principios jurídicos” y cómo ellos comienzan a ser invocados crecientemente en la jurisprudencia. El “principio” supone recurrir a un derecho concentrado que no define ni hipótesis ni consecuencias. [...] Por otro lado, mientras las, “normas” mandan algo definitivo de manera que es posible una conducta que agote su exigencia, los “principios” resultan ser “mandatos de optimización” (Alexy) en tanto mandan la mejor conducta posible según las posibilidades fácticas y jurídicas. Los “principios” son derecho concentrado que puede expresarse y justificar a diferentes “normas”, y por supuesto, ese control provoca que en caso de tensión lleguen a prevalecer sobre las normas.4
La presencia en el derecho de los principios junto a las normas supone reconocer que a la hora de establecer si una determinada conducta está prohibida, obligada o permitida, tenemos esos dos tipos de medidas que se aplican de manera diferente (por lo que serían especies de un mismo género), y así los principios ofrecen un campo para la discreción muy superior que el de las normas, pues ellos no se aplican a todo o nada (all-or-nothing-fashion) en tanto no definen los supuestos ni tampoco las consecuencias de su aplicación, y se limitan a enunciar una razón que discurre en una cierta dirección (Pound). Los principios son derecho concentrado, y consiguientemente, cuentan con capacidad para expresarse en normas diversas a las que podrán explicar, justificar y controlar. Esa indefinición de los supuestos en los principios, conspira contra su uso directo en la lógica; y su contenido axiológico –explícito o implícito– exige el recurso de la filosofía práctica para su inteligibilidad.5
Con lo anterior podemos darnos cuenta de la importancia que guardan los principios jurídicos cuando se establecen a nivel constitucional, ya que son la base e inicio de todo el ordenamiento jurídico y de ahí el interés de su estudio sobre las reglas o normas.
I. Principio de legalidad 6
1. Concepto
Para Luigi Farrajoli, “el principio de legalidad viene a configurarse como el principio constitutivo de la experiencia jurídica moderna; en cuanto fuente de legitimación de las normas jurídicas vigentes y, por otra parte, de las válidas, es efectivamente constitutivo del moderno estado de derecho positivo y al mismo tiempo del moderno estado de derecho; en cuanto principio de reconocimiento de las propias normas como empíricamente dadas o positivas, es constitutivo de la moderna ciencia del derecho como disciplina empírica o positiva, a la que sirve para determinar y al mismo tiempo circunscribir su objeto.
Más exactamente, entendido como fuente jurídica de legitimación, el principio de legalidad representa un postulado jurídico del iuspositivismo sobre el que descansa la función garantista del derecho frente al arbitrio. Se puede incluso afirmar, con aparente paradoja, que la idea de legalidad como fuente exclusiva y exhaustiva de derecho positivo nació precisamente como una instancia iusnaturalista de racionalidad y de justicia.7
Es importante señalar que hay quienes llegan a reconocer como garantía constitucional al principio de legalidad; como ejemplo de lo anterior tenemos a Ignacio Burgoa:
Legalidad. Implica adecuación de los actos de autoridad a la ley. Importa una garantía constitucional establecida en el artículo 16 del Código Supremo de México.8
Para ser precisos, Burgoa se está refiriendo al primer párrafo de dicho precepto, el cual por su importancia citamos:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.9
En realidad en el precepto citado no hay principio de legalidad sino necesidad de razón legal para actuar.
Más adelante estudiaremos dicha norma por ahora establezcamos la justificación filosófica del pilar de la ley en comento:
[...] [El] principio de legalidad, uno de los dogmas más tradicionales y arraigados de los sistemas de signo liberal democrático, tiene su origen en la confluencia de dos postulados: de un lado, el rechazo a un sistema de gobierno basado en las decisiones subjetivas arbitrarias del Príncipe y sus agentes [Autoridad], y su sustitución por un régimen de dominación objetiva, igualitaria y previsible, basado en normas generales (goverment of laws, not of men); y, de otro, el principio democrático, que sitúa la sede de la soberanía en el pueblo y, por traslación, en sus representantes parlamentarios: la soberanía se expresa mediante la ley [...].10
El principio de legalidad responde a la contraposición entre “el gobierno de los hombres” y “el gobierno de las leyes”, según la cual, en el primer caso, los gobernados se encuentran desprotegidos frente al arbitrio [arbitrariedad] del gobernante y, en el segundo, los súbditos cuentan con elementos para conocer los límites y alcances del ejercicio de la autoridad. Esta dicotomía encierra un juicio de valor: donde impera la legalidad los gobernados gozan de certeza y seguridad jurídica y disfrutan, en principio, de igualdad frente a la ley (ideal griego de isonomía); donde la legalidad es un principio ausente, los gobernantes cuentan con un margen discrecional absoluto para afectar la vida de sus súbditos.11
El principio democrático en el que se basa el principio de legalidad, es la legitimidad con que cuenta el poder legislativo, el cual se fundamenta en la soberanía del pueblo; en la voluntad general y que por lo tanto contendrán el derecho que la sociedad en un acto de voluntad dispuso la mayoría.
La Constitución fue elaborada tras esa creencia, esto se observa claramente en el artículo 39:
La soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.12
En síntesis, el principio de legalidad se ha entendido como aquel que protege al gobernado de los actos de la autoridad. Es decir, pone un freno al poder que ejercen los gobernantes sobre los gobernados.
Pero, ¿cómo se logra dicho principio de legalidad? Se encuentra conformado de dos elementos o mejor dicho por dos momentos distintos, los cuales son uno previo o marco, conocido comúnmente como “ley o proceso legislativo”; y por el otro la propia ejecución de este; es decir: “el acto de autoridad”.
2. Elementos del principio de legalidad
a) Elemento previo o fundacional de la legalidad (la ley)
El elemento previo o marco conocido normalmente como Ley en su sentido amplio, entendido este como el fruto de un proceso legislativo; se refiere a que los gobernados en el Estado Moderno exigen de sus autoridades legislativas la creación de cuerpos normativos que delimitan de manera democrática las facultades de los servidores públicos.
De esta manera los gobernados contamos con una protección supuestamente eficaz para controlar el autoritarismo, “el mal gobierno”; etcétera, logrado mediante el establecimiento de un freno de carácter legal que las actuaciones de los servidores públicos sean conforme a la ley y no por capricho, lo cual dejaría en inseguridad a quienes se les aplique el acto de autoridad sin fundamento.
Algunas personas podrían llegar a pensar o a criticar que no es posible que el propio Estado se autorregule o se auto limite. Pero en respuesta de dicha crítica es que se han creado dos teorías que fundamentan el elemento previo o fundacional de la legalidad: “la soberanía del pueblo” “la representación del pueblo en el proceso legislativo”; y para garantizar las dos anteriores: “la división de poderes”.
b) Ejecución del principio de legalidad (el acto de autoridad)
Como segundo elemento del principio de legalidad encontramos la ejecución de la Ley o acto de autoridad. Cuya facultad para llevarlo a cabo estará siempre consagrada en la ley. Es decir, una vez que se ha creado la facultad a través del acto legislativo o como lo hemos nombrado: elemento previo; el servidor público estará en posibilidades de ejecutar los actos que la propia ley le confiera.
La ley facultará para que el funcionario realice actos de manera optativa o discrecional y actos que deberá realizar de manera forzosa. O en otras palabras, no sólo podrá realizar determinados actos, sino que en muchas ocasiones habrá determinados mandatos de carácter legal que expresan que siempre que se presente la hipótesis planteada en ley, el servidor público debe actuar conforme indica la norma consagrada en el propio cuerpo normativo que le faculta y obliga. Bajo pena que de no llevar a cabo el mandato legal incurrirá en responsabilidades civiles, penales, administrativas o políticas.
Como ejemplo de lo anterior, encontramos leyes que reglamentan el título cuarto constitucional, “De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado”, que sirve de fundamento a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (para el juicio político y la declaración de procedencia, “desafuero”) y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
El principio de legalidad visto como ejecución de lo ordenado por la Ley, puede reducirse a dos cuestionamientos fundamentales: a) el sometimiento a la ley, “[...][que] posee un doble significado. Expresa en primer lugar, la regla del sometimiento de la acción administrativa a la totalidad del sistema normativo. [...] Y significa igualmente, el principio de plena juridicidad de la acción administrativa: nada puede hacerse en la Administración al margen del Derecho, que ha de constituir un criterio permanente [...] de toda su actividad [...]”13 y b) “[...] alude a la opción entre los regímenes de vinculación positiva o negativa a la ley: esto es, si la Administración debe disponer de una previa habilitación conferida a la norma con rango de ley para realizar lícitamente cualquier tipo de actividad, o si dicho requisito no es jurídicamente exigible”.14
Como podemos observar la definición anterior es utilizada exclusivamente para el poder Administrativo; así es entendido al menos para el derecho español. ¿Pero en derecho mexicano puede entenderse que este principio que aplica exclusivamente para ese poder; lo anterior ya que es un mero ejecutor de leyes o debe regir también para los otros dos poderes; a saber el legislativo y el judicial. Este cuestionamiento al parecer se ha pretendido resolver consideramos de manera errónea con el principio de división de poderes. Pues todos los Poderes de la Unión ejecutan además de sus atribuciones formales otras tantas de carácter material.
Eduardo Pallares, explica que el principio de legalidad: “[...] consiste en que las autoridades no tienen más facultades que las que les otorgan las leyes, y que sus actos únicamente son válidos cuando se fundan en una norma legal y se ejecutan de acuerdo con lo que ella prescribe”.15 Estamos de acuerdo con dicha concepción, aunque consideramos que es más extensiva que la española, pues no se limita al poder administrativo, sino que al no hacer mención de esta podemos presumir que se refiere a los tres Poderes de la Unión. Ahora bien; ¿El grado de exigibilidad de dicho principio debe ser igual tanto para el poder administrativo, legislativo y el judicial?16
Más adelante, el propio Pallares menciona tres ideas o mejor dicho características del principio ahora estudiado: “[...] la palabra legalidad significa la calidad de lo que es legal o sea lo que se ajusta a lo que se ordena o autoriza por la ley. [También] [...] expresa la palabra, el conjunto de derechos y obligaciones que dimanan de las leyes”.17 Pallares continua con la tercera característica de este principio y expresa: “También significa verdad, rectitud y fidelidad en el desempeño de un cargo o en el cumplimiento de una obligación”.18
Ahora bien, como ya ha quedado explicado, a través de la Ley el gobernado se encuentra protegido de los actos del gobernante. Dicha protección consiste en que los de la autoridad deberán ceñirse al texto legal y que este acto mientras sea de acuerdo a la Ley que lo rige ya sea bueno o malo, justo o no, cuenta con la aprobación popular; ya que fueron los legisladores (representantes del pueblo) quienes las discutieron y determinaron.
Consideramos que lo anterior es correcto, pues en un verdadero estado de derecho el gobernado sabe por lo menos que la autoridad no podrá afectarlo en su persona más allá de lo que se estableció en la ley en un momento anterior al hecho que generó la decisión de la autoridad de afectar la esfera jurídica del gobernado.
Pasemos ahora al estudio de la verdadera regulación del principio de la legalidad en la Constitución Mexicana.
3. La limitada regulación del principio de legalidad y su diferencia con la motivación y fundamentación del artículo 16 constitucional
Una vez expuesto lo que se entiende por el principio de legalidad, los 2 grandes elementos por los que se encuentra conformado y su fundamento filosófico tenemos una clara idea del principio en estudio. ¿Pero cómo lo regula la Constitución Mexicana y qué ha dicho la jurisprudencia sobre él?
Diversas tesis jurisprudenciales y la propia doctrina,19 de manera errónea, anotan que el principio de legalidad se encuentra consagrado en el artículo 16 constitucional:
Legalidad, garantía de. Artículo 16 constitucional. La autoridad debe citar los preceptos concretos que sirven de apoyo a los actos de molestia.
Para cumplir la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Constitución federal, no es suficiente que la autoridad administrativa aluda globalmente a un cuerpo legal, para tratar de fundar en él los actos de molestia que emita, sino que es menester que en el mandamiento escrito respectivo cite los preceptos que le sirvan de apoyo.20
Jurisprudencia. Es obligatoria para las autoridades administrativas en acatamiento al principio de legalidad que dimana del artículo 16 constitucional.
Si bien los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo que determinan la obligatoriedad de la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno o en Salas y cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se refieren de manera genérica a órganos jurisdiccionales sin hacer mención a las autoridades administrativas, éstas también quedan obligadas a observarla y aplicarla, lo cual se deduce del enlace armónico con que se debe entender el texto del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal y el séptimo párrafo del artículo 94 de la misma Codificación Suprema; ello porque, por un lado, la jurisprudencia no es otra cosa sino la interpretación reiterada y obligatoria de la ley, es decir, se trata de la norma misma definida en sus alcances a través de un procedimiento que desentraña su razón y finalidad; y por el otro, que de conformidad con el principio de legalidad que consagra la primera de las disposiciones constitucionales citadas, las autoridades están obligadas a fundar y motivar en mandamiento escrito todo acto de molestia, o sea que deberán expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del mismo. Por tanto, conjugando ambos enunciados, obvio es que para cumplir cabalmente con esta obligación constitucional, toda autoridad deberá no solamente aplicar la ley al caso concreto, sino hacerlo del modo que ésta ha sido interpretada con fuerza obligatoria por los órganos constitucional y legalmente facultados para ello. En conclusión, todas las autoridades, incluyendo las administrativas, para cumplir cabalmente con el principio de legalidad emanado del artículo 16 constitucional , han de regir sus actos con base en la norma, observando necesariamente el sentido que la interpretación de la misma ha sido fijada por la jurisprudencia.21
Muchos doctrinarios nacionales22 y la jurisprudencia han establecido que en México el principio de legalidad se encuentra regulado en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, específicamente en el texto: “[...] mandamiento escrito que funde y motive la causa legal del procedimiento”.23
Consideramos que existe una gran diferencia entre el binomio “fundar y motivar” y el “principio de legalidad”. De hecho consideramos que en realidad existen 3 diferentes principios a saber: principio de fundamentación, de motivación y de legalidad. ¿Qué se entiende por fundar y por motivar?
fundar. (Del lat. fund?re). [...] 5. tr. Apoyar algo con motivos y razones eficaces o con discursos. Fundar una sentencia, un dictamen. U. t. c. prnl.24
motivar. [...] 2. tr. Dar o explicar la razón o motivo que se ha tenido para hacer algo.25
Es decir, el artículo 16 constitucional exige que cuando se funde se den las razones para proceder de cierta manera y al motivar se explique por qué se procedió de esa forma.
Por otro lado, como podemos observar de la lectura de la siguiente definición los anteriores conceptos de fundar y motivar son totalmente distintos al principio de legalidad:
Principio [...] de legalidad. 1. m. Der. principio jurídico en virtud del cual los ciudadanos y todos los poderes públicos están sometidos a las leyes y al derecho.26
El principio de legalidad es diferente a los principios de fundamentación y motivación; es decir es distinto estar sometido a una Ley y no poder hacer más allá de lo que esta establece; que explicar en cada caso el razonamiento legal que justifica la actuación.
Así, mientras el principio de legalidad es una prohibición y limitación del poder de la autoridad; los principios de fundamentación y motivación son exigencias sine qua non los actos de la autoridad no son válidos.
Los principios de fundamentación y motivación como ya lo dijimos los exige el artículo 16 constitucional de una forma genérica, es decir son principios aplicables a cualquier rama del derecho mexicano. Lo anterior a diferencia del principio de legalidad que única y exclusivamente se garantizan a nivel constitucional en las materias de: contribuciones y de derecho penal.
Dada la importancia de la anterior declaración a continuación transcribimos los preceptos constitucionales en los que se fundamenta lo anterior:
Contribuciones
Artículo 31, fracción IV.
Son obligaciones de los mexicanos:
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. 27
Penal
Artículo 16, tercer párrafo
En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.28
Si bien tradicionalmente se ha establecido que en el precepto que acabamos de citar el principio de “estricta aplicación de la ley” dado que no se permite la analogía y la mayoría de razón en la materia penal, el tercer párrafo del artículo 16 de la ley fundamental se consagra el principio de legalidad en materia penal.
Deseamos expresar que con excepción de los supuestos que acabamos de enumerar (fiscal y penal), en México no existe en el plano constitucional el principio de legalidad y que se le ha confundido con el principio de fundamentación y motivación. Es decir, por regla general (en México) no hay principio de legalidad, lo anterior a diferencia de los principios consagrados en el artículo 16 constitucional 1er párrafo; a saber: fundamentación y motivación.
Consideramos que la “fundamentación y la motivación” son elementos que puede llegar a exigirle el legislador a la autoridad para verificar el cumplimiento del principio de legalidad, en el mejor de los casos, sino es que solo son características de éste.
Por tal motivo, reconocemos que en el caso de la materia de contribuciones y la penal la mejor manera de confirmar que efectivamente se cumple la legalidad es identificando la fundamentación y la motivación que tenga a bien realizar la autoridad. Pero en las materias que no se mencionan no podemos concluir que se encuentre garantizada la legalidad solo por que se regule la fundamentación y la motivación de manera genérica.
Consideramos que las subgarantías del primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Mexicana son solo elementos que ayudan a cumplir o verificar el principio de legalidad. Pero la inclusión de estas en la Constitución Mexicana no es suficiente para concluir que en México exista un principio de legalidad genérico. Lo anterior ya que debemos recordar que el principio de legalidad es la garantía que tiene el gobernado de que la autoridad únicamente está facultada para hacer aquello que le está expresamente atribuido en la ley y esta exigencia no se regula en el primer párrafo del artículo 16 de la ley suprema mexicana.
A diferencia de la Constitución Mexicana, existen otras Constituciones que sí garantizan de manera expresa y general el principio de legalidad en todo su sistema jurídico. Citamos algunos ejemplos y confrontémoslos con nuestra ley suprema:
Constitución Política de Costa Rica
Artículo 11
Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública”.29
Interesante precepto que no sólo establece el principio de legalidad sino que, además, exige juramento de la autoridad para ayudar al cumplimiento del mismo (mediante la observancia y cumplimiento de la Constitución y las leyes) y cierra perfectamente dicha garantía estableciendo acciones para responsabilizar a quien no acate el principio de legalidad.
Deseamos hacer notar que el artículo 11 de la Constitución de Costa Rica establece correctamente el principio de legalidad. Y adicionalmente (de manera accesoria) a ello regula el juramento de los servidores y las acciones de responsabilidad para procurar de mejor manera la legalidad.
A pesar de que en México también se considere la posibilidad de responsabilizar a los servidores públicos, esta exigencia aislada tampoco garantiza el principio de legalidad.
Artículo 108. Constitución Mexicana.
[...] los [...] servidores públicos [...] serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.30
Continuemos con el estudio de otras Constituciones:
Constitución Política de Chile
Artículo 7
Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.31
Adicionalmente a que se exige una responsabilidad y sanción al servidor público que se extralimite en sus funciones, la Constitución Chilena garantiza que dicho acto será nulo. Esta última consideración es una verdadera garantía para el gobernado.
Constitución Española
9.1 Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.32
Interesante precepto que exige el cumplimiento de la Constitución y en general del ordenamiento jurídico no solo a la autoridad sino que también a los gobernados.
Constitución de Ecuador
Artículo 119, primer párrafo
Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley, y tendrán el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común”.33
Además de regular que los servidores públicos no se extralimiten en sus funciones, exige que sus actos tengan siempre la finalidad última del Estado: “el bien común”.
Constitución de Argentina
Artículo 31
Esta Constitución, las leyes de la nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del Pacto de 11 de noviembre de 1859”.34
Constitución Política de Colombia
Artículo 123, tercer párrafo
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento.35
Artículo 6
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.36
Es interesante la presente Constitución pues hace responsable a la autoridad no solo por actuar arbitrariamente, sino también por no hacer lo que le corresponde.
Por último citemos otro ejemplo en el Derecho Nacional, que desgraciadamente únicamente es vigente para el estado que rige y que la Constitución Federal debiera envidiar, por su simplicidad pero gran garantía al principio de legalidad:
Constitución de Guanajuato
Artículo 2
El Poder Público únicamente puede lo que la ley le concede y el gobernado todo lo que ésta no le prohíbe.37
Tanto la Constitución de Colombia como la de Guanajuato resaltan los subprincipios del principio de legalidad:
1. La autoridad tiene atribuciones dadas en la ley
2. El particular todas las atribuciones salvo las reguladas en la ley.
Del estudio comparado que acabamos de realizar podemos concluir que para el sistema jurídico mexicano única y exclusivamente podemos hablar del “principio de legalidad” para las materias de: contribuciones y penal. El artículo 16 constitucional garantiza los principios de fundamentación y de motivación, los cuales como ya demostramos si bien fortalecen el Principio de Legalidad, son distintos.
No es lo mismo fundamentar en una ley un acto de molestia ; que actuar sujeto a la ley, conforme a ley, limitado a las atribuciones que otorga la ley o saberse sujeto a una ley en servicio de los demás.
Ahora bien, si aun después de la exposición aun se sigue considerando que el principio de legalidad se encuentra garantizado mediante la fundamentación y motivación que haga la autoridad de sus actos. Es importante que considerar lo expuesto por la siguiente Jurisprudencia en la que se autoriza a la autoridad para omitir citar la ley en que funda su acto.
Fundamentación. Garantía de. Se cumple aun cuando la autoridad omita citar los preceptos que apoyan su decisión.
Si bien el artículo 16 de la Constitución General de la República consagra las garantías de fundamentación y motivación y, por ende, toda resolución debe respetarlas; en materia civil, si los razonamientos hechos en la parte considerativa son jurídicos y resuelven con acierto la controversia, aunque la autoridad omita citar expresamente los preceptos de la ley en que apoya su decisión, si del estudio que se haga se advierte que es jurídicamente correcta, porque sus razonamientos son legales y conducentes para la resolución del caso, debe considerarse debidamente fundada, aunque sea en forma implícita, pues se resuelve conforme a la petición en los agravios, por lo que no puede existir duda respecto de los preceptos supuestamente transgredidos, cuando es el propio promovente quien plantea los supuestos a resolver, por lo que aun cuando no hayan sido explícitamente citados, debe estimarse que sí fueron cabalmente respetados y, en consecuencia, la resolución intrínsecamente fundada”.38
Con lo anterior podemos concluir que sí el principio de legalidad se encontrase consagrado en el artículo 16 Constitucional, la anterior Jurisprudencia priva al gobernado de dicha garantía. Consideramos que aun cuando el gobernado ejerza su derecho petición no es justificación para que la autoridad desconozca la garantía de fundamentación y motivación.
Si revisamos cuidadosamente la Constitución mexicana con un verdadero ánimo por encontrar el principio de legalidad más allá de la materia fiscal o la penal encontraríamos dos posibles soluciones a saber: i) preceptos constitucionales que garantizan que cierta materia o funcionarios públicos adecuarán sus actos al principio de legalidad; y ii) la segunda parte del artículo 133 constitucional.
i) En la ley suprema de México encontramos la mención en diversos artículos que en determinadas materias se garantiza o por lo menos se rigen por la legalidad. A continuación citaremos dichos preceptos constitucionales.
Seguridad pública
Artículo 21, quinto párrafo
[...] La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.39
Electoral
Artículo 41, fracciones III y IV
La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, [...] En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad , independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
IV. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley [...]40
Artículo 116, fracción IV, incisos b) y d).
IV. Las Constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que
b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad , imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;
d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad; 41
Sanciones administrativas a servidores públicos
Artículo 109, fracción tercera
El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, [...] expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad , honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.42
Artículo 113, primer párrafo
Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad , honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones [...]43
Administración a escala municipal
Artículo 115, fracción segunda, inciso a)
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
[...]
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad” 44
Ninguno de los preceptos citados es suficiente para determinar el Principio de Legalidad en la materia que regulan. No podríamos establecer que el principio de legalidad también es contemplado para las materias de policía, electoral, sanciones administrativas de los servidores públicos y administración a escala municipal. La verdad es que son una falsa concepción de lo que es el principio de legalidad; ya que no basta con decir que se encuentra garantizado o sujeto a la legalidad determinada materia, por el contrario consideramos que es necesario establecer literalmente el principio. No olvidemos que la Constitución no solo regula garantías individuales y establece la organización de los Poderes de la Unión, sino que también establece las aspiraciones de una nación.
Recordemos que estamos analizando el principio de legalidad entendido como la garantía con la que cuenta el gobernado para que la autoridad únicamente pueda hacer aquello que le está expresamente permitido por Ley. Por tal motivo, el hecho de que se diga que se garantiza la legalidad crea un conflicto de interpretación entre determinar a qué concepción se refería el legislador de 1917. No es posible hablar de principios constitucionales si estos no son claros.
ii) La segunda parte del artículo 133 de la Constitución Mexicana parece ser mucho más esperanzador que cualquiera de los artículos citados.
[...] Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados”.45
La Constitución Mexicana exige de los jueces locales el que actúen conforme a la Constitución y leyes federales y tratados internacionales.
La exigencia del 133 de la Constitución es únicamente para los Jueces de los Estados. No se hace mención del Poder Ejecutivo o del Legislativo locales. Por tal motivo salvo las materias penal y fiscal todas las autoridades federales así como las locales (con excepción del poder judicial) y las municipales se encuentran exentas del cumplimiento del principio de legalidad. En México, el principio de legalidad está limitado.
Debemos entender que tanto las materias penal y fiscal están garantizadas por el principio de legalidad como una exigencia a cualquier autoridad ya sea federal, local o municipal y no se encuentran limitadas como si lo hace la segunda parte del artículo 133 al poder judicial. Es decir, el principio de legalidad en materias penal y fiscal es oponible a las autoridades ejecutiva, legislativa y judicial en cualquiera de sus órdenes de gobierno.
El principio de legalidad (el máximo estandarte de la ley moderna) en el sistema jurídico mexicano no puede ser considerado como una ventaja de ley sobre otras fuentes del derecho, ya que la Constitución no lo contempla, por lo tanto es un concepto que única y exclusivamente se puede mencionar como excepción en las materias que citamos anteriormente (penal, fiscal y actuación de jueces locales) y no de manera general como se ha pretendido en el discurso político. Por lo expuesto anteriormente podemos concluir que el principio de legalidad no es un verdadero pilar de la ley moderna en el jurídico mexicano.
Es lamentable que en México no contemos con la protección que brinda a los gobernados el principio de legalidad garantizado en Constitución ya que como ha quedado explicado, a través de la Ley el gobernado se encuentra protegido de los actos del gobernante. Dicha protección consiste en que sus actos de la autoridad deberán ceñirse al texto legal y que este acto mientras sea de acuerdo a la Ley que lo rige ya sea bueno o malo, justo o no, cuenta con la supuesta aprobación popular; ya que fueron los legisladores (representantes del pueblo) quienes las discutieron y determinaron.
Consideramos que lo anterior, es correcto pues en un verdadero estado de derecho, el gobernado sabe por lo menos que la autoridad no podrá afectarlo en su persona más allá de lo que se estableció en la ley en un momento anterior al hecho que generó la decisión de la autoridad de afectar la esfera jurídica del gobernado.
El principio de legalidad es un límite al autoritarismo; la fundamentación y la motivación son subprincipios del primero que colaboran en conseguirlo mediante exigencias hechas a los actos del gobernante.
II. Principio de seguridad jurídica
Sin seguridad jurídica no hay derecho, ni bueno ni malo ni de ninguna clase
Recasens Siches
1. Concepto aglutinador de principios
Nos encontramos ante el que quizá sea el principio más importante desde el punto de vista de la eficacia de la ley y también el más complejo pues da coherencia a todo el sistema positivo mexicano. Por tal razón seamos prudentes y empecemos por definirlo:
seguridad. (Del lat. secur?tas, -?tis).1. f. Cualidad de seguro. 2. f. certeza (conocimiento seguro y claro de algo). Jurídica. 1. f. Cualidad del ordenamiento jurídico, que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de su aplicación.46
Surgen dos importantes elementos que más adelante estudiaremos: certeza de las normas que integran el ordenamiento jurídico y previsibilidad de la aplicación de éstas.
Para entender de mejor manera la definición anotada sobre seguridad jurídica es importante establecer lo que por certeza y previsibilidad se debe entender:
certeza. (De cierto).1. f. Conocimiento seguro y claro de algo.47
prever. (Del lat. praevid?re). 1. tr. Ver con anticipación. 2. tr. Conocer, conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder. 3. tr. Disponer o preparar medios contra futuras contingencias.48
¿Cuál es la ventaja de conocer las normas aplicables y de conocer su resultado antes de su aplicación? Delos nos da una buena pauta en su definición acerca de seguridad jurídica:
es la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán asegurados por la sociedad, protección y reparación” (Los fines del derecho, página 47). Dicho en otras palabras, la seguridad jurídica es la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente.49
Concebida como principio constitucional, la seguridad jurídica puede considerarse un instrumento normativo fundamental para la realización de los valores superiores del ordenamiento jurídico, o incluso como un valor intermedio según el cual el ordenamiento destinatarios y operadores.50
El Tribunal Constitucional de España explica:
La seguridad jurídica, que es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad , pero que si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permite promover en el orden jurídico, la justicia y la legalidad, en libertad 51
Con la misma idea en México las garantías de seguridad jurídica se contienen en los artículos 8, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21,22 y 23 de la Constitución Mexicana.52 A continuación transcribimos el cuadro del libro citado en el que se muestra de manera gráfica qué garantías están consignadas en qué preceptos:53
Artículo 8o.
1. Derecho de petición.
Artículo 14
1. Garantía de irretroactividad de la ley.
2. Garantía de audiencia.
3. Garantía de exacta aplicación de la ley.
4. Garantía de legalidad en materia civil.54
Artículo 16
1. Garantía de autoridad competente.
2. Garantía de mandamiento escrito, en el que se causa y motive la causa legal para cometer un acto de molestia contra un particular.55
3. Garantía de detención por orden judicial.
Artículo 17
1. Nadie puede hacerse justicia por propia mano.
2. La administración de justicia debe ser expedita y eficaz.
3. No procede la prisión por deudas de carácter puramente civil.
Artículo 18
1. La prisión preventiva sólo es válida contra delitos que merezcan pena corporal.
Artículo 19
1. Garantías del auto de formal prisión.
Artículo 20
1. Garantías de los inculpados, las víctimas y los ofendidos por un delito.
Artículo 21
1. La imposición de las penas es propia de la autoridad judicial.
2. Al Ministerio Público le compete la investigación y persecución de los delitos.
Artículo 22
1. Está prohibida la aplicación de penas inusitadas o trascendentales.
Artículo 23
1. Ningún juicio penal puede tener más de tres instancias.
2. Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito.
3. Se prohíbe la práctica de absolver de la instancia.
El pasaje anterior merece ciertos comentarios.
