Iniciativas
Que adiciona el artículo 68 Bis a la Ley Federal del Trabajo, remitida por el Congreso de Querétaro y recibida en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Santiago de Querétaro, Querétaro, a 29 de marzo de 2012.
Presidente de la Mesa Directiva del Congreso de la Unión
Presente
Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 126, fracciones V y XII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del estado de Querétaro, en sesión del pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro, celebrada el 10 de febrero de 2012, se aprobó el acuerdo por el que la Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro aprueba presentar ante el Congreso de la Unión la “iniciativa de ley que adiciona un articulo 68 Bis a la Ley Federal del Trabajo”, remitiéndole un ejemplar del mismo, para los efectos a que haya lugar.
Sin otro particular, le reiteramos nuestro respeto institucional.
Atentamente
Quincuagésima Sexta Legislatura
del Estado de Querétaro
Mesa Directiva
Diputado Abel Espinoza Suárez (rúbrica)
Presidente
Diputado Salvador Martín Ortiz (rúbrica)
Segundo Secretario
La Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 17, fracción XIX, de la Constitución Política del Estado de Querétaro y 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, y
Considerando
1. Que el artículo 71, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorga a esta Legislatura del estado de Querétaro, el derecho de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión.
2. Que la familia es una institución social, compuesta por un conjunto de personas unidas por el vínculo del matrimonio, el concubinato o por el parentesco de consanguinidad, civil o afinidad.
Que son fines de la familia, garantizar la convivencia armónica, el respeto, la protección, la superación, la ayuda mutua, la procuración del sustento material y afectivo, la preservación de los valores humanos, la vinculación, el respeto y la protección recíproca de sus miembros.
4. Que la Ley Federal del Trabajo define en el artículo 3o. “que el trabajo es un derecho y un deber sociales. No es artículo de comercio, exige respeto para las libertades y dignidad de quien lo presta y debe efectuarse en condiciones que aseguren la vida, la salud, y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia...”
5. Que el trabajo es la manifestación de la productividad como actividad humana en los más diversos campos; en la actualidad, es la fuente del ingreso que provee las necesidades básicas de la persona, además de ser una expresión de esfuerzo individual que se convierte en contribución al desarrollo de la familia.
6. Que la importancia del trabajo se ve reflejada en el ámbito económico, socia’ y personal, convirtiéndose en una necesidad indispensable en la vida; aun más, en estos tiempos donde la competencia por el empleo es mayor y en el que las crisis económicas internacionales son recurrentes y prolongadas y el ritmo de vida es sumamente acelerado.
7. Que este conjunto de factores, derivados de los cambios en la sociedad, acentuados durante las últimas tres décadas, han generado un efecto colateral en la mayoría de los hombres y mujeres que trabajan: la falta de tiempo suficiente para la convivencia familiar.
8. Que dicho efecto incide negativamente en la integración de la familia y se manifiesta en la pérdida del vínculo entre sus integrantes, la falta de oportunidades para atender situaciones de emergencia u ocasiones especiales que ameriten compañía de un familiar y en la adecuada atención que los padres otorgan a sus hijos, por mencionar algunas.
9. Que hoy en día, mayor cantidad de hogares mexicanos requieren del ingreso combinado del padre y la madre para sustentar su hogar y proveer lo necesario a sus dependientes económicos, lo que, sin embargo, tiene como consecuencia un descuido considerable de la vida en familia. En pocas palabras, se trabaja más para la familia pero se convive menos con ella.
10. Que ante esta problemática, es nuestro deber, como Legislatura, promover las acciones necesarias que permita a las madres y a los padres trabajadores dedicar tiempo suficiente a su trabajo y a la familia. Para ello, se proponen diversas reformas al marco legal en materia del trabajo, que consisten en lo siguiente:
a) El derecho de los padres trabajadores, a disfrutar de cinco días hábiles de descanso, con goce de sueldo, por el nacimiento de su hijo o hijos.
b) Asimismo, se propone que, para el caso de que una madre y padre trabajador que obtenga en adopción a un menor o incapaz, tengan derecho a gozar de días de descanso, con goce de sueldo.
11. Que finalmente , es conveniente aclarar que el propósito no es perjudicar la actividad laboral, sino generar el fortalecimiento, la buena convivencia y la estabilidad del trabajador y su familia, generando, a su vez, una mayor productividad laboral eficiente y eficaz, armonizando aspectos fundamentales para toda persona.
Por lo expuesto, la Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro, expide el siguiente:
Acuerdo por el que la Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro aprueba presentar ante el Congreso de la Unión la iniciativa que adiciona un artículo 68 Bis a la Ley Federal del Trabajo.
ARTÍCULO ÚNICO. La Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro aprueba la presentación de una iniciativa de ley, ante el Congreso de la Unión, con el siguiente contenido:
Iniciativa que adiciona un artículo 68 Bis a la Ley Federal del Trabajo
Artículo Único. Se adiciona un artículo 68 Bis a la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 68 Bis. Las trabajadoras disfrutarán de quince días naturales de descanso, con goce de sueldo, cuando obtengan en adopción a un menor o incapaz, contados a partir del día de su entrega.
Asimismo, los trabajadores disfrutarán de cinco días hábiles, con goce de sueldo, por el nacimiento de su hijo o hijos, o bien, cuando obtengan en adopción a un menor o incapaz, contados a partir de su entrega.
Transitorios
Artículo Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se derogan todas las disposiciones de igualo menor jerarquía que se opongan a la presente ley.
Artículo Tercero. Los acuerdos, convenios, reglamentos, costumbres, prerrogativas y, en general, los derechos deberán adecuarse a lo establecido en la presente reforma, siempre que les beneficie a los trabajadores.
Artículo Cuarto. Las legislaturas de los estados deberán adecuar sus marcos legales correspondientes en un plazo no mayor a 60 días naturales, contados a partir de la publicación de la presente ley.
TRANSITORIOS
Artículo Primero. El presente acuerdo entrará en vigor el día de su aprobación por el Pleno de la Quincuagésima Sexta Legislatura del estado de Querétaro.
Artículo Segundo. Remítase este acuerdo al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para los efectos constitucionales del artículo 71, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Tercero. Envíese el acuerdo al titular del Poder Ejecutivo del estado de Querétaro, para su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado “La Sombra de Arteaga”.
Lo tendrá entendido el ciudadano gobernador constitucional del estado de Querétaro y mandará que se imprima, publique y observe.
Dado en el salón de sesiones Constituyentes 1916-1917, recinto oficial del Poder Legislativo del estado de Querétaro, a los diez días del mes de febrero del año dos mil doce.
Atentamente
Quincuagésima Sexta Legislatura
del Estado de Querétaro
Mesa Directiva
Diputado Abel Espinoza Suárez (rúbrica)
Presidente
Diputado Salvador Martín Ortiz (rúbrica)
Segundo Secretario
(Turnada a la Comisión de Trabajo y Previsión Social. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, recibida del diputado Omar Rodríguez Cisneros, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito, Omar Rodríguez Cisneros, diputado federal de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 79, numeral 1, fracción II, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa que reforma la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria bajo las siguientes
Consideraciones
El Fondo Metropolitano es un instrumento de política pública cuyos objetivos son entre otros la competitividad económica, la sustentabilidad y las capacidades productivas; así como la viabilidad y disminución de la vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica; la consolidación urbana; y el aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional. Todo ello para elevar la calidad de vida de los habitantes de estas zonas urbanas. Este instrumento tiene su origen en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2006 con una asignación por mil millones de pesos para la Zona Metropolitana del Valle de México.
Actualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2012 destinará un monto total de 8 mil 331 millones 900 mil pesos para 47 zonas metropolitanas de un total de 56. Sin embargo los recursos destinados para ello dejan sin presupuesto a 9 zonas metropolitanas entre las que destacan Rosarito en Baja California, La Piedad-Pénjamo entre Michoacán y Guanajuato y Piedras Negras en Coahuila. Las cuales si bien son zonas metropolitanas sin gran densidad demográfica como Guadalajara o Querétaro, para estas regiones si representan centros urbanos que determinan el desarrollo regional.
Históricamente, a partir de la creación del Fondo Metropolitano, particularmente para el Ejercicio Fiscal de 2008, la demanda de recursos de las zonas metropolitanas a la Cámara de Diputados aumentó considerablemente para ser tomadas en cuenta en la distribución de este recurso. Sin embargo nunca ha sido posible la asignación para el total de zonas metropolitanas.
Esta solicitud de recursos al Fondo Metropolitano está sustentada en la viabilidad de este instrumento de política pública ya que gracias a ello ha sido posible impactar positivamente en muchas zonas Metropolitanas principalmente las del Valle de México, Monterrey y Guadalajara las cuales reciben en conjunto poco más del cincuenta por ciento de los recursos de este fondo.
Por ello es que se vuelve necesario realizar adecuaciones legales para que por medio de diversos mecanismos de control presupuestal y de reasignación de recursos, el Fondo Metropolitano tenga la oportunidad de incrementarse derivado de las economías, ingresos adicionales o subejercicios que se presenten en el periodo fiscal vigente. Esta opción incrementará sin duda los recursos del Fondo para que se de cobertura a todas las zonas metropolitanas delimitadas por la Secretaria de Desarrollo Social y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
En este mecanismo de resignación deberá ser la Secretaría de Hacienda la que realice las adecuaciones al Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas que es donde está asignado el Fondo Metropolitano y que además deberá de contar con la opinión de la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados.
Por otro lado, el artículo 45 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria determina que el ejercicio del gasto público debe hacerse con base en resultados para tener la capacidad de conocer el avance de los respectivos programas y cumplimiento de las metas establecidas en cada programa y en las respectivas Reglas de Operación.
Asimismo el artículo 19 de la misma ley determina que para el caso de autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos, estas serán con cargo a los excedentes que, en su caso, resulten de los ingresos autorizados en la Ley de Ingresos o de excedentes de ingresos propios de las entidades, sin embargo para el caso de programas con Reglas de Operación como lo es el Fondo Metropolitano, el recurso asignado es determinado en la discusión del Presupuesto de Egresos por parte de la Cámara de Diputados, por lo que no es posible realizar posterior a la aprobación del mismo, una readecuación a los recursos asignados al Fondo Metropolitano.
Los ingresos adicionales de los que habla la Ley Federal de Presupuesto se aplican entre otros objetivos al Fondo de Desastres naturales cuando éste ya se haya ejercido totalmente; para el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas; el Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos y el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros. Así como a programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas.
Sin embargo, el Fondo Metropolitano como ya se mencionó, ha demostrado su capacidad de realizar no sólo inversión en obra pública, sino también tiene la flexibilidad de que sus objetivos le permiten financiar programas, proyectos y estudios a favor del desarrollo metropolitano con capital semilla, por lo que los recursos que puedan ser reasignados a zonas metropolitanas que nunca han sido objeto del beneficio de este programa, puede ser un detonante para su desarrollo integral.
Por ello, creemos conveniente que dentro de los fondos que son objeto de adecuaciones presupuestales se contemple también el Fondo Metropolitano debido a la importancia fundamental que las Zonas Metropolitanas tienen para el desarrollo económico del país, puesto que en ellas vive más del cincuenta por ciento de la población nacional y generan más del setenta y cinco por ciento del producto interno bruto.
Por lo que proponemos a esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona el inciso d) de la fracción IV del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Único. Se reforma el inciso d) de la fracción IV del artículo 19 de la ley en cuestión, para quedar como sigue:
d) En un 8 por ciento a programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas, y en un 2 por ciento para el Fondo Metropolitano. En el primer caso, dichos recursos se destinarán a las entidades federativas conforme a la estructura porcentual que se derive de la distribución del Fondo General de Participaciones reportado en la Cuenta Pública más reciente; y en el segundo caso se destinaran proporcionalmente a las 56 Zonas Metropolitanas y asegurando la cobertura de todas ellas.
Diputado Omar Rodríguez Cisneros (rúbrica)
(Turnado a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. Mayo 9 de 2012).
Que reforma y adiciona el artículo 2o., y adiciona el 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, y recibida en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el penúltimo párrafo del Apartado B del artículo 2o., y se adicionan a éste los párrafos tercero, quinto, sexto, séptimo y octavo, recorriéndose en su orden los actuales tercero a cuarto y cuarto a noveno; asimismo, se adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73, todos ellos a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de facultar al Congreso de la Unión para expedir una ley general que defina y establezca la concurrencia de la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, respecto a los pueblos y las comunidades indígenas, con objeto de cumplir los fines previstos en el Apartado B del artículo 2o. y de establecer expresamente la obligatoriedad del Estado de prever aspectos presupuestarios que garanticen la efectividad de lo dispuesto en el mismo artículo 2o., que presentan los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con base en la siguiente
Problemática
La población indígena de México representa hoy en día poco más del 12 por ciento de la población total de nuestro país (12 millones), distribuidos aproximadamente en 25 mil comunidades sumamente marginadas y pobres y, en donde en muchos de los casos, suelen situarse en zonas de difícil acceso, lo cual repercute en la exclusión de servicios básicos y por ende en su calidad de vida.
Actualmente, la ley secundaria vigente y aplicable más inmediata para la atención de los pueblos y comunidades indígenas, es la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (LCDI). Dicha ley que transformó al Instituto Nacional Indigenista (INI), le dio el carácter al nuevo organismo como una entidad descentralizada de la administración pública federal a diferencia de lo que era el INI quien fungía como un organismo sectorizado de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) actualmente se encarga de orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, ni legalmente ni en la práctica la CDI posee atribuciones reales y proactivas que le permitan ser el eje rector en la materia ya que sus funciones limitan su ámbito de competencia e incidencia en las políticas públicas específicas del sector indígena ya que, al no ser reconocido como un organismo rector y coordinador, éste cumple sólo parcialmente su objetivo al ser un ente administrativo regulador de tan sólo sus programas a pesar de que, como ya se dijo, es un organismo descentralizado y no sectorizado en la Sedesol, contando con personalidad jurídica, patrimonio propio y con autonomía presupuestal y administrativa.
Es un hecho que la atención de los pueblos indígenas en el ámbito nacional se ha conducido de manera dispersa y poco eficaz, toda vez que operan dependencias y entidades públicas en los tres órdenes de gobierno sin un eje rector que diseñe, oriente, coordine y evalúe la política nacional de atención para el desarrollo de los pueblos indígenas, dejando por demás sin observancia y aplicabilidad, gran parte de las disposiciones constitucionales en materia indígena.
Lo anterior se explica porque, por un lado está la CDI y, por el otro, el secretariado técnico federal y de los estados que entre sus competencias y facultades tienen las de ejecutar ciertos programas, proyectos, estrategias y acciones tendientes al desarrollo de los pueblos indígenas, y en donde sólo los planes de desarrollo y los lineamientos programáticos y presupuestarios, atienden de manera sesgada y con duplicidad de funciones, lo dispuesto en el artículo 2o. de la Constitución General de la República.
En consecuencia, lo anterior aduce en que la problemática subyace por la falta de un eje rector en la materia toda vez que los ordenamientos constitucional y legal no prescriben quién será el responsable de la política nacional en materia de atención y desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas ni mucho menos establece los aspectos de concurrencia en los diversos órdenes de gobierno, por lo que lo dispuesto actualmente por el artículo 2o. de la Constitución, resulta a todas luces autoaplicativa sin que haya una ley marco que subsane o regule ciertas garantías o derechos, principalmente los que tiene que ver con el Apartado B del artículo 2o. constitucional, así como también resulta autoaplicativa la misma disposición en términos presupuestarios para la consecución de los diversos fines en materia indígena sin que haya disposiciones reglamentarias claras y objetivas que prevea el cumplimiento constitucional en la materia.
Argumentación
En 1992 se introdujo por primera vez en la Constitución (artículo 4o.) una referencia a los pueblos indígenas con el reconocimiento de que México es una nación pluricultural; sin embargo, aunque constituyó un avance en la materia, no tuvo las consecuencias legislativas ni prácticas que se requerían en su momento.
Posteriormente, y como resultado de un agudo y sinuoso movimiento social indigenista al que se sumó moralmente un gran número de mexicanos, el estado mexicano procuró establecer una agenda de interlocución y diálogo a fin de asumir compromisos y objetivos de manera recíproca entre los actores en conflicto.
Como resultado de aquéllos turbulentos sucesos, el gobierno federal determinó trazar un conjunto de estrategias tanto legislativas como administrativas en virtud de las demandas razonables y justas del movimiento indígena.
Hasta 2001, en el periodo de la alternancia política, desde el Congreso de la Unión no se asumió el compromiso de legislar en una reforma constitucional que diera visos de solución y de fondo al conflicto iniciado en 1994.
Finalmente, y después de una ardua y compleja etapa de deliberaciones y consultas, la reforma constitucional (artículo 2o.) se llevó a cabo, siendo un hecho el reconocimiento expreso en nuestra Carta Magna de los derechos de los pueblos indígenas y el establecimiento de acciones que deben tomar las autoridades a fin de garantizar su preservación.
Entre las disposiciones contenidas en la reforma se encuentran las concernientes a la libre determinación, su condición política, su desarrollo económico, social y cultural, así como el derecho a conservar y reforzar sus propias identidades, sus sistemas jurídicos, manteniendo, a la vez, sus derechos a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado mexicano. Asimismo, estableció en el Apartado B del mismo artículo 2o., respecto a la federación, los estados y los municipios lo siguiente:
... Para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
En el mismo apartado se señala que para abatir las carencias y los rezagos que afectan a los pueblos y las comunidades indígenas, dichas autoridades tienen la obligación de
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos.
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.
V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.
VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.
VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
Por otro lado, y no obstante tan precisos y oportunos avances jurídicos de reconocimiento de derechos y garantías, también se abordó el aspecto presupuestal en aras de garantizar de manera efectiva lo dispuesto en el penúltimo párrafo del Apartado B del artículo 2o. de la Constitución:
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los Presupuestos de Egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
En un principio, para cumplir este mandato, el gobierno federal para el ejercicio fiscal de 2002, en su proyecto de presupuesto, únicamente sumó el presupuesto asignado a diversos programas que heredó de la anterior administración (1994-2000), ejercidos en los municipios indígenas o con cargo a programas orientados a la población indígena administrados por el Instituto Nacional Indigenista, la Secretaría de Educación Pública o la de Salud.
Sin embargo, en ese entonces, y a juicio de los legisladores, no se acataba con esa sumatoria de presupuestos, el espíritu de la reforma del artículo 2o., Apartado B, que anima el propósito de incidir con un gran programa, con nuevos enfoques, con mayores recursos y que pretendiera abatir, con determinación y en el menor plazo posible, el rezago histórico en los diversos indicadores sociales y económicos.
Por ello, y a iniciativa de los diputados de la LVIII Legislatura, se incorporó al Presupuesto de Egresos de la Federación de 2002 un fondo adicional para el desarrollo de los pueblos y las comunidades indígenas que ascendió a mil millones de pesos como parte de los programas que tenía a cargo la Sedesol (dependencia que fungía como cabeza de sector del INI). Asimismo, y ante el hecho de que se ordenó la descentralización de este instituto y la transferencia de los activos ubicados en las regiones, a los estados y los municipios, se abrió un nuevo espacio a los desencuentros y las disputas en torno las instituciones responsables y a los recursos destinados a los programas indígenas entre los diversos órdenes de gobierno.
En ese contexto de claroscuro de aquellos años, y en virtud de que en los últimos cuatro años ha sido incierta la evolución del gasto público de los programas para los pueblos indígenas cada vez que han sido propuestos por el Ejecutivo federal de una manera discrecional, donde el Congreso ha sido un factor determinante en su aprobación y sus alcances, no es pertinente proponer las adecuaciones jurídicas necesarias para suprimir plenamente la gran discrecionalidad con que cuenta el Ejecutivo federal al momento de proponer al Congreso las partidas destinadas a la materia indígena, con el propósito de otorgar certidumbre jurídica y mayores alcances a los recursos presupuestarios propuestos por el Ejecutivo federal en relación con lo aprobado por la Cámara de Diputados.
Además, prevalece la agravante de que hay manifestaciones y problemáticas recurrentes, tanto de la población indígena como de los montos del gasto público destinado a su desarrollo. Sólo la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria –ordenamiento que regula tanto la presentación, el contenido y la aprobación de la Ley de Ingresos como el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación– establece en el artículo 41, fracción II, inciso j), que en el proyecto de Presupuesto de Egresos, en materia indígena, se deberán incluir “las previsiones de gasto que correspondan a la atención de la población indígena, en los términos del Apartado B del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, las previsiones de gasto de los programas especiales cuyos recursos se encuentren previstos en distintos ramos y, en su caso, en los flujos de efectivo de las entidades...”
El artículo 58, párrafo quinto, establece respecto a las adecuaciones presupuestarias, que no se podrán realizar reducciones a los programas presupuestarios ni a las inversiones dirigidas, entre otros, a las erogaciones correspondientes al desarrollo integral de los pueblos indígenas y comunidades indígenas, salvo en los supuestos establecidos en la presente ley y con la opinión de la Cámara de Diputados.
No obstante dichos preceptos, sigue siendo un hecho la real disputa entre el Ejecutivo y el Legislativo para beneficiar ciertos rubros o materias, ya sea en materia indígena, educativo, salud, de apoyo al campo, entre otros, sin embargo, muchas otras materias son cubiertas de manera específica con fondos presupuestales establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal, así como en leyes generales, cosa contraria ocurre en materia indígena que sólo dispone de lo prescrito en el penúltimo párrafo del Apartado B del artículo 2o. de la Constitución, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y del propio decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, donde actualmente le es aplicable el artículo 29 del cuerpo dispositivo citado.
Marco internacional respecto a los convenios suscritos por México
Ahora bien, en el plano internacional, desde 1989 la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) aprobó el Convenio 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el cual se encuentra ratificado por México. En este convenio, los Estados parte se comprometieron a tomar las medidas necesarias para garantizar el respeto a los derechos económicos, sociales y culturales de los pueblos indígenas respetando su identidad cultural, sus costumbres e instituciones, sobre todo en materia de trabajo y seguridad social.
Igualmente, en 2007, después de tres décadas de negociaciones, la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, instrumento que también se encuentra ratificado por México.
En dicho convenio, los Estados parte se comprometen a garantizar a los pueblos indígenas el disfrute pleno de todos los derechos humanos, así como sus derechos colectivos de libre determinación y de participación en la comunidad y en sus instituciones.
Conclusión
Como se observa, la reforma más trascendental en materia indígena hasta la fecha es la de 2001, en la que se reconocieron los derechos a la libre determinación y la participación de los pueblos indígenas.
Si bien México ha transitado a lo largo de más de dos décadas de un Estado declarativo con respecto al cumplimiento de los tratados y convenios internacionales en esta y otras materias, a un estado garantista y de reconocimiento pleno de los derechos humanos; en la práctica, estos instrumentos jurídicos han sido parcialmente acatados principalmente por motivos de insuficiencias legales, administrativas o presupuestarias, persistiendo en muchos de los casos lagunas, vacíos e inconsistencias derivado principalmente por la falta de voluntad para crear, adecuar o actualizar los ordenamientos correspondientes.
No obstante los avances de hace poco más de una década en la materia objeto de la presente iniciativa, hay asuntos pendientes, como el reconocimiento pleno de los pueblos indígenas como sujetos de derecho y un gran diálogo sobre el reconocimiento a sus territorios, además de que se acompañan de reclamos por servicios que otros mexicanos ya tienen resueltos como lo son el derecho a la salud, a la educación, al desarrollo, a la preservación de su patrimonio cultural y la propiedad intelectual de sus sabidurías y conocimiento ancestral, entre otros aspectos no menos importantes.
Por su parte, si bien el Instituto Nacional Indigenista no fungió como un eje rector integral en materia indígena sino como un articulador de instrumentos y acciones ya que estaba sectorizado a la Sedesol, la actual CDI ha sido configurada de manera acotada respecto a sus funciones, facultades y competencias más allá de ser un verdadero eje rector de la política de atención y desarrollo de los pueblos indígenas.
Por consiguiente, como se enunció, persiste desde el entramado jurídico federal, la falta de un eje rector que establezca quien es el responsable de la política de atención a los pueblos y comunidades indígenas siendo que la reforma constitucional de 2001, estableció ciertos y justos derechos a los pueblos indígenas referentes a su libre determinación, su condición política, su desarrollo económico, social y cultural, así como el derecho a conservar y reforzar sus identidades, sus sistemas jurídicos, manteniendo, a la vez, sus derechos a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado mexicano así como que las entidades federativas deben de garantizar su cabal cumplimiento y asegurar su participación.
Contenido de la propuesta
Lo anterior advierte que es indispensable legislar, por un lado, sobre la facultad del Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de la federación, los estados, el Distrito Federal y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de atención y desarrollo de los pueblos indígenas, así como la participación de los pueblos indígenas con el objeto de cumplir los fines previstos en el artículo 2o., Apartado B, de la propia Constitución; y, por el otro, para establecer expresamente desde el marco constitucional, la obligatoriedad del Estado de prever que los recursos destinados a la atención y desarrollo de los pueblos indígenas, serán de carácter prioritario y de interés público, por lo cual serán objeto de ser observados en las leyes presupuestarias así como en los lineamientos de seguimiento y evaluación de acuerdo con las leyes aplicables.
En el mismo sentido, se agrega que los recursos presupuestados destinados al gasto para la atención y desarrollo de los pueblos indígenas, no podrán ser inferiores, en términos reales, al del año fiscal anterior; sino que se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento de la economía y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Ejecutivo federal.
Finalmente, se establece que en la formulación de los presupuestos anuales de egresos, la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, considerarán las visiones de mediano y largo plazos necesarias para garantizar la viabilidad, continuidad y complementariedad de la política, los programas y acciones en materia indígena.
Al efecto, podrán establecer en sus respectivos Presupuestos de Egresos previsiones de gasto multianuales, siempre que no excedan del periodo de ejercicio constitucional, cuando la ejecución-terminación total de alguna acción requiera comprometer recursos de ejercicios fiscales posteriores.
Fundamentación
Con base en lo expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo dispuesto en los artículos 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el penúltimo párrafo del Apartado B del artículo 2o. y se adicionan a éste los párrafos tercero, quinto, sexto, séptimo y octavo, recorriéndose en su orden los actuales tercero a cuarto y cuarto a noveno; asimismo, se adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único: Se reforma el penúltimo párrafo del Apartado B y se adicionan los párrafos tercero, quinto, sexto, séptimo y octavo, recorriéndose en su orden los actuales tercero a cuarto y cuarto a noveno, todo ello al artículo 2o.; asimismo, se adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 2o. ...
A. ...
I. a VIII. ...
B. ...
...
I. a IX. ...
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la ley establecerá la concurrencia de la federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios procurando la atención y desarrollo de los pueblos indígenas, y definirá las bases, apoyos y modalidades con la participación de los pueblos indígenas respecto a la consecución de tales fines.
La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas, el Distrito Federal y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Los recursos destinados a la atención y desarrollo de los pueblos indígenas, son de carácter prioritario y de interés público, por lo cual serán objeto de ser observados en las leyes presupuestarias así como en los lineamientos de seguimiento y evaluación de acuerdo con las leyes aplicables.
Los recursos presupuestados destinados al gasto para la atención y desarrollo de los pueblos indígenas, no podrán ser inferiores, en términos reales, al del año fiscal anterior; sino que se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento de la economía y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Ejecutivo federal.
En la formulación de los presupuestos anuales de egresos, la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, considerarán las visiones de mediano y largo plazo necesarias para garantizar la viabilidad, continuidad y complementariedad de la política, los programas y acciones en materia indígena.
Para tal efecto, podrán establecer en sus respectivos presupuestos de egresos, previsiones de gasto multianuales, siempre que no excedan del período de ejercicio constitucional, cuando la ejecución-terminación total de alguna acción requiera comprometer recursos de ejercicios fiscales posteriores.
...
Artículo 73. El Congreso tiene facultad
I. a XXIX-P. ...
XXIX-Q. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los estados, el Distrito Federal y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de atención y desarrollo de los pueblos indígenas, así como la participación de los pueblos indígenas con el objeto de cumplir los fines previstos en el artículo 2o., Apartado B, de esta Constitución.
XXX. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adiciona el 570 de la Ley Federal del Trabajo, recibida del diputado Jorge Romero Romero, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito, Jorge Romero Romero, integrante de la LXI Legislatura por del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos vigente por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa, que reforma el tercer párrafo de la fracción VI del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adiciona un segundo párrafo, recorriéndose los subsecuentes, al artículo 570 de la Ley Federal del Trabajo.
Exposición de Motivos
La elaboración de leyes, esencia de la actividad legislativa, debe fundamentarse en la realidad social del país y, sobre todo, responder a las necesidades y problemáticas que se presentan en la convivencia social cotidiana a efecto de mejorar las condiciones de los ciudadanos y proporcionar con ello un andamiaje jurídico que garantice la tutela irrestricta de sus derechos.
El trabajo como actividad humana primigenia dignifica al hombre como persona humana y garantiza el sustento no sólo de la célula social básica que es la familia, sino que enriquece el tejido social de las naciones, además de ser el principal motor económico de cualquier sociedad, convirtiéndose por ello en una de las principales actividades humanas y sociales reguladas y tuteladas por el Estado.
Ahora bien, la Ley Federal del Trabajo señala en los artículos 561 y 562 que la Dirección Técnica de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos tiene la encomienda de realizar investigaciones y estudios que contribuyan a analizar los movimientos en el comportamiento de los precios de un conjunto de bienes y servicios determinado y su efecto tanto en el costo y las condiciones de vida de los trabajadores de salario mínimo, en las principales ciudades del país, como en el poder adquisitivo de los salarios.
La realidad es evidente: la clase trabajadora y sus ingresos llegan en el mejor de los casos a satisfacer necesidades alimentarias; se refleja de esa manera una inadecuada actividad en la fijación de los salarios mínimos.
Por ello es menester del poder público retomar uno de los principales argumentos del Convenio 131, suscrito por México ante la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la fijación de salarios mínimos que, en el artículo tercero, inciso a), establece que entre los elementos que deben considerarse para determinar el nivel de los salarios mínimos, deben incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, de acuerdo con la práctica y las condiciones nacionales, las necesidades de los trabajadores y de sus familias habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales.
El objetivo de la presente iniciativa es establecer los referentes necesarios y suficientes para que el Consejo de Representantes sustente sus decisiones en los procesos de fijación o revisión de los salarios mínimos generales, informándolo oportunamente sobre el comportamiento y evolución de los índices de precios al consumidor, sus agregaciones y su comportamiento por ciudades y divisiones geográficas.
Por otro lado, es importante cambiar una opinión generalizada sobre la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, adjetivada como un aparato decorativo en atención que las condiciones y determinaciones de los salarios se han fijado en los denominados pactos de concertación económica; inobservando el poder adquisitivo del trabajador.
Por tanto, el que suscribe considera necesario actualizar la legislación en la materia para que el trabajador mexicano tenga acceso a los derechos fundamentales consagrados en nuestra carta magna fortaleciendo el poder adquisitivo del producto de su trabajo como lo es el salario y como un elemento adicional fortalecer el ciclo económico nacional que permite el poder de consumo en nuestro mercado interno a través del grueso de los mexicanos.
Por lo expuesto, el suscrito somete a su consideración la siguiente iniciativa proyecto de
Decreto que reforma el tercer párrafo de la fracción VI del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adiciona un segundo párrafo, recorriéndose los subsecuentes, al artículo 570 de la Ley Federal del Trabajo
Artículo Primero. Se reforma el tercer párrafo de la fracción VI del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 123. ...
A. ...
I. a V. ...
VI. ...
Los salarios mínimos se fijarán por una comisión nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la que podrá auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones; asimismo, deberá tomar en cuenta los informes publicados sobre los indicadores de la inflación mensuales y anuales del Banco de México y del Instituto Nacional de Geografía y Estadística.
Artículo Segundo. Se adiciona un segundo párrafo, recorriéndose los subsecuentes, al artículo 570 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 570. Los salarios mínimos se fijarán cada año y comenzarán a regir el primero de enero del año siguiente.
Para la fijación de los salarios mínimos, se atenderá el informe mensual y anual de los indicadores inflacionarios publicado por los organismos correspondientes.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Jorge Romero Romero (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma el artículo 9 de la Ley de Asociaciones Agrícolas, recibida del diputado Jorge Romero Romero, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito, Jorge Romero Romero, integrante de la LXI Legislatura por del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos vigente por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa, que reforma el artículo 9 de la Ley de Asociaciones Agrícolas.
Exposición de Motivos
El desarrollo de la cultura política en México es la unidad de medida en la que los ciudadanos participan a través de la consolidación de mecanismos que permiten la participación de la sociedad en decisiones que repercuten de manera directa en su desarrollo cotidiano.
El ciudadano, un sujeto de diferentes tipos de derechos: primero, se logró el reconocimiento de los derechos civiles: propiedad, asociación, expresión, tránsito, etcétera. Después, a partir del siglo XIX, se consigue el reconocimiento de derechos políticos, principalmente el voto, fundamento de la democracia electoral y representativa.
Así, la democracia electiva se extiende a la democracia social y se obtienen los derechos sociales, tales como el derecho a la educación, trabajo, salud, vivienda, esparcimiento y asociación. De ellos, los derechos culturales o diferenciales que de manera distinta los otros tres tipos de derechos no son generales, sino específicos para ciertos grupos minoritarios como podrían ser etnias y mujeres.
En México, los gobiernos que surgieron de la Revolución cimentaron las bases de participación y organización ciudadana dotando de mecanismos para la libre asociación.
Los derechos sociales han sido promovidos por los gobiernos posrevolucionarios para la generación de una cultura política de participación en las decisiones públicas y de gobierno. Siendo de esta manera que el ciudadano ejerce de manera autónoma sus derechos civiles y políticos, con el objetivo de incidir en satisfactores de sus necesidades elementales de educación, salud, trabajo, tierras, cultura.
Sin embargo, el desarrollo político de la sociedad actualmente exige nuevos mecanismos compatibles en el contexto de las sociedades contemporáneas plurales y democráticas.
La expansión, la consolidación y el respeto de derechos políticos de representación son un proceso reciente. Las reformas electorales que garantizan estos derechos se actualizaron entre 1994 y 1996. Entre estas reformas, la más importante es la creación de una autoridad electoral independiente del gobierno.
El funcionamiento de esta autoridad electoral, el Instituto Federal Electoral, ha logrado la generación de aceptación ciudadana para la participación de en la elección de representantes populares y teniendo en consecuencia una mayor pluralidad en los poderes de representación.
Vivimos el desarrollo de una época dando paso a la consolidación democrática como una etapa en la historia del país. Para dar pasos en la consolidación de este cambio es necesaria la participación de todas y todos para construir un país integral, plural y democrático.
Debe buscarse impulsar los procesos por la democracia para el sector agropecuario, donde se tienen enormes rezagos en materia de producción y productividad, por las políticas federales de los últimos dos sexenios.
Por tanto, el objetivo de la presente reforma es reforzar la legislación vigente en materia de las asociaciones agrícolas, para contar con una mejor definición jurídica en lo relativo a las formas de representación que les permita participar e influir en el diseño y la aplicación de las políticas agrícolas.
