Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3602-II, jueves 13 de septiembre de 2012
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Iniciativas
Que reforma el artículo 2o. de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a cargo del diputado Fernando Jorge Castro Trenti, del Grupo Parlamentario del PRI
Los suscritos, Fernando Castro Trenti, María Elia Cabañas Aparicio, Benjamín Castillo Valdez, Gilberto Antonio Hirata Chico, Jaime Chris López Alvarado, Mayra Karina Robles Aguirre y María Fernanda Schroeder Verdugo, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someten a consideración de este pleno, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el numeral 4 al inciso A) de la fracción I del artículo 2 de de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, al tenor de la presente
Exposición de Motivos
La relación entre el hombre y la cerveza tiene una larga data que nos remonta a los tiempos prehistóricos. Se cree que las primeras recolecciones de granos puestas a cocer en agua abundante produjeron sopas claras y fermentadas de gusto muy fuerte, por lo general ácido, amargo y áspero. Posteriormente, y a medida que se desarrolló el cultivo de los cereales y el almacenamiento permitió preparar diversas harinas, el gusto se volvió más exigente y los caldos ácidos y transparentes dieron paso a las sopas espesas de sabor más suave. Lo anterior nos permite suponer que el nacimiento de la cerveza fue una cuestión de tecnología y no obra del azar.1
En Mesopotamia se encuentran las primeras huellas escritas de la existencia de la cerveza. Numerosas tablillas de arcilla hacen mención, 4 mil años a.C. de una bebida denominada sikaru, que se obtiene de la fermentación de granos. Dicho brebaje tuvo una utilidad múltiple: servía para pagar a los trabajadores, curar a los enfermos y honrar a los dioses.
Veinte siglos después, el Código de Hammurabi estableció penas draconianas con relación a la fabricación y venta de cerveza:
En caso de que una tabernera haya rehusado recibir cebada en vez de cerveza, y haya aceptado en cambio recibir dinero en grandes cantidades, o en caso de que haya reducido la cantidad de cerveza en relación con la cantidad de cebada, se procederá a condenarla y se la arrojará al agua.
Cuando una sacerdotisa que no pasa la noche dentro del claustro abra la puerta de una taberna o entre en ella a beber cerveza, esa mujer será quemada.
La cerveza en el antiguo Egipto fue estimada como un don divino colocado bajo la protección de Isis y de Osiris, considerándosele una bebida ceremonial vinculada al culto de los difuntos y a la que se alude en el Libro de los Muertos. Con el paso de los siglos, este líquido se transformó en bebida de hospitalidad, moneda de cambio y base de pago de salarios.
De acuerdo con algunas traducciones, el Libro de Isaías señala en su capítulo 5, versículo 11 una prevención a los habitantes de Palestina: “Ay de vosotros, los que os levantáis de mañana a beber shekar (cerveza, en idioma hebreo) y llegáis a la noche ebrios de vino”.
Los primeros antecedentes de la cerveza europea se hallan en la Edad de Bronce, específicamente en Dinamarca y en todo lugar donde se cultive la cebada o el candeal. Siglos después, los pueblos celtas, germanos y escandinavos van a coincidir en el consumo de esta bebida, a la que estimarán digna de guerreros, héroes y dioses, así como símbolo de prosperidad.
Tras las incursiones bárbaras, la cerveza se arraiga en el gusto de los pueblos mediterráneos, gracias a los vikingos que en sus naves embarcan suficientes cantidades de malta y agua para prepararla a bordo.
Veinte siglos antes de Cristo, los chinos hablaban del t’ien tsiou y del tsiou, dos estados líquidos de la cerveza que en ese momento se producían con mijo. La primera es de tonalidad verde y su proceso de fermentación no está cumplido del todo, mientras que la segunda, bien aclarada, ha cumplido la última de las fermentaciones.
Algunos autores consideran el sake japonés como una especie de aguardiente, en tanto que otros lo perciben como una suerte de cerveza de arroz, esto último debido a que en su proceso de preparación no entra sombra alguna de destilación o maceración de alcohol. Durante el siglo VIII de nuestra era, al sake se le relacionaba con el poder masculino, la guerra y las acciones heroicas.
Los pueblos del sudeste asiático y la India también transformaron al arroz en cerveza. La ofrenda de cerveza a los espíritus del arroz señalaba el comienzo del ciclo agrario. Todas las fiestas agrarias y acontecimientos servían de pretexto para consumirla.
Entre los pueblos del África subsahariana, la elaboración de cerveza de mijo fue cosa común y su consumo servía para refrescar, como líquido sacrificial y símbolo de las precipitaciones pluviales. En el corazón de ese continente existe todavía una bebida denominada pombe , elaborada a partir del zumo de plátanos que es considerada por algunos como una cerveza de contenido alcohólico relativamente bajo.
Hace aproximadamente 20 siglos, los pueblos de Europa del este bebían un líquido obtenido de la fermentación de centeno y avena, el quass, cerveza económica, efervescente, acidulada, reanimante y ligeramente alcohólica.
Para los pueblos precolombinos, el maíz fue una planta sagrada y la cerveza un vehículo para su culto. Los incas realizaban ofrendas de cerámica, pescado, y aca; es decir, cerveza de maíz. Los indígenas ofrecían a Viracocha, dios de la tierra, la vida y las plantas, el líquido de maíz fermentado en agradecimiento por las bondades de la existencia. Tras la conquista de Perú, los sacerdotes católicos referirán que la chicha, o cerveza, “es buena para la salud, siempre que se le beba con moderación”.
Hasta el siglo XVIII, el tupí, un pueblo brasileño de la costa preparaba una cerveza de raíces de yuca y su libación estaba destinada a los días de fiesta, como los nacimientos, la partida hacia la guerra y la perforación de los labios, entre otras. También entre los jíbaros se llegó a beber esta cerveza, a la cual se le relacionaba con sucesos mitológicos.
La industria cervecera, casi tal y como ahora la conocemos, tiene su origen en los monasterios medievales, ya que los monjes se transmitían los conocimientos de generación en generación, permitiendo así mejorar la calidad de la bebida, la cual era ofrecida como sustancia de reposo para los peregrinos y viajeros.
A partir del siglo X, la producción cervecera es compartida a los laicos, quienes se encuentran sujetos a la autoridad de los inspectores-catadores del reino y a la de los gremios que vigilan la calidad del producto y la solvencia del productor. En el siglo XV, cuando gobernaba Guillermo IV, se promulgó la primera Ley de Pureza de la Cerveza Alemana Reinheisgebot, que sigue vigente.
Con la llegada de la revolución industrial y la aparición de los trenes, el abastecimiento de materias primas se simplifica, aumenta la capacidad productiva y la distribución se expande, permitiendo que el producto llegue a los lugares más recónditos de Europa.
Luis Pasteur, después de estudiar el proceso de fermentación, propondrá la adopción de medidas de higiene, a fin de esterilizar a la cerveza acabada.
La producción de las nuevas cervezas industriales requiere de grandes inversiones y sólo las fábricas más ricas pueden adaptarse al proceso tecnológico y modernizar sus instalaciones. Tal es el origen de las grandes compañías que ahora conocemos.
El origen de la cerveza mexicana debemos encontrarlo en España, específicamente en Madrid, donde se instaló la primera fábrica en 1537, bajo los auspicios de Carlos I, rey que, originario de Flandes, gustaba sobremanera de esta bebida.2
Veinte años después de la caída de Tenochtitlán, se fundó en la Nueva España la primera fábrica de cerveza del continente americano. El 6 de julio de 1542, en la ciudad de Nájera, el mismo Carlos I suscribió una Cédula que concedía a Alonso de Herrera el permiso para su establecimiento cervecero, con la condición de que la Corona recibiera un tercio de las ganancias.3
Su pequeña fábrica, llamada El Portal, se encontraba entre Amecameca y Paso de Cortés y aprovechaba las cristalinas aguas producidas por el deshielo de los volcanes que coronaban el valle de México.
La concesión del rey era por veinte años; abarcaba el territorio novohispano y “cualesquier partes de las nuestras Indias, islas y tierra firme del mar Océano, descubiertas y por descubrir”. Si alguien se atrevía a contravenir la disposición real, su castigo consistía en la pérdida de todos sus bienes.
Sin embargo, la producción de cerveza no se desarrolló como se esperaba, ya que debido al abuso de su consumo fue sancionada por las autoridades, y por otro lado, la bebida no fue del gusto de los indígenas, quienes disfrutaban de otras de origen anterior a la Conquista, como el zendecho, aguardientes, vinos de caña, chinguirito, pozoles, ponches, tepaches, vinos de mezquite, la chicha, la zambumbia y el tesgüino.
A finales del periodo colonial, la situación comenzó a cambiar. Baste decir que el barón de Humboldt afirmó que en 1802 entraron por la aduana del puerto de Veracruz 71 mil 806 botellas importadas.
Tras la consumación de la independencia, en 1825, un hombre llamado Notley, fabricaba en la ciudad de México una cerveza de jengibre inglés.
En 1845, el suizo Bernhard Bolgard, estableció en la Ciudad de México la primera cervecería de fermentación alta, La Pila Seca.
En 1869, Emil Dercher (cervecero alsaciano) abrió la cervecería La Cruz Blanca. Este establecimiento inició su fabricación de cerveza lager en la Ciudad de México hasta 1898.
El establecimiento de la red ferroviaria en México marcó el inicio de la historia moderna de la industria cervecera en la década de 1880.
En esta época, se dio la importación de maquinaria y malta de Estados Unidos, la instalación de fábricas de hielo, así como también hubo un crecimiento del mercado, de tal forma que podían soportar los costos de factorías más tecnificadas.
Los ferrocarriles obligaron a los industriales mexicanos a competir con las cervezas norteamericanas que tenían la capacidad para llegar masivamente a los mercados del interior del país.
La apertura entre 1884 y 1885 de la línea ferroviaria que recorría la ruta entre El Paso, Texas y la Ciudad de México, trajo como consecuencia un elevado crecimiento de las empresas dedicadas a producir cerveza. El industrial cervecero de este período fue Santiago Graf, quien en 1875 adquirió la Cervecería Toluca y México, fundada 10 años antes por el suizo Agustín Marendaz.
En 1894 se fundan cuatro pequeñas cervecerías en Orizaba: la Santa Elena, La Mexicana, La Azteca y La Inglesa, y en 1896, la Cervecería de Sonora.
El 7 de abril de 1899, José María Ponce y Cía. fundó la Gran Cervecería Yucateca, una fábrica de alcance regional que posteriormente ganaría fama internacional.
En 1901, Cervecería del Pacífico en Mazatlán, Sinaloa, inauguró su planta. Sus fundadores fueron los alemanes Jorge Claussen, Germán Evers, Emilio Philippi, César Boelken, Federico Marburg y Jacob Schuele.
El siglo XX traerá tres hechos importantes para la industria cervecera nacional: el desplazamiento del pulque como bebida favorita de la población, el establecimiento de las grandes empresas mexicanas y la conquista de los mercados mundiales.
En 1890, Isaac Garza Garza, José Calderón, José A. Muguerza, Joseph M. Schnaider y Francisco Sada Gómez fundaron en Monterrey la Cervecería Cuauhtémoc. El éxito de la compañía es rotundo y sin él no se puede entender la prosperidad de la capital de Nuevo León.
En 1985, los empresarios regiomontanos adquieren una de sus competidoras, la Cervecería Moctezuma, y la fusionan con la Cervecería Cuauhtémoc, conformando ambas la Cervecería Cuauhtémoc Moctezuma.4
En 1925 nació en la Ciudad de México Grupo Modelo, el otro gran consorcio cervecero mexicano. Tres años después de su fundación, las ventas de esta empresa alcanzaban los ocho millones de botellas anuales. El vertiginoso crecimiento de dicha compañía le permitió adquirir en las décadas siguientes a la Cervecera de Toluca y México, la Compañía Cervecera de la Laguna, la Cervecería del Pacífico, la Cervecería Estrella de Guadalajara y la Cervecería Yucateca.5
A partir de la década de 1970, las cervezas mexicanas conquistan los mercados internacionales, volviéndose nuestras marcas productos globales, con lo cual se ratifica la calidad de la producción nacional.
El siglo XXI trae consigo la celebración de alianzas estratégicas entre las compañías cerveceras mexicanas y empresas del extranjero, gracias a lo cual se da un doble fenómeno: la mayor presencia de nuestros productos en el extranjero y la llegada a nuestro país de cervezas importadas.
Durante los últimos 10 años, nuestro mercado ha registrado el mayor crecimiento del mundo. Gracias a esto, México ocupa el sexto lugar en producción de cerveza a nivel mundial y el segundo del continente americano. China produce 423 millones de hectolitros al año; Estados Unidos, 230; Rusia, 108; Brasil, 107; Alemania, 100, y México, 83.6
Pese a lo anterior, nuestra nación no se encuentra entre los mayores consumidores de cerveza del mundo:
Mayores consumidores de cerveza (litros per cápita) 7
1. República Checa: 160.5
2. Irlanda: 127.4
3. Alemania: 109.9
4. Austria: 105.8
5. Bélgica: 98.6
6. Reino Unido: 95.7
7. Dinamarca: 92.5
8. Eslovenia: 92.4
9. Australia: 87.8
10. Venezuela: 83.3
11. Estados Unidos: 82.8
12. España: 82.1
13. Finlandia: 81.7
14. Hungría: 80.1
15. Nueva Zelanda: 77.3
El gusto de los consumidores mexicanos de cerveza se ha ido modificando a lo largo de la presente década. Si bien es cierto las marcas dominantes del mercado siguen imponiéndose, no lo es menos que diversas microcervecerías se han ido estableciendo con nuevos estilos y sabores.
Algunos cerveceros han catalogado de diferente manera a sus productos llamándoles de autor, gourmet, prémium y de especialidad, pero todas guardan un común denominador, y es que son artesanales, siguiendo las normas de la ley de pureza alemana Reinheitsgebot.
En Baja California, Nuevo León, México, Puebla, Jalisco, Querétaro, el Distrito Federal y Michoacán se vienen produciendo cervezas que han ganado preferencias y abriendo mercado sobre todo entre consumidores jóvenes que buscan de experimentar sabores diferentes a los tradicionales.
Actualmente, el mercado de la cerveza artesanal en México tiene un valor cercano a 100 millones de pesos y de mantenerse el crecimiento que se ha tenido en los últimos años –el cual ha sido de entre 60 y 70 por ciento anual– para este año esa cifra podría duplicarse. Aunque en este momento la cerveza artesanal representa menos del uno por ciento del mercado mexicano, los pequeños productores estiman llegar al uno por ciento para 2016, es decir, que 1 de cada 100 cervezas consumidas en México sea producida artesanalmente.8
Algunas cervezas artesanales mexicanas han logrado ganar reconocimiento mundial por obtener premios por su calidad y sabor. Sin apoyo público y con la competencia de dos de las más grandes empresas del país, la 22 y la 40 de acuerdo con el grupo Expansión, la industria cervecera artesanal sigue creciendo.
En este rubro merece reconocimiento especial la industria cervecera del estado de Baja California.
En 1944, Alberto Aldrete fundó la cervecería Tecate, en la ciudad del mismo nombre. Diez años después, y aprovechando el éxito y la calidad de la marca, la compañía fue vendida a Cervecería Cuauhtémoc.
Por su parte, el Consorcio Cervecero de Baja California surgió como una iniciativa de José Antonio González Ibarra, empresa que ahora dispone de bares en el estado y exporta sus productos a Japón y Estados Unidos.
Una marca bajacaliforniana recientemente rescatada del olvido fue Simpático, la cual se exportaba hasta hace algunos años con éxito a Estados Unidos.
La cantina más antigua de todas las Californias está en Ensenada y fue fundada en 1892 por Johan Hussong, un inmigrante de origen alemán. La cerveza que nació en ese local se vendió tanto en Estados Unidos como en México.
Miguel González y Horacio Ochoa se asociaron para crear la primera cervecería industrial de Baja California. El 15 de septiembre de 1923 abrió sus puertas la Cervecería Mexicali y rápidamente se convirtió en una de las más grandes y sólidas empresas del noroeste del país.
A pesar de que la fábrica cerró sus puertas cincuenta años después de su fundación, hoy está de regreso bajo otra denominación comercial y exporta sus productos hacia Estados Unidos, Reino Unido, Dinamarca, Australia, Holanda, Irlanda y Suiza.
Dada la pujanza y el nivel de calidad que han adquirido a lo largo de los últimos años las microcervecerías y las cervezas artesanales, creemos que es necesario impulsarlas, a fin de promover la competencia, aprovechar el ánimo que muchos consumidores tienen por probar nuevas propuestas, favorecer las exportaciones y fomentar la actividad económica en determinadas regiones del país, sin que ello signifique dejar de reconocer las notables aportaciones que en este rubro han tenido las grandes empresas cerveceras nacionales.
Vale la pena señalar que por definición legal y técnica (en Estados Unidos, al menos) una microcervecería produce anualmente menos de 2 millones de barriles al año (unos 240 millones de litros) y muchos utilizan esta denominación como un sinónimo de “cervecería artesanal”.
Señalamos lo anterior porque el trato que reciben las microcervecerías fiscalmente es inequitativo, en virtud de que una cerveza artesanal es necesariamente más costosa que una industrial, por su elaboración e insumos, entre los que incluyen productos de mayor calidad y en ocasiones de origen orgánico, y es por ello que afirmamos que las cervecerías artesanales mexicanas no puede recibir el mismo trato que los grandes consorcios, puesto que no funcionan bajo las mismas condiciones.
De esa forma, las cerveceras artesanales no gozan del mismo margen de maniobra financiera que sí tienen las grandes compañías, por lo que el impuesto especial sobre bienes y servicios es asumido íntegramente por el consumidor.
Grupo Expansión refiere que la industria cervecera, durante el 2010 fue impactada por el aumento de precios, el alza generalizada de impuestos y el clima que también afectó a esta rama industrial. El volumen de ventas de una de las grandes compañías cerveceras tuvo una contracción de sus ventas en 1.2 por ciento y aumento en 5 por ciento sus precios. Si esto le pasa a las grandes compañías, ¿qué se puede esperar de las empresas de cerveza artesanal, con limitaciones comerciales, financieras y de organización.
Por eso proponemos una cuota fija por litro de 1.60 pesos al impuesto especial sobre producción y servicios, tratándose de cervezas elaboradas artesanalmente por fabricantes cuyo volumen de producción anual llegue hasta 200 mil hectolitros, cantidad que representaría menos de 0.5 por ciento de la producción alcanzada por cualquiera de los grandes consorcios cerveceros del país.
Recordemos que el impuesto especial sobre producción y servicios es un impuesto indirecto, monofásico y no acumulativo, y que tiene una finalidad extra fiscal, al tasar productos que por su naturaleza pueden afectar la salud, por lo que este impuesto busca desincentivar su consumo.
El planteamiento que pretendemos de este impuesto es diferente: que se apoye a la microcervecerías, las cuales pueden llegar a ser importantes generadoras de empleos; que se potencie la producción cervecera artesanal para que ésta sea complementaria de la gran industria existente, y que se mejore la calidad de un producto que tiene muchos beneficios a la salud.
El IEPS como está actualmente es una doble carga para las microcerveceras, puesto que éstas contribuyen con un 150 por ciento más, ya que el precio de venta es muy superior al de la gran industria. Esto significa en números que las grandes cervecerías industriales pagan 3.5 pesos por litro mientras que las artesanales pagamos 8 pesos por litro.
Así, aunque los dos productos tengan la misma cantidad de alcohol, la finalidad extrafiscal de proteger la salud no se cumple, porque las cervezas artesanales utilizan mejores ingredientes y su calidad puede llegar a ser superior.
Lo anterior se afirma toda vez que, aun cuando la cerveza es una bebida alcohólica que puede generar adicción entre sus consumidores, no podemos olvidar que, tomada con moderación, trae beneficios a la salud.
El 22 de septiembre de 2011 se publicó en varios periódicos un estudio presentado en Bruselas demostró que el consumo moderado de cerveza después de practicar ejercicio físico es tan efectiva como el agua para la rehidratación y la recuperación, según han afirmado expertos médicos.
Tal fue una de las conclusiones presentadas en el sexto Simposio europeo en cerveza y salud, donde participaron especialistas de la Unión Europea en medicina, nutrición y alimentación.
En el encuentro, el doctor Ramón Estruch, del Hospital Clínico de Barcelona, explicó los resultados de varios estudios que demuestran que el consumo moderado de la cerveza “ayuda a la prevención de accidentes cardiovasculares, gracias a sus efectos antioxidantes y antiinflamatorios de las arterias”.