Primero. “[...] Todos los principios son expresión del de seguridad jurídica o, desde otra perspectiva, todos ellos son factores que contribuyen a la consecución de una más plena seguridad jurídica. Esta tiene a un tiempo un carácter polimórfico y sintetizador, pues se presenta como el resultado de un conjunto de técnicas normativas dedicadas a garantizar la consistencia, el cuerpo mismo del sistema”56
Segundo. Según el cuadro trascrito el Principio de Seguridad Jurídica se encuentra contenido en los artículos 8, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 de la Constitución Mexicana. Desafortunadamente un principio de tanta importancia se tiene que deducir de otras garantías y no se encuentra de manera explícita en nuestra Constitución referencia genérica alguna, únicamente lo encontramos citado de manera expresa en materia agraria:
Artículo 26
[...] La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:
XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.
2. Elementos del principio de seguridad jurídica
Ya establecimos que la seguridad jurídica contiene diversos principios. Ahora estudiemos los elementos propios que la caracterizan.
[...] La seguridad jurídica significa fundamentalmente dos cosas: a) cognoscibilidad de las normas jurídicas y b) previsibilidad de las consecuencias de cada conducta y, en concreto, de la actuación de los poderes públicos que han de aplicar esas normas. En otras palabras, la seguridad jurídica, entendida como principio que asegura al ciudadano la certeza de su situación jurídica, se divide en dos grandes manifestaciones: a) seguridad jurídica ex ante, esto es, como una garantía tendente a asegurar el proceso técnico de búsqueda y hallazgo del derecho (su interpretación y el conocimiento del derecho) y b) seguridad jurídica ex post, como la garantía de estabilidad del resultado de dicho proceso, de forma que se da una pauta para el ciudadano en cada caso concreto.57
A) Cognoscibilidad de normas jurídicas
El presente elemento del principio de seguridad jurídica es una exigencia objetiva de conocimiento de la legalidad; es decir saber (conocer) cual es el derecho.
En este ámbito se impone situar el período de vigencia de las normas, acotado por el momento de su entrada en vigor (artículo 2.1 CC) y el de su derogación (artículo 2.2 CC), así como la relación entre dos leyes en el período transitorio (artículo 2.3).59
El artículo 2 del Código Civil Español establece en el mismo sentido lo establecido por los artículos de 3, 4 y 9 de nuestro Código Civil Federal y 1er párrafo del artículo 14 de la Constitución Mexicana.
No perdamos de vista que el establecer lo anterior no asegura “[...] la salvaguarda efectiva de la seguridad jurídica [ya que] no se limita a la constatación formal de la existencia de las normas. También debe atender a su contenido intrínseco ya su encaje en el conjunto del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, debe relacionarse con el empleo de técnicas normativas adecuadas”.60
Ahora, sin entrar a detalle tan sólo enumeremos los tres elementos que son fundamentales para que el gobernado reconozca el derecho vigente en un momento determinado: 1. publicidad de las leyes, 2. La pérdida de vigor de las leyes y 3. La sucesión de las normas.
Es cierto que la seguridad jurídica da coherencia a todo el ordenamiento jurídico y que una de las aristas de este principio es la posibilidad de que el gobernado conozca cual es la Ley vigente, por lo tanto no es posible que todo lo relacionado con inicio de vigencia, modificación, derogación, etc. de las leyes se regule en el Código Civil y no en la Constitución; lo anterior, con excepción de la garantía de irretroactividad de las leyes en prejuicio del gobernado, como veremos a continuación.
i) Publicidad de las leyes
Como se advierte de la propia redacción, la publicación es presupuesto de vigencia de las normas. Se proclama el principio de publicación formal, como mecanismo para que los sujetos puedan conocer efectivamente la existencia y contenido de las leyes.61
En México se han utilizado dos sistemas para que una Ley entre en vigor, el sistema sucesivo (artículo 3 del CC) y el sincrónico (artículo 4 del CC).
Artículo 3o. Las leyes, reglamentos, circulares o cualesquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos tres días después de su publicación en el Periódico Oficial.
En los lugares distintos del en que se publique el Periódico Oficial, para que las leyes, reglamentos, etcétera, se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita que además del plazo que fija el párrafo anterior, transcurra un día más por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad.62
Artículo 4o. Si la ley, reglamento, circular o disposición de observancia general, fija el día en que debe comenzar a regir, obliga desde ese día, con tal de que su publicación haya sido anterior.63
ii) La pérdida de vigor de las leyes
Si la publicación permite identificar las leyes que están vigentes en el ordenamiento jurídico, la pérdida de vigencia supone su expulsión del mismo. Existen varios mecanismos que generan esa expulsión, entre los que destaca la derogación, como técnica principal, recogida en el art. 2.2 CC. [código español][...]64
Al respecto, contamos con el artículo 9 del Código Civil:
Artículo 9o. La ley sólo queda abrogada o derogada por otra posterior que así lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior.65
Es importante mencionar el principio de autoridad formal de la ley que significa: “[...] que todas las resoluciones del Poder Legislativo no pueden ser derogadas, modificadas o aclaradas más que por otra resolución del mismo Poder y siguiendo los mismos procedimientos seguidos para la formación de la resolución primitiva”.66
Lo anterior, según la propia Constitución nacional:
Artículo 72, inciso f)
En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación”.67
Hasta aquí, la que al parecer es la más perceptible y cuyo trabajo corresponde al poder legislativo, pero también cabe considerar de nulidad, en relación a la declaración de inconstitucionalidad tarea que únicamente puede determinar el Poder Judicial federal.
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.68
La derogación que se haga de una ley por considerarla inconstitucional única y exclusivamente lo será para quién litigo en el juicio en que se decretó dicha contradicción de la ley con la Constitución. ¿Justo o injusto? La único cierto es que por el principio de división de poderes y el principio autoridad formal de la ley, el Poder Judicial no puede derogar una ley.
iii) La sucesión de las normas. La retroactividad y el derecho intemporal
La siguiente cuestión es cómo ordenar los mecanismos de sucesión en el tiempo de las normas, desde la necesidad de conocer cuál es la norma aplicable a cada supuesto de hecho cuando concurren normas derogadas y derogatorias, y evitar colisiones.69
En México, la retroactividad de leyes además de aparecer en el Código Civil es considerada garantía constitucional.
Constitución Mexicana
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.70
b) Predicibilidad de la decisión judicial
Nos encontramos ante el elemento más importante del principio ahora estudiado.
Desde esta perspectiva, la seguridad jurídica se anuda a una cierta predicibilidad de la decisión judicial. Aquí debe entenderse “como la posibilidad de un cálculo apriorístico razonablemente seguro de la manera y el sentido en que los tribunales aplicarán las normas legales.71
Desde el punto de vista legalista para ser coherentes con el principio de seguridad jurídica la posibilidad de la interpretación debería ser inconcebible, pero nuestra Constitución llega hasta posibilitar al juez para que funde su sentencia en los principios generales del derecho.
Así llegamos a las siguientes conclusiones:
1. El principio de legalidad es distinto a los principios de fundamentación y motivación regulados en el primer párrafo del artículo 16 constitucional.
2. En la Constitución Mexicana no se encuentra garantizado de manera general el principio de legalidad. Lo anterior con excepción de las materias: penal, fiscal y la actuación de los jueces locales.
3. En virtud de que el principio de seguridad jurídica es un principio aglutinador de principios y en vista de que el más importante de estos es el de legalidad y nuestra Constitución es omisa en su regulación, no podemos establecer la garantía del primero.
4. Para garantizar el principio de legalidad y promover una correcta aplicación de la seguridad jurídica es necesaria que el ciudadano y el gobernante estén en posibilidad de conocer la legislación.
5. Que aunque se trata de adecuaciones de principios ya aceptados, se requiere un marco constitucional que manifiestamente exprese tales principios para que no haya margen de interpretación en contrario.
6. La falta de manifestación expresa en la Constitución del principio de legalidad no necesariamente implica su desconocimiento en el orden jurídico mexicano, y hay que reconocer que en el derecho moderno resulta muy difícil plasmar en un texto un principio, por lo que resulta preferible que queden fórmulas abiertas y se permita a los intérpretes ponderar la mejor solución posible.
7. Asimismo, se manifiestas que en el constitucionalismo derecho no es igual a ley, reconociendo que el principio de legalidad llevado a extremos puede resultar injusto. Valga recordar la conocida fórmula Radbruch, donde le régimen nazi aplicó la ley (principio de legalidad), pero que conforme al derecho resultaba una ley injusta que no debió aplicarse por más ley que fuese. En consecuencia, debe reconocerse que el principio de legalidad puede ser contrario a un principio de justicia o igualdad sustancial, donde las personas deben abstenerse de aplicar la ley (excepción justificada del principio de legalidad).
8. En consecuencia, la inclusión constitucional de los principios de legalidad y de seguridad jurídica tiene como objeto reconocer los pilares de la ley en la Constitución Mexicana. A fin de garantizar su exigencia de manera general en todas las materias jurídicas. Por lo que hace al principio de publicidad normativa garantizará que toda persona pueda hacer exigibles los dos anteriores.
Por lo expuesto y fundado en los puntos anteriores, se somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se adiciona un nuevo párrafo primero al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se adiciona un nuevo párrafo primero al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose el actual en su orden, para quedar como sigue:
Artículo 16. Se garantizan los principios de legalidad, la seguridad jurídica y la publicidad normativa. El poder público únicamente podrá hacer lo que la Constitución, los tratados internacionales y la ley le conceden y los personas todo lo que éstas no les prohíben.
[...]
Transitorio
Único. El presente decreto entra en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, en http://www.rae.es/
2 Ídem.
3 Ídem.
4 Vigo, Rodolfo Luis, De la ley al derecho, México, Porrúa, 2003, página 14.
5 Ibíd., página 35.
6 No confundir con el “principio de la estricta aplicación de la ley”.
7 Ferrajolli, Luigi, Derecho y razón: teoría del garantismo penal, quinta edición, Madrid, Trotta, 2001, página 870.
8 Burgoa Orihuela, Ignacio, obra citada, supra, página 267.
9 Artículo 16, primer párrafo. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
10 Enciclopedia jurídica básica, tomo III, España, Civitas, 1995, página 5078.
11 Salazar Ugarte, Pedro, “¿Estado de derecho?”, en http://www.etecetera.com.mx/1998/2717sup0271.htm
12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .
13 Enciclopedia jurídica básica, tomo III, España, Civitas, 1995, página 5079.
14 Ídem.
15 Pallares, Eduardo. Diccionario de derecho procesal civil, vigésima quinta edición, México, Porrúa, 1999, página 632.
16 El de legalidad sí, el de fundamentación y motivación no. Vid. infra, página 37.
17 Pallares, Eduardo, obra citada, supra, página 632.
18 Ídem.
19 Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, Diccionario de derecho constitucional, garantías y amparo, México, Porrúa, 1984, página 267.
20 CD ROM IUS 2003. Semanario Judicial de la Federación , sexta época, Segunda Sala, tomo tercera parte, CXXVIII, página 54.
21 CD ROM IUS 2003. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta , novena época, Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, tomo VIII, tesis XIV.1o.8 K, página 1061.
22 Burgoa Orihuela, Ignacio, obra citada, supra, página 267.
23 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , primer párrafo del artículo 16.
24 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, En http://www.rae.es/
25 Ídem.
26 Ídem.
27 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , fracción IV del artículo 31.
28 Ibíd., tercer párrafo del artículo 14.
29 Constitución Política de Costa Rica, artículo 11, en http://www.cesdepu.com/nbdp/copol2.htm.
30 Ibíd., artículo 108.
31 Constitución Política de Chile, artículo 7, en http://www.camara.cl/legis/masinfo/m6.htm
32 Constitución Española de 1978 , artículo. 9.1, en http://www.constitucion.es/constitucion/version_imprimible/costitucion_ castellano.htm#up
33 Constitución Política de la República del Ecuador, artículo 119, primer párrafo, en http://www.ecuador.org/constitucion.pdf
34 Constitución Argentina, artículo 31, en http://www.diputados-catamarca.gov.ar/con-na.htm
35 Constitución Política de Colombia, artículo 123, tercer párrafo, en http://www.presidencia.gov.co/constitu/index.htm
36 Constitución Política de Colombia, artículo 6, en http://www.presidencia.gov.co/constitu/index.htm
37 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, artículo 2, en http://www.ordenjuridico.gob.mx/
38 CD ROM IUS 2003. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, tomo III, enero de 1996, tesis I.1o.C. J/1, página 134.
39 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 21, quinto párrafo.
40 Ibíd., artículo 41, fracciones III y IV.
41 Ibíd., artículo 116, fracción IV, incisos b) y l).
42 Ibíd., artículo 109, fracción tercera.
43 Ibíd., artículo 113, primer párrafo.
44 Ibíd., artículo 115, fracción segunda, inciso a).
45 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 133.
46 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, en http://www.rae.es/
47 Ídem.
48 Ídem.
49 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Enciclopedia jurídica mexicana , tomo VI, México, Porrúa, 2002, 1035 páginas.
50 Hierro Sánchez-Pescador, L., Seguridad jurídica y actuación administrativa, documentación administrativa, 1989-II, página 199. Citado por Lauroba Lacasa, María Elena, “El principio de seguridad jurídica y la discontinuidad del derecho”, en Louisiana Law Review, Estados Unidos de América, volumen 63, número 4, verano de 2003, página 1247.
51 Tribunal Constitucional de España, Jurisprudencia constitucional, número de referencia 27/1981, del 20 de julio, en www.tribunalconstitucional.es
52 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías de Seguridad Jurídica , Colección Garantías Individuales, t. II, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2003, página19
53 Suprema Corte de Justicia de la Nación, obra citada, supra, páginas 19-21.
54 Como hemos indicado, no se trata de una garantía de legalidad. Es más bien el “principio de prelación de fuentes”.
55 Hacemos notar que no se refieren al principio de legalidad.
56 Lauroba Lacasa, María Elena, obra citada supra, página 1248.
57 García Luengo, J., El principio de protección de la confianza en el derecho administrativo , Civitas, Madrid, 2002, página 192, citado por García de Enterría, E., El principio de protección de la confianza legítima como supuesto título justificativo de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, R. Adm. Púb., número 159, 2002, páginas 173 y siguientes, citado por Lauroba Lacasa, María Elena, obra citada, supra, página1248.
58 Código Civil Español, artículo 2, en http://civil.udg.es/normacivil/estatal/CC/INDEXCC.htm
2.1. Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa.
2.2. Las leyes sólo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.
2.3. Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario.
59 Lauroba Lacasa, María Elena, “El principio de seguridad jurídica y la discontinuidad del derecho”, en Louisiana Law Review, Estados Unidos de América, volumen 63, número 4, verano de 2003, página 1249.
60 Ibíd., página 1250.
61 Ibíd., página 1250.
62 Código Civil Federal, artículo 3.
63 Ibíd., artículo 4.
64 Lauroba Lacasa, María Elena, obra citada, página 1251.
65 Código Civil Federal, artículo 9.
66 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo , cuadragésima segunda edición, México, Porrúa, 2002, página 38.
67 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 72, fracción f).
68 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 105, segunda fracción.
69 Lauroba Lacasa, María Elena, obra citada, página 1256.
70 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 14, primer párrafo.
71 Bacigalupo, E., Jurisprudencia y seguridad jurídica, Actualidad Jurídica Aranzadi, número 447, página 1. Y se ha anudado al “valor superior” de la “dibertad” (artículo 1 CE). Citado por Lauroba Lacasa, María Elena, obra citada, página 1268.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012.
Diputado Jorge Francisco Sotomayor Chávez (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Vicario Portillo Martínez, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
Aunque se ha logrado recientemente consagrar en la Constitución Política el derecho de la gente a tener la garantía por parte del Estado mexicano en acceder a la educación media superior, todavía falta adecuar en este sentido la Ley General de Educación para hacer posible este noble propósito constitucional, además de proveer en la propia ley que la educación básica, tendrá, en sus tres niveles, las adaptaciones requeridas para responder a la educación bilingüe e intercultural de los pueblos originarios del país.
Exposición de Motivos
Vivimos momentos de profundas transformaciones en los sistemas tecnológicos y en los sistemas de comunicación, donde cada día se van instrumentando e incorporando nuevos paradigmas que hacen obligatorio su adaptación e instrumentación, en virtud de que no se pueden desconocer sino se deben afrontar de manera inteligente, de ahí que tenemos una gran responsabilidad los representantes populares de generar las iniciativas pertinentes para adecuarnos a las circunstancias de los nuevos tiempos y las nuevas exigencias de nuestro tiempo.
El artículo 3o. constitucional establece el papel del Estado en la impartición de la educación básica y media superior; que los reconoce como obligatorias en nuestro país, esto en consonancia con las necesidades de la juventud, asimismo, acorde con otros sistemas educativos, donde la educación es la base para el desarrollo del país y de las personas.
En su primer párrafo señala “todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado –federación, estados, Distrito Federal y municipios–, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias”. Consecuentemente la educación media superior es obligatoria en nuestro país, pero contradictoriamente a ello en varias regiones del país no hay suficientes espacios para cubrir esta demanda, por lo que se hace necesario que dicha obligatoriedad constitucional se vea reflejada en la Ley General de Educación, para que ningún joven se quede sin estudiar la educación media superior en el territorio nacional.
En tales términos, la educación media superior es de gran relevancia su obligatoriedad en nuestro país, en razón de que con ello la juventud se le brinda una herramienta fundamental para acrecentar sus estudios en otros niveles; de ahí que la educación media superior debe ser congruente con las necesidades de desarrollo de la juventud y un factor decisivo de crecimiento de nuestro país.
Los jóvenes con deseos de superación y de estudio, encontraran en las distintas opciones educativas del nivel medio superior espacios para cultivar su desarrollo y la realización de sus potencialidades. En razón de que el estado reconoce a la educación media superior como obligatoria en nuestro país, y con ello ningún joven en cualquier rincón del país se puede quedar sin estudiar este nivel educativo, ya que el mismo lo garantiza la Constitución.
Consecuentemente, es fundamental el impulso y desarrollo de la educación media superior en nuestro país, para acrecentar los demás niveles educativos y con ello convertir a la educación como la más alta prioridad, una palanca para el desarrollo, el crecimiento social y económico de nuestra nación.
El Partido de la Revolución Democrática, en su programa de acción contempla “la educación será obligatoria desde preescolar hasta la educación media superior y buscará desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano, incluida la educación de la sexualidad integral...”
Es de vital importancia la implementación de una política educativa transversal que tienda al fortalecimiento de la educación media superior en nuestro país y llegue a los municipios y a las comunidades más apartadas del país para que ningún joven con deseos de superación se quede sin estudiar.
Asimismo, se hace necesario que en regiones y municipios con población preponderantemente originaria, se impulse la educación bilingüe e intercultural para la mejor comprensión de los contenidos educativos de nuestros hermanos indígenas que habitan dichos lugares y con ello alcanzar el impulso de un mejor nivel educativo.
En esta tesitura la educación bilingüe-intercultural está reconocida a nivel constitucional en nuestro país, pero aun con este reconocimiento en la vía de los hechos ha faltado su impulso y consolidación, por lo que para lograr tal objetivo se hace necesario su regulación en la Ley General de Educación, para que de esta forma se garantice dicha enseñanza en nuestro país.
En tal sentido, el artículo 2o., Apartado B, fracción II, de la Carta Magna señala “garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior...”
Con la regulación de la educación bilingüe-intercultural en la Ley General de Educación en nuestro país, nos permite ampliar la oferta en zonas y regiones con casi poca atención en la actualidad, con ello cerrar las brechas de la desigualdad en el renglón educativo, acercando la oferta educativa a la población indígena de nuestro país. Con ello se fortalece nuestras lenguas y culturas que lo constituyen. Por lo que dicha enseñanza es una responsabilidad del Estado, a través del sistema educativo nacional.
En la presente iniciativa no se trata de concesiones que hace el poder legislativo, a los pueblos originarios. Sino más bien, se trata de dar una respuesta a las demandas cada vez más claras y visibles de los pueblos originarios del país, si bien es cierto, reconocer que sus demandas van mucho más allá de lo que se ha reconocido hasta ahora, y de las decisiones que se lleguen a tomar son insuficientes para los más de 500 años que han estado sumergidos en la discriminación y marginación.
Luego entonces, la iniciativa que se presenta tiende llenar un vacío legal que existe actualmente en la Ley General de Educación, en cuanto a la obligatoriedad de la educación media superior, para con ello estimular su impulso y consolidación en nuestro país, y con ello alcanzar los estándares mínimos requeridos en la materia; de igual forma se regula la educación bilingüe e Intercultural en las zonas y regiones con población indígena para que se implemente y ejecuten programas educativos; asimismo se propone que sea el gobierno federal a través de la Secretaria de Educación Pública, quien revise, actualice y autorice los contenidos de los libros de textos para el bachillerato en nuestro país, así como la definición de los lineamientos del material educativo del citado nivel educativo, lo anterior, para uniformar la enseñanza del nivel medio superior y con ello no se realicen esfuerzos aislados, sino unificar en una sola dirección y con ello consolidar el bachillerato en nuestro país.
En mérito de lo expuesto, por mi conducto pongo en consideración el siguiente
Fundamento legal
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta Honorable Cámara la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 3, 4, 9, 12 y 38 de la Ley General de Educación.
Proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 3, 4, 9, 12 y 38 de la Ley General de Educación, para quedar en los términos siguientes:
Artículo 3o. El Estado está obligado a prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y el bachillerato. Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente Ley.
Artículo 4o. Todos los habitantes del país deben cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y el bachillerato.
Es obligación de los mexicanos hacer que sus hijas, hijos o pupilos, cursen la educación preescolar, la primaria, la secundaria y el bachillerato.
Artículo 9o. Además de impartir la educación preescolar, la primaria, la secundaria y el bachillerato, el Estado promoverá y atenderá –directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien, por cualquier otro medio- todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación inicial, especial, bilingüe e intercultural , media superior y superior, necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y la difusión de la cultura nacional y universal.
Artículo 12. - Corresponden de manera exclusiva a la autoridad educativa federal las atribuciones siguientes:
...
IV. Autorizar el uso de libros de texto para la educación preescolar, la primaria, la secundaria y el bachillerato;
V. Fijar lineamientos generales para el uso de material educativo para la educación preescolar, Primaria, la secundaria y el bachillerato;
Artículo 38. La educación básica, en sus tres niveles, tendrá las adaptaciones requeridas para responder a la educación bilingüe e intercultural de los pueblos originarios del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el siguiente día al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de plenos de la Cámara de Diputados, a 20 de septiembre de 2012.
Diputado Vicario Portillo Martínez (rúbrica)
Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las Leyes Federal del Trabajo, y del Seguro Social, a cargo del diputado Arturo Escobar y Vega y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PVEM
Los suscritos Arturo Escobar y Vega (Coordinador), Rubén Acosta Montoya, Ricardo Astudillo Suárez, Enrique Aubry de Castro Palomino, Felipe Arturo Camarena García, Antonio Cuéllar Steffan, Mónica García de la Fuente, Ana Lilia Garza Cadena, Federico José González Luna Bueno, Judit Magdalena Guerrero López, Lourdes Adriana López Moreno, Laura Ximena Martel Cantú, Gabriela Medrano Galindo, Héctor Narcia Álvarez, Ernesto Núñez Aguilar, Nabor Ochoa López, Javier Orozco Gómez, Carla Alicia Padilla Ramos, María del Rosario de Fátima Pariente Gavito, Rosa Elba Pérez Hernández, David Pérez Tejada Padilla, Óscar Eduardo Ramírez Aguilar, Bárbara Gabriela Romo Fonseca, Miguel Sámano Peralta, Tomás Torres Mercado, Almícar Augusto Villafuerte Trujillo, Martha Edith Vital Vera y Ruth Zavaleta Salgado, diputados y diputadas a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a la consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y de la Ley del Seguro Social, con la siguiente:
Exposición de Motivos
Sin lugar a duda, uno de los factores que posibilitó la estabilidad social y política de nuestro país durante la segunda mitad del siglo XX fue la construcción de un andamiaje constitucional y legal en materia laboral, que encauzó las demandas de la clase obrera y generó equilibrios entre ésta y el sistema político.
El artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se convirtió en testimonio de ese pacto social, al consagrar garantías mínimas para los trabajadores y al abrir la puerta a derechos de carácter colectivo encaminados a atenuar las desigualdades sociales.
Entre las conquistas más importantes alcanzadas por la clase trabajadora se encuentran: el reconocimiento de los sindicatos, la contratación colectiva y el derecho de huelga.
Hoy, desafortunadamente, muchas de esas conquistas parecen estar nulificadas por disposiciones anacrónicas y desequilibrios entre los factores de la producción. Las denuncias sobre violaciones a los derechos fundamentales de los trabajadores son constantes.
A pesar de los cambios democráticos que ha experimentado nuestro país en las últimas décadas, en algunas organizaciones sindicales sigue imperando un modelo basado en el control y la simulación, que ha limitado la capacidad de movilización de los trabajadores para la defensa de sus derechos colectivos legítimos.
Persisten disposiciones que violan instrumentos internacionales como el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, ratificado por México desde 1950, y que además ya han sido declaradas inconstitucionales por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Este es el caso de la denominada cláusula de exclusión por separación, consagrada en los artículos 395 y 413 de la Ley Federal del Trabajo, por la que los patrones pueden remover de su trabajo a la persona que renuncie o sea expulsada del sindicato contratante, trasgrediendo con ello los artículos 5°, 9° y 123, apartado A, fracción XVI, de la Carta Magna. Mediante este mecanismo algunas organizaciones obreras tienen la facultad de exigir al patrón el despido de cualquier agremiado que decida separarse del sindicato o que sea expulsado por cualquier circunstancia.
Ante ese panorama, nuestro mercado laboral se ha precarizado: basta señalar que de acuerdo con cálculos del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado más de 20 millones de personas que están en el rango de la Población Económicamente Activa (PEA) laboran en la informalidad, en condiciones precarias, con salarios insuficientes, sin servicios de salud ni prestaciones sociales y con nulas posibilidades de movilidad social.
En el Congreso ha habido diversos intentos de modificar nuestra legislación laboral, pero ninguno ha avanzado.
La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, que fortalece el Título Primero de la Constitución, al cambiar su denominación por el De los Derechos Humanos y sus Garantías, constituyó un paso decisivo en el compromiso formal a favor de la defensa de los derechos humanos, así como de la recepción de las normas jurídicas de Derecho Internacional protectoras de esos derechos. A partir de esta reforma queda claro que la protección, defensa y promoción de los derechos humanos, incluido el trabajo, es una responsabilidad compartida de los tres niveles de gobierno, que debe tener como fundamento indiscutible el texto constitucional y debe reflejarse en la legislación secundaria.
Por otra parte, la reforma constitucional en materia política aprobada por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2012, inauguró nuevos mecanismos y modelos de comunicación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Uno de ellos es la iniciativa preferente. A partir de la citada reforma el Presidente de la República puede presentar al inicio de cada periodo ordinario de sesiones hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales. De acuerdo con el texto del artículo 71 constitucional, si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno.
El Presidente de la República, en ejercicio de esta facultad ha enviado a esta Cámara de Diputados una iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, la cual adquiere preeminencia por sobre las más de 500 iniciativas que se encuentran radicadas en el Congreso sobre el mismo tema.
Bajo este contexto, deseamos contribuir al debate a fin de generar la modernización de nuestra legislación laboral, pero sobre todo recuperar el equilibrio en las relaciones entre trabajo y capital. La presente iniciativa es resultado de ese propósito.
Entre nuestras propuestas se encuentra establecer en la Ley que las relaciones de trabajo se regirán bajo el principio de recíproca solidaridad, por el que los patrones atenderán siempre a la aspiración y legítimo derecho de los trabajadores a alcanzar una vida digna mientras que los trabajadores realizarán el esfuerzo necesario para lograr la conservación del centro de trabajo bajo regímenes de sustentabilidad y eficiencia. De forma complementaria, consideramos necesario señalar con claridad que el trabajo es un derecho humano universal y un deber social.
También incluimos disposiciones destinadas a impedir la discriminación laboral por motivo de edad, género, raza, origen étnico, credo religioso, doctrina política, opiniones, condición social, discapacidades, estado civil, preferencia sexual, maternidad, nacionalidad, condición migratoria o cualquier otro criterio que pueda anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el trabajo u ocupación.
Por otra parte, proponemos reformas para fortalecer la libertad de organización de los trabajadores y generar condiciones adecuadas para la existencia de representaciones sindicales democráticas, obligadas a rendir cuentas a los agremiados.
En materia de subcontratación, ponemos a su consideración diversas reformas destinadas a impedir la simulación y elusión en el cumplimiento de los derechos para los trabajadores que prestan sus servicios bajo este régimen.
Asimismo, proponemos cambios a la Ley para erradicar el trabajo infantil, salvaguardando el derecho de los menores de 14 años para desempeñar actividades remuneradas, de carácter artístico y cultural, que contribuyan a l desarrollo de sus capacidades.
Adicionalmente, establecemos mecanismos e incentivos para agilizar la justicia laboral, eliminar intermediarios y sancionar el incumplimiento de las obligaciones de las autoridades del trabajo.
También proponemos reformas para impulsar el trabajo de los jóvenes, mediante la creación de incentivos de seguridad social a las empresas que los contraten.
Finalmente, entre nuestras propuestas se encuentra el establecimiento de un seguro de desempleo como ramo de aseguramiento.
En resumen, la presente iniciativa tiene como objetivo primordial velar por los derechos de la sociedad en una materia tan trascendente como la regulación de las relaciones obrero-patronales.
Desde nuestra perspectiva resulta necesario establecer mecanismos que permitan actualizar las conquistas laborales a la realidad productiva que prevalece en México, pero sin retroceder en los derechos que garantizan un mínimo nivel de vida digna a los trabajadores.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Asamblea el siguiente
PROYECTO DE DECRETO
ARTÍCULO PRIMERO. Se reforman los artículos 3; 4, inciso a) de la fracción I; 7; 13; 16, párrafo primero; 19; 25, fracción I; 41; 42, fracciones VI y VII; 47, fracción VIII y párrafo tercero; 51, fracciones II y VIII; 56, primer párrafo; 85, párrafo primero; 110, fracciones V y VI; 117, párrafo primero; 118, párrafo primero; 132, fracciones III, VI, XIII y XV; 133, fracciones I, X y XI; 134, fracción XIII; 135, fracciones IX y X; la denominación del Capítulo III Bis del Título Cuarto; 153 A; 153 B; 153 C; 153 F, fracciones I, IV y V; 153 K, párrafo primero y fracciones I, II, III, IV, V y VI; 159; 173, párrafo primero; 174; la denominación del Capítulo VIII del Título Sexto; 279; 283, fracciones II, III, IV, V y VI; 371, fracciones VI, VIII, IX y XIII; 373, párrafo primero; 380, párrafo primero; la denominación del Capítulo IV del Título Once; 537; 538; 689; 692, fracciones II y IV; 776, fracción VIII; 995 y 997. Se adicionan los artículos 2, con un párrafo segundo; 15-A, 15 B, 15 C, y 15 D; 16, con un segundo párrafo; 39 A, 39 B y 39 C; 42, con una fracción octava; 48, con un tercero, cuarto, quinto y sexto párrafos; 51 con una nueva fracción IX que recorre la actual; 53, con una nueva fracción II que recorre las subsecuentes; 56, con un segundo y tercer párrafos; 83, con un nuevo segundo párrafo pasando el anterior segundo a ser tercero; 85 con un tercer párrafo; 100, con un tercer párrafo; 127, con una fracción IV Bis; 132, con las fracciones XXVI Bis, XXIX, XXX y XXXI; 133, fracciones XII, XIII y XIV; 134, fracción XIV; 135, fracción XI; 153 A Bis; 153F, con nuevas fracciones II y III, que recorren las subsecuentes, y un último párrafo; 153 F Bis; 153 K, con una fracción VII; 173, con un segundo párrafo; 175 Bis; 280, con un segundo, tercer y cuarto párrafos; 283, con una fracción VIII; 371, con una fracción III Bis; 373, con un segundo párrafo; 380, con un segundo párrafo; 537 A; una Sección Primera, denominada Disposiciones Generales, al Capítulo XVIII del Título Catorce, que comprende los artículos 892 al 899; una Sección Segunda, denominada Conflictos Individuales de Seguridad Social, al Capítulo XVIII del Título Catorce, que comprende los artículos 899 A y 899 B; 995 A; 1004 A, y 1007 A. Se derogan los artículos 395 y 413; todos, de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 2o. Las normas de trabajo tienden a conseguir el equilibrio y la justicia social en las relaciones entre trabajadores y patrones.