El que suscribe propone reformar el artículo 9 con el propósito de establecer el principio del voto universal, directo y secreto para la elección de los dirigentes nacionales de las asociaciones agrícolas.
Con ello también se intenta confluir y armonizar este ordenamiento en el contexto de una de las reformas estructurales más relevantes, como la política donde la LXI Legislatura está dando pasos importantes hacia la consolidación de la democracia en México.
Por lo expuesto, el suscrito somete a su consideración la siguiente iniciativa proyecto de
Decreto que reforma el artículo 9 de la Ley de Asociaciones Agrícolas
Artículo Único. Se reforma el artículo 9 del capítulo II de la Ley de Asociaciones Agrícolas, para quedar como sigue:
Capítulo II
Organización de las Asociaciones Agrícolas
Artículo 9
Las uniones agrícolas regionales, mediante voto universal, libre, secreto y directo de todos sus agremiados, elegirán a sus dirigentes nacionales, los que constituirán la Confederación Nacional de Productores, la cual podrá constituirse con la reunión de tres o más de dichas uniones.
Transitorio
Único. El decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Jorge Romero Romero (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Agricultura y Ganadería. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma la fracción VIII del artículo 134 y el 144 de la Ley General de Salud, recibida del diputado Jorge Romero Romero, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito, Jorge Romero Romero, integrante de la LXI Legislatura por del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos vigente por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa, que reforma la fracción VIII del artículo 134 y el 144 de la Ley General de Salud.
Exposición de Motivos
Como la protección de la salud es un derecho fundamental, establecido en el artículo 4o. de la Carta Magna, que a la letra dice: “Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general...”, 1 mejorar la calidad de vida y la salud integral de los ciudadanos debe ser un asunto de interés público y una obligación a garantizar por el Estado.
La Ley General de Salud menciona en el artículo 1o.: “La presente ley reglamenta el derecho a la protección de la salud que tiene toda persona en los términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general. Es de aplicación en toda la república y sus disposiciones son de orden público e interés social”. 2
En los últimos años se ha realizado una serie de acciones en pro de la salud de las mujeres; sin embargo, nuestra labor como legisladores es regular y fortalecer tales ejercicios a través de los ordenamientos.
En el país ha habido avances importantes en materia de prevención, detección y atención del cáncer cervicouterino, considerado como una de las principales causas de muerte entre las mujeres mexicanas, el que se encuentra inminentemente asociado a la infección persistente por Virus del Papiloma Humano (VPH) de alto riesgo, por ser éste el factor causal necesario para su desarrollo y que se transmite sexualmente. 3
Se conocen actualmente 200 tipos de VPH, de los cuales 15 son considerados de alto riesgo y guardan una relación causal demostrada con el cáncer del cuello uterino, que produce alrededor de 250 mil muertes al año en el mundo. 4
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, en México cada año se detecta VPH a 12 mil 516 mujeres entre los 15 y 44 años de edad, e igualmente cada año 5 mil 577 mujeres mueren de cáncer cervicouterino. Adicionalmente, se ha estimado que 11 por ciento de las mujeres puede desarrollar este tipo de cáncer por VPH en cualquier momento, y que 58.1 por ciento puede padecer cáncer cervical invasivo por los genotipos VPH16 y VPH18.
En vista de esto, tomando en cuenta que el virus resulta ser extremadamente frecuente de acuerdo con los índices estimados y atendiendo a la finalidad de prolongar y mejorar la calidad de vida, como parte del derecho a la protección de la salud, señalada en el artículo 2 de la Ley General de Salud, resulta necesario desarrollar acciones de prevención mucho más sólidas y de mayor trascendencia que podrían salvar vidas.
Por tanto, mediante esta iniciativa proyecto de decreto se propone establecer en el artículo 134 de la ley mencionada que el virus del papiloma humano forme parte de la lista de enfermedades transmisibles que serán objeto de actividades de vigilancia epidemiológica, prevención y control tanto de la Secretaría de Salud como de los gobiernos de las entidades federativas.
En el entendido de que aún no hay cura para el VPH pero la prevención desempeña un papel sumamente importante, se propone disponer en el artículo 144 de la Ley General de Salud el carácter obligatorio de la vacuna contra el VPH, pues “está demostrado que la aplicación de la vacuna en una edad temprana contribuye a la prevención de este mal, por lo que ésta debe ser la principal acción por emprender”. 5 El propósito es evitar la infección con los tipos 16 y 18 de VPH y prevenir por lo menos 7 de cada 10 cánceres del cuello uterino, así como lesiones precancerosas.
Sabemos que el Consejo Nacional de Vacunación en México aprobó, el 13 de julio del 2011, que a partir del 1 de enero de 2012 la vacuna contra el VPH se incluya en la Cartilla Nacional de Vacunación para las niñas de 9 años, por lo que la Secretaría de Salud firmó un acuerdo de comercialización y transferencia de tecnología entre Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México y la compañía estadounidense Merck Sharp & Dohme.
Se sabe de la existencia de la Norma Oficial Mexicana NOM-014-SSA-1994, “para la prevención, la detección, el diagnóstico, el tratamiento, el control y la vigilancia epidemiológica del cáncer cervicouterino”, en la que se señala que la prevención del cáncer uterino se realizará por medio de la promoción de la salud, la vacunación y la detección oportuna, orientadas a evitar o disminuir los factores de riesgo y a descubrir oportunamente lesiones precursoras.
Amén de lo anterior, la presente iniciativa pretende blindar la protección de la salud femenina en relación con la prevención del VPH frente a los cambios administrativos que devengan, a efecto de evitar un retroceso respecto a los avances logrados a través de los años.
De ahí la necesidad de establecer la obligatoriedad de la citada vacuna, otorgándole así un carácter mucho más permanente y relevante, características de las que carece en la norma oficial citada en párrafos anteriores.
Estamos conscientes de que los preceptos legales vigentes descritos en los artículos a reformar son enunciativos y no limitativos. Así, por ejemplo, en el artículo 134 se señala que la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, realizarán actividades de vigilancia epidemiológica, de prevención y control de “otras enfermedades de transmisión sexual”, categoría en la que bien podría ser considerado el VPH; sin embargo, con la reforma propuesta aquí y tomando en cuenta que las leyes no deben ser interpretativas, nos aseguramos de que el virus del papiloma humano, considerado como una enfermedad de transmisión sexual, se encuentre debidamente establecida en la ley, permitiendo así concretar un ordenamiento mucho más preciso.
Desde la misma perspectiva y respecto al artículo 144 de la LGS, la Secretaría de Salud podrá estimar necesaria la vacunación contra otras enfermedades transmisibles, distintas de la tosferina, la difteria, el tétanos, la tuberculosis, la poliomielitis y el sarampión. Por tanto, aquí se propone que el virus del papiloma humano sea enunciado de manera explícita como parte de esa lista, a fin de precisar la obligatoriedad de la vacunación contra dicha enfermedad.
Por otro lado, encontramos que en 2010 el costo estimado de la vacuna era de mil 447.77 pesos, lo que implicaba que el tratamiento tuviera un costo de 4 mil 343.31 pesos, en atención de las 3 dosis requeridas para completarlo.
En vista de esto, el impacto presupuestal para la vacunación contra el VPH era considerable, pues de acuerdo con un análisis del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, se estimaba un costo inicial de cerca de 80 mil millones si se vacunaba a más de 18 millones de mujeres de entre 9 y 26 años de edad.
Sin embargo, según datos de la Secretaría de Salud, el acuerdo de comercialización y transferencia de tecnología señalado en párrafos anteriores permitirá que cada una de las dosis, tenga un costo de 175 pesos; es decir, alrededor de 540 pesos por tratamiento. Ello representa una gran oportunidad para la prevención y el control de la citada enfermedad.
Así las cosas, la salud de la mujer requiere una normativa más contundente que siente las bases para un futuro más certero. No debemos escatimar en esfuerzos para expedir los preceptos legales necesarios a fin de que las autoridades competentes cumplan con la tarea que implica la protección de uno de los derechos fundamentales del ser humano: la salud.
En vista de lo expuesto, se somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman la fracción VIII del artículo 134 y el 144 de la Ley General de Salud
Artículo Único. Se reforman la fracción VIII del artículo 134 y el 144 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 134. La Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, realizarán actividades de vigilancia epidemiológica, de prevención y control de las siguientes enfermedades transmisibles:
I. Cólera, fiebre tifoidea, paratifoidea, shigelosis, amibiasis, hepatitis virales y otras enfermedades infecciosas del aparato digestivo;
II. Influenza epidémica, otras infecciones agudas del aparato respiratorio, infecciones meningocóccicas y enfermedades causadas por estreptococos;
III. Tuberculosis;
IV. Difteria, tosferina, tétanos, sarampión, poliomielitis, rubéola y parotiditis infecciosa;
V. Rabia, peste, brucelosis y otras zoonosis. En estos casos la Secretaría de Salud coordinará sus actividades con la de Agricultura y Recursos Hidráulicos;
VI. Fiebre amarilla, dengue y otras enfermedades virales transmitidas por artrópodos;
VII. Paludismo, tifo, fiebre recurrente transmitida por piojo, otras rickettsiosis, leishamaniasis, tripanosomiasis, y oncocercosis;
VIII. Sífilis, infecciones gonocóccicas, virus del papiloma humano y otras enfermedades de transmisión sexual;
IX. Lepra y mal del pinto;
X. Micosis profundas;
XI. Helmintiasis intestinales y extraintestinales;
XII. Toxoplasmosis;
XIII. Síndrome de inmunodeficiencia adquirida (Sida); y
XIV. Las demás que determinen el Consejo de Salubridad General y los tratados y convenciones internacionales en los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte y que se hubieren celebrado con arreglo a las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 144. Las vacunaciones contra la tosferina, la difteria, el tétanos, la tuberculosis, la poliomielitis, el sarampión, el virus del papiloma humano , así como otras contra enfermedades transmisibles que en el futuro estimare necesarias la Secretaría de Salud, serán obligatorias en los términos que fije esta dependencia. La misma secretaría determinará los sectores de población que deban ser vacunados y las condiciones en que deberán suministrarse las vacunas, conforme a los programas que al efecto establezca, las que serán de observación obligatoria para las instituciones de salud.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 144, el Ejecutivo federal deberá incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2013 la asignación presupuestal necesaria.
Notas
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, SISTA, quincuagésima sexta edición, México, 2009, página 18.
2 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142.pdf
3 http://www-lab.biomedicas.unam.mx/smpv/clinica.htm
4 http://www-lab.biomedicas.unam.mx/smpv/clinica.htm
5 La administración de la vacuna contra el virus del papiloma humano a las niñas en México, Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género de la Cámara de Diputados.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Jorge Romero Romero (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Salud. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma las Leyes General de Salud, del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, en materia del sistema único de salud, recibida del diputado Antonio Benítez Lucho, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito ciudadano diputado, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 1o.; adiciona la fracción VIII al artículo 2o.; reforma la fracción II y II Bis del artículo 3o.; reforma la fracción I y adiciona la fracción VI Ter al artículo 6º; reforma los artículos 7o., 8o. 9o.; el segundo párrafo del artículo 10; reforma la fracción II, adiciona la fracción VI Bis y VII Ter al Aparatado A, reforma la fracción I y adiciona la fracción II Bis al Aparatado B del artículo 13; adiciona la fracción V Bis y VI Bis del artículo 17; reforma los artículos 25, 26, 28; adiciona el artículo 29 Bis; reforma los artículos 34, 35, 77 Bis 2; reforma la fracción I, VIII, X, XI, XII, XVI, XVII del Apartado A, la fracción III, IV y IX del Aparatado B del artículo 77 Bis 5; reforma los artículos 77 Bis 6, 77 Bis 9, 77 Bis 10, 77 Bis 11, 77 Bis 15, 77 Bis 16, 77 Bis 31 y 77 Bis 32 de la Ley General de Salud, reforma los artículos 5, 8 y adiciona la fracción V del artículo 89 de la Ley del Seguro Social; reforma los artículos 27, 31 y 33 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, adiciona un párrafo cuarto al artículo 19 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El gran reto estructural que enfrentamos para seguir avanzando es la falta de integración entre los esquemas que cubren a diferentes grupos de la población. El país necesita transitar hacia la siguiente etapa de la seguridad social, que es la protección social universal, la esencia de la protección social es que el acceso a los beneficios deja de ser solamente un derecho laboral, lo cual necesariamente lo limita para convertirse en un derecho ciudadano lo cual lo vuelve universal. Un elemento vital de esta nueva fase de desarrollo debe ser la construcción del sistema único de salud de México, que represente un aseguramiento en salud de tipo universal. El despliegue pleno requerirá cambios institucionales que por fin garanticen a todas las personas independientemente de su condición laboral, el ejercicio efectivo y equitativo del derecho a la protección de la salud, evitando su fragmentación y marginación de los grupos más vulnerables.
Un aspecto que merece especial atención es la reforma financiera, que tiene como meta movilizar recursos adicionales para la salud y garantizar un financiamiento justo de la atención a la salud que evite los gastos excesivos de los hogares en esta materia. Asimismo, se busca ordenar las fuentes y fondos que conforman la estructura financiera del sistema para evitar duplicidades y optimizar el gasto público, es decir, instrumentar medidas que permitan un mejor uso de los recursos. Para ello se propone legislar la contribución social generalizada para la salud; separar el financiamiento de la atención médica del financiamiento de otras prestaciones de la seguridad social; separar el financiamiento y la prestación de los servicios de atención médica; consolidar un fondo sectorial de protección contra gastos catastróficos por servicios de alta especialidad; asegurar el financiamiento de los bienes públicos de la salud; institucionalizar un proceso justo y democrático para definir prioridades entre las intervenciones de salud; impulsar la participación público-privada en la inversión en salud, y asegurar el impacto del incremento de los niveles de salud en la competitividad del sistema productivo.
Desde 1983 el artículo 4o. constitucional reconoce el derecho de todas las personas a la protección de la salud. Sin embargo, la fragmentación del sistema de salud no ha permitido el ejercicio universal e igualitario de este derecho. No obstante el éxito de ciertos programas de salud pública, persisten brechas en las condiciones de salud de la población, y la meta de alcanzar una cobertura universal parece inalcanzable mediante los esquemas tradicionales de la seguridad social.
Las nuevas propuestas para consolidar el avance en la reforma del sistema de salud deben centrarse en hacer efectivo el derecho constitucional a la protección de la salud pero, a partir de una mayor precisión del concepto de protección de la salud y sus alcances en términos de las obligaciones y responsabilidades para los tres órdenes de gobierno y la sociedad en su conjunto. Con el fin de adaptar el Sistema Nacional de Salud a la nueva realidad demográfica, epidemiológica y política del país, se hace necesario el establecimiento de un nuevo contrato social para la protección de la salud, cuyo objetivo es diseñar e implantar una política pública de Estado que consolide, en una visión de largo plazo, el trabajo de varias generaciones de profesionales e instituciones de la salud.
En este sentido las acciones que protegen contra riesgos a la salud van más allá del ámbito de la atención médica o los servicios personales de salud. Existe un conjunto amplio de acciones comprendidas en el campo sanitario y preventivo que no sólo forman parte esencial de todo sistema de salud, sino que son también las intervenciones que más contribuyen a mejorar las condiciones de salud de la población a un costo razonable.
A pesar de su importante aporte para aumentar la esperanza de vida y mejorar la calidad de vida de la población, las acciones sanitarias y de prevención desde el arranque del Sistema Nacional de Salud fueron desplazadas por la atención médica curativa. Hoy se hace imprescindible rescatar un balance adecuado entre la atención médica y la salud poblacional que contribuya al mejoramiento persistente de los niveles de salud. Para seguir contribuyendo a mejorar las condiciones de salud de acuerdo con el ritmo observado en las últimas décadas, superar rezagos persistentes, atender necesidades de grupos vulnerables y con el fin de ayudar a contener los costos crecientes de la atención a la salud, es necesario colocar de nuevo a la salud poblacional en el centro de las políticas del Sistema Nacional de Salud.
Esto implica un esfuerzo para continuar y expandir políticas, programas y proyectos relacionados con intervenciones en poblaciones y reducir rezagos de enfermedades pre-transicionales, además de una mayor y mejor coordinación intra e intersectorial, y una mayor participación en los presupuestos federal y estatal asignados a la salud pública. Se trata de acciones sanitarias que benefician a todas las personas, independientemente de su condición económica, social, étnica o de cualquier índole, tales como la vacunación. Asimismo, se trata de promover políticas saludables –políticas efectuadas en otros sectores pero que tienen impacto importante en los principales determinantes de las condiciones de salud– como la disposición de agua potable y el manejo de desechos, entre otras.
La configuración actual del sistema de salud ya no responde a los retos demográficos y epidemiológicos, ni a los que plantea la realidad democrática y económica del México actual. La transformación integral del sistema debe comenzar con una respuesta de orden estructural en la forma en que se financia la salud.
La consolidación del componente financiero es la clave para desencadenar otros incentivos y las reformas subsecuentes que son indispensables para cambiar de fondo los alicientes a la equidad, a la calidad y a la eficiencia. El objetivo de esta reforma financiera es transformar la arquitectura del sistema de salud para garantizar el uso ordenado de los recursos disponibles y, de este modo, hacer efectiva la protección social en salud para toda la población. Esto requiere de la configuración de una sola administración financiera del sistema.
El sistema de salud en México cuenta hoy en día con tres pilares del aseguramiento en salud: el Seguro de Enfermedades y Maternidad del Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, para los trabajadores asalariados de las empresas privadas y sus familiares; el Fondo Médico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE, para los empleados de las instituciones de la administración pública federal y sus familiares; y el Seguro Popular de Salud para los trabajadores no asalariados, los desempleados y sus familiares. Con ello se tiene un fundamento sólido para alcanzar la protección financiera universal, mediante la consolidación de un Sistema Único de Salud, a través de un Aseguramiento Universal de la Salud que garantice el acceso de todas las familias a los servicios médicos y que integre los pilares institucionales existentes: IMSS, ISSSTE y el Seguro Popular de Salud.
El objetivo es contar con una estructura única para el componente del financiamiento de la protección social en salud (atención médica) (incluyendo la recaudación de fondos, la diversificación de riesgos y la asignación de recursos). Esto implicaría integrar el financiamiento de los tres pilares institucionales existentes en uno solo. La prestación de los servicios de atención médica sería plural –y siempre coordinada– y comprendería los servicios ambulatorios y hospitalarios del IMSS, del ISSSTE, de los Institutos Nacionales de Salud, así como los de los servicios estatales de salud y de los hospitales federales de referencia.
Esta configuración (que no es exclusiva y se puede extrapolar a otras prestaciones de la seguridad social) sería más equitativa en términos de las reglas de financiamiento y la prestación de los servicios, ya que eliminaría la problemática de la portabilidad de beneficios entre instituciones, al concentrar en un solo rubro todo lo relacionado con el tema de salud, sin discriminar por grupo de población, y al operar de manera independiente de otros beneficios de la protección social, sobre todo de aquellos asociados más estrechamente con la nómina.
La mejor estrategia para lograr estas previsiones es la implantación de reformas graduales que vayan preparando el camino hacia la consolidación de instituciones, en particular en lo relativo a las prestaciones para población no asalariada. El modelo objetivo entraña diseños institucionales muy distintos a los actuales con implicaciones jurídicas, laborales, financieras y operativas complejas, y que demandan un alto grado de consenso político. El camino hacia la visión objetivo invariablemente enfrentará resistencias importantes y la velocidad de la reforma deberá evaluarse a la luz del capital político de las nuevas administraciones.
Para avanzar en este sentido, se requeriría desarrollar instrumentos financieros que le darían precisamente un carácter universal al sistema y lo prepararían para la transición hacia el modelo horizontal. Entre los que podemos considerar se encuentra: fondo único de aseguramiento, que permitiría diversificar riesgos en salud a escala nacional, de manera solidaria y eficiente; tarjeta universal de salud, que garantizaría que las personas puedan reclamar sus beneficios a las instituciones prestadoras, así como una mayor claridad en el pago de las aportaciones del gobierno federal por beneficiario; tabuladores unificados de intervenciones, que garantizarían optimizar la oferta mediante la utilización y facturación cruzada de servicios entre instituciones públicas, sociales y privadas; plan obligatorio de servicios, que establecería y homologaría de manera explícita el conjunto de beneficios a que tiene derecho la población. Lo anterior de la mano con la portabilidad tecnológica y el expediente clínico electrónico teniendo como base un archivo nacional de salud.
Uno de los elementos fundamentales para anclar la construcción del sistema único de salud, con el aseguramiento universal, es la redefinición de los mecanismos de financiamiento. La transición hacia un nuevo modelo del sistema de salud requiere de una serie de propuestas puntuales que logren, por un lado, consolidar los pilares actuales de la seguridad social y, simultáneamente, migrar hacia la universalización e integración del sistema. Parte de la propuesta es separar el financiamiento de la atención médica del financiamiento de otras prestaciones de la seguridad social.
En este sentido la separación de las distintas prestaciones de la seguridad social tienen también diferentes lógicas de cómo financiarse, lo cual explica que algunas puedan financiarse vía la nómina y otras requieran reservas actuariales para suavizar en el tiempo las contingencias financieras de los cambios demográficos. Así por ejemplo, las prestaciones en dinero (pensiones y subsidios) deben mantener un régimen de reservas financieras y los beneficios deben estar vinculados a las contribuciones para facilitar la auto fiscalización por parte del trabajador. En la atención médica la lógica de recaudación y acceso a los beneficios es distinta y la principal preocupación financiera es buscar la diversificación más amplia posible de los riesgos de salud que enfrenta la población.
La reforma integral del financiamiento requiere evitar que las contingencias financieras de un ramo de seguro, como las pensiones, afecten los servicios de salud, y viceversa. Para ello es necesario considerar: el desarrollo de estrategias y efectuar cambios en la estructura corporativa de las instituciones de la seguridad social con vistas a separar en dimensiones operativas independientes los distintos ramos de seguros; la evaluación de aquellas prestaciones susceptibles de ser consolidadas en el corto plazo por funciones y por tipo de prestación, lo que permitiría avanzar hacia la visión deseable del sistema, y la utilización de los ahorros asociados a economías de escala y reducción de duplicidades para financiar estructuras administrativas más capacitadas y eficientes.
La instrumentación y la efectividad de las políticas en el sector dependen del desarrollo institucional y organizacional del sistema. Asimismo, es necesario contar con instrumentos y cauces que permitan por un lado dar seguimiento a las acciones realizadas y por otro alimentar la definición de políticas con base en las percepciones de la población. El sistema de salud no puede operar sin un marco rector claro, así como tampoco al margen de su desempeño o al margen de la población que atiende. En ese sentido, cada vez es más necesario precisar la figura y funciones de rectoría del sistema. La rectoría es una función necesaria para conducir y velar el cumplimiento de los objetivos del sistema de salud.
Las propuestas presentadas en las secciones previas requieren del fortalecimiento de la Secretaría de Salud como entidad rectora del Sistema Nacional de Salud y de una mejor coordinación interinstitucional entre ella y el IMSS y el ISSSTE. Una rectoría unificada bajo una sola dependencia lograría no sólo mayor congruencia de las políticas en materia de salud sino también la reducción significativa de costos administrativos y de traslapes en las coberturas de servicios, así como una mayor transparencia y rendición de cuentas a la sociedad.
La Preservación de la salud popular, demanda mayor participación de la población. Además de su participación en aspectos de autocuidado de la salud, deben existir mecanismos que permitan incorporar sus expectativas y demandas como parte del diseño de políticas y de la forma de prestar los servicios. En esa medida, el sistema de salud contará con mayores elementos para responder a las necesidades y expectativas de los ciudadanos. Conocer los problemas y preocupaciones de la ciudadanía es una manera también de hacer más efectivas las políticas de conducción de la atención a la salud. En el caso específico de la relación médico-paciente, es importante la existencia de instancias que cooperen para prevenir y resolver los problemas derivados del error médico.
Para blindar la propuesta a partir de la participación ciudadana en materia de salud se integraría de manera organizada la participación de grupos de apoyo y defensa de los pacientes en los procesos de definición de intervenciones prioritarias y de los cuadros básicos, así como de evaluación de nuevas tecnologías e intervenciones, por medio del Consejo de Salubridad General; incorporar como parte de los consejos directivos de hospitales a representantes ciudadanos o miembros destacados de la comunidad, con objeto de incorporar en el ámbito operativo las necesidades y expectativas de los usuarios y con ello mejorar la calidad de los servicios en su dimensión interpersonal, y consolidar las instancias existentes para la conciliación y arbitraje médico en los niveles federal y estatal que permitan proteger los derechos de los usuarios y desmotivar el ejercicio de prácticas clínicas defensivas.
México es un mosaico de enormes contrastes y desigualdades. En el escenario de la salud, las transiciones demográfica y epidemiológica, la económica e incluso la social, no han impedido la reproducción de las grandes brechas entre los diferentes grupos de población que componen a la sociedad mexicana (rural-urbano, pobres y no pobres, género, grupos de edad, etcétera). En algunos aspectos, incluso, podría decirse que estas transiciones han contribuido al incremento en las inequidades en nuestra sociedad y nuestro sistema de salud. De esta forma, es fácil encontrar casos de avances impresionantes y simultáneamente de situaciones de rezago inaceptable.
La salud en México ha mejorado en el último medio siglo, hecho que se refleja de manera muy clara en la esperanza de vida al nacimiento: entre 1950 y 2005 el país ganó 27 años en este indicador. Hoy las mujeres mexicanas pueden esperar vivir casi 78 años y los hombres casi 75. El perfil demográfico es causa y consecuencia del perfil epidemiológico del país. La estructura por edad muestra una población que envejece paulatinamente, con el desplazamiento ascendente de la edad mediana, una menor participación de la población infantil, y un crecimiento de los grupos de edad medios, en edad productiva, así como el incremento acelerado de la población mayor de 65 años. También se observa un tránsito persistente de la población rural hacia el medio urbano y la migración hacia el extranjero ha cambiado el perfil demográfico de comunidades, incluso de entidades federativas.
En consecuencia, las causas principales de muerte también se han modificado. Las infecciones comunes y los padecimientos ligados a la desnutrición y a la reproducción, que ocupaban los primeros sitios entre las causas de muerte, fueron desplazados por las enfermedades no transmisibles (enfermedades cardio y cerebro-vasculares, diabetes, cáncer, enfermedades mentales y adicciones) y las lesiones accidentales e intencionales. Entre 1950 y 2004 las diarreas pasaron de producir 14 por ciento de las muertes en el país a menos de 1 por ciento. En contraste, las enfermedades no transmisibles pasaron de concentrar 44 por ciento de las muertes en 1950 a 74 por ciento en el año 2004. El porcentaje atribuible a las lesiones, sea por violencia o por accidentes, pasó de 6 a casi 11 por ciento en ese mismo periodo. Los padecimientos no transmisibles y las lesiones requieren tratamientos más complejos, prolongados y costosos que los exigidos por las infecciones comunes y los problemas relacionados con la desnutrición y la reproducción.
No obstante los avances en el combate a la pobreza, muchos grupos poblacionales persisten por debajo de la línea de la pobreza extrema y se encuentran todavía frente a riesgos de salud ante la falta de oportunidades y de servicios que requieren. Los indicadores nacionales esconden todavía grandes inequidades en el acceso a los servicios de salud y en su financiamiento, lo que redunda en marcadas diferencias en el nivel de salud entre estados, localidades y grupos poblacionales.
El sistema mexicano de salud no cuenta con recursos suficientes para enfrentar el nuevo perfil de enfermedades que se presenta en la población. En el año 2000 México dedicaba apenas 5.8 por ciento del PIB a la salud. Otros países latinoamericanos con condiciones de desarrollo similares como Argentina, Colombia y Uruguay dedicaban más de 8 por ciento de su ingreso a este aspecto primordial del desarrollo social.
Estas dos situaciones –la importancia creciente de las enfermedades no transmisibles y la inversión insuficiente en salud–, junto con la necesidad de ordenar y redistribuir el gasto público en salud, motivaron una reforma a la Ley General de Salud en 2003, que dio origen al Sistema de Protección Social en Salud y a su brazo operativo, el Seguro Popular de Salud. A este seguro se están incorporando paulatinamente más de 50 millones de mexicanos que en 2003 no contaban con la protección de la seguridad social. Se proyecta que para fines del 2012 se alcance la verdadera cobertura universal, de modo que todos los mexicanos cuenten con algún seguro público de salud: el Seguro de Enfermedades y Maternidad del IMSS, el Fondo Médico del ISSSTE o el Seguro Popular de Salud.
La reforma también ha permitido movilizar recursos adicionales para la salud. En 2005, el gasto en salud como porcentaje del PIB se incrementó a 6.6 por ciento gracias, sobre todo, al aumento del gasto público. Se prevé que a fines del 2012, mediante esta movilización de recursos, el gasto en salud llegue a representar el 7 por ciento del PIB. Aunque se trata de un incremento importante, esta cifra todavía se ubicará apenas en el promedio latinoamericano –y muy por debajo del nivel de gasto de otros países de ingresos medios de la región. Para alcanzar el nivel de inversión que permita atender las necesidades de salud de nuestra población se requerirán recursos que tendrán que movilizarse por medio de estrategias innovadoras y sustentables de ampliación y redistribución del gasto público. La atención adecuada de estas necesidades exigirá también la implantación de diversas medidas que garanticen mayor salud por el dinero invertido, lo que supone una oferta de servicios oportunos, seguros y efectivos.
Durante los últimos años, se han registrado en el mundo importantes adelantos en materia de salud y México no ha sido la excepción. Un ejemplo de ello en el país es la aplicación universal de vacunas. Otros ejemplos son la disminución en los índices de desnutrición, la reducción de enfermedades infecciosas y el aumento en la cobertura de los servicios públicos de salud. Para el caso de la mortalidad por deficiencias nutricionales en niños menores de cinco años ha caído de casi 25 por cada 100 mil niños en 1995 a tan sólo ocho en 2006. La mortalidad infantil, de poco más de 27 por cada mil nacimientos estimados en 1995, se ha reducido a 18 por el mismo número de nacimientos estimados en 2006.
Sin embargo, existen importantes desafíos por superar derivados principalmente de la transición demográfica y de la desigualdad económica. Las muertes por enfermedades no transmisibles, los padecimientos asociados a una larga vida –como la diabetes y la hipertensión–, así como las lesiones por accidentes o violencia, representan hoy el 85 por ciento de todas las muertes que se registran en México. Estos padecimientos son complejos y de tratamiento costoso.
El otro 15 por ciento corresponde a las muertes por enfermedades asociadas con la pobreza, como las infecciosas, la desnutrición y las que tienen que ver con la reproducción, mismas que hace 50 años eran las más frecuentes en el conjunto de la población y que ahora afectan sobre todo a quienes viven en situaciones precarias. Las personas más pobres tienen mayor riesgo de morir a edades más tempranas que el resto de la población. Como puede apreciarse, la salud de la sociedad mexicana refleja las desigualdades sociales y económicas del país.
Esta desigualdad, expresada en la dimensión de la salud de las personas, puede observarse también entre regiones. Por ejemplo, en 2006 la tasa de mortalidad infantil en Nuevo León fue de 10.2 fallecimientos por cada mil niños nacidos, mientras que en Guerrero fue cercana a 25. En 2005, el porcentaje de muertes en menores de cinco años causadas por enfermedades infecciosas fue de 5.1 por ciento en Aguascalientes, mientras que llegó a representar 24 por ciento en Chiapas durante el mismo año.
En los sectores más rezagados socialmente conviven al mismo tiempo las llamadas enfermedades del subdesarrollo y las del desarrollo, lo que complica todavía más las soluciones. Sencillamente, la infraestructura para el tratamiento de las enfermedades asociadas a comunidades económicamente desfavorecidas es muy distinta a la que atendería enfermedades características de personas con niveles de vida apreciables.
Tomar en cuenta la dimensión demográfica de la sociedad mexicana es importante para comprender las necesidades más importantes en materia de salud. Para empezar, hay que considerar que la estructura de la población por edades ha variado mucho en las últimas décadas, lo cual plantea desafíos adicionales al sistema de salud, es decir, que no estaban necesariamente previstos por la oferta presente de servicios de salud. Destacadamente, cada vez hay menos niños y más adultos. En 1970, de cada 100 mexicanos 19 eran niños de cinco años o menos. Ahora son solamente 9 de cada 100. Por contraste, la población en edad de trabajar se triplicó entre 1960 y 2000. Actualmente ésta representa el 65 por ciento de toda la población mexicana. Este dato distingue justamente nuestra transición demográfica, pues prácticamente dos terceras partes de la población son muy probablemente perceptores de ingresos por ubicarse en edades productivas.
Pero es necesario advertir que, por otra parte, la población de adultos mayores crece considerablemente y con ello poco a poco disminuye la base social de personas que aportan recursos al conjunto social. En otras palabras, el bono demográfico que representa un segmento mayoritario de la población en edad productiva se irá disminuyendo, indefectiblemente, con el tiempo. Se augura que en menos de 25 años el sector de adultos mayores pasará de 6 a 15.6 millones de personas, de manera que para el año 2030 representará 12 por ciento de la población nacional. Los problemas de salud de adultos y adultos mayores serán, por lo tanto, el componente que más atención demande.
En promedio, la esperanza de vida aumentó de 51.7 a 75.7 años en cinco décadas. Ello representa un logro importante del sistema nacional de salud. No obstante, la desigualdad que presenta la esperanza de vida entre las regiones y entre los sectores de población es dramática. Existen marcadas diferencias en los servicios de salud públicos entre los estados de la República. Mientras que el Distrito Federal cuenta con tres médicos y cinco enfermeras por cada mil habitantes, el estado de México, Chiapas y Puebla tienen menos de un médico y una enfermera por cada mil.
Estas disparidades entre regiones en materia de salud son inaceptables bajo un criterio elemental de justicia y son expresión de inequidad en desarrollo humano En Oaxaca, Guerrero y Chiapas la esperanza de vida es casi 10 años más baja que en Baja California Sur, Nuevo León o el Distrito Federal. Asimismo, en las zonas con menos de 5 por ciento de población indígena, la esperanza de vida promedia 78 años, y donde esta proporción es superior a 75 por ciento, se reduce a 66 años. En el año 2000, por vez primera el número de adultos mayores superó a la población infantil en el mundo, toda la historia de la humanidad había más niños que gente mayor, en el año 2000 se dio esto a nivel mundial y México va a llegar a este punto de inflexión el año próximo; en 2007 la población urbana del planeta superó a la rural, un fenómeno inédito que nuestro país vive desde 1980.
Las acciones de combate a la pobreza han contribuido a disminuir la desnutrición y, con ella, la baja talla de los niños al nacer. Sin embargo, el número absoluto de estos niños, más de 1.2 millones, sigue siendo de una magnitud muy preocupante. Sencillamente, esta desventaja a una edad tan temprana resulta inaceptable, debido a sus efectos negativos en el desarrollo de esos mexicanos. En México, el cuadro más frecuente de enfermedades contagiosas sigue siendo expresión de la falta de una cultura elemental de la salud en muchas de nuestras comunidades. Los padecimientos transmisibles más frecuentes en nuestro país son, en orden de importancia, infecciones respiratorias, diarrea, tuberculosis y enfermedades de transmisión sexual.