Además, señaló, proporciona protección frente a factores de riesgo cardiovascular, como son la diabetes, mejora de la presión arterial y del perfil lipídico, es decir, baja el colesterol malo y aumenta el bueno, o los parámetros de inflamación que causan la arterioesclerosis.9
Asimismo, la cerveza puede considerarse como una bebida natural y saludable, ya que cada dosis de la misma representa un alto valor nutritivo. El consumo responsable y moderado puede otorgar diversos beneficios en la dieta de cada persona, toda vez que10
• La cerveza es rica en antioxidantes naturales que previenen el envejecimiento del organismo, su aportación de polifenoles reduce los fenómenos de oxidación del organismo y problemas cardiovasculares;
• El riesgo de sufrir un infarto se reduce en las personas que ingieren cerveza en forma moderada, con relación a los grandes bebedores o abstemios;
• El consumo moderado de la cerveza no altera el peso ni la masa corporal, ya que no contiene grasas y aporta un contenido calórico menor al de los refrescos.
• La fibra saludable que contiene la cerveza evita el estreñimiento, esto se debe a que sus componentes naturales se absorben y digieren fácilmente;
• La cerveza contiene sales minerales, fibra, carbohidratos, micronutrientes y vitaminas, especialmente del grupo B, importantes para un equilibrio nervioso adecuado;
• El consumo en mujeres puede cubrir los requerimientos diarios de ácido fólico.
Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, proponemos que se adicione un numeral 4, al inciso a) de la fracción I del artículo 2 de de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a fin de que al valor de la cerveza producida por microcerveceras que tengan una producción anual de 200, 000 hectolitros, paguen una cuota de 1.60 pesos por litro.
Por lo antes expuesto y fundado, se somete a la consideración de esta Soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se adiciona el numeral 4 al inciso A) de la fracción I del artículo 2o. de de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para quedar como sigue:
Artículo 2o. ...
I. ...
A) ...
1. a 3. ...
4. Cerveza producida por empresas que tengan un nivel de producción anual de hasta 200 mil hectolitros, o cerveza que sea considerada como artesanal de conformidad con los lineamientos que al efecto establezca la Secretaría de Economía, sin importar la graduación alcohólica del producto, 1.60 pesos por litro de venta.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 La información sobre la cerveza desde la prehistoria hasta la Edad Media fue tomada de Duboë- Laurence, Phillipe; y Christian, Berger. El libro del amante de la cerveza, José J. de Olateña, editor, España, 2001.
2 Plasencia Fernández, Pedro. La cerveza. Manual de uso, Everest, España, 2004, página 35.
3 La información sobre la industria cervecera mexicana durante los siglos XVI a XIX fue tomada de los portales electrónicos
http://www.cervezacasera.com.mx/index.php?option=com_con tent&task=view&id=14&Itemid=41
http://www.explorandomexico.com.mx/about-mexico/6/252/
http://www.clubplaneta.com.mx/bar/historia_de_la_cerveza _en_mexico.htm
4 Datos obtenidos de la página electrónica http://www.cuamoc.com/
5 Cerveza, suplemento comercial, Reforma, agosto de 2011, página 4.
6 Cerveza, obra citada, página 26.
7 “¡Salud!”, en National Geographic en Español, Televisa, México, noviembre de 2006.
8 “Impulsan consumo de cerveza artesanal”, en Reforma, sección Negocios, 24 de agosto de 2011.
9 “La cerveza hidrata igual que el agua después del deporte”, en La Crónica de Hoy, 22 de septiembre de 2011, sección Academia, pág. 22.
10 Cerveza, obra citada, página 28.
Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados, a 13 de septiembre de 2012.
Diputados: Fernando Castro Trenti (rúbrica), María Elia Cabañas Aparicio, Benjamín Castillo Valdez, Gilberto Antonio Hirata Chico, Jaime Chris López Alvarado, Mayra Karina Robles Aguirre, María Fernanda Schroeder Verdugo.
Que reforma los artículos 5o., 19 y 28 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, a cargo del diputado Omar Antonio Borboa Becerra, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, diputado federal Omar Antonio Borboa Becerra, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la fracción I del numeral 1 del artículo 6 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El envejecimiento de la población al que se enfrentará la sociedad mexicana durante la primera mitad de este siglo, se traducirá en una serie de desafíos de distinta índole, entre los que destacan: el monto de los recursos destinados al cuidado de la población en edades avanzadas; el incremento en las presiones hacia las instituciones públicas de seguridad social (tanto en el ámbito de las pensiones como en el de la atención a la salud) y las distintas formas de apoyo familiar a la vejez, en las que ha descansado principalmente el sostenimiento de la población en edad avanzada.
Pero no es solo eso, desafortunadamente la población mayor de 60 años es, en la actualidad, uno de los sectores de la población que se encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad. La desventaja social y la discriminación ejercida hacia este grupo poblacional en nuestro país es un evento bastante reconocido y sancionado por la mayoría de los mexicanos.
Los datos oficiales más recientes revelan esa situación. En 2010 el Censo de Población y Vivienda del Inegi registró 10.1 millones de personas adultas de más de 60 años, quienes corren el riesgo constante de sufrir las consecuencias negativas de percepciones prejuzgadas, cuyas consecuencias van del desempleo al abandono y la negación de oportunidades y derechos fundamentales. De esa cifra, poco más de siete millones viven en la pobreza y, entre ellos, más de 800 mil en la pobreza extrema, según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
Por otro lado, la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México ENADIS 2010, revela que los principales problemas de los adultos mayores son la falta de oportunidades laborales y de tipo económico. El 91 por ciento de los adultos mayores refirieron serias dificultades para conseguir un empleo y 57 por ciento ingresos insuficientes para vivir de manera adecuada.
Además, los datos indican que 27.9 por ciento de las personas mayores ha sufrido alguna vez algún tipo de discriminación; 40.3 por ciento señala como su principal problema el económico; 37.3 por ciento el acceso a la salud y medicamentos y 25.9 por ciento la falta de trabajo.
De acuerdo con la Encuesta, los altos niveles de exclusión, la falta de reconocimiento y la imposibilidad que tienen los adultos mayores para que se respeten sus derechos, impiden que puedan llevar una vida digna. Casi la mitad de los adultos mayores en México no tienen los ingresos suficientes para cubrir sus necesidades en salud, alimentación y vivienda.
La información recaba por la Encuesta detalla que dos de cada diez personas adultas mayores están pensionadas, mientras que 61.8 por ciento sostiene económicamente un familiar u otras personas. Si bien la población en su conjunto, 79 por ciento, cree que los adultos mayores deben ser tomados en cuenta para las decisiones familiares, lo preocupante es que casi 20 por ciento piensa en forma negativa.
Para una minoría de los adultos mayores, el retiro del trabajo con la protección de una pensión es un evento posible, en tanto que la gran mayoría, ante la necesidad de obtener ingresos para costear la subsistencia, se ve obligada a seguir en la actividad económica hasta que sus fuerzas y capacidades se lo permiten.1
Según datos del INEGI, la mayoría de la población de 60 años y más que trabaja no tienen acceso a prestaciones laborales. De los adultos mayores ocupados, 34.6 por ciento laboran de manera remunerada o subordinada; de éstos, sólo 38 por ciento recibe aguinaldo, 33.9 por ciento es derechohabiente por su trabajo, 31.1 por ciento recibe vacaciones con goce de sueldo, 21.9 por ciento recibe un ahorro para el retiro y 19.8 por ciento recibe reparto de utilidades o prima vacacional. En general, entre los adultos mayores que viven solos la proporción de personas con prestaciones son menores a la de aquellos que forman parte de un hogar familiar.
Los datos de la muestra censal indican que en junio de 2010, 32.7 por ciento de los adultos mayores que viven solos realizaron una actividad económica o buscaron trabajo, de éstos, 96.5 por ciento están ocupados y 3.5 por ciento buscan empleo. Para los adultos mayores que forman parte de hogares familiares, la tasa de participación económica es de 30.9 por ciento y la tasa de desocupación es de 3.8 por ciento.
Esta situación refleja la necesidad de redirigir las políticas públicas para ampliar las oportunidades de empleo y mejorar las condiciones económicas de los adultos mayores, así como para darles un trato digno y de respeto en su entorno. Se necesita hacer efectiva la ley para evitar la discriminación laboral por edad, y al mismo tiempo, se debe fortalecer el marco legal para promover más oportunidades laborales para los adultos mayores e impulsar su mejor desarrollo.
En este contexto, es imprescindible que la ley otorgue certeza en el derecho al trabajo para las personas adultas mayores; por ello, a través de la presente iniciativa, se busca que haya igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo que les permita además de un ingreso propio, una vida digna, recuperar su autoestima y el respeto, sin discriminación ni distinción alguna.
Además, se pretende que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, no solo impulse el desarrollo de programas de capacitación para que las personas adultas mayores adquieran conocimientos y destrezas en el campo de formulación y ejecución de proyectos productivos, sino que también impulse programas para apoyarlos con los recursos necesarios para que emprendan sus propios proyectos productivos, haciendo uso de los conocimientos y las destrezas adquiridos.
Por otro lado, también se propone que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social garantice el impulso a convenios de colaboración con dependencias, instituciones y organismos públicos, sociales y privados para acciones de integración laboral dirigidas a las personas adultas mayores, sin más restricción que su limitación física o mental declarada por la autoridad médica o legal competente. Con ello se abriría una alternativa más, para este grupo vulnerable, de insertarse en la vida productiva y poder superar las dificultades, y hacer frente a sus necesidades, lo que mejoraría su autoestima.
Por último, otra de las disposiciones legales que busca incorporar en la ley la presente iniciativa, para contribuir a la integración laboral de las personas adultas mayores, es conferirle al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores la atribución de impulsar que las dependencias y entidades de la administración pública federal, de los gobiernos estatales y municipales y del Distrito Federal, empleadores, prestadores de servicios, y sectores social y privado, promuevan oportunidades laborales y otras opciones que les permitan a las personas adultas mayores, un ingreso propio y desempeñarse en forma productiva.
Compañeras y compañeros legisladores; a las personas adultas mayores les queda mucho por hacer, aprender y enseñar. Nuestra obligación como sociedad y como Estado debe ser la misma que se tiene con las niñas, los niños y los jóvenes: crear las condiciones para que alcancen su desarrollo integral; y así como hay diferencias en la atención a niños y jóvenes, habrá diferencias para dar atención a las personas adultas mayores que también necesitan seguir desarrollándose.
En Acción Nacional pugnamos por el derecho a la igualdad de oportunidades y el libre acceso al empleo para las personas adultas mayores. No olvidemos que además del talento que puedan tener, cuentan con atributos que han fortalecido a lo largo de su vida, como estabilidad, compromiso, actitud de servicio y lealtad hacia la empresa o institución.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman la fracción V del artículo 5, las fracciones III y VII del artículo 19; y se adicionan la fracción VIII al artículo 19, y la fracción XXXI al artículo 28 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, para quedar como sigue:
Artículo 5. ...
I. a IV. ...
V. Del trabajo:
A gozar de igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo o de otras opciones que les permitan un ingreso propio, una vida digna, recuperar su autoestima y respeto y desempeñarse en forma productiva tanto tiempo como lo deseen, sin discriminación ni distinción alguna, así como a recibir protección de las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y de otros ordenamientos de carácter laboral.
Artículo 19. ...
I. a II. ...
III. Impulso al desarrollo de programas de capacitación para que las personas adultas mayores adquieran conocimientos y destrezas en el campo de formulación y ejecución de proyectos productivos, y de programas para que reciban apoyos para emprender proyectos productivos;
IV a VI...
VII. La creación y difusión de programas de orientación dirigidos a personas adultas mayores cuando deseen retirarse de los centros de trabajo públicos y privados, e
VIII. Impulso a convenios de colaboración con dependencias, instituciones y organismos públicos, sociales y privados para promover acciones de integración laboral dirigidas a las personas adultas mayores, sin más restricción que su limitación física o mental declarada por la autoridad médica o legal competente.
Artículo 28. ...
I. a XXX. ...
XXXI. Impulsar que las dependencias y entidades de la administración pública federal, de los gobiernos estatales y municipales y del Distrito Federal, empleadores, prestadores de servicios, y los sectores social y privado, promuevan oportunidades laborales y otras opciones que les permitan a las personas adultas mayores, un ingreso propio y desempeñarse en forma productiva.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Tuirán, Rodolfo (1999). “Desafíos del envejecimiento demográfico en México”, en: El envejecimiento demográfico en México: retos y perspectivas.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputado Omar Antonio Borboa Becerra (rúbrica)
Que reforma los artículos 2o., 26 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Carlos de Jesús Alejandro, del Grupo Parlamentario del PRD
El que suscribe, diputado indígena nahua Carlos de Jesús Alejandro, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de pueblos indígenas.
Planteamiento del problema
El problema de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en México es que aún no han sido reconocidos en su totalidad. Ante ello, las diputadas y los diputados de las legislaturas anteriores han insistido, como lo hago en este momento en mi calidad de diputado federal indígena nahua, en proponer iniciativas que salvaguarden y den certeza jurídica a los pueblos indígenas.
Bajo este marco, llevamos más de dos décadas viendo pasar en tribuna a diputadas y diputados tratando que legislar en dicha materia, sin embargo, no ha habido voluntad política por parte de los tomadores de decisiones y de los poderes facticos.
Recordemos que esta misma tesitura estuvo la aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Esta Declaración tuvo sus inicios en 1971, fecha en la que la aflictiva suerte de los pueblos indígenas se había vuelto aún más patente, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas designó a un relator especial, el señor José Martínez Cobo (Ecuador), para que estudiara las pautas de discriminación contra ellos en el mundo.
En 1982, después de haber recibido sus informes, en los que se documentaba una amplia variedad de problemas en materia de derechos humanos, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de las Naciones Unidas (‘la Subcomisión’) nombró un Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas con el doble mandato de 1) analizar las novedades habidas en los países atinentes al fomento y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas; y 2) elaborar normas internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas.
En 1985, bajo la dirección de la presidenta-relatora, señora Érica-Irene A. Daes, este grupo de trabajo de expertos independientes empezó a redactar una declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, teniendo en cuenta las observaciones y propuestas de los participantes en sus períodos de sesiones, en particular los representantes de pueblos indígenas y gobiernos. En su undécimo período de sesiones, celebrado en julio de 1993, el grupo de trabajo convino en un texto definitivo del proyecto de declaración, que transmitió a la Subcomisión. En agosto de 1994, la Subcomisión aprobó el proyecto de declaración y lo transmitió, para examen, a la Comisión de Derechos Humanos.
En 1995, la Comisión de Derechos Humanos designó un nuevo grupo de trabajo, integrado predominantemente por representantes de gobiernos, encargado de consensuar el proyecto de declaración. Una vez transformada la Comisión de Derechos Humanos en el Consejo de Derechos Humanos, la segunda medida que éste adoptó fue aprobar el proyecto de declaración mediante la aprobación de la resolución 1/2 de 29 de junio de 2006, por 30 votos contra 2, y 12 abstenciones. Al hacerlo, el Consejo aprobó sin modificaciones un proyecto de resolución conjunto presentado por el Perú, basado en el texto de compromiso final propuesto por el presidente del grupo de trabajo, señor Luis-Enrique Chávez (Perú).
El 28 de noviembre de 2006, la Tercera Comisión de la Asamblea General, por 82 votos contra 67, y 25 abstenciones, decidió aplazar el examen mientras se celebraban consultas, con miras a adoptar una decisión a propósito de la Declaración antes de que concluyera el sexagésimo primer período de sesiones de la Asamblea General, es decir, a principios de septiembre de 2007. En 2007 se efectuaron las últimas modificaciones para tomar en cuenta primordialmente algunas de las peticiones de los Estados africanos a las que se debía el aplazamiento.
La versión final de la Declaración fue adoptada el 13 de septiembre de 2007 por un voto afirmativo arrollador de 144 Estados en la Asamblea General. Cuatro países –Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia– votaron en contra y se abstuvieron 11: Azerbaiyán, Bangladesh, Bhután, Burundi, Colombia, Georgia, Kenya, Nigeria, Rusia, Samoa y Ucrania
En este mismo contexto, y a más de 20 años que México ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se hace urgente e impostergable brindar a nuestros pueblos indígenas el reconocimiento de sus derechos como el de sujetos de derecho público y el de la consulta con consentimiento libre, previo e informado, ya que la reforma constitucional celebrada en el año 2001 no lo hizo.
Aunado a lo anterior, la solución al problema de la falta de reconocimientos de los derechos de los pueblos indígenas en México ha ido avanzando, lento, pero progresa. Ejemplo de ello es la reforma el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 de junio de 2011.
En esta reforma se estableció una nueva forma de comprender lo que son los derechos humanos. Reconoció que los derechos humanos ahora se “gocen”; esto es, no basta que un derecho esté inserto en ley, ya que si éste no puede ser ejercido en plena libertad por el destinatario se convertirá en una falacia jurídica; de ahí que la propia norma debe proveer los canales para que los derechos humanos se materialicen en la esfera jurídica del sujeto de derecho, a fin de que éste pueda gozar de ellos.
Asimismo, en el artículo en comento se encuentra estipulada la “cláusula de interpretación conforme”, lo que significa que es clave para la interpretación, puesto que, la norma (me refiero al resultado de la interpretación del texto constitucional) conjunta a la Constitución con los tratados internacionales (cualquier acuerdo entre dos a más países) constituyen un mandato imperativo, una orden que deben cumplirse y/o materializarse en pro de los derechos humanos.
En especifico, lo que establece es que se debe interpretar la misma Constitución de manera armónica con el compromiso asumido en los tratados internacionales; asimismo, establece un mandato imperativo, pues menciona que todas las autoridades tienen obligación de favorecer la protección más amplia en todo tiempo a las personas, es decir, que la interpretación debe ser a favor de la persona y en su caso, hasta en suplencia de la queja.
También el artículo 1o. deja ver que, sólo en lo que se refiere a derechos humanos, la jerarquía kelseniana de la Constitución como Ley Suprema no aplica, sino que la interpretación de la norma (me refiero al resultado de la interpretación del texto constitucional), es la “interpretación conforme” de la Constitución y los derechos en los tratados internacionales, tratando de armonizar la Constitución y los tratados, favoreciendo la “la protección mas amplia” de la persona.
Esto significa que todas las autoridades de todos los niveles de gobierno están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos fundamentales. Ahora bien, en el artículo se establece el “control difuso de convencionalidad”, mismo que se encuentra en dos niveles. Uno es el que hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el otro es el que hacen las autoridades nacionales. La fundamentación jurídica del control de convencionalidad se encuentra en los artículos 1 y 2 de la Convención Americana y en el 26 y 27 de la Convención de Viena-el tratado de los tratados.
El control difuso de la convencionalidad obliga a los jueces a que en su tarea no sólo tomen en cuenta la Constitución y los tratados, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana. Asimismo, debe ejercerse de oficio, es decir, “con independencia de que las partes lo invoquen”, lo que implica que en cualquier circunstancia los jueces deben realizar dicho control, ya que “esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto”.
El derecho internacional de los derechos humanos se estructura a partir de lo que se llama un derecho originario, mismo que se encuentran establecido en los Tratados Internacionales. Los tratados o convenios de derechos humanos pueden ser de carácter general o sectorial. Los primeros regulan los derechos adscribibles a todas las personas, mientras que los segundos contienen derechos referidos a ciertas materia, como es el caso del Convenio 169 de la OIT.
Ahora bien, si ya existe una norma que garantiza que los derechos humanos que no se contemplen en la Constitución son reconocidos en los tratados o convenios, es el momento de armonizar las normas del derecho internacional con la legislación nacional.
Esta armonización del derecho internacional con las leyes nacionales lo están realizando las naciones que tienen pueblos indígenas o minorías étnicas. El ejemplo más claro es el del derecho a la consulta con consentimiento libre, previo e informado.
Recordemos que algunos países han dado certeza jurídica sobre este derecho en sus normas nacionales, tal es el caso de Australia y Filipinas, en 1976 y 1995 respectivamente. Naciones que han incluido el consentimiento libre, previo e informado en sus leyes nacionales y han desarrollado un sistema de reconocimiento reforzado que implica una serie de obligaciones para sus Estados que tienen que ver con garantías a las decisiones sobre el uso de los recursos naturales que tienen los pueblos indígenas.
Otros, como es el caso de algunos países andinos, han reconocido el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, como mecanismo de garantía del derecho a la tierra y los territorios de los pueblos indígenas, como Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú, en 2001, 2005, 2002 y 2011 respectivamente.
La legislación australiana es una de las más avanzadas en cuanto a la implementación de la consulta y, particularmente, al consentimiento previo, libre e informado. El Aboriginal Land Rights Act de 1976 o Ley de Derechos Territoriales Indígenas, es la norma que desarrolla dicho derecho y constituye un importante avance en el diseño del mecanismo y en su puesta en práctica. Esta ley es aplicable en los territorios del norte de Australia, los mismos que tienen un régimen administrativo especial, bajo el apoyo del gobierno federal. Estos territorios han sido ocupados históricamente por pueblos indígenas, en los que habitan más de medio millón de personas y representan una de las principales zonas mineras del país. Esta Ley da muestra del modelo de consentimiento previo, libre e informado que merecen ser destacadas: derechos de los pueblos indígenas, territorialidad, veto relativo, definido en la fase de exploración y etapas.