Las relaciones de trabajo a que se refiere la presente Ley se regirán bajo el principio de recíproca solidaridad, por el que los patrones atenderán siempre a la aspiración y legítimo derecho de los trabajadores a alcanzar una vida digna y en equilibrio con la capacidad del núcleo de producción al que prestan sus servicios, en tanto que los trabajadores realizarán el esfuerzo necesario para lograr la conservación del centro de trabajo bajo regímenes de sustentabilidad y eficiencia.
Artículo 3o. El trabajo es un derecho humano universal y un deber social . No es artículo de comercio, exige respeto para las libertades y dignidad de quien lo presta y debe efectuarse en condiciones que aseguren la vida, la salud y un nivel económico digno para el trabajador y su familia.
No podrán establecerse condiciones que impliquen discriminación entre los trabajadores por motivo de edad, género, raza, origen étnico, credo religioso, doctrina política, opiniones , condición social, discapacidades, estado civil, preferencia sexual, maternidad, nacionalidad, condición migratoria o cualquier otro criterio que pueda anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el trabajo u ocupación.
Asimismo, es de interés social promover y vigilar la capacitación y el adiestramiento de los trabajadores, así como la productividad, la innovación, la calidad en el trabajo, la sustentabilidad ambiental y el reparto equitativo de los beneficios que éstos factores generen.
Artículo 4o. No se podrá impedir el trabajo a ninguna persona ni que se dedique a la profesión, industria o comercio que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de estos derechos sólo podrá vedarse por resolución de la autoridad competente cuando se ataquen los derechos de tercero o se ofendan los de la sociedad:
I. Se atacan los derechos de tercero en los casos previstos en las leyes y en los siguientes:
a) Cuando en el contrato de trabajo que se firme con un trabajador que substituya a otro que haya reclamado el despido y la reinstalación del empleo, no se incorpore el señalamiento de antecedentes relacionados con la preexistencia de los derechos laborales del trabajador despedido y no se asuman para con el entrante los compromisos de indemnización plena correspondientes para el caso de que, por virtud del cumplimiento del laudo que resulte favorable al trabajador despedido, se tenga que separar al trabajador contratado.
b)...
III...
a) a b)...
Artículo 7o. En toda empresa o establecimiento, el patrón deberá emplear un noventa por ciento de trabajadores mexicanos, por lo menos, procurando que una proporción importante sea de jóvenes, En las categorías de técnicos y profesionales, los trabajadores deberán ser mexicanos, salvo que no los haya en una especialidad determinada, en cuyo caso el patrón podrá emplear temporalmente a trabajadores extranjeros, en una proporción que no exceda del diez por ciento de los de la especialidad. El patrón y los trabajadores extranjeros tendrán la obligación solidaria de capacitar a trabajadores mexicanos en la especialidad de que se trate. Los médicos al servicio de las empresas deberán ser mexicanos.
Artículo 13. No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas establecidas que contraten trabajos para ejecutarlos con elementos propios suficientes para cumplir las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores. Los patrones y los intermediarios serán responsables subsidiarios en las obligaciones contraídas con los trabajadores.
Artículo 15 A. El trabajo en régimen de subcontratación es aquel en el que un patrón, denominado contratista o subcontratista, en razón de un acuerdo contractual, se encarga de ejecutar obras o servicios con trabajadores bajo su dirección, a favor de otra persona física o moral denominada patrón principal, quien se beneficia de los servicios o trabajos contratados.
El trabajo en régimen de subcontratación deberá formalizarse por escrito en donde se señale expresamente la manera en que se garantizarán los derechos laborales y de seguridad social de los trabajadores contratados.
Artículo 15 B. El patrón principal que utilice en su empresa los servicios de trabajadores proporcionados por otro patrón, ya sea contratista o subcontratista, será responsable solidario en las obligaciones de seguridad social contraídas con los propios trabajadores. Tal responsabilidad estará limitada al tiempo o periodo durante el cual los trabajadores ejecutaron servicios o trabajos en régimen de subcontratación para el patrón principal.
El contratista también será solidariamente responsable con las obligaciones contraídas por sus subcontratistas a favor de los trabajadores, en los términos establecidos en el párrafo anterior.
Artículo 15 C. El patrón principal podrá solicitar a los contratistas o subcontratistas los datos que acrediten el debido cumplimiento de las obligaciones de seguridad social contraídas con sus trabajadores. Este podrá dar aviso a las autoridades del trabajo si considera que el contratista o subcontratista no las cumple.
Sin perjuicio de lo anterior, corresponderá a las autoridades del trabajo la verificación permanente de las disposiciones en materia de seguridad, salud y medio ambiente de trabajo de los trabajadores contratados bajo el régimen de subcontratación.
Artículo 15 D. Se considera que se utiliza el régimen de subcontratación en forma dolosa, cuando con el objeto de simular salarios y prestaciones menores, los contratistas o beneficiarios de los servicios tengan simultáneas relaciones de trabajo o de carácter mercantil o civil, respecto a los mismos trabajadores. Lo anterior no será aplicable en el caso del pago de regalías en los términos de la legislación de propiedad intelectual correspondiente.
Al que incurra en la conducta señalada en el párrafo anterior, le será impuesta la sanción prevista en el artículo 1004 A de esta Ley.
Artículo 16. Para los efectos de las normas de trabajo, se entiende por empresa, independientemente de la forma o naturaleza jurídica que adopte, la unidad económica de producción o distribución de bienes o servicios y por establecimiento la unidad técnica que como sucursal, agencia o de cualquier manera sea parte integrante y contribuya a la realización de los fines de la empresa.
Todos los elementos de una misma empresa serán solidariamente responsables de las obligaciones que se deriven de las relaciones de trabajo que existan dentro de ella, incluyendo la participación de los trabajadores en las utilidades.
Artículo 19. Todos los actos y actuaciones que se relacionen con la aplicación de las normas de trabajo serán gratuitos y no causarán costas ni impuesto alguno.
Artículo 25. El escrito en que consten las condiciones de trabajo deberá contener:
I. Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil, y domicilio tanto del trabajador como del patrón.
II. Si la relación de trabajo es por obra o tiempo determinado o tiempo indeterminado;
III. a IX...
Artículo 39 A. En las relaciones de trabajo por tiempo indeterminado, podrá establecerse un periodo de prueba, el cual no podrá exceder de treinta días, con el único fin de verificar que el trabajador cumple con los requisitos y capacidades necesarias para desarrollar el trabajo que se solicita.
El periodo de prueba a que se refiere el párrafo anterior, podrá extenderse hasta noventa días, cuando se trate de trabajadores para puestos de dirección, gerenciales y demás personas que ejerzan funciones de dirección o administración en la empresa o establecimiento de carácter general o para desempeñar labores técnicas o profesionales especializadas.
Durante ese periodo el trabajador disfrutará del salario y de las prestaciones de la categoría o puesto que desempeñe. Al término del periodo de prueba, de no acreditar el trabajador que satisface los requisitos y competencias necesarias, se dará por terminada la relación de trabajo, sin responsabilidad para el patrón, siempre que éste no adeude al trabajador los salarios o prestaciones correspondientes.
El periodo de prueba es improrrogable y dentro de una misma empresa o establecimiento no podrá aplicarse al mismo trabajador en más de una ocasión, ni tratándose de puestos de trabajo distintos, ni de ascenso, ni aun cuando, concluida la relación de trabajo surja otra con el mismo patrón.
Artículo 39 B. La relación de trabajo con periodo de prueba deberá constar por escrito; en caso contrario se entenderá que es por tiempo indeterminado.
Artículo 39 C. Cuando concluya el periodo de prueba y subsista la relación de trabajo, el tiempo de vigencia de aquel se computará para efectos del cálculo de la antigüedad y demás prestaciones.
Artículo 41. La substitución del patrón no afectará las relaciones de trabajo de la empresa o establecimiento. El patrón substituido será solidariamente responsable con el nuevo por las obligaciones derivadas de las relaciones de trabajo y de la Ley, nacidas antes de la fecha de la substitución, hasta por el término de seis meses; concluido éste, subsistirá únicamente la responsabilidad del nuevo patrón.
El término de seis meses a que hace referencia el párrafo anterior, se contará a partir de la fecha en que se hubiese dado aviso de la substitución al sindicato o a los trabajadores.
Artículo 42. Son causas de suspensión temporal de las obligaciones de prestar el servicio y pagar el salario, sin responsabilidad para el trabajador y el patrón:
I. a V. ...
VI. La designación de los trabajadores como representantes ante los organismos estatales, Juntas de Conciliación y Arbitraje, Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, Comisión Nacional para la Participación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas y otros semejantes;
VII. La falta de los documentos que exijan las leyes y reglamentos, necesarios para la prestación del servicio, cuando sea imputable al trabajador; y
VIII. En el caso de los trabajadores contratados por temporada, la conclusión de la misma.
Artículo 47. Son causas de rescisión de la relación de trabajo, sin responsabilidad para el patrón:
I. a VII...
VIII. Cometer el trabajador actos inmorales o de hostigamiento o violencia sexual en el establecimiento o lugar de trabajo;
IX. a XV. ...
El patrón deberá dar al trabajador aviso escrito de la fecha y causa o causas de la rescisión.
El aviso deberá hacerse del conocimiento del trabajador, y en caso de que éste se negare a recibirlo, el patrón dentro de los cinco días siguientes a la fecha de la rescisión, deberá hacerlo del conocimiento de la Junta respectiva, proporcionando a ésta el domicilio o cualquier otro dato que permita su localización y solicitando su notificación al trabajador. La Junta que reciba el aviso deberá comunicarlo al trabajador por cualquier medio que autorice la ley o el que se considere pertinente, dejando constancia de ello y fe del actuario de la Junta.
La falta de aviso al trabajador o a la Junta, por sí sola bastará para considerar que el despido fue injustificado.
Artículo 48. El trabajador podrá solicitar ante la Junta de Conciliación y Arbitraje, a su elección, que se le reinstale en el trabajo que desempeñaba, o que se le indemnice con el importe de tres meses de salario.
Si en el juicio correspondiente no comprueba el patrón la causa de la rescisión, el trabajador tendrá derecho, además, cualquiera que hubiese sido la acción intentada, a que se le paguen los salarios vencidos desde la fecha del despido hasta que se cumplimente el laudo.
Los laudos que se dicten con motivo de la resolución a que se refiere el presente artículo deberán quedar cumplidos dentro del plazo de doce meses a partir de la presentación de la demanda.
Cuando por causas imputables al trabajador relacionadas con la substanciación y resolución del juicio dicho laudo no pudiera dictarse en el plazo señalado, la condena de la que pueda ser sujeto el patrón por concepto de salarios vencidos sólo podrá abarcar hasta doce meses. El tiempo que exceda la dilación del juicio sólo dará lugar, en su caso, al pago del interés legal para actos de naturaleza civil que resulte aplicable.
El patrón responderá por la totalidad de los salarios vencidos que se devenguen con motivo del juicio cuando la responsabilidad inherente al retardo en la impartición de justicia le sea imputable a él.
Cuando el retardo en la resolución del conflicto no sea imputable a ninguna de las partes litigantes, la condena a que haya lugar comprenderá doce meses de salarios vencidos más el interés que se devengue a razón del 2% mensual por cada mes que exceda al plazo primeramente establecido. En este caso, si el retraso en la solución del conflicto fuere imputable a la Junta, por causas injustificadas, se impondrá a cada uno de sus integrantes una multa de entre 50 y 200 días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, con independencia de las sanciones administrativas de las que sean sujetos y sin perjuicio de responsabilidad penal en que puedan incurrir por delitos relacionados con el abuso de autoridad o contra la administración de la justicia.
Artículo 51. Son causas de rescisión de la relación de trabajo, sin responsabilidad para el trabajador:
I. ...
II. Incurrir el patrón, sus familiares o sus representantes, dentro del servicio, en faltas de probidad u honradez, actos de violencia, amenazas, injurias, intimidación, malos tratamientos, hostigamiento sexual u otros análogos, en contra del trabajador, cónyuge, padres, hijos o hermanos;
III. a VII...
VIII. Comprometer el patrón o sus representantes con su imprudencia o descuido inexcusables, la seguridad del establecimiento o de las personas que se encuentren en él;
IX. Exigir el patrón o sus representantes comportamientos que menoscaben o vayan contra la dignidad del trabajador, en términos de lo previsto en esta Ley; y
X . Las análogas a las establecidas en las fracciones anteriores, de igual manera graves y de consecuencias semejantes, en lo que al trabajo se refiere.
Artículo 53. Son causas de terminación de las relaciones de trabajo:
I. El mutuo consentimiento de las partes;
II. La renuncia voluntaria del trabajador;
III. La muerte del trabajador;
IV. La terminación de la obra o vencimiento del término o inversión del capital, de conformidad con los artículos 36, 37 y 38;
V. La incapacidad física o mental o inhabilidad manifiesta del trabajador, que haga imposible la prestación del trabajo; y
VI. Los casos a que se refiere el artículo 434.
Artículo 56. Las condiciones de trabajo en ningún caso podrán ser inferiores a las fijadas en esta Ley y deberán ser proporcionales a la importancia de los servicios e iguales para trabajos iguales, sin que puedan establecerse diferencias por motivo de edad, género, raza, etnia, credo religioso, opinión política, condición social, condición física, estado civil, preferencia sexual maternidad, nacionalidad, condición migratoria o cualquier otro criterio discriminatorio , salvo las modalidades expresamente consignadas en esta Ley.
Los trabajadores o los sindicatos podrán convenir con el patrón el desarrollo de labores o tareas conexas o complementarias a su labor principal. Por el desarrollo de estas, podrán convenir el ajuste salarial correspondiente.
Se entenderán como labores o tareas conexas, aquellas relacionadas permanente y directamente con las que estén pactadas en los contratos individuales y colectivos de trabajo o, en su caso, las que habitualmente realice el trabajador, y que no impliquen una modificación sustancial del objeto del contrato.
Artículo 83. El salario puede fijarse por unidad de tiempo, por unidad de obra, por comisión, a precio alzado o de cualquier otra manera.
Cuando el salario se fije por unidad de tiempo, el trabajador y el patrón podrán convenir el pago por hora, siempre que el salario pagado por bajo esta modalidad de trabajo no signifique una percepción menor a dos salarios mínimos diarios, ni se exceda la jornada máxima legal en esta Ley. En este caso, las cuotas y aportaciones de seguridad social corresponderán, como mínimo, a ese monto.
Cuando el salario se fije por unidad de obra, además de especificarse la naturaleza de ésta, se hará constar la cantidad y calidad del material, el estado de la herramienta y útiles que el patrón, en su caso, proporcione para ejecutar la obra, y el tiempo por el que los pondrá a disposición del trabajador, sin que pueda exigir cantidad alguna por concepto del desgaste natural que sufra la herramienta como consecuencia del trabajo.
Artículo 85. El salario debe ser remunerador y nunca menor al fijado como mínimo de acuerdo con las disposiciones de esta Ley. Para fijar el importe del salario se tomarán en consideración la cantidad y calidad del trabajo, así como la productividad.
En el salario por unidad de obra, la retribución que se pague será tal, que para un trabajo normal, en una jornada de ocho horas, dé por resultado el monto del salario mínimo, por lo menos.
En ningún caso las cuotas o aportaciones de seguridad social podrán ser inferiores a las que correspondan a un salario mínimo.
Artículo 100. El salario se pagará directamente al trabajador. Sólo en los casos en que esté imposibilitado para efectuar personalmente el cobro, el pago se hará a la persona que designe como apoderado mediante carta poder suscrita por dos testigos.
El pago hecho en contravención a lo dispuesto en el párrafo anterior no libera de responsabilidad al patrón.
Se entenderá que el trabajador recibe directamente su salario cuando su pago se efectúe a través de depósito en cuenta bancaria, tarjeta de débito o crédito, transferencia o cualquier otro medio electrónico, siempre que cuente con el consentimiento expreso del propio trabajador. En estos casos deberá existir constancia de la operación que pueda ser consultable por el trabajador. Los costos que pudieran originarse por estas formas de pago serán cubiertos por el patrón.
Artículo 110. Los descuentos en los salarios de los trabajadores, están prohibidos salvo en los casos y con los requisitos siguientes:
I. a IV...
V. Pago de pensiones alimenticias en favor de la esposa, hijos, ascendientes, nietos, o cualquier otra persona que por declaración judicial o en los términos de las leyes aplicables tenga derecho a recibirlo decretado por la autoridad competente.
Si el trabajador deja de prestar sus servicios en el centro de trabajo, el patrón deberá informar a la autoridad jurisdiccional competente o a los acreedores alimentarios tal circunstancia, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la terminación de la relación laboral;
VI. Pago de las cuotas sindicales ordinarias previstas en los estatutos de los sindicatos; y
VII...
Artículo 117. Los trabajadores participarán anualmente en las utilidades de las empresas, de conformidad con el porcentaje que determine la Comisión Nacional para la Participación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas.
Artículo 118. Para determinar el porcentaje a que se refiere el artículo anterior, la Comisión Nacional realizará por lo menos cada tres años las investigaciones correspondientes y realizará los estudios necesarios y apropiados para conocer las condiciones generales de la economía nacional, los niveles de productividad, la situación de los trabajadores y tomará en consideración la necesidad de fomentar el desarrollo del país, el derecho del capital a obtener un interés razonable y la necesaria reinversión de capitales.
Artículo 127. El derecho de los trabajadores a participar en el reparto de utilidades se ajustará a las normas siguientes
I. a IV. ...
IV. Bis. Los trabajadores del establecimiento de la propia empresa forman parte de ella para efectos de la participación de los trabajadores en las utilidades;
V. a VII. ...
Artículo 132. Son obligaciones de los patrones:
I. a II...
III. Proporcionar oportunamente a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales necesarios para la ejecución del trabajo, debiendo darlos de buena calidad, en buen estado y reponerlos tan luego como dejen de ser eficientes, siempre que aquéllos no se hayan comprometido a usar herramienta propia. El patrón no podrá exigir indemnización alguna por el desgaste natural, robo o accidente no imputable al trabajador, que sufran los útiles, instrumentos y materiales de trabajo;
IV. a V...
VI. Guardar a los trabajadores la debida consideración, absteniéndose de mal trato de palabra o de obra y contribuir a crear un ambiente laboral libre de cualquier tipo de violencia.
VII. a XII...
XIII. Colaborar con las Autoridades del Trabajo y de Educación, de conformidad con las leyes y reglamentos, a fin de lograr la alfabetización de los trabajadores, así como dar facilidades a los trabajadores que deseen concluir sus estudios ;
XIV...
XV. Proporcionar capacitación y adiestramiento a sus trabajadores, que les permita elevar su nivel de vida y sus competencias en los términos del Capítulo III Bis de este Título.
XVI. a XXVI...
XXVI Bis. Afiliar el centro de trabajo al Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores, a efecto de que los trabajadores puedan ser sujetos del crédito que proporciona. Dicho trámite será gratuito para el patrón y para el trabajador;
XXVII. Proporcionar a las mujeres embarazadas la protección que establezcan las leyes y los reglamentos.
XXVIII...
XXIX. Incorporar avances que permitan mejorar los procesos de producción de bienes o de prestación de servicios;
XXX. Observar lo dispuesto en el artículo 7 de la presente Ley; y
XXXI. Realizar adecuaciones a las instalaciones de trabajo que proporcionen a los trabajadores con discapacidad las condiciones necesarias de accesibilidad, seguridad y libre desplazamiento.
Artículo 133. Queda prohibido a los patrones o a sus representantes :
I. Negarse a aceptar trabajadores por razón de edad, género, raza, origen étnico, credo religioso, doctrina política, opiniones, condición social, discapacidades, estado civil, preferencia sexual, maternidad o cualquier otro criterio que pueda anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el trabajo u ocupación.
II. a IX...
X. Portar armas en el interior de los establecimientos ubicados dentro de las poblaciones;
XI. Presentarse en los establecimientos en estado de embriaguez o bajo la influencia de un narcótico o droga enervante;
XII. Realizar cualquier acto de hostigamiento o violencia sexual contra cualquier trabajador o persona en el centro de trabajo;
XIII. Utilizar el trabajo de niños y niñas menores de catorce años; y
XIV. Exigir el certificado de no embarazo, o el compromiso de no embarazarse o de renuncia en caso de embarazo.
En los casos de contrataciones de trabajadores y trabajadoras con alguna enfermedad preexistente o de embarazo se estará a las reglas que sobre los diversos ramos de aseguramiento y sus prestaciones establezca la Ley del Seguro Social, así como a los acuerdos relacionados con las fuentes de financiamiento que emita el Consejo Técnico del propio instituto para ese fin.
Artículo 134. Son obligaciones de los trabajadores:
I. a XI...
XII. Comunicar al patrón o a su representante las deficiencias que adviertan, a fin de evitar daños o perjuicios a los intereses y vidas de sus compañeros de trabajo o de los patrones;
XIII. Guardar escrupulosamente los secretos técnicos, comerciales y de fabricación de los productos a cuya elaboración concurran directa o indirectamente, o de los cuales tengan conocimiento por razón del trabajo que desempeñen, así como de los asuntos administrativos reservados, cuya divulgación pueda causar perjuicios a la empresa, y
XIV. Asistir a la capacitación y adiestramiento que imparta la empresa o establecimiento, para el debido cumplimiento de lo dispuesto en el capítulo III BIS de este Título.
Artículo 135. Queda prohibido a los trabajadores:
I. a VIII...
IX. Usar los útiles y herramientas suministrados por el patrón, para objeto distinto de aquél a que están destinados;
X. Hacer cualquier clase de propaganda en las horas de trabajo, dentro del establecimiento, y
XI. Realizar cualquier acto de hostigamiento o violencia sexual en el centro de trabajo.
CAPITULO III BIS
De la capacitación, adiestramiento e incremento de la productividad de los trabajadores
Artículo 153 A. Toda empresa, cualquiera sea su actividad, está obligada a proporcionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento en su trabajo que le permita elevar su nivel de vida, su competencia laboral y su productividad , conforme a los planes y programas formulados, de común acuerdo, por el patrón y el sindicato o sus trabajadores y aprobados por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Dichos programas incluirán medidas para garantizar la igualdad de oportunidades o de trato en el trabajo u ocupación.
Artículo 153 A BIS. Para los efectos de esta Ley se entiende por productividad el resultado de optimizar los factores humanos, materiales, financieros y tecnológicos que concurren en la empresa, con el fin de hacer más eficiente la elaboración de bienes o la prestación de servicios e incrementar los ingresos y el bienestar de los trabajadores.
Artículo 153 B. Para dar cumplimiento a la obligación que, conforme al artículo 153-A les corresponde, los patrones podrán convenir con los trabajadores en que la capacitación o adiestramiento, se proporcione a éstos dentro de la misma empresa o fuera de ella, por conducto de personal propio, instructores especialmente contratados, instituciones, escuelas u organismos especializados, o bien mediante adhesión a los sistemas generales que se establezcan y que se registren en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. En caso de tal adhesión, quedará a cargo de los patrones cubrir las cuotas respectivas.
Artículo 153 C. Las instituciones, escuelas o asociaciones civiles que deseen impartir capacitación o adiestramiento, así como su personal docente, deberán estar autorizadas y registradas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Artículo 153 F. La capacitación y el adiestramiento deberán tener por objeto:
I. Actualizar y perfeccionar los conocimientos y habilidades del trabajador en su actividad; así como capacitarlo para que pueda utilizar nuevas tecnologías;
II. Generar mecanismos e indicadores que permitan evaluar y certificar las competencias del trabajador;
III. Contribuir a incrementar la eficiencia de la empresa y su productividad ;
IV. Preparar al trabajador para ocupar una vacante o puesto de nueva creación;
V. Informar al trabajador sobre los peligros a que está expuesto con motivo del desempeño de sus actividades, a fin de prevenir riesgos de trabajo ;
VI. Eliminar o reducir los impactos negativos en el medio ambiente de las actividades realizadas por la empresa ; y
VII. En general, mejorar las aptitudes del trabajador.
Los programas de capacitación deberán incluir apoyos para iniciar, continuar o completar ciclos escolares de los niveles básico, medio, medio superior o superior.
Artículo 153-F BIS. En cada empresa se acordará con el sindicato o, en su defecto, con la representación mayoritaria de los trabajadores, un programa para elevar su productividad, que incluirá incentivos salariales para los trabajadores que contribuyan a este propósito.
Artículo 153-I. En cada empresa se constituirán Comisiones Mixtas de Capacitación, Adiestramiento y Productividad , integradas por igual número de representantes de los trabajadores y del patrón, las cuales vigilarán la instrumentación y operación del sistema y de los procedimientos que se implanten para mejorar la capacitación, el adiestramiento y la productividad de los trabajadores, y sugerirán las medidas tendientes a perfeccionarlos; todo esto conforme a las necesidades de los trabajadores y de las empresas. Estas Comisiones Mixtas definirán e implementaran medidas para elevar la productividad de la empresa en su conjunto.
Artículo 153-J. Las autoridades laborales cuidarán que las Comisiones Mixtas de Capacitación, Adiestramiento y Productividad se integren y funcionen oportuna y normalmente, vigilando el cumplimiento de la obligación patronal de capacitar y adiestrar a los trabajadores.
Artículo 153-K. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social podrá convocar a los Patrones, Sindicatos y Trabajadores libres que formen parte de las mismas ramas industriales o actividades, para constituir Comités Nacionales de Capacitación, Adiestramiento y Productividad de tales ramas Industriales o actividades, los cuales tendrán el carácter de órganos auxiliares de la propia Secretaría.
Estos Comités tendrán facultades para:
I. Llevar a cabo un diagnóstico nacional e internacional de los requerimientos necesarios para mejorar la capacitación y adiestramiento y para elevar de forma constante los niveles de productividad y competitividad, proponiendo planes y sistemas por rama;
II. Colaborar en la elaboración y actualización del Catálogo Nacional de Ocupaciones y en los estudios sobre tecnología, maquinaria, equipo y esquemas de gestión de la producción y el trabajo en existencia y uso en las ramas o actividades correspondientes;
III. Proponer mecanismos para impulsar la innovación en la producción de bienes o en la prestación de servicios ;
IV. Desarrollar una currícula en materia de planes y programas de capacitación y adiestramiento que eleve la productividad, y contribuir al desarrollo de materiales didácticos para este fin ;
V. Establecer normas y procedimientos que permitan evaluar y dar seguimiento a las competencias adquiridas por los trabajadores a partir de las acciones de capacitación y adiestramiento en la productividad ;
VI. Gestionar ante la autoridad laboral el registro de las constancias relativas a conocimientos o habilidades de los trabajadores que hayan satisfecho los requisitos legales exigidos para tal efecto: y,
VII. Proponer esquemas de remuneración que permitan la mejora del ingreso de los trabajadores a partir del incremento de la productividad.
Artículo 159. Las vacantes definitivas, las provisionales, con duración mayor de treinta días y los puestos de nueva creación, serán cubiertos por el trabajador que haya sido capacitado. En igualdad de condiciones se preferirá al trabajador que tenga mayor antigüedad en la especialidad o área de trabajo. De subsistir la igualdad, se preferirá al trabajador que tenga a su cargo una familia y que acredite mayor aptitud.
Si el patrón no ha dado cumplimiento a la obligación de capacitar, la vacante se otorgará al trabajador de mayor antigüedad en la especialidad o rama.
Tratándose de puestos de nueva creación para los cuales, por su naturaleza o especialidad, no existan en la empresa trabajadores con aptitud para desempeñarlos y no se haya establecido un procedimiento para tal efecto en el contrato colectivo, el patrón podrá cubrirlos libremente.
En los propios contratos colectivos y conforme a lo dispuesto en esta Ley, se establecerá la forma en que deberán acreditarse la aptitud y otorgarse los ascensos.
Artículo 173. El trabajo de los menores queda sujeto a vigilancia y protección especiales de la Inspección del Trabajo.
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social en coordinación con las autoridades del trabajo en las Entidades Federativas, desarrollarán programas que permitan identificar y erradicar el trabajo infantil.
Artículo 174. Lo menores, independientemente de contar con la autorización de ley para trabajar, deberán obtener un certificado médico que acredite su aptitud para el trabajo y someterse a los exámenes médicos que periódicamente ordene la Inspección del Trabajo. Sin estos requisitos, ningún patrón podrá utilizar sus servicios.
Artículo 175 Bis. No se considerará trabajo, para los efectos de este capítulo, las actividades que bajo la supervisión, el cuidado y la responsabilidad de los padres, tutores o de quien ejerza la patria potestad, realicen los menores de catorce años relacionadas con la creación artística, el desarrollo científico, deportivo o de talento, ni la ejecución musical o la interpretación artística en cualquiera de sus manifestaciones, sujeto a las condiciones que se establecen a continuación:
a) La relación contractual establecida con el solicitante deberá constar por escrito y contendrá el consentimiento expreso que en nombre del menor manifiesten los padres, tutores o quien ejerce la patria potestad, así como la incorporación del compromiso que asuma el solicitante de respetar a favor del mismo menor los derechos que la Constitución, los convenios internacionales y las leyes federales y locales reconocen a favor de la niñez.
b) Las actividades que realice el menor no podrán interferir con su educación, esparcimiento y recreación en los términos que establezca el derecho aplicable, tampoco implicarán riesgo para su integridad o salud y en todo caso, incentivarán el desarrollo de sus habilidades y talentos;
c) Las contraprestaciones que el menor reciba por sus actividades nunca podrán ser inferiores a las que por igual concepto reciban en condiciones similares los mayores de 14 años.
CAPITULO VIII
Trabajadores rurales
Artículo 279. Trabajadores rurales son los que ejecutan al servicio de un patrón los trabajos propios y habituales de los proceso de producción:
I. Agrícola;
II. Pecuaria;
III. Forestal, incluyendo los que se realizan en y para las plantaciones comerciales y aserraderos;
IV. Acuícola.
Los trabajadores en las explotaciones industriales forestales y de la gran empresa agroindustrial se regirán por las disposiciones generales de esta ley.