En 2003 la fecundidad en el mundo alcanzó lo que se conoce como nivel de reemplazo, es decir un promedio de los 2.1 hijos por mujer, esto significa que hoy en el mundo una mujer promedio tiene apenas suficientes hijos a lo largo de su vida, para reemplazarla a ella y su pareja en la siguiente generación. En México la fecundidad llegó a nivel de reemplazo hace dos años, es decir un descenso marcadísimo si recordamos que apenas en 1970 cada mujer Mexicana tenía en promedio 6 hijos. Esa disminución de 6 a 2.1 no permite exagerar la trascendencia de estos cambios en la dinámica de la población, la sobrevivencia de personas a mayores edades y sobre todo el rápido descenso de la fecundidad han desencadenado un dramático proceso de envejecimiento de la población es decir un aumento en la proporción de personas de mayor edad.
El incremento en la demanda por servicios de salud, propiciado por el crecimiento poblacional, el cual va acompañado por un proceso de envejecimiento acelerado de la población; la transición demográfica y el incremento acelerado en la afiliación de la población a los diferentes subsistemas de salud, y específicamente el Seguro Popular de Salud, conlleva a un conjunto de presiones hacia el Sistema de Salud que requieren de atención inmediata y oportuna para la generación del Sistema Único de Salud a través del Aseguramiento Universal de la Salud.
Los avances en materia de salud han generado nuevos retos, la equidad es el más apremiante, el progreso en las instituciones de salud no se ha distribuido de manera homogénea ni entre los países ni al interior de ellos. Debido a la desigualdad social México al igual que el resto de las naciones en desarrollo enfrenta una triple carga de la enfermedad. En primer lugar, está la agenda inconclusa, representada por las infecciones comunes, la mortalidad materna y la desnutrición, en México la patología del rezago sigue presente en las poblaciones de menores recursos, sobre todo en las comunidades indígenas, sin haber resuelto todo este rezago, enfrentamos ya los retos emergentes representados por las enfermedades no transmisibles, como la diabetes, las enfermedades del corazón, el cáncer y las enfermedades de salud mental, así como por las lesiones debidas ya sea a accidentes o a violencia.
Sin embargo, es justo reconocer que persisten grandes desigualdades en la calidad de los servicios de salud de que disfrutan los mexicanos. La desigualdad se observa también entre instituciones. Pemex, por ejemplo, tiene un promedio de tres médicos por cada mil derechohabientes, mientras que la Secretaría de Salud, IMSS e ISSSTE tienen menos de dos. Ello refleja que existen diferencias entre los servicios de salud que reciben derechohabientes del sector paraestatal.
El esfuerzo del Estado mexicano por hacer accesibles los servicios de salud a más personas, si bien se ha reflejado en una infraestructura hospitalaria y de servicios médicos de grandes dimensiones, se enfrenta al doble desafío de atender las llamadas enfermedades del subdesarrollo, como son la desnutrición y las infecciones que afectan principalmente a la población marginada, y padecimientos propios de países desarrollados, como el cáncer, la obesidad, las cardiopatías y la diabetes.
Hacer frente a esta doble problemática representa un reto muy complejo, que para ser atendido adecuadamente requiere de la unión de recursos y compromisos entre la sociedad y los tres órdenes de gobierno. Esta suma de esfuerzos resulta indispensable para moderar las inequidades y acelerar el camino hacia la igualdad de oportunidades para los mexicanos, lo que es esencial para un progreso y una prosperidad compartidos.
Según las cifras más recientes, al Seguro Popular se han afiliado casi 50 millones de personas. Si sumamos los derechohabientes de las instituciones de seguridad social, esto significa que hoy en México casi 100 millones de personas ya cuentan con algún tipo de seguro en materia de salud. Este logro es producto del esfuerzo de varias generaciones de trabajadores de la salud y es una expresión más de las políticas de estado que han contado con el apoyo de todos los niveles de gobierno y de casi todas las fuerzas políticas.
Los avances en el sector han sido singulares debido, entre otras cosas, a la Reforma del Sistema de Salud de 2003 que generó el Sistema de Protección Social en Salud, lo cual permitió incrementar la cobertura de casi 45 por ciento de los hogares en el año 2004 a cerca de 70 por ciento en 2008. Aunado a ello, se ha logrado abatir, en 13 por ciento, la probabilidad de que los hogares incurrieran en gastos catastróficos en salud, generando mejores oportunidades de inversión en capital humano para los hogares y para la economía en general. A raíz de este aumento en el aseguramiento y la protección financiera, además de los avances en las transiciones demográficas y epidemiológicas, y a sólo un año de completar el periodo de transición que la ley establece para cumplir con la tarea de asegurar a todos los hogares, México se encuentra ante la necesidad de garantizar el acceso universal a los servicios y avanzar en reformas innovadoras en cuanto a la prestación de servicios.
Asimismo, otras instituciones de salud como el Instituto Mexicano del Seguro Social se encuentran ante otro tipo de presiones derivadas de las transiciones social y económica que lo ponen al borde del colapso, ocasionando con ello que los recursos destinados a la atención de la salud de su población cubierta sean cada vez más insuficientes, y que la probabilidad de que los derechohabientes tengan que buscar servicios en otras instituciones sea también cada vez mayor.
Ante este panorama, México se encuentra ante un momento propicio para dar un paso decisivo hacía la universalidad de los servicios de salud y con ello reducir las desigualdades hasta ahora existentes en nuestro sistema de salud.
El primer paso para esta transformación es contar con la inversión suficiente para hacer frente a los nuevos retos, uno de los efectos de México de la reforma que estableció el seguro popular es que permitió legislar un incremento sostenido del gasto público en salud, además la reforma dirigió la inmensa mayoría de su incremento presupuestal a las entidades federativas, se estima que el gasto total en salud, como porcentaje del PIB creció en un punto porcentual, para alcanzar 6 por ciento en 2009, gracias sobre todo al aumento del gasto público asociado al seguro Popular. Si bien este incremento de cinco a seis por ciento del PIB a representado un esfuerzo muy importante, esta cifra, todavía se ubica por debajo del promedio latinoamericano, de 7 por ciento y es el segundo más bajo de todos los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE.
Hoy las propuestas de mejora de nuestro sistema de salud deben enmarcarse dentro de una estrategia integral de desarrollo social, se trata de un concepto integrador pues captura la responsabilidad esencial del Estado. Por ello, es común hablar de protección física, protección civil, protección ambiental, protección jurídica, protección económica, una concepción integral debe abarcar también la protección social como una dimensión más de la responsabilidad esencial del Estado, en esta dimensión el principal desafío que enfrenta nuestro país es el desarrollo de la protección social universal, cuya base son ahora los derechos ciudadanos y no solamente los derechos laborales.
La protección social en salud incluye la protección de la población contra los riesgos sanitarios mediante la vigilancia, la prevención, el fomento y la regulación y que además incluye también el acceso universal a servicios integrales de salud de alta calidad. Este concepto de protección social responde a la letra y el espíritu de la constitución, pues el artículo cuarto habla precisamente del derecho a la protección de la salud, ese es el concepto constitucional. Para darle sentido concreto y exigirle a este derecho social el vehículo de la protección social en materia de salud debe ser el sistema único de salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
Derecho social que es exigible en forma igualitaria, es decir, que ya no hay un grupo de derechohabientes de la seguridad social y un grupo de derecho carecientes que no tienen mecanismos de protección financiera, sino es universal en el sentido que abarca todos y abarca el derecho en una forma que se exige y se ejecuta, ejerce en la misma forma con beneficios similares, accesibles regularmente y con el mismo nivel de calidad de protección financiera. De aquí que el sistema único de salud además debe integrar funcionalmente los 3 pilares institucionales con los que cuenta el Sistema Mexicano de Salud, el IMSS, el ISSSTE y el seguro popular.
El concepto clave es el de la integración funcional que permite establecer elementos que homologan las reglas de financiamiento y garantizan la portabilidad de las prestaciones. Para ello se necesita una nueva generación de reformas del sistema de salud, una nueva generación que comprende una reforma legal, una reforma financiera, una reforma gerencial y una reforma institucional. La reforma legal incluye todas las modificaciones necesarias para convertir a la protección social en salud que sigue siendo en muchos sentidos un derecho laboral en un derecho ciudadano cuyo ejercicio debe además ser legalmente exigible.
La reforma financiera comprende cambios en diversos ámbitos, y aquí el deber es legislar una contribución social generalizada que sustituya los actuales sistemas fragmentados de financiamiento de la atención a la salud, proveniente ya sea de fondos generales o de cuotas obrero patronales, esta contribución social generalizada deberá hacerse utilizando los esquemas fiscales más progresivos posibles.
No basta con incrementar el financiamiento, es necesario también romper esta ineficiente segmentación de los riesgos y por ello se requiere de la creación de un fondo único de aseguramiento. Más allá de los servicios de alta complejidad y de alto costo habría que diseñar un paquete común de beneficios al que todo mexicano tendría derecho bajo cualquier esquema de aseguramiento público en salud con independencia de quien sea el prestador de servicios. Otra reforma es la gerencial cuyo propósito es llevar los procesos mismos de reforma a los espacios donde se produce el encuentro entre los prestadores y los usuarios de servicios.
Se requiere entonces culminar la separación de las funciones de financiamiento y prestación de servicios en todas las unidades operativas del sector público. Esta separación garantizaría una prestación plural de servicios sensible a las preferencias de los usuarios, lo cual permitiría premiar el buen desempeño y la calidad de la atención, además rompería con la fragmentación institucional que ha dado lugar al deterioro de la calidad de la atención y la frecuente duplicación de la infraestructura, además de la separación del financiamiento y la prestación es indispensable fortalecer las capacidades gerenciales en todos los niveles del sistema y desarrollar instrumentos gerenciales muy concretos para lograr la universalidad. Por una parte determinar la demanda por servicios de salud en México y establecer los requerimientos de oferta de servicios y recursos financieros para cubrir dicha demanda, como parte del diagnóstico base y por otra analizar propuestas y estrategias graduales de separación entre el financiamiento y la prestación de los servicios de salud, así mismo, orientar la propuesta para la consolidación de un Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud.
Lo anterior conlleva a considerar dentro de la misma reforma los mecanismos que consideren la portabilidad de beneficios entre instituciones y un tabulador unificado de intervenciones que permita la utilización y la facturación cruzada de servicios entre proveedores. Finalmente la reforma institucional se refiere a la relaciones entre los actores del sistema de salud, incluyendo los poderes de la unión, los tres poderes de gobierno y los sindicatos, agrupaciones profesionales y organizaciones de la sociedad civil.
Para poder garantizar la atención a la salud es necesario superar diez grandes obstáculos, siete de ellos identificados en el estudio de Economía y Salud y que aún están presentes en el sistema de salud: inequidad, inseguridad, insuficiencia, inflación, inadecuada calidad, insatisfacción, ineficiencia, inadecuada información, inercia e intereses creados.
La inequidad se refiere a un acceso diferencial a los recursos –financieros, materiales y humanos– y servicios para la salud entre distintos grupos poblacionales y entre entidades federativas, que se refleja en diferencias en las condiciones de salud. Las poblaciones no aseguradas del país tienden a recibir menores recursos públicos per cápita para la salud que las poblaciones aseguradas (1,560 pesos versus 3,240 pesos, respectivamente en 2005). Las entidades del norte del país reciben más recursos públicos que los estados del sur. El gasto público per cápita en salud de la población no asegurada de Baja California Sur ascendió en 2005 a 2,128 pesos, mientras que en Guerrero fue de 773 pesos.
En este rubro el Seguro Popular de Salud también ha ayudado a cerrar las brechas, pero todavía hay un importante rezago que combatir, sobre todo en lo que se refiere a las poblaciones indígenas, que presentan aún los valores más bajos del país en los indicadores de gasto en salud, acceso a recursos humanos (médicos y enfermeras) y materiales (camas y quirófanos), cobertura de servicios (atención prenatal, atención institucional del parto) y condiciones de salud. En este último rubro destaca la persistencia en estas poblaciones de problemas de salud (diarreas, infecciones respiratorias y problemas relacionados con la desnutrición y la reproducción) para los cuales se cuenta con intervenciones efectivas y poco costosas.
La inseguridad se refleja en el alto porcentaje de hogares mexicanos que sufren por gastos catastróficos o empobrecedores al atender sus necesidades de salud. Hasta diciembre de 2005 la implantación del Seguro Popular de Salud había permitido extender la protección social en salud a cerca de doce millones de mexicanos que en 2003 no gozaban de los beneficios de la seguridad social, lo que se refleja en una mayor protección financiera, sobre todo de los hogares más pobres. Este esfuerzo, sin embargo, debe ampliarse para alcanzar a todos los mexicanos, de tal manera que se tiene considerado cerrar el 2012 con 50 millones de afiliados.
La insuficiencia se relaciona de manera muy estrecha con el nuevo perfil epidemiológico del país, el cual obliga a movilizar mayores recursos financieros con el fin de atender problemas de salud más complejos, más prolongados y más costosos.
La inflación en salud es consecuencia, sobre todo, de las continuas innovaciones tecnológicas en el sector, las cuales han hecho que los precios de los productos y los servicios para la salud se incrementen a un ritmo mayor que el índice general de precios. Esto obliga al sistema de salud a un uso más eficiente y racional de sus siempre limitados recursos.
La inadecuada calidad se manifiesta tanto en los componentes técnicos como en los interpersonales de la atención a la salud. Lo mismo en el sector público que en el privado existe una enorme variación en la calidad con la que operan los servicios. Hay unidades públicas y privadas de salud de excelencia, pero también centros de atención ambulatoria y hospitales que ofrecen servicios de baja efectividad y son inseguros.
La insatisfacción es un reflejo de la calidad heterogénea de los servicios. Se han hecho progresos importantes en la atención pronta, en el trato digno a los usuarios y en el abasto de medicamentos, pero estos progresos deberán extenderse a todo el sistema para mejorar el nivel general de satisfacción de los usuarios con los servicios. Todavía en algunas instituciones de seguridad social el nivel de satisfacción con la atención pronta es apenas de 60 por ciento, según datos de la última Encuesta Nacional de Satisfacción y Trato Adecuado.
La ineficiencia se refleja en una baja productividad de los recursos en algunas instituciones (médicos, consultorios y quirófanos), mientras que en otras el problema es de una sobre utilización de los recursos asociada a un exceso en la demanda que pone en riesgo la calidad de la atención. Otro indicador de los problemas de eficiencia del sistema son los altos gastos administrativos de algunas instituciones públicas: 23 por ciento en los servicios estatales de salud y 17 por ciento en las instituciones de seguridad social, según la OCDE.
La inadecuada información y la brecha en materia de tecnología de la información impiden la documentación objetiva de los problemas y el apoyo al diseño, implantación y evaluación de los programas y políticas de salud. En algunas entidades federativas, por ejemplo, todavía hay problemas de subregistro de las defunciones infantiles y maternas. Esto ha influido en la falta de transparencia y ha impedido el establecimiento de procesos institucionalizados de rendición de cuentas.
La inercia genera resistencias al cambio en todos los niveles del sistema, las cuales sólo pueden combatirse con la formación de una nueva cultura institucional que incorpore incentivos generadores de comportamientos eficientes y comprometidos con el objetivo último del Sistema Nacional de Salud: mejorar las condiciones de salud de la población.
Finalmente, los intereses creados, reflejados, entre otras cosas, en la apropiación corporativista de las políticas sociales y las instituciones públicas, han dificultado la implantación de las reformas financiera y organizacional que el sistema de salud requiere para adaptarse a los cambios demográficos, epidemiológicos, tecnológicos y políticos que vive el país.
Durante las últimas décadas México ha generado y recibido los beneficios de una mejoría notable en las condiciones de salud. El mejor reflejo de ello se observa en la esperanza de vida al nacimiento: en la segunda mitad del siglo XX este indicador tuvo un incremento de 27 años: de 48 años en 1950 a 75 en 2005. También se manifiesta en la mejora de indicadores de salud poblacional como el descenso de la mortalidad infantil y la erradicación de algunas enfermedades prevenibles por vacunación. Las principales causas de muerte también se han modificado. Las infecciones comunes y los problemas que tienen vínculos con la desnutrición y la reproducción han sido desplazados por las enfermedades no transmisibles y las lesiones, que hoy concentran más de 85 por ciento de las causas de muerte en el país. Si bien estos avances han sido, en buena medida, producto de una mejoría en las condiciones generales de vida, no podrían explicarse cabalmente sin tomar en cuenta el consistente esfuerzo de las instituciones de salud en México.
En ese contexto, los padecimientos no transmisibles y las lesiones requieren ahora de tratamientos más complejos y prolongados que los de otra índole; por lo mismo, su manejo es más costoso y significan una mayor carga económica para la sociedad que las infecciones comunes y los problemas relacionados con la desnutrición y la reproducción. El sistema mexicano de salud no cuenta con los recursos suficientes y los arreglos organizacionales convenientes para enfrentar este nuevo perfil de enfermedades. Hacer frente a este nuevo perfil y a nuevos riesgos a la salud requiere de una respuesta sistémica que considere riesgos emergentes, los aspectos financieros y estructurales del sistema, los recursos esenciales necesarios para la prestación de los servicios, mejorar la eficiencia en la atención médica y avanzar en la rectoría del sistema para hacer crecientemente efectivo el derecho a la protección de la salud de los mexicanos.
Las reformas a la Ley General de Salud en relación con el Sistema de Protección Social en Salud han permitido movilizar recursos adicionales para la salud. De hecho, se prevé que, gracias a ellas, el gasto en salud se incremente de 5.8 por ciento del PIB en 2000 a cerca de 7.0 por ciento en 2010. Aunque se trata de un aumento importante, esta cifra se ubicará, todavía, por debajo del promedio latinoamericano.
Para alcanzar el nivel de inversión que permita atender las necesidades de salud de los mexicanos, se requerirán recursos crecientes que tendrán que movilizarse mediante estrategias innovadoras y sustentables de ampliación y redistribución del gasto público en salud. La cuidadosa atención de estas necesidades exige de diversas medidas que garanticen mayor salud por el dinero invertido, lo que supone una oferta de servicios oportunos, seguros y efectivos. Para garantizar la atención a la salud que esperan los mexicanos, será necesario superar diez grandes obstáculos, siete de ellos identificados en el estudio de Economía y Salud de 1993, y que aún subsisten: inequidad, inseguridad, insuficiencia, inflación, inadecuada calidad, insatisfacción, ineficiencia, inadecuada información, inercia e intereses creados.
A fin de adaptar el Sistema Nacional de Salud a la nueva realidad demográfica, epidemiológica y política del país, resulta de gran importancia avanzar hacia el objetivo de diseñar e implantar una política pública de Estado que consolide, en una visión de largo plazo, el trabajo de varias generaciones de profesionales e instituciones de la salud, y cuyo eje central se ubica en el fortalecimiento de la rectoría del Sistema Nacional de Salud. Un gran reto estructural que enfrentamos para seguir avanzando es la falta de integración entre los esquemas que cubren a diferentes grupos de la población. El país necesita transitar hacia el siguiente estadio de la seguridad social, que es la Protección Social Universal, la esencia de la protección social es que el acceso a los beneficios deja de ser solamente un derecho laboral, lo cual necesariamente lo limita para convertirse en un derecho ciudadano lo cual lo vuelve universal.
Las propuestas en materia de reforma financiera para alcanzar el acceso universal a la protección financiera y ordenar el financiamiento del sistema, tienen como meta movilizar recursos adicionales para la salud y garantizar un financiamiento justo de la atención a la salud que evite los gastos excesivos de los hogares en esta materia. Asimismo, se busca ordenar las fuentes y fondos que conforman la estructura financiera del sistema para evitar duplicidades y optimizar el gasto público, es decir, instrumentar medidas que permitan un mejor uso de los recursos. Para ello se propone legislar la contribución social generalizada para la salud; separar el financiamiento de la atención médica del financiamiento de otras prestaciones de la seguridad social; separar el financiamiento y la prestación de los servicios de atención médica; consolidar un fondo sectorial de protección contra gastos catastróficos por servicios de alta especialidad; asegurar el financiamiento de los bienes públicos de la salud; institucionalizar un proceso justo y democrático para definir prioridades entre las intervenciones de salud; impulsar la participación público-privada en la inversión en salud, y asegurar el impacto del incremento de los niveles de salud en la competitividad del sistema productivo.
Un elemento vital de esta nueva fase de desarrollo debe ser la construcción del Sistema Nacional de Aseguramiento en Salud. El despliegue pleno requerirá cambios institucionales que por fin garanticen a todas las personas independientemente de su condición laboral, el ejercicio efectivo y equitativo del derecho a la protección de la salud, evitando su fragmentación y marginación de los grupos más vulnerables, para lo cual es indispensable considerar los siguientes ámbitos de reforma:
• Una reforma en materia de salud de las poblaciones para dar prioridad a la promoción de la salud y a la prevención del riesgo a la salud.
• Una reforma financiera para alcanzar el acceso universal a la protección de la salud y ordenar su financiamiento a partir de la separación entre el financiamiento y la prestación de los servicios de salud, así mismo, orientar la propuesta para la consolidación de un Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud, como única administración financiera del sistema.
• Se requiere entonces culminar la separación de las funciones de financiamiento y prestación de servicios en todas las unidades operativas del sector público. Con la consiguiente definición de tabuladores unificados de intervenciones, que garantizarían optimizar la oferta mediante la utilización y facturación cruzada de servicios entre instituciones públicas, sociales y privadas;
• Una reforma sobre los recursos esenciales para impulsar la calidad de los servicios.
• Una reforma en la prestación de servicios para lograr mayor eficiencia en la atención médica, que garantice que las personas puedan reclamar sus beneficios a las instituciones prestadoras, así como una mayor claridad en el pago de las aportaciones del gobierno federal por beneficiario, y
• Una reforma enfocada en el fortalecimiento de la rectoría del sistema para sustentar de mejor manera su conducción y buen desempeño.
La protección de la salud debe comprenderse como una política social de Estado, un derecho social crecientemente efectivo, un instrumento estratégico para el combate a la pobreza, un componente esencial de la democracia, una divisa de participación de la sociedad civil organizada, una estrategia fundamental para el desarrollo económico y una responsabilidad de todos. La salud tiene además una virtud particular: es un tema que unifica, un anhelo de todas las sociedades, un compromiso de todos los sectores y, en esa medida, un valor que fortalece el entramado social, desde una perspectiva de equidad y justicia.
El proceso de consolidación de la democracia que se vive en México gira en torno a garantizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos; el acceso universal a la atención de la salud constituye una punta de lanza del fortalecimiento de la ciudadanía que encuentra su momento culminante con el ejercicio universal pleno de los derechos sociales, entre ellos, en forma destacada, el de la protección de la salud, por medio de esta propuesta del Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud.
Por lo anteriormente expuesto y debidamente fundado, me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente:
Proyecto de
Decreto que reforma el artículo 1o.; adiciona la fracción VIII al artículo 2o.; reforma la fracción II y II Bis del artículo 3o.; reforma la fracción I y adiciona la fracción VI Ter al artículo 6o.; reforma los artículos 7o., 8o. 9o.; el segundo párrafo del artículo 10; reforma la fracción II, adiciona la fracción VI Bis y VII Ter al Aparatado A, reforma la fracción I y adiciona la fracción II Bis al Aparatado B del artículo 13; adiciona la fracción V Bis y VI Bis del artículo 17; reforma los artículos 25, 26, 28; adiciona el artículo 29 Bis; reforma los artículos 34, 35, 77 Bis 2; reforma la fracción I, VIII, X, XI, XII, XVI, XVII del Apartado A, la fracción III, IV y IX del Aparatado B del artículo 77 Bis 5; reforma los artículos 77 Bis 6, 77 Bis 9, 77 Bis 10, 77 Bis 11, 77 Bis 15, 77 Bis 16, 77 Bis 31 y 77 Bis 32 de la Ley General de Salud, reforma los artículos 5, 8 y adiciona la fracción V del artículo 89 de la Ley del Seguro Social; reforma los artículos 27, 31 y 33 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, adiciona un párrafo cuarto al artículo 19 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
Artículo Primero. Se reforma el artículo 1o.; adiciona la fracción VIII al artículo 2o.; reforma la fracción II y II Bis del artículo 3o.; reforma la fracción I y adiciona la fracción VI Ter al artículo 6º; reforma los artículos 7o., 8o. 9o.; el segundo párrafo del artículo 10; reforma la fracción II, adiciona la fracción VI Bis y VII Ter al Aparatado A, reforma la fracción I y adiciona la fracción II Bis al Aparatado B del artículo 13; adiciona la fracción V Bis y VI Bis del artículo 17; reforma los artículos 25, 26, 28; adiciona el artículo 29 Bis; reforma los artículos 34, 35, 77 Bis 2; reforma la fracción I, VIII, X, XI, XII, XVI, XVII del apartado A, la fracción III, IV y IX del Aparatado B del artículo 77 Bis 5; reforma los artículos 77 Bis 6, 77 Bis 9, 77 Bis 10, 77 Bis 11, 77 Bis 15, 77 Bis 16, 77 Bis 31 y 77 Bis 32 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 1o. La presente Ley Reglamenta el Derecho a la Protección de la Salud que tiene toda persona en los términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general a partir de la existencia del sistema único de salud de México a través del aseguramiento universal de la salud. Es de aplicación en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social.
Artículo 2o. El derecho a la protección de la salud, tiene las siguientes finalidades:
I. a VII. ...
VIII. Brindar la atención por medio del Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud
Artículo 3o. En los términos de esta Ley, es materia de salubridad general:
I. ...
II. La atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerables incluidos en el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
II Bis. La protección social en salud, en el marco del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
III. a XXVIII. ...
Artículo 6o. El sistema nacional de salud tiene los siguientes objetivos:
I. Proporcionar servicios de salud a toda la población, y mejorar la calidad de los mismos, atendiendo a los problemas sanitarios prioritarios y a los factores que condicionen y causen daños a la salud, con especial interés en las acciones de prevención del riesgo a la salud;
II. a VI. ...
VI Bis. ...
VI Ter. Impulsar un Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud, como única administración financiera del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
VII. a VIII. ...
Artículo 7o. La coordinación del Sistema Nacional de Salud estará a cargo de la Secretaría de Salud, correspondiéndole a ésta:
I. Establecer y conducir la política nacional en materia de salud, en los términos de las leyes aplicables y de conformidad con lo dispuesto por el Ejecutivo federal;
II. Impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud;
II Bis. Impulsar y consolidar un Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud;
III. Coordinar el proceso de programación de las actividades del sector salud, con sujeción a las leyes que regulen a las entidades participantes;
IV. Formular recomendaciones a las dependencias competentes sobre la asignación de los recursos que requieran los programas de salud, a partir de los criterios administrativos del Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud;
V. Coadyuvar con las dependencias competentes a la regulación y control de la transferencia de tecnología en el área de salud;
VI. Asegurar la portabilidad financiera como parte de la facturación cruzada.
VII. Promover el establecimiento de un sistema nacional de información básica en materia de salud;
VIII. Promover un sistema de costeo que asegure la estandarización de los costos por servicio y atención a usuarios de las diferentes dependencias que conforman el Sistema Nacional de Salud;
IX. Promover e impulsar la participación de la comunidad en el cuidado de su salud; así como la participación social en la definición de líneas de trabajo en lo referente a salud colectiva.
Artículo 8o. Con propósitos de complemento y de apoyo recíproco, se delimitarán los universos de usuarios de acuerdo al Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud y las instituciones involucradas podrán llevar a cabo acciones de subrogación de servicios y facturación cruzada.
Artículo 9o. Los gobiernos de las entidades federativas coadyuvarán, en el ámbito de sus respectivas competencias y en los términos de los acuerdos de coordinación que celebren con la Secretaría de Salud, a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. Con tal propósito, los gobiernos de las entidades federativas planearán, organizarán y desarrollarán en sus respectivas circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el Sistema Nacional de Salud, delimitando las coberturas a partir del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
...
Artículo 10. ...
Asimismo, fomentará la coordinación con los proveedores de insumos para la salud, a fin de racionalizar y procurar la disponibilidad de estos últimos, de acuerdo a los reglamentos de la administración financiera del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
Artículo 13. La competencia entre la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:
A. Corresponde al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Salud:
I. ...
II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, II Bis V, VI, XVII Bis, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII y XXIX, del artículo 3o. de esta ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud;
III. a VI. ...
VI Bis. Promover y programar el alcance y las modalidades Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidación y funcionamiento.
VII. y VII Bis. ...
VII Ter. Coordinar el Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud;
VIII. a X. ...
B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:
I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXVIII Bis y XXX del artículo 3o. de esta ley, de conformidad con las disposiciones aplicables;
II. ...
II Bis. Promover y participar en las modalidades estatales del Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidación y funcionamiento.
III. a VII. ...
C. ...
Artículo 17. Compete al Consejo de Salubridad General:
I. a V. ...
V Bis. Elaborar el catálogo de costos de servicios y atención a usuarios del Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud;
VI...
VI Bis. Participar en el ámbito de su competencia, en la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Aseguramiento en Salud.
VII. a IX. ...
Artículo 25. Conforme a las prioridades del Sistema Nacional de Salud, se garantizará la extensión cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud, preferentemente a los grupos vulnerables, garantizando la protección universal en salud por medio del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
Artículo 26. Para la organización y administración de los servicios de salud, se definirán de acuerdo al Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud, los criterios de distribución de universos de usuarios, de regionalización y de escalonamiento de los servicios, así como de universalización de cobertura.
Artículo 28. Para los efectos del artículo anterior, habrá un Cuadro Básico de Insumos para el primer nivel de atención médica; un Catálogo de Insumos para el segundo y tercer nivel, así como un catálogo de costos que homogenice el costeo en las instituciones que brindan servicios de salud en el sector salud elaborados por el Consejo de Salubridad General a los cuales se ajustarán las instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud, y en los que se agruparán, caracterizarán y codificarán los insumos para la salud. Para esos efectos, participarán en su elaboración: La Secretaría de Salud, las instituciones públicas de seguridad social y las demás que señale el Ejecutivo federal.
Artículo 29 Bis. Del Catálogo de Intervenciones y Servicios del Sector Salud, la Secretaría de Salud determinará la lista de éstas, coordinando la participación de las instituciones de seguridad social y propondrá las reglas para la facturación cruzada.
Artículo 34.- Para los efectos de esta ley, los servicios de salud, atendiendo a los prestadores de los mismos, se clasifican en:
I. Servicios a derechohabientes de instituciones públicas de seguridad social o los que con sus propios recursos o por encargo del Poder Ejecutivo federal, presten las mismas instituciones a otros grupos de usuarios;
II. Servicios sociales y privados, sea cual fuere la forma en que se contraten, y
III. Otros que se presten de conformidad con lo que establezca la autoridad sanitaria.
Artículo 35. Son servicios públicos a la población en general los que se presten en establecimientos públicos de salud a los residentes del país que así lo requieran, regidos por criterios de universalidad y de gratuidad en el momento de usar los servicios, fundados en los principios del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
...
Artículo 77 Bis 2. Para los efectos de esta ley, se entenderá por Sistema de Protección Social en Salud a las acciones que en esta materia provean los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
La Secretaría de Salud coordinará las acciones de los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud, los cuales contarán con la participación subsidiaria y coordinada de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en este título.
...
Artículo 77 Bis 5. La competencia entre la federación y las entidades federativas en la ejecución de las acciones de protección social en salud quedará distribuida conforme a lo siguiente:
A) Corresponde al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Salud:
I. Desarrollar, coordinar, supervisar y establecer las bases para la regulación de los regímenes estatales de protección social en salud, en el marco del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud, para lo cual formulará el plan estratégico de desarrollo del Sistema y aplicará, en su caso, las medidas correctivas que sean necesarias, tomando en consideración la opinión de los estados y el Distrito Federal, a través del Consejo a que se refiere el artículo 77 Bis 33 de esta ley;
II. a VII. ...
VIII. Definir el marco organizacional del Sistema de Protección Social de Salud en los ámbitos federal, estatal, del Distrito Federal y en su caso, municipal, desde una perspectiva incluyente de las instituciones que brinda la seguridad social en el país;
IX. ...
X. Establecer los lineamientos para la integración y administración del padrón de beneficiarios del Sistema de Protección Social en Salud y validar su correcta integración con el de otras instituciones encargadas de la protección social en salud;
XI. Solicitar al Consejo de Salubridad General el cotejo del padrón de beneficiarios del Sistema de Protección Social en Salud, contra los registros de afiliación de los institutos de seguridad social y otros esquemas públicos y sociales de atención médica; para contar con un registro fidedigno y transparente para el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
XII. Establecer la forma y términos de los convenios que suscriban los estados y el Distrito Federal entre sí y con las instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud con la finalidad de optimizar la utilización de sus instalaciones y compartir la prestación de servicios, por medio del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
XIII. a XV. ...
XVI. Definir las bases para la compensación económica entre entidades federativas, el Distrito Federal, instituciones y establecimientos del Sistema Nacional de Salud por concepto de prestación de servicios de salud, a partir de los lineamientos del Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud y
XVII. Evaluar el desempeño de los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud para coadyuvar en la fiscalización de los fondos que los sustenten, incluyendo aquellos destinados al mantenimiento y desarrollo de infraestructura y equipamiento.
B) Corresponde a los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, dentro de sus respectivas circunscripciones territoriales:
I. y II. ...
III. Aplicar de manera transparente y oportuna los recursos que sean transferidos por la Federación y las aportaciones propias, para la ejecución de las acciones de protección social en salud, en función de los acuerdos de coordinación que para el efecto se celebren con el Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud;
IV. a V. ...
VI. Realizar el seguimiento operativo de las acciones del Régimen Estatal de Protección Social en Salud en su entidad y la evaluación de su impacto, desde los lineamientos del Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud proveyendo a la Federación la información que para el efecto le solicite;
VII. a VIII. ...
IX. Promover la participación de los municipios en los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y sus aportaciones económicas mediante la suscripción de convenios, de conformidad con la legislación estatal aplicable, desde los lineamientos del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
Artículo 77 Bis 6. El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Salud, y los gobiernos de los estados y el Distrito Federal celebrarán acuerdos de coordinación para la ejecución del Sistema de Protección Social en Salud. Para esos efectos, la Secretaría de Salud establecerá el modelo nacional a que se sujetarán dichos acuerdos, en los cuales se determinarán, entre otros, desde el marco del Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud los conceptos de gasto, el destino de los recursos, los indicadores de seguimiento a la operación, facturación cruzada, portabilidad y los términos de la evaluación integral del Sistema.
Artículo 77 Bis 9. ...
La Secretaría de Salud, los estados y el Distrito Federal, en el marco del Sistema Único de Salud de México a través del mpromoverán las acciones necesarias para que las unidades médicas de las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, que se incorporen al Sistema de Protección Social en Salud provean como mínimo los servicios de consulta externa y hospitalización para las especialidades básicas de medicina interna, cirugía general, ginecoobstetricia, pediatría y geriatría, de acuerdo al nivel de atención, y acrediten previamente su calidad.