En tanto que la Constitución de Filipinas del año de 1987 reconoce los derechos de los pueblos indígenas, creándose a partir de esta fecha diversas dependencias para el reconocimiento y el trato de las minorías étnicas y los pueblos indígenas. Dando como resultados normas sectoriales como fue el caso del Código de Minería de 1995 o Philippine Mining Act, Republic Act número 7942 de 1995, donde se dio garantía a la consulta de los pueblos indígenas en el procedimiento de solicitud de licencia para actividades mineras. Dos años más tarde se emitió The Indigenous Peoples Rights Act of 1997, Republic Act número 8371 o Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas. En esta ley se desarrolló de manera más específica los mecanismos de aplicación de la consulta y el consentimiento. La ley reconoce el derecho al consentimiento contenida tanto en el Convenio 169 de la OIT como el Convenio de Diversidad Biológica, es decir, el consentimiento sobre uso de recursos naturales ubicados en sus tierras y territorios, así como para el uso de conocimientos tradicionales, respectivamente.
Colombia aprobó en 2001, la Ley número 685, también conocida como el Código de Minas. En el Título III de la ley se establece un sistema de regímenes especiales en el que se incluye, de manera específica, un capítulo referido a grupos étnicos donde se desarrollan principios normativos y de garantía de derechos, tanto para las comunidades indígenas como para las comunidades negras. En este Código se reconoce la especial relación que tienen las comunidades con la tierra y desde esta premisa establece la prioridad de organizar el territorio en resguardo de esta relación, donde se acepta la consulta así como la prohibición del uso de las tierras con fines extractivos.
El 17 de mayo de 2005 se promulgó la nueva Ley de Hidrocarburos de Bolivia, Ley número 3058, donde se estipulo, en el capítulo I del título VII, los derechos a la consulta y participación de los pueblos campesinos, indígenas y originarios, y se hace referencia expresa al Convenio 169 de la OIT para garantizar el derecho a la consulta previa para los pueblos indígenas.
En Ecuador, el 19 de diciembre de 2002, fue publicado el decreto ejecutivo número 3401 que contiene el Reglamento de Consulta y Participación para la Realización de Actividades Hidrocarburiferas. El objeto de las consultas para los casos de los pueblos indígenas nacionales y afroecuatorianos tiene como fin recuperar los criterios y recomendaciones obtenidas en las mismas, la cual constituye información relevante que el organismo encargado de llevar a cabo las licitaciones deberá incluir en las bases de licitación entre otros. El desarrollo reglamentario de la consulta previa es más que un derecho de decisión propia sobre el uso de las tierras indígenas y una definición propia de la orientación del desarrollo de las mismas.
Perú promulgó el 23 de agosto de 2011 la “Ley de Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocida en el Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo”, cuyo objetivo es establecer el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta a los pueblos indígenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que le afecten directamente, donde se interpreta de conformidad con las obligaciones establecidas en el Convenio 169.
Como se establece en los párrafos anteriores, existe en el derecho comparado naciones que salvaguardan el derecho de los pueblos indígenas a la consulta con consentimiento, libre, previo e informado, en donde se estípula que el principio rector para normar la consulta con consentimiento, libre, previo e informado es de llegar a un acuerdo entre el gobierno y los pueblos indígenas.
El tópico de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público y la consulta con consentimiento libre, previo e informado es sumamente relevante porque salvaguarda los derechos colectivos de los pueblos indígenas. En este tenor, son derechos fundamentales e inherentes a la libre determinación que tienen los pueblos indígenas para poder conocer y determinar las acciones a seguir frente a asuntos legislativos y administrativos que se pretenda realizar dentro de sus tierras o territorios, incluso, cuando sean afectados directamente o indirectamente.
En suma, la presente iniciativa que reforma a los artículos de la Constitución rescata los derechos fundamentales tales como el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público y el de la consulta con consentimiento, libre, previo e informado. Iniciativa que tiene como base los argumentos de la propuesta presentada el día 11 de diciembre de 2007 por la Comisión de Asuntos Indígenas de la LX Legislatura.
Por tal motivo, se pone a consideración ante el pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa.
Argumentación
La Constitución, como norma máxima de México, contiene las aspiraciones y los principios fundamentales que nos definen y nos unen; que dirigen y ordenan la convivencia; que orientan los esfuerzos hacia un futuro de mayor prosperidad, democracia y justicia para todos los mexicanos.
Los principios esenciales del pacto constitucional son la soberanía, que sustenta la independencia y la unidad de la nación; la libertad, que se expresa en las garantías individuales y en los derechos humanos; la naturaleza republicana y representativa de la democracia; el pacto federal que enlaza a estados soberanos y municipios libres; los derechos sociales para lograr el bienestar común y la igualdad de oportunidades; la libertad de conciencia y el carácter laico de las instituciones.
Estos principios están vigentes, aunque no de forma integral para los pueblos indígenas, y se reafirman cotidianamente en el funcionamiento de la sociedad. Existe consenso nacional acerca de la situación de desigualdad y pobreza de la población indígena, la cual exige del país los mayores apoyos en todos los órdenes de la vida de la nación mexicana. Por ello, el respeto incondicional a los principios esenciales consagrados por la Constitución y la firme voluntad para ampliar y perfeccionar su funcionamiento, en beneficio también de los pueblos originarios de la nación, deben ser compromisos inquebrantables de los Poderes de la Unión.
En el año 2001, se aprobó la reforma constitucional al artículo 2º en materia de derechos y cultura indígena, que reitera la composición pluricultural de la nación y contempla derechos indígenas; sin embargo, ha sido insuficiente para responder a las demandas de los pueblos indígenas.
Vale la pena recordar que fue en los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígena, firmados el 16 de febrero de 1996, entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno federal (Acuerdos de San Andrés) y la iniciativa de la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa), donde comienza a usarse la expresión “pueblos indígenas como sujetos de derecho”, relacionándola con los derechos de los pueblos indígenas.
En estos Acuerdos de San Andrés, en el punto 2 de la parte denominada Nuevo Marco Jurídico del Documento Número 1, pronunciamiento conjunto que el gobierno federal y el EZLN suscribieron, se acordó que dichos acuerdos se enviarían a las instancias de debate y decisión nacional, donde se lee
“2. El reconocimiento en la legislación nacional de las comunidades como entidades de derecho público, el derecho a asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles”.
De igual manera, en el punto 4 del documento número 2, titulado “Propuestas conjuntas que el gobierno federal y el EZLN se comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional”, correspondientes al punto 1.4 de las Reglas de Procedimiento, se expresa
4. Se propone al Congreso de la Unión reconocer, en la legislación nacional, a las comunidades como entidades de derecho público, el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas.
Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles.
Con base en los documentos anteriores, la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso de la Unión elaboró una propuesta de reforma constitucional, misma que incluía una fracción IX en el artículo 115 constitucional, donde se proponía que dijera:
IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa. Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles.
Esta iniciativa finalmente se aprobó, pero modificando sustancialmente su contenido, al caracterizar a las comunidades indígenas como sujetos de interés público y no de derecho público.
Del uso que el derecho mexicano hace del vocablo “entidad”, se puede concluir que reconocer a las comunidades indígenas el carácter de “entidad de derecho público” significa que gozarán de personalidad jurídica, o bien que serán órganos de la administración pública, pero sin personalidad jurídica; pudiendo ejercer competencias de algún otro sujeto dotado de ella, como serían los pueblos indígenas.
Para determinar a cual hipótesis se refieren los acuerdos de San Andrés y la propuesta de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso de la Unión, que en el año 2001 el presidente de la república presentó como iniciativa de reforma, es necesario saber el propósito de reconocer a la comunidad como “entidad de derecho público”. En los dos documentos citados de los acuerdos de San Andrés, se establece que es con la finalidad de “asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena (...) a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles”.
Los Acuerdos de San Andrés contienen un conjunto de competencias para las comunidades indígenas, lo que permite afirmar que lo que las partes pactaron fue reconocer personalidad jurídica a las comunidades indígenas, con facultades distintas a las de los municipios en los que estuvieran incluidas. En otras palabras, reconocer a las comunidades como entidades de derecho público equivale a reconocerles personalidad jurídica, con facultades específicas derivadas de su condición de ser parte de un pueblo indígena; facultades que serán distintas a las de los municipios. El carácter de derecho público las convertiría en parte de la administración pública y como tal no tendrían necesidad de recurrir a algún otro órgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones.
Como bien se ve, la Constitución federal remite a las Constituciones Políticas de los estados de la república el reconocimiento que pudieran tener, pero no como entidades de derecho público sino de interés público.
De acuerdo con la doctrina jurídica, el interés público “es el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado”, mientras las características de las personas jurídicas colectivas de derecho público son “la existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes, voluntad común, que forman una personalidad jurídica distinta a la de sus integrantes, poseen una denominación o nombre; con domicilio y un ámbito geográfico de actuación; patrimonio propio y régimen jurídico específico”.
Hay que decir que, si bien la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no reconoce el carácter de sujetos de derecho público ni a los pueblos indígenas ni a las comunidades que los integran, tampoco prohíbe que las legislaturas de los estados le reconozcan ese carácter. Dado que la Constitución federal contiene garantías mínimas que pueden ampliar otras leyes, las legislaturas de los estados pueden dar ese reconocimiento.
Esta situación ha permitido a los estados de Oaxaca y San Luis Potosí reconocer, en sus respectivas Constituciones Políticas locales, a los pueblos indígenas el carácter de sujetos de derecho público. La primera lo hace en su artículo 16, declarando que “dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales”. Mientras, la segunda prescribe que “el Estado otorga a las comunidades indígenas la calidad de sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios”.
El carácter de derecho público convierte a los pueblos indígenas en parte de la administración pública y como tal no tendrían necesidad de recurrir a algún otro órgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones, son las facultades que se le reconocen las que les dan ese carácter y no la mención expresa que los tienen. En otras palabras, puede la Constitución federal o alguna de las estatales enunciar el carácter de “sujeto de derecho público” de los pueblos o comunidades indígenas, pero si no le reconoce u otorga facultades de esa naturaleza de poco sirve tal declaración. Aunque puede darse el caso contrario, que le otorgue las facultades sin que lo declare, caso este que sería correcto.
Si se revisa con atención la Constitución federal y las constituciones de los estados de la República Mexicana, se verá que, en varios casos, se les reconocen facultades de sujetos de derecho público, como cuando se les reconocen facultades para administrar justicia a través de sus propias autoridades, aplicando sus propios sistemas normativos, sin que ello entre en contradicción con la letra y espíritu de la Constitución.
En tal virtud es de reconocer que la expresión “sujetos de derecho público” se refiere a “entes” o “entidades” de derecho público, es decir, organismos que siendo o no personas morales, forman parte de la organización gubernamental en cualquiera de sus tres niveles y, por tanto, tienen reconocidas por ley determinadas competencias.
La expresión “pueblos indígenas como sujetos de derecho público”, se refiere a que se reconozca a los pueblos indígenas, a través de sus propias autoridades, el carácter de parte de los órganos de gobierno; para lo cual es necesario reconocerles determinadas facultades, mismas que deberían estar en la Constitución federal, aunque no necesariamente, si los pueblos se encuentran asentados en un solo estado, hipótesis que solamente por excepción se puede encontrar.
Si bien, los Acuerdos de San Andrés contienen la obligación de reconocer a las comunidades indígenas como entidades de derecho público, bien vale la pena que esta LX Legislatura pase a la historia como la legislatura que hizo posible que tal reconocimiento se hiciera en la propia Constitución para los pueblos indígenas, que es a quien la Constitución federal debe reconocer como sujetos de derecho y facultar a las comunidades indígenas para que lo ejerzan.
Por esta razón, el desglose de las facultades conferidas a los pueblos indígenas a través de sus comunidades, en tanto sujetos de derecho público, que no fueron incluidas en la reforma constitucional del 2001, se deben reconocer en la fracción IX del artículo 115 de la Constitución; tal y como se propone nuevamente en esta iniciativa, tomando como base los acuerdos de San Andrés y la iniciativa de la Cocopa, que fue mutilada en este aspecto, dejando con ello inconclusa una importante asignatura que aún queda pendiente de resolver.
El relator especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas de las Naciones Unidas, el doctor Rodolfo Stavenhagen, visitó oficialmente México, del 1 al 18 de junio de 2003, en el informe de dicha misión, presentado ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU), hizo recomendaciones en el tema de legislación constitucional, en los términos siguientes:
El relator especial recomienda que el gobierno de México (...) revise la reforma constitucional de 2001 para lograr la paz en Chiapas y satisfacer la demanda de los pueblos indígenas por el reconocimiento y respeto de sus derechos humanos.
64. El relator especial recomienda al Congreso de la Unión reabrir el debate sobre la reforma constitucional en materia indígena con el objeto de establecer claramente todos los derechos fundamentales de los pueblos indígenas de acuerdo a la legislación internacional vigente y con apego a los principios firmados en los Acuerdos de San Andrés.
Esta situación y proceso no se han restringido al espacio nacional. En el marco de la Organización de las Naciones Unidas, durante tres décadas se discutió el tema del reconocimiento internacional de los derechos integrales de los pueblos indígenas. En esa discusión entre representantes de gobiernos y pueblos y comunidades indígenas que participaron activamente en este proceso y cuyos resultados fueron formalmente aceptados por la propia Asamblea General de la ONU el pasado 13 de septiembre de 2007, cuando se aprobó por la inmensa mayoría de los miembros del máximo organismo multilateral la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
El Congreso de la Unión dio la bienvenida, el pasado 18 de septiembre de 2007, a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, mediante la aprobación de un punto de acuerdo, en el que se solicita al Poder Ejecutivo y a todas sus instituciones, que implante las acciones necesarias institucionales, a fin de que los compromisos adquiridos en la adopción de esta declaración cobren vigencia y sean parte de la política pública de estado, en beneficio de los pueblos indígenas de México. De la misma manera, solicitó a los partidos políticos, representados en el Congreso de la Unión que, en el marco de la reforma del estado, apoyen las propuestas de reforma constitucional en materia indígena, con el propósito de armonizar la legislación nacional con las bases normativas establecidas en la declaración, así como hacer una amplia difusión de la misma.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas afirma que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás pueblos, y reconoce, al mismo tiempo, el derecho de todos los pueblos a ser diferentes, a considerarse a sí mismos diferentes y a ser respetados como tales.
Entre los avances más destacables, pero no únicos, que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas contiene, están los siguientes temas:
Se reconoce el disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. Asimismo se reconoce que los pueblos indígenas que son libres e iguales a todos los demás pueblos y personas. Y tienen derecho a vivir en libertad, paz y seguridad como pueblos distintos.
En el párrafo preambular de la misma declaración se dice que
Afirmando que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás pueblos y reconociendo al mismo tiempo el derecho de todos los pueblos a ser diferentes, a considerarse a sí mismos diferentes a ser respetados como tales.
Y en los artículos de la misma declaración se dispone específicamente que
Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos. (Artículo 1).
Los pueblos y las personas indígenas son libres e iguales a todos los demás pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto de ninguna discriminación en el ejercicio de sus derechos que esté fundada, en particular, en su origen o identidad indígena (artículo 2).
Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo de vivir en libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no serán sometidos a ningún acto de genocidio ni a ningún otro acto de violencia, incluido el traslado forzado de niños del grupo a otro grupo. (Fracción 2 del artículo 7).
En tanto que, para sustentar la propuesta para reconocerle a los pueblos indígenas el derecho de consulta con consentimiento libre, previo e informado, esta Declaración señala que:
Los pueblos indígenas deben ser consultados para obtener su consentimiento libre, previo e informado. Tienen derecho a revitalizar sus historias, idiomas, tradiciones orales, etcétera. Debe garantizarse que se puedan entender y hacerse entender en sus actuaciones políticas, jurídicas y administrativas. Controlar sus propias instituciones docentes. Derecho a la educación en todos niveles y formas, en su cultura e idioma. Derecho a la tierra, territorios y recursos.
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado (artículo 19).
Artículo 13 de la Declaración:
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a revitalizar, utilizar, fomentar y transmitir a las generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofías, sistemas de escritura y literaturas, y a atribuir nombres a sus comunidades, lugares y personas y mantenerlos.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar la protección de ese derecho y también para asegurar que los pueblos indígenas puedan entender y hacerse entender en las actuaciones políticas, jurídicas y administrativas, proporcionando para ello, cuando sea necesario, servicios de interpretación u otros medios adecuados.
Artículo 14 de la Declaración:
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlar sus sistemas e instituciones docentes que impartan educación en sus propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturales de enseñanza y aprendizaje.
2. Las personas indígenas, en particular los niños indígenas, tienen derecho a todos los niveles y formas de educación del Estado sin discriminación.
En el arduo trabajo de construcción de consensos entre los miembros de la comunidad internacional, la delegación del gobierno mexicano y los representantes de pueblos indígenas de nuestro país, jugaron un papel importante que sin duda alguna refleja la buena voluntad política para avanzar tanto en el terreno del derecho internacional, como en nuestro marco jurídico interno.
Este valioso instrumento internacional de la ONU se suma a otros convenios previos relativos a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, entre los que destaca el Convenio 169 de la OIT, pero sobre todo, ha sentado las bases y orientaciones, para mejorar y armonizar las normas nacionales con las orientaciones alcanzadas en el derecho internacional.
En materia internacional, México debe ser congruente con los instrumentos y tratados internacionales que han suscrito. En 1990, el Senado de la República ratificó el Convenio Número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, 1989, de la Organización Internacional del Trabajo, de la Organización de las Naciones Unidas, el cual tiene vigencia desde el 6 de septiembre de 1991. Pero en México no se han realizado las reformas asumidas en dicho convenio.
Resulta conveniente recordar que el artículo 2o. del Convenio número 169 de la OIT establece:
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y garantizar el respeto de su integridad.
2. Esta acción deberá incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.
En el mismo sentido, existen en otros instrumentos jurídicos de carácter internacional que México ha suscrito y ratificado tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; apreciándose que ambos Pactos comparten una redacción común referente al reconocimiento del carácter de los pueblos indígenas en tanto pueblo con derecho de libre determinación, cuyo texto a la letra dice
Parte I
Artículo 1
1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
3. Los estados parte en el presente pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.
A nivel regional, la Organización de Estados Americanos (OEA), ha creado el Grupo de Trabajo Encargado de Elaborar el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que en su décima reunión de negociaciones para la búsqueda de consensos, celebrada del 23 al 27 de abril del 2007, aprobaron el artículo IX, en el que se especifica:
Los estados reconocerán plenamente la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, respetando las formas de organización indígenas y promoviendo los derechos reconocidos en esta declaración.
El enfoque de las propuestas contenidas en esta iniciativa está sustentado en la realidad y circunstancia de los pueblos indígenas, así como en el cabal ejercicio de la soberanía nacional, y es congruente con la letra y el espíritu de la Declaración de la ONU y otros instrumentos jurídicos de carácter internacional sobre los derechos de los pueblos indígenas, y propone alternativas para los mexicanos indígenas.
Para ser congruentes, los pueblos indígenas han participado de forma decisiva en los grandes movimientos históricos que definieron y ratificaron los principios de la Constitución, han demostrado que su participación actual es fundamental para la construcción de un Estado fuerte y respetuoso de la diversidad cultural; por lo tanto, son dignos acreedores a ser reconocidos como sujetos de derecho público, lo que debe constituirse en la máxima norma.
La presente iniciativa incorpora a la norma constitucional las orientaciones que México ha apoyado y votado favorablemente en el seno de las Naciones Unidas, y hace eco de la pluralidad de ideas expresadas en los muchos foros internacionales y nacionales en los que se han analizado y debatido los derechos indígenas. De todas las demandas y propuestas presentadas en estos foros destaca el reconocimiento como sujetos de derecho público para los pueblos indígenas y el consentimiento libre, previo e informado.
Quienes levantaron su voz en estos foros piden que los pueblos y comunidades indígenas tengan voz para luchar contra la violación de sus derechos fundamentales, por ello las comunidades indígenas requieren espacios de derecho público en el que puedan decidir su desarrollo, reclamar recursos para tal propósito, y desarrollar acciones para elevar sus niveles de vida.
El texto del tercer párrafo del artículo 2o. constitucional se modifica, con la finalidad de que se reconozca a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público, a fin de que se les reconozca como parte de la organización del Estado, ya que en la reforma de 2001 solo les dieron el estatus jurídico de “entidades de interés público”. Esto trae como consecuencia el marginal trato de “entidades” que el estado debe proteger. En tal virtud, debe derogarse el segundo párrafo de la fracción VIII de apartado A, porque esta parte contradice el espíritu y letra de esta iniciativa, ya que en su redacción actual, en ella se reconoce a los pueblos indígenas como entidades de interés público, que es limitativo del planteamiento que proponemos en esta iniciativa, donde proponemos que los pueblos indígenas sean reconocidos como sujetos de derecho público. Asimismo, se desglosan las facultades que deben de tener los pueblos y comunidades indígenas en la nueva fracción IX del apartado B, que proponemos en esta iniciativa.
Pero si se aprueba la propuesta de la presente iniciativa, de considerar a los pueblos y comunidades indígenas como “sujetos de derecho público”, éstos se constituirían en la estructura organizativa que forma parte del estado, con derechos a los que corresponde un deber correlativo ante los mismos. De ahí la importancia que tiene la inclusión de los pueblos indígenas en una nación pluricultural de la que actualmente se sienten excluidos.