Artículo 280. Los trabajadores que tengan una permanencia continua de tres meses o más al servicio de un patrón, tienen a su favor la presunción de ser trabajadores de planta.
El patrón llevará un registro especial de los trabajadores eventuales o de temporada que contrate cada año para contar con un acumulativo de las temporalidades o eventualidades, a fin de establecer la antigüedad en el trabajo con base en la suma de aquéllas.
El patrón tendrá la obligación de remitir una copia de este registro al Instituto Mexicano del Seguro Social, así como exhibirlo ante las autoridades del trabajo cuando sea requerido para ello.
Al final de la temporada, el patrón estará obligado a entregar una constancia a cada trabajador con expresión de los días laborados, el puesto desempeñado y el último salario recibido. Igualmente, en ese momento, el patrón deberá pagar al trabajador las partes proporcionales que correspondan por concepto de vacaciones, prima vacacional, aguinaldo y cualquier otra prestación a que tenga derecho.
Artículo 283. Los patrones tienen las obligaciones especiales siguientes:
I. Pagar los salarios precisamente en el lugar donde preste el trabajador sus servicios y en períodos de tiempo que no excedan de una semana;
II. Suministrar gratuitamente a los trabajadores habitaciones adecuadas e higiénicas, en proporción al número de familiares o dependientes económicos, y un terreno contiguo para la cría de animales de corral;
III...
IV. Mantener en el lugar de trabajo los medicamentos, sustancias curativas, instrumental y material de curación necesarios para primeros auxilios y adiestrar personal que los preste;
V. Proporcionar a los trabajadores, a sus familiares o dependientes económicos asistencia médica y trasladarlos en caso de ser necesario al lugar más próximo en el que existan servicios médicos. En ambos casos, los costos serán asumidos por el patrón, quien también tendrá las obligaciones a que se refiere el artículo 504, fracción II;
VI. Proporcionar gratuitamente al trabajador, a sus familiares o dependientes, medicamentos y material de curación en los casos de enfermedades tropicales, endémicas y propias de la región y pagar el setenta y cinco por ciento de los salarios hasta por noventa días;
VII...
VIII. Proporcionar a los trabajadores, en forma gratuita, transporte cómodo y seguro para trasladarlos de sus zonas habitacionales a los lugares de trabajo y viceversa.
Los vehículos automotores destinados a este servicio no requerirán de concesión o permiso especial para transporte de pasajeros. Sin perjuicio de lo anterior, los patrones o subcontratistas deberán notificar a las autoridades del trabajo las características y datos de los vehículos utilizados para tal fin.
Artículo 371. Los estatutos de los sindicatos contendrán:
I. a III...
III. Bis. Ámbito de agremiación, libremente determinado por los integrantes del sindicato.
IV. a V...
VI. Obligaciones y derechos de los asociados. Entre sus derechos estará el recibir las siguientes copias: de la constancia de registro; del estatuto y sus reformas; de las constancias de actualización de la directiva, y del texto del contrato colectivo vigente si el sindicato ejerce la titularidad de éste, en cuyo caso deberá publicarlo y fijarlo en el centro de trabajo donde laboren sus afiliados.
VII...
VIII. Forma de convocar a asamblea, época de celebración de las ordinarias, las cuales se celebrarán cuando menos cada tres meses, y quórum requerido para sesionar. En el caso de que la directiva no convoque oportunamente a las asambleas previstas en los estatutos, los trabajadores que representen el treinta y tres por ciento del total de los miembros del sindicato o de la sección, por lo menos, podrán solicitar de la directiva que convoque a la asamblea, y si no lo hace dentro de un término de diez días, podrán los solicitantes hacer la convocatoria, en cuyo caso, para que la asamblea pueda sesionar y adoptar resoluciones, se requiere que concurran las dos terceras partes del total de los miembros del sindicato o de la sección.
Las resoluciones deberán adoptarse por el cincuenta y uno por ciento del total de los miembros del sindicato o de la sección, por lo menos;
IX. Procedimiento para la elección de la directiva y número de sus miembros. En el caso de la directiva, la elección siempre deberá realizarse mediante voto libre, universal, directo y secreto;
X a XII...
XIII. Época de presentación de cuentas, catálogo de sanciones para los miembros de la directiva en caso de incumplimiento de su obligación de rendirlas, así como un procedimiento expedito ante las instancias internas de justicia para que los afiliados consigan su debido cumplimiento;
XIV a XV...
Artículo 373. La directiva de los sindicatos, en los términos que establezcan sus estatutos , debe rendir a la asamblea cada seis meses, por lo menos, cuenta completa y detallada de la administración del patrimonio sindical. Esta obligación no es dispensable.
En todo momento cualquier trabajador podrá solicitar a la directiva información relativa al patrimonio sindical.
Artículo 380. En caso de disolución del sindicato, si no hay disposición expresa en sus estatutos, los bienes que integren su patrimonio pasarán a la federación o confederación o forma organizativa de de nivel superior a la que pertenezcan y a falta de estas , al Instituto Mexicano del Seguro Social.
Si los estatutos determinan que los bienes se repartirán entre los agremiados, se entiende por éstos a quienes estén afiliados hasta el día de la disolución.
Artículo 395. Se deroga.
Artículo 413. Se deroga.
CAPITULO IV
Del Servicio Nacional del Empleo y Productividad
Artículo 537. El Servicio Nacional del Empleo y Productividad tendrá los siguientes objetivos:
I. Realizar estudios que promuevan políticas públicas que impulsen la generación de empleos;
II. Diseñar, conducir y evaluar programas específicos para generar oportunidades de empleo para jóvenes;
III. Promover y supervisar la colocación de los trabajadores;
IV. Organizar, promover y supervisar la capacitación y el adiestramiento de los trabajadores, con el fin de elevar su nivel de vida, su competencia laboral y su productividad.
V. Proponer mecanismos que permitan vincular la capacitación y formación profesional con los requerimientos del sector productivo;
VI. Registrar las constancias de habilidades laborales.
Artículo 537 A. Para el cumplimiento de lo depuesto en la fracción V del artículo anterior, el Servicio Nacional del Empleo y Productividad destinará recursos al pago de un porcentaje de las cuotas y aportaciones obrero patronales de aquellas empresas que contraten jóvenes.
Artículo 538. El Servicio Nacional del Empleo y Productividad estará a cargo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, por conducto de las unidades administrativas de la misma, a las que competan las funciones correspondientes, en los términos de su Reglamento Interior.
Artículo 689. Son partes en el proceso del trabajo, las personas físicas o morales que acrediten su interés jurídico en el proceso y ejerciten acciones u opongan excepciones y defensas.
Artículo 692. Las partes podrán comparecer a juicio en forma directa o por conducto de apoderado legalmente autorizado.
Tratándose de apoderado, la personalidad se acreditará conforme a las siguientes reglas:
I. Cuando el compareciente actúe como apoderado de persona física, podrá hacerlo mediante poder notarial o carta poder firmada por el otorgante y ante dos testigos, sin necesidad de ser ratificada ante la Junta;
II. Los abogados patronos o asesores legales de las partes, sean o no apoderados de éstas, deberán acreditar ser licenciados en derecho con cédula profesional o personas que cuenten con carta de pasante vigente expedida por la autoridad competente para ejercer dicha profesión. Sólo se podrá autorizar a otras personas para oír notificaciones y recibir documentos, pero éstas no podrán comparecer en las audiencias ni efectuar promoción alguna;
III. Cuando el compareciente actúe como apoderado de persona moral, podrá acreditar su personalidad mediante testimonio notarial o carta poder otorgada ante dos testigos, previa comprobación de que quien le otorga el poder está legalmente autorizado para ello; y
IV. Los sindicatos pueden comparecer por conducto de algún miembro del comité ejecutivo o por la persona o personas consideradas para tal efecto en sus estatutos o por apoderado legal, que será licenciado en derecho o pasante. Los representantes de los sindicatos acreditarán su personalidad con la certificación que les extienda la autoridad registradora correspondiente , de haber quedado registrada la directiva del Sindicato.
Artículo 776. Son admisibles en el proceso todos los medios de prueba que no sean contrarios a la moral y al derecho, y en especial los siguientes:
I. a VII...
VIII. Fotografías, copias realizadas por medios ópticos fotosensibles, grabaciones de audio y video, documentos registrados en formatos electrónicos o digitales y, en general, aquellos medios aportados por los descubrimientos de la ciencia y la tecnología .
En el caso de documentos electrónicos o digitales emitidos con motivo del pago de salarios por transferencias o medios electrónicos, estos se podrán perfeccionar con los informes que rindan las instituciones bancarias o en su caso la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Título Catorce
Capítulo XVIII
De los Procedimientos Especiales
Sección Primera
Disposiciones Generales
Artículo 892....
Artículo 893....
Artículo 894....
Artículo 895....
Artículo 896....
Artículo 897....
Artículo 898....
Artículo 899....
Sección Segunda
Conflictos Individuales de Seguridad Social
Artículo 899 A. Los conflictos individuales de seguridad social son los que tienen por objeto reclamar el otorgamiento de prestaciones en dinero o en especie, derivadas de los diversos seguros que componen el régimen obligatorio del Seguro Social, organizado y administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, y de aquellas que conforme a la Ley del Seguro Social y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, deban cubrir el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y las Administradoras de Fondos para el Retiro, así como las que resulten aplicables en virtud de contratos colectivos de trabajo o contratos-ley que contengan beneficios en materia de seguridad social.
Artículo 899 B. El plazo para la substanciación y resolución de los conflictos individuales de seguridad social ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje no podrá exceder de seis meses.
Si por causas injustificadas imputables a la Junta donde se presentó la demanda no se resuelve el conflicto en el plazo señalado, se impondrá a cada uno de sus integrantes una multa de entre 50 y 200 días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, con independencia de las sanciones administrativas de las que sean sujetos y sin perjuicio de responsabilidad penal en que puedan incurrir por delitos relacionados con el abuso de autoridad o contra la administración de la justicia.
Artículo 995. Al patrón que viole las normas que rigen el trabajo de las mujeres y de los menores, se le impondrá multa por el equivalente de 300 a 1000 veces el salario mínimo general, calculado en los términos del artículo 992.
Artículo 995 A. Al patrón que viole lo dispuesto en la fracción XIII del artículo 133 de esta ley se le impondrá prisión de seis meses a cuatro años y multa de 250 a 3000 veces el salario mínimo general, calculado conforme a lo establecido por el artículo 992.
Artículo 997. Al patrón que viole las normas protectoras del trabajo rural y del trabajo a domicilio, se le impondrá multa por el equivalente de 50 a 300 veces el salario mínimo general, conforme a lo establecido en el artículo 992.
Artículo 1004 A. A quien utilice el régimen de subcontratación de personal en forma dolosa, en términos del artículo 15-B de esta Ley, se le impondrá multa por el equivalente de 500 a 5000 veces el salario mínimo general.
Artículo 1007 A. Al perito que dictamine, de forma dolosa, una enfermedad invalidante, enfermedad profesional o riesgo de trabajo, notoriamente improcedente se le impondrá una multa de 200 a 1600 veces el salario mínimo vigente o suspensión en el desempeño de sus funciones hasta por seis meses sin goce de sueldo. Dependiendo de la gravedad de la conducta, además podrá dársele vista al Ministerio Público para que investigue sobre la responsabilidad en la comisión de delitos relacionados con servidores público y contra la administración de la justicia.
Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se reforman los artículos 2; 15, fracción VII; 22; 27, párrafo tercero; 40 B, párrafo tercero; 40 D, párrafo tercero; 40 E, párrafo segundo; 102, fracción I, y 117. Se adicionan los artículos 5 A, con una fracción XX; 103, con un nuevo párrafo segundo que recorre el actual párrafo segundo; una nueva Sección Tercera Bis del Capítulo VI, denominada Del Ramo de Seguro de Desempleo, con los artículos 164 A, 164 B, 164 C, 164 D, 164 E, 164 F, 164 G, 164 H, 164 I; 264, con una fracción XVIII; 281, con una fracción VII que recorre la actual; todos de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:
Artículo 2. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de un seguro de desempleo y una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado.
Artículo 5 A. Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
I. al XIX. (...)
XX. Seguro de desempleo: Ingreso mensual que percibirá el trabajador cuando por causas ajenas a su voluntad cese su relación laboral con el patrón, hasta por un periodo de seis meses. El disfrute del seguro de desempleo incluirá el de enfermedad y maternidad para los derechohabientes del asegurado.
Artículo 11 . El régimen obligatorio comprende los seguros de:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. Desempleo.
Artículo 15. Los patrones están obligados a:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
VII. Cumplir con las obligaciones que les impone el capítulo sexto del Título II de esta Ley, en relación con el seguro de desempleo , retiro, cesantía en edad avanzada y vejez;
VIII. a IX. (...)
(...)
(...)
Artículo 22. (...)
(...)
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
(...)
(...)
La información derivada del seguro de desempleo, será proporcionada directamente por el Instituto y se regulará de acuerdo a las disposiciones de confidencialidad que emita el Consejo Técnico del mismo.
Artículo 27. El salario base de cotización se integra con los pagos hechos en efectivo por cuota diaria, gratificaciones, percepciones, alimentación, habitación, primas, comisiones, prestaciones en especie y cualquiera otra cantidad o prestación que se entregue al trabajador por su trabajo. Se excluyen como integrantes del salario base de cotización, dada su naturaleza, los siguientes conceptos:
I. ...;
II. ...;
III. Las aportaciones adicionales que el patrón convenga otorgar a favor de sus trabajadores por concepto de cuotas del seguro de desempleo , de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez;
IV.
V.
VI:
VII.
VIII.
IX.
Artículo 40 B. (...)
(...)
Transcurrido el plazo señalado sin que el patrón hubiese aplicado la nota de crédito o solicitado su monetización, dentro de los quince días siguientes al referido plazo, el importe de la misma prescribirá a favor del Instituto. Las notas de crédito no serán aceptadas como medios de pago cuando se trate de créditos por concepto de cuotas o sus accesorios legales del seguro de desempleo , retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
(...)
Artículo 40 D. Tratándose de cuotas del seguro de desempleo, retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, no pagadas oportunamente, sólo se podrá autorizar plazo para el pago diferido por periodos completos adeudados, sin condonación de accesorios.
(...)
El pago diferido de las cuotas del seguro de desempleo , retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, también causará los accesorios a que se refiere el artículo anterior, depositándose las cuotas actualizadas y los recargos en la cuenta individual del trabajador.
De todas las prórrogas que involucren cuotas del seguro de desempleo , retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el Instituto deberá informar a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Sin perjuicio de lo anterior, los patrones deberán proporcionar copia de las prórrogas que involucren dichas cuotas, a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, así como a las entidades financieras que mediante reglas generales determine la misma Comisión.
Artículo 40 E. ...
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. ...
(..)
(...)
Lo dispuesto en este artículo sólo será aplicable a las cuotas a cargo del patrón. Las cuotas que correspondan al seguro desempleo, de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, así como las retenidas a sus trabajadores, deberán ser cubiertas en los términos y condiciones que esta Ley establece.
Artículo 102. Para que la asegurada tenga derecho al subsidio que se señala en el artículo anterior, se requiere:
I. Que haya cubierto por lo menos veinticuatro cotizaciones semanales, en el período de doce meses anteriores a la fecha en que debiera comenzar el pago del subsidio;
II. a III...
...
Artículo 103. El goce por parte de la asegurada del subsidio establecido en el artículo 101, exime al patrón de la obligación del pago del salario íntegro a que se refiere la fracción V del artículo 170 de la Ley Federal del Trabajo, hasta los límites establecidos por esta Ley.
Para los efectos de la fracción I del artículo anterior, en todos los casos el Instituto subvencionará a la asegurada con otras seis cotizaciones semanales. La previsión de dicha subvención se hará en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Cuando la asegurada no cumpla con lo establecido en la fracción I del artículo anterior, quedará a cargo del patrón el pago del salario íntegro.
Artículo 117. Cuando cualquier pensionado traslade su domicilio al extranjero, podrá continuar recibiendo su pensión mientras dure su ausencia, conforme a lo dispuesto por convenio internacional, o que los gastos administrativos de traslado de los fondos corran por cuenta del pensionado.
Esta disposición será aplicable a los seguros de riesgos de trabajo, invalidez, vida, desempleo , retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
SECCIÓN TERCERA BIS
DEL RAMO DE SEGURO DE DESEMPLEO
Artículo 164 A. El desempleo involuntario se da cuando el asegurado queda privado de trabajo personal subordinado.
Artículo 164 B. El seguro de desempleo es de carácter personal e intransferible y se otorgará a quienes:
I. Hayan cubierto sus cuotas por concepto de seguro de desempleo por un periodo de 52 semanas antes de perder su empleo.
II. Cumplan con el resto de los requisitos establecidos en esta Ley y demás disposiciones reglamentarias aplicables.
Artículo 164 C. No podrá gozar de las prestaciones del seguro de desempleo en caso de:
I. Contar con otra relación de trabajo personal subordinada.
II. Que haya ejercitado acción laboral en la que exista sentencia firme que ordene el pago de de salarios caídos o la reinstalación al trabajo.
Artículo 164 D. El trabajador estará obligado a solicitar la interrupción en el otorgamiento de las prestaciones de desempleo cuando se encuentre en los supuestos previstos en el artículo anterior.
Artículo 164 F. El otorgamiento de las prestaciones económicas mensuales será el equivalente al promedio del salario base de cotización cubierto en el periodo previsto en el artículo 164 B.
El seguro de desempleo incluye prestaciones económicas y de enfermedades y maternidad al trabajador desempleado y sus derechohabientes hasta por un lapso de seis meses.
Artículo 164 G. Si el trabajador no hace uso de su ahorro por concepto de Seguro de Desempleo, éste se sumara a la pensión o se le liquidará globalmente.
Artículo 164 H. El monto de la prima para cubrir las prestaciones del seguro de desempleo se compondrá de una cuota del uno por ciento sobre el salario base de cotización aportada por el gobierno federal, una cuota del cero punto cinco por ciento aportada por el patrón y una cuota del cero punto cinco por ciento aportada por el trabajador.
Los porcentajes de la prima podrán ser disminuidos o incrementados por acuerdo del Consejo Técnico de acuerdo con los estudios técnicos y actuariales que realice.
Artículo 164 I. El Instituto administrará directamente la reserva constituida con este nuevo seguro, pudiendo manejar instrumentos de inversión para su viabilidad financiera.
Los rendimientos que reciba el trabajador por el ahorro que reúna para su Seguro de Desempleo, no podrán ser inferiores al índice de inflación o a la media de rendimiento que otorguen las Administradoras de Fondos para el Retiro en el manejo de cuentas individuales, de conformidad con lo que resulte más favorable para el trabajador.
Artículo 264. El Consejo Técnico tendrá las atribuciones siguientes:
al XVII. ...
XVIII. Constituir la reserva operativa y su administración, de tal manera que pueda solventar el seguro de desempleo y las prestaciones de enfermedades y maternidad que incluye.
Artículo 281. Se establecerá una Reserva Operativa para cada uno de los siguientes seguros y coberturas:
I. Enfermedades y Maternidad;
II. Gastos Médicos para Pensionados;
III. Invalidez y Vida;
IV. Riesgos de Trabajo;
V. Guarderías y Prestaciones Sociales;
VI. Seguro de Salud para la Familia,
VII. Seguro de desempleo, y
VIII. Para otros seguros o coberturas, que en su caso, se establezcan con base en esta Ley.
...
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Instituto Mexicano del Seguro Social determinará el inicio de la vigencia del Seguro de Desempleo para la constitución de la reserva, realizando los estudios técnicos y actuariales para tal efecto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, a los 20 días del mes de septiembre de 2012.
Diputados: Arturo Escobar y Vega (rúbrica), Tomás Torres Mercado, Antonio Cuéllar Steffan (rúbrica), Ana Lilia Garza Cadena, Rubén Acosta Montoya (rúbrica), Ricardo Astudillo Suárez (rúbrica), Enrique Aubry de Castro Palomino, Felipe Arturo Camarena García (rúbrica), Mónica García de la Fuente, Federico José González Luna Bueno, Judit Magdalena Guerrero López, Lourdes Adriana López Moreno, Laura Ximena Martel Cantú (rúbrica), Gabriela Medrano Galindo, Héctor Narcia Álvarez, Ernesto Núñez Aguilar, Nabor Ochoa López, Javier Orozco Gómez, Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), María del Rosario de Fátima Pariente Gavito, Rosa Elba Pérez Hernández, David Pérez Tejada Padilla, Óscar Eduardo Ramírez Aguilar, Bárbara Gabriela Romo Fonseca (rúbrica), Miguel Sámano Peralta, Almícar Augusto Villafuerte Trujillo, Martha Edith Vital Vera, Ruth Zavaleta Salgado (rúbrica).
Que reforma los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
El diputado José Francisco Coronato Rodríguez, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión suscribe, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, fracción 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En materia de derechos humanos se ha escrito una larga historia jurídica que ha transitado principalmente en la diada entre derecho natural y el derecho positivo. Esta larga historia se ha condensado mayormente en las premisas marmóreas heredadas por el Constituyente, y es a través de la Constitución que los valores rectores éticos y políticos de la sociedad alcanzan su máxima expresión jurídica.
No obstante, en esta etapa de la globalización, al ser reconocidos los derechos humanos en la doctrina internacional como normas de jus cogens, la tutela de los mismos se asienta en el marco más amplio del derecho internacional, encaminado por valores comunes, que transcienden la esfera estatal.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, se inserta así en un contexto internacional y supranacional en materia de derechos humanos, por lo que tales derechos deben ser interpretados de acuerdo con las claves hermenéuticas del derecho internacional de los derechos humanos y sus órganos de aplicación –que en nuestro ámbito regional, están representados por la Convención Americana de los Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos–. Todas las normas en materia de derechos humanos contenidas en nuestro ordenamiento jurídico, deben ser interpretadas armónicamente con las respectivas fuentes normativas convencionales internacionales.
Por otro lado, tomando en consideración el carácter poliédrico de los derechos humanos –pues se les puede caracterizar como reglas de carácter programático o como derecho exigible o justiciable; como derecho natural o como derecho positivo; como derechos negativos o positivos; como ideales, aspiraciones, etcétera, o como obligaciones a cargo del Estado de estricto cumplimiento– , resulta dable atender a la doctrina y a la jurisprudencia internacional, las cuales han reportado un importante desarrollo, dado el considerable tiempo en que se han ido fraguando, pues desde mediados del siglo pasado se ha contado con una importante actividad jurisdiccional, doctrinaria y de control y vigilancia en la materia.
En este sentido, en América Latina se observa una corriente creciente, por la que se ha optado por otorgar el rango constitucional a los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales, lo que viene a complementar los derechos enumerados por las propias Constituciones; enumeración no taxativa, y que admite la realidad pujante del carácter de jus cogens de los derechos humanos.
Esta perspectiva es asumida por algunas Constituciones europeas, como la Constitución de Portugal, que en el artículo 16 precisa que “los derechos fundamentales consagrados en la Constitución no excluyen cualquiera otros que consten en las leyes y las reglas aplicables de derecho internacional”. La denominación utilizada de derechos ‘fundamentales’ o ‘humanos’ exhibe la prioridad axiológica, así como la esencialidad y preeminencia de la dignidad de la persona humana.
Dicha denominación constituye además una condensación que abarca o atraviesa de manera transversal a las diferentes generaciones del constitucionalismo. Constantino Mortati, refiriéndose a la Constitución alemana de Weimar de 1919 como la primera en su género, manifiesta que con ésta se da “el paso de las constituciones de tipo dieciochesco dirigidas casi a garantizar la esfera de autonomía del individuo y aquellas decimonónicas, caracterizadas por el intervencionismo estatal a fin de ejecutar ideales de solidaridad y justicia”. Aunque es menester señalar que nuestra Carta Magna bien puede considerarse como la precursora de esta última generación de Constituciones, al haberse incorporado en su contenido derechos y garantías sociales.
Al paso del tiempo, en virtud del derecho convencional, los países han ido asumiendo en su derecho interno, principalmente en sus Constituciones, diferentes mecanismos para garantizar la protección oportuna de los derechos individuales y colectivos reconocidos no solo en su ordenamiento fundamental sino en los tratados internacionales.
Con lo expuesto en párrafos anteriores se puede constatar la gran labor de la comunidad internacional en materia de derechos humanos, constituyendo y completando de este modo el derecho convencional en las últimas décadas; en el ámbito internacional, ha pasado de ser mero derecho consuetudinario a ser derecho codificado, protegiendo y garantizando con ello de una mejor manera los derechos humanos de las personas.
Al mismo tiempo, todo lo mencionado con antelación constituye el fondo común del que embebieron la mayoría de los legisladores –por lo menos en el plano subjetivo– para llevar a cabo la última reforma constitucional en materia de derechos humanos. Las reformas constitucionales y legales en materia de derechos humanos, han constituido sin duda, algunas de las garantías políticas más importantes para hacer reales, eficaces y prácticas, las provisiones establecidas en el derecho internacional de los derechos humanos.
Estas garantías políticas se han reforzado a su vez con el principio de interpretación pro homine, incorporado en el segundo párrafo del artículo 1 de la Carta Magna, el cual deja la posibilidad a los gobernados de alegar la violación de sus derechos, de conformidad a lo que establece la propia Constitución, o cualquier tratado internacional de derechos humanos, atendiendo al criterio de mayor protección y garantía en la esfera de sus derechos.
Tal como sucede en otros países como Venezuela o Colombia, en donde no se exige la plena conformidad de los tratados internacionales a su carta fundamental, para efectos de reclamar al Estado violaciones de derechos humanos contemplados en tales instrumentos. Sino que se consagra el criterio de aplicar el ordenamiento que mejor contemple y garantice el cumplimiento efectivo de este tipo de derechos, y en tal virtud, los instrumentos y tratados internacionales en la materia, se consideran como parte misma de las Constituciones.
Una de esas condiciones necesarias para el reconocimiento, defensa y protección de los derechos humanos es el régimen político imperante socialmente en un territorio determinado, para entenderlo mejor, cabe recordar el tema de la libertad ante la necesidad y la libertad ante el miedo. Recordemos que uno de los pilares, y porque no decirlo la naturaleza de la existencia misma de estos derechos, se debe a la limitación que debía y debe existir para con el poder que ha sido otorgado a los administradores del estado, para que en ejercicio del mismo se garantizara a los particulares ciertos derechos fundamentales o esenciales: el respeto a la dignidad humana, a la libertad, igualdad, la vida, el libre tránsito, la salud, la educación, etc.
Pero esto solo se podría dar si dentro de un estado existe un régimen político y social que reconozca abiertamente y defienda en condiciones cónsonas estos derechos, ya que muy difícilmente se podría favorecer el respeto a los derechos esenciales si se desarrolla dentro de territorio determinado un régimen autocrático, autoritario o absolutista, como por ejemplo una monarquía antigua o una dictadura instituida de hecho o simuladamente.
Ya que un tirano no tendría límites legales más que su mera voluntad, de hecho es lo que sucedía antes de desatarse las revoluciones de hace dos siglos: la norteamericana, la francesa y la latinoamericana (escenificada en el siglo XIX, aun cuando existen vestigios anteriores a esta fecha, como las rebeliones indígenas protagonizadas por caudillos como Túpac Amaru II), las cuales pretendieron el reconocimiento de que el poder soberano lo poseía el pueblo, dando así origen a nuevas formas o sistemas de gobiernos, que ese soberano tenia derechos y libertades que merecían protección, y que el estado debía tener límites legales o constitucionales, naciendo así el concepto de Estado de Derecho moderno o constitucionalismo moderno, produciéndose a la par de estos hechos la progresiva institucionalización de mecanismos nacionales de protección de derechos humanos mediante su efectiva constitucionalización.
El Estado democrático de derecho es quizás el producto más acabado del constitucionalismo moderno, e indudablemente ha sido ápice fundamental en cuanto al reconocimiento y defensa de los derechos humanos de los ciudadanos, la democracia es un régimen político destinado a asegurar el gobierno del pueblo, cuya voluntad debe expresarse siempre mediante mecanismos que garanticen al pueblo, configurado en los ciudadanos, el derecho a participar en la gestión de los asuntos públicos, conforme a los principios de igualdad, libertad, pluralismo y tolerancia. Esa expresión de voluntad puede manifestarse directamente por el pueblo, mediante instrumentos de democracia directa; y además, en el mundo contemporáneo, siempre, mediante la elección de representantes, dando origen a la democracia representativa. Los gobernantes representantes, en ella, siempre tienen que estar sometidos tanto al control del propio pueblo y de sus organizaciones políticas y sociales, como al control por parte de los diversos poderes públicos, asegurando un balance entre ellos.
La democracia no se constituye únicamente en la facultad que tiene el pueblo de elegir a sus gobernantes y la posibilidad de los ciudadanos de participar activamente en la políticas públicas que diseñen los gobernantes, es mucho más que eso, implica que para hablar verdaderamente de un estado democrático deben confluir por lo menos cuatro principios cruciales: el principio de la limitación y control del poder, que es la base del estado de derecho con el objeto de garantizar los derechos esenciales y la democracia misma, en segundo lugar el reconocimiento de que la legitimidad popular reside intransferiblemente en el pueblo quien podrá ejercerla de manera directa o indirectamente y el estado debe promover la participación efectiva de los ciudadanos.
Dado el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos, el tema de la participación ciudadano ha ido cobrando mayor relevancia y queda claro que ésta es un presupuesto indispensable para arribar a una democracia sustancial o efectiva. Asimismo la democracia como régimen político o forma de ejercer el poder público, resulta ser una condición necesaria para garantizar el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos.
De lo anterior se desprende la preeminencia que tiene los derechos políticos, pero sobre todo, la participación ciudadana en la consolidación de un Estado democrático, social y de derecho. Y cuando se hace referencia a la participación ciudadana, se está haciendo mención a una categoría conceptual en un sentido laxo; que implica algo más que los instrumentos de participación ciudadana y de democracia directa o semidirecta convencionales, como lo son los plebiscitos, la iniciativa popular, la revocación de mandato o el referéndum.
En el caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 6 de agosto de 2008 (Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), párrafos 146 y 147, la Corte Interamericana de Derechos Humanos manifiesta que
146. La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa.
147. Los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas o bien, por medio de representantes libremente elegidos. El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.
De igual manera este derecho a la participación ciudadana de igual manera lo reconoce la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 21 y la propia Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el artículo 20, debiendo recordar que de acuerdo a la última reforma constitucional de la Carta Magna se reconoce a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos norma suprema en aquellos casos que mejor tutele éstos derechos fundamentales.
En referencia a esto último, precisamente porque en el Estado mexicano, no contamos con un sistema electoral que garantice plenamente el ejercicio de los derechos políticos, principalmente vía la libertad del sufragio, resulta necesario apuntalar todos los otros mecanismos que tiendan a garantizar la plena vigencia de este tipo de derechos. Por ello, se debe apostar por un esquema sólido y plural de participación ciudadana, que ponga énfasis no solo en la dimensión electoral o en las llamadas formas de democracia directa o semidirecta, sino sobre todo, en los mecanismos de participación ciudadana que tengan por objeto asegurar la transparencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la eficiencia en el ejercicio de la administración pública.