La acreditación de la calidad de los servicios prestados deberá considerar, al menos, los aspectos siguientes:
I. a VIII. ...
Artículo 77 Bis 10. ...
Con la finalidad de fortalecer el mantenimiento y desarrollo de infraestructura en salud, los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud, a partir de las transferencias que reciban en los términos de este Título, deberán destinar los recursos necesarios para la inversión en infraestructura médica, de conformidad con el plan maestro que para el efecto elabore la Secretaría de Salud y en cumplimiento de los criterios que norme el Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud;
Artículo 77 Bis 11. El Sistema de Protección Social en Salud será financiado de manera solidaria por la federación, los estados, el Distrito Federal y los beneficiarios en los términos de este Capítulo y el Capítulo V, a partir del Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud, mismo que financia a las instituciones responsables de otorgar atención de seguridad social.
Artículo 77 Bis 15. El gobierno federal transferirá por medio del Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud a los gobiernos de los estados y el Distrito Federal los recursos que por concepto de cuota social y de aportación solidaria le correspondan, con base en los padrones de familias incorporadas, que no gocen de los beneficios de las instituciones de seguridad social consideradas en el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud, y validados por la Secretaría de Salud.
Artículo 77 Bis 16. ...
Dichos recursos se administrarán y ejercerán por los gobiernos de los estados y el Distrito Federal conforme a sus propias leyes y con base en los acuerdos de coordinación que se celebren para el efecto de acuerdo a normas y lineamientos que señale el Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud. Los gobiernos de los estados deberán registrar estos recursos como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en el presente Título. El control y supervisión del manejo de los recursos a que se refiere este Capítulo se realizará conforme a los términos establecidos en el Capítulo VII de este Título.
Artículo 77 Bis 31. Considerando el financiamiento solidario del Sistema de Protección Social en Salud, la federación, los estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias y desde las normas que señala el Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud dispondrán lo necesario para transparentar su gestión de conformidad con las normas aplicables en materia de acceso y transparencia a la información pública gubernamental.
Para estos efectos, tanto la federación como los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud, a través de los servicios estatales de salud, difundirán toda la información que tengan disponible respecto de universos, coberturas, servicios ofrecidos, así como del manejo financiero del Sistema de Protección Social en Salud, entre otros aspectos, con la finalidad de favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño del Sistema y rendir cuentas al propio Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud.
...
Artículo 77 Bis 32. El control y supervisión del manejo de los recursos federales a que se refiere este Título, incluyendo los recursos manejados en su totalidad por el Fondo Universal para el Financiamiento de los Servicios de Salud quedará a cargo de las autoridades siguientes, en las etapas que se indican:
I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a los estados y al Distrito Federal, corresponderá a la Secretaría de la Función Pública;
II. Recibidos los recursos federales por los estados y el Distrito Federal, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de los estados. La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones, ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos recursos.
III. La fiscalización de las cuentas públicas de los estados y el Distrito Federal, será efectuada por el Congreso local que corresponda, por conducto de su órgano de fiscalización conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias y entidades del Ejecutivo Local aplicaron dichos recursos para los fines previstos en esta Ley, y
IV. La Auditoría Superior de la Federación al fiscalizar la Cuenta Pública Federal, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos a que se refiere este Título, la misma se realizará en términos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Cuando las autoridades estatales que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos federales señalados no han sido aplicados a los fines que señala la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de la Función Pública en forma inmediata.
Por su parte, cuando el órgano de fiscalización de un Congreso local detecte que los recursos federales señalados no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales que deriven de afectaciones a la hacienda pública federal, a las aportaciones estatales y del núcleo familiar en que, en su caso, incurran las autoridades locales exclusivamente por motivo de la desviación de los recursos para fines distintos a los previstos en esta ley, serán sancionadas en los términos de la legislación federal, por las autoridades federales, en tanto que en los demás casos dichas responsabilidades serán sancionadas y aplicadas por las autoridades locales con base en sus propias leyes.
Artículo Segundo. Se reforman los artículos 5, 8 y se adiciona la fracción V al artículo 89 de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:
Artículo 5. La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo y que está integrado al Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
Artículo 8. Los derechohabientes para recibir o, en su caso, seguir disfrutando de las prestaciones que esta ley otorga, deberán cumplir con los requisitos establecidos en la misma y en sus reglamentos.
Para tal efecto el instituto expedirá a todos los derechohabientes, un documento de identificación a fin de que puedan ejercitar los derechos que la ley les confiere, según el caso. Para que puedan así estar registrados en el padrón que garantiza su atención en cualquiera de las dependencias que conforma el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud. Esta mecánica garantiza la atención ya sea de los derechohabientes del instituto en la propia institución o bien de los afilados en otras instituciones de protección en salud conforme a los acuerdos y convenios existentes.
Artículo 89. El instituto prestará los servicios que tiene encomendados, en cualquiera de las siguientes formas:
I. a IV. ...
V. Mediante los convenios que emanen de la integración del propio Instituto al Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud, bajo las características que esto requiera en materia de portabilidad y facturación cruzada.
...
Artículo Tercero. Se reforman los artículos 27, 31 y 33 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para quedar como sigue:
Artículo 27. El instituto establecerá un seguro de salud que tiene por objeto proteger, promover y restaurar la salud de sus Derechohabientes, otorgando servicios de salud con calidad, oportunidad y equidad. El seguro de salud incluye los componentes de atención médica preventiva, atención médica curativa y de maternidad y rehabilitación física y mental. La atención en este rubro que otorga el Instituto podrá ser empleado por quienes se encuentran incluidos en el padrón único de derechohabientes integrados en el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud.
Artículo 31. Los servicios médicos que tiene encomendados el Instituto en los términos de los capítulos relativos a los seguros de salud y de riesgos del trabajo, los prestará directamente o por medio de convenios que celebre con quienes presten dichos servicios, de conformidad con el reglamento respectivo. Los convenios se celebrarán preferentemente con instituciones públicas del sector salud. Aplica de igual manera para las dependencias que integran el Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud con doble propósito, de atender en dependencias varias a sus derechohabientes y atender en el Instituto a quienes así lo requieran, siempre y cuando estén incluidos en dicho padrón.
En tales casos, las instituciones que hubiesen suscrito esos convenios, estarán obligadas a responder directamente de los servicios y a proporcionar al Instituto los informes y estadísticas médicas o administrativas que éste les solicite, sujetándose a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia establecidas por el mismo instituto y a la inversa alimentar con información de los pacientes que demanden la atención y cuando estos sean derechohabientes de otra institución.
El instituto, previo análisis de la oferta y la demanda y de su capacidad resolutiva, y una vez garantizada la prestación a sus Derechohabientes, podrá ofrecer a las instituciones del sector salud la capacidad excedente de sus unidades prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con el reglamento respectivo.
En estos casos, el instituto determinará los costos de recuperación que le garanticen el equilibrio financiero, previamente pactados en el seno del Fondo Universalpara el Financiamientode los Servicios de Salud.
Artículo 33. El Instituto proporcionará servicios de atención médica preventiva tendientes a proteger la salud de los Derechohabientes, de cualquiera de las instituciones integradas en el Sistema Único de Salud de México a través del Aseguramiento Universal de la Salud.
Artículo Cuarto. Se adiciona un párrafo cuarto al artículo 19 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, para quedar como sigue:
Artículo 19. ...
...
...
Esta afiliación que se integra al padrón único de derechohabientes del Sistema Único de Salud de México a través del aseguramiento universal de la salud, garantiza la atención en cualquiera de las dependencias que conforman dicho sistema, de igual forma el instituto otorgará la atención a quien busque la asistencia aún siendo de otra Institución en la que se encuentra afiliado. Lo anterior conforme a los acuerdos y convenios específicos que garanticen una relación funcional en materia de protección social en salud.
Artículos Transitorios
Primero. Se otorga un plazo de 90 días, a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las modificaciones a los reglamentos y los lineamientos conducentes, de las instituciones del sector salud.
Segundo. Asimismo se otorga un plazo de 90 días para conformar el padrón del Sistema Único de Salud y, en su caso, expedir el reglamento necesario.
Tercero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Antonio Benítez Lucho (rúbrica)
(Turnado a la Comisión de Salud. Mayo 9 de 2012.)
Que modifica el párrafo tercero del artículo 1 del Estatuto de las Islas Marías, recibida del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Planteamiento del problema
La última reforma al Estatuto de las Islas Marías, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de abril de 2010, tuvo como fundamento el nuevo sistema de reinserción social previsto en la reforma al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 2008 y el proceso de modernización normativa de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en materia de seguridad pública y justicia penal, derivado de la reforma constitucional citada.
Lo anterior dio como resultado la actualización del referido estatuto no sólo en lo que corresponde a la competencia y jurisdicción de las autoridades federales y de las entidades federativas, sino la construcción de modelo de industria penitenciaria, que posibilite la reinserción social de las personas que han delinquido, en los términos siguientes:
Estatuto de las Islas Marías
Artículo 1. Se destina el archipiélago Islas Marías para el establecimiento de un complejo penitenciario como parte del sistema penitenciario federal, a fin de que puedan en él cumplir la pena de prisión los sentenciados federales o del orden común que determine la Secretaría de Seguridad Pública.
El complejo penitenciario tendrá como objeto fortalecer el sistema penitenciario nacional, a través de la redistribución planificada de sentenciados federales o del orden común.
En términos de lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el complejo penitenciario favorecerá los tratamientos de reinserción social, con base en el trabajo, la capacitación por el mismo, la educación, la salud y el deporte.
...
Pese a lo anterior, la reciente reforma constitucional del 10 de junio de 2011, en materia de derechos humanos, modifica el segundo párrafo del artículo 18 para quedar en los términos siguientes:
Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.
El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.
...
...
...
...
...
...
...
Por lo que se considera indispensable actualizar y armonizar, en términos del artículo 18 constitucional citado, el párrafo tercero del artículo 1 del Estatuto de las Islas Marías con objeto que los tratamientos de reinserción social que se lleven a cabo en el complejo penitenciario de las Islas Marías se efectúen sobre la base del respeto a los derechos humanos, adicional al trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte.
Argumentos
El 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la última reforma a los artículos 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97 102 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos, que sienta las bases de un cambio de modelo en el reconocimiento, interpretación y aplicación de los derechos en nuestro país. Dicha reforma considerada por diversos tratadistas como la más importante del siglo XXI, constituye el inicio de un proceso de armonización con el derecho internacional de los derechos humanos y una obligación por parte de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, entre otras.
En este marco, es necesario destacar que el Estado mexicano ha realizado múltiples esfuerzos, tanto a nivel federal como estatal, para contar con una legislación respetuosa de los derechos humanos, congruente con los documentos de las Naciones Unidas para el tratamiento de las personas privadas de su libertad; sin pasar por alto, los contrastes entre la teoría y práctica de las normas que rigen la operación y convivencia dentro de los penales en México, además de la connotación como tema marginal para los gobiernos en turno.
Ahora bien, derivado de la última reforma al artículo 18 constitucional, en el Grupo Parlamentario Nueva Alianza consideramos indispensable reformar el Estatuto de las Islas Marías para garantizar a las personas que debido a alguna conducta tipificada como delito se encuentren privadas de su libertad en dicha colonia penal, el respeto a sus derechos humanos como uno de los medios para lograr su reinserción a la sociedad.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se modifica el párrafo tercero del artículo 1 del Estatuto de las Islas Marías
Artículo Único. Se modifica el párrafo tercero del 1 del Estatuto de las Islas Marías, para quedar como sigue:
Artículo 1. ...
...
En términos de lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el complejo penitenciario favorecerá los tratamientos de reinserción social, sobre la base del respeto a los derechos humanos, el trabajo, la capacitación por el mismo, la educación, la salud y el deporte.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Senadores, sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Gobernación. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recibida del diputado José Francisco Rábago Castillo, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos que se mencionan en el apartado correspondiente de la presente, pone a consideración de esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el tercer párrafo del artículo 108 y en los párrafos primero y segundo del artículo 110, en el inciso a) de la fracción IV del artículo 116, y en los incisos d) y g) de la fracción V, Base Primera, Apartado C, del artículo 122. Se adiciona la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con una fracción VIII al artículo 74, recorriendo la actual VIII a IX; un último párrafo al artículo 89; con un artículo 93 Bis; con una fracción VIII al artículo 116; con un inciso o) a la fracción V, Base Primera, Apartado C, del artículo 122, recorriendo el actual inciso o) al p); y con una fracción III a la Base Segunda, Apartado C, del artículo 122.
Con base en lo anterior y a efecto de reunir los elementos exigidos en el numeral 1 del artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la presente iniciativa se presenta en los siguientes términos:
I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretende resolver y argumentos que la sustentan
Cuando se toman en cuenta parámetros presupuestales y de facultades, el Poder Ejecutivo es el más grande de los tres poderes en que se divide el Supremo Poder de la Federación.
En 2010, los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos autónomos, ejercieron en conjunto 53 mil 370.7 millones de pesos; es decir, sólo 6.27 por ciento del presupuesto ejercido por los ramos administrativos, 850 mil 537.5 millones de pesos. 1
A lo anterior hay que incrementar 271 mil 270.4 millones de pesos que se ejercieron en programas para superar la pobreza y los 410 mil 604.2 millones de pesos ejercidos por concepto de gasto programable de los ramos generales, entre otros.
Estos considerables recursos se destinan al cumplimiento de un cúmulo de funciones que recaen en el presidente de la República, quien decide en última instancia en materias tan importantes como la seguridad nacional, la seguridad pública y procuración de justicia del fuero federal, la inversión federal, el nombramiento de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los altos mandos del Ejército Nacional, la declaración de guerra contra un país, la designación y remoción del procurador general de la República, la dirección de las relaciones exteriores y la concesión de indultos, entre muchas otras.
En esas decisiones, el presidente de la República y los servidores públicos bajo su mando están constreñidos por los límites que establece la ley, también lo es que cuentan con un importante grado de discrecionalidad, derivado de la imposibilidad de que las leyes sean tan casuísticas que abarquen cualquier situación que se pueda presentar.
Ese fenómeno, no obstante, permite un amplio grado de discrecionalidad para el presidente de la República y las personas que son designadas por el mismo para ocupar cargos públicos, por lo que es evidente que el sistema de contrapesos interno es inexistente o muy débil.
Como ejemplos, la Procuraduría General de la República ha sido cuestionada sobre la imparcialidad de la Fepade al momento de investigar la comisión de delitos electorales presuntamente cometidos por personas del partido en el gobierno; por otra parte, la Secretaría de la Función Pública recibe iguales críticas en cuanto a la supervisión y, en su caso, sanción de altos funcionarios del gobierno federal.
Igualmente, ha sido muy cuestionada la toma de decisiones del Ejecutivo federal en materia de obra pública, como en los casos de la Estela de Luz.
Como ejemplo, en la fiscalización superior de la Cuenta Pública de 2010, en conjunto a los entes del Ejecutivo federal que componen los grupos funcionales gobierno, desarrollo social y desarrollo económico se determinaron 20 mil 409 millones de pesos por concepto de recuperaciones; es decir, más del doble del presupuesto ejercido por ambas Cámaras de Congreso de la Unión ese año. 2
Gran parte de ese dinero que se ejerció incorrectamente proviene de irregularidades en la contratación y ejecución de la obra pública. Es necesario modificar el dispendio y abuso del poder público que se hace desde el Ejecutivo federal.
Aunado a lo anterior, con base en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Federal de 2010, de las mil 31 auditorías practicadas, 3 fueron para el Poder Legislativo, 6 para el Judicial, 13 para los órganos autónomos y 558 para el gasto federalizado. Se colige, en consecuencia, que 451 auditorías se realizaron a dependencias y entidades que se encuentran en el ámbito de la administración pública centralizada, descentralizada y paraestatal.
Un fenómeno semejante se reproduce en el orden estatal, donde los gobernadores cuentan con amplio margen de discrecionalidad para el ejercicio de sus atribuciones sin que los restantes poderes puedan hacerle un contrapeso efectivo, mientras que la Auditoría Superior de la Federación y las entidad de fiscalización superior locales señalan constantes violaciones de las dependencias del Ejecutivo, sin que pueda hacerse mucho más por erradicar las prácticas irregulares.
Por ello sugerimos retomar el eficiente modelo del ayuntamiento, donde las decisiones del gobierno municipal no están en manos de una sola persona sino de un grupo plural de personas, elegidas por sus conciudadanos, y pertenecientes a toda la gama del espectro político, a efecto de que tomen conjuntamente con el presidente municipal las decisiones relevantes para la comunidad.
Se propone introducir un nuevo paradigma único en nuestra legislación nacional, a través del cual se evite el autoritarismo y el mal uso del ejercicio del poder público, donde los representantes de los ciudadanos mexicanos elijan, de entre las propuestas de las instituciones de educación superior a los integrantes de un grupo plural apartidista con autonomía técnica y de gestión, denominado “consejo del Ejecutivo federal”, el cual deberá aprobar las decisiones que tome el presidente de la República en el ejercicio de las siguientes facultades esenciales para la nación:
• Restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación a que se refiere el artículo 29 constitucional.
• Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado.
• Nombrar, con aprobación del Senado, los coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, y los empleados superiores de Hacienda.
• Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente; o sea, del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.
• Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
• Designar, con ratificación del Senado, al procurador general de la República.
• Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
• Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal.
• Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el presidente de la República podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la Comisión Permanente.
• Presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio Senado.
• Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al jefe del gobierno del Distrito Federal.
Igualmente, el consejo del Ejecutivo federal autorizará la contratación de obra pública a cargo de la administración pública centralizada, desconcentrada, descentralizada o paraestatal, con un monto superior a 270 mil veces el salario mínimo general, elevado al mes, vigente en el Distrito Federal, equivalente en la actualidad a poco más de 500 millones de pesos. 3
Así, las obras de gran envergadura serían autorizadas, supervisadas y vigiladas por el consejo del Ejecutivo federal, estableciendo un importante requisito legal para combatir los abusos de poder que se podrían cometer por servidores públicos del Ejecutivo federal en la administración pública centralizada, desconcentrada, descentralizada y paraestatal.
Este consejo tendrá las siguientes características mínimas:
• Se compondrá por cinco consejeros, designados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de entre las propuestas que reciba de instituciones de educación superior nacionales, conforme a la convocatoria que emita. Los consejeros se renovarán de forma escalonada.
• Para ser consejero del Ejecutivo federal se requiere ser ciudadano mexicano de por lo menos 35 años, tener reconocido prestigio, no ser o haber sido ministro de algún culto religioso y no tener militancia en partido político alguno.
• Los consejeros del Ejecutivo federal recibirán un salario equivalente al de los secretarios de Estado y no podrán ser removidos del cargo sino por las causas que señala el título cuarto constitucional.
• El consejo del Ejecutivo federal se organizará conforme a la ley que emita el Congreso de la Unión.
• Los consejeros del Ejecutivo federal durarán en el encargo tres años y no podrán ser elegidos para ese cargo aunque lo hayan ocupado de forma provisional.
Como se aprecia, la iniciativa no pretende erradicar el sistema presidencial, que ha estado presente en casi en todas las constituciones federales que han estado vigentes en el país, sino establecer un sistema interno, en el Poder Ejecutivo, de contrapesos que servirá para contener los abusos del poder que se dan desde el Ejecutivo federal.
Igualmente, se propone que este modelo se replique en los estados que componen la federación, para lo cual se pone a consideración del Constituyente Permanente la reforma del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que, a su vez, se modifiquen las constituciones y leyes locales, con el objetivo de que se implanten consejos del Ejecutivo en cada uno de los estados, los cuales deberán aprobar las decisiones de los gobernadores en el ejercicio de determinadas facultades, para que éstas puedan ser válidas.
En el Distrito Federal se busca que el jefe del gobierno someta decisiones a un consejo semejante, por lo cual se concede un plazo al Congreso de la Unión para que emita las reformas del Estatuto de Gobierno y otro a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que emita la Ley Orgánica correspondiente.
Por último, se propone que los consejeros del Ejecutivo, en los órdenes federal, estatal y del Distrito Federal, sean sujetos del juicio político y del sistema de responsabilidades de servidores públicos previsto en el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II. Fundamento legal de la iniciativa
La iniciativa se presenta en ejercicio de las facultades que a los suscritos, en su calidad de diputados a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, confieren los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6o., numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
III. Denominación del proyecto de ley
El proyecto de ley se denomina “iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el tercer párrafo del artículo 108; en los párrafos primero y segundo del artículo 110; en el inciso a) de la fracción IV del artículo 116; y en los incisos d) y g) de la fracción V, Base Primera, Apartado C, del artículo 122. Se adiciona la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con una fracción VIII al artículo 74, recorriendo la actual fracción VIII a IX; un último párrafo al artículo 89; con un artículo 93 Bis; con una fracción VIII al artículo 116; con un inciso o) a la fracción V, Base Primera, Apartado C, del artículo 122, recorriendo el actual inciso o) al p); y con una fracción III a la Base Segunda, Apartado C, del artículo 122”.
IV. Ordenamientos por modificar
De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
– Artículo 74: Se adiciona una fracción VIII, recorriendo la actual VIII a IX.
– Artículo 89: Se adiciona un último párrafo.
– Artículo 93 Bis: Se adiciona en su totalidad.
– Artículo 108: Se reforma el tercer párrafo.
– Artículo 110: Se reforman los párrafos primero y segundo.
– Artículo 116: Se reforma el inciso a) de la fracción IV; y se adiciona una VIII.
– Artículo 122, Apartado C, Base Primera, fracción V: Se reforman los incisos d) y g); y se adiciona un inciso o), recorriendo el actual o) a p).
– Artículo 122, Apartado C, Base Segunda: Se adiciona una fracción III.
V. Texto normativo propuesto
Único. Se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el tercer párrafo del artículo 108; en los párrafos primero y segundo del artículo 110; en el inciso a) de la fracción IV del artículo 116; y en los incisos d) y g) de la fracción V, Base Primera, Apartado C, del artículo 122. Se adiciona la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con una fracción VIII al artículo 74, recorriendo la actual fracción VIII a IX; un último párrafo al artículo 89; con un artículo 93 Bis; con una fracción VIII al artículo 116; con un inciso o) a la fracción V, Base Primera, Apartado C, del artículo 122, recorriendo el actual inciso o) al p); y con una fracción III a la Base Segunda, Apartado C, del artículo 122, para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a VII. ...
VIII. Designar a los integrantes del Consejo del Ejecutivo Federal, en términos del artículo 93 Bis de esta Constitución; y
IX. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:
I. a XX. ...
El presidente de la República deberá contar con la aprobación de la mayoría de los integrantes del Consejo del Ejecutivo Federal, para el ejercicio de las atribuciones a que se refieren las fracciones III, IV, VI, VIII, IX, X, XIV, XVI y XVIII de este artículo así como del artículo 29 y 122, Apartado B, fracción II, de esta Constitución, igual que para la contratación de obra pública a cargo de la administración pública centralizada, desconcentrada, descentralizada o paraestatal, con un monto superior a 270 mil veces el salario mínimo general, elevado al mes, vigente en el Distrito Federal.
Artículo 93 Bis. El Consejo del Ejecutivo Federal es el órgano público plural con autonomía técnica y de gestión encargado de la aprobación, supervisión y vigilancia, por mayoría, de los actos del Ejecutivo establecidos en el último párrafo del artículo 89 de esta Constitución y que se organizará conforme a lo siguiente:
I. Se compondrá por 5 consejeros designados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de entre las propuestas que reciba de instituciones de educación superior nacionales, conforme a la convocatoria que emita. Los consejeros se renovarán de forma escalonada;
II. Para ser consejero del Ejecutivo federal se requiere ser ciudadano mexicano de por lo menos 35 años, tener reconocido prestigio, no ser o haber sido ministro de algún culto religioso y no tener militancia en partido político alguno;
III. Los consejeros del Ejecutivo federal recibirán un salario será equivalente al de los secretarios de despacho y no podrán ser removidos del cargo, sino por las causas que señala el título cuarto de esta Constitución;
IV. El Consejo del Ejecutivo Federal se organizará conforme a la Ley que emita el Congreso de la Unión; y
V. Los consejeros del Ejecutivo federal durarán en el encargo tres años y no podrán ser elegidos para ese cargo aunque lo hayan ocupado de forma provisional.
Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
...
Los gobernadores de los estados, los consejeros de los Ejecutivos de los Estados y los consejeros del jefe de gobierno del Distrito Federal, los diputados a las legislaturas locales, los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, serán responsables por violaciones de esta Constitución y de las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
...
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los consejeros del Ejecutivo federal y del jefe del gobierno del Distrito Federal, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe del gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de circuito y jueces de distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Los gobernadores de los estados, consejeros del Ejecutivo estatal, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
...
...
...
...
Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
I. a III. ...
IV. Las Constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que
a) Las elecciones de los gobernadores, de los consejeros del Ejecutivo estatal, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;
b) a n) ...
V. a VII. ...
VIII. Las Constituciones de los estados establecerán un Consejo del Ejecutivo estatal, con autonomía técnica y de gestión encargado de la aprobación, supervisión y vigilancia, por mayoría, de los actos de los gobernadores que establezca la ley correspondiente, pero en todo caso se será competente para autorizar la suscripción de contratos por un monto mínimo de 53 mil 500 veces el salario mínimo general, elevado al mes, vigente en el Distrito Federal. El Consejo se organizará conforme a lo siguiente:
a) Se compondrá por lo menos por tres consejeros designados por el Poder Legislativo estatal de entre las propuestas que reciba de instituciones de educación superior estatales, conforme a la convocatoria que emita. Los consejeros se renovarán de forma escalonada;
b) Para ser consejero del Ejecutivo estatal se requiere ser ciudadano mexicano de por lo menos 35 años, tener reconocido prestigio, no ser o haber sido ministro de algún culto religioso y no tener militancia en partido político alguno;
c) Los consejeros del Ejecutivo estatal recibirán un salario equivalente al de los secretarios de despacho y no podrán ser removidos del encargo sino por las causas que señala el título cuarto de esta Constitución o la Constitución local;
d) El Consejo del Ejecutivo local se organizará conforme a la ley que emita el Poder Legislativo estatal correspondiente; y
e) Los consejeros del Ejecutivo federal durarán en el encargo tres años y no podrán ser elegidos para ese cargo aunque lo hayan ocupado de forma provisional.
Artículo 122. ...
Apartados A. y B. ...
Apartado C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
Base Primera. ...
I. a IV. ...
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:
a) a c) ...
d) Nombrar a los consejeros del jefe del gobierno y a quien deba sustituir en caso de falta absoluta al jefe del gobierno del Distrito Federal;
e) a f) ...
g) Legislar en materia de administración pública local y del consejo del jefe del gobierno, en ambos casos incluyendo su régimen interno y procedimientos administrativos;
h) a ñ) ...
o) Designar al consejo del jefe del gobierno, conforme a los lineamientos establecidos en el artículo 116, fracción VIII, de esta Constitución, en lo que corresponda;
p) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución.
Base Segunda. Respecto al jefe del gobierno del Distrito Federal:
I. y II. ...
III. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal implantará un consejo del jefe del gobierno, encargado de aprobar, por mayoría, el ejercicio de las atribuciones que se señalen en el mismo ordenamiento y que estén encomendadas al jefe del gobierno, pero en todo caso se será competente para autorizar la suscripción de contratos por un monto mínimo de 53 mil 500 veces el salario mínimo general, elevado al mes, vigente en el Distrito Federal. El consejo se organizará conforme a lo siguiente:
a) Se compondrá por lo menos por tres consejeros designados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de entre las propuestas que reciba de instituciones de educación superior del Distrito Federal y nacionales con residencia en dicha entidad federativa, conforme a la convocatoria que emita. Los consejeros se renovarán de forma escalonada;
b) Para ser consejero del jefe del gobierno se requiere ser ciudadano mexicano de por lo menos 35 años, tener reconocido prestigio, no ser o haber sido ministro de algún culto religioso y no tener militancia en partido político alguno;
c) Los consejeros del jefe del gobierno recibirán un salario será equivalente al de los secretarios de despacho y no podrán ser removidos del cargo, sino por las causas que señala el título cuarto de esta Constitución;
d) El Consejo del Jefe del Gobierno se organizará conforme a la ley que emita la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; y
e) Los consejeros del Ejecutivo federal durarán en el encargo tres años y no podrán ser elegidos para ese cargo aunque lo hayan ocupado de forma provisional.
Bases Tercera. a Quinta. ...
Apartados D. a H. ...
VI. Artículos transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo establecido en los artículos transitorios siguientes.
Segundo. El Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales correspondientes y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en un plazo no mayor de seis meses; emitir la convocatoria dentro de los dos meses siguientes; y elegir a los consejeros del Ejecutivo federal dentro del plazo de un año, todos los plazos, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Tercero. Las legislaturas de los estados deberán realizar las adecuaciones a las leyes correspondientes en un plazo no mayor de seis meses; emitir la convocatoria dentro de los dos meses siguientes; y elegir a los consejeros del Ejecutivo estatal dentro del plazo de un año, todos los plazos, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Cuarto. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá emitir las adecuaciones a las leyes correspondientes en un plazo no mayor de seis meses, contados a partir de la publicación de las reformas del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en términos del artículo transitorio segundo de este decreto; dentro de los dos meses siguientes deberá emitir la convocatoria; y en los tres meses siguientes deberá elegir a los consejeros del jefe del gobierno.
Notas
1 Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2010.
2 Equivalente a 9 mil 918 millones de pesos, conforme a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
3 270 mil veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal corresponden a 504 millones 873 mil pesos (el salario mínimo diario en 2012 es de 62.33 pesos; y al mes, de mil 869.90).
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado José Francisco Rábago Castillo (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma el artículo 2 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, recibida del diputado Armando Corona Rivera, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
I. Iniciativa que presenta Armando Corona Rivera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6.1.1. del artículo 77 numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 2 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, con el objetivo de incluir las máquinas tragamonedas como juegos permitidos de azar y destreza.
II. Planteamiento del problema
Hay una manifiesta preocupación de la sociedad en su conjunto, así como de los pequeños y medianos comerciantes sobre las “máquinas tragamonedas”, que ante las leyes en materia no están reguladas y cada vez es mayor el número de aparatos de este tipo en toda la República Mexicana, las cuales son principalmente colocadas en pequeños locales comerciales, mercados, afuera de estaciones del metro o al aire libre sobre calles y avenidas.
Se calcula que tan sólo en el Distrito Federal y el valle de México hay 75 mil aparatos eléctricos tragamonedas aproximadamente, de los cuales no existe uno solo con autorización para su funcionamiento por autoridad federal, local o municipal.
Por ello es urgente y prioritario regular esos aparatos debido a su crecimiento y a las cuantiosas ganancias que obtienen los propietarios, al margen de algún pago de contribución como impuesto por su funcionalidad.
La ganancia –se calcula– puede ir de 65 mil a 130 mil pesos de manera mensual, dependiendo la afluencia que tengan las máquinas de gente que tiene un momento de diversión en ellas.
En buena medida hay confusión entre las máquinas tragamonedas que funcionan en casinos y centros de apuestas, las cuales pueden ser llamadas máquinas tragamonedas de azar y las máquinas tragamonedas de destreza. Las primeras están reglamentadas, pero no así la segunda.
Sin embargo, hay medios de control esporádicos de la autoridad federal hacendaria respecto a las máquinas tragamonedas en los cuales realiza operativos en coordinación con la Policía Federal Preventiva, pero con pocos resultados positivos para el gobierno, pero sí grandes ganancias para ellos por el grado de corrupción que se lleva a cabo en estas prácticas monopólicas de la autoridad hacendaria, ya que una vez que retiran de los establecimientos mercantiles las máquinas tragamonedas por no estar reguladas y ser prohibidas por la ley en la materia, no existe una entrega de resultados de cuentas claras de donde van aparar estos aparatos y el dinero que en ellos se encontraba al interior o el procedimiento que se lleva a cabo al respecto por la autoridad sancionadora.
Desgraciadamente, esa actividad que realiza la autoridad es un menoscabo al bolsillo de los muchos propietarios de las máquinas tragamonedas, pues cada uno de esos aparatos electrónicos tiene un costo aproximado de 12 mil pesos, los cuales son pérdida total para los ciudadanos que lo adquirieron, con el único objetivo de obtener una ganancia extra para el gasto familiar.
III. Argumentos que la sustentan
Por ello, la propuesta que pongo a su consideración de ninguna manera atenta contra la autoridad hacendaria, y mucho menos a la ley federal en la materia; sólo se propone regular una actividad comercial generadora de ingresos a particulares, pero de igual forma que se obtenga una contribución como impuesto por la funcionalidad de las máquinas tragamonedas, por la obtención de las ganancias que genera a los propietarios.
Esto dará la certeza a la autoridad reguladora y sancionadora; a la vez, tendrán la certeza los particulares que son propietarios de estos aparatos electrónicos. Me refiero al artículo 2 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos que tipifica la regulación de los juegos que permite su actividad en la República Mexicana, pero que no considera la clasificación de juegos de destreza como las máquinas tragamonedas.
Por tanto, consideramos oportuno definir como juegos de destreza con máquinas tragamonedas, que es la habilidad que una persona emplea en un aparato electrónico para su diversión a cambio de un premio.
IV. Fundamento legal
Iniciativa que presenta Armando Corona Rivera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con base y fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6.1.1. del artículo 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 2 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, con el objetivo de incluir las máquinas tragamonedas como juegos permitidos de destreza.
V. Denominación del proyecto
Reforma del artículo 2 de la Ley Federal de Juegos y Apuestas, con el objetivo de incluir las máquinas tragamonedas como juegos permitidos de destreza.
VI. Ordenamiento por modificar
Ley Federal de Juegos y Sorteos (vigente)
Artículo 2. Sólo podrán permitirse
I. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, el de boliche, de bolos y de billar, el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes;
II. Los sorteos.
Los juegos no señalados se consideran prohibidos para los efectos de esta ley.
Quiero recordar que por violación de este tipo de disposición de la Ley Federal de Juegos y Sorteos se determina en ella, en el artículo 12: “Se impondrá prisión de tres meses a tres años de prisión y multa de quinientos a diez mil pesos y destitución de empleo en su caso: Fracción II. A los dueños, organizadores, gerentes o administradores de casa o local abierto o cerrado, en que se efectúen juegos prohibidos o con apuestas, sin autorización de la Secretaría de Gobernación, así como los que participen en la empresa de cualquier forma”.
VII. Texto normativo propuesto
Ley Federal de Juegos y Sorteos
Artículo 2. Sólo podrán permitirse
I. El juego de ajedrez, el de damas y otros semejantes; el de dominó, de dados, el de boliche, de bolos y de billar, el de pelota en todas sus formas y denominaciones; las carreras de personas, de vehículos y de animales, y en general toda clase de deportes;
II. Los sorteos.
III. Los juegos de destreza en su modalidad de máquinas tragamonedas.
Los juegos no señalados se consideran prohibidos para los efectos de esta ley.
Es nuestra convicción que de aprobarse esta modificación, ayudaremos a regular una actividad comercial generadora de ingresos a particulares, pero de igual forma que se obtenga una contribución como impuesto por la funcionalidad de las máquinas tragamonedas por la obtención de las ganancias que genera a sus propietarios.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Armando Corona Rivera (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Gobernación. Mayo 9 de 2012.)