Es conveniente aclarar que el último párrafo del apartado A del artículo 2o. constitucional contradice el espíritu mismo del sujeto de derecho público que se plantea en esta iniciativa, al señalar a las comunidades y pueblos indígenas como entidades de interés público.
De no llevarse a cabo las modificaciones constitucionales propuestas, se estará contradiciendo el contenido del artículo 2 de la Constitución, que a la letra dice: “La nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”. La pregunta es, ¿cómo se puede dar esta acepción, si jurídicamente sólo se les reconoce como “entidades de interés público”? y más aún, ¿cómo armonizar la composición pluricultural de un país en donde los pueblos que lo conforman no cuentan con el reconocimiento de “sujetos de derecho público”?
En cuanto a reconocer el derecho de consulta con consentimiento libre previo e informado, se proponen las modificaciones constitucionales en el apartado B del artículo 2o. constitucional, se modifica su primer párrafo y se introduce un segundo párrafo, modificándose el último párrafo del apartado B, y se introduce un tercer párrafo del apartado A del artículo 26 constitucional, ello con el objetivo de que se garantice el derecho de consulta a los pueblos y comunidades indígenas cuando se pretenda afectar su estilo de vida en cualquiera de sus formas.
Otro objetivo de esta propuesta es salvaguardar, de una manera más integral, los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, por lo tanto, estimamos procedente incluir en el proyecto de la presente ley, la figura jurídica de consentimiento libre, previo e informado, ampliamente discutido en los foros internacionales. Por ello señalamos la importancia del consentimiento previo de los pueblos y comunidades indígenas, fundamentado y dado libremente en los instrumentos jurídicos internacionales y nacionales en el ámbito del derecho internacional en materia de derechos humanos, en los cuales se reconoce este principio.
El Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales, de 1989, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) hace referencia al principio del consentimiento fundamentado y dado libremente en el contexto del traslado de pueblos indígenas desde sus tierras, que se aborda en su artículo 16. En los artículos 6, 7 y 15, el convenio trata de asegurar que los Estados hagan todo lo posible para consultar plenamente con los pueblos indígenas las cuestiones relativas al desarrollo, las tierras y los recursos.
En la actualidad, el proyecto de Declaración Americana Sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas de la Organización de los Estados Americanos (OEA) dispone que los pueblos indígenas tienen el derecho a determinar y elaborar prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras, territorios y otros recursos, incluso el derecho a pedir que los Estados obtengan su consentimiento libre e informado antes de aprobar proyecto alguno que afecte a sus tierras, territorios y otros recursos, en especial en lo relacionado con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, acuíferos u otros.
Varios comités de las Naciones Unidas han hecho referencia al principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente en sus observaciones finales y recomendaciones generales. En su Recomendación General número XXIII, relativa a los derechos de los pueblos indígenas, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial exhorta a los Estados a que “garanticen que los miembros de los pueblos indígenas gocen de derechos iguales con respecto a su participación efectiva en la vida pública y que no se adopte decisión alguna directamente relacionada con sus derechos e intereses sin su consentimiento informado”.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos considera que los instrumentos jurídicos interamericanos en materia de derechos humanos comprenden la adopción de “medidas especiales para garantizar el reconocimiento del interés particular y colectivo que los pueblos indígenas tienen en la ocupación y el uso de sus tierras y recursos tradicionales y su derecho a no ser privados de este interés excepto con un previo consentimiento plenamente informado, en condiciones de equidad y previa justa compensación”.
El principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente es central en lo que atañe al ejercicio por los pueblos indígenas de su derecho a la libre determinación respecto a las intervenciones que afecten a sus tierras, territorios y recursos naturales. Las normas sustantivas y de procedimiento que constituyen la base del consentimiento previo fundamentado y dado libremente, facultan a los pueblos indígenas a adoptar de modo activo decisiones sobre su desarrollo económico, social y cultural, en particular en relación con las iniciativas de desarrollo propuestas por los Estados u otras entidades externas en sus tierras y territorios ancestrales.
Desde un punto de vista sustantivo, el principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente reconoce los derechos inherentes y primigenios de los pueblos indígenas a sus tierras y recursos y respeta su autoridad legítima a exigir que los terceros entren en relaciones respetuosas y en igualdad con ellos para que:
a) Los pueblos indígenas no se sientan coartados, presionados ni intimidados en sus decisiones sobre el desarrollo;
b) Su consentimiento sea solicitado y dado libremente con anterioridad al inicio de las actividades de desarrollo;
c) Los pueblos indígenas tengan una información completa del alcance y las repercusiones sobre sus terrenos, recursos y bienestar de las actividades de desarrollo propuestas;
d) Su decisión de dar o denegar el consentimiento respecto a las actividades de desarrollo que los afecten, sea aceptada y respetada.
Señalamos la necesidad de obtener el consentimiento previo fundamentado y dado libremente de las comunidades indígenas afectadas por los proyectos de desarrollo basados en las normas de los instrumentos legislativos sobre derechos humanos que garantizan a todos los pueblos el derecho a participar en los procesos de adopción de decisiones y a dar su consentimiento en ellos, así como el derecho a determinar libremente su propio desarrollo. El principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente no debe considerase como una concesión de los gobiernos que otorgue un trato especial a comunidades vulnerables; más bien, se aplica a todos los casos en que haya terceros que propongan proyectos de desarrollo específicos que tengan repercusiones sobre las comunidades indígenas.
El principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente abarca los conceptos básicos de “dado libremente”, “previo”, “fundamentado” y “consentimiento”, que deben ser interpretados a fin de poder hacerlo efectivo:
Dado libremente. Constituye uno de los principios generales del derecho que el consentimiento no es válido si se obtiene mediante coerción o manipulación. Aunque no hay medida legislativa alguna que garantice que el consentimiento sea dado libremente, sí que es necesario establecer mecanismos para verificar que esto se haya producido.
Previo. Para tener validez, el consentimiento fundamentado debe obtenerse suficientemente antes de que el Estado o terceros autoricen el inicio de cualquier actividad que afecte a las comunidades y pueblos indígenas y a sus tierras, territorios y recursos.
Fundamentado. Un procedimiento basado en el principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente debe incluir la consulta a los pueblos indígenas y la participación de éstos, lo que incluye la divulgación plena y exacta, desde el punto de vista jurídico, de información sobre la actividad propuesta, en una forma que sea a la vez accesible y comprensible para los pueblos o comunidades indígenas afectados.
Consentimiento. Entraña la consulta sobre todos los aspectos de la evaluación, planificación, ejecución, supervisión y conclusión de un proyecto y una participación válida en esos aspectos. De hecho, la consulta y la participación válida son componentes fundamentales del proceso de consentimiento. También puede haber negociaciones para llegar a un acuerdo sobre la propuesta en su conjunto, sobre determinados componentes de ella o sobre las condiciones que pueden estar vinculadas a la aplicación efectiva del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente. En todo momento, los pueblos indígenas tienen derecho a participar mediante sus propios representantes libremente elegidos y a indicar las personas, comunidades u otras entidades que puedan requerir la adopción de medidas especiales con respecto a las consultas y la participación.
Sometemos al Constituyente Permanente las adecuaciones constitucionales necesarias para una nueva relación entre los pueblos indígenas, la sociedad y el Estado. Esta nueva relación parte de la convicción de existe una nueva situación nacional y local para los pueblos indígenas, que sólo podrá arraigar y culminar con la participación de los propios indígenas y la sociedad en su conjunto, en el marco de una profunda reforma del Estado. Consideramos que esta soberanía parte del principio jurídico fundamental de la igualdad de todos los mexicanos ante la ley y los órganos jurisdiccionales, respetando el principio de que la nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas.
La iniciativa propone el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público y el derecho de consulta con consentimiento libre, previo e informado y con ello el derecho para que las comunidades decidan por ellas mismas su organización social, con plena libertad en lo que respecta a sus asuntos internos, sin más limitación que el respeto a las otras formas igualmente libres y legítimas de organización interna en un estado de derecho.
Confiamos, asimismo, en que esta soberanía, que representa a todos los mexicanos, resolverá que es oportuno y corresponde con el interés superior de la nación analizar y, en su caso, aprobar las reformas para consagrar los derechos indígenas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y otorgarles vigencia de inmediato.
En este orden de ideas, estimamos procedente modificar la redacción del primer párrafo del apartado B del artículo 2o. fracción I, así como adicionar un nuevo párrafo a la fracción IX, y cuarto párrafo en el apartado A del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con la presente iniciativa de reformas a los artículos 2o., 26 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, proponemos “el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público”, y su derecho de consulta garantizando el “consentimiento libre, previo e informado”.
Fundamento Legal
Con base en los argumentos anteriormente expuestos y con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de:
Decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado indígena nahua Carlos de Jesús Alejandro del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
Artículo Único. Se reforma el artículo 2o. introduciendo un cuarto párrafo y se recorre el párrafo cuarto para ser el quinto y sexto párrafos modificados respectivamente; se modifica el primer párrafo del apartado A y se deroga el último párrafo de este mismo apartado A se modifica el primer párrafo del apartado B y se introduce un segundo párrafo y se recorre el siguiente párrafo para quedar en ese mismo orden y se modifica la fracción I del mismo el apartado B; y se adiciona un tercer párrafo en el apartado A del artículo 26 y se recorren los demás en el mismo orden; y se adiciona la fracción IX con dos párrafos, del artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 2o. La nación mexicana es única e indivisible.
...
Esta Constitución reconoce que los pueblos indígenas son libres e iguales a todos los demás pueblos, y son sujetos de derecho público. El Estado reconoce plenamente la personalidad jurídica de los pueblos y comunidades indígenas y respeta sus propias formas de organización.
Son comunidades integrantes de un pueblo indígena aquéllas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus sistemas normativos.
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. Las leyes federales, las constituciones y las leyes de los estados establecerán los procedimientos para el ejercicio de los derechos que esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades indígenas.
A. Esta Constitución reconoce a los pueblos indígenas y garantiza su derecho a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para
I. a VIII. ...
... Se deroga el último párrafo de este apartado A.
B. La federación, los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los pueblos indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas, y su derecho al desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
El Estado, en sus distintos niveles y ámbitos, deberá consultar y consensuar con los pueblos indígenas todos aquellos asuntos que les atañen, mediante sus procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, garantizando su derecho de consulta con consentimiento libre, previo e informado.
...
I. Impulsar el desarrollo de los pueblos indígenas con el propósito de fortalecer sus economías y mejorar sus condiciones de vida, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación y consentimiento libre, previo e informado de los pueblos y comunidades indígenas.
II. a IX. ...
Articulo 26
A...
...
La legislación correspondiente establecerá los mecanismos necesarios para que, en los planes y programas de desarrollo, se tomen en cuenta a las comunidades y pueblos indígenas en sus necesidades y sus especificidades culturales a través de la consulta y consenso, garantizando su derecho al consentimiento, libre, previo e informado. El Estado les garantizará su acceso equitativo a la distribución de la riqueza nacional.
Artículo 115. ...
I. a VIII. ...
IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa.
Las comunidades indígenas y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones como pueblos. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la legislación reglamentaria para hacer cumplir lo dispuesto en el presente Decreto, a más tardar en un año contando a partir de la entrada en vigor del mismo.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputado Carlos de Jesús Alejandro (rúbrica)
Que reforma el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Lourdes Adriana López Moreno, del Grupo Parlamentario del PVEM
Planteamiento del problema
Uno de los sectores más importantes para favorecer el crecimiento y desarrollo del país es el energético. Por ello, el Programa Sectorial de Energía se define como uno de los objetivos equilibrar el portafolio de fuentes primarias de energía, lo cual es una vía para incrementar la seguridad consistente en balancear la utilización de fuentes primarias, promoviendo el uso sustentable de los recursos naturales.
Una de estas fuentes primarias el la generación de energía eléctrica a partir del aprovechamiento del agua, ya sea por las hidroeléctricas o su vapor por medio de las termoeléctricas. Reconociendo que un elemento importante de sustentabilidad para la producción hidroeléctrica y las industria cuyo insumo es el agua, es contar con cuencas saludables, una cobertura forestal y conservación de suelos que permita mayor infiltración y captación de agua en las cuencas que tienen mayor valor por su aporte y la infraestructura eléctrica.
Los ríos y arroyos constituyen una red hidrográfica de 633 kilómetros por ellos fluye 87 por ciento del escurrimiento principal cubriendo 65 por ciento del territorio nacional; sin embargo, dos tercios del escurrimiento superficial pertenecen a 7 ríos Grijalva-Usumacinta, Papaloapan, Coatzacoalcos, Balsas, Pánuco, Santiago y Tonalá, a la vez que sus cuencas representan 22 por ciento de la superficie de nuestro país.
De los 653 acuíferos del país, 100 de ellos se encuentran sobre explotados la reversión de la degradación sólo se logra mediante la implementación de programas y proyectos dentro de estas zonas, que además representan un aporte importante como insumos en sectores como el eléctrico, podemos decir que la recaudación por concepto de estos derechos por uso y aprovechamiento de agua a 2009 ascendió a 10 mil 716 millones de pesos, de los cuales mil 938.5 correspondieron a aguas nacionales.
Por ello, esta reforma busca que una parte de estos ingresos se destine al financiamiento de los programas de conservación y restauración de la cuenca o el pago por servicios ambientales hidrológicos.
Adicionalmente, se busca fortalecer la implantación y ejecución de programas y proyectos de restauración de suelos, conservación de la cobertura forestal y reforestación en las cuencas con mayores índices de degradación o más importantes para los diversos sectores industriales entre los que destacamos el energético.
Argumentación
El crecimiento demográfico y económico de las naciones constituye causa directa para el aumento en la demanda y consumo de bienes y servicios. Esta demanda obliga a generar una mayor presión en los recursos naturales de los cuales se obtienen los insumos necesarios para el crecimiento de la economía y la garantía de ofrecer bienes y servicios a la población.
Los recursos naturales son eje toral. Por ello, la economía de los recursos naturales ha incorporado a la sustentabilidad en su manejo. Esta perspectiva de “desarrollo sustentable”, fue promovida dentro de la Comisión de Brundtland sobre medio ambiente y desarrollo durante la segunda mitad de la década de los ochentas definiéndose como un proceso que: “satisface las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”,1 lo cual modificó el enfoque sobre la explotación de los recursos naturales.
México ha incorporado en su marco jurídico a la sustentabilidad dentro del artículo 25 de la Carta Magna en el que determina que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable. Con ese principio de sustentabilidad y conservación de los recursos naturales se han orientado la Planeación Nacional del Desarrollo, en la cual se busca como premisa básica el desarrollo sustentable.
Uno de los sectores más importantes para favorecer el crecimiento y desarrollo del país es el energético. La visión 2030 para este sector es que opere con políticas públicas y un marco fiscal, laboral y regulatorio que permita contar con una oferta diversificada, suficiente, continua, de alta calidad y aprecios competitivos; maximizando la renta energética, asegurando al mismo tiempo un desarrollo sostenible en términos económicos, sociales y ambientales.
Así también, el Programa Sectorial de Energía se define como uno de los objetivos equilibrar el portafolio de fuentes primarias de energía, lo cual es una vía para incrementar la seguridad consistente en balancear la utilización de fuentes primarias, promoviendo el uso sustentable de los recursos naturales.
Para garantizar la estabilidad, calidad y seguridad en el abastecimiento de electricidad se requiere equilibrar el portafolio de generación con distintas tecnologías y fuentes primarias, que incorporen el riesgo por disponibilidad, dependencia sobre importaciones, volatilidad de precios, así como los costos ambientales asociados.
Los pronósticos del sector muestran que la demanda eléctrica irá en aumento, sin embargo ante la problemática ambiental mundial y los efectos del cambio climático, se está impulsando la diversificación fuentes primarias para la producción eléctrica, con una tendencia a disminuir su producción basada en combustibles fósiles, la cual actualmente oscila entre 60 por ciento.
La presente iniciativa de reforma tiene como objeto fortalecer las acciones y proyectos de conservación de las cuencas, reconociendo el valor que tienen mediante los servicios ambientales hidrológicos que prestan para proveer el agua como insumo de la producción eléctrica. Cabe resaltar que actualmente el aporte de esta fuente primaria es de sólo 11 por ciento de la producción eléctrica.
Debemos reconocer que un elemento importante de sustentabilidad para la producción hidroeléctrica y las industria cuyo insumo es el agua, es contar con cuencas saludables, una cobertura forestal y conservación de suelos que permita mayor infiltración y captación de agua en las cuencas que tienen mayor valor por su aporte y la infraestructura eléctrica establecida en ellas.
Esta conservación y reversión de la degradación solo se logra mediante la implementación de programas y proyectos dentro de estas zonas. No obstante la carga presupuestal que esto conlleva, se ha planteado como un impedimento para la preservación de estos ecosistemas, por lo cual se hace el planteamiento de evaluar todos y cada uno de los escenarios que permitan una mayor obtención de recursos económicos mediante la internalización de un costo adicional durante el proceso de producción de esta energía, con el objeto de que dicho costo se oriente a programas o proyectos de conservación primordialmente dentro de las cuencas.
Baste señalar que el agua dentro de los procesos de producción eléctrica no solo se utiliza en las hidroeléctricas sino también en las termoeléctricas y geotermoeléctricas. Ese uso del agua origina el pago de un derecho al amparo de la Ley Federal de Derechos, este pago representa ingresos a la Federación los cuales en 2006 ascendieron a mil 61.8 millones de pesos, de los que la aportación por el uso en centrales hidroeléctricas fue de 33 por ciento siendo la cifra más representativa el pago del derecho en las centrales termoeléctricas con 66.52 por ciento.
Se busca que una parte de estos ingresos se destine al financiamiento de los programas de conservación y restauración de la cuenca o el pago por servicios ambientales hidrológicos.
La implantación del pago por servicios ambientales, tiene un referente en el país desde 2003, en casos como servicios hidrológicos, conservación de la biodiversidad y captura de carbono, haciendo partícipes a los dueños de bosques (pequeños propietarios, comunidades y ejidos), lo que ha permitido reducir a la mitad la tasa anual de deforestación, proteger las cuencas hidrográficas y los bosques de nubes, así como evitar la emisión de 3.2 millones de toneladas de dióxido de carbono, según un reporte de la Comisión Nacional Forestal.
Es importante distinguir conceptualmente un servicio ambiental de un bien ambiental. “El servicio es una prestación que satisface a otro, es intangible. Un servicio adquiere la categoría de bien cuando hay otro que lo recibe (un beneficiario)”.2 En el sentido jurídico, un servicio ambiental es la prestación que otorgan los ecosistemas en beneficio del hombre no consistente en la producción de un bien material,3 y el bien ambiental, es la prestación de los ecosistemas en beneficio del hombre consistente en la producción de bienes materiales.4
El programa para el Pago por Servicios Ambientales fue creado como un incentivo económico para los dueños de los terrenos forestales donde se generan estos servicios, con la finalidad de compensar por los costos de conservación y por los gastos en que incurren al realizar prácticas de buen manejo del territorio. De esta forma, el programa asegura que los dueños de los bosques reciban una compensación económica, creando así los incentivos para conservar los bosques, asegurar la provisión de servicios y desincentivar la tala para destinar la tierra a otros usos productivos.5
El esquema de pago por servicios ambientales brinda la oportunidad de impulsar la conservación de los ecosistemas y mantener su productividad, creando un vínculo de coordinación y cooperación entre las autoridades y los legítimos propietarios o poseedores de los bosques. Adicionalmente se busca fortalecer la implementación y ejecución de programas y proyectos de restauración de suelos, conservación de la cobertura forestal y reforestación en las cuencas con mayores índices de degradación o más importantes para los diversos sectores industriales entre los que destacamos el energético.
El impulso de estos programas se plantea que provenga de aumentar los recursos destinados al Fondo Forestal Mexicano, proviniendo estos de los ingresos que tiene la Federación por concepto del pago de derechos por uso y explotación del agua, al respecto se debe señalar que la Comisión Nacional del Agua lleva a cabo el cobro de derechos por conceptos de explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales; uso de cuerpos receptores; extracción de materiales; suministro de agua en bloque a centros urbanos e industriales y servicio de riego.
La recaudación por concepto de estos derechos a 2009 ascendió a 10 mil 716 millones de pesos, de los cuales mil 938.5 correspondieron a uso o aprovechamiento de aguas nacionales; sin embargo, los RHA con mayor recaudación fueron VI Río Bravo, VIII Lerma-Santiago-Pacífico y XIII Aguas del Valle de México.
Según los volúmenes declarados para el pago de derechos por uso de agua en producción hidroeléctrica la mayor cantidad corresponde a la RHA Frontera Sur con 64 mil 305 hectómetros cúbicos, casi 50 por ciento de los 136 mil 85 hectómetros cúbicos que para 2009 representaron el total nacional.
Debido a ese universo de recaudación en la presente iniciativa de reforma se propone modificar el último párrafo del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, para aumentar de 300 a 600 millones de pesos los montos destinados al programa pago por servicios ambientales.