Si bien hay referencias importantes a la participación ciudadana, como parte del ejercicio de los derechos políticos, en el derecho internacional de los derechos humanos y en la jurisprudencia de los organismos regionales de la red de protección de este tipo de derechos, en el derecho interno mexicano todavía tenemos asignaturas pendientes. Por lo que un primer paso, consistiría en elevar a nivel constitucional la preeminencia de la participación ciudadana en el quehacer de la administración pública.
Argumentación
La propuesta que se somete a consideración de esta honorable asamblea consiste en reformar los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el primero de estos dispositivo se contiene la quintaesencia del Estado mexicano en materia económica, ya que se le define como máximo árbitro en materia económica, y acorde con las teorías dominantes de mediados del siglo XX –de autores como John Maynard Keynes–, se le concede un papel preeminente a la actividad estatal para regular la actividad de los mercados y procurar la participación de todos los sectores de la sociedad, con el propósito de garantizar el desarrollo nacional integral.
Asimismo, en el artículo 26 se contiene el fundamento constitucional para que el Estado mexicano lleve a cabo la planeación democrática para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.
Una buena manera de garantizar la participación de los diferentes sectores de la sociedad en las actividades que desarrolla el estado como máximo órgano regulador en materia económica y administrativa, consiste en crear, sostener y darles un papel preeminente a los consejos ciudadanos. De este modo, se garantizaría una vinculación activa y permanente con la sociedad organizada y se ampliarían los espacios para que la ciudadanía participe en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas, planes, programas, proyectos y gasto públicos.
La participación ciudadana mediante consejos ciudadanos alentaría el involucramiento de los individuos en el espacio público estatal y no estatal desde su identidad de ciudadanos, es decir, de integrantes de una comunidad política.
Esta participación está vinculada a los modelos de democracia de tipo sustancial, en donde la relación gobierno-sociedad no tiene un sentido vertical.
En general, el término democracia designa la forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el pueblo.1 Es un proceso para alcanzar la libertad y la igualdad en dignidad y derechos para todos. En este sentido, la participación política constituye uno de los ingredientes esenciales para alcanzar estos fines.
Una democracia de tipo sustancial, debe preconizar la vinculación entre gobierno y sociedad, pues esta es fundamental para prevenir la corrupción y asegurar el funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas de los gobernantes. Cuando los ciudadanos se involucran, demandan que se les rindan cuentas, generando una dinámica virtuosa en la que el desempeño del gobierno mejora y se previene la corrupción.
Los consejos ciudadanos constituyen uno de los instrumentos más utilizados en gran cantidad de países para formalizar la intervención de actores no gubernamentales en asuntos públicos, ya sea de gobiernos nacionales, estatales o municipales.
El diseño institucional de los consejos puede ofrecer diferentes posibilidades, todas relacionadas con el grado de democratización del régimen y de la sociedad, con el tipo de ciudadanía que se pretende construir.
Así en algunas sociedades se crean consejos gestores en los cuales los ciudadanos se introducen por completo en los procesos de políticas, desde la definición de los problemas públicos que serán atendidos, hasta el diseño, implementación, y evaluación de las acciones públicas.
La participación ciudadana debe cobrar cada vez mayor injerencia en los procesos de políticas públicas porque constituye un elemento fundamental y condición de posibilidad para la gobernanza democrática y puede llegar a constituir un mecanismo de empoderamiento social.
Recordemos que el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece con toda atingencia que la soberanía popular radica en el pueblo, hacer esto en la incidencia y en el caminar de las instituciones públicas es una obligación y un derecho fundamental que les asiste a los miembros de nuestra sociedad
La construcción de una gobernanza democrática demanda la participación de ciudadanos dialogantes y solidarios, más que individuos ocupados en maximizar su propio interés. Urge, por tanto impulsar la intervención a la vez crítica, vigilante y cooperadora de los ciudadanos en la gestión pública, para orientar las prácticas gubernamentales hacia el bienestar colectivo.
A través de esta iniciativa de ley se pretende elevar a nivel constitucional la obligación y el reconocimiento del Estado mexicano de respetar la participación ciudadana mediante en el caminar de los programas de gobierno por medio de los consejos ciudadanos (de carácter multidisciplinario), y se propone que asuman un papel fundamental para corregir la exigua oferta de espacios de injerencia ciudadana en la administración pública y por lo tanto generar la eficacia y la eficiencia de los servicios públicos. Toda vez que con éstos se persigue mitigar la ocurrencia, la improvisación, la partidización o la limitación temporal de los programas, proyectos o acciones de gobierno, que se presentan si bien nos va a los gobernados casa tres o seis años, imposibilitando con ello el que se logre una verdadera profesionalización de las y de los servidores públicos y por ende la exigua eficacia de los servicios públicos con la correspondiente violación a los derechos humanos.
Tomando en consideración que lo que hoy reclama las y los mexicanos sin duda alguna es el respecto restricto a sus derechos fundamentales a través de los cuales les permita obtener su desarrollo integral y armónico, recordemos que México cuenta con un bono demográfico importante y que requiere abatir la pobreza y la desigualdad por ello el hacer una realidad los presupuestos plurianuales, que permitan que los programas de las instituciones públicas trasciendan a las administraciones y permitan que mediante la participación ciudadana a través de los consejos se generen instituciones que cuenten con credibilidad y confianza derivado del cumplimiento de su responsabilidad, desterrando como consecuencia inclusive la partidización de los programas así como las preferencias ideológicas sectarias.
El contar con los presupuestos plurianuales sin duda permitiría además obtener entre otros los siguientes beneficios:2
1) Facilita el seguimiento y cumplimiento de los programas y proyectos cuyos objetivos se cumplen en un periodo plurianual. Tal es el caso de la inversión en enseñanza, investigación e infraestructura educativa; sólo por citar un ejemplo
2) Reduce la incertidumbre de las instituciones respecto a las asignaciones de mediano plazo;
3) Incentiva la práctica del planteamiento estratégico dentro de las instituciones y resulta más efectivo al momento de evaluar resultados presupuestales.
La Comisión Económica para América Latina (Cepal) ha hecho énfasis en que tales consideraciones no implican que en un modelo presupuestario orientado a resultados se elimine el presupuesto anual. Éste debe seguir existiendo, con la salvedad de que las previsiones contenidas en el presupuesto plurianual deben ser respetadas en cada presupuesto anual hasta el cumplimiento del resultado.
Existen razones históricas, jurídicas, de conveniencia técnica, entre otras, que aconsejan mantener el principio de anualidad del presupuesto, como lo demuestra la práctica de la mayoría de los países. En tal sentido, el Presupuesto Multianual serviría como elemento de consulta, que permitiría mejorar la calidad y los fundamentos de las asignaciones anuales, evitando, por caso, la práctica de repetir los gastos.3
De hecho, con la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Reglamentaria del los Artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política, que entró en vigor el 1 de abril de 2006, se instauró una visión de mediano plazo como base para formular el paquete económico.
El artículo 16 del citado ordenamiento señala que tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, los cuales deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo e incluir cuando menos: a) las líneas generales de política económica; b) los objetivos, estrategias y metas anuales; c) las proyecciones de las finanzas públicas para un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión y d) los resultados de las finanzas públicas para un periodo de cinco años y del ejercicio fiscal en cuestión.
Es decir, en los hechos, el Estado ya realiza previsiones de recaudación y de aplicación dentro de periodos mayores al año, para el cumplimiento de sus objetivos y metas, además de inscribir éstos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, que es en sí mismo un plan estratégico de mediano plazo, sin embargo se deja al margen lo más importante el que los programas gubernamentales respondan a las necesidades del conglomerado social, lo cual se puedo sólo lograr en la medida que se respete el binomio indisoluble entre el gobernado y el gobernante.
Por otro lado, se insiste, los consejos ciudadanos de carácter multidisciplinario contribuirían a la legitimación efectiva de los programas, proyectos y políticas públicas, abonando a su eficiencia.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el segundo párrafo del artículo 25 y el tercero y el cuarto párrafos del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Reforma propuesta
Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica y el gasto público nacional, tomando en consideración a la ciudadanía a través de consejos ciudadano o mediante cualquier otra forma de participación ciudadana reconocida en el marco legal. Asimismo , llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.
Texto vigente
Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.
Reforma propuesta
Artículo 26
A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación obligada de los diversos sectores sociales mediante consejos ciudadanos o a través de cualquier otra forma de participación ciudadana reconocida en el marco legal, se recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
La ley establecerá los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.
En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.
Texto vigente
Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.
En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. A más tardar después de seis meses de la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso deberá llevar a cabo las reformas conducentes en la legislación secundaria, a efecto de hacer efectivas las disposiciones contenidas en éste.
Tercero. Para dar cumplimiento a la obligación del Estado mexicano de apoyarse en los consejos ciudadanos o en cualquier otra forma de participación ciudadana que legitimen los programas eficientando los servicios públicos multidisciplinarios , así como en el presupuesto federal de las entidades federativas y de los municipios, incluir los recursos necesarios; asimismo, se establecerán los mecanismos para impulsar la implementación de presupuestos plurianuales que aseguren a largo plazo los recursos económicos y la continuidad de los planes, proyectos, políticas o programas, diseñados, coordinados, ejecutados y supervisados con el apoyo de los consejos ciudadanos o de cualquier otra forma de participación ciudadana.
Notas
1 Bobbio, 1989-188.
2 Roberto A. Martirene. Manual de presupuesto plurianual. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)/Comisión Económica para América Latina (Cepal), Santiago de Chile, noviembre de 2007, páginas 16-18.
3 Roberto A. Martirene. Manual de presupuesto plurianual. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)/Comisión Económica para América Latina (Cepal), Santiago de Chile, noviembre de 2007, páginas 17-18.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012.
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez (rúbrica)
Que reforma el artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Los diputados Lucila Garfias Gutiérrez, René Ricardo Fujiwara Montelongo, María Sanjuana Cerda Franco, Sonia Rincón Chanona, Dora María Talamante Lemas, Cristina Olvera Barrios, Fernando Bribiesca Sahagún, Luis Antonio González Roldán, Angelino Caamal Mena y Rubén Benjamín Félix Hays, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someten a consideración del pleno iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo al artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
El fuero del que gozan ciertos servidores públicos se ha constituido en una situación de privilegio, para que estén en aptitud de desempeñar su función encomendada según los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Sin embargo, esta figura ha sido cuestionada en la actualidad de manera destacada por la sociedad, porque se ha convertido en subterfugio para los malos servidores públicos, quienes bajo el amparo del fuero, con toda impunidad evaden la acción de las autoridades y consecuentemente de la justicia al incurrir en todo tipo de infracciones de la ley, que van desde una simple falta administrativa hasta la ejecución de delitos considerados de alto impacto social como son los de delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, homicidio entre otros.
El artículo 4o. constitucional prescribe la igualdad de todos ante la ley, lo que se traduce en que todos los ciudadanos, independientemente de las labores, credos, profesiones y actividades que realicen, se encuentran bajo la tutela de la Constitución Política cuyos postulados y garantías deben ser respetados por parte de las autoridades. En ese sentido, si todos somos iguales ante la ley, el funcionario público también debe ser un sujeto a las disposiciones legales de manera directa e inmediata, para que se le juzgue como a cualquier ciudadano sin que se tenga que desahogar el procedimiento especial previsto en el artículo 111 de la norma fundamental. Ése es el objeto, justificación y finalidad de la presente iniciativa.
La institución que se comenta ha cumplido históricamente su función primordial. Sin embargo, consideramos pertinente analizarla para ubicarla en su justa dimensión, para diferenciar las acciones públicas y los actos privados de los servidores públicos respetando, siempre, la independencia del Congreso legislativo, como órgano representativo y como recinto, sin olvidar el respeto debido a los funcionarios públicos integrantes de los otros dos poderes del Estado mexicano.
Por ello se tiene que replantear cuáles son los alcances de esta figura, lo que es preciso atender, actualizar y acotar el concepto del fuero constitucional para que retome su verdadera naturaleza y esencia y se utilice en los términos en los que fue concebido, para que realmente sea una herramienta de protección para el mejor desempeño del servicio público y no una situación de privilegio.
De mantenerse las cosas en el estado en que se encuentran, la sociedad es testigo de hechos que generan indignación, que un funcionario no se le aplique la norma jurídica en igual forma que a todos. En esas razones se justifica y se legitima la razón de ser de la iniciativa que se propone, en el sentido de que todo servidor o funcionario público de los mencionados en el artículo señalado en el párrafo anterior, se les instruya procedimiento penal cuando quebranten de manera grave la norma que regula la materia, como ya se hizo hincapié, sin necesidad de que se les haga la declaración de procedencia, por la Cámara de Diputados.
La democracia mexicana ha avanzado dando pasos sólidos, firmes y contundentes lo que nos permite arribar hacia los planteamientos, como el constructo legislativo que se propone, esto es así porque en Nueva Alianza pensamos que nosotros como legisladores debemos ser los primeros en alzar la mano y someternos al escrutinio público, para acatar y observar el orden jurídico, porque sólo así podremos contrarrestar la creciente percepción ciudadana de desconfianza hacia las instituciones gubernamentales.
Los servidores públicos de alto rango, han desvirtuado la noble tarea del servicio público, distorsionándolo en cuanto su fin y pervirtiéndolo en cuanto a su contenido y alcance, evadiendo así responsabilidades derivadas de su mal ejercicio por ello merecen el reproche de la sociedad, y su sanción mediante la imposición de una pena.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en nuestra calidad de integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza se somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un párrafo al artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se adiciona un párrafo al artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 111. Para proceder...
...
...
...
No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero de este artículo cometa cualquiera de los delitos previstos en el artículo 19, párrafo segundo, de este ordenamiento, sea en flagrante o no. En estos casos, responderán de manera directa ante las autoridades competentes.
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 20 de septiembre de 2012.
Diputada Lucila Garfias Gutiérrez (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Turismo, a cargo del diputado Jorge Terán Juárez, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado Jorge Terán Juárez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Ley General de Turismo al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Argumentación
La Organización Mundial de Turismo (OMT) menciona que el turismo comprende las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos a los de su entorno habitual, por un periodo inferior a un año, con fines de ocio, por negocio y otros motivos.1
La actividad económica relacionada con el turismo es fundamental para el desarrollo del país, los datos señalan que a pesar de la crisis económica mundial y los temas de seguridad, la llegada de turismo a México mantiene al país entre los 10 destinos turísticos más importantes del mundo.2
El sector turismo es sin duda un pilar en la economía mexicana: representa el 9 por ciento del PIB y es la tercera fuente de divisas en el país, genera 2.5 millones de empleos directos, participan en él más de 43 mil unidades económicas (80 por ciento pequeñas y medianas empresas).
El tema turístico se ha posicionado como un asunto relevante a nivel nacional, el año 2011 fue declarado como el Año del Turismo en México, lo que hizo replantearse las acciones por parte del gobierno a corto, mediano y largo plazo, además de subrayarse la importancia de que todos los sectores relacionados con el turismo pudieran involucrarse para diseñar acciones y estrategias de beneficios ampliados.
Planteamiento del problema
México tiene una gran riqueza turística fundamentalmente en dos áreas, riqueza cultural y natural. La primera contempla 37 bienes Patrimonio de la Humanidad: culturales, naturales e inmateriales; la segunda cuenta con 174 áreas naturales protegidas entre las que se encuentran 31 reservas de la biósfera y más de 10 mil kilómetros de litoral. En total existen 7 centros turísticos integralmente planeados; más de 70 destinos de playa, culturales y de negocios, y 43 pueblos mágicos.
A pesar de la riqueza del país y de que el turismo en México, es parte importante de la agenda política, existen actividades conceptos que deben ser incorporados en la Ley para fortalecer la competitividad y profundizar en el desarrollo del sector, reconociendo e incorporando a la política turística los distintos tipos de turismo que ofrecen alternativas reales para el desarrollo de las diferentes regiones del país.
Desde la perspectiva normativa, la adición de estos contenidos a la ley, nos da la posibilidad de reformular la política turística del país, para focalizar la atención en la demanda de bienes y servicios que en la actualidad el turismo en sus distintas modalidades requiere, y al mismo tiempo diversificar las actividades relacionadas con la difusión de la cultura del país a través de esta actividad.
En razón de lo anterior, el objeto de la iniciativa plantea tres modificaciones, a nuestro juicio fundamentales a la ley en comento:
La primera incorpora y describe las diferentes modalidades de turismo existentes, con la finalidad de impulsar programas y políticas públicas focalizadas en las diferentes áreas turísticas, al tiempo de hacer valer la ley en su función de orientadora de conductas, lo que permitirá incorporar en la sociedad nuevos valores, así como impulsar políticas públicas que atiendan la diversidad del sector.
La segunda, establecer por mandato de ley que la formulación y conducción de la política turística nacional a cargo de la secretaría, se realizará atendiendo a los criterios de equidad regional, diversidad cultural y territorial.
La tercera, mandata los lineamientos sobre los cuales se ha de edificar la política en la materia, llenando así un vacío existente en el texto actual de la ley; al tiempo que contempla su impacto en la actividad económica y el impulso a las diferentes regiones del país, a la par de fortalecer las capacidades del turismo como difusor e impulsor de la cultura.
Propuesta de modificación
A. Estamos convencidos que para lograr el desarrollo equilibrado y además equitativo de los municipios, estados y regiones del país, es necesario reconocer que en México contamos con una gran diversidad de actividades relacionadas con el turismo, por lo que es indispensable dotarlas del marco regulatorio adecuado que impulse y fortalezca su desarrollo regional.
Actualmente, la política turística en México contempla al turismo sustentable como el eje central de su desarrollo, se establece que éste tipo de turismo contribuye al fortalecimiento de la competitividad, que conjuga la capacidad para implementar actividades productivas rentables y las actividades de conservación de atractivos socioculturales y naturales mejorando en todo momento las comunidades locales.
En virtud de lo anterior, se propone adicionar al artículo 3 una fracción XXII para visibilizar, nombrar y conceptualizar las diferentes modalidades de la actividad turística, con el objeto de reconocer desde la ley la posibilidad de desarrollo, impulso, fortalecimiento y expansión de dichas actividades, entre las que se consideran:
1) Ecoturismo: es aquel que se desarrolla en áreas con un atractivo natural especial, se vincula de manera directa con el desarrollo sostenible, contempla la recreación mediante la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente y fomenta en los turistas la importancia de la accesibilidad de los recursos humanos en el marco del desarrollo sustentable cuyo fin debe ser el disfrute, la preservación y el menor impacto sobre los ecosistemas naturales respetando en todo momento su condición.
2) Etnoturismo: se trata del turismo especializado que se realiza en las zonas habitadas por grupos étnicos con fines culturales, educativos y recreativos que permite conocer los valores, las formas de vida, los usos y costumbres, diferentes aspectos históricos y el manejo de los recursos naturales.
3) Agroturismo: es el turismo especializado con fines educativos y recreativos, mediante el cual el visitante o turista, se involucra con el sector agropecuario en sus labores cotidianas.
4) Acuaturismo: es una forma de turismo cuya razón fundamental gira en torno de los ríos, mares, lagos, lagunas, presas, etc., así como de los diversos atractivos turísticos que se encuentren en el recorrido acuático, utilizando para ello embarcaciones especialmente adecuadas para tal fin.
5) Turismo metropolitano o turismo de ciudad: es el turismo que se realiza en los principales centros urbanos, con una diversidad de objetivos y actividades turísticas.
6) Turismo cultural-histórico: comprende, todos aquellos elementos y manifestaciones tangibles o intangibles producidos por las sociedades, tales como sitios arqueológicos, edificaciones históricas, museos, difusión de la cultura en diferentes modalidades, así como la promoción y conservación de dichos recursos culturales.
7) Turismo de salud: es la actividad que ofrece una serie de bienes y servicios relacionados con la recreación, esparcimiento, restablecimiento y recuperación del cuerpo humano; el bienestar físico y mental. Brinda la posibilidad de conocer diversas regiones del mundo, al mismo tiempo que asocia la salud y la cultura.
8) Turismo gastronómico: es la actividad turística en donde la comida y el arte culinario son parte del objetivo preponderante y abarca además del buen comer, la visita de los lugares en donde se venden o fabrican diferentes productos alimenticios regionales, así como las tradiciones y festejos que acompañan la gastronomía típica del lugar.
9) Turismo de negocios: se refiere a aquel que se lleva a cabo con motivo del desarrollo de actividades profesionales y laborales, en él se incluyen eventos como congresos, reuniones de negocios, seminarios, cursos, talleres entre otros.
B. Se plantea adicionar la fracción I del artículo 4o. correspondiente al título segundo, “De la Concurrencia y Coordinación de Autoridades”; capítulo I, “De la Federación”, con objeto de establecer por mandato de ley que la formulación y conducción de la política turística nacional a cargo de la Secretaría, se realizará atendiendo a los criterios de equidad regional, diversidad cultural y territorial.
C. Es importante señalar, que la presente propuesta plantea no sólo diversificar la actividad turística, sino modernizar el marco normativo vigente, a efecto de garantizar por mandato de ley, un mínimo de bases y principios sobre los cuales se ha de desarrollar la política nacional en la materia, de ahí que se reforma el título tercero, “De la Política y Planeación de la Actividad Turística”, agregando un capítulo I, “De las Bases para la Política y Planeación de la Actividad Turística”, recorriendo el actual capítulo I y el subsecuente en el mismo orden, de la Ley General de Turismo, y se incorpora un nuevo artículo 14, recorriendo el actual y los siguientes en el mismo orden.
Lo anterior, toda vez que la propia ley mandata en la fracción II del artículo 2, que es objeto de la ley: “Establecer las bases para la política, planeación y programación en todo el territorio nacional de la actividad turística, bajo los criterios de beneficio social, sustentabilidad, competitividad y desarrollo equilibrado de los estados, municipios y el Distrito Federal, a corto, mediano y largo plazos”. Mandato que no se expresa con suficiente claridad en el articulado, de ahí que se propone la adición antes señalada, estableciendo de manera objetiva cuáles han de ser dichas bases, a saber: La planeación y programación de la actividad turística en todo el territorio nacional para el mejor y adecuado aprovechamiento de los recursos, debe contemplar una visión integral e incluyente de las diferentes ramas que se desprenden del sector turismo, las cuales deben estar orientadas a fomentar acciones coordinadas entre federación, estados, municipios y el Distrito Federal para la diversificación de las actividades turísticas en el marco de la competitividad y la modernización.
Ante ello, el impulso de la actividad turística de manera diversificada debe ser reconocido en la Ley para dotar de mayores mecanismos jurídicos la actividad turística de manera productiva, además de potencializar el desarrollo de políticas públicas dirigidas a mejorar sustantivamente las acciones del turismo social, integrando de manera ordenada a la sociedad en el diseño, la implementación y la evaluación de políticas públicas.
Los beneficios económicos y sociales que la actividad genera requiere de la articulación de políticas públicas focalizadas y de la actividad concurrente de todos los órdenes de gobierno, las diferentes dependencias y entidades gubernamentales para el desarrollo turístico, que conduzca a la modernización permanente del sector, la generación de información que fortalezca al sector para identificar los distintos segmentos del mercado, establecer prioridades en función de los costos y beneficios y potencializar las entidades que sean y puedan convertirse en destinos sustentables diversificando su actividad turística, y por último priorizar y mejorar la calidad de los servicios turísticos e impulsar el desarrollo del turismo nacional.
Por lo antes expuesto, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto
Primero. Se adiciona una fracción XXII al artículo 3o. de la Ley General de Turismo para quedar como sigue:
Artículo 3. ...
I. a XXI. ...
XXII. Modalidades de turismo:
a. Ecoturismo: es aquel que se desarrolla en áreas con un atractivo natural especial, se vincula de manera directa con el desarrollo sostenible, contempla la recreación mediante la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente y fomenta en los turistas la importancia de la accesibilidad de los recursos humanos en el marco del desarrollo sustentable cuyo fin debe ser el disfrute, la preservación y el menor impacto sobre los ecosistemas naturales respetando en todo momento su condición.
b. Etnoturismo: se trata del turismo especializado que se realiza en las zonas habitadas por grupos étnicos con fines culturales, educativos y recreativos que permite conocer los valores, las formas de vida, los usos y costumbres, diferentes aspectos históricos y el manejo de los recursos naturales.
c. Agroturismo: es el turismo especializado con fines educativos y recreativos, mediante el cual el visitante o turista, se involucra con el sector agropecuario en sus labores cotidianas.
d. Acuaturismo: es una forma de turismo cuya razón fundamental gira en torno de los ríos, mares, lagos, lagunas, presas, etc., así como de los diversos atractivos turísticos que se encuentren en el recorrido acuático, utilizando para ello embarcaciones especialmente adecuadas para tal fin.
e. Turismo metropolitano o turismo de ciudad: es el turismo que se realiza en los principales centros urbanos, con una diversidad de objetivos y actividades turísticas.
f. Turismo cultural-histórico: comprende, todos aquellos elementos y manifestaciones tangibles o intangibles producidos por las sociedades, tales como sitios arqueológicos, edificaciones históricas, museos, difusión de la cultura en diferentes modalidades, así como la promoción y conservación de dichos recursos culturales.
g. Turismo de salud: es la actividad que ofrece una serie de bienes y servicios relacionados con la recreación, esparcimiento, restablecimiento y recuperación del cuerpo humano; el bienestar físico y mental. Brinda la posibilidad de conocer diversas regiones del mundo, al mismo tiempo que asocia la salud y la cultura.
h. Turismo gastronómico: es la actividad turística en donde la comida y el arte culinario son parte del objetivo preponderante y abarca además del buen comer, la visita de los lugares en donde se venden o fabrican diferentes productos alimenticios regionales, así como las tradiciones y festejos que acompañan la gastronomía típica del lugar.
i. Turismo de negocios: se refiere a aquel que se lleva a cabo con motivo de sus actividades profesionales y laborales, en él se incluyen eventos como congresos, reuniones de negocios, seminarios, cursos, talleres entre otros.
Segundo. Se reforma la fracción I del artículo 4° de la Ley General de Turismo para quedar de la siguiente manera:
Artículo 4o. ...
I. Formular y conducir la política turística nacional atendiendo a los criterios de equidad regional, diversidad cultural y territorial.
II. a IV. ...
Tercero. Se reforma el título tercero, “De la Política y Planeación de la Actividad Turística”, agregando un capítulo I, “De las Bases para la Política y Planeación de la Actividad Turística”, recorriendo el actual capítulo I y el subsecuente en el mismo orden, y se incorpora un nuevo artículo 14, recorriendo el actual y los siguientes en el mismo orden, de la Ley General de Turismo para quedar de la siguiente manera:
Título Tercero...
Capítulo I
De las Bases para la Política y Planeación de la Actividad Turística
Artículo 14. El impulso de la actividad turística de manera diversificada debe estar encaminado al incremento de la productividad, la economía local y nacional a partir del diseño, la implementación y evaluación de políticas públicas dirigidas a mejorar sustantivamente las acciones del sector turístico de manera conjunta y ordenada, incorporando en todo momento los criterios de sustentabilidad, sostenibilidad y competitividad.
La política coordinada, entre los distintos órdenes de gobierno, para el desarrollo del turismo, deberá considerar que los beneficios económicos y sociales producto de ésta actividad requieren de la articulación de mecanismos institucionales específicos que se traduzcan en políticas públicas focalizadas, encaminadas a fomentar en todo momento la competitividad, la modernización y la calidad del sector.
Complementariamente, la información que las entidades correspondientes generen, para el fortalecimiento y desarrollo del turismo, deberá identificar los distintos segmentos del mercado y establecer prioridades en función de los costos-beneficios, con la finalidad de potencializar el desarrollo de las distintas regiones del país como destinos sustentables, diversificando en la medida de sus posibilidades su actividad turística.
Cuarto. Se recorrerá el capitulado y articulado en los términos del numeral segundo del presente proyecto de decreto.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Secretaría de Turismo deberá adaptar sus programas de promoción del turismo nacional, a las modificaciones realizadas mediante el presente decreto, en un plazo no mayor a seis meses, a partir de su vigencia.
Notas
1 Organización Mundial de Turismo, citado en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Turismo [Actualización: 20 de abril de 2006] en www.diputados.gob.mx/cesop/
2 Fundación Preciado, “Diagnóstico del sector turismo en México”, revista Numeralia, http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc204-205/Numeralia.p df
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012.
Diputado Jorge Terán Juárez (rúbrica)
Que expide la Ley para incrementar la Competitividad Internacional de México, a cargo del diputado Juan Bueno Torio, del Grupo Parlamentario del PAN
Los suscritos Juan Bueno Torio y Ricardo Anaya Cortés, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, numeral I, 76 numeral 1 fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presentan a la consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley para Incrementar la Competitividad Internacional de México, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El artículo 25 constitucional señala que corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución.
En el marco de la citada disposición constitucional, la atracción de la inversión extranjera directa, la promoción de las exportaciones y la internacionalización de las empresas mexicanas constituyen una de las áreas de mayor importancia para fomentar el crecimiento económico y el empleo en nuestro país.
En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) establece como uno de los objetivos del segundo eje de política pública “Economía competitiva y generadora de empleos”, el de potenciar la productividad y competitividad de la economía mexicana para lograr un crecimiento económico sostenido y acelerar la creación de empleos. Con el fin de alcanzar este objetivo, el PND contempla, entre otras, la estrategia de aprovechar el entorno internacional para potenciar el desarrollo de la economía mexicana y, entre los lineamientos que se prevén para su implementación, se incluye el de “concentrar todos los esfuerzos del gobierno federal en materia de promoción de exportaciones, así como de atracción de inversión extranjera directa, con la finalidad de hacer más eficientes las operaciones en la materia.”
Asimismo, el PND establece como uno de los objetivos del quinto eje de política pública “Democracia efectiva y política exterior responsable”, el de apoyar el desarrollo económico, social y político del país a partir de una efectiva inserción de México en el mundo. Para el logro de dicho objetivo se contempla como una de las estrategias, la de promover activamente las exportaciones, atraer inversiones e identificar nuevas oportunidades para las empresas mexicanas en el entorno global, logrando incrementar la competitividad internacional del país.
Dicho desarrollo económico nacional no puede dejar de observarse a la luz de la competitividad global. Tomando en cuenta que, acorde a diferentes organismos internacionales, México tiene el potencial para llegar a convertirse en una de las primeras 10 potencias económicas mundiales hacia finales de la década; por lo que el comercio y la inversión se vuelven partes fundamentales para fomentar el crecimiento económico.
Una de las estrategias que se implementaron para alcanzar un mayor desarrollo en esta materia fue la creación de ProMéxico. Dicha institución, considerada entidad paraestatal, fue creada mediante decreto del Ejecutivo federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2007, para que entre otros, fungiera como la instancia que concentre los esfuerzos en materia de promoción de exportaciones, internacionalización de empresas mexicanas y de atracción de inversión extranjera directa, tal como se refleja en el párrafo cuatro de los considerandos de dicho decreto.