Que adiciona un cuarto párrafo al artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, recibida del diputado José Óscar Aguilar González, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
José Óscar Aguilar González y David Hernández Vallín, diputados a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en uso de las facultades que les confiere la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 55, fracción II, y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un cuarto párrafo al artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), con base en la siguiente
Exposición de Motivos
El Infonavit es una institución tripartita, donde participan los sectores obrero y empresarial, así como el gobierno, dedicada a otorgar crédito para la obtención de vivienda a los trabajadores y brindar rendimiento al ahorro.
El derecho a la vivienda tiene en el país profundas raíces históricas. La Constitución de 1917, en el artículo 123, fracción XII, estableció la obligación de los patrones de proporcionar a sus trabajadores viviendas cómodas e higiénicas.
El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda familia tiene derecho a una vivienda digna y decorosa, pues desde la antigüedad el tener un lugar en donde vivir proporciona seguridad a los individuos, lo que les permite desarrollarse en otros ámbitos.
El país se abocó a construir la infraestructura de seguridad social para atender las diversas necesidades de la población. En 1943 se creó el Instituto Mexicano del Seguro Social, para brindar seguridad social a los trabajadores, aunque en sus inicios también proporcionó vivienda a los derechohabientes.
Cuando México entró en una etapa de urbanización y desarrollo industrial más avanzada se crearon los principales organismos nacionales de vivienda. En 1963, el gobierno federal constituyó en el Banco de México y el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda, como una institución promotora de la construcción y de mejora de la vivienda de interés social, para otorgar créditos a través de la banca privada.
En febrero de 1972, con la reforma del artículo 123 de la Constitución, se obligó a los patrones, mediante aportaciones, a constituir un fondo nacional de la vivienda y a establecer un sistema de financiamiento que permitiera otorgar crédito barato y suficiente para adquirir vivienda. Esta reforma dio origen al Infonavit, mediante el decreto de ley respectivo, el 24 de abril de 1972.
La vivienda es uno de los ejes principales de la política social, ya que constituye un elemento fundamental del bienestar de la familia al proporcionar seguridad y sentido de pertenencia e identidad.
La política de vivienda del programa sectorial se fundamenta en dos vertientes principales. Por una parte, busca fortalecer la coordinación entre los tres niveles de gobierno con los organismos nacionales y locales de vivienda; por la otra, promueve y amplía la participación de los sectores público, social y privado para incrementar la cobertura de atención, en especial de los grupos que demandan vivienda de interés social.
Uno de los factores que incide de manera importante en el desarrollo de los programas de vivienda en México es el ingreso familiar. La población ocupada que recibe ingresos se estima en 38.7 millones de trabajadores. De éstos, 54.5 por ciento recibe hasta dos salarios mínimos; 16.1, de dos a tres; 8.5, de tres a cuatro; y sólo 20.9, más de cuatro.
Eso significa que más de la mitad de los trabajadores mexicanos enfrentan limitaciones económicas para obtener financiamiento para adquirir vivienda.
Un elemento que ha acelerado la transformación de los organismos de vivienda, es la reforma al esquema de seguridad social en México, el cual modificó el sistema de pensiones de reparto colectivo por uno de capitalización individual. El nuevo sistema de pensiones, al igual que en otros países que ha efectuado esta reforma, ha inducido modificaciones al mercado primario de hipotecas y ha sentado las bases para el futuro desarrollo del mercado secundario.
Los organismos nacionales de vivienda han tenido que realizar diversas reformas en varios aspectos. Se han visto inmersos en procesos de reestructuración orgánica y operativa, adecuaciones a su normatividad, modernización tecnológica y administrativa, así como el impulso a una integración del mercado de la vivienda con carácter social.
El Infonavit ha entrado en un proceso de reconversión integral, cuyos primeros resultados se han reflejado en un importante aumento en el número de créditos y en una mayor cobertura de atención, con base en las siguientes políticas: fortalecimiento financiero para garantizar la viabilidad institucional en el tiempo; estímulo a la oferta de vivienda y mayor certidumbre a los desarrolladores sobre el número, ubicación y monto de los créditos; modernización de los sistemas informáticos mediante la aplicación de tecnologías de vanguardia; modificación de la estructura orgánica para brindar una mejor atención a los trabajadores; firma de convenios con algunos gobiernos estatales para la construcción de 11 mil viviendas progresivas en localidades insuficientemente atendidas, así como para la edificación de 8 mil 268 viviendas en cofinanciamiento; adecuación de la normatividad crediticia, con montos acordes con la capacidad de pago del acreditado, con trato preferencial a los jóvenes, discapacitados y mujeres jefas de familia; y facilidades a micro, pequeñas y medianas empresas que presentaron problemas de liquidez, para que se pongan al corriente en sus pagos, reduciendo las multas y recargos por aportaciones no cubiertas.
En México, casi 15 por ciento de los créditos hipotecarios otorgados por la banca comercial están en unidades de inversión y otro 18 por ciento está en veces el salario mínimo, lo que implica que el acreditado tenga que ajustar sus pagos al alza. Tal situación es una desventaja frente a los créditos en pesos a tasa fija, cuyas mensualidades tienden a reducirse en términos reales.
Por tal virtud, con las reformas del artículo 44 de la Ley del Infonavit de fecha 29 de noviembre del año próximo pasado, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 2010, los trabajadores tienen ahora la opción real de que sus créditos sean otorgados a solicitud suya en pesos.
En virtud de lo anterior, me permito someter a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un cuarto párrafo al artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
Único. Se reforma y adiciona un cuarto párrafo al artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, para quedar de la siguiente manera:
Artículo 44. ...
...
...
...
El instituto otorgará a solicitud del trabajador que tenga más de dos años amortizando de manera puntual sus créditos la posibilidad de cambiar de programa de veces salarios mínimos a pesos a satisfacción y en beneficio del mismo.
Transitorios
Primero. Se derogan todas las disposiciones que se contrapongan al contenido de la presente propuesta.
Segundo. Las operaciones efectuadas por el organismo con los trabajadores durante la vigencia del artículo que se modifica deberán ser ajustadas al contenido de la presente reforma.
Tercero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado José Óscar Aguilar González (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Vivienda. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal de Derechos, y de Aguas Nacionales, suscrita por los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Fidel Kuri Grajales, del Grupo Parlamentario del PRI, y recibida en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Exposición de Motivos
Considerando que la ley debe estar en constante evolución, acorde con el proceso de transformación de la realidad que le corresponde regular, para evitar convertirse en una norma inoperante, estática, carente de aplicación.
Que el derecho es una de las disciplinas que más lentamente se ajustan a la sociedad que a diario se transforma en sus conceptos, en sus costumbres de vida, las cuales mientras no sean reconocidas por el derecho su observancia es voluntaria, por lo que debe existir una acción legislativa que desaparezca la distancia entre la norma jurídica y la realidad social.
En este orden de ideas, es menester llevar a cabo una reforma a la Ley de Aguas Nacionales, donde ésta considere un apartado especial de los acuacultores; y, de igual modo, se reforme la Ley Federal de Derechos, donde se exente del pago por el uso del agua a los acuacultores, ya que la mayoría de las personas dedicadas a esa actividad es de escasos recursos económicos.
Que regular y fomentar las actividades económicas del medio rural es un derecho para el beneficio público, en los términos del artículo 27, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de... regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales... con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para... el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.”
Tomando en cuenta que existe un interés público en el fomento y la organización de la producción agropecuaria según la fracción XX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sobre la adquisición del dominio de tierras y aguas de la nación, “el Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicio de capacitación y asistencia técnica. Asimismo, expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.”
En concordancia con el interés público por las actividades agropecuarias, el artículo 82, párrafo segundo, de la Ley de Aguas Nacionales concede “facilidades” para el desarrollo de una de ellas, la acuacultura, a la que se refiere expresándolo de la siguiente manera: “La explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales en actividades industriales, de acuacultura, turismo y otras actividades productivas se podrán realizar por personas físicas o morales previa la concesión respectiva otorgada por La Comisión, en los términos de la presente ley y su reglamento.”
La comisión, en coordinación con dependencia facultada en la materia, otorgará facilidades para el desarrollo de la acuacultura y el otorgamiento de las concesiones de agua necesarias. Asimismo, apoyará, a solicitud de los interesados, el aprovechamiento acuícola en la infraestructura hidráulica federal que sea compatible con su explotación, uso o aprovechamiento.
Las actividades de acuacultura efectuadas en sistemas suspendidos en aguas nacionales, en tanto no se desvíen los cauces y siempre que no se afecten la calidad de agua, la navegación, otros usos permitidos y los derechos de terceros, no requerirán de concesión.
Los ordenamientos legales en la materia establecen que el uso de un bien nacional motiva el pago de derechos, como refiere el artículo 112 de la Ley de Aguas Nacionales: “La explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, incluyendo las del subsuelo, así como de los bienes nacionales que administre la comisión, motivará el pago por parte del usuario de las cuotas que establece la Ley Federal de Derechos.”
Por su parte, la Ley Federal de Derechos, en su capítulo VII, sección segunda, establece las cuotas que deben pagarse por los conceptos que se especifican a continuación:
Artículo 192. Por el estudio, trámite y, en su caso, autorización de la expedición o prórroga de títulos de asignación o concesión, o de permisos o autorizaciones de transmisión que se indican, incluyendo su posterior inscripción por parte de la Comisión Nacional del Agua en el Registro Público de Derechos de Agua, se pagará el derecho de servicios relacionados con el agua...
Artículo 192-A. Por el estudio y trámite y, en su caso, autorización de títulos de concesión y permisos que se indican, incluyendo su posterior inscripción por parte de la Comisión Nacional del Agua en el Registro Público de Derechos de Agua, se pagará el derecho de servicios relacionados con el agua, conforme a las siguientes cuotas:
I. ...
II. Por cada título de concesión para el uso o aprovechamiento de terrenos de cauces, vasos, lagos o lagunas, así como esteros, zonas federales y demás bienes nacionales regulados por la Ley de Aguas Nacionales...
III. Por cada permiso para la construcción de obras hidráulicas destinadas a la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales o en zonas de veda y reglamentadas, para perforación de pozos para uso de aguas del subsuelo...
IV. ...
V. Por la prórroga o modificación, a petición de parte interesada, a las características de los títulos o permisos a que se refieren las fracciones I a IV de este artículo, respecto a la explotación, uso o aprovechamiento, sustitución de usuario, ubicación o plazo, por cada uno...”
Por otro lado, esta ley exime del pago a ciertos usuarios, de acuerdo con lo establecido en otro artículo:
Artículo 192-D. No pagarán los derechos a que se refieren los artículos 192 y 192-A, fracciones II, III y V, del presente Capítulo, los usuarios de aguas nacionales, zona federal y descarga de aguas residuales, que se dediquen a actividades agrícolas o pecuarias en el uso doméstico que se relacione con estos usos y localidades rurales iguales o inferiores a 2 mil 500 habitantes.
En el capítulo VIII de la Ley Federal de Derechos se establece la obligación de otro pago, el de derechos sobre uso de aguas nacionales por volumen total o parcial, estableciéndose lo siguiente:
Artículo 222. Están obligadas al pago del derecho sobre agua, las personas físicas y las morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, bien sea de hecho o al amparo de títulos de asignación, concesión, autorización o permiso, otorgados por el Gobierno Federal, de acuerdo con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción de conformidad a la división territorial contenida en el artículo 231 de esta ley.
Observando que en el artículo 223 del ordenamiento citado se establecen cuotas simbólicas por derecho sobre agua de conformidad con la zona de disponibilidad, especificando la acuacultura en el apartado B, fracción III, que a la letra dice:
Artículo 223. Por la explotación uso o aprovechamiento de aguas nacionales a que se refiere este Capítulo, se pagará el derecho sobre agua, de conformidad con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción y de acuerdo con las siguientes cuotas:
A. ...
B. Por las aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará el derecho sobre agua por cada mil metros cúbicos, destinados a:
I. ...
II. ...
III. Acuacultura:
Zona de disponibilidad 1 a 6...
Zona de disponibilidad 7...
Zona de disponibilidad 8...
Zona de disponibilidad 9...
Considerando que una vez más la Ley Federal de Derechos, en el capítulo VIII, exime del pago a ciertos usuarios de acuerdo con lo establecido en el artículo 224, que según al cuerpo dispositivo del citado artículo prescribe lo siguiente:
Artículo 224. No se pagará el derecho a que se refiere este Capítulo, en los siguientes casos:
I. ...
II. ...
III. ...
IV. Por los usos agrícolas y pecuarios, definidos como tales en la Ley de Aguas Nacionales y siempre que sus procesos se efectúen de forma indivisa, incluyendo a los distritos y unidades de riego, así como a las juntas de agua, con excepción de las usadas en la agroindustria, hasta por la dotación autorizada a los distritos de riego por la Comisión Nacional del Agua o, en su caso, hasta por el volumen concesionado...
V. ...
Considerando que la acuacultura es una actividad productiva importante para el desarrollo y crecimiento económicos del país, que son mínimas las posibilidades de degradación del ambiente con la simple producción de especies y que dicha actividad es desempeñada en gran medida por población rural carente de recursos económicos, se hace necesario ampliar el apoyo a su desarrollo para elevar su participación dentro de los volúmenes totales de producción pesquera nacional, además de que los acuacultores son productores de alimentos acuáticos que no consumen ni contaminan el agua que usan, ya que el mismo gasto de agua que se descarga al cauce natural, sin alterar con ello las propiedades físico-químicas de este importante recurso.
Finalmente, considerando que la creciente contaminación de aguas puede representar en el futuro un problema de salud por el consumo de productos provenientes de la pesca sin control sanitario, y en cambio, la acuacultura controlada además de asegurar la calidad y sanidad del producto, ofrece alternativas de empleo, desarrollo económico, y que puede desalentar las prácticas pesqueras prohibidas y depredadoras, así como la deforestación que se lleva a cabo en la mayor parte del país como un medio de subsistencia, por todo ello resulta conveniente apoyar una actividad fundamental como la acuacultura.
Fundamentación
Con base en lo expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en el artículo 77, numeral 1; y, 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones a las Leyes Federal de Derechos y de Aguas Nacionales, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se reforman los artículos 192-D y la fracción IV del artículo 224 de la Ley Federal de Derechos; y se deroga la fracción III del inciso B del artículo 223 de la misma ley, para quedar como sigue:
Ley Federal de Derechos
Artículo 192-D. No pagarán los derechos a que se refieren los artículos 192 y 192-A, fracciones II, III y V del presente Capítulo, los usuarios de aguas nacionales, zona federal y descarga de aguas residuales, que se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias o de acuacultura, así como el uso doméstico que se relacione con estos usos y las localidades rurales iguales o inferiores a 2 mil 500 habitantes.
Artículo 223. ...
A. ...
B. ...
I. a II. ...
III. Se deroga.
IV. ...
C. ...
Artículo 224. ...
I. a III. ...
IV. Por los usos agrícolas, pecuarios o de acuacultura definidos como tales en la Ley de Aguas Nacionales y siempre que sus procesos se efectúen de forma indivisa, incluyendo a los distritos y unidades de riego, así como a las juntas de agua, con excepción de las usadas en la agroindustria, hasta por la dotación autorizada a los distritos de riego por la Comisión Nacional del Agua o, en su caso, hasta por el volumen concesionado. Tampoco se pagará el derecho establecido en este Capítulo, por el uso o aprovechamiento que en sus instalaciones realicen las instituciones educativas, con reconocimiento de validez oficial de estudios en los términos de las leyes de la materia, diferentes a la conservación y mantenimiento de zonas de ornato o deportivas.
V. a VIII. ...
...
...
Artículo Segundo. Se adiciona una fracción III Bis al artículo 7 de la Ley de Aguas Nacionales; y un nuevo capítulo IV, pasando a ser el actual IV a V y así sucesivamente recorriéndose en su orden las disposiciones de cada capítulo; y se reforma el actual artículo 82, primer párrafo, que para efectos del decreto pasaría a ser el artículo 83 para quedar como sigue:
Ley de Aguas Nacionales
Artículo 7. ...
I. a III. ...
III Bis. El aprovechamiento de aguas nacionales destinadas a la acuacultura.
IV. a XI. ...
Título Sexto
Usos del Agua
Capítulo I
Uso público urbano
Capítulo II
Uso agrícola
Capítulo III
Uso en generación de energía eléctrica
Capítulo IV
El uso del agua en la producción acuícola
Artículo 82-A. La comisión, en coordinación con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, otorgará facilidades para el desarrollo de la acuacultura y el otorgamiento de las concesiones de agua necesarias; asimismo apoyará, a solicitud de los interesados, el aprovechamiento acuícola en la infraestructura hidráulica federal, que sea compatible con su explotación, uso o aprovechamiento. Para la realización de lo anterior, la comisión se apoyará en los Organismos de Cuenca.
Las actividades de acuacultura efectuadas en sistemas suspendidos en aguas nacionales no requerirán de concesión, en tanto no se desvíen los cauces y siempre que no se afecten la calidad de agua, la navegación, otros usos permitidos y los derechos de terceros.
La comisión llevará un registro de los productores acuícolas, con la finalidad de tener un control de las concesiones que otorgue a los mismos.
Artículo 82-B. La comisión establecerá un formato único de registro para los productores acuícolas, a efecto de simplificar cualquier trámite administrativo.
Artículo 82-C. Los acuacultores deberán instalar un filtro que retenga los sólidos de los estanques antes de su descarga al cauce natural.
Artículo 82-D. La comisión requerirá cada seis meses a los acuacultores que realicen un análisis de la calidad del agua cuando entra en sus estanques, así como cuando es descargada al cauce natural, para verificar que no es contaminada.
Artículo 82-E. La comisión, una vez que reciba la solicitud de concesión de un cuerpo de agua nacional de un acuacultor, la otorgará en un tiempo no mayor de tres meses.
Artículo 82-F. La comisión reconoce que los acuacultores no son consumidores de agua sino que únicamente son retenedores de ésta, la cual utilizan y reintegran en la misma cantidad al cauce natural.
Artículo 82-G. Los acuacultores podrán crecer con más estanques según se los permita su economía, siempre respetando el volumen de agua que les otorgue la comisión en la concesión.
Artículo 82-H. Cuando los acuacultores requieran más volumen de agua, lo solicitarán por escrito a la comisión, que les dará respuesta por escrito en un término no mayor de dos meses.
Artículo 82-I. Los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de agua para uso acuícola se podrán transmitir en los términos y condiciones establecidos en esta ley y en su reglamento.
Capítulo V
Uso en otras actividades productivas
Artículo 83. La explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales en actividades industriales, turismo y otras actividades productivas, se podrá realizar por personas físicas o morales previa la concesión respectiva otorgada por “la Autoridad del Agua”, en los términos de la presente ley y sus reglamentos.
Capítulo VI
Control de avenidas y protección contra inundaciones
Capítulo VI Bis
Cultura del agua
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Fidel Kuri Grajales (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma y adiciona tres párrafos del artículo 70 de la Ley Agraria, suscrita por los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, y recibida en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Exposición de Motivos
El Código Agrario de los Estados Unidos Mexicanos de 1940, estableció en su artículo 145 la figura de la “Parcela Escolar” con la finalidad de que los miembros del núcleo de población tuvieran la oportunidad de un desarrollo equilibrado entre el campo y la educación.
No fue sino hasta 1944 cuando el Ejecutivo Federal en uso de sus facultades reglamentarias, expidió el Reglamento de la “parcela escolar” que postuló tanto su concepción, operación y sus fines; asimismo, el artículo 4o. señaló que la escuela asignada es la titular de los derechos ejidales que la amparan.
En la Ley de la Reforma Agraria de 1971, expedida en el periodo presidencial del licenciado Luis Echeverría Álvarez, se contempló nuevamente la figura de la “parcela escolar” con el mismo sentido nacionalista, encaminándola a la investigación, enseñanza y prácticas agrícolas de la escuela rural en beneficio de la comunidad.
Por su parte, la Ley Agraria, publicada en el DOF el 26 de febrero de 1992, estableció que en cada ejido la asamblea ejidal podrá resolver sobre el deslinde de las superficies que considere necesarias para el establecimiento de la parcela escolar.
Cabe destacar que no obstante que dicho precepto legal estableció la constitución de la “parcela escolar” como una facultad potestativa de la asamblea ejidal, se debe discernir que dicha norma resulta aplicable a partir de su entrada en vigor; es decir, del 27 de febrero de 1992 y, en consecuencia, no sería aplicable a las “parcelas escolares” que se hubieran constituido con anterioridad, de conformidad con el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dispone que: “a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”.
Lo anterior se robustece con el artículo cuarto transitorio del Decreto de Publicación de la Ley Agraria, que dispone que “se reconoce plena validez a los documentos legalmente expedidos con base en la legislación que se deroga...”
Asimismo, es oportuno precisar que el Reglamento de “Parcela Escolar” sigue vigente al no derogarse en ningún ordenamiento legal.
Sin embargo, resulta preocupante que a pesar de que las escuelas son titulares de los derechos ejidales que amparan la parcela escolar y ante la equívoca interpretación de los encargados y responsables de los programas de certificación de derechos ejidales (Procede hoy transformado en el Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar, FANAR), sus derechos no se están titulando a favor de ellas, propiciando con ello que desaparezcan del complejo educativo, y que en muchos casos concluyan siendo enajenadas o redestinadas por los actores que la circundan.
Con base en el Censo Ejidal del año 2001 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en México existían 30 mil 305 propiedades sociales de las cuales 25 mil 163 contaban con parcela escolar. Contrastando lo anterior, y de acuerdo con información disponible del Registro Nacional Agrario, antes de la publicación de la Ley Agraria sólo se habían inscrito 1993 “parcelas escolares”, y de noviembre de 1993 al 31 de marzo de 2006, sólo se habían inscrito 511. Ahora bien, según el IX Censo Ejidal 2007, se registraron 31 mil 514 ejidos y comunidades de los cuáles, 25 mil 53 tenían destino específico y sólo 24 mil 649 registraban “parcela escolar”.
De lo anterior se desprende que existe un proceso de contracción en cuanto a la presencia de Parcelas Escolares, derivado y motivado predominantemente por las autoridades ejidales y, en segundo término, por la omisión de las autoridades educativas y agrarias al no promover y proteger eficazmente lo establecido en la Ley Agraria a fin de crear organizaciones parcelarias con fines educativos.
Por lo que resulta a todas luces preocupante que la propia autoridad en materia educativa del país, y a quien corresponde la organización, vigilancia y desarrollo en las escuelas oficiales de la enseñanza rural, no esté tomando en consideración la función de la “parcela escolar” tal y como fue concebida en su momento en su espíritu de servicio social y educativo.
Si bien la legislación agraria vigente define a la “parcela escolar” como la constitución de un medio educativo para fines específicos, y que por consiguiente es inalienable, imprescriptible e inembargable, según lo establecen sus artículos 63 y 64, lo anterior no ha hecho imposible que éste sistema de beneficio comunitario esté siendo usufructuado hasta por las mismas autoridades tanto ejidales como educativas al ser, en mucho de los casos, arrendadas a personas ajenas a los sujetos para las cuales deben de ser destinadas.
Si bien la parcela escolar es patrimonio de la escuela pública, por lo tanto es de dominio público, y a todos nos corresponde protegerla y especialmente a las autoridades educativas, que son las responsables de estructurar los mecanismos y programas para prestar y desarrollar el servicio educativo, también es cierto que ésta deben de considerarlas en sus políticas operativas y académicas. Sin embargo, actualmente la parcela escolar no está cumpliendo con los fines para los que fue constituida, tan es así que la propia autoridad educativa federal, específicamente, la Secretaría de Educación Pública, la ha relegado en demasía tanto en sus planes educativos como programas de gobierno en detrimento de las comunidades rurales y de sus escolares.
En consecuencia, el quehacer legislativo debe de buscar el rediseñar la estructura administrativa encargada de operar la “parcela escolar”, reorientando los fines que debe alcanzar con la finalidad de reactivarla como un verdadero espacio de capacitación agrícola, para iniciar a la juventud en procesos organizacionales de pequeñas industrias agropecuarias que luego refuercen los vínculos de cooperación y de trabajo entre los diferentes actores de la comunidad educativa que circundan la parcela escolar; maestros, alumnos, escuela, ejido y la propia comunidad o núcleo ejidal. En tanto que a la Secretaría de Educación Pública le debe corresponder el reivindicarlas y fortalecerlas como verdaderos instrumentos pedagógicos que sirven a la vez como medios de producción inherentes del proceso educativo rural.
Conclusiones
La vigente legislación, es decir, la Ley Agraria publicada en 1992, dio un giro importante a la protección del patrimonio social que implica la “parcela escolar”, que de seguir con la actual tendencia, en el corto plazo, únicamente será un benevolente recuerdo perdiéndose uno de los principales instrumentos pedagógicos de la educación rural, así como uno de los más grandes patrimonios del sistema educativo nacional por la magnitud de las tierras que en su conjunto representan las parcelas escolares.
El vigente artículo 70 de la Ley Agraria, establece dentro de su mandato dispositivo, que “en cada ejido la asamblea podrá resolver sobre el deslinde de las superficies que considere necesarias para el establecimiento de la parcela escolar, la que se destinará a la investigación, enseñanza y divulgación de prácticas agrícolas que permitan un uso más eficiente de los recursos humanos y materiales con que cuenta el ejido. El reglamento interno del ejido normará el uso de la parcela escolar”.
No obstante lo anterior, la equívoca apreciación y aplicación de la ley puede revertirse, bien sea a través de un juicio ante la autoridad judicial competente o tomando en cuenta a los actores que circundan la parcela escolar. Retomamos lo mencionado líneas arriba, cuando señalábamos que la Asamblea Ejidal es el máximo órgano de gobierno del ejido, y puede éste solicitar la revocación del Certificado de Derechos Parcelarios, de tal suerte que logrando el convencimiento de los ejidatarios es posible que se expida correctamente el Certificado a favor de la escuela rural del ejido para la que fue originalmente asignada.
Lo anterior puede explicarse en el sentido de que a la organización ejidal, la ley en comento le otorga, mediante el término “podrá”, la facultad de resolver sobre el deslinde de las superficies que considere necesarias para fines de crear y operar parcelas escolares.
La presente iniciativa de reforma tiene el propósito de reivindicar y fortalecer la figura y función de la “parcela escolar” para insertarla nuevamente en el proceso educativo del país, con el fin de darle viabilidad, certidumbre y aprovechamiento integral a las mismas a favor de la comunidad y de sus habitantes.
Contenido de la propuesta
En virtud de lo expuesto, la propuesta de reforma que se presenta, tiene el propósito de establecer a través de mandato de ley, que en cada comunidad o ejido se deberá deslindar las superficies destinadas a parcelas escolares, mismas que tendrán una extensión igual a la unidad de dotación que se fije en cada caso. Asimismo, se propone establecer que dichas superficies se deberán localizar en las mejores tierras del ejido dentro de las más próximas a la escuela o caserío, y; que las escuelas públicas que no dispongan de parcela escolar, tendrán preferencia absoluta para que les adjudiquen las unidades de dotación que se declaren vacantes o se les incluya en las ampliaciones del ejido, titulándose la parcela escolar en favor de la escuela asignada y será destinada a la investigación, enseñanza y prácticas agrícolas de la escuela a que pertenezca. De esta manera, deberá procurarse que en la misma se realice una explotación intensiva que responda a la enseñanza escolar así como a las prácticas agrícolas y científicas que se realicen en favor de los ejidatarios.
Finalmente, la propuesta trata de fijar en la ley multicitada que la explotación y distribución de los productos que se obtengan de las parcelas escolares deberán hacerse de acuerdo con el reglamento que dicte la Secretaría de Educación Pública coordinadamente con la Secretaría de la Reforma Agraria, pero en todo caso los productos se destinarán preferentemente a satisfacer las necesidades de la escuela y a impulsar los planes y programas de la propia parcela.
Fundamentación
Con base en lo expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en el artículo 77, numeral 1; y, 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable Comisión Permanente, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforma y adicionan tres párrafos al artículo 70 de la Ley Agraria, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único: Se reforma el párrafo único al artículo 70; y se adicionan tres párrafos al mismo artículo de la Ley Agraria para quedar como sigue:
Artículo 70. En cada comunidad o ejido deberán deslindarse las superficies destinadas a parcelas escolares, las que tendrán una extensión igual a la unidad de dotación que se fije en cada caso. Se localizarán en las mejores tierras del ejido dentro de las más próximas a la escuela o caserío.
Las escuelas públicas que no dispongan de parcela escolar tendrán preferencia absoluta para que les adjudiquen las unidades de dotación que se declaren vacantes o se les incluya en las ampliaciones del ejido.
La parcela escolar se titulará en favor de la escuela asignada, deberá destinarse a la investigación, enseñanza y prácticas agrícolas de la escuela a que pertenezca. Deberá procurarse que en la misma se realice una explotación intensiva que responda a la enseñanza escolar así como a las prácticas agrícolas y científicas que se realicen en favor de los ejidatarios.
La explotación y distribución de los productos que se obtengan de las parcelas escolares deberán hacerse de acuerdo con el reglamento que dicte la Secretaría de Educación Pública coordinadamente con la Secretaría de la Reforma Agraria, pero en todo caso los productos se destinarán preferentemente a satisfacer las necesidades de la escuela y a impulsar los planes y programas de la propia parcela.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Reforma Agraria. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma la fracción IV del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, y recibida en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Exposición de Motivos
Antecedentes
La suplencia de la deficiencia de la queja, surge en el texto original del artículo 107, fracción II, párrafo final de la Constitución de 1917, como facultad potestativa de la Suprema Corte de Justicia en materia penal, señalando su procedencia cuando sólo “por torpeza no se ha combatido debidamente la violación.”, en una clara alusión a los profesionales que representan a los procesados.
En la reforma del 19 de febrero de 1951, en el segundo párrafo del artículo 107, fracción II, se introdujo otro supuesto de procedencia mencionándose que: “podrá suplirse la deficiencia de la queja contra el acto reclamado si se funda en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”
En el tercer párrafo de la reforma antes aludida, surge la suplencia de la queja laboral al consignarse genéricamente que “podrá suplirse la deficiencia de la queja en materia penal y de la parte obrera en materia de trabajo.”
En virtud de la reforma constitucional del 2 de noviembre de 1962, se adicionó un cuarto párrafo a la fracción II del artículo 107, en materia agraria, contemplando por primera ocasión la suplencia con carácter obligatorio a los ejidatarios, comuneros y núcleos de población ejidal y comunal.
El 20 de marzo de 1974, una nueva reforma contempló la suplencia de la queja en amparos relacionados con actos que afecten derechos de menores o incapacitados.
Por su parte, la reforma constitucional del 7 de abril de 1987, omitió precisar los casos específicos de procedencia y otorgó a la suplencia el carácter obligatorio para los Tribunales Federales. Desde entonces, éstos tuvieron la obligación de suplir las deficiencias de la demanda de garantías, perfeccionando o completando los conceptos de violación o agravios.
En 1986, se adecuaron las modificaciones anteriores, en el artículo 76 Bis la Ley de Amparo, detallando con claridad los supuestos en los siguientes términos:
Artículo 76 Bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como de los agravios formulados en los recursos que esta ley establece, conforme a lo siguiente:
I. En cualquier materia, cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia.
II. En materia penal, la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación.
III. En materia agraria, conforme a lo dispuesto por el artículo 227 de esta ley.
IV. En materia laboral, la suplencia sólo se aplicará a favor del trabajador.
V. A favor de los menores de edad o incapaces.
VI. En otras materias, cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa.
La fracción I se refiere a cualquier materia, y la suplencia de las deficiencias de la demanda, se condiciona cuando el acto reclamado se funda en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que a pesar de esa declaratoria, la autoridad insista en fundar sus actos en esa norma.
De conformidad con la fracción IIII, en materia penal, la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación, considerando los bienes jurídicos tutelados por el juicio constitucional a favor del reo.
En materia laboral, este criterio prevalece únicamente cuando el quejoso es el trabajador, por considerar que los derechos de la clase económicamente débil deben protegerse; sin embargo no se establece que la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación.
La suplencia de la queja, se observa en materia civil cuando se trate de menores o incapacitados; en materia administrativa o agraria, cuando el quejoso es un núcleo ejidal o comunal; y en cualquier materia cuando se adviertan violaciones manifiestas de la ley que haya dejado sin defensa al particular.
Por otra parte, no debe confundirse la suplencia de las deficiencias de la queja, con la suplencia del error, que tiene por objeto corregir la invocación equivocada de las garantías constitucionales que se consideran violadas.
En ese sentido, el artículo 79 de la Ley de Amparo, precisa que los tribunales de amparo, deben corregir los errores que adviertan al citar los preceptos constitucionales o legales que se estimen violados, y podrán examinar en su conjunto los agravios y conceptos de violación, así como los respectivos razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda.
La jurisprudencia de la Corte, también ha sustentado el criterio de que la suplencia sólo se aplica en favor del trabajador, confirmando su inoperancia en el amparo promovido por el patrón:
“Conceptos de violacion, amparo promovido por el patrón. Los conceptos de violación en el amparo promovido por el patrón, que son simples afirmaciones y no se fundan en razonamientos jurídicos, traen como consecuencia la imposibilidad de estudiarlos, pues hacer dicho estudio, equivaldría a suplir la deficiencia de la queja en contravención a lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley de Amparo, que no autoriza la suplencia tratándose del amparo promovido por el patrón.”
“Suplencia de la deficiencia de la queja en favor de la parte patronal, improcedencia de la. El artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, en su fracción IV, establece que en materia laboral la suplencia sólo se aplicará en favor del trabajador; luego, resulta inconcuso que no es dable la operancia de dicha institución jurídica en favor del patrón. El anterior aserto deriva de una interpretación gramatical, histórica, sistemática y finalista, que lleva a esta Segunda Sala a concluir que la suplencia de la queja en la materia laboral únicamente se justifica en favor del trabajador, en tanto que su finalidad es solventar la desigualdad procesal de las partes y la necesidad de proteger bienes básicos. La desigualdad procesal se sustenta, primordialmente, en el artículo 123 constitucional y en la Ley Federal del Trabajo, que regulan la relación laboral como un derecho de clases; así como en la circunstancia genérica, consistente en la mayor posibilidad económica del patrón, lo cual le permite acceder a los servicios de mejores abogados, caso contrario del trabajador; así también, porque al tener el patrón la administración de la empresa, cuenta con una mejor posibilidad de allegarse medios probatorios para el juicio. La protección a bienes básicos tiene como base el hecho de que la subsistencia del trabajador y de su familia, con todo lo que lleva implícito, depende de su salario y prestaciones inherentes, razón que evidencia la importancia que tiene para el trabajador un litigio derivado de la relación laboral. En tal virtud, al no existir tales justificantes para el patrón, por ningún motivo o pretexto es correcto apartarse de los lineamientos del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, ni menos todavía interpretarlos o pretender soslayarlos por analogía o mayoría de razón, habida cuenta de que la fracción VI del susodicho artículo 76 bis no es aplicable para suplir la deficiencia de la queja en favor del patrón, ni aun excepcionalmente, tratándose de una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa, tal y como ocurre por la falta de emplazamiento o su práctica defectuosa, toda vez que la norma específica debe prevalecer sobre la genérica, esto es, si la voluntad del legislador hubiera sido que en materia laboral se aplicara en favor del patrón la fracción VI, hubiese utilizado un texto distinto, por ejemplo, la suplencia de la queja sólo se aplicará en favor del trabajador “con excepción de lo previsto (o cualquier otra similar) en la fracción VI”, lo cual no ocurrió así; entonces, no tiene por qué interpretarse en otro sentido. Es menester indicar que existe una excepción derivada de lo previsto en la fracción I del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, esto es, únicamente para el caso de que el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, supuesto en el cual sí es factible la suplencia en favor del patrón. Conviene agregar que el artículo 107, fracción III, inciso c), en concordancia con la fracción VII, constitucional, establece la figura de “tercero extraño a juicio”, hipótesis normativa recogida por el artículo 114, fracción V, de la Ley de Amparo, figura jurídica que, trasladada a la materia laboral, permite al patrón impugnar todo lo actuado en el juicio natural a través del amparo indirecto, aunque necesariamente debe realizar el razonamiento lógico-jurídico que demuestre la trasgresión de garantías impugnada, porque pretender lo contrario implicaría dejar en estado de indefensión a la otra parte, la trabajadora; situación que se agudiza en el recurso de revisión, pues aceptarse otra cosa implicaría atentar contra la naturaleza jurídica del recurso y en perjuicio de la parte trabajadora. Contradicción de tesis 61/96. Novena Epoca, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: VI, Septiembre de 1997, Tesis: 2a./J. 42/97, Página: 305.