Ciertos casos en el país pueden ser referentes, como el de la sierra de Zapalinamé, Saltillo, Coahuila, ésta se ubica en el sureste del estado, entre Saltillo y Arteaga, se eleva una pequeña ramificación de la Sierra Madre Oriental. Esta ramificación es formada por un macizo montañoso compuesto de varias capas de corteza terrestre, fuertemente unidas y fracturadas, con una topografía muy accidentada y perfiles cortados en orientación este-oeste, la cual es llamada Sierra de Zapalinamé.6
La zona cobra relevante importancia por albergar una vasta diversidad de especies de flora y fauna, y por ser principal proveedor de agua en el estado gracias a la capacidad de sus mantos acuíferos y montañas. No obstante se enfrenta a importantes amenazas como: la invasión de mancha urbana, sobreexplotación del acuífero, cambio de uso de suelo, cambios forestales a agrícolas, contaminación, entre otras. Tal es el caso que el 15 de octubre de 1996, la sierra de Zapalinamé se decretó “zona sujeta a conservación ecológica” por el gobierno de Coahuila; otorgando a la UAAAN la encomienda de elaborar el Programa de Manejo y a Profauna, AC, su administración y operación.7
Con objeto de conservar esta sierra el 31 de octubre de 1996, se da el Convenio de Operación del Área Natural Protegida otorgado a Profauna, AC, que un año después se le otorga la operación para posteriormente en septiembre de 1998 la UAAAN entrega el Primer Programa de Manejo.8
En 2002, Profauna inició con el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, A.C. y la Fundación Gonzalo Río Arronte, un programa basado en recaudación voluntaria llamado “Por una razón de peso”. En este programa se invita a la población a donar un peso (al momento de pagar el recibo de agua) para que Profauna lo utilice en la realización de trabajos de conservación en la sierra de Zapalinamé.9
De acuerdo con los datos más recientes emitidos por Profauna, a 2010 los ingresos para la conservación de la sierra de Zapalinamé se componen de la siguiente manera: 3 838 361.27 millones de pesos de proyectos específicos, 2 295 436.54 millones de pesos de Operación ZSCE, resultando un total de 6 133 797.81 millones de pesos.
Éste es un ejemplo del interés existente por la conservación y la participación activa que tiene las organizaciones no gubernamentales. A nivel nacional existen cada día mas organizaciones interesadas en ingresar o impulsar este tipo de programas como Pronatura, AC, Profauna, o fondos como el Fondo de Conservación El Triunfo, quienes trabajan de forma vinculada con instancias del gobierno federal dedicada a la conservación; sin embrago, los recursos que se obtengan deben formar parte de políticas públicas focalizadas a resolver problemas en concreto y atender la degradación que sufren zonas o cuencas determinadas como prioritarias, considerando además su grado de aportación a las actividades económicas e industriales.
Por ello y tomando como sustento los principales usos y aprovechamientos del agua es que se plantea direccionar los recursos provenientes del cobro de derechos por uso y aprovechamiento del agua, como se ha mencionado las cuencas en las que se aprovechan los mayores volúmenes son en consecuencia las que aportan mayor cantidad del recurso hídrico como la del balsas o el Grijalva, razón por la que resulta importante conservar y restaurar dichas cuencas.
Adicionalmente, en el norte del país resulta de vital importancia el cuidado de los acuíferos, por lo que contar con cuencas bien conservadas y saludables aumenta los niveles de infiltración en los acuíferos y por consecuencia su disponibilidad para los principales usos.
La implantación de la presente reforma permitirá dotar al sector forestal de mayores recursos para seguir estableciendo diversos mecanismos de financiamiento a programas de pago por servicios ambientales y proyectos de conservación y restauración en cuencas prioritarias de conformidad con el texto propuesto en la reforma.
El principal objetivo es transferir recursos a fondos regionales o la firma de proyectos como el de de conservación y restauración de cuencas como la del río Grijalva, donde existe convenio de coordinación celebrado entre los gobiernos de Chiapas y federal a través de la Comisión Nacional Forestal y está dirigido a la cuenca en particular.10
Debemos impulsar instrumentos que nos permitan realizar un trabajo vinculado entre los 3 ordenes de gobierno, la ciudadanía y las organizaciones no gubernamentales, el problema del abasto y perdida de los recursos hídricos es grave de acuerdo con los trabajos realizados por la Comisión Nacional del Agua, en su publicación Las estadísticas del agua en México 2011, el país tiene una recepción de 1,489 miles de millones de metros cúbicos de agua en forma de precipitación.
De esa agua, se estima que 73.1 por ciento se evapotranspira y regresa a la atmósfera, 22.1 escurre por los ríos o arroyos, y el restante 4.8 por ciento se filtra al subsuelo de forma natural y recarga los acuíferos.
No obstante, de los 653 acuíferos del país, 100 de ellos se encuentran sobreexplotados primordialmente en las regiones hidrológico administrativas Lerma-Santiago-Pacífico y Cuencas Centrales del Norte, siendo las que tiene la mayor recarga la de frontera sur y península de Yucatán, esta iniciativa identifica oportunidades normativas para impulsar el desarrollo del pago por servicios ambientales, así como la conservación y restauración de las cuencas que más beneficios aportan en el país.
La presente reforma es totalmente congruente con la tendencia de conservación y fortalecimiento de los programas de pago por servicios ambientales y los ordenamientos legales vigentes, ya que el artículo 30 de la Ley General de Cambio Climático que en próximos meses entrará en vigor establece:
Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, implementarán acciones para la adaptación conforme a las disposiciones siguientes:
I. a XII. ...
XIII. Impulsar el cobro de derechos y establecimiento de sistemas tarifarios por los usos de agua que incorporen el pago por los servicios ambientales hidrológicos que proporcionan los ecosistemas a fin de destinarlo a la conservación de los mismos;
...
Fundamento legal
Por lo expuesto y fundado en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos
Artículo Único. Se reforma el tercer párrafo del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:
Artículo 223. ...
A. ...
I. a IX. ...
...
De los ingresos que se obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por usuarios distintos de los municipales y organismos operadores de los mismos, 600 millones de pesos tendrán destino específico para el Fondo Forestal Mexicano para el desarrollo y operación de Programas de Pago por Servicios Ambientales de los cuales 300 millones se destinarán a proyectos de Conservación y Restauración de las Cuencas con mayor aportación hídrica y mayores índices de degradación . Estos recursos ampliarán el presupuesto que se asigne a la Comisión Nacional Forestal.
B. ...
I. a IV. Balnearios y centros recreativos:
Zona de disponibilidad 1 a 6........... $10.4031
Zona de disponibilidad 7................... $5.1252
Zona de disponibilidad 8................... $2.4128
Zona de disponibilidad 9................... $1.1473
...
C. ...
Zona de disponibilidad 1 a 9............ $0.1295
(Se deroga penúltimo párrafo).
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se deroga toda disposición que se oponga en todo o en parte al presente decreto.
Notas
1 Quadri de la Torre, Gabriel. Políticas públicas, sustentabilidad y medio ambiente, Porrúa, México, página 43.
2 Información obtenida de las memorias del taller Pago por servicios ambientales en México: situación actual y objetivos del futuro, Mauricio Limón (2007).
3 Captura o secuestro de carbono y belleza escénica, entre otros.
4 Madera y plantas, entre otros.
6 Proyecto para la Cuenca Hidrológica de Saltillo: Sierra de Zapalinamé, Suma de Voluntades.
7 Profauna, 2011, en línea. Disponible en http://www.profauna.org.mx, con acceso el 8 de septiembre de 2012.
8 Ibídem.
9 Rickards Guevara, Jorge (2008). Financiamiento de programas para conservación de ecosistemas templados de montaña, México, en www.ine.gob.mx/ujeajei/publicaciones/libros/39.pdf, consultado el 8 de septiembre de 2012, páginas 32.
10 Lineamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre de 2011.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputada Lourdes Adriana López Moreno (rúbrica)
Que reforma el artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Ricardo Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión suscribe, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, fracción 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifica el artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
A menudo los estudiosos de la historia política del país han interpretado el presidencialismo como resultado de la decisión perversa de los gobernantes, sin embargo, su instauración y permanencia han sido consecuencia de la necesidad histórica.1
El primer régimen presidencialista mexicano lo inicia el presidente Juárez y lo consolida y perfecciona el general Díaz. Porfirio Díaz fue un protagonista de la construcción del gobierno fuerte2 y, en cierta forma, un místico del poder personal, cuya seguridad en su papel como el hombre cumbre de la evolución histórica se sustentaba en la filosofía positivista imperante.3 Gracias al establecimiento del Presidencialismo y del sistema político que surge con él, primero, se detiene el proceso de desintegración que experimentó México a partir de su independencia y, segundo, el país aprovecha las posibilidades escasas que ofrece el mundo para desarrollarse. A costa de hacer a un lado los preceptos democráticos.
El gobierno de don Francisco I. Madero llevó a los mexicanos a tropezar otra vez con la piedra incómoda de la inestabilidad social en todos los sentidos. Madero llega al poder e intenta construir un sistema político basado en la democracia y en la tolerancia hacia todas las fuerzas protagonistas, incluidas las del antiguo régimen. El resultado del intento no se hizo esperar y su gobierno duró mucho menos de lo previsto ante el reposicionamiento de los militares todavía leales al Porfiriato. La caída del gobierno maderista dejó varias lecciones a los revolucionarios sobrevivientes y una de ellas fue que para mantenerse en el poder se requería, otra vez, de un gobierno fuerte.4 Por ello, como bien señala Emilio Rabasa en su libro La Constitución y la Dictadura , para evitar que las normas se convirtieran en un obstáculo, “se adaptaron las leyes a las necesidades del nuevo poder revolucionario”. De este modo en el constituyente de 1917 se dotó de amplías facultades constitucionales para poder gobernar al presidente, mismas que se resumen en el artículo que nos ocupa en esta iniciativa de ley, es decir, en el artículo 80 de nuestra Constitución Política, que a la letra dice: “Se deposita el ejercicio del supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”.
Aparejadas con las atribuciones legales, acompañaron a éstas una serie de facultades que no estaban en la letra de la Constitución, pero dada la naturaleza histórica en las que se había formado el régimen presidencialista y el sistema político que le acompañaría, podemos denominar como “extralegales” y, por supuesto, sin olvidar las que Jorge Carpizo denominó como las llamadas facultades metaconstitucionales.
De acuerdo con la Carta Magna, que fundamenta en gran parte al Estado mexicano y a su sistema político, el presidente de le República, de conformidad con el artículo 89, tiene las atribuciones siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes;
III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado.
IV. Nombrar, con aprobación del Senado, los coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, y los empleados superiores de Hacienda.
V. Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, con arreglo a las leyes.
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.
VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76.
VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
IX. Designar, con ratificación del Senado, al procurador general de la República;
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales;
XI. Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisión Permanente.
XII. Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones.
XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación.
XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal;
XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria.
XVI. Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el presidente de la República podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la Comisión Permanente;
XVII. Se deroga.
XVIII. Presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio Senado;
XIX. Se deroga.
XX. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.
Aunadas a sus facultades constitucionales, el presidente ejerció otros poderes e incurría en prácticas que la Constitución no contemplaba, éstas son las llamadas facultades extralegales y las denominadas metaconstitucionales a las que nos referimos líneas arriba. Veamos cuáles eran las extralegales:
1) Decidía la periodicidad y la frecuencia con la que los asuntos del país debían ser analizados por los titulares de las diferentes secretarías de estado, donde él presidía las reuniones; 2) Nombraba a los candidatos a gobernadores, senadores, diputados, presidentes municipales, y jefe del departamento del Distrito Federal; 3) Era el máximo líder y dirigente del partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional (PRI); 4) Nombraba y removía al presidente del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del partido oficial; 5) Designaba a los dirigentes de los sectores del PRI, de la Confederación Nacional Campesina (CNC), de la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) y después de 1992 a la de la Confederación de Trabajadores de México (CTM); 6) Manejaba las finanzas del país; 7) Decretaba aumentos de salarios a los burócratas y empleados del país; 8) Tomaba acuerdos, sin intermediaciones, lo que se traducía en la aceptación de la política gubernamental; 9) Era el arbitro de los conflictos que se producían entre los diferentes grupos políticos que detentaban el poder; 10) Conciliaba los diferentes intereses de los distintos grupos sociales; 11) Designaba a su sucesor.5
A su vez, dentro de las facultades metaconstitucionales destacaríamos que dado la enorme aplanadora electoral que era el partido oficial, permitía tener a éste en el Congreso una mayoría calificada, otorgándole al titular del Ejecutivo la capacidad de modificar la Constitución y cualquier ley que quisiera con el simple apoyo del partido que él comandaba.
Hacemos hincapié en las facultades constitucionales, extralegales y metaconstitucionales para tratar de facilitar la comprensión de dos cuestiones fundamentales:
Primera. Si contemplamos las facultades constitucionales y extralegales referidas al poder presidencial, nos percatamos que la Presidencia, como institución, es fuerte, independientemente de quién detente el Poder Ejecutivo. Las habilidades para ejercer el poder del presidente en turno, que pueden ser muchas o pocas, no significa que éste sea débil, en todo caso se puede decir que es torpe o que desconoce el arte de gobernar.
Segunda. Lo verdaderamente trascendente, y que hay que entender, es que la Presidencia alcanza su fortaleza y centralidad máxima para conducir al Estado mexicano no sólo por el enorme aparato institucional y extrainstitucional que dotaba de grandes facultades al titular del Ejecutivo, sino también en el momento que logra subordinar al partido hegemónico; tiene una base estratégica de apoyo de masas a través de la relación corporativa con sectores sociales representados en las grandes centrales como la CTM, CNC, la CNOP, entre otras; aunado a un control de las fuerzas territoriales y de la circulación de las elites; así como a una política económica y a la coyuntura internacional que posibilitó el desarrollo.
En este orden de ideas el cenit de la autoridad presidencial adquirió una supremacía nacional que abarcaba los ámbitos educativo, sanitario, agrario, laboral, ambiental, energético, hidráulico, habitacional, alimentario, asistencial, forestal, minero, comercial, financiero, electoral, administrativo y político. El conjunto de todas ellas lo convirtieron en la figura central del estado y en pieza axial del sistema político mexicano.
Sucesivamente condujo al país hacia un importante desarrollo económico que, hasta finales de los años setentas, posibilitó asegurar de crecientes niveles de bienestar de vida a una población que crecía a ritmos acelerados. Pasando de unos 20 millones en 1940 a cerca de 50 millones en 1970. Aún más impresionante fue el crecimiento del producto interno bruto (PIB) que alcanzó 534 por ciento en el mismo periodo. Estos cambios indican claramente que la sociedad mexicana se modificó radicalmente al hacerse más numerosa y rica.6
Pero, como ocurrió en el Porfiriato –donde también se tuvo un importante crecimiento económico y estabilidad política– todo ello se logró a costa de sacrificar los preceptos democráticos.
En consecuencia, el segundo régimen presidencialista establecido en México y desarrollado por la élite política revolucionaria, formada a partir del Ejército que derrocó al presidente Venustiano Carranza en 1920 y tomó el poder, hizo posible que se realizaran profundas reformas sociales; que se alcanzaran importantes reivindicaciones nacionales, logros económicos y estabilidad política, con lo cual la Revolución que se inició en 1910 no se quedó en un fenómeno de mera destrucción.
Ahora bien, el régimen político presidencial, con el respectivo sistema político que giraba en torno al presidente la República, como hemos dicho líneas arriba, ha cambiado para empezar a dar síntomas de que se ha estado democratizando. Es decir, el régimen y el sistema político mexicano que nació con la ascensión de un bloque de fuerzas nacidas en la Revolución Mexicana, este bloque de fuerzas armado por la voluntad o por la fuerza, modificó el poder de los caudillos por el de una instancia moderna de autoridad: la figura presidencial. En ese sentido, la fortaleza o debilidad del conjunto depende de la salud política de la institución que nos ocupa. Lo que vale mencionar es que el poder actual se originó en la fuerza de los caudillos y su debilitamiento se relaciona con la evolución de la sociedad mexicana hacia formas menos personalizadas.
Por esa razón, las sucesivas reformas políticas electorales iniciadas en el último tercio del siglo XX, las crisis económicas; con sus respectivas secuelas para la sociedad y el cambio de modelo económico, así como el pluralismo y maduración de la sociedad civil en su conjunto y los cambios a nivel internacional, todo ello ayudó a modificar las cosas. “El escenario ha cambiado en detrimento del viejo régimen autoritario en su conjunto. La fuerza presidencial que antes sometía al Poder Legislativo y Judicial, a los partidos políticos, a los corporativos de trabajadores o de campesinos o de empresarios, actualmente ya no tiene la misma eficacia”.7
Un académico sintetiza el asunto de la siguiente manera: “La transición política mexicana ha sido un proceso gradual cuyas consecuencias han sido el establecimiento de los gobiernos divididos, el pluripartidismo y la alternancia en casi todos los órdenes. A lo largo de las últimas dos décadas el aumento de la pluralidad política fue manifestándose en el seno de casi todas las instituciones políticas, desde los municipios hasta el Congreso, alterando los anteriores equilibrios presidenciales. El ámbito electoral se convirtió en el espacio privilegiado para la disputa pacífica por el poder y como instancia para la desarticulación de las estructuras autoritarias del viejo régimen. La creación de todo un conjunto de mecanismos y reglas para organizar las elecciones y proteger los derechos políticos han estado erradicando la desconfianza proverbial de la ciudadanía hacia el voto”.8
Sin embargo, subsisten amplias zonas de autoritarismo que encuentran apoyo en la estructura constitucional del poder. Y si atendemos, como ya se ha dicho en líneas arriba, la estructura constitucional del poder en México está concebida en torno a la figura dominante del presidente de la República. Es aquí donde podemos situar algunas inconsistencias que deben, a nuestro entender, ser corregidas.
De acuerdo con el artículo 49 de la Constitución “El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”.9 Más adelante, como ya vimos, el adjetivo “supremo” se reserva para el Ejecutivo. El artículo 80 textualmente dice: “Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”.10
Este artículo tiene dos implicaciones relevantes: establece una diferencia entre el “supremo” Poder Ejecutivo y los otros dos poderes, y concentra ese poder, “supremo”, en una sola persona. Veamos ambas implicaciones. En una Constitución las palabras no están puestas al azar y deben leerse tal como se quiere que se entiendan. “Supremo” significa, literalmente, que no tiene superior. Al omitirse esa calificación por cuanto a los otros dos poderes se deja ver que no son iguales. ¿Se trató de un error inocente? No lo creo así, lo demuestra la evolución de las instituciones y de los conceptos.11
Desde 1814 la Constitución de Apatzingán aludía a las “supremas autoridades”, compuestas por el Supremo Gobierno, el Supremo Congreso y el Supremo Tribunal. No había distinción jerárquica entre los tres órganos del poder. La diferenciación apareció cuando la siguiente Constitución, de 1824, introdujo el sistema presidencial entre nosotros. En el artículo 74 de esa Constitución se estableció la misma forma del actual artículo 80 (supremacía del poder unipersonal), mientras que los otros dos poderes perdieron el adjetivo. Al cabo de las décadas, la más democrática de nuestras constituciones, la de 1857, corrigió la asimetría y restituyó el calificativo “supremo” al Legislativo, conservándolo también para el Ejecutivo y, para evitar una tautología, lo tuvo por implícito al calificar como “Supremo a la Corte”.12
Pero como sabemos, la Constitución fue prontamente desconocida por el presidente Ignacio Comonfort, quien consideró excesivas las facultades atribuidas al Congreso. Más tarde, el presidente Benito Juárez intentó modificar la Constitución al margen del procedimiento que ella misma establecía. No lo consiguió, pero dejó un proyecto que hizo suyo el presidente Sebastián Lerdo de Tejada. Cuando al fin la Constitución fue adicionada, en 1874, para restablecer el Senado y con ello dividir y debilitar al órgano de representación nacional, también se tuvo cuidado de suprimir el adjetivo “Supremo” referido al Congreso. Lerdo era un hombre ilustrado y sabía que las palabras están hechas para significar lo que dicen: no fue, por ende, un cambio inocente sino perfectamente deliberado. De entonces para acá el presidente es, constitucionalmente, el depositario personal y único de un poder calificado como supremo. Mientras que los poderes Legislativo y Judicial tienen naturaleza colegiada, el Ejecutivo la tiene unitaria. En México el gobierno es, constitucionalmente, unipersonal, con los problemas que esto ha implicado en el pasado y los riesgos que puede implicar en el futuro. Los presidentes, según el talante autocrático o democrático que los caracterice, pueden matizar o acentuar el alcance de sus facultades, porque en términos de derecho son los depositarios exclusivos de un poder supremo.13
En tanto no se modifique la concepción unipersonal del poder presidencial, el discurso democrático sólo será retórica. Es cierto que podemos avanzar mucho si se fortalece al Congreso, incluso al momento de estar escribiendo estas notas el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, ha presentado a esta Cámara de Senadores una iniciativa que en lo fundamental está propugnando por darle más fortaleza al Congreso, pero aún así, a mi entender si no modificamos el artículo 80 de la Constitución corremos el riesgo de tener dos tipos de instituciones coexistiendo en un mismo tiempo y espacio: una de origen y funcionalmente democrático (El Legislativo), y otra de origen democrático pero de funcionamiento autocrático (El Ejecutivo).