El contexto de negocios internacionales posterior a la crisis financiera y económica de 2008, modificó los flujos de comercio a nivel mundial y de inversiones por parte de empresas trasnacionales. Por lo tanto, esta reconfiguración económica hace necesario que se dote al gobierno de México, y particularmente a ProMéxico, de mejores prácticas y mecanismos para incrementar la competitividad internacional del país, acelerando su desarrollo económico.
En ese orden de ideas, se requiere de una política pública que fortalezca el andamiaje institucional para impulsar la competitividad del país a nivel global y para dar permanencia y visión de largo plazo a las instituciones que la promueven. Es imperativo que México implemente mecanismos que contribuyan a elevar dicha competitividad, de una manera eficiente y oportuna. Algunos de ellos son llevados a cabo en la actualidad por distintas entidades, por lo que se detecta una oportunidad para coordinar su ejecución.
A la luz del actual contexto económico nacional e internacional, la labor que desempeña ProMéxico adquiere particular relevancia, toda vez que en esencia, sus funciones son parte fundamental de las acciones que han contribuido al fortalecimiento de nuestra economía, a generar un mayor número de empleos y a incrementar la competitividad internacional del país.
Los resultados alcanzados por la entidad se lograron, entre otras cosas, gracias a la confluencia en un solo organismo de las actividades de promoción de inversión extranjera directa y de exportaciones. Las mejores prácticas internacionales confirman las virtudes de un modelo de promoción conjunta, así como los beneficios de separar las actividades de promoción de aquellas relacionadas con el financiamiento. Por ende, se busca establecer las estrategias nacionales para incrementar la competitividad de México a nivel global de una manera eficiente, buscando contribuir de mejor manera a impulsar las políticas de desarrollo del país.
En el caso de México, la inversión extranjera directa y las exportaciones se encuentran vinculadas estrechamente a través de varios canales, pues una proporción importante de las exportaciones provienen de empresas que en su momento fueron atraídas para invertir en México. Esto implica que la atracción de inversión extranjera debe verse como una estrategia a largo plazo de la promoción de exportaciones.
El organismo también desarrolla de manera conjunta una serie de actividades de promoción como la asistencia a ferias internacionales, la organización de seminarios de inversión y visitas a empresas, entre otras con el objetivo de impulsar las exportaciones y dar a conocer las ventajas de México como destino de inversión. Asimismo, ProMéxico también congrega los esfuerzos de atracción de inversión extranjera y promoción de exportaciones, desde una perspectiva sectorial; y busca que se difundan las ventajas competitivas y comparativas para el desarrollo de esos sectores. Al combinar integralmente todas estas funciones de atracción de inversión extranjera, exportaciones e internacionalización, ProMéxico hace valer importantes sinergias en áreas como inteligencia comercial, oficinas en el exterior y participación en ferias y otros eventos. Estas sinergias se reflejan, tanto en resultados, como en un uso más eficiente de los recursos.
Los beneficios obtenidos por una adecuada promoción internacional tienen un mayor impacto en el desarrollo económico del país si se implementan bajo una capacidad de gestión de largo plazo. La continuidad de los programas y servicios promovidos por ProMéxico son una pieza fundamental para consolidar la operación y potenciar los resultados.
Tal circunstancia obliga a realizar acciones para perfeccionar la naturaleza jurídica de ProMéxico, transformándolo en un organismo descentralizado a través de una ley para fortalecerlo. Convertirlo en un organismo de esta naturaleza implica dotarlo de personalidad jurídica y patrimonio propios, lo que le permitirá responder con mayor eficiencia a sus requerimientos de funcionalidad, le brindará la posibilidad de ejercer sus atribuciones en forma más ágil y podrá cumplir de manera más expedita sus propósitos.
Al consolidar a ProMéxico a través de una ley, la entidad contaría con mayor peso como instancia concentradora de los esfuerzos de promoción del gobierno federal en materia de atracción de inversión extranjera directa, de promoción de las exportaciones y de internacionalización de las empresas mexicanas. De esta manera podría diseñar programas de colaboración más completos y acordes con las necesidades actuales del sector productivo; sobre todo, en aquellos dirigidos a las empresas pequeñas y medianas que por sus condiciones económicas requieren de mayor orientación y apoyos, a fin de incrementar su productividad y hacerlas más competitivas en los mercados internos y externos.
En el presente proyecto de ley, se plantean mecanismos necesarios adicionales para incrementar la competitividad internacional del país que, de ejecutarse, permitirán afrontar los desafíos que conlleva una economía globalizada y competida.
Dichos mecanismos consisten en:
1. Crear una figura para la defensa de los inversionistas extranjeros y de los exportadores, encargada de garantizar los derechos de los involucrados en los procesos de exportación e inversión
Se busca establecer, dentro de la estructura orgánica de ProMéxico un área responsable de garantizar los derechos de los involucrados en los procesos de exportación e inversión extranjera que se realizan en territorio nacional, con funciones equiparables a las de los ombudsman existentes a nivel internacional, pero con un enfoque de negocios concentrado en exportadores e inversionistas.
Las atribuciones de la figura contemplan: recibir y atender quejas relacionadas con problemas derivados de procedimientos, trámites administrativos, acciones arbitrarias u omisiones de las autoridades administrativas, ya sea para exportar o para invertir en el país; coordinar la colaboración y comunicación y ser el enlace con dependencias públicas; formular recomendaciones; y promover mecanismos de cooperación, entre otras.
2. Crear el Consejo para la Promoción Internacional de México
En la actualidad, México cuenta con una estructura institucional que realiza importantes esfuerzos de promoción a nivel global, a través de diferentes instituciones, como lo son ProMéxico, el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) y Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca). Una promoción sólida y coordinada de las ventajas que ofrece el país en una economía globalizada contribuye al crecimiento de la economía, a la generación de más y mejores empleos y al bienestar de la población.
Los esfuerzos nacionales e internacionales de promoción del país requieren de la coordinación eficiente entre los distintos actores que la realizan. Distintos niveles de gobierno ejecutan labores y campañas de promoción de productos y servicios mexicanos, así como de atracción de visitantes extranjeros al país, los cuales deben ser alineados bajo una misma estrategia que busque fines comunes.
Por lo tanto, dicho consejo estará encargado de diseñar y coordinar estrategias de promoción en el extranjero en materia de exportaciones, internacionalización de empresas mexicanas, atracción de inversión extranjera y turismo internacional:
3. Crear un fondo para la atracción de inversión extranjera directa, la promoción de las exportaciones y la internacionalización de las empresas mexicanas
Se busca tener la capacidad de otorgar apoyos a proyectos que impulsen la inversión extranjera, fortalezcan las exportaciones y contribuyan a la internacionalización de empresas mexicanas.
Adicionalmente, es importante encontrar mecanismos de coordinación entre la federación y los estados y municipios, con el objetivo de alinear los incentivos que se utilizan para la promoción de la atracción de inversión extranjera directa. Dicha iniciativa busca velar por una sana competencia entre entidades federales y evitar la sobre incentivación a los proyectos de inversión extranjera y el otorgamiento adecuado de apoyos.
Del mismo modo, se busca contar con herramientas vanguardistas a nivel internacional que nos permitan la atracción de centros de diseño, ingeniería e investigación y desarrollo, los cuales además de generar empleos de mayor valor agregado aceleran la transferencia tecnológica al país. Los beneficios derivados de una industria manufacturera con un elevado grado de sofisticación, son de particular importancia para nuestro país. Estos desarrollan talento con las capacidades de asimilación tecnológica y de buenas prácticas internacionales que crean alto valor agregado desde México.
Por otra parte, una economía como la mexicana, principalmente sustentada en el sector terciario, tiene un alto potencial para la exportación de servicios de alto valor agregado. México requiere de una entidad de promoción con la capacidad de integrar a las redes nacionales de innovación y crear un sistema de gestión de talento para atraer centros de alto valor agregado.
Se busca también apoyar las exportaciones de productos y servicios de valor agregado, así como incrementar el otorgamiento de apoyos en sectores no intensivos en capital, pero de mayor transferencia de tecnología, como lo son los proyectos de servicios.
Finalmente, estos incentivos irán dirigidos también hacia las empresas mexicanas que se encuentran en etapas incipientes de su proceso de internacionalización, así como a aquellas que buscan diversificar geográficamente sus operaciones.
4. Instaurar instrumentos de soporte para la internacionalización de las empresas mexicanas.
Es importante contextualizar a la internacionalización como la incursión de una compañía en mercados geográficos externos a su localización original, con el fin de realizar actividades en materia de negocios internacionales. Debe ser entendida como una de las formas de crecimiento y desarrollo empresarial de las compañías mexicanas, basada en la diversificación geográfica.
Dentro del espectro de internacionalización se dan una serie de combinaciones y modelos de operación como: exportación de productos y/o servicios a determinados países; oficinas de representación y/o centros de distribución en el exterior; actividades de posicionamiento de marca o incremento de presencia comercial en el extranjero; e inversión en capacidad productiva en los mercados externos.
Con la implementación de estos instrumentos, se buscaría apoyar el proceso de expansión de empresas mexicanas en el extranjero, brindando apoyos específicos de asistencia técnica en aspectos esenciales para concretar la internacionalización. Asimismo, con la estructura institucional en el extranjero que cuenta el país, se busca generar vínculos con organismos internacionales que permitan detectar oportunidades de negocios y convenios que permitan aprovecharlas en favor de compañías mexicanas.
5. Crear un mecanismo para el desarrollo de cadenas productivas orientadas a la exportación
Este mecanismo podría incluir la creación de un foro para desarrollar cadenas productivas orientadas a la exportación en el que concurran las dependencias del gobierno federal que cuenten con instrumentos de fomento al desarrollo de las pymes, así como instituciones financieras que puedan apoyar el desarrollo de estas cadenas productivas.
También participarían a nivel consultivo organismos empresariales (a nivel nacional y estatal), que orientarían y facilitarían la asignación de apoyos a las empresas y la alineación de los instrumentos de fomento industrial con los que cuenta el gobierno.
El objetivo es contribuir al desarrollo de cadenas productivas orientadas a la exportación de productos y servicios, estableciendo los mecanismos para la vinculación de empresas nacionales como proveedoras de las empresas altamente exportadoras. Para ello, se concertarán los acuerdos necesarios para impulsar el desarrollo de las capacidades productivas de los proveedores, incluyendo el acceso de estos a los apoyos disponibles para estas funciones.
6. Institucionalizar el Consejo Consultivo para la Competitividad
El consejo consultivo es un cuerpo colegiado, integrado por destacados participantes de la iniciativa privada y el ámbito académico, los cuales pueden contribuir en forma decidida en la validación de las estrategias desarrolladas en temas de competitividad y proveer de su experiencia y sugerencias a las áreas clave del gobierno federal.
Su objetivo es fortalecer la cooperación permanente entre el sector empresarial y académico con el gobierno federal en el impulso de las políticas públicas que incidan positivamente en la productividad de nuestra economía y en la competitividad del país.
El consejo buscará identificar acciones y políticas públicas que incidan positivamente y señalará aquellas que representen un obstáculo para la competitividad; colaborará en el diseño e implementación de políticas públicas que impulsen la productividad y competitividad del país; apoyará la difusión de la agenda de competitividad y de las políticas públicas que incidan positivamente en ella; apoyará la evaluación del impacto de los esfuerzos para incrementar la competitividad y solicitará la rendición de cuentas de los responsables de su implementación; así como dará seguimiento a mediano y largo plazo a la agenda de competitividad.
7. Crear un sistema para la identificación continua de oportunidades de negocios internacionales en sectores estratégicos
El objetivo es identificar aquellos sectores y subsectores en donde la competitividad del país se vuelve clave para los inversionistas internacionales. Asimismo, para entender mejor los impulsores y las barreras para la inversión extranjera directa en nuestro país se necesita una guía que ayude a priorizar las políticas de desarrollo y los esfuerzos de promoción sectorial.
La iniciativa contempla la elaboración de análisis que permitan identificar áreas de oportunidad de negocios en los sectores productivos de alto valor agregado del país y poder evaluar la posición competitiva de México en cada uno de estos sectores a nivel internacional. Asimismo, estos análisis servirán como una guía para facilitar el diseño de políticas de desarrollo y le darán dirección a los esfuerzos de promoción sectorial.
8. Diseñar, desarrollar e implementar proyectos que sirvan como base para la creación de polos de competitividad
El objetivo es desarrollar sectores basados en una estrategia integral, sustentable e innovadora y participar en su desarrollo e implementación con la finalidad de crear centros productivos de clase mundial. La creación de estos polos debe tener su sustento en la competitividad y en la capacidad que tienen las regiones para atraer y retener inversión y talento.
9. Promover la formación y certificación en comercio exterior e inversión extranjera
Proveer de capacidades para formar y acreditar internacionalmente a ejecutivos sobre las mejores prácticas de promoción de negocios internacionales e impulso de la competitividad. La misión será el desarrollo, producción y difusión de medios de capacitación y acreditación nacional e internacional sobre modelos y mejores prácticas de promoción a nivel global para egresados universitarios. Asimismo, se contempla la capacitación, actualización y especialización de ejecutivos y especialistas de empresas y de personal de entidades e instituciones, tanto gubernamentales como del sector privado.
La integración del órgano de gobierno como máxima instancia de gobierno y administración del organismo, garantizará la continuidad necesaria para el debido cumplimiento de los planes y programas ya establecidos.
En conclusión, México tiene frente a sí una oportunidad para acelerar su desarrollo económico y convertirse en una de las principales potencias a nivel mundial. Una pieza fundamental para conseguir dicho cometido es elevar la competitividad internacional del país al repercutir en una mayor atracción de inversiones, impulso de exportaciones y fomento de internacionalización de empresas mexicanas. Hasta el momento, ProMéxico ha dado resultados positivos en dichos rubros, pero se necesita de fortalecer sus atribuciones para obtener un mayor impacto en la economía. Por ello, el país necesita que se le dote de mecanismos que hagan más eficientes su gestión, fortalezca sus facultades, le dé permanencia de largo plazo y complemente su operación. Robustecer a esta entidad con los nueve mecanismos antes citados, contribuirá a que México alcance el liderazgo al que está aspirando en el entorno internacional.
Por lo anteriormente expuesto, nos permitimos someter a la consideración de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley para Incrementar la Competitividad Internacional de México
Ley para Incrementar la Competitividad Internacional de México
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo Único
Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y de observancia en toda la república. Tiene por objeto establecer las bases para generar las condiciones que contribuyan a incrementar la competitividad internacional de México en materia de exportaciones, atracción de inversión extranjera y la internacionalización de las empresas mexicanas.
Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
I. Consejo: El Consejo de Promoción Internacional de México;
II. Consejo Consultivo: El Consejo Consultivo para la Competitividad;
III. Fondo: El Fondo para la Promoción de las Exportaciones, la Atracción de Inversión Extranjera Directa y la Internacionalización de las Empresas Mexicanas;
IV. Proyectos estratégicos: aquéllos que asuman tal carácter en el plan sectorial de economía y en cuyo desarrollo participe ProMéxico;
V. ProMéxico: El organismo público descentralizado a que se refiere esta ley;
VI. Secretaría: La Secretaría de Economía, y
VII. Sectores estratégicos: Aquellos que por su alto valor agregado contribuyan a elevar la competitividad internacional de México.
Título Segundo
De las organismos e instancias competentes
Capítulo I
De ProMéxico
Artículo 3. Se establece ProMéxico como un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual tendrá su domicilio legal en la Ciudad de México, Distrito Federal.
Artículo 4. ProMéxico tiene por objeto promover las exportaciones y la internacionalización de las empresas mexicanas, así como la atracción de inversión extranjera y, salvo disposición expresa en contrario, tendrá a su cargo la conducción, coordinación y ejecución de las acciones previstas en esta ley. Estará sectorizado a la Secretaría y gozará de autonomía técnica y de gestión.
Artículo 5. Para cumplir con su objeto, ProMéxico ejercerá las siguientes atribuciones:
I. Coadyuvar en la conducción, coordinación y ejecución de las acciones que en materia de promoción al comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa realicen las dependencias y entidades de la administración pública federal;
II. Promover y apoyar la actividad exportadora, mediante acciones que refuercen, mejoren e innoven los mecanismos de fomento a la oferta exportable competitiva, principalmente de las pequeñas y medianas empresas, y la internacionalización de las empresas mexicanas a través de medidas que permitan el incremento de sus actividades comerciales e inversiones productivas en el exterior;
III. Difundir y brindar asesoría, especialmente a las pequeñas y medianas empresas, respecto de los beneficios contenidos en los tratados internacionales o negociaciones en materia comercial, promoviendo la colocación de sus productos y servicios en el mercado internacional, de manera directa o indirecta;
IV. Brindar asesoría y asistencia técnica a las empresas mexicanas en materia de exportaciones;
V. Organizar y apoyar la participación de empresas y productores en misiones, ferias y exposiciones comerciales que se realicen en el extranjero, para difundir los productos nacionales y promover el establecimiento de centros de distribución de dichos productos en otros mercados;
VI. Promover las actividades tendientes a la atracción de inversión extranjera directa que lleven a cabo las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como apoyar a las entidades federativas en la ubicación de inversión extranjera directa en el territorio nacional;
VII. Participar en el consejo y en el consejo consultivo en los términos que dispone la presente ley;
VIII. Concertar los acuerdos que sean necesarios o convenientes con estados, municipios, el Distrito Federal y otras instancias del poder público federal o estatal, para la mejor consecución de su objeto;
IX. Concertar acuerdos interinstitucionales en materia de cooperación internacional para la promoción de las exportaciones y de atracción de inversión extranjera directa, previo dictamen favorable por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como celebrar convenios con instituciones extranjeras para el cumplimiento de su objeto;
X. Participar, con apego a las disposiciones aplicables, en los organismos o agencias internacionales de los que México sea parte y que se relacionen con la materia de su competencia;
XI. Identificar los incentivos federales para la promoción de las inversiones, el apoyo a las actividades exportadoras y la internacionalización de las empresas mexicanas y coordinar la promoción nacional e internacional de éstos, así como concertar acuerdos con el Distrito Federal, los estados y los municipios, para procurar la alineación de los incentivos y apoyos en estos niveles de gobierno con los del nivel federal;
XII. Fungir como ombudsman para la atención de los reclamos de los inversionistas extranjeros y de los exportadores establecidos en México, correspondiéndole intervenir, a petición de parte, para contribuir a resolver los conflictos que se susciten entre éstos y autoridades administrativas.
El ombudsman tiene por objeto contribuir a resolver los conflictos que se susciten entre los inversionistas extranjeros y los exportadores establecidos en México con las autoridades administrativas en los tres niveles de gobierno, para lo cual contará con las siguientes atribuciones:
a) Recibir y atender las quejas que le presenten los exportadores establecidos en México o los inversionistas extranjeros, relacionadas con problemas derivados de procedimientos, trámites administrativos, acciones arbitrarias u omisiones de las autoridades administrativas, ya sea para exportar o para invertir en el país;
b) Coordinar la colaboración y comunicación y ser enlace con las dependencias y entidades de la administración pública federal, con los gobiernos de las entidades federativas, municipales y del Distrito Federal, para la atención de las quejas a que se refiere el inciso anterior;
c) Formular a las distintas autoridades, según corresponda, las recomendaciones que estime convenientes para solucionar las quejas a que se refiere el inciso a). Estas recomendaciones no tendrán carácter vinculante;
d) Procurar el acercamiento entre los exportadores o los inversionistas y las autoridades involucradas en las diferencias que den lugar a dichas quejas, con el fin de que intenten llegar a un acuerdo para solucionarlas;
e) Establecer los mecanismos de colaboración para promover entre las dependencias y entidades de la administración pública federal y los gobiernos estatales, municipales y del Distrito Federal, la puesta a disposición de los exportadores y de los inversionistas, de información actualizada acerca de sus obligaciones, derechos y medios de defensa disponibles en caso de controversia;
f) Prestar auxilio a los exportadores establecidos en México y a los inversionistas extranjeros cuando así lo soliciten, para orientarlos en el desahogo de los procedimientos administrativos ante las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los gobiernos estatales, municipales y del Distrito Federal, según sea el caso, y
g) Solicitar a las autoridades correspondientes la información y la colaboración necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones y actividades.
Las dependencias y entidades proporcionarán a ProMéxico toda la información y documentación que resulte necesaria para el debido cumplimiento de las atribuciones previstas en esta fracción.
XIV. Contribuir al desarrollo de cadenas productivas orientadas a la exportación de productos y servicios estableciendo los mecanismos para la vinculación de empresas nacionales como proveedores de las empresas altamente exportadoras, para lo cual concertará los acuerdos que estime necesarios a fin de impulsar el desarrollo de las capacidades productivas de los proveedores, incluyendo el acceso de éstos a los apoyos disponibles para tales actividades;
XV. Impartir cursos de formación en comercio e inversión extranjera enfocados a ejecutivos del sector privado o personal de instituciones de sector público, mismos que tendrán como objetivo, entre otros, facilitar su habilitación para obtener las certificaciones que pudieren requerir para el reconocimiento de esta especialización;
XVI. Diseñar, desarrollar e implementar proyectos que puedan detonar polos de competitividad que constituyan centros productivos de clase mundial integrales, sustentables e innovadores;
XVII. Promover e impulsar el establecimiento de centros de investigación, diseño y desarrollo tendientes a la generación y asimilación de nuevas tecnologías, creación de empleos altamente calificados y a la formación de mexicanos en sectores estratégicos;
XVIII. Establecer medidas para la identificación continua de oportunidades de negocios internacionales en los sectores productivos de alto valor agregado del país, que permitan evaluar la posición competitiva de México en cada uno de estos sectores a nivel mundial. Estos análisis servirán como una guía para facilitar el diseño de políticas de desarrollo y le darán dirección a los esfuerzos de promoción sectorial, y
XIX. Las demás que se señalen en esta ley y en su estatuto orgánico.
ProMéxico podrá establecer, con apego a las disposiciones aplicables, oficinas de representación en las entidades federativas y en el extranjero o coordinarse con las que se hayan establecido.
Artículo 6. El patrimonio de ProMéxico se integrará de la siguiente forma:
I. Con los recursos que anualmente le otorgue el gobierno federal a través del Presupuesto de Egresos de la Federación;
II. Con los donativos en dinero o en especie que hicieren a su favor personas físicas o morales, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, a título gratuito, sin que por ello adquieran algún derecho frente a éste o su patrimonio;
III. Con los bienes muebles e inmuebles y derechos que las dependencias y entidades de la administración pública federal le transmitan, de manera no onerosa, en términos de las disposiciones aplicables;
IV. Con los demás bienes que por cualquier título legal adquiera para o como consecuencia del cumplimiento de sus fines, y
V. Con los recursos que reciba por la venta de los servicios que preste, de conformidad con los fines para los cuales fue creado, así como por cualquier otro motivo que derive de las actividades que lleve a cabo en territorio nacional o en el extranjero.
Artículo 7. ProMéxico contará con una junta de gobierno integrada por el secretario de Economía, quien la presidirá y tendrá voto de calidad en caso de empate, así como por los titulares de las siguientes secretarías: de Relaciones Exteriores; de Hacienda y Crédito Público; de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y de Turismo, además de los titulares del Banco Nacional de Comercio Exterior, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, así como por un subsecretario de la Secretaría de Economía designado por su titular.
Asimismo, formarán parte de la junta de gobierno los consejeros independientes que, a propuesta de su presidente, sean nombrados por dicha junta.
Por cada miembro propietario se designará un suplente de jerarquía administrativa inmediata inferior. Todos los integrantes de la junta de gobierno participarán con voz y voto y desempeñarán sus cargos de forma honorífica.
La junta de gobierno, a través de su presidente, podrá invitar a participar en sus sesiones, con voz pero sin voto, a personas físicas o morales o a instituciones públicas o privadas, vinculadas o relacionadas con los asuntos a tratar en las mismas.
ProMéxico contará con un órgano de vigilancia que estará integrado por un comisario público propietario y un suplente, designados por la Secretaría de la Función Pública, quienes asistirán con voz pero sin voto, a las reuniones ordinarias y extraordinarias de la junta de gobierno y tendrán las atribuciones que les confieren la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, su reglamento y las demás disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 8. ProMéxico contará con un director general que será designado en términos del artículo 21 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Artículo 9. Los servidores públicos que ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores a la del director general serán nombrados conforme a lo dispuesto en el artículo 58, fracción XI, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Artículo 10. La junta de gobierno, además de las que le confiere el artículo 58 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, tendrá las siguientes facultades indelegables:
I. Aprobar, a propuesta del director general, el plan de negocios que defina los objetivos, metas y estrategias de corto, mediano y largo plazo; dicho plan deberá ser elaborado con base en las políticas y lineamientos establecidos por la Secretaría;
II. Definir los lineamientos de coordinación para la realización de las actividades de promoción del comercio exterior, internacionalización de las empresas mexicanas y la atracción de inversión extranjera directa;
III. Proponer a la Secretaría las prioridades gubernamentales para las actividades de promoción del comercio exterior y la atracción de inversión extranjera directa; así como las acciones para elevar y extender la competitividad e internacionalización de las empresas nacionales y el acceso de productos mexicanos a nuevos mercados;
IV. Aprobar las estrategias del organismo para la promoción de las exportaciones y la atracción de inversión extranjera directa por región y por sector;
V. Autorizar la apertura o cierre de oficinas de representación del organismo en las entidades federativas y en el extranjero, tomando en consideración el potencial para la atracción de inversión extranjera directa, del mercado de exportación y el interés de los exportadores por atenderlo;
VI. Evaluar los resultados y la consecución de los fines del organismo, así como hacer las recomendaciones que considere necesarias al respecto;
VII. Instruir la realización de las auditorías externas y conocer de las internas, de conformidad con las disposiciones aplicables, y
VIII. Las demás que se señalen en esta ley así como en otras disposiciones aplicables.
Artículo 11. El director general de ProMéxico, además de las previstas en el artículo 22 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, contará con las siguientes facultades:
I. Establecer las metas para el logro de los objetivos del organismo;
II. Evaluar la gestión y los resultados de las unidades administrativas que conforman al organismo;
III. Apoyar al órgano de gobierno en la realización de sus funciones, incluyendo la elaboración, definición y propuesta de políticas y documentos normativos que requieren de su aprobación;
IV. Promover los estudios e investigaciones que se relacionen con los fines y funciones específicas de ProMéxico;
V. Ejecutar las acciones necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones y de los fines de ProMéxico, así como las que le instruya el órgano de gobierno, para el estricto cumplimiento del fin del organismo;
VI. Aprobar la normatividad interna, así como las demás disposiciones que rijan la actividad administrativa de las unidades que conforman el organismo, y
VII. Las demás que le confiera la junta de gobierno.
Artículo 12. La Secretaría de la Función Pública nombrará a un comisario público titular y a su respectivo suplente, quien asistirá con voz pero sin voto a las sesiones ordinarias y extraordinarias de la junta de gobierno, y ejercerá sus funciones de acuerdo con las disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 13. ProMéxico contará con un órgano interno de control, al frente del cual habrá un contralor interno designado en los términos del artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, quien en el ejercicio de sus facultades se auxiliará por los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, designados en los mismos términos, los cuales ejercerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las facultades previstas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública y demás disposiciones aplicables.
Artículo 14. La junta de gobierno deberá expedir el estatuto orgánico en el que se establecerán las bases de organización, así como las facultades y funciones que correspondan a las unidades administrativas que integren el organismo. El estatuto orgánico deberá inscribirse en el registro público de organismos descentralizados.
Artículo 15. Las relaciones laborales entre el organismo y sus trabajadores se regirán por lo previsto en el apartado A) del artículo 123 constitucional.
Capítulo II
Del Consejo de Promoción Internacional de México
Artículo 16. Se crea el Consejo de Promoción Internacional de México, que contará con las atribuciones de diseñar y coordinar las estrategias de promoción en el extranjero en materia de exportaciones, internacionalización de empresas mexicanas, atracción de inversión extranjera, imagen país y turismo internacional. Asimismo, el consejo fungirá como órgano de consulta para actividades de promoción internacional del país.
Artículo 17. El consejo generará, conforme al Plan Nacional de Desarrollo, una política anual de promoción internacional que incluya las estrategias de promoción en materia de exportación de productos y servicios mexicanos, de atracción de inversión extranjera, de internacionalización de empresas mexicanas, de fomento al turismo internacional y a la imagen internacional de México.
Artículo 18. El Consejo estará integrado por los titulares de las siguientes dependencias y entidades:
I. Secretaría de Economía;
II. Secretaría de Relaciones Exteriores;
III. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;
IV. Secretaría de Turismo;
V. Consejo de Promoción Turística de México (CPTM);
VI. Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), y
VII. ProMéxico.
Asimismo, formarán parte del consejo los consejeros independientes que, a propuesta de su presidente, sean nombrados por dicho consejo.
Artículo 19. El consejo sesionará por lo menos 4 veces al año y será presidido por el titular de la Secretaría o su suplente. El secretariado técnico de dicho consejo estará a cargo de ProMéxico y será responsable del seguimiento de los acuerdos derivados de las sesiones en términos de los lineamientos que dicho consejo emita para su organización y funcionamiento.
Por cada miembro propietario se designará un suplente de jerarquía administrativa inmediata inferior. Todos los integrantes del consejo participarán con voz y voto y desempeñarán sus cargos de forma honorífica.
El consejo, a través de su presidente, podrá invitar a participar en sus sesiones, con voz pero sin voto, a personas físicas o morales, o a instituciones públicas o privadas vinculadas o relacionadas con los asuntos a tratar en las mismas.
Capítulo III
Del Consejo Consultivo para la Competitividad
Artículo 20. Se crea el Consejo Consultivo para la Competitividad que será un órgano de consulta y opinión que, con la participación del sector empresarial, formulará recomendaciones a fin de que se adopten acciones y políticas en esta materia en los ámbitos público y privado.
Artículo 21. El consejo tendrá, entre otras, las siguientes funciones:
I. Identificar acciones y políticas públicas que fomenten la competitividad, así como aquéllas que representen un obstáculo para ello;
II. Diseñar y recomendar la adopción de políticas públicas que impulsen la competitividad del país, y
III. Apoyar la difusión de las políticas públicas en materia de competitividad.
Artículo 22. El consejo consultivo estará integrado por los titulares de las siguientes dependencias y entidades:
I. Secretaría de Economía;
II. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y
III. ProMéxico.
Asimismo, formarán parte del consejo consultivo los consejeros independientes que, a propuesta de su presidente, sean nombrados por dicho consejo consultivo.
También pertenecerán al consejo consultivo por parte de la Secretaría de Economía: el subsecretario de Competitividad y Normatividad; el coordinador general de delegaciones federales y el titular del Secretariado Técnico de la Competitividad.
Por cada miembro propietario se designará un suplente de jerarquía administrativa inmediata inferior. Todos los integrantes del consejo consultivo participarán con voz y voto y desempeñarán sus cargos de forma honorífica.