Las razones que inspiraron al legislador para reglamentar la suplencia de la demanda en materia laboral, son las mismas que dieron nacimiento al artículo 123 Constitucional, estimado a través del principio de “igualdad por compensación” que el obrero no siempre está en posibilidad de defenderse adecuadamente, por ignorancia o por falta de recursos económicos para retribuir a los profesionales en derecho.
Los tribunales de amparo señalaron que el artículo 76 bis de la Ley de Amparo, impone la obligación a las autoridades que conozcan del juicio de amparo de suplir la deficiencia de la queja, considerada como la expresión defectuosa de los conceptos de violación o agravios, siendo necesario que las violaciones resulten de las circunstancias de hecho o fundamentos de derecho expuestos en los autos del juicio laboral; de lo contrario se dejaría de aplicar correctamente la Ley de la materia.
Desde la reforma de 1987, la suplencia de las deficiencias de la queja se manejaba con libertad; bastaba con que existiera cualquier expresión a título de violación o de agravio, para que el tribunal de amparo pudiera entrar al estudio de la constitucionalidad del acto reclamado.
“Deficiencia de la queja en materia de trabajo. Cuando el agravio se hace consistir en que la Junta responsable ha dejado de tomar en consideración algunas pruebas no es necesario, para la procedencia del amparo, que el quejoso señale el precepto de la Ley Federal del Trabajo que estime violado, pues basta con que señale el hecho de referencia, para que se pueda entrar al estudio de la constitucionalidad del acto reclamado. Apéndice al Semanario Judicial de la federación 1917-1988, Segunda Parte, Salas y Tesis comunes, tesis jurisprudencial 586, página 1011.”
Sin embargo, a partir de 1993, la Cuarta Sala de la Corte definió los alcances y efectos de la suplencia, indicando que es necesario para su procedencia, que de alguna manera se hubiesen expresado conceptos de violación o agravios, ya que ante su inexistencia nada había que suplir, y lejos de una suplencia se estarían creando conceptos de violación no expuestos. Asimismo aclaró que la fracción II del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, que obliga a suplir la deficiencia, aún ante la ausencia de conceptos de violación o agravios, solo se refiere a la materia penal.
“Suplencia de la queja en materia laboral tratándose del trabajador, caso en que no opera. De conformidad con el artículo 76 bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, debe suplirse en favor del trabajador la deficiencia de sus conceptos de violación o de sus agravios, según sea el caso. Ahora bien, para que el Tribunal de Amparo esté en aptitud de aplicar tal suplencia, es necesario que existan conceptos de violación o agravios deficientes en relación con el tema del asunto a tratar, pues si no existen, no hay nada que suplir, y si se llegara a hacer, lejos de una suplencia de queja se estaría creando en realidad un concepto de violación o un agravio que antes no existía, en un caso no permitido por la ley, pues la citada disposición sólo autoriza, en su fracción II, a que se supla la deficiencia de la queja, aun ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios, en materia penal a favor del reo. Octava Epoca, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo: XIII, Marzo de 1994, Tesis: 4a. XX/93, página:120.”
Este criterio fue acogido por la generalidad de los tribunales federales, y no obstante su contundencia y claridad con el tiempo se generaron problemas de interpretación, que posteriormente por contradicción de tesis llevaron al amparo laboral a graves consecuencias de paridad procesal.
En efecto, la Segunda Sala de la Corte en la tesis de jurisprudencia 39/95, pretendiendo definir criterios contradictorios amplió el marco de acción de la suplencia de la queja en materia laboral, señalando su procedencia aún ante la ausencia total de conceptos de violación o agravios, sustentado en el antiguo criterio de la Primera Sala que establecía, que la mayor deficiencia es la ausencia misma del concepto de violación:
“Suplencia de la queja en materia laboral a favor del trabajador. Opera aun ante la ausencia total de conceptos de violación o agravios. La jurisprudencia 47/94 de la entonces cuarta sala de la suprema corte de justicia de la nación, que lleva por rubro: “Suplencia de la queja en materia laboral tratándose del trabajador. Caso en que no opera”, establece que para la operancia de la suplencia de la queja en materia laboral a favor del trabajador es necesario que se expresen conceptos de violación o agravios deficientes en relación con el tema del asunto a tratar, criterio que responde a una interpretación rigurosamente literal del artículo 76 bis de la Ley de Amparo para negar al amparo promovido por el trabajador el mismo tratamiento que la norma establece para el amparo penal, a través de comparar palabra a palabra la redacción de las fracciones II y IV de dicho numeral, cuando que la evolución legislativa y jurisprudencial de la suplencia de la queja en el juicio de garantías lleva a concluir que la diversa redacción de una y otra fracciones obedeció sencillamente a una cuestión de técnica jurídica para recoger y convertir en texto positivo la jurisprudencia reiterada tratándose del reo, lo que no se hizo en otras materias quizá por no existir una jurisprudencia tan clara y reiterada como aquélla, pero de ello no se sigue que la intención del legislador haya sido la de establecer principios diferentes para uno y otro caso. Por ello, se estima que debe interrumpirse la jurisprudencia de referencia para determinar que la suplencia de la queja a favor del trabajador en la materia laboral opera aun ante la ausencia total de conceptos de violación o agravios, criterio que abandona las formalidades y tecnicismos contrarios a la administración de justicia para garantizar a los trabajadores el acceso real y efectivo a la Justicia Federal, considerando no sólo los valores cuya integridad y prevalecía pueden estar en juego en los juicios en que participan, que no son menos importantes que la vida y la libertad, pues conciernen a la subsistencia de los obreros y a los recursos que les hacen posible conservar la vida y vivir en libertad, sino también su posición debilitada y manifiestamente inferior a la que gozan los patrones. Contradicción de tesis 51/94.- Tesis de Jurisprudencia 39/95.-Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de 1995. página 333.”
A mayor abundamiento, la Segunda Sala en la tesis 2a. XLVI/99, resolvió que la suplencia de la queja también opera a favor de los sindicatos, en tratándose de la inexistencia de huelga por trascender directamente a los intereses de los trabajadores.
“Sindicatos de trabajadores. Opera la suplencia de la queja deficiente cuando el acto reclamado consista en la resolución que declara inexistente la huelga, por trascender directamente a los intereses de los trabajadores. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis X/99, en donde sostuvo que la máxima suplencia de la queja deficiente, que en favor de los trabajadores establece la fracción IV del artículo 76 bis de la Ley de Amparo y a que se refiere la jurisprudencia 39/95, debe hacerse extensiva a los sindicatos de trabajadores cuando el acto reclamado trascienda directamente a sus intereses, porque dichas organizaciones constituyen el medio con que cuentan los trabajadores para lograr el análisis, mejoramiento y defensa de sus intereses. Congruentemente con ese criterio, la queja deficiente debe ser suplida en el caso de que el acto reclamado consista en la resolución que declara la inexistencia de la huelga porque en tal supuesto queda desprotegida jurídicamente la suspensión de labores, cuyas consecuencias son el que se fije a los trabajadores un plazo de veinticuatro horas para que vuelvan al trabajo, con la pérdida de sus salarios durante el tiempo que duró el conflicto; se les aperciba de que por el solo hecho de no acatar la resolución se declaren terminados los contratos de trabajo y que el patrón queda en libertad para contratar nuevos trabajadores, lo que evidentemente trasciende a los intereses de los trabajadores. Tesis 2a. X/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, febrero de 1999, página 243.”
Consideraciones
La Segunda Sala en la tesis de jurisprudencia 39/95, amplió los límites de la suplencia de la queja en materia laboral, aún ante la ausencia total de los conceptos de violación o agravios, recordando la antiguo criterio de la Primera Sala que establecía que la mayor deficiencia es la ausencia misma del concepto de violación, considerando que los valores no son menos importantes que la vida y la libertad, pues conciernen a la subsistencia de los obreros y a los recursos que les hacen posible conservar la vida y vivir en libertad, sino también su posición debilitada y manifiestamente inferior a la que gozan los patrones.
Los argumentos de la jurisprudencia no tiene punto de comparación y menos aún se justifican, ya que si bien es cierto, los valores jurídicos tutelados no son menos importantes, la finalidad de las normas del derecho penal, están destinadas a la definición de los delitos y fijación de las sanciones de aquellos actos, conductas u omisiones delictivas; mientras que el derecho del trabajo busca el equilibrio entre los factores de la producción, lo que implicaría que en última instancia que el interés individual debe subordinarse a los intereses colectivos para conseguir el bien común, la paz social y la subsistencia de los centros de trabajo, a través del entendimiento armónico de los factores de la producción, sin olvidar que surgió ante el requerimiento inaplazable de garantizar a los trabajadores una vida digna, mediante el otorgamiento de mejores condiciones de trabajo, mejores salarios, certidumbre en el empleo, jornadas adecuadas, descansos, vacaciones y beneficios sociales.
Las opiniones sobre el particular se encuentran divididas; a los defensores del principio de estricto derecho se les califica de reaccionarios, a los que ven con agrado la suplencia total de la deficiencia de la queja, aún sin haberse expresado en la demanda concepto o agravio alguno como demagógicos.
No obstante lo anterior, la ayuda ilimitada del tribunal supliendo la defensa del trabajador no resuelve el problema de acceso a la justicia, por lo que la solución está en buscar una auténtica defensoría de oficio, ya que los valores tutelados son evidentemente distintos y no tienen criterios de comparación, además de que la jurisprudencia va mas allá del texto del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, toda vez que la suplencia total solo se refiere a la materia penal.
En efecto, se incurre en incongruencia, ya que es cierto que los trabajadores tienen en ocasiones una representación legal deficiente; sin embargo no todos los abogados de trabajadores son inexpertos, y asimismo no todos los abogados de los patrones son especialistas, y en algunos casos no se advierten diferencias entre ambos. En todo caso, si la intención es mejorar la representación de los trabajadores en el juicio, debe exigírseles a sus apoderados cédula profesional para intervenir en el procedimiento, y realizar esfuerzos para tener una auténtica y profesional defensoría de oficio.
En nuestro sistema de derecho, el artículo 17 de la Constitución federal consagra como garantía individual la tutela jurisdiccional que señala que “Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manara pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.”
De lo anterior se infiere que, en todo proceso, debe garantizarse un proceso imparcial, la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, por lo tanto, la suplencia de la queja en los términos actuales, es una institución que desnaturaliza la función del juzgador, en parte en flagrante violación del precepto constitucional invocado.
Conclusiones
1. La suplencia de las deficiencias de la queja sin expresión de agravios, convierte al juzgador en juez y en parte, puesto que tiene que crearlos, circunstancia que afecta su imparcialidad e independencia.
2. Es evidente que cuando no se han expresado conceptos de violación, no existe nada que subsanar, y el juzgador por virtud del principio de instancia de parte agraviada se encuentra impedido para formularlos, y carece de interés jurídico en virtud de que no es afectado por el acto reclamado, ni constituye un representante social.
3. La suplencia total de la queja es violatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, ya que rebasa los limites del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, toda vez que la suplencia total solo se refiere a la materia penal.
4. También es violatorio de la garantía de audiencia, tomando en consideración que el tercero perjudicado ignora en forma absoluta el sentido del concepto de violación no expresado, dejándolo en estado de indefensión absoluto para manifestar o alegar al respecto.
5. Conforme a la legislación aplicable, la facultad de suplir la queja deficiente en favor de la clase trabajadora, debe operar únicamente cuando se expresen conceptos de violación y agravios, por lo que la implantación de una auténtica defensoría de oficio constituye la mejor solución a la igualdad por compensación de las partes en el amparo.
6. El imperativo sin importar la clase social a la que pertenezcan las partes de un conflicto laboral, es que prevalezca la justicia, el orden constitucional y la legalidad ante las intenciones jurisprudenciales de carácter demagógicas.
Contenido de la propuesta
En concordancia con la reciente reforma constitucional publicada a finales del año 2011 en materia de derechos humanos y amparo, se propone reformar la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de evitar interpretaciones erróneas por las cuales los tribunales de amparo se convierten en auténticos legisladores, siendo necesario acotar expresamente los alcances y efectos de la fracción IV del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, relativa a la suplencia de la queja en materia laboral, en los siguientes términos:
Artículo 76 Bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como la de los agravios formulados en los recursos que esta Ley establece, conforme a lo siguiente:
I. En cualquier materia, cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia.
II. En materia penal, la suplencia operará aun ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios del reo.
III. En materia agraria, conforme lo dispuesto por el artículo 227 de esta Ley.
IV. En materia laboral, la suplencia sólo se aplicará en favor del trabajador, siempre y cuando se hayan expresado aún de manera defectuosa conceptos de violación o agravios.
V. En favor de los menores de edad o incapaces.
VI. En otras materias, cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa.
Fundamentación
Con base en lo expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en el artículo 77, numeral 1; y, 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable Comisión Permanente, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforma la fracción IV, del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único: Se reforma la fracción IV al artículo 76 Bis de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 76 Bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como la de los agravios formulados en los recursos que esta ley establece, conforme a lo siguiente:
I. a III. ...
IV. En materia laboral, la suplencia sólo se aplicará en favor del trabajador, siempre y cuando se hayan expresado aún de manera defectuosa conceptos de violación o agravios.
V. a VI. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Justicia. Mayo 9 de 2012.)
Que adiciona la fracción IX al artículo 25 y reforma el 48, a efecto de establecer el Fondo de Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas Metropolitanas en la Ley de Coordinación Fiscal, recibida de los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción IX al artículo 25; y se reforma el artículo 48, recorriéndose el actual 48 para ser 49, y así sucesivamente, a efecto de establecer el Fondo de Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas Metropolitanas en la Ley de Coordinación Fiscal, que presentan los diputados federales Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, todos ellos integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión con base en la siguiente
Exposición de Motivos
A propósito del tema del “desarrollo de las zonas y ciudades metropolitanas del país, quienes promovemos la presente iniciativa presentamos en el marco del tercer año de actividades legislativas, específicamente ante la Comisión Permanente, una iniciativa con proyecto de decreto por el que se “adicionaba una fracción IX al artículo 25, y se reformaba el artículo 48, para ser éste último el artículo 49 y así sucesivamente, recorriéndose en su orden los subsecuentes artículos.
A este respecto, la presente iniciativa pretende en primer lugar: Corregir la técnica legislativa en que fue planteada la iniciativa propuesta del pasado 21 de diciembre de 2011, principalmente en lo que tiene que ver con la redacción del decreto en cuanto al cuerpo dispositivo a modificar; y, en segundo lugar, sostener los motivos, fundamentos y propuestas que dieron pie a la presentación de la pasada iniciativa turnada a la Comisión de Desarrollo Metropolitano de ésta soberanía legislativa.
Destaco qué, dentro de la exposición de motivos de la iniciativa anteriormente presentada, señalé la necesidad de establecer mediante mandato de Ley, un Fondo de Sustentabilidad y Desarrollo para las Zonas Metropolitanas a fin de proveer recursos federalizados para la atención de estas zonas, en donde, hasta el día de hoy, parten de una base constitucional bajo una figura jurídica propia y definida.
En aquélla ocasión asentamos los siguientes razonamientos:
“En México las zonas metropolitanas han sido tratadas de manera parcial sobre todo desde el ámbito local; sin embargo, en los últimos cinco años, ha habido esfuerzos desde del orden federal por diseñar e implementar políticas públicas orientadas a promover el crecimiento y bienestar de ciertas regiones principalmente las que se encuentran en el centro del país.
No obstante de lo anterior, estos núcleos poblacionales representan hoy por hoy, importantes retos en términos de congestión, crecimiento desordenado de los asentamientos humanos, surgimiento de cinturones de miseria y pérdida de calidad de vida asociada a una falta de previsión en la oferta de servicios, incluyendo el transporte, así como la suficiencia y la obtención de recursos públicos para atender diversas problemáticas sociales y de infraestructura.
Sobre el diagnóstico que implica la atención de las actuales 56 zonas metropolitanas que hasta el momento han sido identificadas y reconocidas tanto por el Consejo Nacional de Población, la Secretaría de Desarrollo Social Federal y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, se puede destacar lo siguiente:
• Que en las 56 zonas metropolitanas se concentra una población de 58 millones de habitantes;
• Que en 9 zonas se asientan 33.5 millones de personas; en 18, 9.7 millones y, en 29, 8.3 millones de habitantes;
• Que las 56 zonas metropolitanas del país - sólo 6 son de carácter interestatal y 7 son fronterizos- se constituyen por 345 municipios y 16 delegaciones, y en lo económico, éstas generan el 75 por ciento del producto interno bruto;
• Que en las últimas dos décadas, seis de cada 10 mexicanos pasaron a habitar en zonas urbanas, y cinco de cada 10 lo hacen actualmente en zonas metropolitanas.
• Que a pesar de que estos centros urbanos representan solamente el 13 por ciento del total de municipios de México, en ellos se generan las dos terceras partes de la basura de todo el país;
• Que en 27 de las 56 zonas metropolitanas no se dispone de agua potable con respecto a lo requerido por la población, y que una cuarta parte de las familias asentadas en tales zonas viven en pobreza en sus tres vertientes: de alimentación, patrimonial y de capacidades además de la marginación urbana que esto conlleva; y
• Finalmente, cabe destacar que en 13 de esas 56 regiones metropolitanas se concentra la mitad del total de delitos que se cometen en el país.
• Como podemos observar, lo anterior describe gran parte de las condiciones y problemáticas comunes que estas demarcaciones poblacionales presentan actualmente en su proceso de consolidación y que, por sí mismas, traspasan fronteras de su espacio territorial impactando su desarrollo hacia las demás regiones menos favorecidas.
Por otro lado, es conveniente señalar que los efectos que implican el crecimiento económico y el desarrollo social para tales zonas que nos ocupan, no suelen ser inmediatos como comúnmente se cree. A este respecto el Banco Mundial en su Informe 2002, ha señalado que el proceso de desarrollo se origina primero por un mecanismo de concentración económica en zonas urbanas y posteriormente por otro similar al de las condiciones de otras zonas; en este sentido, las zonas metropolitanas articulan toda una red de ciudades pequeñas y medianas en su entorno y se posicionan como actores en la vida política, económica, social y cultural tanto en el orden nacional como internacional.
De tal modo que para lograr los beneficios de concentración económica y lograr la convergencia social que se requiere, se necesitan acciones y recursos económicos coordinados que posibiliten la creación y preservación de la infraestructura física y social así como de acciones encaminadas al cuidado y protección del medio ambiente y recursos naturales tanto en el orden Municipal y de los Estados como de los sectores social y privado involucrados.
Para ello, es necesario que desde las facultades y competencias que otorgan las disposiciones jurídicas relativas para cada uno de los diversos órdenes de gobierno así como para los sectores antes aludidos, se realicen procesos de planeación concurrente y de coordinación en aras de diseñar y ejecutar políticas públicas tendientes a generar modelos de desarrollo urbano metropolitanos sustentables que permitan darle viabilidad de largo plazo a la calidad de vida de sus habitantes.
Antecedentes del Fondo Metropolitano
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 señala que la planeación y gestión del desarrollo urbano, si bien es una atribución legal de los gobiernos municipales y estatales, requiere de un marco institucional federal fuerte, con elevada capacidad técnica y financiera para apoyar oportuna y eficazmente a los gobiernos locales.
En particular, el documento señala que se necesita un marco institucional sólido para estructurar los centros de población y hacerlos más compactos, definir normas y lineamientos, y constituir un sistema de información y transferencia de buenas prácticas en red. Si bien el programa no refiere de manera específica la atención a las zonas metropolitanas, en el eje 3 de “Igualdad de Oportunidades”, se plantea fortalecer el marco institucional federal en materia de desarrollo urbano creando los instrumentos financieros, técnicos y normativos que requiere la problemática actual de nuestras ciudades.
Una opción para propiciar la concurrencia es la existencia de incentivos económicos para la definición y ejecución de estudios, programas y proyectos. Es así como en 2008 se creó un fondo concursable denominado “Programa Fondo Metropolitano”, que tiene como antecedentes el Fondo Metropolitano del Valle de México 2006 y 2007, y los apoyos para Guadalajara y Monterrey en 2007.
Los objetivos del fondo metropolitano son: impulsar la competitividad económica y las capacidades productivas; coadyuvar a su viabilidad y a mitigar la vulnerabilidad o riesgo por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica; e incentivar la consolidación urbana y el aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas.
Gracias a este fondo se promueve la creación de Consejos para el Desarrollo Metropolitano, responsables de definir los objetivos, prioridades, políticas y estrategias para el desarrollo de cada zona metropolitana. Las reglas de operación no definen un monto máximo de apoyo, simplemente limitan el tipo de análisis costo-beneficio, considerando proyectos incluso superiores a los 150 millones de pesos.
Los expertos en el tema están de acuerdo en que la principal problemática para la planeación en las zonas metropolitanas refiere al desigual poder económico y de negociación de sus integrantes. Asimismo, sugieren que la concentración de acciones deben enfocarse a: definir apoyos para convenir, controlar o adquirir reservas territoriales para su expansión, enfatizando la oferta de suelo para los pobres; a atender las necesidades de transporte masivo; a ampliar la oferta de infraestructura y servicios públicos; así como a resolver los múltiples problemas ambientales críticos.
Si bien una respuesta se encuentra en la revisión de los instrumentos jurídicos como leyes y normas relacionadas con los temas competenciales y facultativos, también debe considerarse que gran parte que la clave para garantizar la sustentabilidad y desarrollo de las zonas metropolitanas del país parte de la necesidad por darles certidumbre y permanencia económica principalmente desde el ámbito público, tal y como el actual fondo metropolitano que cada año se aprueba en el Presupuesto de Egresos; sin embargo, cabe destacar que dicho fondo sigue siendo asignado de manera discrecional a proposición del Ejecutivo Federal cuando lo más pertinente es que sea instituido de manera permanente y preciso en la Ley de Coordinación Fiscal con los mínimos referentes presupuestales, ya que, tal y como lo mencionamos anteriormente, más de la mitad de la población (el 56 por ciento) vive en alguna zona metropolitana.
Por lo que, de instituirse un fondo especial en la Ley de Coordinación Fiscal, se daría certidumbre y permanencia a los recursos presupuestales destinados a los gobiernos subnacionales para facilitar la concurrencia y la planeación entre gobiernos para la realización de proyectos de infraestructura y programas sociales y de inversión productiva principalmente, además de que, con esto, también se evitaría la discrecionalidad con la que el Ejecutivo Federal asigna año con los recursos destinados para tales fines hacia las zonas en comento.” 1
De lo anteriormente citado, quienes suscribimos la presente iniciativa, ratificamos nuestra determinación y oportunidad a efecto de que sea nuevamente valorada por las Comisiones conducentes y con el propósito de que sean vigentes nuestros argumentos y propuestas a favor del desarrollo de las 56 zonas y ciudades metropolitanas que hasta la fecha se han identificado en el país.
En este sentido, la presente propuesta se basa en los mismos términos del decreto anteriormente fijado, excepto en cuanto a la redacción del enunciado que refiere el decreto.
Contenido de la Propuesta
La propuesta de reforma pretende establecer un noveno fondo a través de la Ley de Coordinación Fiscal, denominado: “Fondo para la Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas y Ciudades Metropolitanas”, mismo que se determinará en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 1.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable a que refiere el artículo 2 de dicha Ley, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para el correspondiente ejercicio.
De aprobarse tal propuesta de reforma, el crecimiento de los recursos públicos para el desarrollo de las zonas metropolitanas estarían en función, en gran medida, de los recursos públicos asignados por la propia Ley de Coordinación Fiscal al momento en que se incremente la recaudación federal participable identificado año con año en la Ley Ingresos; y al establecimiento de un porcentaje mínimo para constituir el correspondiente fondo.
Fundamentación
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en el artículo 77, numeral 1; y, 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción IX al artículo 25; y se adiciona un nuevo artículo 48, recorriéndose en su orden el actual 48 para ser 49, y así sucesivamente, todo ello a la Ley de Coordinación Fiscal, en términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se adiciona una fracción IX al artículo 25; y se adiciona un nuevo artículo 48, recorriéndose en su orden el actual 48 para ser 49 y así sucesivamente, todo ello, a la ley de coordinación fiscal para quedar como sigue:
Artículo 25. ...
I. a VIII. ...
IX. Fondo de Aportaciones para la Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas Metropolitanas.
Artículo 48. El Fondo de Aportaciones para la Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas y Ciudades Metropolitanas se constituirá con cargo a recursos Federales, mismos que serán determinados anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto mínimo equivalente al 1.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable a que refiere el artículo 2 de esta Ley.
Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Exposición de motivos de la iniciativa presentada el 21 de diciembre de 2011, ante la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, suscrita por los diputados Francisco Ramos Montaño y Juan Carlos Lastiri Quirós (PRI).
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma los artículos 3o., 7o. y 8o. y reforma y adiciona el 12 de la Ley General de Educación, recibida de los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 3º.; 7o., fracción II; 8o. y 12, fracciones III, IV y V; y se adiciona una fracción VI, recorriéndose en su orden la actual VI para pasar a ser VII, y así sucesivamente, al mismo artículo 12 de la Ley General de Educación, lo anterior, a efecto de fortalecer el derecho a la educación con base a los principios y criterios establecidos en la Constitución, que presentan los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, todos ellos integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
En esta época de acelerado desarrollo tecnológico y de profundas transformaciones de las relaciones sociales, políticas y económicas, el reto de fortalecer la educación nacional, de manera particular la pública, requiere de verdadera voluntad y compromiso de cambio de sociedad y gobierno.
Considerada siempre en los discursos como la gran prioridad nacional, pero desdeñada en la práctica cotidiana, la educación es punto de partida y llegada de cualquier proyecto de futuro personal y colectivo para acceder a mejores condiciones de vida y trabajo para los mexicanos; es el eje fundamental para la construcción de una ciudadanía ética que aprecie y practique cotidianamente la democracia, el respeto a los derechos humanos, el ejercicio de la tolerancia, el reconocimiento a la diversidad lingüística, étnica, de género, raza o credo.
Hacer realidad el mandato expresado en el Artículo Tercero de nuestra Ley Suprema, elevando nuestros niveles educativos, incorporando en plenitud y equidad a millones de mexicanos que aun no tienen acceso a ella, integrar un sistema nacional bajo una dinámica realmente federalista, exige de los distintos actores de la educación, entre los cuales sobresale destacadamente esta soberanía, impulsar leyes, normas y prácticas que permitan a la educación mexicana cumplir con la formación del educando en y para la libertad; con el alto ideal de la solidaridad con sus semejantes por delante, bajo la guía del conocimiento científico emancipador.
Es un hecho que la presente legislatura (LXI) se ha caracterizado por su preocupación en el impulso de reformas en materia educativa siendo relevantes las aprobadas en el año 2010 y 2011, mismas que ya fueron publicadas, principalmente las reformas tendientes al artículo 12 respecto a las atribuciones de la autoridad educativa federal quien es la responsable de diseñar e implementar la política educativa nacional.
En este sentido y partiendo de nuestra inquietud por seguir perfeccionando el andamiaje legal en materia educativa, la Iniciativa de reformas y adiciones a la Ley General de Educación que presentamos a su consideración, busca inscribirse en el cumplimiento de esos grandes principios y objetivos plasmados en el artículo Tercero de nuestra Constitución, a través del enriquecimiento, actualización y mejoramiento de la dinámica educativa, mediante los siguientes ejes fundamentales que aseguren:
1. La integralidad del sistema de educación básica
En la Ley General de Educación vigente no existe la claridad necesaria para distinguir el alcance del derecho a la educación y la responsabilidad del Estado frente a esa obligación, pues al tiempo que se concibe a la Educación como un derecho ciudadano se le considera un servicio, lo cual implica para los ciudadanos demandantes y beneficiarios confusiones de índole jurídica. Para evitar esta ambigüedad, se propone modificar el artículo tercero de la ley en cuestión, a fin de expresarse como derecho pleno, en concordancia con lo establecido constitucionalmente.
2. Fortalecimiento de las atribuciones exclusivas de la autoridad federal en materia educativa
En cuanto a la autoridad federal, es necesaria la especificación de las competencias para asumir la rectoría nacional de la educación por medio de líneas generales que la regulen y se expresen en la normatividad respectiva, que den cuenta de su función de supervisión y evaluación de la gestión y desarrollo del sistema escolar.
3. Revisión, actualización y distribución de métodos y materiales didácticos y pedagógicos, en especial aquellos destinados a garantizar el aprendizaje y la calidad de la educación
La educación pública requiere de normas que fortalezcan atribuciones del Estado mexicano, con relación a aspectos clave del proceso educativo, como la revisión, evaluación, actualización y distribución de los libros de texto gratuitos; el diseño de nuevos materiales de apoyo teórico y práctico para los maestros, al uso educativo y pedagógico y didáctico de las nuevas tecnologías relacionadas con la computación, la informática y la comunicación, para ampliar y facilitar el acceso a la educación.
4. Educación con valores y con conocimiento científico y cultural.
Es necesario llevar a cabo precisiones importantes en razón del tipo de facultades que ha de favorecer la formación de los educandos, entre las cuales se encuentran aquellas relacionadas a la adquisición de conocimientos, pero también las que tienen que ver con los valores y la comprensión del conocimiento científico y cultural con un sentido ético y cívico y con el desarrollo de competencias básicas que estimulen el aprender y el sentido social del mismo.
5. Educación incluyente con sentido social
Un tema de amplias implicaciones éticas, que debe delinear el perfil del sistema educativo que queremos, es el referido al de la ampliación de las oportunidades de estudio de aquellos individuos y grupos que han estado al margen de ella. Con relación a la educación especial que se imparte a los individuos con o sin capacidades diferentes o especiales; por lo que se requiere precisar los criterios que orientan este tipo de educación, así como fortalecer la formación de quienes la imparten, cuestiones que ameritan toda nuestra atención en virtud de garantizar la no exclusión y la discriminación.
Fundamentación
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en los artículos 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 3o.; 7o., fracción II, 8o. y 12, fracciones III, IV, V; y se adiciona una fracción VI, recorriéndose en su orden la actual VI, para pasar a ser VII, y así sucesivamente, al mismo artículo 12 de la Ley General de Educación, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único: Se reforman los artículos 3o., 7o., fracción II, 8o. y 12, fracciones III, IV, V; y se adiciona una fracción VI, recorriéndose en su orden la actual VI a VII, y así sucesivamente, al mismo artículo 12 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 3o. El Estado está obligado a garantizar el cumplimiento del derecho a la educación mediante la prestación de servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria y la secundaria en sus diferentes tipos y modalidades. Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente Ley.
Artículo 7o. ...
I. ...
II. Favorecer el desarrollo de facultades para adquirir conocimientos, la formación y el desarrollo de competencias básicas, de valores y actitudes fundamentales para el aprendizaje comprensivo de los conocimientos científicos y culturales que ayuden a explicar la naturaleza, la sociedad y su entorno, así como la capacidad de observación, análisis y reflexión críticos;
III. a XVI. ...
Artículo 8o. El criterio que orientará a la educación que el Estado y sus organismos descentralizados impartan -así como toda la educación preescolar, la primaria, la secundaria básica, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica, de los adultos y los menores con necesidades educativas especiales que tengan o no capacidades diferentes que los particulares impartan-, se basará en los resultados del progreso científico; luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos, las servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos, la discriminación y la violencia especialmente la que se ejerce contra las mujeres, niñas y niños, debiendo implementar políticas públicas de Estado orientadas a la transversalidad de criterios en los tres órdenes de gobierno.
I. a III. ...
Capítulo II
Del Federalismo Educativo
Sección 1. De la distribución de la función social educativa
Artículo 12. Corresponden de manera exclusiva a la autoridad educativa federal las atribuciones siguientes:
I. a II. ...
III. Elaborar, revisar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos, mediante procedimientos que permitan la participación de los diversos sectores sociales involucrados en la educación;
IV. Distribuir y a utorizar el uso de libros de texto gratuitos para la educación preescolar, la primaria y la secundaria;
V. Fijar lineamientos generales para el uso de material educativo para la educación preescolar, primaria y la secundaria; así como el acceso al uso educativo y pedagógico de las nuevas tecnologías relacionadas con la computación, la información y la comunicación.
VI. Garantizar que la radio y la televisión y cualquier otro medio que se utilice para este fin, contribuyan a elevar y fortalecer el nivel cultural y educativo de los mexicanos apegados a los criterios y valores contenidos en el Artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos. Mayo 9 de 2012.)
Que adiciona el artículo 9 Bis a la Ley de Ahorro y Crédito Popular, recibida de los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 9 Bis a la Ley de Ahorro y Crédito Popular, a efecto de regular la creación de nuevas cajas de ahorro y crédito popular con el propósito de consolidar el sistema de ahorro y financiamiento rural, que presentan los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, todos ellos integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable congreso de la unión con base en la siguiente
Exposición de Motivos
La Ley de Ahorro y Crédito Popular aprobada en 2001, fue diseñada para regular el sistema de ahorro respecto a la Cajas Populares existentes en ese momento en el país, y evitar así los fraudes recurrentes originados a fines de los años noventa.
Esta ley fue pensada para regular organismos existentes y su diseño fue inspirado en experiencias internacionales exitosas. Sin embargo, al diseñar la ley, dos hechos fueron ignorados. El primero fue la desigualdad existente en el país, incluso al interior de los sectores populares urbanos y rurales, donde el sector rural, por las considerables barreras que enfrenta, ha logrado desarrollar un número limitado de organismos financieros populares; por el otro, se pasó por alto la experiencia demostrada de los grandes sistemas financieros exitosos como ciertas cooperativas de Alemania, ó las cajas rurales agrupadas en el Crédito Agrícola de Francia o los bancos rurales de Holanda que, en sus orígenes, no tuvieron una reglamentación bancaria tan estricta como la implementada en México.