Esta contradicción hace que la democracia se quede en la dimensión electoral, y mientras esto no se corrija no podremos transformarla en una expresión institucional completa. Recordemos las palabras del historiador inglés Dalberg, el cual señalaba: “El poder tiende a corromper, y el poder absoluto corrompe absolutamente”.
Derivado de lo anterior, someto a consideración de esta honorable Comisión Permanente la presente iniciativa con
Proyecto de decreto por el que se modifica el artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Sevilla, Carlos. El presidencialismo mexicano. Las atribuciones metaconstitucionales del presidente. En El nuevo Sistema Político Mexicano: los Poderes de la Unión. Coordinador Reveles Vázquez Francisco, Editorial Gernika &UNAM; facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México D F, 2006, páginas 27-28.
2. De la Garza Luis Alberto y otros, Evolución del Estado mexicano, México, Editorial El Caballito, 1986, pp. 168-169.
3. Zavala, Silvio. Apuntes de historia nacional, México, Sep- Setentas, 1975, pp. 138.139.
4. Rodríguez Díaz, Edwin. El poder Ejecutivo mexicano, ¿factor de fuerza del sistema político en el país?. En El nuevo Sistema Político mexicano: los Poderes de la Unión. Coordinador Reveles Vázquez Francisco, Editorial Gernika &UNAM; facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México D. F., 2006, pp. 51.
5. Trejo Romo, Pablo. El presidencialismo mexicano, antes y después de la alternancia política del año 2000. En El nuevo Sistema Político mexicano: los Poderes de la Unión. Coordinador Reveles Vázquez Francisco, Editorial Gernika &UNAM; facultad de Ciencias Políticas y Sociales, México D.F., 2006, pp. 94-95.
6. Sevilla, Carlos. Op. Cit. Pp. 39.
7. Rodríguez Díaz, Edwin. Op. Cit., pp. 69.
8. Morales Ramírez, Rafael. Los gobiernos locales en México: nuevo contrapeso federalista al gobierno nacional, en Por una reforma federalista del Estado mexicano, trabajos ganadores del concurso nacional de ensayo, coordinado por la Dirección General de Desarrollo Político del Estado de México y por el Instituto de Estudios Legislativos de la LV legislatura del Estado de México”, Toluca estado de México, 2004, pp. 69. Las cursivas son mías, agregamos el “casi”, porque aún existen estados de la república donde no se ha presentado y permitido la alternancia partidista, claro ejemplo de ello es el cacicazgo que impera en el estado de México, motivo por el cual nunca ha existido la alternancia partidista en ese estado. También agregamos el “han estado” porque a raíz de la experiencia en la elección presidencial de 2006, la credibilidad del Instituto Federal Electoral se vio mermada ante los ciudadanos, así lo demuestran numerosas encuestas.
9. Artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
10. Artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
11. Valadés, Diego. Constitución y reforma del estado. En México: Transiciones múltiples, gobernabilidad y Estado nacional, coordinado por González Pedrero Enrique, Editorial Fondo de Cultura Económica & INAP, México D. F., 2003, pp. 130-131.
12. Ibíd., pp. 131.
13. Ibíd., pp. 132.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputado Ricardo Monreal Ávila (rúbrica)
Que reforma los artículos 12 de la Ley de Asistencia Social y 168 de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Ricardo Cantú Garza, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Ricardo Cantú Garza, diputado federal, vicecoordinador del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Asistencia Social y de la Ley General de Salud, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El resultado de la aplicación de las políticas neoliberales en nuestro país, tanto en materia económica como en materia social, es que han incrementado la pobreza y la marginación en niveles alarmantes.
Es así como aquellas personas quienes se encuentran prácticamente en el desamparo, tendrían que contar con un mayor margen de atención y asistencia social, no obstante, las lacerantes condiciones económicas por las que estamos pasando, han recrudecido aun más su ya de por sí deteriorada condición de vida.
Prueba de ello es que existen 52 millones de personas en condición de pobreza, según las cifras recientes dadas a conocer por la Coneval para el año 2010, dejan mucho que decir en cuanto a la efectividad de una norma legal que busca reducir el deterioro de la calidad de vida de prácticamente la mitad del total de la población mexicana.
Es lamentable tener que decir que para un número considerable de estas personas, el fracaso de la administración actual es tal que no puede ni apoyar a su gente mínimamente a conseguir un “deceso tranquilo y sin preocupaciones”.
En este sentido, la Ley General de Salud y la Ley de Asistencia Social, mencionan en sus artículos 168 y 12 respectivamente, que entre las actividades básicas de asistencia social, la prestación de servicios funerarios es una de ellas, no obstante, en la práctica es letra muerta, pues no existe ningún mecanismo de consolidación para la mayoría de estos planteamientos en dichas Leyes que garanticen su efectividad en beneficio de la población.
De esta forma podemos decir que: si a la lastimada situación de pobreza en la que se encuentran millones de familias le agregamos la nula capacidad de solvencia de un gasto por sepelio, estaremos presenciando un escenario de absoluto desamparo de los gobiernos hacia la población.
Debemos considerar que de un promedio en la tasa de mortalidad dada por el INEGI para 2012 (resultando 5.1 personas por cada 1000 habitantes), para todo el país se calculan unos 561 mil habitantes que perderán la vida por varios motivos.
Actualmente el gasto promedio para solventar el sepelio de una persona, oscila entre los 12 y 18 mil pesos, sin considerar los gastos por servicios de homilía u ofrecimiento de actos religiosos, además de los gastos de la construcción de una lápida o gaveta en el lugar del sepulcro del difunto, mismos que se acompañan por tradición en el transcurso de un acto de inhumación del fallecido.
Ante tal situación, garantizar el apoyo financiero público para estos fines, resulta más que imprescindible en los momentos tan difíciles por los que pasa todo mexicano.
Aunado a ello, es pertinente señalar que la preparación de las condiciones anímicas de cualquier persona, debe ser un tema de suma importancia para las instancias encargadas de la salud pública, pues el deterioro físico y la capacidad emocional en cada una de ellas dependen de las consecuencias del acontecer de una situación tan lamentable como lo es la muerte de un ser querido.
En este orden de ideas, para el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo es importante que como legisladores procuremos que todo tipo de programa público, esté diseñado bajo las necesidades reales de la gente.
Es por ello que a través de la Iniciativa de Ley en comento, se busca atender la problemática de la falta de recursos económicos de las familias que no cuentan con seguridad social, para poder atender una contingencia de este tipo, además de arraigar en cualquier sector de la población, una cultura de prevención de un bajo estado anímico a causa de la muerte de un ser querido, para alcanzar un mejor nivel de salud y de vida.
Con este esfuerzo, estamos convencidos de que todo habitante de nuestro país tendrá la confianza plena de que en esos momentos tan difíciles por los que todos tendremos que pasar algún día, el Estado podrá destinar corresponsablemente su ayuda para sufragar una buena parte de estos gastos.
No obstante al contrastante punto de vista de las autoridades financieras de los gobiernos locales, el gasto que se realizaría para cubrir los servicios funerarios para una persona no serían lo suficientemente costosos si se atiende la posibilidad de otorgar este apoyo bajo un esquema de subsidio o bien, de un apoyo social libre de impuestos, mediante el cual la autoridad competente pueda hacer entrega inmediata del recurso destinado a este fin al familiar o a los deudos, pero que al mismo tiempo pueda aclararse que son ellos los responsables de hacer el gasto para los fines convenidos en la solicitud.
Por las consideraciones antes expuestas, sometemos a su consideración el siguiente proyecto de
Decreto
Artículos
Primero. Se adiciona una fracción XV y su segundo párrafo, al artículo 12 de la Ley de Asistencia Social, para quedar como sigue:
Artículo 12. ...
De I a XIV. ...
XV. La cooperación con instituciones de asistencia social y de servicios funerarios públicos y privados, en materia de apoyo económico para gastos funerarios, y de cooperación entre instituciones de asistencia social y de salud, para el otorgamiento de capacitación en materia de tanatología.
El apoyo por concepto de gastos funerarios será el correspondiente a los 240 días de salarios mínimos generales vigentes, según la zona geográfica en la que se encuentre el solicitante, pudiendo ser este un familiar o conocido, quien documente el deceso.
Segundo. Se reforma la fracción IX, del artículo 168 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 168. ...
De I. a VIII. ...
IX. La prestación de apoyo psicológico en materia de tanatología y la prestación de servicios funerarios.
Transitorios
Primero. El presente decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.
Fuentes
http://www.elsurdiario.com.mx/index.php?option=com_conte nt&view=article&id=8332:la-pobreza-en-mexico-si-aumento-asegura -la-auditoria-superior-de-la-federacion&catid=56:pais&Itemid=93
http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/Default.aspx?t=m demo54&s=est&c=23596
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputado Ricardo Cantú Garza (rúbrica)
Que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; expide la Ley que crea la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública; y reforma el artículo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Las diputadas y los diputados federales integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 6.1.I, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo segundo a la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el que se expide la Ley que crea la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública y se reforma el párrafo tercero del artículo tercero de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales con base en la siguiente
Argumentación
Los cuerpos de seguridad pública, tienen ante la sociedad una imagen que se ha deteriorado a lo largo de los años, la existencia de prácticas de corrupción e ineficiencia, los escasos resultados obtenidos en el combate a la criminalidad las complicidades y la impunidad son sus expresiones más recurrentes. Por ello consideramos que es urgente construir mecanismos de confianza entre la policía y los ciudadanos, porque se debe respetar su labor como servidores públicos.
Es una realidad que existen prácticas de extorción al interior de los cuerpos de seguridad pública, mismas que deben ser erradicadas, es urgente incidir y poner un alto a la discrecionalidad con que actúan los mandos de los cuerpos policiacos ya que esta se traduce en un claro abuso de poder en contra de sus subordinados.
Por su naturaleza, las instituciones policíacas funcionan de manera vertical a partir de una lógica de jerarquía, sin embargo, con mucha frecuencia esta estructura se convierte en la mayor fuente de violación a derechos de las y los agentes.
Es importante destacar que una parte importante de las quejas que la Comisión de Nacional de Derechos Humanos recibe de estos servidores públicos son en contra de sus jefes, por la falta de recursos, acoso sexual, obstáculo para las promociones y los asensos, maltrato o corrupción dentro de la propia corporación (según datos del comisionado Luis González Plasencia, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal). Por ello urge crear una figura que funcione como un auditor de la policía, visitador o un ombudsman con mandato y facultades que le permitan constituirse en abogado defensor de los elementos de seguridad pública cuando éstos sufran las vejaciones señaladas por parte de sus superiores, o que en su caso reciba las quejas de los ciudadanos cuando sean víctimas del uso excesivo de la fuerza pública.
Del contexto anterior conviene formularse el siguiente cuestionamiento: ¿Cómo le podemos exigir a la Policía que respete a la ciudadanía, si el propio Estado degrada a sus agentes a una condición de ciudadanos de segunda? Esto se observa con mucha claridad en los criterios para emitir correctivos disciplinarios que se convierten en verdaderas torturas para los de rango inferior.
En Nueva Alianza consideramos que para contar con una policía que funcione adecuadamente tenemos que empezar por reconocer y respetar a las personas que han dedicado su vida a esa labor. Reconocer que se tiene una deuda con los buenos policías; en tal sentido para que cumplan con su encomienda responsablemente y nos protejan mejor al colectivo social, se tiene que mejorar sus condiciones de trabajo, sus uniformes, las patrullas o el armamento; los salarios bajos que reciben los vuelve vulnerables frente al poder de corrupción e intimidación del crimen organizado. Se ignora que es mejor tener policías bien pagados, porque se evita corrupción, impunidad y por el contrario se alienta la vocación servicio, el respeto a la institución, son más las ventajas que las contras.
Además de lo anterior es urgente revisar con toda claridad las condiciones en que queda la familia cuando algún elemento pierde la vida en cumplimiento de su deber, derechos que se vuelven nugatorios, la mayoría de las veces.
Como es del dominio público las fuerzas de seguridad pública del país no cuentan con la capacidad estructural que se requiere, ni con el armamento adecuado, no existe una buena coordinación, se presentan complicidades y componendas con los criminales, más aún adolecen de técnicas de combate para hacer frente a los agresores, la capacitación que reciben es nula o raquítica
Por ello tenemos que avanzar hacia un estado de derecho democrático y social, el Estado mexicano tiene que contar con instituciones que auditen el propio actuar estatal, porque sólo mediante la rendición de cuentas y la transparencia es posible hablar de legitimidad de las acciones gubernamentales y por lo tanto consolidar la democracia.
De allí surge la justificación de nuestra propuesta, porque de manera general la presente iniciativa tiene el objeto de instaurar un contralor policial, una figura de ombudsman policial, cuyo objeto será recibir quejas y emitir recomendaciones vinculantes contra quien se dirijan. Además de que revisará la actuación de aquellos elementos a partir de denuncias ciudadanas.
En Nueva Alianza asumimos el compromiso de trabajar para hacer posible que el estado de derecho prevalezca, por ello proponemos el presente proyecto de Ley que crea la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública para que haya una institución que se encargue de vigilar el marco de actuación de las fuerzas del orden públicas, cuyas funciones serán atender las quejas que le formulen tanto los elementos de policía en contra de sus superiores, como los ciudadanos que consideren violentados sus derechos fundamentales por los excesos en que incurra la fuerza pública.
Los servidores encargados de la seguridad pública y los ciudadanos deben tener muy claro de la función del órgano que se propone crear. Un ente que además de monitorear la actuación de los policías, también pueda verificar sus condiciones de trabajo, para evitar cualquier tipo de abuso o mal desempeño en sus funciones
Esta propuesta debe ser tomada con toda la seriedad que merece, porque este instrumento de control es aplicado en países como Argentina, Brasil, en Estados Unidos (específicamente en el estado de Nueva York), Irlanda del Norte entre otros.
Por ejemplo en el país primeramente nombrado la misión del ombudsman de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, es oír los reclamos profesionales y emitir una decisión que el mando de la fuerza deberá acatar. Un agente podría presentarse, por ejemplo, ante el defensor del policía con una queja por haber sido dejado de lado sin justa razón en el momento de una promoción. Otra posibilidad es que un efectivo reclame por entender que su jefe directo posterga su carrera debido a enconos personales. Frente a situaciones así, los agentes contarán con un canal de peticiones por fuera de la estructura de su fuerza.
Otro paradigma es el de la policía del estado de Minas Gerais, Brasil, la figura del ombudsman policial es un mecanismo externo a la policía, que tiene por finalidad dignificar la labor de los policías locales mediante la defensa de sus derechos frente a abusos dentro de su propia corporación. Asimismo, se encarga de resolver conflictos entre ciudadanos y policías. Esta institución se ha destacado durante los últimos nueve años por actividades como: la emisión de una serie de recomendaciones para erradicar prácticas irregulares en las corporaciones policiales de la ciudad de Belo Horizonte; la mediación en la resolución de conflictos derivados de detenciones y operativos policiales; la elaboración de informes periódicos sobre la gestión de la policía dirigidos a la ciudadanía; e involucrarse plenamente en la formulación de propuestas de política pública orientadas a acercar el trabajo de la policía a la ciudadanía. A partir de 2003, se le dotó de una amplia infraestructura material y humana, incluidos expertos en derechos humanos, comunicación social, derecho y asesores políticos. Se creó el núcleo de psicología, una oficina especializada en atender y dar apoyo a víctimas de abuso, tanto de policías como ciudadanos. Actualmente, cuenta con delegaciones en nueve municipios del estado. Esta institución recibe, denuncias principalmente a casos de abuso de autoridad y de todas éstas casi 10 por ciento resultan en sanciones.
En el caso de Nueva York existe el denominado Consejo de Revisión de Quejas Ciudadanas de Nueva York (Civilian Complaint Review Board, CCRB, por sus siglas en inglés), es el ombudsman policial local, independiente de la policía, como su nombre lo indica está compuesto por un consejo ciudadano, algunos policías y miembros del gobierno de ese estado. Fue creado en 1993, después de diversas transformaciones, obtuvo la estructura y conformación con que cuenta actualmente (es 100 por ciento civil). Realiza tareas de mediación y conciliación en conflictos entre ciudadanos y policías, revisa los casos de abuso de la corporación policial contra policías, también emite recomendaciones para combatir prácticas que conducen a la corrupción y la impunidad y algo muy importante dentro de sus funciones, publica informes sobre la gestión policial. Durante la implantación de la política de “tolerancia cero” que se instrumentó en Nueva York durante la segunda mitad de los años 90 tuvo costos sociales y un impacto contundente, tanto en minorías étnicas como en los sectores más pobres. Este consejo ciudadano desempeñó un papel clave en la solución de varios de estos conflictos, con la emisión de recomendaciones relacionadas con abuso policial y en la elaboración de informes sobre prácticas de corrupción en la policía de esa región del país vecino.
En México, la realidad arroja que la ciudadanía demanda una policía activa que no esté a la espera de reaccionar frente a la eventualidad del delito, sino que sea capaz de construir la seguridad que tanto se necesita. No omitimos mencionar que la policía al ser el primer contacto con la ciudadanía tiene el valor fundamental de articular a la gente.
El clima de violencia que cubre a todo el territorio nacional, obliga al Estado mexicano a rescatar los valores éticos, recuperar la confianza y la credibilidad del pueblo y con ello el bienestar social, sólo se podrá arribar a él, mediante el combate efectivo de la corrupción, la impunidad, y la inseguridad. Hoy en día se ha planteado la necesidad de redefinir el modelo policial mexicano, en consecuencia las instituciones, deben mantenerse a la vanguardia para responder a las exigencias que el momento histórico requiere.
Ahora bien la experiencia legislativa mexicana ha creado organismos desconcentrados mediante leyes, decretos del ejecutivo, reformas a reglamentos interiores de Secretarías de Estado o nuevos reglamentos y también sobre acuerdos presidenciales. En cambio, los organismos descentralizados, según se desprende del artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
“son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten”.
Como se puede observar todos los organismos descentralizados son creados, bien sea por una ley, emitida por el Congreso de la Unión o por un decreto del Ejecutivo, y cuentan con régimen jurídico propio que regula su personalidad, su patrimonio su denominación, su objeto y su actividad.
Con el sustento legal anterior y con la necesidad de la creación de una instancia gubernamental, en virtud de que en nuestro país no existe un órgano que haga las veces de un observatorio para las corporaciones policíacas como ha ocurrido exitosamente en otras regiones del continente como Venezuela o Colombia. El objetivo de este órgano es diseñar un perfil de policía que sirva como referente para determinar lo que está bien o mal dentro de los cuerpos policíacos.
Fundamento legal
El proyecto que se propone encuentra sustento jurídico en el párrafo noveno del artículo 21 de la Carta Magna que en lo conducente a la letra dice:
La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala: La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Sin embargo tal precepto no le da cobertura jurídica al proyecto de ley propuesto en tal sentido se propone la adición de un párrafo segundo a la fracción XXIII del artículo 73 de nuestra Constitución General de la República, y con ello mantener en congruencia legislativa que se requiere.
Con base en ello surge la necesidad de revisar el marco normativo para la creación de un órgano que se constituya en el garante y protector de los derechos y de las garantías de los ciudadanos así como de los integrantes de seguridad pública y la procuración de justicia, sin que esta función entre conflicto con las desarrolladas por las Comisiones de Derechos Humanos o cualquier ente laboral. Porque la finalidad que se busca es procurar la satisfacción del interés general en forma rápida, idónea y eficaz.
La propuesta es constituir una instancia que sea el portavoz de la ciudadanía, pero al mismo tiempo defensor de los elementos policíacos que vean vulnerados sistemáticamente sus derechos y garantías; que tenga capacidad legal plena para que sus determinaciones sean cumplidas por los mandos superiores de esas corporaciones. Lo anterior en virtud de que en infinitas ocasiones los altos funcionarios actúa bajo el manto de la impunidad aprovechando la posición que guardan, en detrimento del tejido social y de la esfera jurídica de sus subalternos.
La función esencial de la institución que se propone, es la de recibir las quejas de los elementos de la Seguridad Pública y del personal de procuración de justicia del ámbito federal, así como la de los ciudadanos por considerar que se violentan de manera grave sus derechos y garantías individuales frente a los actos y omisiones de las autoridades de mayor rango que cada vez se muestran mas arbitrarios en los operativos, retenes o revisiones que ejecutan, por ello resulta inevitable e irreversible en el Estado social de nuestra época; procurar una solución rápida a las cuestiones planteadas y, de no ser posible, realizar una investigación para concluir con una Recomendación no obligatoria que, en su caso, pretende reparar la violación, si considera que ésta se cometió.