Artículo 23. El Consejo Consultivo sesionará por lo menos 4 veces al año y será presidido por el titular de la Secretaría o su suplente. El secretariado técnico de dicho consejo estará a cargo del secretariado técnico de la competitividad de la secretaría y será responsable del seguimiento de acuerdos que deriven de las sesiones en términos de los lineamientos que dicho consejo consultivo emita para su organización y funcionamiento.
El consejo consultivo, a través de su presidente, podrá invitar a participar en sus sesiones, con voz pero sin voto, a personas o a instituciones públicas, privadas o sociales vinculadas o relacionadas con los asuntos a tratar en las mismas.
Título Tercero
Capítulo Único
Del Fondo para la Promoción de las Exportaciones, la Atracción de Inversión Extranjera Directa y la Internacionalización de las Empresas Mexicanas
Artículo 23. Se crea el fondo para promover la competitividad de las exportaciones, la atracción de inversión extranjera directa y la internacionalización de las empresas mexicanas, el cual contará con recursos que le serán asignados en el presupuesto de egresos de la federación de cada ejercicio fiscal.
Artículo 24. El fondo tendrá por objeto el otorgamiento de apoyos directos a proyectos que promuevan la competitividad a nivel mundial tanto de las empresas mexicanas como de los productos y servicios nacionales, así como para atraer inversión extranjera directa al país.
Artículo 25. La operación y administración del fondo estará a cargo de ProMéxico, la cual se llevará a cabo en términos de las reglas de operación que se emitan conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones aplicables.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los treinta días naturales siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se instruye a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, y de Economía, así como al Banco Nacional de Comercio Exterior, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, para que en el plazo de treinta días naturales siguientes al de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación, lleven a cabo en el ámbito de sus respectivas competencias y atribuciones, todos los actos necesarios para la extinción del fideicomiso público denominado ProMéxico, en los términos de las disposiciones aplicables.
Tercero. Los recursos financieros y materiales asignados al Fideicomiso Público ProMéxico para su organización y funcionamiento pasarán a formar parte del patrimonio del organismo descentralizado ProMéxico.
Cuarto. Los recursos financieros asignados a los Fondos de Apoyo a la Inversión Extranjera y Proaudiovisual a cargo del Fideicomiso Público ProMéxico, serán transferidos al fondo que se crea mediante el presente decreto cuya operación y administración estará a cargo del organismo descentralizado ProMéxico.
Quinto. La junta de gobierno del organismo descentralizado establecido mediante el presente decreto, deberá estar instalada dentro de los cuarenta y cinco días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto.
Sexto. La junta de gobierno de ProMéxico expedirá el estatuto orgánico de dicho organismo descentralizado en un plazo de cuarenta y cinco días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto.
En tanto se expide el referido estatuto orgánico, se continuará aplicando el del fideicomiso público denominado ProMéxico en lo que no se oponga al presente decreto; y en lo no previsto en el mismo se estará a lo que resuelva la junta de gobierno.
Séptimo. El Consejo de Promoción Internacional de México establecido mediante el presente decreto deberá estar instalado dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto.
Octavo. El Consejo Consultivo para la Competitividad deberá estar instalado dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto.
Noveno. Los asuntos iniciados ante el fideicomiso público denominado ProMéxico, que a la fecha de entrada en vigor de este decreto se encuentren en curso, se seguirán tramitando hasta su conclusión conforme a la normatividad en vigor al momento de su inicio.
Décimo. Los trabajadores del fideicomiso público denominado ProMéxico seguirán siéndolo del organismo descentralizado ProMéxico, conservando su antigüedad, derechos y condiciones laborales.
Undécimo. Los mandatos que hasta antes de la fecha de entrada en vigor del presente decreto haya otorgado el fideicomiso público denominado ProMéxico se tendrán por conferidos por el organismo descentralizado ProMéxico.
Duodécimo. Los apoderados legales del fideicomiso público denominado ProMéxico tendrán las mismas facultades de representación a nombre del organismo público descentralizado hasta que dichas facultades les sean ratificadas o revocadas.
Decimotercero. Los actos jurídicos de los que el fideicomiso público denominado ProMéxico sea parte a la fecha en que entre en vigor el presente decreto se transferirán a y serán asumidos por el organismo descentralizado ProMéxico. Este último será, en consecuencia, titular de los derechos y sujetos de las obligaciones derivados de dichos actos.
Decimocuarto. Las menciones que en otras disposiciones se hagan al fideicomiso público ProMéxico, se entenderán hechas al organismo público descentralizado establecido mediante el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012.
Diputados: Juan Bueno Torio, Ricardo Anaya Cortés (rúbricas)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Fernando Belaunzarán Méndez, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
Este proyecto de reforma constitucional ha sido diseñado para plantear opciones de solución a la crisis de gobernabilidad en que se encuentra el sistema presidencialista.
Argumentos
El presidencialismo mexicano se edificó y desarrolló durante décadas sobre la base de apoyo del partido hegemónico, concebido y construido desde el propio aparato del Estado mexicano.
Durante muchos años, el Poder Ejecutivo representó el espacio de la omnipotencia, en el que los liderazgos unipersonales en turno concentraban la toma de decisiones e incluso sometían a su servicio a los otros poderes republicanos, tanto al Legislativo como al Judicial.
La fuerte presión política y social que sacudió a nuestro país desde las décadas de 1960 y 1970 como respuesta a un régimen cada vez más autoritario, sin duda fue pieza clave para impulsar las reformas electorales que posteriormente permitieron democratizar el sistema político y conseguir que poco a poco se fuera abriendo la participación de diversos partidos, incluso aquellos que en algún momento operaban desde la clandestinidad.
La apertura electoral, el surgimiento y la consolidación de otras fuerzas políticas, de una sociedad cada vez más informada y actuante, así como el debilitamiento del partido hegemónico hicieron posible que sobreviniera la pluralidad en el Congreso y luego la alternancia en el gobierno.
Desde 1997, el presidencialismo mostró sus primeros visos de agotamiento ya que a partir de ese año, las ecuaciones de poder comenzaron a transformarse a tal nivel que a partir de ese año, el partido del presidente no ha logrado contar con mayoría en la Cámara de Diputados y a partir del 2000 no ha logrado tener la mayoría en el Congreso de la Unión.
Después de la alternancia de gobierno, lograda en las elecciones de 2000, la aritmética que ha prevalecido ha sido la de un sistema presidencial muy debilitado que no tiene la capacidad de consolidar sus reformas y que por lo tanto ha tenido que recurrir a establecer alianzas coyunturales con algunos partidos de oposición para lograr darle aliento y viabilidad a su gobierno pero la duración de estas alianzas es muy efímera porque el éxito de éstas depende del contexto político que se esté viviendo en el país y no de la eficacia de su marco institucional.
En la Legislatura LVII, el partido del presidente perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados y con ello perdió también su capacidad para reformar por sí solo la Constitución. Posteriormente, durante el gobierno de la alternancia, el partido del presidente llegó a tener aproximadamente 70 por ciento de oposición en el Congreso; su sucesor ha enfrentado también durante todo su sexenio una oposición que oscila en 70 por ciento. El Presidente electo enfrentará durante su primer trienio a una oposición que representa 58 por ciento en la Cámara de Diputados y durante todo su sexenio tendrá una oposición de 60 por ciento en la Cámara de Senadores.
En la actualidad, es claro que México experimenta una etapa en la que el sistema de partidos es muy competitivo y por tanto, el pluripartidismo es un elemento que modifica los equilibrios del sistema político y lo arroja a los vaivenes de las coyunturas y de los procesos electorales que se llevan a cabo en algunos estados, así como las elecciones intermedias para renovar a la Cámara de Diputados. Por tanto, las alianzas que se construyen en el sistema actual mantienen siempre el riesgo de convertirse en rehenes del entorno político.
Un presidente de minoría en el Congreso de la Unión está condenado a la inmovilidad legislativa y a la parálisis gubernamental, porque al no contar con la llave de una mayoría suficiente para llevar a cabo las reformas constitucionales o legales necesarias para instrumentar su programa de gobierno, tiene un margen de acción muy acotado.
Ante el agotamiento del sistema presidencial y ante la ausencia de posibilidades para asegurar mayorías unipartidistas que le den solvencia al Ejecutivo y efectividad al Legislativo, surge el apremio de edificar un nuevo régimen político. Sin embargo, en tanto eso no suceda, es necesario instaurar una nueva mecánica electoral para la elección presidencial que garantice que gane quien gane la presidencia, logre representar o contar con el respaldo de la mitad de los electores porque quien asume la Presidencia con sólo el 38 por ciento de los sufragios, sin duda será un presidente débil porque representa sólo a la minoría mayor o al tercio mayor y carece del respaldo social y político que le permitan lograr que sus reformas tengan el aval del Congreso.
Es claro que el sistema político mexicano cambió, la competencia electoral y los equilibrios de poder se modificaron de manera significativa y sin embargo la estructura jurídica que sirve de soporte al sistema presidencialista se ha mantenido casi intacta.
Contamos con un presidente débil que pese a todo mantiene facultades exclusivas, propias de un gobierno que asume el cargo con el mayor respaldo social, como en aquellos tiempos en los que el presidente representaba a la abrumadora mayoría en el Congreso.
Este proyecto de decreto plantea reformar los artículos 41, 81, 82, 84 y 99 de la Constitución Política para modificar el proceso electoral de la elección del presidente de la República y dotar al Instituto Federal Electoral de la facultad para organizar la elección presidencial en la primera y en su caso, segunda vuelta, así como realizar el cómputo, todo ello con la finalidad de que quien resulte ganador logré obtener más del 50 por ciento de los votos emitidos.
En el artículo 81 se plantea una reforma para establecer los requisitos y los procedimientos electorales que deberán instaurarse para la elección del Presidente de la República en la primera y en su caso, segunda vuelta.
En el artículo 82 se adiciona una fracción IV y se recorren las subsecuentes, para establecer como requisito para poder ser presidente de la República haber obtenido más de 50 por ciento de los votos emitidos en la elección.
Se plantea una reforma al artículo 84 para homologarlo con las propuestas de modificación planteadas en el artículo 82.
Se propone una reforma del artículo 99 para dotar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de facultades para calificar la elección presidencial tanto en la primera como en la segunda vuelta.
Por todo lo expuesto, someto a consideración del Congreso esta iniciativa con proyecto de reforma constitucional para modificar la mecánica electoral en la elección del presidente de la República e instaurar la segunda vuelta a fin de que quien gane la Presidencia logre contar con el respaldo de al menos 50 por ciento de la votación total emitida.
Fundamento legal
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 41, 81, 82, 84 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforman y adicionan los artículos 41, 81, 82, 84 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 41. ...
...
I. a III. ...
Apartado A. ...
a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el primer domingo de julio, en el año en que se celebren las elecciones intermedias y en caso de instaurarse la segunda vuelta, hasta el último domingo de agosto, tratándose del año en que se celebren las elecciones presidenciales, quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado;
b) a g) ...
...
...
...
Apartados B. a D. ...
IV. ...
La duración de las campañas para senadores y diputados federales en el año que se elija presidente de la República será de noventa días; en el año en que sólo se elijan diputados federales, las campañas durarán sesenta días.
La duración de la campaña para la primera vuelta de la elección del presidente de la República será de noventa días. La campaña para la segunda vuelta dará inicio el día siguiente al de la calificación de la primera elección y concluirá tres días antes de que se celebre la segunda jornada electoral. La ley determinará los montos del financiamiento y las reglas a que se sujetarán la difusión de la propaganda y el acceso a medios de comunicación durante la campaña para la segunda vuelta de la elección presidencial.
En ningún caso las precampañas excederán de las dos terceras partes del tiempo previsto para las campañas electorales.
...
V. ...
...
...
...
...
...
...
...
El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores. También organizará la jornada electoral para la primera y en su caso, segunda vuelta de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y realizará el cómputo en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.
...
...
...
VI. ...
...
Artículo 81. ...
El presidente de la República será electo por la mayoría absoluta de los votos emitidos en la elección.
Una vez que el IFE haya hecho el cómputo de la elección y que el Tribunal haya emitido la declaratoria de validez de la elección, deberá acreditarse la mayoría absoluta del candidato ganador. En caso de que ninguno de los candidatos presidenciales logre obtener mayoría absoluta del total de los votos emitidos, el IFE emitirá la convocatoria para la jornada electoral de segunda vuelta, la cual deberá celebrarse el último domingo de agosto del año de la elección. En este supuesto, solo participarán los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos durante la primera vuelta electoral, con el apoyo de los partidos que los postularon más los partidos que se sumen a cualquiera de las dos opciones.
Las determinaciones sobre la declaración de validez durante la primera vuelta de la elección y el otorgamiento de las constancias a los dos candidatos que hayan obtenido el mayor numero de votos, podrán ser impugnadas ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos y plazos que señale la ley.
Los fallos de la sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación.
Artículo 82. Para ser presidente se requiere
I. a III. ...
IV. Haber obtenido la mayoría absoluta de los votos emitidos en la primera o, en su caso, segunda vuelta electoral.
V. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto.
VI. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección.
VII. No ser secretario o subsecretario de Estado, procurador general de la república, gobernador de algún estado ni jefe del gobierno del Distrito Federal, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y
VIII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artículo 83.
Artículo 84. En caso de falta absoluta del presidente de la República, en tanto el Congreso nombra al presidente interino o substituto, lo que deberá ocurrir en un término no mayor a sesenta días, el secretario de Gobernación asumirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo. En este caso no será aplicable lo establecido en las fracciones II, III y VII del artículo 82 de esta Constitución.
...
Cuando la falta absoluta del presidente ocurriese en los dos primeros años del periodo respectivo, si el Congreso de la Unión se encontrase en sesiones y concurriendo, cuando menos, las dos terceras partes del número total de los miembros de cada Cámara, se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral y nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un presidente interino, en los términos que disponga la Ley del Congreso. El mismo Congreso expedirá, dentro de los diez días siguientes a dicho nombramiento, la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el periodo respectivo, debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la realización de la primera vuelta de la jornada electoral, un plazo no menor de siete meses ni mayor de nueve. El así electo iniciará su encargo y rendirá protesta ante el Congreso siete días después de concluido el proceso electoral.
...
...
...
Artículo 99. ...
...
...
...
I. ...
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la primera y segunda vueltas de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos serán resueltas en única instancia por la sala superior. La ley establecerá los plazos para la emisión de las resoluciones.
Las salas superior y regionales del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se establezcan en las leyes y esta Constitución .
La sala superior realizará el cómputo final de la primera y, en su caso, segunda votaciones de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre las mismas, procediendo a formular, en su caso, la declaración de validez de la elección y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido la mayoría absoluta correspondiente a 50 por ciento más uno del total de los votos emitidos .
III. a IX. ...
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...
...
...
...
...
...
...
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, una vez agotado el procedimiento previsto en el artículo 135 constitucional.
Segundo. El Congreso de la Unión deberá adecuar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de conformidad con lo dispuesto por el presente decreto, en un plazo no mayor de un año, a partir de la entrada en vigor de éste.
Tercero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a las reformas establecidas en el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012.
Diputado Fernando Belaunzarán Méndez (rúbrica)
Que reforma el artículo 79 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Juan Luis Martínez Martínez, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila y Juan Luis Martínez Martínez, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración del pleno, la siguiente iniciativa que contiene el proyecto por el que se reforma la fracción IV del punto 2 del artículo 79 del Reglamento de la Cámara de Diputados al tenor de la siguiente
Exposicion de Motivos
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es garante de la soberanía de la nación, el artículo 61 de está establece que “Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”.
Lo anterior es de suma importancia, dada la composición de representatividad de nuestra democracia, ya que a través de los legisladores es como los mexicanos tienen voz y representación dentro de la creación de leyes.
Es el Congreso de la Unión la casa de los mexicanos que permite a través de sus representantes expresar, reformar y corregir las necesidades que demande la sociedad dentro, asi como las que surgan de manera inmediata.
La labor de los diputados no se resume a lo que se expone sino también a lo que se escribe. Es así que su principal labor consiste en observar aquellos problemas, ya sean repentinos o heredados del pasado, que aquejan a México para, utilizando las armas que la democracia les ha otorgado, brindarles solución. Esto se pone en riesgo cuando se limitan las intervenciones en tribuna que puede tener un legislador a un número determinado.
El derecho constitucional general tiene dentro de sus ramas el derecho parlamentario, el cual por definición es “el conjunto de las relaciones político-jurídico que se desarrollan al interior de las asambleas y, más precisamente, como la parte de derecho constitucional que se refiere a la organización interna y funcionamiento del parlamento.”1
Siguiendo esta lógica se tiene el Reglamento de la Cámara de Diputados que tiene por objeto “normar la actividad parlamentaria en la Cámara de Diputados, así como establecer los procedimientos internos que hagan eficiente su estructura y funcionamiento”.
El problema surge cuando se tienen dentro de este código reglas como la del artículo 79, punto 2, fracción IV que establece lo siguiente: “En cada sesión la junta podrá acordar la inscripción de hasta dos proposiciones con punto de acuerdo para que sean consideradas por el Pleno, a trámite de urgente u obvia resolución, atendiendo a los principios de equidad e inclusión de los grupos. En caso excepcional la junta podrá acordar la inscripción de una proposición adicional.”
Resulta contradictorio a la libertad brindada por la Constitución, el limitar el número de proposiciones con punto de acuerdo a tan sólo dos. Tan grave es restringir el contenido de una propuesta como el número de veces que un representante puede hacer uso de la palabra.
Al poner un tope a los Puntos de Acuerdo, se está violando el principio de democracia que establece que los gobernantes están al servicio de los gobernados, ya que es para los ciudadanos un tema prioritario la propuesta de soluciones a los problemas inherentes del país.
Para nadie es un secreto que México está en un estado de crisis, los problemas que lo agobian han llegado a un punto de alarma. Son tantos y tan profundos los temas a discutir que la labor pareciera interminable, sin embargo no lo es. Es menester de los legisladores contribuir día a día al mejoramiento de los distintos rubros del país.
La inseguridad, la educación, la pobreza, los sindicatos, la corrupción, la desigualdad, los daños colaterales del ejecutivo, son algunos de los muchos focos rojos de la sociedad.
Es con mira en las soluciones de estos problemas que los ciudadanos eligen a los gobernantes. Resulta absurdo limitar el número de propuestas de un diputado cuando las problemáticas parecen no terminar.
¿Nos podemos dar el lujo acaso de dos proposiciones con la situación actual del país? ¿Podemos poner un máximo a las intervenciones y conformarnos cuando los ciudadanos exigen resultados?
¿Nos reconocemos como una democracia consolidada que se pueda dar este tipo de lujos? Creo que la respuesta para todos resulta bastante obvia.
La función intrínseca del aparato legislativo es la creación de leyes. Para realizar las que tengan la mejor calidad posible y resuelvan de manera más eficaz las situaciones que lo requieran, es necesario el flujo de opiniones, exposiciones y fundamentos de las distintas maneras de pensar de los miembros que lo componen.
Resulta así claro que el diálogo entre legisladores no es un beneficio sino una necesidad inherente el cargo. Los reglamentos que contienen las normas a seguir para lograr el buen funcionamiento del organismo en ningún momento pueden atentar contra esto, ya que de hacerlo se está poniendo en riesgo la función principal, es decir, la construcción de acuerdos que mejoren a la sociedad de nuestro país.
Analizando el Reglamento del Senado de la República observamos que las restricciones del uso de la palabra son mucho menores y fomentan mucho más el dialogo e interacción de discursos con el afán de enriquecer propuestas o eliminar posibles errores. En cuanto a los tiempos y formas también se encuentra mucho mejor regulado y permite la exposición clara de ideas.
Ahora bien, ¿no resulta contradictorio que los dos órganos tengan en esta materia reglas distintas? Es nuestro deber mejorar las reglas de la Cámara de Diputados para que se fomente de manera libre el intercambio de puntos. Los lineamientos de este reglamento deben generar incentivos para la participación, no inhibirlos.
La propuesta que se somete a consideración de esta Honorable Asamblea, consiste en poner énfasis en la relevancia que tiene el fuero constitucional de los diputados, tanto en contenido como en cantidad.
Para ello se propondrá la reforma de dispositivos propios del Reglamento de la Cámara de Diputados. Así, se propone mediante la presente iniciativa de reforma la fracción IV, del segundo punto, del artículo 79 del ordenamiento legal en cita, para reformar la restricción de tan sólo dos proposiciones con punto de acuerdo para ser consideradas en el Pleno a un número irrestricto de proposiciones.
La práctica parlamentaria en esta honorqable Cámara de Diputados ha supeditado a su máximo órgano de toma de decisiones “el pleno” de los diputados, a las reuniones de cúpula que acontecen en la Junta de Coordinación Política.
Que quede claro que no es un tema en contra de la Junta, es sólo que las decisiones del pleno, las debe tomar el total de Diputados presentes, no sólo y exclusivamente los coordinadores parlamentarios.
Por lo expuesto y fundado, someto a la consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto, por el que se reforma la fracción IV del segundo punto del artículo 79 del Reglamento de la Cámara de Diputados
Único. Se reforma la fracción IV, del punto dos, del artículo 79 del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como sigue:
Artículo 79.
El pleno podrá conocer proposiciones que busquen el consenso de sus integrantes a través de:
I. ...
II. ...
III. ...
Las proposiciones con punto de acuerdo se sujetarán a lo siguiente:
I. ...
II. ...
III. ...
En cada sesión la junta podrá acordar la inscripción de todas las proposiciones con punto de acuerdo para que sean consideradas por el pleno, a trámite de urgente u obvia resolución, atendiendo los principios de equidad e inclusión de los grupos.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Tosi Silvano, Derecho parlamentario, Porrúa, México, 1996. 12-13.
Dado en el Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados a los 20 días del mes de septiembre de 2012.
Diputados: Ricardo Monreal Ávila, Juan Luis Martínez Martínez (rúbrica).
Que reforma el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Los diputados Lucila Garfias Gutiérrez, René Ricardo Fujiwara Montelongo, María Sanjuana Cerda Franco, Sonia Rincón Chanona, Dora María Talamante Lemas, Cristina Olvera Barrios, Fernando Bribiesca Sahagún, Luis Antonio González Roldán, Angelino Caamal Mena y Rubén Benjamín Félix Hays, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someten a consideración de este pleno la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En los últimos años el crecimiento de nuestra economía ha sido errático, con una preocupante tendencia al estancamiento y pérdida sistémica de competitividad. Situación sumamente delicada, ya que el estado, en cualquier economía del mundo, debe garantizar estabilidad económica y sustentabilidad en sus finanzas como condición para alcanzar mejores índices de crecimiento económico, con el apoyo y uso adecuado de instrumentos jurídicos, fiscales, monetarios y financieros.
La presencia y gestión del estado es esencial para el crecimiento económico y proponemos que para alcanzar estabilidad y sustentabilidad económicas es necesario que este asuma de manera integral dentro de sus objetivos económicos básicos, la regulación de la asignación de recursos y la vigilancia puntual de los niveles de endeudamiento a nivel federal y estatal.
Esto es relevante por la creciente importancia de la deuda subnacional, especialmente a partir de la última década de los noventa, cuando los gobiernos de varios países en desarrollo efectuaron reformas de descentralización fiscal.
En el caso de México, el endeudamiento de los estados y municipios cobró fuerza a mediados de los noventas, cuando se instrumentaron procesos de descentralización, derivados de la implementación de nuevos modelos de administración pública.
Pero estos procesos no necesariamente han alcanzado ni enfatizado los objetivos esperados de mayor transparencia, disciplina y eficiencia en el uso de los recursos públicos; motivo por el cual los estados han venido ejerciendo mayor potestad en el ejercicio del gasto, con el argumento de posibilitar con ello un mayor fortalecimiento de su capacidad administrativa y de conducción de su hacienda pública.
La creciente importancia de la emisión de deuda estatal o subnacional, responde a la necesidad de fortalecer sus débiles finanzas estatales y el financiamiento del presupuesto, dando cobertura a situaciones emergentes en las cuales los ingresos son insuficientes para cumplir con los servicios que proporciona a la sociedad y dar apoyo a proyectos productivos.
Sabemos que los estados y los municipios no cuentan con suficientes fuentes de ingresos propios, por lo que la mayor parte de sus recursos provienen de las participaciones federales, situación que condiciona y complica su autonomía en el ejercicio del gasto y los hace dependientes de la política de ingresos adoptada por el gobierno federal.
Por esta razón, la reforma que proponemos adquiere mayor relevancia e importancia, ya que pretende una mayor regulación y vigilancia de los mecanismos por medio de los cuales los gobiernos estatales contratan deuda para allegarse recursos, y especialmente posibilita con ello evitar excesos en la contratación de deuda que lleven a procesos de endeudamiento crecientes y no sostenibles que vulneren las haciendas públicas de los estados.
Recordemos que un proceso de endeudamiento creciente de los estados puede exigir que la federación se vea obligada a rescatar financieramente a las entidades que enfrentan problemas de esta naturaleza, y a afectar con ello el grado de inversión y la calificación de la deuda del país.
Esta situación puede introducir efectos negativos para la economía nacional como son dificultar el acceso al crédito a otros gobiernos subnacionales, ya sea por el racionamiento o por incrementos en las tasas de interés.
Con el fin de respaldar y fortalecer esta iniciativa, se retoman las recomendaciones de organismos especializados como el importante Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (2009:3), el cual ha emitido lineamientos como las siguientes:
1. Establecer un marco regulatorio e institucional para la administración de la deuda subnacional.
2. Introducir métodos para marcar límites a la deuda subnacional, de manera que se asegure que la suma de la deuda nacional y las subnacionales estén dentro de un umbral sostenible.
3. Reforzar la capacidad nacional para implementar estrategias de deuda para los gobiernos subnacionales. Lo cual implica mejorar la estructura institucional, fortalecer los recursos humanos, pronosticar la posición de las finanzas públicas, analizar la sostenibilidad de la deuda y desarrollar e implantar estrategias de préstamo y negociación.
En este sentido la reforma propuesta es necesaria, urgente y pertinente, ya que fortalece la capacidad reguladora y de vigilancia sobre el comportamiento y composición de la deuda de los estados.
Nueva Alianza propone cambios jurídicos constitucionales que posibiliten una intervención oportuna y eficiente del estado en la economía, en especial por medio de una estrecha vigilancia de las obligaciones o empréstitos que cada uno de los estados asumen.
Con esta iniciativa, promovemos una nueva y eficiente regulación. El estado debe estar obligado a perseguir, alcanzar y sostener crecimiento económico real, vigilando para esto, el comportamiento, la viabilidad y la sustentabilidad de las finanzas públicas estatales, con el fin de que estos compromisos no repercutan negativamente en la estructura de las finanzas públicas del país.
Es precisamente en este sentido que como diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, proponemos la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Primero. Se reforma el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 117. Los estados no pueden, en ningún caso:
I. a VII. ...
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la Cuenta Pública.
Las obligaciones o empréstitos que los estados contraten, por medio de instrumentos bursátiles, con la banca comercial, con la banca de desarrollo, o por otros medios, deberán demostrar que son sostenibles a fin de evitar impactos negativos en el resto de la economía.
IX. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2012.
Diputada Lucila Garfias Gutiérrez (rúbrica)
Que reforma el artículo 54 de Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, a cargo de la diputada Lourdes Eulalia Quiñones Canales, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, diputada Lourdes Quiñones Canales, integrante del Grupo Parlamentario del PRI, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72, inciso h, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma y adiciona el artículo 54 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, al tenor de la siguiente exposición de motivos:
Argumentación
El sistema de responsabilidades de los servidores públicos, alude a un marco jurídico que ha sido objeto de numerosas reformas y no menos estudios, toda vez que el tema no ha sido agotado, ya que la sociedad reclama mejores gobiernos y mejores funcionarios públicos, cuyas actividades estén dotadas de altos contenidos éticos, apunten al bien común y permitan la transparencia y sana rendición de cuentas.
Los servidores públicos emanados de los tres Poderes del Estado, llevan a cuestas importantes responsabilidades, de ahí que la exigencia de éstas, sea mucho más compleja que para el resto de los ciudadanos, pudiéndoles exigir las de tipo civil, penal, administrativo–incluyendo las patrimoniales y resarcitorias- y desde luego, las políticas.
Bajo el anterior orden de ideas, es menester señalar que el sistema jurídico mexicano en materia de responsabilidades de los servidores públicos, ha tenido en los últimos años importantes avances, sin embargo es justo también decir, que aún quedan vacíos, lagunas e interpretaciones que poco contribuyen a fortalecer el estado de derecho deseable para los mexicanos.
En este sentido, es que presento ante esta Soberanía, la presente Iniciativa, que tiene por objeto fortalecer el espíritu con que está investida la responsabilidad resarcitoria, mandatada en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en sus capítulos II y III del Título Quinto.
Planteamiento del problema
La responsabilidad resarcitoria, es exigible a los servidores públicos y a los particulares, personas físicas o morales, que por actos u omisiones causen un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero, a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.
Al respecto cabe mencionar, que como lo han señalado ya diversos tratadistas, ha sido la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, reglamentaria del artículo 79 constitucional, la que ha reservado esta designación para la atribución a cargo de la Auditoría Superior de la Federación. Esta responsabilidad resarcitoria es una especie de la institución jurídica denominada reparación de daños y perjuicios, que en el caso de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales es una reparación patrimonial y hacendaria. El hecho mismo de que la Auditoría Superior de la Federación esté facultada para determinar y hacer efectiva esta responsabilidad mediante el ejercicio directo de sus facultades, sin tener que recurrir a la autorización adicional de ninguna otra jurisdicción, la convierte en autoridad fiscal o en instancia coadyuvante de una autoridad de naturaleza fiscal.1
Esta alta encomienda, conferida a la entidad superior de fiscalización, el cual de acuerdo a la ley es el órgano auxiliar de la Cámara de Diputados para que ésta pueda ejercer su facultad exclusiva de vigilar y controlar el ejercicio de los recursos públicos, así como fortalecer la rendición de cuentas, se objetiva en la posibilidad de exigir las responsabilidades en comento, de ahí, que resulte de primordial interés realizar las reformas necesarias a efecto no sólo de clarificar el mandato legal sino de posibilitar que prevalezca el espíritu del mismo.
Como corolario de lo antes planteado, podemos señalar que la responsabilidad resarcitoria puede entenderse como “la obligación a cargo de los servidores públicos y los particulares de reparar a la hacienda pública los daños y perjuicios ocasionados, cuantificables monetariamente, como consecuencia de una conducta u omisión que incumpla los ordenamientos jurídicos vigentes”.
Sin embargo, actualmente, por la manera en que está planteada la indemnización resarcitoria, da lugar erróneamente, a entender que constituye un filtro del análisis de la conducta ilícita de los servidores públicos o quienes se reputan como tales. Es decir, en los hechos tanto a nivel federal como estatal, el procedimiento resarcitorio se entiende como si éste bastará y fuera suficiente, sin que se exijan las demás responsabilidades.
No en todos los casos lleva aparejada la exigencia de responsabilidades penales y administrativas y por lo tanto tampoco las sanciones conducentes.
En pocas palabras “devuelve el menoscabo y un tanto más” y “no pasa nada”. Entendimiento cínico, que por supuesto no hace sino perpetrar el círculo de corrupción que tanto ha lastimado al país y a sus instituciones.