Por lo que la Ley de Ahorro y Crédito Popular reglamentó una realidad mayoritariamente urbana, con una historia organizativa de al menos cincuenta años. La problemática rural nunca fue una prioridad en la discusión de la ley y su problemática específica es ampliamente desconocida en el sector financiero. Por tanto la regulación diseñada no le es totalmente adaptable. Dicha Ley, al no contemplar un espacio de regulación normativa que permitiera la creación de nuevas entidades de ahorro y crédito popular, ha ocasionado que en los últimos 8 años se haya desbordado la creación de estos entes financieros principalmente en zonas urbanas, y sin que en muchos de los casos, éstos alcancen el tamaño y madurez institucional necesario para cumplir plenamente con los requisitos y estándares establecidos por las disposiciones jurídicas aplicables.
La creación de Financiera Rural, que tiene como misión elemental el trabajar con un primer piso de instituciones financieras rurales (uniones de crédito, sociedades cooperativas, sociedades financieras populares) y que contempla un mandato para concentrarse en el segundo piso, ha visto limitados sus alcances debido a la ausencia de un espacio normativo para la organización financiera de los productores rurales. De igual forma, otros programas de fomento impulsados por las dependencias como los son la SAGARPA y SEDESOL, enfrentan serios problemas para que las iniciativas de organización financiera de los campesinos y de las comunidades indígenas puedan prosperar.
En este sentido, la creación de nuevas entidades de ahorro y crédito popular en áreas rurales enfrenta diversos desafíos poder garantizar su viabilidad financiera a través de activos fijos constantes, lo que sólo se alcanza a través de un tiempo razonable que asegure la rentabilidad diferida; y la viabilidad institucional, que significa el diseño organizacional y operativo respecto a la gestión administrativa, así como de la confianza respecto a la viabilidad social, que es la construcción de adecuadas prácticas entre los actores involucrados como lo son los socios, empleados y directivos.
La sostenibilidad financiera significa que se ha logrado ser rentable, que los ingresos derivados de sus operaciones cubren los costos de operación y un porcentaje de utilidades. Esto depende a su vez del volumen de operaciones. Por lo que lograr un volumen de operaciones depende del grado de organización local, del número de socios o clientes atendidos y de la calidad de la cartera de crédito formada. La experiencia muestra que la calidad de un intermediario financiero se logra con el crecimiento gradual de operaciones y una expansión adecuada en su área de influencia. La construcción de una base de confianza -activo central en un organismo financiero- es un proceso de organización, de información, de comunicación que se consolida sólo con el tiempo y con eficientes prácticas de promoción y fomento.
La rentabilidad de entidades de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales es un proceso que puede variar, según los contextos, entre 2 y 7 años. Al inicio de la inserción en un mercado nuevo, el volumen de operaciones manejadas normalmente no alcanza para cubrir los costos fijos de una entidad de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales, solamente a través de un continuo proceso de crecimiento dentro de este mercado en donde el punto de equilibrio empieza a ser real cuando se empiezan a producir utilidades.
Para regiones rurales marginadas, se estima que una Institución de Financiera Rural regional alcanza este punto de equilibrio manejando un Activo total de aproximadamente $7.000.000 (siete millones de pesos) y una membresía de casi 3,000 socios y/o clientes. En un proceso de desarrollo normal este volumen de operaciones se alcanza en un periodo de entre 5 y 7 años. Bajo ciertas condiciones, con apoyos externos se puede lograr la rentabilización acelerada de una Institución Financiera Rural a través del subsidio de sus costos operativos durante los primeros 3 años, o sea los costos que no han sido cubiertos por sus respectivos ingresos. Sin embargo, esto no es un fenómeno generalizado en el país y la ley debe reconocer la necesidad de un periodo de maduración para las entidades de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales. Es decir, que el cumplimiento de las normas establecidas es posible alcanzar en forma gradual a lo largo del tiempo.
El problema que enfrentan las entidades de ahorro y crédito popular rurales de zonas marginadas con socios pobres es que la autorización o licencia de funcionamiento exige el cumplimiento de toda la reglamentación prudencial establecida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para el nivel I de operaciones, condiciones imposibles de cumplir al inicio de operaciones de una entidad nueva. Esta situación ha creado barreras que afectan la organización financiera de los campesinos más pobres, en particular de los indígenas.
Al momento de constituirse, es muy difícil lograr la suficiente rentabilidad para cubrir los costos de operación, pagar el costo de supervisión auxiliar y además lograr los indicadores financieros que exige la reglamentación prudencial. Todo esto requiere un periodo de tiempo para lograrse. Si bien una entidad de ahorro y crédito popular/intermediario financiero rural de nueva creación no puede cumplir desde el inicio con estas normas prudenciales, la evolución en el tiempo de las instituciones financieras rurales puede ir hacia un continuo mejoramiento de los respectivos indicadores. Las actividades que permiten lograr este mejoramiento forman parte de los planes de negocio contenidos en el plan de operaciones de una entidad de ahorro y crédito popular/intermediario financiero rural.
En la supervisión auxiliar permitida por la Ley de Ahorro y Crédito Popular, las federaciones imponen y velan por el respeto de las normas prudenciales por parte de las entidades de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales, y controlan su aplicación a través de la supervisión extra situ, analizando la factibilidad económica y la solidez financiera de las mismas mediante los informes mensuales.
Las visitas de supervisión proporcionan una opinión directa sobre la situación económico-financiera de las entidades de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales, frente a las normas que rigen a las instituciones de ahorro y préstamo popular. De esta manera, las federaciones pueden monitorear y dar seguimiento a la evolución de las mismas durante su proceso de maduración para obtener la autorización de funcionamiento por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
La regulación prudencial reglamentaria considera mínimamente los siguientes aspectos: provisionamiento de la cartera, coeficiente de liquidez, administración integral de riesgos, controles internos, procesos crediticios, prácticas financieras, capital mínimo, capitalización en función de los riesgos de crédito.
El objetivo de la reglamentación en las entidades de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales es proteger los ahorros de los socios o clientes que depositan la confianza en estas entidades. Asimismo el cumplimiento de los estándares financieros, las reglas de control y gestión, la reglamentación prudencial regulatoria dentro de un sistema regulado y vigilado es la clave para poder dar confianza a los socios y ahorradores de estas instituciones financieras.
Como se explicó con anterioridad, existen algunos indicadores financieros que desde el nacimiento o constitución de un intermediario financiero rural no se pueden cumplir de manera inmediata, por lo que se necesita un plazo de tiempo que se permita el crecimiento, maduración y generación de una masa crítica de negocio para que los intermediarios financieros rurales cumplan íntegramente con los requerimientos normativos impuestos por las instituciones reguladoras y de vigilancia del sector financiero, por lo cual se exponen las siguientes consideraciones:
Los indicadores financieros que requieren cumplimiento gradual son los siguientes:
a) Capital neto.- Es el total del capital contable que hace frente a los riesgos expuestos como intermediario financiero (mercado y crédito). En los primeros meses de operación los niveles de captación de ahorro no permiten un nivel adecuado de colocación/formación de cartera crediticia, por lo que los ingresos financieros son insuficientes para cubrir los costos de operación, no se generan utilidades para poder formar reservas y fortalecer la estructura de capital de las entidades de ahorro y crédito popular/intermediarios financieros rurales.
La captación de ahorro crece gradualmente, por tanto no se puede crear una cartera grande de créditos. Pero por otro lado el número y monto de los préstamos también crecen gradualmente.
b) Autosuficiencia operativa.- Es la capacidad de generar utilidades o remanentes para fortalecer la estructura de capital de la cooperativa. En los primeros años de vida los costos de operación de un intermediario financiero rural son mayores a sus ingresos por intereses generados por la colocación de recursos en cartera, situación que genera que los resultados del ejercicio sean negativos, lo que debilita la estructura de capital del intermediario.
Si la cartera de créditos es pequeña los ingresos obtenidos por la operación de la institución serán pequeños durante el primer año, creciendo según el monto de la cartera de créditos y la calidad de la misma. Para obtener este crecimiento sano, la gradualidad es el método necesario, por tanto durante los primeros años el ingreso es menor a los costos, y cada año se logra hacer crecer los ingresos. El crecimiento de la cartera en volumen y calidad depende mucho de la preparación del personal y de su capacidad de administración.
c) Cobertura de gastos de administración y promoción.- En los primeros años de vida de un intermediario financiero rural los gastos de operación (sueldos, rentas, luz, teléfono, costos de cumplimiento de regulación, papelería, etcétera), son mayores en relación al margen de intermediación financiera (ingresos por intereses menos los intereses devengados de ahorro y la constitución de estimaciones preventivas de cartera).
d) Rendimiento sobre los activos.- En un Intermediario Financiero Rural es evidente que existe una rentabilidad diferida, ya que para poder alcanzar los parámetros financieros que permitan ser rentable y obtener resultados favorables, se necesita un periodo de tiempo razonable (entre tres y siete años) para obtener los resultados positivos que permitan fortalecer su estructura de capital y dar cumplimiento a los parámetros financieros establecidos por la autoridad.
Así, en el inicio de sus operaciones un Intermediario Financiero Rural no tiene un nivel de capitalización que permita cumplir con este parámetro, principalmente por el número de socios con el que nace y por el monto pequeño de sus aportaciones de capital que depende de la capacidad económica de sus socios. Los costos de operación que generan en sus años iniciales son mayores a sus ingresos, debido a que los niveles de colocación de cartera crediticia van de la mano con los niveles de captación de ahorro y capital para operar. El crédito no es el adecuado para generar un nivel de ingresos por intereses que le permitan cubrir de manera adecuada los costos, lo que genera que el resultado neto de la institución financiera rural sea negativo en sus primeros años de vida por, lo que propicia que su capital institucional se afecte de manera directa, impidiendo un crecimiento adecuado de los niveles de capitalización y de fortalecimiento operativo.
Como podemos observar de lo anteriormente expuesto, el cumplimiento de los requerimientos de capital para la cobertura de la exposición a los riesgos de crédito y de mercado, necesita un periodo de tiempo suficiente para poder incrementar los niveles de captación, colocación de recursos y generación de ingresos por intereses suficientes para cubrir los costos operativos y la constitución de reservas de cartera de manera adecuada, de ello depende el éxito o no de dichas Instituciones de reciente creación y la prosperidad y seguridad jurídica y económica de los socios, clientes y directivos, aminorando en consecuencia los riesgos latentes de una descapitalización ex abrupta, una quiebra financiera o posibles fraudes.
En consecuencia, es de concluirse que un Intermediario Financiero Rural necesita de un espacio de tiempo que va de tres a siete años para lograr cumplir con los parámetros financieros establecidos por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, principalmente en lo relativo a capitalización por riesgos, capital neto, sostenibilidad financiera; y que los bajos niveles de colocación de cartera en los primeros años, tenderá a generar bajos ingresos, altos costos de operación mismos que se incrementan con los costos asociados al cumplimiento de la regulación y que no le permiten generar utilidades o excedentes para fortalecer la estructura de capital de la institución de manera inmediata.
Contenido de la propuesta
La iniciativa que se presenta pretende adicionar un artículo 9 Bis, para establecer los términos y procedimientos para la creación de nuevas entidades de ahorro y crédito en áreas rurales y suburbanas, estableciendo un régimen simplificado que les permita madurar para alcanzar los estándares de los niveles superiores del sector en reconocimiento a la importancia de apoyar la cobertura de servicios financieros en este sector de la población.
En este régimen simplificado se busca eliminar barreas legales y crear un ambiente propicio para activar las iniciativas de apoyo a la emergencia de Intermediarios Financieros Rurales, tal y como se ha establecido en leyes y acuerdos promovidos por el Legislativo y el Ejecutivo Federal.
Por lo que la constitución de nuevas entidades de ahorro y crédito, en caso de aprobarse la presente iniciativa, se realizará cumpliendo los requisitos mínimos de la Ley de Ahorro y Crédito Popular y en cuanto al número de socios, previa autorización de la federación a la que habrá de afiliarse para su supervisión.
La Comisión establecerá disposiciones particulares y de naturaleza simplificada para nuevas entidades en proceso de constitución y su etapa operativa inicial, respetando los siguientes criterios:
1) Libertad de constituirse legalmente e iniciar operaciones;
2) Operaciones en un ámbito regional con proximidad a sus socios;
3) Afiliación a una federación de supervisión y funcionamiento bajo tutela de la misma;
4) Contar con un periodo de crecimiento para su maduración de por lo menos 7 años;
5) Gradualidad en la aplicación y logro de las normas prudenciales para lograr los estándares financieros; y
6) Responsabilidad de las federaciones para establecer los mecanismos de retiro del sistema en caso de no alcanzar los estándares en los plazos que establezca la ley.
Fundamentación
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en los artículos 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 9 Bis a la Ley de Ahorro y Crédito Popular, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se adiciona el artículo 9 Bis a la Ley de Ahorro y Crédito Popular, para quedar como sigue:
Artículo 9 Bis. Las sociedades de reciente creación que no puedan cumplir íntegramente con la normatividad aplicable, podrán operar y realizar operaciones de captación siempre y cuando cumplan con los requisitos siguientes:
I. La asamblea general de socios o asociados de la sociedad o asociación de que se trate, acuerde llevar a cabo los actos necesarios para obtener la autorización de la Comisión para constituirse y operar como entidad y sujetarse a los términos y condiciones previstos en este artículo. El acuerdo de la asamblea deberá incluir la conformidad de ésta para que la sociedad o asociación asuma las obligaciones contenidas en un programa de operación institucional a que se refiere la fracción III de este artículo.
De igual forma, la asamblea, en su carácter de órgano supremo de la sociedad o asociación correspondiente, deberá aprobar su afiliación a una federación autorizada por la Comisión, y/o la celebración de un contrato de prestación de servicios, en términos de lo señalado en la fracción II de este artículo, manifestando que dichos actos quedarán sujetos al cumplimiento de un programa de operación institucional a que se refiere la fracción III de este precepto.
Los órganos de administración de las sociedades o asociaciones deberán adoptar los acuerdos mencionados en los párrafos anteriores;
II. Se afilie a una federación autorizada por la Comisión y/o celebre un contrato de prestación de servicios que prevea, entre otros aspectos, que la federación le proporcione asesoría técnica, legal, financiera y/o de capacitación, y que permita a la federación evaluar el cumplimiento de la sociedad o asociación a lo previsto en este artículo.
Dicho contrato deberá tener como anexo el programa de operación institucional a que se refiere la fracción III de este precepto.
La Federación deberá verificar, previamente a la celebración de los actos referidos en los párrafos anteriores, que la sociedad o asociación haya dado cumplimiento a lo previsto en la fracción I de este artículo y haber emitido un dictamen favorable en el cual se prevea su viabilidad financiera y organizacional.
III. Las sociedades o asociaciones deberán participar en programas de asesoría, capacitación y seguimiento con la federación a la que se hayan afiliado y/o con la que hayan celebrado el contrato de prestación de servicios a que se refiere la fracción anterior, mediante un programa de operación institucional específico para cada caso. A solicitud de la Comisión, deberá ser dictaminado por un consultor con experiencia en finanzas populares a quién la misma Comisión haya autorizado para tales efectos.
IV. Den cumplimiento a todas y cada una de las obligaciones, términos y condiciones contenidas en el programa de operación institucional, establecido con base en la fracción III de este artículo.
Para tales efectos, la federación deberá evaluar periódicamente el cumplimiento al programa de operación institucional. A solicitud de la Comisión, dicha evaluación deberá contener la opinión del consultor a que se refiere la fracción III anterior.
En el evento de que la federación detecte algún posible incumplimiento a las obligaciones consignadas en el programa de operación institucional referido en la fracción III de este artículo, deberá notificar este hecho a la sociedad o asociación de que se trate, a fin de que ésta en un plazo de quince días hábiles contado a partir de la fecha de la notificación, subsane las observaciones respectivas a satisfacción de la federación. En caso contrario, o bien de no atenderse la notificación en el plazo correspondiente, la federación deberá dar por terminada la afiliación y el contrato de prestación de servicios celebrado con la sociedad o asociación de que se trate, e informará de este hecho a la Comisión, a efecto de que dicho órgano desconcentrado tome las acciones que conforme a derecho correspondan.
Las sociedades de reciente creación que cumplan con todos y cada uno de los requisitos previstos en este precepto, podrán realizar las operaciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo durante un periodo no mayor de cuatro años a partir de su constitución, lo anterior en el entendido de que a más tardar en esa fecha, deberán obtener la autorización de la Comisión para constituirse y operar como entidades.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Mayo 9 de 2012.)
Que adiciona la sección X, “Acción climática”, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, recibida de los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una sección X, denominada “Acción Climática”, mitigación de emisiones de gases efecto invernadero (GEI), a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, a efecto de propiciar acciones tendientes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y en términos de los tratados internacionales en los que México sea parte, lo anterior a través de la instrumentación de incentivos que promocionen la implementación de proyectos y tecnologías que contribuyan a la mitigación del cambio climático, que presentan Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión con base en la siguiente
Problemática
México contribuye con alrededor del 1.5 por ciento de las emisiones mundiales de Gases Efecto Invernadero, constituyendo un área de oportunidad tanto para las empresas como para los distintos órdenes de gobierno en el entendido de que es factible implementar energías renovables considerando que, entre 1998 y 2008, la producción interna de energía creció a una tasa de 2.8 por ciento, siendo que México podría responder a la creciente demanda energética con producciones más sustentables que no dependan en su mayoría de combustibles fósiles.
Si bien toda la sociedad requiere, ineludiblemente, producir y consumir la energía para sus procesos productivos, es importante considerar que los patrones de producción y consumo de energía tienen una alta incidencia en las transformaciones del medio ambiente, en específico en el cambio climático mundial por la excesiva concentración en la atmósfera de Gases Efecto Invernadero; por lo que es un hecho real que las actuales fuentes energéticas de mayor impacto al ambiente y el equilibrio ecológico son el carbón mineral y los hidrocarburos los cuales afectan principalmente a los cuerpos de agua, suelos y vida silvestre, así como a la salud humana.
No obstante lo complejo del problema ocasionado por el uso irracional de los recursos naturales para la generación de energías (principalmente las provenientes de combustibles fósiles), es necesario diseñar un marco normativo encaminado a complementar y/o favorecer con mecanismos de índole económica que promuevan de manera voluntaria y espontánea, una gestión ambiental congruente con los objetivos nacionales y aquellos internacionales en donde nuestro país ha adquirido compromisos, en aras de garantizar la sustentabilidad de las cuencas atmosféricas y la producción de energías menos dañinas sin afectar en demasía los procesos de producción de las cadenas productivas.
Es por ello que consideramos que los instrumentos económicos como están actualmente contemplados por sus características y naturaleza no son suficientes para suponer que se pueden dar los elementos para llevar a cabo las acciones de mitigación de gases efecto invernadero, tal y como lo abordamos en la presente iniciativa.
Por consiguiente, e independientemente de que los actuales instrumentos económicos dentro de su naturaleza normativa y administrativa, sean de carácter fiscal, financiero o de mercado para revertir las externalidades ambientales que se desarrollan por las actividades económicas, nos es indispensable adicionar una Sección X del Capítulo IV a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, a efecto de propiciar acciones tendientes para reducir las emisiones de Gases Efecto Invernadero y en términos de los tratados internacionales en los que México sea parte, lo anterior a través de la instrumentación de incentivos que promocionen la implementación de proyectos y tecnología que contribuyan a la mitigación del cambio climático.
Argumentación
Según la “Estrategia Nacional de Energía” -documento emitido por Secretaría de Energía en febrero de 2010-, la matriz energética del país está concentrada en fuentes fósiles con una participación muy significativa del gas natural. Tan sólo en el año 2008, las fuentes fósiles representaron 91 por ciento de la producción total de energía primaria y 89 por ciento de la oferta interna bruta de energía, principalmente el petróleo (62 por ciento) y el gas natural (27 por ciento).
Asimismo, el documento señala que la participación de fuentes limpias, incluyendo grandes hirdroeléctricas, nuclear y renovables, siguen siendo reducidas: sólo el 5 por ciento de la producción total de energía primaria y, 7 por ciento de la oferta interna bruta de energía en 2008, son energías limpias. Véase para fines gráficos el siguiente cuadro:
Por otro lado, dentro de los temas abordados en la Estrategia Nacional de Energía, se destaca el concerniente a la “Sustentabilidad Ambiental”, en donde se asume como prioridades - para evaluarse en el año 2024- los siguientes objetivos y líneas de acción:
1) El aprovechamiento del gas natural en un 99.4 por ciento; 2) La capacidad de generación eléctrica con tecnologías limpias en un 35 por ciento; y 3) El ahorro en el consumo final de energía en un 280 TWh, lo que representa una disminución de un punto porcentual en la tasa de crecimiento anual.
Lo anterior, señala el documento, deberán complementarse con acciones e instrumentos concretos como el “Programa Especial para el Aprovechamiento de las Energías Renovables” (publicado por el Gobierno Federal en agosto de 2009), en el cual se estableció que para el año 2012, la capacidad instalada con renovables alcance el 7.6 por ciento, sin contar los proyectos hidroeléctricos con capacidad mayor a 30 MW.
No obstante el diagnóstico planteado por la Estrategia Nacional de Energía , existen barreras importantes que han limitado el desarrollo de tecnologías renovables, entre las que se destacan las siguientes:
Que las inversiones de capital iniciales son elevadas y requieren de largos periodos para generar retornos, aunque se espera que disminuyan en un futuro, como lo han hecho históricamente;
• Que las tecnologías renovables deben estar ubicadas donde está el recurso natural (eólico, solar, hídrico, geotérmico, biomasa) y, en algunos casos, esto ocurre en zonas alejadas de la red, por lo que requieren de ampliaciones de la capacidad de transmisión;
• Que la falta de internalización de las ventajas que ofrecen estas tecnologías a la salud, el medio ambiente y la seguridad energética, y falta de información sobre los mecanismos de apoyo y financiamiento;
• Que la intermitencia de algunos recursos renovables requiere de capacidad de generación de respaldo, y
• Que los esquemas utilizados para su promoción no cuentan con los incentivos que se ofrecen en otros países, por lo que resulta difícil atraer la inversión, tanto pública como privada, salvo en aquellos lugares, como el Istmo de Tehuantepec, donde las condiciones son particularmente favorables.
Como podemos observar, la Estrategia Nacional de Energía describe un diagnostico preocupante respecto el uso marginal de energías renovables siendo que estas son las más benevolentes para con nuestros recursos naturales, los ecosistemas, la biodiversidad y calidad de vida humana y, por ende, el uso irracional de energías de origen fósil son el factor responsable del cambio climático que hoy en día preocupa a gran parte de la comunidad internacional. Además de que entre las barreras que limitan el desarrollo y uso de tecnologías renovables, se encuentran las de carácter económico-financiero, entendidos éstos como incentivos y apoyos para quienes estén dispuestos a prevenir y mitigar las afectaciones al medio ambiente y el cambio climático.
Marco Normativo Vigente
En enero de 1988 cuando se publicó la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), se dio el punto de arranque para iniciar una nueva etapa dentro de la relación con la naturaleza, México entró en ese entonces a un proceso que aún en nuestros días continúa.
Dentro de la primera lectura del texto original, un sinnúmero de innovaciones y figuras se presentaron en el escenario jurídico nacional, pareciendo que por virtud de lo novedoso no tendría que ser necesaria adecuación alguna. Con el transcurso del tiempo, antes de haber cumplido diez años, la LGEEPA tuvo que verse modificada sustancialmente, lo cual se dio en diciembre de 1996 con la publicación del decreto que modificó en más de un 85% el ordenamiento que había permanecido en vigor prácticamente 8 años. En este orden de ideas se incluyeron cambios dentro del capítulo IV, respecto a los Instrumentos de Política Ambiental, tales como los Económicos, los Financieros, los de Autorregulación y el de Auditorías Ambientales, con lo que se pretendía fomentar la Gestión Ambiental sustentándose con conceptos desarrollados en los “Principios de Río de 1992”.
Hasta ese entonces y de hecho hasta hoy en día, la aplicación de la Legislación Ambiental prácticamente encuentra su sustento en el sistema de comando-control a través de permisos, autorizaciones, inspecciones, sanciones, impidiendo que exista una interacción propositiva del particular para la prevención y control de la contaminación ambiental.
En términos generales y en virtud del objeto de muestra iniciativa, la LGEEPA infiere que la Federación deberá promover el aprovechamiento del potencial energético y sustentable que tiene el país en virtud de lo establecido el Capítulo II, artículo 5, fracciones XII y XIII, al señalar, respectivamente, lo siguiente:
“La regulación de la contaminación de la atmósfera, proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, así como la prevención y el control en zonas o en caso de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal”; y “el fomento de la aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan las emisiones y descargas contaminantes provenientes de cualquier tipo de fuente en coordinación con las autoridades..., así como el establecimiento de disposiciones que deberán observarse para el aprovechamiento sustentable de los energéticos.”
Por su parte, la promoción de nuevas tecnologías esta instrumentada en la Sección de Instrumentos Económicos en el artículo 21, fracción I, que a letra dice:
“Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de protección ambiental y desarrollo sustentable”.
Respecto a los instrumentos económicos, el artículo 22 establece que:
“...Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental...”; y, el artículo 22 Bis, fracción I, marca que “Se considerarán prioritarias, para efectos del otorgamiento de los estímulos fiscales....” “La incorporación o utilización de mecanismos o tecnología que tengan por objeto evitar, reducir o controlar la contaminación...” y, la fracción II señala “la utilización de fuentes de energía menos contaminantes”.
Sin embargo, la instrumentación de los estímulos fiscales no es clara, ya que en el Título Cuarto, referente a la Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, artículo 116, señala que:
“Para el otorgamiento de estímulos fiscales, las autoridades competentes considerarán a quienes:
I. Adquieran, instalen u operen equipo para el control de emisiones contaminantes a la atmósfera; y, II... de tratamiento de emisiones que contaminen la atmósfera”.
Como podemos ver, lo anterior no brinda una seguridad jurídica para el particular que en un momento dado determinara realizar una planeación de inversión que tenga como propósito reducir sus emisiones de manera considerable o que fuera energéticamente más eficiente. En este mismo sentido el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, tampoco instrumenta de manera adecuada los incentivos al empleo de mejores tecnologías, lo anterior se advierte como ejemplo en el Artículo 7, fracción IX, al señalar al respecto lo siguiente:
“Fomentar y promover ante las autoridades competentes el uso de métodos, procedimientos, partes, componentes y equipos que reduzcan la generación de contaminantes a la atmósfera”; asimismo, la fracción XVI señala: “Dictaminar sobre el otorgamiento de estímulos fiscales en los casos previstos por el artículo 12 del Reglamento”.
Sin embargo, el citado artículo 12 sólo establece que es prioritario el otorgamiento de estímulos fiscales y que las autoridades consideraran “a quienes adquieran, instalen y operen equipos para el control de emisiones de contaminantes a la atmósfera”. Siendo posteriormente omiso dicho reglamento en la manera de cómo se llevará a cabo.
Adicionalmente, no existe un eficaz marco vinculante que permita la implementación de incentivos con la Ley del Impuesto sobre la Renta, ya que el artículo 29 del Capítulo “de Deducciones”, señala que los contribuyentes podrán efectuar deducir (fracción IV) “las inversiones”, que acorde con el artículo 38 de la misma ley son “... los activos fijos, los gastos y cargos diferidos y las erogaciones realizadas en periodos preoperativos”, de lo anterior puede apreciarse que no existe dentro de la inversión las mejoras que contribuyan al cuidado del medio ambiente. Sin embargo, el Título VII de la citada Ley, establece como Estímulos Fiscales (artículo 219) la “Investigación y Tecnología”, y señala que se les aplicará un crédito fiscal equivalente al 30 por ciento de los gastos realizados al desarrollo de tecnología y estos sólo pueden entenderse como los gastos destinados al desarrollo de proyectos propios relacionados con su producción o avance tecnológico.
De lo anterior se desprende que hasta la fecha, no existe una política integral encaminada a la promoción de inversión en proyectos y tecnología que ayuden a mejorar los procesos productivos de los agentes económicos (principalmente de las empresas), que contribuyan al mejoramiento de la cuencas atmosféricas, asegurando un desarrollo sostenido del lugar y contribuyendo a evitar los efectos del cambio climático.
Últimos cambios a la ley marco (LGEEPA) en materia de Cambio Climático
En el mes de julio del año 2007, fue presentada una iniciativa promovida por los entonces diputados María del Carmen Pinete Vargas, Emilio Gamboa Patrón y Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez, cuya premisa era la de reformar y adicionar ciertas disposiciones a los artículos 3°, 5° y 15 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), en materia de cambio climático, en función de las siguientes propuestas:
1. Adicionar en el artículo 3o. una definición de cambio climático;
2. Facultar a la federación para implantar y difundir acciones y medidas preventivas ante los efectos provocados por el cambio climático; y
3. Establecer como principio para la formulación de la política ambiental el otorgamiento de incentivos a quienes propicien o lleven a cabo acciones que prevengan los efectos del cambio climático.
De acuerdo con el conducente proceso legislativo, en sesión celebrada por la Cámara de Diputados el 7 de octubre de 2008, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales presentó ante el pleno de la Cámara, el dictamen de la iniciativa siendo aprobado en la misma sesión, para luego remitir la minuta al Senado de la República.
Una vez analizada y discutida dicha minuta por las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda del Senado, para efectos del dictamen correspondiente, el 6 de diciembre de 2011, fue presentado y aprobado el dictamen con ciertas modificaciones, devolviéndose la minuta a la Cámara de Diputados.
No fue sino hasta el pasado 13 de marzo de 2012, cuando la Cámara de Diputados aprobó la minuta con proyecto de decreto enviado por su colegisladora, a efecto de reformar sólo la fracción IV del artículo 15 de la ley ambiental marco, acotándose la reforma a establecer como uno de los principios que el Ejecutivo federal deberá observar en la formulación y conducción de la política ambiental, el establecimiento de incentivos a quien promueva o realice acciones que ayuden a mitigar los efectos del cambio climático.
Cabe precisar que sobre las consideraciones hechas por el Senado de la República de dejar sin efecto las demás propuestas de reformas y adiciones (artículo 3° y 5°) contenidas en la iniciativa original y en la minuta enviada en su momento por la Cámara de origen, se destacan las relativas a que en fechas anteriores, y asumiendo los avances y evolución del régimen internacional en materia de cambio climático, así como del interés que ha manifestado el Poder Legislativo en el tema, ya se habían aprobado las modificaciones pertinentes en la ley marco, tal y como se demuestra con la reforma aprobada el día 14 de diciembre de 2010, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 2011, que establece entre otras, la adición a la fracción V Bis del artículo 3°. de la LGEEPA, que establece un concepto de cambio climático.
Asimismo, se propuso facultar a la federación para implantar y difundir acciones y medidas de prevención que mitiguen los efectos del cambio climático, por lo que en consecuencia, la adición de la fracción XVII al artículo 5 había quedado sin materia.
Para fines de robustecer nuestra exposición de motivos, nos es oportuno citar el contenido esencial del dictamen emitido por la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales en relación a la reforma del pasado 13 de marzo del presente año, que a la letra dice:
“El cambio climático es inducido por las emisiones de gases de efecto invernadero y se perfila con la pérdida de la biodiversidad y la degradación de ecosistemas y de sus servicios ambientales como el problema ambiental más trascendente del siglo XXI y uno de los mayores desafíos globales que enfrenta la humanidad.
Por sus efectos adversos previsibles, el cambio climático trasciende la esfera de lo ambiental y representa una amenaza creciente para muchos procesos de desarrollo. Por su globalidad, requiere de un enfoque multilateral, pues ningún país puede hacerle frente aisladamente. Por su dimensión temporal, impone la necesidad de planear a largo plazo y actuar de inmediato. (Referencia incorporada en el dictamen haciendo alusión a la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2007. Estrategia Nacional de Cambio Climático, páginas 20-21.)
A partir de estas premisas, la mayoría de los estados han iniciado acciones para atender este problema de seguridad estratégica nacional y mundial. En el mismo sentido, el Congreso de la Unión ha aprobado diversas iniciativas para incorporar transversalmente disposiciones en nuestro sistema jurídico, que promuevan y faciliten la implantación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático.
Sin duda, la participación de todos los sectores de la sociedad es fundamental para hacer frente a los efectos adversos de dicho fenómeno, en consecuencia que las autoridades de los tres niveles de gobierno establezcan incentivos es una medida acertada y congruente con las reformas ya publicadas en el Diario Oficial de la Federación.” 1
Consideraciones respecto a la nueva Ley General de Cambio Climático.
Por otro lado, cabe destacar que el 6 de diciembre de 2011, el Senado de la República aprobó la Ley General de Cambio Climático, cuya finalidad es reducir la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales del país, ante el reto que impone el calentamiento global. El nuevo ordenamiento jurídico regula las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, principalmente los derivados por la combustión de energías fósiles.
Dispone que los tres órdenes de gobierno concurrirán para aplicar políticas de protección, preservación y restauración del equilibrio ecológico. Además de que crea, atinadamente, el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, e instituye un fondo para el cambio climático y el Registro Nacional de Emisiones.
En efecto, la Ley General de Cambio Climático, que ha sido remitida a través de minuta a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, establece las bases para fortalecer un marco regulatorio y de política pública que permita a México emprender el camino hacia un desarrollo sustentable y bajo en emisiones, al que deberán dirigirse todos los actores institucionales, social y privados así como los diversos agentes económicos para hacer frente a uno de los más grandes retos de la humanidad.
Reconocemos hasta el momento la labor que el Poder Legislativo ha realizado en la elaboración de esta Ley General que, una vez aprobada, requerirá un trabajo conjunto en crear la normatividad apropiada, pero que sin duda permitirá destinar recursos y asegurar la coordinación para la protección de poblaciones y ecosistemas vulnerables y catalizar las oportunidades que representan inversiones estratégicas en los diversos sectores implicados.
Entre lo que promueve la citada Ley, entre otras cosas, se destaca lo siguiente:
a) El tránsito hacia una economía competitiva de bajas emisiones en carbono;
b) La regulación de emisiones y compuestos de efecto invernadero; c) La concurrencia entre la federación, las entidades federativas y los municipios; d) La regulación de las acciones de mitigación y la adaptación; e)El fomento a la educación, la investigación, el desarrollo y la transferencia de tecnología; f) Los mecanismos para la integración de la perspectiva de equidad de género y la inclusión de la sociedad civil, el sector privado, la academia, los jóvenes y las comunidades indígenas en el proceso de toma de decisiones; g) El diseño y promoción de instrumentos económicos, fiscales y financieros;
h) La elaboración de previsiones presupuestales para la adaptación y mitigación con el fin de reducir la vulnerabilidad del país;
i) La formulación de una política en materia de cambio climático en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, los programas estatales y con otras leyes aplicables; y
j) Mecanismos de evaluación y seguimiento en la implementación de dicha Ley.