La autonomía se justifica plenamente para conferirle total libertad e independencia ante las propias autoridades responsables cuya conducta deben supervisar, pero no significa que no deban rendir cuentas de su actuación ni verse excluidas de la obligación de transparentar su gestión y abrirse al escrutinio público y de los órganos de representación popular.
También se propone que este organismo no tenga facultad para conocer de asuntos electorales, pero si de la violación de otros derechos, el sustento es que urge crear la figura de auditor de la policía, visitador u ombudsman con mandato y facultades en materia laboral, pero sólo y exclusivamente cuando los funcionarios superiores abusen de su condición en contra de los subalternos con la finalidad de que éstos tengan un comportamiento que obedezca los caprichos de aquellos, forzamientos que luego son inducidos a convertirlos en cómplices a fuerzas de los actos de corrupción en que se ven involucrados.
El contenido de la iniciativa es de un título I, de las disposiciones generales y de las convenciones, que aplican le una mayor y mejor comprensibilidad; la naturaleza y competencia del órgano que se crea: un título II denominado de la integración de La Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública, su integración, facultades, la mediación, el procedimiento para resolver las quejas que se le formulen tanto por elementos de seguridad pública o de procuración de justicia, los medios de prueba, la improcedencia de la queja, el procedimiento para emitir la recomendación y las disposiciones finales, todo contenido en seis capítulos y 39 artículos.
En Nueva Alianza realizamos nuestro trabajo con un alto compromiso social para responder con profundo respeto y eficacia a todos, a la problemática imperante, en busca siempre de la excelencia. Asumimos con seriedad, responsabilidad el encargo y la confianza que el colectivo social nos depositó, en tal sentido, hacemos propias sus exigencias porque seguros estamos que sólo mediante el trabajo lo lograremos.
Por lo expuesto y fundado, Nueva Alianza somete a la aprobación de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto
Decreto por el que se adiciona un párrafo segundo a la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el que se expide la Ley que crea la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública, y se reforma el párrafo tercero del artículo tercero de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Artículo Primero. Se adiciona un párrafo segundo a la fracción del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los términos siguientes:
Artículo 73. ...
I. a XXII. ...
XXIII. Para...
Para expedir leyes que instituyan la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública dotada de plena autonomía para dictar sus resoluciones, y que tengan a su cargo dirimir en materia de quejas respecto a conductas de los servidores públicos de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, de la Procuraduría General de la República, y en general de los de seguridad pública del Distrito Federal, nivel estatal y municipal así como de las procuradurías del Distrito Federal y estatales.
XXIV-XXX
Artículo Segundo. Se crea la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública; para quedar como sigue:
Título I
Capítulo Único
Disposiciones Generales
Artículo 1o. Esta ley es de orden público y de aplicación en todo el territorio nacional en materia de quejas respecto a conductas de los servidores públicos de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, de la Procuraduría General de la República, y en general de los de seguridad pública del Distrito Federal, nivel estatal y municipal así como de las procuradurías del Distrito Federal y estatales.
Artículo 2o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
I. Procuraduría. A la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública.
II. Instituciones de seguridad pública: a las instituciones policiales, y de Procuración de Justicia, y dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel federal, local y municipal;
III. Instituciones de procuración de justicia: a las instituciones de la federación y entidades federativas que integran al Ministerio Público;
IV. Instituciones policiales: a los cuerpos de policía, de vigilancia y custodia de los establecimientos penitenciarios, de detención preventiva, o de centros de arraigos; y en general, todas las dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel federal, local y municipal, que realicen funciones similares;
V. Secretaría: a la Secretaría de Seguridad Pública del gobierno federal;
VI. Secretario Ejecutivo: el titular del secretariado del Instituto Ciudadano para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y Elementos de Seguridad Pública;
VII. garantías individuales. Los derechos y libertades propiamente dichos del ser humano como: la vida, la libertad, el derecho al trabajo, la integridad física y la moral, las previstas del artículo primero al 29 de la constitucional política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 3o. Las quejas a que se refiere el artículo anterior podrán ser promovidas por los servidores públicos que formen parte de las instituciones de seguridad pública, instituciones de procuración de justicia e instituciones policiales que desempeñen un orden de jerarquía menor en contra de sus superiores o las que presentes los ciudadanos contra ambos rangos, por considerar que el proceder de los primeros vulnera gravemente los derechos y garantías de estos últimos.
Artículo 4o. La Procuraduría, es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, y tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos garantías que ampara el orden jurídico mexicano, sobre todo cuando son vulnerados gravemente por los funcionarios públicos con rango superior en contra de sus subordinados que laboren en las dependencias mencionadas en el artículo segundo de este ordenamiento, o las cometidas por esos servidores públicos en contra de los ciudadanos.
Artículo 5o. La Procuraduría, tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de las quejas mencionadas en el artículo siete de la presente ley.
Artículo 6o. Los procedimientos que se sigan ante la Procuraduría deberán ser breves y sencillos, y estarán sujetos sólo a las formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos. Se seguirán además, de acuerdo con los principios de inmediatez, concentración y rapidez, y se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas.
El personal de la Procuraduría deberá manejar de manera confidencial la información o documentación relativa a los asuntos de su competencia.
Título II
Integración de la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública
Capítulo I
De su Integración y Facultades
Artículo 7o. La Procuraduría estará conformada por un consejo que integrará con un presidente, una secretaría ejecutiva, hasta cinco vicepresidentes, quienes deberán ser ciudadanos mexicanos, que gocen de reconocido prestigio y buena reputación y que cuenten con conocimientos o experiencia en las materias relacionadas con las funciones naturales del instituto, así como el número de personal profesional, técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones y tendrá las atribuciones.
I. Recibir, conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, las quejas y/o denuncias sobre presuntas violaciones graves de los derechos y/o garantías consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los siguientes casos:
a) Por actos u omisiones de autoridades de seguridad pública y procuración de justicia de carácter federal, que vulneren de manera grave y sistemática los derechos y/o garantías de sus subalternos;
b) Cuando las autoridades mencionadas en el inciso precedente vulneren de manera grave y sistemática los derechos y/o garantías de los ciudadanos; y
c) Aquellas que sean acordadas por el consejo del instituto
II. Recibir toda la información y pruebas que aporten los servidores públicos y que tengan relación con las quejas planteadas y, en su caso, requerir aquéllas otras que sean necesarias para dilucidar tales quejas, así como practicar las diligencias que correspondan;
III. Intervenir en amigable composición para conciliar conflictos derivados de las quejas y denuncias presentadas contra los funcionarios públicos de rango superior de la secretaría de seguridad pública federal y la procuraduría general de la república por alguna de las causas que se mencionan en los incisos a) y b) de la fracción III de este artículo. Para lo cual procurará el avenimiento entre los quejosos y las autoridades señaladas como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, siempre y cuando la naturaleza del caso lo permita;
IV. Fungir como árbitro y pronunciar las recomendaciones o laudos que correspondan cuando las partes se sometan expresamente al arbitraje;
V. Emitir opiniones sobre las quejas de que conozca, así como intervenir de oficio en cualquier otra cuestión que se considere de interés general en la esfera de su competencia;
VI. Hacer del conocimiento del órgano de control competente, la negativa expresa o tácita de un servidor público de proporcionar la información que le hubiere solicitado el instituto en el ejercicio de sus atribuciones;
VII. Hacer del conocimiento del titular del Ejecutivo federal y a la Cámara de Diputados, la negativa expresa o tácita de los funcionarios públicos que se les haya requerido información por el instituto. Asimismo, informar del incumplimiento por parte de los citados, de sus resoluciones, de cualquier irregularidad que se detecte y de hechos que, en su caso, pudieran llegar a constituir la comisión de algún ilícito;
VIII. Asesorar a los gobiernos de las entidades federativas para la constitución de instituciones análogas al instituto;
IX. Formular recomendaciones no vinculatorias y denuncias y quejas ante el titular del poder ejecutivo federal y hacerlas del conocimiento de la Cámara de Diputados, concernientes a las quejas y denuncias que tenga conocimiento;
X. Expedir su reglamento interno;
XI. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de su competencia;
XII. Brindar asesoría e información sobre los efectos jurídicos y el alcance de los mismos sobre las quejas o denuncias ante ella promovidas a los quejosos y/o denunciantes;
XIII. Evaluar el desempeño de las autoridades de seguridad pública y de procuración en cuanto el cumplimiento o no de las resoluciones que emita la Procuraduría así como la incidencia en el número de quejas que se promuevan en contra de aquellas;
XIV. Realizar estudios y consultas, foros o encuentros ciudadanos, sobre la problemática y repercusión social que tienen las acciones que realizan las instituciones de seguridad públicas y de procuración de justicia del ámbito federal, tomando como referencia las quejas presentadas ante el instituto; y
XIV. Las demás que le otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales.
Artículo 8o. El presidente, los vicepresidente y secretario ejecutivo de la Procuraduría serán designados por la Cámara de Diputados de una terna que el Ejecutivo federal le proponga y durarán en su cargo por un periodo de seis años pudiendo ser ratificados por un tiempo igual y deberán cumplir con los siguientes requisitos
I. Ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, que no tengan otra nacionalidad y estén en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;
II. Tener más de treinta años de edad;
III. Contar con título profesional de nivel licenciatura debidamente registrado;
IV. Tener reconocida capacidad y probidad, así como contar con cinco años de experiencia en las áreas correspondientes a su función; y
V. No haber sido sentenciados por delito doloso o inhabilitados como servidores públicos.
Artículo 9o. El presidente de la Procuraduría enviará al jefe del Ejecutivo federal y la Cámara de Diputados, un informe anual sobre las actividades realizadas por esta dependencia durante el año del ejercicio de que se trate. Este informe deberá sea publicado en el Diario Oficial de la Federación, y contendrá un resumen descriptivo sobre las quejas que se hayan recibido, las investigaciones y conciliaciones realizadas, así como las recomendaciones y sugerencias emitidas que hayan sido rechazadas o no cumplimentadas por las autoridades responsables, las cumplidas y las pendientes por cumplimentarse; las estadísticas y demás información que se considere de interés.
Asimismo, el informe contendrá las propuestas dirigidas a las autoridades señaladas como responsables, con el objeto de mejorar las prácticas administrativas correspondientes.
Artículo 10. Corresponde al secretario ejecutivo de la Procuraduría:
I. Ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos y resoluciones de la Procuraduría y de su presidente;
II. Impulsar mejoras para los instrumentos de operación e información de la Procuraduría;
III. Formular propuestas para el fomentar el respeto a la legalidad;
IV. Compilar los acuerdos que se tomen en la sesión de consejo, llevar el archivo de éstos y de los instrumentos jurídicos que deriven, y expedir constancia de éstos;
V. Informar periódicamente a la Procuraduría y a su presidente de sus actividades;
VI. Verificar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley, los convenios generales y específicos en la materia, así como las demás disposiciones aplicables e informar lo conducente a la Procuraduría;
VII. Proponer a la Procuraduría las políticas, lineamientos, protocolos y acciones para el buen desempeño de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia del ámbito federal;
VIII. Proponer los criterios de evaluación de las instituciones de seguridad pública en los términos de la ley;
IX. Preparar la evaluación del cumplimiento de las políticas, estrategias y acciones del Sistema de Seguridad Pública;
X. Elaborar y publicar los informes de las actividades de la Procuraduría;
XI. Presentar quejas o denuncias ante las autoridades competentes por el incumplimiento de la ley; los acuerdos generales, los convenios y demás disposiciones aplicables;
XII. Las demás que le otorga esta ley y demás disposiciones aplicables, así como las que le encomiende el instituto o su presidente.
Artículo 11. La tramitación e investigación de quejas, la solicitud de informes y la práctica de diligencias, así como la conciliación y para la solución de conflictos que realice la procuraduría, en cumplimiento de sus funciones, estarán a cargo de los servidores públicos adscritos al organismo y para su designación deberán reunir el perfil y los requisitos que determine el propio reglamento.
Artículo 12. Para lo previsto en el artículo anterior la Procuraduría contará con el cuerpo de asesores especializados en la materia, cuya función consistirá en informar a los quejosos y al público sobre el procedimiento de amigable composición, valorar las controversias que se le planteen en cuanto a ser susceptibles de ser resueltas a través de este mecanismo de solución de controversias o en caso contrario, dar trámite a la queja o denuncia.
Artículo 13. Son obligaciones del conciliador:
I. Dar a conocer a las partes interesadas las características, principios y reglas sobre los que se basa este procedimiento;
II. Valorar si la controversia es objeto de la amiga composición y si las expectativas planteadas por las partes son susceptibles de ser satisfechas;
III. Valorar la capacidad y disposición de las partes para participar en el proceso de amigable composición; y
IV. Sensibilizar a las partes interesadas en el servicio de amigable composición para que la utilicen en la solución de su controversia.
Artículo 14. Los procedimientos que se sigan ante la Procuraduría, deberán ser ágiles, expeditos y estarán sólo sujetos a las formalidades esenciales que se requieran para la investigación de la queja, y se seguirán además bajo los principios de buena fe y concertación, procurando en lo posible el contacto directo y personal con los quejosos y servidores públicos para evitar la dilación de las comunicaciones escritas.
Artículo 15. Los miembros de seguridad pública y de procuración de justicia y los ciudadanos que consideren que han sido violados sus derechos o garantías por las autoridades mencionadas podrán presentar quejas o denuncias en los términos de esta ley, a través de sus representantes.
Artículo 16. Si la autoridad no atiende las solicitudes, sugerencias o recomendaciones emitidas por el Instituto, éste podrá solicitar la intervención del superior jerárquico correspondiente, para obtener el cumplimiento de las mismas.
Si subsiste el incumplimiento, la Procuraduría lo hará del conocimiento del jefe del Ejecutivo y de la Cámara de Diputados.
Artículo 17. Los servidores públicos de las dependencias de seguridad pública y procuración de justicia federal están obligados a auxiliar en forma preferente y adecuada al personal de la Procuraduría en el desempeño de sus funciones, y rendir los informes que se les solicite en el término establecido por la presente ley.
El acceso a los documentos y las solicitudes de información deberán estar debidamente justificados, y referirse a las quejas específicas objeto de la investigación correspondiente. Cuando por cualquier motivo no sea posible proporcionar los informes solicitados, el hecho que motivó la queja deberá acreditarse por escrito haciendo constar las razones.
Artículo 18. Los reportes de la ciudadanía relacionados con el uso abusivo de la fuerza por parte de de las policías federal y ministerial en con motivo de sus funciones se atenderán en vía de queja, conforme al procedimiento establecido en esta ley.
Artículo 19. La presentación de las quejas o inconformidades a que se refiere esta ley no requerirán de formalidad alguna. Podrán ser verbales o escritas, presentarse por vía telefónica o por cualquier otro medio electrónico, sin más señalamiento que el asunto que la motive y los datos generales de quién la presente.
Sin embargo, excepcionalmente la Procuraduría, atendiendo la naturaleza de la queja, podrá solicitar la ratificación de la misma en el término de tres días hábiles, y de no ser así se tendrá por no presentada. En este último caso los quejosos, al ratificar su queja, deberán acreditar su interés en el asunto.
Artículo 20. La Procuraduría una vez presentada la queja procederá a:
I. Conciliar conforme a derecho, el interés particular de los quejosos afectados por actos de la Secretaria de Seguridad Pública Federal y de la Procuraduría General de la República donde prevalecerá el interés mayor de la sociedad; y
II. Formular sugerencias de carácter interno a la autoridad en materia administrativa y de servicios públicos, previas a la recomendación pública, con base en el análisis de las quejas presentadas por la ciudadanía por los integrantes de la policía federal o ministerial;
III. Emitir recomendaciones debidamente fundadas y motivadas, a los titulares de seguridad pública y de procuración de justicia federal, así como el resultado de la investigación de las quejas presentadas por la ciudadanía;
IV. Difundir y publicar las recomendaciones emitidas a las autoridades mencionadas, a través del Diario Oficial de la Federación; y
V. Establecer una adecuada concertación con las asociaciones civiles y agrupaciones privadas que realizan funciones de asesoría y gestoría social, celebrando para tal efecto los convenios e instrumentos legales que sean necesarios para la eficaz atención de los asuntos que reciban;
VI. Las demás que establezcan esta ley otras disposiciones
Capítulo II
Del Procedimiento de la Queja
Artículo 21. El procedimiento se iniciará con el análisis de la queja, a fin de decidir su trámite o no. En el supuesto de que deba rechazarse, se notificará al interesado sobre las razones que motivaron la no aceptación, y en tal caso, se le orientará sobre la vía a la que puede acudir.
Artículo 22. Cuando la queja sea incierta e irregular, se solicitará al interesado que la aclare, concediéndole para ese efecto un plazo de cinco días hábiles contados a partir de la notificación y en caso de no hacerlo se tendrá ´por no presentada.
Artículo 23. Atendiendo la naturaleza de la queja y si de su análisis se advierte la gravedad del asunto, se subsanarán las deficiencias e irregularidades que presente, para darle admisión, una vez radicada se procederá a investigar los hechos, solicitando de la dependencia cuestionada un informe escrito y pormenorizado sobre los hechos que motivaron la queja, mismo que deberá presentarse dentro del término de cinco días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la solicitud en cuestión.
Las autoridades responsables, podrán argumentar si son ciertos o no los hechos aludidos por el quejoso, para lo cual deberán expresar las razones, circunstancias y hechos que motivaron su actuación.
Asimismo, manifestaran si existe la disposición o no para proceder a subsanar el agravio invocado por el quejoso.
En caso de comprometerse a lo anterior la Procuraduría verificará que dicho ofrecimiento se realice, en un término razonable, el cual no deberá exceder de 15 días hábiles, atendiendo en todo tiempo a la naturaleza de la queja para que en su oportunidad dar por concluido el asunto.
Todos los informes solicitados por la Procuraduría deberán rendirse de manera obligatoria.
Artículo 24. En caso de no obtener respuesta por parte de la dependencia, requerida, dentro del plazo a que se refiere el artículo anterior, se tendrán por ciertos los hechos mencionados en la queja; pudiendo la Procuraduría, realizar las investigaciones procedentes en el ámbito de sus funciones y ejercer las acciones pertinentes.
La Procuraduría podrá imponer una multa hasta por treinta días de salario al funcionario omiso.
Artículo 25. Si durante el trámite de la queja se acredita alguna de las causas de improcedencia o se comprueba la inexistencia de los hechos que se reclaman, se sobreseerá el asunto, notificándole al quejoso las razones y fundamentos que tuvo para ello, y ordenará el archivo del expediente como asunto concluido.
Artículo 26. La Procuraduría turnará a la Secretaría de la Función Pública Federal, las quejas que se hagan de su conocimiento y que a su juicio impliquen o supongan una responsabilidad atribuible a servidores públicos, en los términos de la legislación aplicable, informando de ello al interesado.
Artículo 27. La Procuraduría, en los casos en que por la naturaleza de la queja se considere necesario, buscará avenir los intereses de las partes. Esta audiencia deberá celebrarse dentro de los ocho días hábiles siguientes a la fecha de radicación de la queja.
Artículo 28. Si el representante de la dependencia, no comparece a la audiencia prevista en el artículo anterior, se harán acreedores a las medidas establecidas en esta ley. En caso de que el quejoso no comparezca a la audiencia y justifique la causa de su inasistencia dentro del plazo de tres días hábiles posteriores a la fecha de la audiencia, se señalará nueva fecha para la celebración de la misma. En caso de que no comparezca por causa justificada, se le tendrá por desistido de su queja, en consecuencia se archivará el expediente teniéndose como asunto concluido.
Artículo 29. En la audiencia, el conciliador designado para la atención del asunto presentará a las partes un resumen de la queja y del informe de la autoridad, en caso de que se hubiese requerido, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, proponiéndoles en forma imparcial opciones de solución. De toda audiencia se levantará el acta respectiva.
Artículo 30. Si las partes llegaren a un acuerdo se concluirá la queja, mediante la firma del convenio a que hayan llegado, mismo que deberá estar ajustado a derecho. En caso de incumplimiento se dejarán a salvo los derechos de las partes para que los hagan valer ante la instancia correspondiente.
En el supuesto de que la conciliación no se logre se continuará con la investigación y trámite de la queja, para determinar lo que en derecho proceda.
Capítulo III
De los Medios de Prueba
Artículo 31. Los hechos motivo de la queja podrán acreditarse por cualquier medio, como pueden ser los siguientes:
I. Los documentos públicos y privados;
II. Los testimonios;
III. Dictamen de peritos;
IV. Las presunciones: legales y humanas; y
V. La técnica considerándose como tal cualquier medio surgido de la ciencia y de la tecnología.
Capítulo IV
De la Conclusión de la Queja
Artículo 32. El trámite de la queja se considerará concluido cuando:
I. Las partes concilien sus intereses;
II. La dependencia, dé respuesta satisfactoria al quejoso;
III. El o los actos de la responsable que motivaron la queja, estén debidamente fundados y motivados, a juicio de la Procuraduría;
IV. El quejoso manifieste expresamente su desistimiento;
V. Se emita, y en su caso, se haga pública la recomendación respectiva; y
VI. En los demás casos previstos en la presente ley.
Capítulo VI
De la Improcedencia de la Queja
Artículo 33. No procederán las quejas que se presenten en forma anónima, temeraria, de mala fe o que versen sobre actos:
I. Que se refieran a la materia electoral;
II. Relacionados con la seguridad del Estado;
III. Asuntos que se encuentren sujetos a trámite ante un órgano administrativo o jurisdiccional; y
IV. Los relacionados con una averiguación previa ante el Ministerio Público.
Capítulo V
Procedimiento de la Recomendación
Artículo 34. Si la autoridad no justifica conforme a derecho su actuación en relación al contenido de la queja, la Procuraduría, analizará y valorará los elementos que integran el expediente, para la procedencia de la emisión de la recomendación.