Por ello, no es ajeno que existan funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones con sentencia firme en materia resarcitoria, que no han solventado sus obligaciones, y sin embargo, siguen detentando la función pública. No es extraño saber de empresas que siguen ganando licitaciones, mientras “con una mano cobran recursos del erario público y con la otra fingen resarcir a cuenta gotas el daño causado al patrimonio público”.
La indemnización resarcitoria no debe ser una forma de eludir las responsabilidades de otro carácter en que el servidor público o particular pueda incurrir durante la comisión del acto atentatorio contra la Hacienda Pública Federal o el patrimonio de los entes federales, pues en el sistema de responsabilidades estaría primando el aspecto económico de la conducta en detrimento de valores y principios, como la vocación de servicio y el contenido ético de los comportamientos públicos, consustanciales al quehacer de quienes detentan el poder público, lo cual resulta inaceptable.
Tanto la Constitución como la Ley toman en cuenta la función de la Auditaría Superior para proceder a hacer las denuncias o presentar las quejas o querellas ante las autoridades correspondientes, y advierten que aún después de aplicarse la resarcitoria debe procederse, cuando sea el caso, a poner el expediente a disposición de las autoridades respectivas. Sin embargo, es necesario dejar en claro que el resarcimiento de la Hacienda Pública Federal y del patrimonio de los entes públicos federales, en sí mismo, no extingue la conducta infractora que ocasionó tales deméritos, en el mejor de los casos, podrían ser tenidos como atenuantes para los efectos de determinación de la sanción en la jurisdicción correspondiente.
De igual forma, es necesario evitar que tanto los servidores públicos como los particulares ya sean personas físicas o morales, en tanto tienen un daño pendiente por resarcir, se evite ejerzan cualquier tipo de empleo, cargo o comisión dentro de la federación, de otra manera, no tendría ningún sentido la exigencia de esta responsabilidad.
A todas luces, es innegable que existe una lógica jurídica y política impecable al dotar a la Auditoría Superior de esta facultad resarcitoria, pues siendo la entidad fiscalizadora de la Cámara de Diputados y siendo, así mismo, los recursos federales contribuciones realizadas por el pueblo, toca a ella velar por estos intereses populares, por el buen uso de los recursos aportados por los mexicanos para el financiamiento del gasto público. Pero es también innegable que en muchas de las veces los órganos de control de la administración pública, resultan un obstáculo para ejecutar el resarcitorio.
No es objeto de esta Iniciativa exponer las causas de sobra conocidas, sobre la pertinencia de ampliar las facultades de la Auditoría Superior y restringir las atribuciones de las unidades y órganos de control que malamente tienen y que significan una regresión en la materia. Simplemente esta reforma plantea, dar solución a un problema existente: evitar que quienes dañen el erario público sigan en funciones como si nada pasara y evitar que el resarcimiento del daño extinga el resto de las responsabilidades que se deben enfrentar, ya sea administrativas, penales o políticas.
Propuesta de modificación
Se proponer modificar el artículo 54 de Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
En tal virtud y en razón de lo antes expuesto, someto a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma y adiciona el artículo 54 de Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 54. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, son complementarias y no excluyen la exigencia de otras responsabilidades, según sea el caso, y se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial, conforme a lo señalado en artículo 49 de esta ley.
En ningún caso los servidores públicos, particulares, personas físicas o morales, públicas o privadas, sancionados por resolución definitiva firme, a través del procedimiento resarcitorio podrán ser contratadas, ni prestar servicio o encargo alguno a la Federación, en tanto no hayan solventado totalmente el monto a resarcir, de ser el caso, el contrato cesará de inmediato y se considerarán inhabilitados en los términos de ley.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Juárez Mejía Godolfino Humberto, Elementos para una teoría de la responsabilidad pública, Ed. Porrúa, México 2008.
Dado en el Palacio Legislativo, a 20 de septiembre de 2012.
Diputada Lourdes Quiñones Canales (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Aduanera, a cargo del diputado Francisco Agustín Arroyo Vieyra, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito Francisco Arroyo Vieyra, diputado federal ante la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y artículo 6, numeral 1, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la Ley Aduanera para combatir la subvaluación.
Exposición de Motivos
La subvaluación genera múltiples conflictos en el país, principalmente la evasión en el pago de las contribuciones necesarias para cumplir con las funciones del Estado, además de provocar graves problemas a la industria y comercio del país, toda vez que los sujetos que utilizan ese tipo de mecanismos ilegales, logran ubicarse en situaciones de ventaja económica y comercial significativa, lo cual se traduce en una fragrante competencia desleal e injusta en todos los sectores en los que se practica.
La Organización Mundial de Comercio, en el artículo 17 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, reconoce el derecho de las administraciones de aduanas para dudar de la exactitud y veracidad del valor declarado para efectos aduaneros y, en consecuencia, reconoce la posibilidad de comprobar la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana, por lo que el análisis de valor en aduana debe ser realizado desde que la mercancía ingresa a territorio nacional y es susceptible de examinarse en el reconocimiento aduanero o durante el ejercicio de las facultades de comprobación.
En relación con lo anterior, se propone dotar a las autoridades de facultades plenas que le permitan realizar un adecuado análisis de valor en aduana, para lo cual se establece la posibilidad de solicitar, respecto de aquellas mercancías sensibles que determine el Servicio de Administración Tributaria, se anexe en forma obligatoria al pedimento, aquella documentación necesaria para verificar la veracidad y exactitud de lo declarado.
La presente iniciativa fortalece el concepto de reconocimiento aduanero, el cual consistirá en el examen que realicen las autoridades aduaneras para conocer la naturaleza, cantidad y calidad de las mercancías de que se trate, así como la identidad de lo declarado con la información y documentación anexa al mismo, incluyendo la posibilidad de verificar la veracidad y exactitud del valor que se ha declarado.
A fin de evitar interpretaciones incorrectas, se propone establecer en un solo artículo los supuestos jurídicos que hacen denotar la intención de los contribuyentes de ubicarse en esquemas de defraudación al fisco, en cuyo caso la autoridad deberá proceder de inmediato al rechazo del valor en aduana declarado y a la determinación de un correcto valor en aduana de una forma muy sencilla y dentro de los procedimientos legales aplicables para no considerarlo con un valor arbitrario o ficticio.
Para lograr una adecuada correlación en el tema de facultades expresas, se otorga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público facultades para requerir información en todo momento, así como para verificar y rechazar el valor en aduana declarado y, en su caso determinar el correcto; así como el poder confrontar las declaraciones de valor realizadas en los pedimentos con las declaraciones para efectos de impuestos internos en ejercicios inmediatos anteriores, a consecuencia de detectar infracciones o delitos y consecuentemente tomar las acciones inmediatas que resulten aplicables para proteger los intereses del Fisco Federal y los Sectores productivos del país.
En reciprocidad a lo anterior, se establece una nueva causal de embargo precautorio, cuando derivado de la confrontación de valores declarados en ejercicios anteriores se detecten diferencias de valor en más de un 35%.
Asimismo, para evitar mayores molestias de los particulares por el embargo precautorio de las mercancías objeto de procedimientos de subvaluación, se propone permitir la sustitución de dicho embargo por billete de depósito a favor de la Tesorería de la Federación.
También se considera adecuado, a fin de fortalecer el adecuado cumplimiento de las obligaciones en materia aduanera, que los importadores mantengan en su domicilio fiscal un archivo con toda la documentación soporte de la operación de comercio exterior de que se trate, incluyendo aquella información y/o documentación en que se soporte el valor en aduana. Tratándose del archivo de los agentes y apoderados aduanales, también se incorpora tal requisito, asumiendo además la obligación de informar a la autoridad las irregularidades o diferencias detectadas con base en el análisis de los documentos aportados por los importadores.
Para fortalecer las facultades de las autoridades fiscales y aduaneras, se propone la inclusión de los procedimientos de análisis y rechazo de valor, no solo cuando se trate de una mercancía sujeta a alguno de los procedimientos previstos por los artículos 150 a 153 de la Ley, sino también cuando derive de la práctica de una visita domiciliaria o el cualquier otra facultad de comprobación.
Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 44, primer párrafo; 50, fracción IV; 78-A, fracciones I y II; 144, fracción XII; 151, fracción VII; 154, segundo párrafo; 162, fracción VII con los incisos h), i), j), k) y l); 169, último párrafo; se adicionan los artículos 1, último párrafo 36, fracción I, inciso h); 44, fracción IV; 59, fracción V y penúltimo párrafo; 151, fracción VIII; 154, tercer párrafo; 162, fracción XIII; 169, fracción VI; artículos transitorios primero y segundo; se deroga el artículo 78, segundo párrafo de la Ley Aduanera, para quedar como sigue:
Artículo 1...
...
Las autoridades aduaneras ejercerán sus facultades desde el momento en que las mercancías son introducidas al territorio nacional o se ejecuten actos idóneos para extraerlas del mismo.
Artículo 36...
I...
h) La documentación necesaria para comprobar la veracidad y exactitud del valor en aduana declarado, en los términos y respecto a las mercancías que mediante reglas determine el Servicio de Administración Tributaria.
Artículo 44. El reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento consiste en el examen de las mercancías de importación o exportación, sus muestras, así como la información y documentos relacionados con las mismas, para allegarse a elementos que ayuden a precisar la exactitud y veracidad de lo declarado, respecto a los siguientes conceptos.
...
IV. La información y documentos que soporten la veracidad y exactitud del valor en aduana declarado de las mercancías.
Artículo 59...
IV. Estar inscritos en los Padrones a cargo del Servicio de Administración Tributaria, para lo cual deberán estar inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes, encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y cumplir con los demás requisitos que establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas.
V. Formar un archivo con la copia de cada uno de los pedimentos tramitados o grabar dichos pedimentos en los medios magnéticos que autorice el Servicio de Administración Tributaria, incluyendo los siguientes documentos:
a) Factura Comercial.
b) El conocimiento de embarque o guía aérea revalidados, en su caso.
c) Los documentos que comprueben el cumplimiento de las obligaciones en materia de regulaciones y restricciones no arancelarias.
d) La comprobación de origen y de la procedencia de las mercancías cuando corresponda.
e) La manifestación de valor a que se refiere la fracción III de este artículo.
f) El documento en que conste la garantía a que se refiere el inciso e), fracción I del artículo 36 de esta Ley, cuando se trate de mercancías con precio estimado establecido por la Secretaría.
g) Copia del documento presentado por el importador a la Administración General de Aduanas que compruebe el encargo que se le hubiere conferido para realizar el despacho aduanero de las mercancías. En los casos a los que se refiere el último párrafo de la fracción III del artículo 59 de esta Ley, queda obligado a conservar únicamente los registros electrónicos que acrediten el cargo conferido.
h) Documento en el que conste la transferencia electrónica del pago o carta de crédito.
i) Gastos de transporte, seguro y conexos que correspondan a la operación de que se trate, en su caso.
j) Contratos relacionados con la mercancía objeto de la operación, en su caso.
k) Documentación soporte de los conceptos incrementables al valor de la transacción de la operación.
l) Cualquier otra información y/o documentación necesaria para la determinación de valor en aduana de la mercancía de que se trate.
Los documentos antes señalados deberán conservarse durante cinco años en el domicilio fiscal del importador. Dichos documentos podrán conservarse microfilmados o grabados en cualquier otro medio magnético que autorice el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas
Artículo 78...
Se deroga
...
Artículo 78-A. La autoridad aduanera en la resolución definitiva que se emita en los términos de los procedimientos previstos en los artículos 150, 151, 152, 153 y 155 de esta Ley, o derivado del ejercicio de las facultades de comprobación, rechazará el valor declarado y determinará el valor en aduana de la mercancía con base en la cotización y avalúo que corresponda a la mercancía en cuestión, utilizando los métodos de valoración a que se refiere este Capítulo, en los siguientes supuestos:
I. Cuando se trate de mercancías usadas.
II. Cuando se detecte durante el reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento, revisión de mercancías en transporte o el ejercicio de las facultades de la comprobación alguna de las siguientes irregularidades:
a. No lleve contabilidad, no conserve o no ponga a disposición de la autoridad la contabilidad o parte de ella, o se advierta cualquier tipo de irregularidad en la contabilidad que imposibilite el verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en sus operaciones de comercio exterior.
b. Se oponga al ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades aduaneras.
c. Cuando la documentación comprobatoria del valor sea falsa, este alterada o cuando se determine que el valor declarado no fue determinado de conformidad con lo dispuesto en esta Sección, incluyendo entre otros, los siguientes supuestos:
1. En los casos que el importador haya utilizado el método de valor de transacción para determinar el valor en aduana de las mercancías, cuando no demuestre fehacientemente, con la documentación correspondiente, el precio que efectivamente se pagó o se pagará por la mercancía.
2. Se detecte en su contabilidad cualquier pago no justificado a los proveedores o exportadores de las mercancías en cuestión.
3. Cuando derivado de una compulsa internacional, se conozca que el supuesto proveedor de la mercancía no realizó la operación de venta al importador o niegue haber emitido la factura presentada por el importador ante la autoridad aduanera o manifieste que ésta presenta alteraciones que afecten el valor en aduana.
d. Omita presentar la declaración del ejercicio de cualquier contribución en el momento en que se inicie el ejercicio de las facultades de comprobación y siempre que haya transcurrido más de un mes desde el día en que venció el plazo para la presentación de la declaración de que se trate.
e. No cumpla con el requerimiento de la autoridad aduanera respecto a la documentación e información que acredite la exactitud y veracidad del valor en aduana declarado.
f. Cuando la información o documentación aportada no permita a la autoridad corroborar la veracidad y exactitud del valor en aduana declarado.
Cuando se actualice alguno de los supuestos establecidos en las fracciones VII y VIII del artículo 151 de esta Ley.
Artículo 144...
...
XII. Verificar la veracidad y exactitud de la información y documentación utilizados para determinar el valor en aduana de las mercancías y, en su caso, rechazar, corregir y determinar el correcto valor en aduana de las mercancías, utilizando el método de valoración correspondiente en los términos del Capítulo III del Título Tercero de esta Ley, cuando el importador no determine correctamente el valor en términos de la sección mencionada, o cuando no hubiera proporcionado, previo requerimiento los elementos que hayan tomado en consideración para determinar dicho valor, o lo hubiera determinado con base en documentación o información falsa o inexacta; confrontar los valores en aduana declarados en los pedimentos de importación con los valores declarados para efectos de otros impuestos Federales en los ejercicios anteriores para detectar irregularidades.
Artículo 151...
...
VII. Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior en un 35% o más al valor de transacción de mercancías idénticas o similares determinado conforme a los artículos 72 o 73 de esta Ley, salvo que se haya otorgado la garantía a que se refiere el artículo 154 de esta Ley.
VIII. Cuando derivado de la confrontación del valor en aduana declarado en los pedimentos de importación y las declaraciones anuales de impuestos del ejercicio que corresponda a las operaciones de importación, se detecten diferencias de valor en más de un 35%, respecto de las deducciones de bienes importados.
Artículo 154...
En los casos a que se refiere el artículo 151, fracciones VII y VIII de esta Ley, el embargo precautorio sólo podrá ser sustituido mediante billete de depósito otorgado a favor de la Tesorería de la Federación en términos del artículo 89 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación. Cuando las mercancías embargadas no se encuentren sujetas a precios estimados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el embargo precautorio podrá ser sustituido por depósito efectuado en las cuentas aduaneras de garantía.
Tratándose de diferencias de valor, el monto de la garantía deberá ser igual a las contribuciones, aprovechamientos y los accesorios que se causarían por la diferencia existente entre el valor establecido por la autoridad y lo declarado en el pedimento. En el caso de la fracción VIII del artículo 151 de esta Ley, el monto de la garantía será el que corresponda al de las contribuciones, aprovechamientos y accesorios aplicables tomando en consideración el valor más alto de entre los declarados por el propio contribuyente.
Artículo 162...
VII....
h) Documento en el que conste la transferencia electrónica del pago o carta de crédito.
i) Gastos de transporte, seguro y conexos que correspondan a la operación de que se trate, en su caso.
j) Contratos relacionados con la mercancía objeto de la operación, en su caso.
k) Documentación soporte de los conceptos incrementables al valor de transacción de la operación.
l) Cualquier otra información y/o documentación necesaria para la determinación de valor en aduana de la mercancía de que se trate.
...
XIII. Hacer del conocimiento de la autoridad aduanera las irregularidades que detecte en la documentación proporcionada por los importadores y exportadores para efectuar el despacho cuando existan diferencias en los valores de las mercancías.
Artículo 169...
VI. Hacer del conocimiento de la autoridad aduanera las irregularidades que detecte en la documentación proporcionada por los importadores y exportadores para efectuar el despacho cuando existan diferencias en los valores de las mercancías.
...
El apoderado aduanal tendrá como obligaciones las señaladas en las fracciones II, IV, VI, VII, VIII, IX, XI y XIII del artículo 162 de esta Ley.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Para los efectos del artículo 16 de la Ley Aduanera en las autorizaciones de prestación de servicios relativos a subvaluación de mercancías en que se prevean pagos anticipados, la garantía que se exija no excederá del 80% del monto del anticipo. Tratándose de las demás autorizaciones previstas en el artículo 16 de la Ley Aduanera, incluso en el caso del segundo reconocimiento, se continuará exigiendo la garantía correspondiente al monto total del anticipo otorgado.
Palacio Legislativo de San Lázaro, DF, a 20 de septiembre de 2012.
Diputado Francisco Arroyo Vieyra (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Aleida Alavez Ruiz, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada Aleida Alavez Ruiz, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXII Legislatura y en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 fracción 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 71, 76, 78, 89 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en el siguiente
Planteamiento del problema y argumentos
La procuración de justicia en una sociedad moderna debe tener como punto de partida, la consideración de que los elementos constitutivos esenciales de su desarrollo tienen carácter substancial y procesal y deben estar plenamente reconocidos por la legislación vigente. De ahí que el sistema de libertades deba corresponder cabalmente con la vigencia plena de los derechos humanos y que no baste que el Estado actúe apegado a la letra de la ley, sino que su conducta se ciña a los principios básicos de un Estado de derecho.
Además, por obligación constitucional el reconocimiento de los derechos humanos contenidos en instrumentos internacionales en los que México sea parte.
Se ha afirmado que la relación entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial debe ser armónicas, y que han de buscarse puentes entre ellos para un buen funcionamiento. La armonía no implica subordinación ni pérdida de la independencia. Lo que ha sucedido en México, es que el equilibrio de poderes establecido en la Constitución en el pasado fue lacerado por prácticas políticas, hoy afortunadamente en vías de ser superadas, pero que dieron lugar a legislaciones al vapor y sin contrapesos.
Por ello, es indispensable lograr la independencia entre los Poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y un equilibrio entre el poder del gobierno y de la sociedad, porque es un hecho histórico que cuando el poder se ejerce de manera discrecional, absoluta y sin contrapesos de equilibrio, más fácilmente se cae en conductas autoritarias.
A este respecto, el equilibrio de poderes supone un arraigo del Poder Legislativo en el pueblo, con una comunicación sistemática que permita dar a conocer aquellas normas aprobadas, en beneficio social.
Aspecto degradado de la vida pública de un país, es la falta de protección para los ciudadanos en su vida, salud y bienes. La gran ignorancia sobre leyes morales y serias deficiencias en la formación de la conciencia moral, han elevado los índices de delincuencia y de corrupción moral, ha deteriorado por consiguiente la convivencia social. La impunidad de que gozan los delincuentes transgresores de la ley, son el principal incentivo para su proliferación, hechos que guardan relación directa con una falta de atención para su proliferación, estos hechos se generan por una falta de atención debida de las autoridades y el escepticismo de buena parte de la sociedad respecto de los actos de procuración de justicia. El deterioro del respeto al orden jurídico, la impunidad de muchos crímenes, y la inseguridad jurídica, hacen necesaria la restauración del sentido ético del derecho.
Reconocemos que no obstante los ingentes esfuerzos en la procuración de justicia que se han realizado con el fin de abatir los índices de delincuencia, aún se registran innumerables casos de servidores públicos que abandonan su responsabilidad y se convierten en delincuentes, fenómeno que conlleva un doble efecto negativo para la sociedad, ya que, por un lado incumplen su deber en el ejercicio de su función y por otro, son generadores de actos delictivos que entrañan mayor peligrosidad por las ventajas obvias que su cargo supone.
Resulta paradójico y totalmente injusto, que muchos delincuentes gocen de plena libertad e impunidad, mientras que ciudadanos comunes se ven envueltos en la persecución de la justicia, muchas veces por actos no comprobados, teniendo por ello que sufrir múltiples molestias en su persona y de privación de la libertad, derivado esto de las conocidas “confesiones” obtenidas ante la presión de los diversos cuerpos policiacos.
En este sentido, la procuración de la justicia necesita una mayor autoridad moral y rescatar la credibilidad que ha disminuido por la impunidad de actos criminales organizados, asimismo un cambio estructural que las arraigue y comunique con la sociedad.
Estos cambios infieren que el derecho positivo no debe ser una herramienta al servicio de quién más puede o más tiene, sino la garantía de los derechos humanos, que debe orientarse a la consecución del bien común. Este propósito requiere reforzar el combate contra la corrupción administrativa a todos los niveles, elevar la calidad y seriedad de las autoridades tanto administrativas como de las encargadas de impartir justicia.
Consideramos que la procuración de justicia no debe confundirse con una justicia proveniente del gobierno del estado que pretenda imponer a cualquier precio nuevas estructuras, pretendidamente; más justas, más racionales, más progresivas y más eficaces.
Para mejorar la procuración de justicia y para definir los cambios necesarios es importante recordar la crisis generalizada de la justicia que estamos viviendo, esto aunado a muchas deficiencias que se han generado en estos últimos años por ello, esta reforma busca el espectro de la justicia así como programas y acciones que permitan combatir con eficiencia y prontitud el flagelo que atañe a los mexicanos en todas su diferentes edades.
El Ministerio Público, tal y como se encuentra constituido en la actualidad, ha sido rebasado por el fenómeno delincuencial, así como por los arraigados vicios que le aquejan, excesiva burocracia, lentitud en la tramitación de averiguaciones previas, la falta de capacitación de los Agentes del Ministerio Público, la violación sistemática de los derechos humanos, así como la infiltración de grupos criminales, motivos estos para el descredito de las instituciones en materia de procuración de justicia penal.
Aunado a lo anterior, es imperante la autonomía del Ministerio Público no sólo por los aspectos antes señalados sino por las reformas en materia de justicia penal que definió un proceso penal acusatorio y que en breve, es decir en el dos mil dieciséis entrarán en vigor.
Por lo que queda claro, que sin autonomía del Ministerio Público el sistema penal acusatorio no tiene posibilidades objetivas de ser un catalizador de las transformaciones en nuestro descompuesto sistema de justicia.
En este sentido cabe recordar que desde antes de la Constitución de 1917, el Ministerio Público era parte del Poder Judicial, que no tuvo éxito y qué desde la Constitución de ‘ 17 hasta nuestros días ha sido parte del Poder Ejecutivo Federal, evidentemente en la actualidad no ha cumplido con la misión constitucional para la cual fue creado.
El Ministerio Público debe ser un magistrado de la ley, a ella se pliega, al igual que en sus orígenes. Puede estar vinculada presupuestalmente o en alguna de sus políticas y programas al Ejecutivo Federal o Local, pero el desempeño de sus funciones esenciales, sólo debe someterse a la autoridad de la ley.
En esta tesitura, con esta reforma se pretende que el Presidente de la República o el Gobernador de una Entidad Federativa no sean jefes del Ministerio Público, deben ser personajes externos y ajenos a ella; no pueden sustituir con su voluntad política las decisiones que solo incumben al Ministerio Público que debe actuar responsablemente en el desempeño de sus facultades constitucionales.
En suma, es ineludible la presente reforma que da autonomía a la procuraduría General de la República y por ende al Ministerio Público que la compone, pues en su composición actual esta institución ha servido de instrumento de represión de un poder hacia otro poder y en particular a la sociedad en general, por ello, es preciso establecer con precisión las siguientes ventajas que podrá ofrecer un ente autónomo e independiente, como lo sería el Ministerio Público.
1. Nuestro país vive una acelerada y profunda transformación, que no le es exclusiva, sino mundial, caracterizada por algunas tendencias, tales como:
a) El respeto de las soberanías nacionales como condición de vida en la interdependencia que impulsa la globalización de los intereses sociales.
b) El respeto de los derechos humanos como presupuesto esencial de las relaciones entre autoridad pública y los gobernados.
c) La permanencia de altos niveles de impunidad conseguidos por el temor de las víctimas y testigos a formular denuncias o a señalar a los probables responsables; la falta de capacitación y honestidad de algunos agentes del Ministerio Público y de la Policía Judicial, así como de otras corporaciones, la benignidad de algunas disposiciones legales en materia de procedimiento; la inseguridad de muchos centros de reclusión; y el elevado poder del auxilio por parte de las bandas o mafias a sus integrantes.
d) La formación y sostenimiento de una cultura de respeto colectivo y constante a la ley, sin excepciones ni privilegios; esto es, que tanto los funcionarios como los individuos deben estar sujetos a la ley; es el Estado el que está obligado más que nadie a crear, respetar y hacer respetar las normas jurídicas y, consecuentemente, mantener el Estado de Derecho y, más concretamente el Estado Social y Democrático de Derecho.
e) La mayor incorporación de la participación ciudadana en todas las acciones que incidan en las diversas funciones del Estado, concretamente, en la función de procuración de justicia en su doble vertiente de prevención y de persecución de las conductas delictuosas.
f) El incremento de la delincuencia, especialmente la calificada por su capacidad de organización, de armamento, de apoyo logístico y financiero, así como sus alcances extra nacionales, más su poder de corrupción en algunas esferas de poder público y de la iniciativa privada o social; delincuencia que tiene base, primordialmente, en las actividades de narcotráfico propiciadas por la alta potencialidad de sus mercados internacionales.
2. Es obvio que la modernización del país en general y de la organización en particular de sus órganos de gobierno en los niveles federal, estatal y municipal, concretamente la modernización de la procuración de justicia, no se logra de la noche a la mañana. Sin embargo, si es posible superar fallas, vacios, vicios o cualesquiera otros aspectos negativos que la retrasan y esto está aconteciendo. La sociedad ya lo está percibiendo y sintiendo.
3. La procuración de justicia integral es responsabilidad que excede las posibilidades de los organismos públicos a los cuales la Constitución y las leyes la confían, por tanto, tiene que contarse con la participación consciente, decidida y honesta de todos los ciudadanos ya sean gobernantes o gobernados.
1a. Que se atienda a divulgar por medios electrónicos o impresos u en coordinación con otras dependencias o instituciones cuyas funciones incidan en la protección de los derechos humanos, cuales son estos, que alcances tienen, y que vías se pueden seguir para lograr el efectivo respeto y protección de los mismos.
2a. Qué, asimismo, se divulguen ampliamente las disposiciones que establezcan las obligaciones fundamentales de sus servidores públicos y la existencia y formas de acceso a las unidades encargadas de recibir denuncias o quejas sobre los incumplimientos en que aquellos servidores lleguen a incurrir, así como las formas en que los particulares formulen las denuncias o quejas tengan información veraz y suficiente sobre el seguimiento que se les dé y el resultado de las mismas.
3a. Que se mantenga una permanente supervisión y evaluación del desempeño de todos los servidores de la dependencia en las áreas del Ministerio Público y de la Policía Judicial Federal.
4a. Que el poder del Ministerio Público en el ejercicio de la acción penal cuente con límites precisos, previéndose controles constitucionales a su actuación, pues debe tenerse presente que la Procuración de Justicia en México, es una responsabilidad histórica, moral y jurídica del Estado para con la sociedad.
5a. Que a la victima u ofendido del delito se le otorgue una mayor participación tanto en la esfera de la averiguación previa como en el ámbito del proceso atendiendo los adelantos logrados para las recientes reformas constitucionales.
6a. Que se revisen y modernicen los programas de prevención de los delitos, para fortalecer y ampliar lo mecanismo y acciones conducentes a ello.
7a. Que se abrevien y simplifiquen los trámites para presentar denuncias y querellas.
8a. Que se proporcionen informes claros precisos y suficientes de las diversas actuaciones de la Procuraduría, que sea respetado el derecho a la información consignado como garantía en la Constitución para que se eviten notas especulativas o distorsionadas que confunden a la opinión pública.
9a. Que se siga avanzando en la desconcentración de la justicia, así como en la especialización de sus servidores, para que la población tenga más fácil acceso a esos servicios y para que estos sean prestados por funcionarios más preparados.
Por lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de la Honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 71, 76, 78, 89 y 102, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único: Se reforman: la fracción II del artículo 76, la fracción V del artículo 78, la fracción IX del artículo 89, y el primer párrafo del artículo 102 apartado A; Se adicionan: al artículo 71 una fracción V, al artículo 76, una fracción XII, recorriéndose la actual en su orden, así como al artículo 102 apartado A, un párrafo segundo, tercero, cuarto y quinto, recorriéndose los actuales en su orden, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 71. ...
I. a III. ...
IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que señalen las leyes; y
V. Al Procurador General de la República en lo que concierne a los asuntos de su competencia.
...
...
...
Artículo 76. ...
I.
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III. a XI.
XII. Nombrar al procurador General de la República y,
XIII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
Artículo 78. ...
...
I. a IV.
V. Designar el Procurador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;
VI. a VIII.
Artículo 89. ...
I. a VIII.
IX. Presentar a consideración del Senado, la terna para la designación del Procurador General de la República;
X. a XX.
Artículo 102.
A. La Procuraduría General de la República es un órgano del Estado Mexicano, dotado de autonomía e independencia en el ejercicio de sus atribuciones, personalidad jurídica y patrimonio propio, estará representada por un Procurador General de la República.
Para ser nombrado Procurador General de la República, el Ejecutivo Federal someterá una terna para consideración del Senado de la República, el cual, previa comparecencia de los candidatos llamados por el propio Pleno, examinará sus conocimientos en materia de procuración de justicia, así como la buena fama de la que goza.
La designación se hará por el voto de las dos terceras partes de los Integrantes del Senado de la República, dentro del improrrogable plazo de treinta días. En caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Presidente de la República someterá una nueva, en los términos del párrafo anterior e iniciará de nuevo el cómputo de los treinta días. Si el Senado de la República no resuelve dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de Procurador, la persona que dentro de dicha terna designe por las dos terceras partes el Pleno de la Cámara de Diputados.
Para ser Procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho, y no haber sido condenado por delito doloso.
El Procurador General de la República, podrá ser removido por el Pleno del Senado de la República, cuando atente contra el interés social en el ejercicio de su función, esto con independencia de los previsto en los artículos 108, 109, 110 y 111 de esta Constitución.
...
...
...
...
...
B. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión, dentro de los ciento ochenta días posteriores a la entrada en vigor del presente decreto, se expedirá la ley orgánica respectiva.
Palacio legislativo de San Lázaro a 20 de septiembre de 2012.
Diputada Aleida Alavez Ruiz (rúbrica)
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