Artículo 35. Para la formulación de la recomendación deberán analizarse de manera integral, los hechos, argumentos y pruebas, así como las diligencias practicadas, a fin de determinar si las autoridades o servidores públicos han violado o no los derechos y garantías de los promotores de las quejas, al haber incurrido en actos u omisiones ilegales.
Artículo 36. La Recomendación deberá contener los siguientes elementos:
I. Narración sucinta de los hechos materia de la queja;
II. Descripción de la situación jurídica general en que la autoridad responsable en vía de acción o de omisión ha violentado sistemáticamente los derechos o garantías de los interesados;
III. Observaciones, pruebas y razonamientos lógico-jurídicos en que se soporte la violación a los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y oportunidad en que debió conducirse la autoridad; y
IV. Concluir con recomendaciones específicas, señalando las acciones concretas que se solicitan que la autoridad cuestionada lleve a cabo para efecto de observar la aplicación correcta de la legislación vigente respecto del caso en estudio.
Artículo 37. Una vez que la recomendación haya sido emitida por la Procuraduría, se notificará de inmediato a la autoridad a la que vaya dirigida, a fin de que ésta tome las medidas necesarias para su cumplimiento.
La autoridad a la que se dirija la recomendación deberá informar en 15 días sobre el cumplimiento. La autoridad o servidor público que haya aceptado la recomendación tendrá la responsabilidad de su total cumplimiento.
En caso de no ser cumplimentada la recomendación, el presidente de la Procuraduría deberá hacer del conocimiento de la opinión pública, e informar de ese hecho al titular del poder ejecutivo y la cámara de diputados la negativa u omisión de la autoridad responsable.
Capítulo VI
Disposiciones Finales
Artículo 38. La Procuraduría promoverá permanentemente la participación y colaboración ciudadana, para el cumplimiento de su labor y con ese propósito podrá suscribir convenios con las organizaciones civiles y privadas que se consideren necesarios.
Artículo 39. La Procuraduría deberá promover la más amplia difusión de sus funciones y servicios entre la ciudadanía, así como de sus programas de acción social, a efecto de lograr la mayor conciencia de la sociedad para ejercer sus derechos constitucionales y legales.
Del mismo modo, para preservar e incrementar su influencia y autoridad moral, y dotar de transparencia a sus actuaciones, la Procuraduría deberá también difundir ampliamente sus recomendaciones e informes periódicos.
Artículo Tercero. Se reforma el párrafo tercero del artículo tercero de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales para quedar como sigue:
Articulo 3o. Las...
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La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y la Procuraduría Ciudadana para la Prevención, Atención y Recepción de Quejas Ciudadanas y de Elementos de Seguridad Pública, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.
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Transitorios
Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El reglamento de la presente ley deberá expedirse dentro de los 90 días siguientes a la fecha en que ésta entre en vigor.
Tercero. EL Ejecutivo, dentro de los 180 días siguientes en que entre en vigor el presente decreto, formulará la terna de las personas a formar parte del Consejo de la Procuraduría, así como quien fungirá como presidente de ésta.
Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 13 de septiembre de 2012.
Diputada Lucila Garfias Gutiérrez (rúbrica)
Que reforma el artículo 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Fernando Rodríguez Doval, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Fernando Rodríguez Doval, con el carácter de diputado federal de la LXII Legislatura en la Cámara de Diputados e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que reforma el artículo 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Nuestro país ha experimentado en los últimos años un profundo proceso de transformación democrática. Hemos transitado en los últimos 25 años de un sistema de partido dominante casi único a un sistema multipartidista en el que existen por lo menos tres partidos con altas probabilidades de vencer en una elección federal, tal y como ha quedado de manifiesto desde 1997. Desde esa fecha, además, ningún partido ha tenido por sí mismo mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, lo cual refleja la pluralidad política y social existente en México.
La transición política que México ha vivido fue producto de diversas reformas electorales que permitieron elecciones más justas y equitativas.1 Esto se ha traducido en una enorme competitividad electoral a nivel federal. Prueba de ello es que en los últimos procesos electorales para elegir al Ejecutivo federal hemos visto que el margen de votación entre el primero y el segundo lugar ha sido estrecho (gráfica 1).
Gráfica 1
De igual manera, hemos visto en las últimas cuatro elecciones presidenciales que el ganador lo ha sido sin contar con el respaldo de la mayoría absoluta de la población (50 por ciento + 1). Es decir, desde 1994 la mayoría de los electores han votado por una opción distinta a la ganadora.
Gráfica 2
Las reducciones en el margen de victoria y en el porcentaje de votos a favor del candidato ganador han originado cuestionamientos sobre la legitimidad de aquellos que resultan electos presidentes conforme a las reglas actuales, que reconocen como ganador a aquél que cuente con un voto más que el rival más cercano. Tales cuestionamientos generan un clima de inestabilidad y polarización entre la población, así como una percepción de vulnerabilidad y debilidad del Ejecutivo federal electo.
La pluralidad política del país y las nuevas condiciones de competitividad han hecho que terminen aquellos tiempos en los cuales había candidatos a la Presidencia de la República que vencían con mayorías abrumadoras. Esto no debe traducirse en Ejecutivos débiles y sin un respaldo popular mayoritario. Un mecanismo que se ha mostrado efectivo para tal fin en los regímenes presidenciales y multipartidistas –como el mexicano– es la implementación de una segunda vuelta en la elección presidencial, también llamada balotaje.
La figura de la segunda vuelta electoral consiste regularmente en que una vez celebrada la primera vuelta electoral –en la que participan todas las fuerzas políticas– si ningún candidato obtuvo el cincuenta por ciento más uno de los votos, se lleva a cabo una segunda vuelta en la que sólo participan los dos candidatos que más votos recibieron. De esta manera, se garantiza que el candidato que gane cuente con el apoyo de la mayoría absoluta de los electores.2
La segunda vuelta electoral presenta múltiples ventajas, a tal grado que es considerada por el politólogo italiano Giovanni Sartori, experto en ingeniería constitucional, como el mejor sistema electoral.3 Algunas de ellas son
1) La segunda vuelta garantiza que quien resulte electo no sea un “perdedor Condorcet”, término que en la ciencia política designa a la alternativa que perdería con todas las demás en competencias binarias, es decir, a la menos preferida en un enfrentamiento uno a uno pero que, en cambio, en una elección múltiple puede resultar vencedora.4
2) La segunda vuelta permite que los electores revelen no sólo sus primeras preferencias sino también sus segundas preferencias, y puedan votar por ambas, en primera vuelta y en segunda vuelta respectivamente, sin tener que descartar ninguna. Es decir, en primera vuelta el elector votará por su opción más deseada y en segunda vuelta podrá volverlo a hacer (si su candidato está entre los finalistas) u optar por su segunda preferencia. Actualmente, sin segunda vuelta, suele ocurrir que el votante se encuentre ante el dilema del voto útil o estratégico, es decir, de votar no por su opción preferida, sino por su segunda preferencia con tal de evitar que gane el candidato que menos desea. De esta manera, con segunda vuelta el votante satisface plenamente su orden de preferencias, aumentando su libertad de elección y expresión y reduciendo su nivel de frustración política.
3) La segunda vuelta fortalece el mandato del presidente electo, que recibe el apoyo de más de la mitad del electorado, evitando polarizaciones o crisis de legitimidad democrática. Este sistema puede reforzar la victoria de aquél que quedó en primer lugar en la primera vuelta electoral, elevando la legitimidad de su triunfo; o más importante aún, este sistema puede revertir el resultado de la primera vuelta, revelando que el sistema de mayoría relativa hubiera permitido la llegada al poder de un candidato impopular, opuesto a las preferencias de la mayoría absoluta de la población.5
4) El balotaje propicia la negociación entre las distintas fuerzas políticas y la formación de alianzas electorales para la segunda vuelta, las cuales suelen traducirse en coaliciones legislativas de largo aliento que permitan la gobernabilidad y la construcción de mayorías parlamentarias. Es decir, los dos candidatos que pasan a la siguiente ronda pueden buscar el apoyo electoral de aquellas fuerzas que no consiguieron colarse a esta última fase; este apoyo meramente electoral puede traducirse en coaliciones estables en el Congreso que eviten la parálisis legislativa y faciliten la gobernabilidad, integrando intereses diversos en torno a una candidatura exitosa.6 Las coaliciones que pudieran surgir de dicho proceso son producto de negociaciones, que permitirían meter en la agenda del ganador temas y posturas de los partidos que no ganaron, pero que brindaron su apoyo en la segunda vuelta para conseguir el triunfo.
5) La segunda vuelta favorece a posturas políticas más centradas, moderadas y cercanas al votante mediano. Las posturas más radicales y minoritarias, que ciertamente tienen derecho a existir en un régimen democrático y pluralista, encuentran su justa dimensión en la primera vuelta, mientras que en la segunda vuelta los dos candidatos finalistas acercarán sus propuestas al punto del espectro político en donde se encuentra la mayoría de la población.7
Precisamente por las ventajas que conlleva la implementación del sistema electoral de mayoría absoluta con segunda vuelta, éste ha sido adoptado por la gran mayoría (67 por ciento)8 de los países en los que el presidente es electo directamente (Francia, Austria, Brasil, Rusia, Chile, Polonia, entre otros).9 En América Latina, por ejemplo, casi todos los países (excepto México, Panamá, Paraguay y Honduras) han abandonado el método de elección por mayoría simple y han adoptado sistemas electorales que contemplan mayorías absolutas u otros umbrales (del 40 por ciento por ejemplo) que evitan que se ponga en duda la legitimidad de aquel candidato que resulte electo.10
Existe una vasta literatura académica que muestra que las instituciones que un país adopta tienen importantes implicaciones y consecuencias en la vida de los ciudadanos; el economista Douglass C. North define a las instituciones como “las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”.11 Así, las instituciones electorales definen, en gran medida, quién ocupa un cargo de elección popular, moldean las preferencias de los electores, determinan con qué nivel de legitimidad cuenta el candidato electo, y repercuten en la vida democrática de una nación. Por ello, es importante que en México se revise qué impacto están teniendo las instituciones que nos rigen y que se propongan alternativas para mejorar el desempeño de éstas.
En este caso, hemos visto que el sistema electoral de mayoría relativa no está dando los resultados esperados. Elección con elección la democracia mexicana es menoscabada por cuestionamientos de legitimidad y acusaciones de fraude, que no existirían o serían más improbables, bajo un sistema de mayoría absoluta con segunda vuelta.
En diciembre de 2009, el presidente Felipe Calderón Hinojosa envió al Congreso de la Unión su propuesta integral de reforma política, misma que incluyó la segunda vuelta en la elección presidencial. Esta propuesta no fue retomada finalmente en la reforma política aprobada en la LXI Legislatura, por lo que los diputados federales del Partido Acción Nacional la volvemos a presentar a fin de que se pueda analizar junto con otras propuestas que nos permitan gozar de una democracia de mayor calidad.
El Partido Acción Nacional se ha caracterizado a lo largo de toda su historia por impulsar reformas institucionales que remodelen el sistema político mexicano desde la óptica del ejercicio del control del poder y la legitimidad de las instituciones, entendida como el convencimiento y confianza de los ciudadanos en las mismas.
En consecuencia, la inclusión constitucional de la segunda vuelta electoral tiene como objeto buscar un mayor consenso en la sociedad mexicana cuando se dan las elecciones del jefe del Ejecutivo federal en situaciones de diferencias de votación muy cerradas o de diferencias mínimas, donde la confianza en la regla de la mayoría se ve mermada.
Por lo expuesto y fundado en los puntos anteriores, se somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se reforma el artículo 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el artículo 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes términos:
Artículo 81. ...
Será electo presidente por mayoría absoluta el candidato que obtenga la mitad más uno del total de los sufragios emitidos.
Si ningún candidato obtiene más de la mitad de los votos, se realizará una segunda votación en la que únicamente participarán los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos respecto del total de los sufragios emitidos. En este caso, será electo presidente el que obtenga la mitad más uno de los sufragios válidamente emitidos.
La primera votación se celebrará el primer domingo de julio del año que corresponda. La segunda votación, en su caso, se realizará el segundo domingo de agosto, debiendo estar resueltas todas las impugnaciones que se hubiesen presentado respecto de la primera votación para elegir al presidente de la República.
Transitorios
Primero. El presente decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión adecuará la legislación electoral dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Notas
1 Véase Merino, Mauricio. La transición votada. Crítica a la interpretación del cambio político en México , México: Fondo de Cultura Económica, 2003.
2 Existen algunas variantes al sistema de segunda vuelta. En Argentina, por ejemplo, hay segunda vuelta si el primer lugar no obtiene cuando menos el 40 por ciento de los votos y 10 puntos porcentuales de diferencia respecto al segundo. En Costa Rica, por su parte, en vez de exigir el 50 por ciento más 1, se estableció el 40 por ciento más para evitar una segunda vuelta.
3 Martínez , Rafael. “Efectos de la fórmula electoral mayoritaria de doble vuelta”. Reis , 1998: 159-189
4 Colomer, Josep M. “Reflexiones sobre la reforma política en México”. 8 de septiembre de 2003. http://www.fidamerica.cl/admin/docdescargas/centrodoc/centrodoc_905.pdf (último acceso: 8 de septiembre de 2012).
5 Pérez-Liñán, Aníbal. “Evaluating Presidential Runoff Elections”. Electoral Studies , 2005: 129-146.
6 Ídem.
7 Martínez , Rafael. “Efectos de la fórmula electoral mayoritaria de doble vuelta”. Op. cit.
8 Blais, André, Louis Massicotte, y Agnieszka Dobrzynska. “Direct Presidential Elections: a World Summary”. Electoral Studies , 1997: 441-455.
9 Martínez , Rafael. “Efectos de la fórmula electoral mayoritaria de doble vuelta”. Op. cit.
10 Colomer, Josep M. “Reflexiones sobre la reforma política en México”. Op. cit.
11 North, Douglass C. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico , México: Fondo de Cultura Económica, 2006, página 13.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputado Fernando Rodríguez Doval (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a cargo del diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela, diputado de la LXII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
La iniciativa propone establecer la obligación expresa para que el Poder Legislativo Federal haga públicos todos los comprobantes de gasto de recursos económicos bajo su ámbito de responsabilidad, con excepción de los que se encuentren calificados como información reservada en los términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Exposición de Motivos
La premisa fundamental contenida en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica para todos los actores del sector público, en todas sus esferas y ámbitos de competencia, la elemental e insalvable obligación de ejercer los recursos públicos bajo principios esenciales como la eficiencia y la eficacia, la economía, la transparencia y la honradez.
Con las últimas reformas a los artículos 73 y 74 constitucionales en materia de homologación contable y rendición de cuentas, esta Soberanía, como integrante del Constituyente Permanente, ha dado evidencias de que está plenamente a favor del establecimiento de prácticas y mecanismos institucionales, en los tres niveles de gobierno, que permitan garantizar al ciudadano que el dinero público se ejerce adecuada y eficazmente para los fines a los que se encuentra destinado.
La iniciativa preferente que en días pasados ha presentado el presidente Felipe Calderón Hinojosa en materia de contabilidad gubernamental, da cuenta de que se trata de un tema de atención prioritaria en la agenda nacional.
Es en este sentido que estimo oportuno y necesario que los representantes populares pongamos el ejemplo en materia de transparencia y rendición de cuentas; estableciendo, desde la ley, la obligación del Poder Legislativo federal de publicar de manera oficiosa todos los comprobantes de gasto de los recursos económicos ejercidos por sus órganos, incluidos, por supuesto, los diputados y senadores.
La ciudadanía a la que ahora orgullosamente tenemos el honor de representar, día a día exige a los actores políticos poner fin el abuso en el ejercicio del dinero público, así como a los privilegios injustificados.
Si los legisladores enviamos a la sociedad señales claras de cambio en la forma de gastar el dinero público, empezando por transparentar al máximo la manera en que lo hacemos, habremos de dar un paso significativo en la recuperación de la credibilidad, la confianza ciudadana y, por supuesto, en la dignificación de la política.
De ahí la presente propuesta de reformas a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, considerando que dicho cuerpo normativo contiene las bases que regulan la forma en que los distintos ámbitos del poder público federal deben poner a disposición de la ciudadanía toda información bajo su resguardo y, especialmente, la que indique la forma en que ejercen los recursos económicos públicos en la consecución de los objetivos del Estado en todas sus esferas de gobierno.
Así, en el presente proyecto de modificación legislativa se propone adicionar un artículo 8 Bis, que prevea la inexcusable obligación del Poder Legislativo federal, compuesto por sus diversos órganos; Cámara de Senadores, Cámara de Diputados, Comisión Permanente y Auditoría Superior de la Federación; de poner a disposición del público todos y cada uno de los comprobantes de gasto bajo su ámbito de responsabilidad.
A efecto de hacer congruente esta nueva disposición con la necesaria previsión en materia de información reservada y confidencial, el artículo que se propone adicionar, establece las salvedades respectivas en los términos de la propia ley, haciendo notar que, tratándose de comprobantes que contengan información confidencial, se deberá poner a disposición la versión pública de los mismos, es decir, se publicará en el portal de internet respectivo la copia escaneada del comprobante de que se trate, ocultando solamente, mediante marcador negro, por ejemplo, la información que se estime confidencial. Ello permitirá que el espíritu de esta reforma no sea evadido bajo el argumento de que los comprobantes de gasto contienen datos personales.
La adición propuesta hace necesario reformar los artículos 9 y 61, fracción I, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, ya que los dispositivos normativos indicados, establecen obligaciones relativas a la información a que se refiere el artículo 7, por lo que debe agregarse el artículo 8 bis, así como el artículo 8, ya que ambos preceptos jurídicos, tanto el propuesto como el ya existente, se refieren a obligaciones especiales de transparencia de oficio a cargo de Poderes de la Unión.
De la misma forma, se propone reformar el segundo párrafo del indicado artículo 9, ya que su redacción actual sólo se refiere a las dependencias y entidades, así como al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, excluyendo indebidamente al resto de los sujetos obligados y las respectivas instancias equivalentes al citado instituto.
Seguro estoy que la presente propuesta legislativa será de gran valía en el fortalecimiento de una buena imagen pública del Poder Legislativo, así como para el avance de la rendición de cuentas en nuestro país. Somos los representantes populares los que debemos dar ejemplo de vivir ese alto valor de la democracia.
Por lo expuesto, me permito someter a la consideración de esta soberanía, el presente proyecto de
Decreto por el que se reforman el artículo 9 y la fracción I del artículo 61; y adiciona el artículo 8 Bis, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a fin de establecer que el Poder Legislativo federal haga públicos todos los comprobantes de gasto de recursos económicos bajo su ámbito de responsabilidad, con excepción de los que se encuentren calificados como información reservada
Artículo Único. Se reforman el primero y segundo párrafo del artículo 9 y la fracción I del artículo 61; y se adiciona el artículo 8 Bis de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para quedar como sigue:
Artículo 8 Bis. El Poder Legislativo Federal deberá hacer públicos todos los comprobantes de gasto de los recursos económicos bajo su ámbito de responsabilidad, con excepción de los que se encuentren clasificados como información reservada en los términos de la presente ley.
En caso de que los comprobantes contengan información confidencial, se pondrán a disposición las versiones públicas de los mismos.
Artículo 9. La información a que se refieren los artículos 7, 8 y 8 Bis deberá estar a disposición del público, a través de medios remotos o locales de comunicación electrónica. Los sujetos obligados deberán tener a disposición de las personas interesadas equipo de cómputo, a fin de que éstas puedan obtener la información, de manera directa o mediante impresiones. Asimismo, éstos deberán proporcionar apoyo a los usuarios que lo requieran y proveer todo tipo de asistencia respecto de los trámites y servicios que presten.
Los sujetos obligados deberán preparar la automatización, presentación y contenido de su información, como también su integración en línea, en los términos que dispongan las disposiciones reglamentarias que al respecto expida el Instituto o las instancias equivalentes a que se refiere el artículo 61.
Artículo 61. ...
...
I. Las unidades administrativas responsables de publicar la información a que se refieren los artículos 7, 8 y 8 Bis, en su caso;
II. a VII. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Poder Legislativo federal y el Poder Judicial de la Federación, por conducto de sus respectivos órganos, contarán con un plazo de noventa días para realizar las adecuaciones normativas, técnicas y presupuestales conducentes.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 septiembre de 2012.
Diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela (rúbrica)
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