Además de que esta Ley, permitirá a México generar energía renovable más aún cuando se estima que las inversiones en energía renovable en el mundo -excluyendo hidroeléctricas- han alcanzado una cifra récord de 21 mil millones de dólares, 32 por ciento más que el año anterior y 540 por ciento más que en 2004, por lo que México, si no camina a este paso, estará perdiendo una gran oportunidad de crecimiento verde.
Según especialistas en el tema de cambio climático, estiman que si México invirtiera de manera temprana tan sólo el 0.7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) podría evitar que la inacción le cueste al país el 6.22 por ciento o más de su PIB.
En consecuencia, para que México pueda aprovechar las oportunidades que presentan las fuentes renovables de energía y otras formas de mitigación de gases de efecto invernadero costo-efectivas, debe tener una política de Estado, que es lo que busca la Ley referida.
Lo anterior sin dejar pasar por alto que México ha asumido responsabilidades y compromisos ante la comunidad internacional de cambio climático y está obligado a cumplirlos. Para lo cual se requiere que en el ámbito nacional exista un marco regulatorio adecuado que le permita alcanzar los compromisos asumidos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 30 por ciento para 2020 y en 50 por ciento para 2050.
No obstante las ventajas y virtudes de la Ley en comento, creemos que es insuficiente con respecto a los incentivos económicos necesarios para hacer conciencia social sobre la importancia de la corresponsabilidad para diseñar y operar acciones tendientes a la mitigación del cambio climático principalmente por la emisión de Gases de Efecto Invernadero , por lo que acciones como la inversión tecnológica de parte de los sectores involucrados en las actividades productivas altamente contaminantes, deberán ser promovidas e impulsadas desde la norma jurídica y ejecutadas por políticas públicas de los respectivos gobiernos, lo anterior como resultado de un incentivo más a la gestión ambiental.
Si bien la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente de 1988, ha sido insuficiente para dirigir acciones de política pública en materia ambiental para afianzar nuevas medidas que impliquen metas cualitativas con resultados medibles, eliminando distorsiones y buscando la instrumentación de reformas en los mercados de energía, la promoción de la eficiencia energética, de fuentes renovables y la investigación y el desarrollo no deben de ser exclusivamente propósitos de una sola Ley, al contrario, deben ser previstos y provistos por la norma ya sea de una especial o general.
Por lo anterior, resulta claro y económicamente poco factible el establecer políticas de reducción o límites a las emisiones que resulten en costos netos para el país y para el sector productivo nacional, lo cual sería inadmisible para la etapa en la que nos encontramos, evidentemente a menos que los costos de las referidas políticas de reducción o límites, sean compensados por otras vías como los incentivos económicos.
Y es que el área de oportunidad que se presenta, está en poder desarrollar instrumentos que permitan favorecer los esquemas de reducción de los GEI y al mismo tiempo, incentivar tanto económica como financieramente hablando, las actividades que de manera específica las entidades públicas y privadas puedan desarrollar, considerando que desde la promulgación de la Ley General de 1988, todos los instrumentos han sido rígidos, inflexibles e incapaces de promover una gestión ambiental acorde con la realidad en la que se encuentra el país.
Cabe precisar que el texto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente de 1988, sólo hace referencia a diversos instrumentos de política ambiental, que si bien son de gran trascendencia ambiental, política, económica y social para México, también es cierto que no cubren todas las expectativas y campos que debería ser; no obstante que la Ley General de Cambio Climático posee en su contenido un conjunto de aspectos y propósitos que la LGEEPA no considera ni mucho menos regula, pero que, siendo que aquélla aun no es vigente, es conveniente, por técnica legislativa y de interés social, el poder apuntalar el cuerpo dispositivo del ordenamiento vigente, en este caso a la ley marco en materia ambiental, tal y como lo pretende el presente proyecto de decreto.
Conclusión
En virtud de lo anteriormente expuesto, consideramos que no se pueden soslayar las sinergias y los esfuerzos encaminados para aprovechar, a tiempo, las oportunidades para incidir de manera integral y eficaz, primero, de una transición energética basada básicamente de fuentes no renovables a renovables y, segundo, a la implementación de insumos normativos, económicos y tecnológicos que den pauta a los gobiernos y a los sectores social y privado a garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural y la biodiversidad de nuestro país sin perjudicar severamente los diversos procesos de producción. Para ello, se requieren de esquemas que incentiven realmente la participación de los sectores más beneficiados con esta transición en la materia más aun cuando el cambio climático como fenómeno mundial, amenaza las presentes y las futuras generaciones.
Si bien es de notarse el interés del Legislativo por realizar las reformas conducentes respecto a fijar, mediante mandato de ley, los principios que deberán regir la política ambiental respecto al establecimiento de incentivos en favor de quien promueva o realice acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, estos avances a la ley marco (LGEEPA), requieren a todas luces de un apartado especial (en la misma ley) para asentar los lineamientos más elementales para poder implementar el espíritu de la reforma, y no dejárselo por descuido legislativo, a la observancia y regulación de las disposiciones reglamentarias por la vía administrativa.
Contenido de la propuesta
La propuesta que anima a quienes suscribimos la presente iniciativa con proyecto de decreto, trata de adicionar la Sección X del Capítulo IV de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, para establecer medidas que propicien acciones concretas y tendientes a reducir las emisiones de GEI y en términos de los tratados internacionales en los que México sea parte, lo anterior a través de la instrumentación de incentivos que promocionen la implementación de proyectos y tecnologías que contribuyan a la mitigación del cambio climático de manera corresponsable.
Fundamentación
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo dispuesto en el artículo 77, numeral 1, y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto por el que se adiciona una sección x, denominada “Acción Climática”, mitigación de emisiones de gases efecto invernadero; asimismo, los artículos 43 Bis, 43 Bis 1, 43 Bis 2, 43 Bis 3, 43 Bis 4 y 43 Bis 5, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único: Se adiciona una sección X, denominada “Acción Climática”, Mitigación de Emisiones de Gases Efecto Invernadero, asimismo, los artículos 43 Bis, 43 Bis 1, 43 Bis 2, 43 Bis 3, 43 Bis 4 y 43 Bis 5, para quedar como sigue:
Sección X
Acción Climática Mitigación de Emisiones de Gases Efecto Invernadero
Artículo 43 Bis. Los generadores de gases de efecto invernadero, en términos de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, podrán llevar a cabo las acciones que mejor consideren a efecto de reducir su generación y en consecuencia mitigar los efectos que dichas emisiones sobre el ambiente.
Artículo 43 Bis 1. A efecto de poder llevar a cabo las acciones tendientes a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, el responsable de la generación de las mismas podrá llevar a cabo las acciones voluntarias que sean congruentes con programas que haya tenido eficacia y eficiencia energética reconocida por cualquier organismo debidamente autorizado para ello.
Artículo 43 Bis 2. El Gobierno Federal, los gobiernos de las Entidades Federativas, los gobiernos Municipales y el Gobierno del Distrito Federal podrán llevar a cabo los programas y acciones tendientes a la reducción de los gases de efecto invernadero; de igual forma, los organismos descentralizados y las empresas paraestatales podrán desarrollar los programas tendientes a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para lo cual, atendiendo a su estructura y organización, estarán en la posibilidad de comercializar los certificados que pudieran ser obtenidos en donde se haga constar la reducción correspondiente.
Artículo 43 Bis 3. Los generadores de gases de efecto invernadero que opten por esquemas de reducción en los que puedan recibir donaciones, aportaciones y en general cualquier tipo de apoyo financiero para la consecución del objetivo de reducción, deberán registrar sus proyectos ante el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático; de igual manera, se podrán llevar a cabo las acciones que mejor se consideren a efecto de canalizar los esfuerzos que se realicen para la reducción de los gases efecto invernadero para la generación de energía para su consumo, previa la obtención de las autorizaciones que sobre el particular deban obtenerse tanto de la Secretaria de Energía, la Comisión Reguladora de Energía, la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales y las autoridades estatales y municipales correspondientes.
Artículo 43 Bis 4. La Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales llevará a cabo de manea coordinada con la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y la Secretaria de Energía, en el ámbito de sus respectivas competencias, los proyectos y programas tendientes a incentivar fiscal y financieramente aquellos generadores que se involucren en proyectos de reducción de gases de efecto invernadero.
Artículo 48 Bis 5. Para los efectos de la presente Sección, serán reconocidos todos los programas en materia de cambio climático que se desprendan de convenciones o tratados internacionales en los cuales México suscriba y reconozca como parte integrante de los mismos y los con efectos vinculantes para su legislación interna.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Nota
1 Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3470-III, martes 13 de marzo de 2012
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma el artículo 4o., párrafo quinto; y adiciona el 25, párrafos séptimo, octavo y noveno, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha, del Grupo Parlamentario del PRI, y recibida en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Problemática
La dinámica que a últimas fechas ha adquirido la práctica legal ambiental en México así como, la saturación de asuntos que tiene la autoridad ambiental primordialmente en el ámbito federal, nos han llevado a retomar la antigua propuesta de la necesidad que implica contar con tribunales especializados en materia ambiental en el país a efecto de que exista una correcta, imparcial y, en la medida de lo posible, expedita impartición de justicia en la materia.
La exposición de motivos de la presente iniciativa no solamente sugiere y fundamenta la necesidad de contar con una instancia judicial o administrativa especializada, que pueda dar solución a los conflictos ambientales que se presentan de manera recurrente; la idea se complementa con la concepción de dotar a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) de personalidad jurídica y patrimonio propios, esto es, crear un organismo descentralizado que, actuando de forma independiente a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, pueda cumplir con funciones inherentes a su finalidad (vigilar y evaluar el cumplimiento de la normatividad ambiental; recibir, investigar y atender denuncias por incumplimiento de las disposiciones jurídicas ambientales que resulten aplicables, investigar las infracciones a la legislación aplicable, entre otras), sin que ante ella se substancien y resuelvan a su vez los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones.
La idea que se plantea en el presente documento se vincula a la creación de mayor transparencia en la aplicación de la justicia ambiental, en donde una Procuraduría se asimile como parte de un procedimiento solamente en fase de investigación, vigilancia y consignación, en vez de ser “juez y parte”. No obstante, la creación de tribunales en materia ambiental requerirá de un ejercicio de conformación de un cuerpo de profesionales en materia legal ambiental auxiliados estos, por peritos y técnicos que, invariablemente serán necesarios en el desahogo de procedimientos.
Argumentación
1. Antecedentes
El texto original de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en el año de 1988, contenía una serie de planteamientos relacionados con la substanciación del recurso administrativo en que se manejaba la existencia de un Recurso de Inconformidad; dicho recurso fue reformado en adecuación al marco normativo creado por la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (“LFPA”) 1 –el 1 de junio de 1995–, quedando instituido el recurso de revisión, que prevé la siguiente peculiaridad:
Artículo 176. Las resoluciones definitivas en los procedimientos administrativos con motivo de la aplicación de esta Ley, sus Reglamentos y disposiciones que de ella emanen, podrán ser impugnados mediante el Recurso de Revisión (...) o ante las instancias jurisdiccionales competentes”.
En esta tesitura, la LGEEPA, en congruencia con el artículo 83 de LFPA, prevé la posibilidad de acudir a las vías jurisdiccionales correspondientes, esto es, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), lo anterior de conformidad con la reforma a la Ley Orgánica de dicho Tribunal de fecha 31 de diciembre de 2000, por la cual se adhirió, en ese entonces, la fracción XIII del artículo 11, misma que otorgaba competencia (a dicho Tribunal) cuando los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas, que pusieran fin a un procedimiento administrativo, puedan interponer el juicio de nulidad ante dicha jurisdicción 2 .
Al parecer, dicho otorgamiento de competencias podría resolver el hecho de que, mediante el Recurso de Revisión, las autoridades ambientales actuén como jueces y partes en la aplicación de la justicia ambiental; no obstante la realidad es otra ya que, en la práctica procesal, en muchas ocasiones nos encontramos, primordialmente, ante dos peculiaridades, a saber: (I) en las contestaciones a las demandas presentadas ante el tribunal en cita, la Profepa invoca, invariablemente, la causal de improcedencia, atendiendo al refutable hecho de no haberse agotado el Recurso de Revisión previsto en la LGEEPA dado que, bajo dicha concepción, las reformas de 1996 adecuaron la Ley al Marco de la LFPA y por ende prevalece el medio de defensa ahí previsto, mismo que deberá ser agotado antes de acudir a la instancia contenciosa y (II) en materia del Recurso de Revisión previsto por la Ley de Aguas Nacionales (LAN), se llega al absurdo de que algunas Salas del Tribunal declaren como improcedentes los juicios planteados, atendiendo al hecho de que no se agotó el medio de impugnación previsto por el artículo 124 de la ley en análisis, puesto que la redacción de dicho ordenamiento, no prevé la posibilidad de acudir ante una instancia jurisdiccional112.
2. Marco legal vigente
Actualmente la LGEEPA establece un procedimiento para la vigilancia e imposición de sanciones, mismo que se encuentra regulado por el Título Sexto, capítulo II de dicho ordenamiento. Específicamente los artículos 164 y 167, prevén las formalidades bajo las que deberá llevarse a cabo la visita de inspección, así como los términos en los que deberá substanciarse el procedimiento administrativo. Aunado a lo anterior, cuando el posible infractor es encontrado responsable de la comisión de alguna actividad, contraria a los cuerpos normativos que resulten aplicables, en términos de la LGEEPA, se otorga al infractor la posibilidad de combatir la resolución emitida por la Profepa, ante el superior jerárquico de aquel que emitió la resolución definitiva al procediendo administrativo (artículo 176), mediante el recurso de revisión, el cual obvia señalarlo, se tramita ante la misma autoridad.
3. Consideraciones respecto de la problemática actual
En desahogo de la problemática que representa el estatus quo en la impartición de la justicia ambiental, a continuación nos permitiremos enarbolar una serie de consideraciones respecto de la estructura institucional de la Semarnat , su vinculación con la Profepa , las fallas existentes en la sustanciación y resolución de procedimientos administrativos de imposición de sanciones y, finalmente, las fallas existentes en la parte de revisión de legalidad que implica el TFJFA.
3.1. Inconsistencias en la estructura procesal
La problemática en cuanto a una adecuada impartición de justicia ambiental versa respecto de la correcta aplicación de la ley, así como el esquema previsto para tales actividades tanto a nivel institucional como en la fase oficiosa y contenciosa.
En el nivel institucional resulta poco práctico el hecho de que la Profepa actúe bajo el andamiaje de la Semarnat dado que, al dictar ésta la política ambiental mexicana, en casos específicos, aquella responderá a factores políticos sin una independencia. Amén de lo anterior, en el ámbito oficioso, la secretaría actúa como juez y parte pues a través de su órgano ejecutor pretende sancionar y resolver los asuntos planteados. Así se rompe con una concepción estructural del procedimiento en la que existe la dualidad fundamental entre quien otorga y decide, esto es las partes por un lado y el órgano jurisdiccional por otro 3 . En el ámbito contencioso la situación difiere ya que efectivamente el órgano jurisdiccional escucha las pretensiones y excepciones de las partes involucradas, sin embargo la estructura podría resultar estéril dado que, por su naturaleza el TFJFA es un órgano jurisdiccional dotado de plena autonomía, encargado de impartir justicia administrativa resolviendo las controversias ente la administración federal y los particulares, es decir, se trata de un órgano revisor de la legalidad de los actos del Poder Ejecutivo federal, por lo que sus alcances en la materia en cuestión, no solamente podrían estar limitados, sino inclusive ser nulos.
Creemos que la trascendencia de la anterior afirmación se centra en el hecho de que los alcances de la resolución que se emita, pueden declarar la nulidad lisa y llana de un acto o bien, una para efectos que suponen la inexistencia de un acto o la instrucción de fundar y motivar nuevamente una resolución, sin resolver los fondos de los asuntos planteados. En esta línea argumentativa las resoluciones que, en materia ambiental, emite este tribunal no pueden otorgar una directriz a la autoridad ambiental en la realización de una actividad en específico o bien, meramente se concretan a resarcir los errores en los que pudo haber incurrido la autoridad ambiental a efecto de que convaliden su actuar en perjuicio de los gobernados, ya que la autoridad tendrá una nueva oportunidad de emitir el acto ya declarado nulo, generándole incertidumbre jurídica, hasta el absurdo de que este círculo procesal se repita indefinidamente.
3.2. Incumplimiento de las finalidades del procedimiento
Prima facie, las finalidades del procedimiento en materia ambiental, bajo la concepción actual, no representan una solución definitiva a las controversias presentadas en la materia. A diferencia de los procedimientos civiles, en que sí existe una estructura perfectamente bien delimitada para la solución de controversias (juez, demandante, demandado, así como instancias procesales), en materia ambiental, la autoridad que lleva a cabo la investigación de las posibles omisiones, infracciones o actos u omisiones que constituyen infracciones, impone medidas preventivas o de urgente aplicación, sustancia el procedimiento e inclusive (el superior jerárquico) resuelve el Recurso de Revisión, si es que el mismo se agota.
La materia ambiental en donde inclusive, el bien jurídico tutelado es distinto porque este entra en la categoría de bien común por no poder ser sustraído sin afectar a la colectividad, requerirá de un tratamiento distinto, inclusive para la solución de controversias ante juzgados especializados en la materia.
El procedimiento actual comprende hasta cuatro instancias que incluyen: (I) el procedimiento administrativo de imposición de sanciones, (II) el recurso de revisión, (III) el juicio de nulidad y, en su caso, (IV) el juicio de amparo y/o el Recurso de Revisión interpuesto por la autoridad. Amén de lo anterior, las cargas de trabajo hacen que los procedimientos sean extenuantes y costosos, donde la protección de los elementos naturales afectados no encuentra una vía de resarcimiento y/o de control de los impactos puesto que las medias correctivas y de urgente aplicación, en la mayoría de las ocasiones no son cumplimentadas por los particulares, ni verificadas por la autoridad.
La estructura que en subsecuentes párrafos será desarrollada, pretende subsanar estas deficiencias en pro de una adecuada impartición de justicia ambiental y en beneficio de los elementos naturales que interactúan.
3.3. Casos de ineficacia del sistema de impartición de justicia ambiental
Como se ha venido señalando, la mayor problemática que enfrenta la práctica legal ambiental, se materializa al momento en que habrá de acudirse a hacer valer derechos frente a las instancias oficiosas y/o contenciosas. Si bien es cierto existen términos señalados para la actuación de las partes (autoridad y demandado) lo cierto es que éstos, solamente aplican para el gobernado sin que exista, en la concepción de las instancias ambientales, una reciprocidad equitativa. Dicha circunstancia alarga la resolución de los procedimientos, circunstancias que no varían mucho ante el TFJFA quien, al conocer de varias materias en el ámbito administrativo, resuelve de conformidad a los tiempos que marquen los expedientes en que tiene que intervenirse.
En el caso concreto, una vez iniciado el Procedimiento Administrativo, al gobernado se le otorga un periodo de hasta quince días para hacer excepciones y ofrecer las pruebas, transcurrido el plazo, según lo establece la LGEEPA, la autoridad cuenta con un término de entre tres y quince días para desahogar las pruebas ofrecidas y admitidas, y poder llamar, dentro de los tres días hábiles siguientes al desahogo de alegatos (interpretaciones de los artículos 167 de la LGEEPA y 51 de la LFPA ) 4 .
Según lo refiere la misma LGEEPA en su artículo 168, recibidos los alegatos o transcurrido el término para su presentación, se procederá dentro de los veinte días siguientes a dictar por escrito la resolución. Como podrá inferirse, los términos no se cumplen y los procedimientos que, debiendo atender a los principios que rigen al procedimiento administrativo (celeridad, eficacia y economía), sufren rezagos en cuanto a su tramitación, en gran medida dado que la encargada de sustanciar y resolver el procedimiento (la Profepa), tiene que atender a una serie de actividades, y no solamente a la de procuración e impartición de justicia ambiental.
Ahora bien, el anterior es un caso regulado, situación que no ocurre al momento de aplicar la Ley de Aguas Nacionales (LAN), en donde no existen términos definidos, salvo para el caso de dar contestación al inicio de Procedimiento Administrativo, así como para la interposición del Recurso de Revisión. En este caso en específico, en una multiplicidad de casos, la Comisión Nacional del Agua (CNA) utiliza a su conveniencia la LFPA, creando una suerte de inseguridad e incertidumbre jurídica. Esto es, reconoce su validez para fundamentar actos, pero no así para los términos procesales ahí marcados, ni para abrir la instancia del TFJFA, arguyendo a la obligatoriedad de agotar el antecitado artículo 124 de la LAN 5 .
El rezago en las actuaciones de la Profepa y, en su caso, de la CNA 6 al momento de emitir sus resoluciones administrativas hacen que, al llegar al TFJFA, pueda invocarse la figura de la caducidad prevista por la el artículo 60 de la LFPA, lo que conlleva a dictar la nulidad lisa y llana del Acto Administrativo intentado. En este rubro, es preciso señalar que, en casos específicos y reales de emergencia ambiental, la restauración y/o la reparación del daño ambiental, podría no cumplirse dado que las actuaciones de la autoridad, como consecuencia de este tipo de nulidad, nunca surgieron a la vida jurídica.
En esta tesitura, consideramos que la procuración e impartición de justicia en materia ambiental requiere de una verdadera transformación, así como una adecuación a las situaciones actuales y a los tiempos procesales contenidos en la legislación ambiental y de procedimiento. En este marco reside la importancia de contar con instituciones autónomas que resuelvan los conflictos en la materia.
4. Conclusiones
• La justicia ambiental es de difícil impartición dado que no existe una estructura real de procedimiento que lleve a la identificación de las partes. En otras palabras, la autoridad actúa como elaboradora de la política ambiental, investiga y sanciona, al tiempo de que tramita y resuelve los procedimientos administrativos; es decir, se transforma en un juez y parte del procedimiento.
• Existen una serie de lagunas relativas al procedimiento administrativo de imposición de sanciones, así como vicios en cuanto a la aplicación de la Ley Ambiental en materia procedimental. Dichas fallas hacen que en los procedimientos existan rezagos, éstos sean onerosos y que no exista certidumbre jurídica respecto de los términos en que la autoridad deberá de resolver.
• Se traduce como necesaria e indispensable, la creación de instancias independientes y autónomas a la misma Semarnat tal y como se pretende hacer a través de la presente iniciativa de reforma con la propia Profepa, para la substanciación y resolución de los procedimientos en materia ambiental.
• Somos de la opinión que una estructura descentralizada permitiría que la Semarnat dicte políticas adecuadas en la materia al tiempo que la Profepa se concentraría en labores de vigilancia respecto del cumplimiento de la legislación ambiental y que, una instancia distinta e independiente se dedicara a la aplicación de los cuerpos normativos que resulten aplicables, sin presiones políticas y/o atendiendo a otro tipo de intereses que no sea la mera impartición de justicia en la materia.
5. Contenido de la propuesta
Se propone reformar el párrafo quinto del artículo 4o. constitucional; ya que si bien, en este no se contempla el equilibrio ecológico, ni la protección a la biodiversidad como elementos integrantes respecto “a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar”, este párrafo tal como está redactado hace más referencia al “derecho a la protección de la salud” que a la protección del equilibrio ecológico y cuidado del medio ambiente, siendo necesario incluir de manera precisa los tópicos a proteger y salvaguardar por parte del Estado, como de derecho humano, así como la inclusión de los sectores social y privado a fin de que de manera corresponsable se garantice el respeto al derecho de gozar de un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas.
Por otro lado, en relación a lo descrito en el párrafo anterior, si bien es cierto que el Párrafo Quinto del artículo 4o. constitucional sólo establece la obligación del Estado a proteger y preservar el ambiente, esto no significa que “se configure la conformación de un régimen específico que eleve al ambiente a rango de bien jurídico. Por ello, la legislación ambiental sigue estando basado fundamentalmente en la técnica del derecho público subjetivo y no adjetivo”.
En este sentido, nos enfrentamos a una gran discrecionalidad del Estado para proteger correctamente el equilibrio ecológico que propiamente no es sustento para un derecho sustantivo o un medio ambiente equilibrado. En tal razón, el artículo 25 constitucional sería a nuestro parecer el fundamento constitucional para lograr un equilibrio ambiental y desarrollo sustentable en armonía con el desarrollo nacional, hecho que de ser así, cumpliríamos con la necesidad de establecer cierto tipo jurídico en materia ambiental y de equilibrio ecológico al relacionar el desarrollo sustentable con el desarrollo nacional del país, garantizando así lo señalado en el artículo 4o. constitucional.
Finalmente, la propuesta de reforma constitucional, considera la creación de instancias de procuración e impartición de justicia en la materia, para dar pie a la conducente reforma legal (LGEEPA y LAN) a afecto de definir la naturaleza, funciones y procedimientos específicos de dichas instancias.
Fundamentación
Con base en lo expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por lo dispuesto en el artículo 77, numeral 1; y, 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable Comisión Permanente, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 4o., párrafo quinto; y se adiciona el artículo 25, párrafos séptimo, octavo y noveno, recorriéndose en su orden los subsecuentes, lo anterior a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único: Se reforma el artículo 4o., párrafo quinto; y se adiciona un párrafo séptimo, octavo y noveno, recorriéndose en su orden los subsecuentes, lo anterior al artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 4.
...
...
...
...
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado, con la participación de los sectores social y privado, garantizará el respeto a este derecho estableciendo las acciones necesarias encaminadas a prevenir, proteger y preservar los recursos naturales y la biodiversidad, así como las tendientes a la restauración del equilibrio ecológico. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque y será sancionado en términos de lo dispuesto por la ley.
...
Artículo 25. ...
...
...
...
...
...
En materia de desarrollo sustentable y en armonía con la actividad económica nacional, el Estado regulará y fomentará el establecimiento de acciones encaminadas a prevenir, proteger y preservar los recursos naturales y la biodiversidad, así como las tendientes a la restauración del equilibrio ecológico.
Para efectos de la administración de justicia ambiental, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente.
La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia ambiental.
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Dentro de los 365 días siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión deberá adecuar en el ámbito de su competencia, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y la Ley de Aguas Nacionales y demás disposiciones legales aplicables en la materia.
Tercero. La actual Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y, para fines de la reforma reglamentaria, atenderá a ser un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Sus funciones se basarán bajo los criterios de investigación, vigilancia y consignación sobre las supuestas violaciones a la legislación ambiental.
Cuarto. Los juzgados ambientales que sean creados fungirán como una primera instancia en la que se litigarán cuestiones meramente ambientales, reservando la segunda instancia al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a efecto de que sólo dicha instancia, sea la encargada de la revisión de la legalidad de la actuación en los términos que actualmente conoce de la instancia contenciosa.
Quinto. La federación creará un fondo especial para la creación y financiamiento de los tribunales ambientales, así como para la instancia de procuración de justicia, comprendidos en los párrafos octavo y noveno del artículo 25 del presente ordenamiento. Los fondos se otorgarán en función del cumplimiento de las obligaciones y de los fines que se establezcan en la ley.
Sexto. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente decreto.
Notas
1 Para mayor información en el tema, referirse a la exposición de motivos del decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
2 Según lo refiere el magistrado Rafael Ibarra Gil en La competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (aparecido en las Guía de Estudio de la Especialización en Materia Procesal Fiscal [Módulo VI Primera Parte]), esta interpretación es congruente con la Jurisprudencia 139 de 1999, misma que se intitula Revisión en Sede Admnistrativa , emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación de marzo de 2000, página 13l.
El artículo 124 de la LAN , prevé que: “contra los autos o resoluciones definitivas de la autoridad del agua que causen agravio a los particulares, se podrá interponer el recurso de revisión dentro del plazo de quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación”. Dicho artículo ha llegado al colmo de interpretación “culterana” de alguna Sala del Tribunal en la que se declaró improcedente la vía contenciosa dado que: “...a mayor abundamiento se dice que la expresión ‘se podrá’ contenida en el artículo 124 de la Ley de Aguas Nacionales, se integra por el vocablo ‘se’ como forma reflexiva del pronombre de la tercera persona, antepuesto al verbo poder, conjugado en el tiempo futuro imperfecto, también en tercera persona (el) ‘podrá’, de lo que se colige que dicha expresión, debe entenderse como facultad volitiva intrínseca, no externa o material, no la opción para escoger uno u otro, recurso o juicio, sino la necesidad de hacer (interponer el recurso), si no se quiere perder ese derecho. Es decir, sí es obligatorio y no optativo agotar el recurso ordinario de revisión, antes de iniciar el juicio contencioso administrativo ante la Sala que corresponda del Tribunal Federal de Justicia Fiscal de la Federación (sic.). En el anterior orden de ideas, al precisar el artículo 8, fracción VI de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que es improcedente el juicio ante este Tribunal Federal contra actos que pueden impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa”.
3 Eduardo Pallares, Diccionario de Derecho Procesal Civil (vigésima primera edición); México 1994. Porrúa página 645.
4 Si bien es cierto, dentro de la LFPA y la LGEEPA , se establece el término para el desahogo de las pruebas, lo que retrasa los procedimientos es el hecho de que no existe un término par que la autoridad emita el acuerdo de admisión de las pruebas.
5 En este sentido es preciso señalar que la autoridad, en la mayoría de las ocasiones, ignora el contenido del artículo segundo transitorio de la LFPA , donde se establece claramente que quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a dicho ordenamiento, en particular lo relacionado al recurso de revisión.
6 En otra más de las inconsistencias en la aplicación de la justicia ambiental, es importante señalar que los asuntos relacionados con aguas, en materia de Procedimiento Administrativo, son resueltos por la CNA , lo que incrementa la incertidumbre ya que es poco menos que confusa la estructura de dicha Comisión, en cuanto al órgano que debe resolver los Recursos incoados por dicha dependencia.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Ricardo Urzúa Rivera, Juan Carlos Lastiri Quirós y Juan Pablo Jiménez Concha (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Mayo 9 de 2012.)
Que reforma y adiciona dos incisos a la fracción II del artículo 162 de la Ley Federal del Trabajo, recibida del diputado Jorge Romero Romero, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
El suscrito, Jorge Romero Romero, integrante de la LXI Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos vigente por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa, que reforma y adiciona dos incisos a la fracción II del artículo 162 de la Ley Federal del Trabajo.
Exposición de Motivos
La declaración de derechos sociales se inició en la Carta Magna de 1917 y en materia de trabajo se fue consolidando con el artículo 123 constitucional y en la Ley Federal del Trabajo de 1931. sin embargo, en la nueva ley de 1970 ya se establece de manera puntual el derecho al pago de la prima de antigüedad en favor de los trabajadores; encuentra su origen en la práctica de las empresas y los contratos colectivos de trabajo de sindicatos que han conquistado para sus agremiados diversos beneficios para su protección.
De acuerdo con el doctor Guillermo Cabanellas, antigüedad se ha definido como el “conjunto de beneficios que el trabajador tiene en la medida de la prestación cronológica de sus servicios en relación a determinado patrono por una cierta actividad o en empleo o trabajo con las características imprescindibles de permanencia mayor o menor y de efectiva continuidad desde su ingreso hasta un momento determinado”. 1
Dicha figura jurídica ha sido considerada por algunos como mera ayuda que el patrón ha de otorgar por los años de servicio del trabajador, cual menciona el maestro Francisco Ramírez Fonseca: “La prima de antigüedad es la suma de dinero que recibe el trabajador de planta cuando renuncia a su trabajo o cuando es despedido con o sin justa causa o cuando él rescinde su contrato de trabajo por causa imputable al patrón, o cuando se dan otros supuestos legales; es la suma de dinero que incrementándose conforme aumente el número de años de servicios prestados, constituye una ayuda económica al trabajador como reconocimiento a su antigüedad; y también la suma de dinero que reciben los beneficiarios del trabajador de planta que fallece en servicio...” 2
De ahí que se desvirtúe el verdadero sentido de un derecho reivindicatorio que en realidad debe ser retribuido por el patrón de manera más consistente y equilibrada al trabajador, como parte de la plusvalía y la riqueza que éste ha generado con su trabajo durante determinado tiempo.
No estamos frente a un acto voluntario y de buena fe que represente una conducta solidaria del empleador hacia su trabajador sino ante una obligación que proteja a este último. De ahí su excepcional importancia.
El maestro Mario de la Cueva señala que la Ley Federal del Trabajo de 1970 ha elevado a la antigüedad a la categoría de un derecho de cada trabajador, por lo que manifiesta: “Es el reconocimiento legislativo y la consecuente declaración del valor ético y social de la vida de los hombres que entregaron su energía de trabajo a una empresa para servir al bienestar público”. 3
Si bien la Ley Federal del Trabajo de 1970 estableció esta obligación para el patrón y derecho para el trabajador, hoy el sistema laboral mexicano debe adecuarse a las exigencias de las circunstancias y relaciones laborales actuales, propiciar las condiciones necesarias que permitan al trabajador satisfacer las necesidades de él y de su familia que también han cambiado; así como proteger sus derechos laborales y mejorar sus condiciones de trabajo.
Así, por ejemplo, la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, en la vigésima sexta reunión, reconoció la obligación solemne de la OIT de fomentar entre todas las naciones del mundo programas que permitan, entre otras cosas, “adoptar en materia de salario y ganancias y de horas y otras condiciones de trabajo, medidas destinadas a garantizar a todos una justa distribución de los frutos del progreso y un salario mínimo vital para todos los que tengan empleo y necesiten esta clase de protección...” 4
Tales condiciones, respecto al multicitado derecho, entendido como una condición de trabajo, aún no se cumplen en la legislación actual, pues el artículo 162 de la Ley Federal del Trabajo no garantiza una justa distribución de los resultados del progreso, ya que establece la obligación patronal del pago de la prima de antigüedad bajo diversas restricciones que redundan en perjuicio de los trabajadores, como se observa en el texto vigente:
Artículo 162. Los trabajadores de planta tienen derecho a una prima de antigüedad, de conformidad con las normas siguientes:
I. La prima de antigüedad consistirá en el importe de doce días de salario, por cada año de servicios;
II. Para determinar el monto del salario, se estará a lo dispuesto en los artículos 485 y 486;
III. a VI. ...
Artículo 485. La cantidad que se tome como base para el pago de las indemnizaciones no podrá ser inferior al salario mínimo.
Artículo 486. Para determinar las indemnizaciones a que se refiere este título, si el salario que percibe el trabajador excede del doble del salario mínimo del área geográfica de aplicación a que corresponda el lugar de prestación del trabajo, se considerará esa cantidad como salario máximo. Si el trabajo se presta en lugares de diferentes áreas geográficas de aplicación, el salario máximo será el doble del promedio de los salarios mínimos respectivos.
Resulta entonces evidente que el texto vigente de la Ley Federal del Trabajo en los artículos 162, fracción II, y –por ende– 485 y 486 lesiona de manera grave la economía de los trabajadores, pues el pago de la prima de antigüedad de quienes perciben más de dos salarios mínimos se calcula tomando como base un salario inferior al que les corresponde.
Por otro lado, las clases más desprotegidas, cuyo sueldo es menor de dos salarios mínimos, también son excluidas de un pago digno, útil y equitativo, derivado del solo hecho del trabajo y que debe otorgarse a los trabajadores por el transcurso del tiempo de sus servicios.
En vista de esto, se propone reformar la Ley Federal del Trabajo en el artículo 162, a efecto de
• Eliminar la condición constituida en la fracción II del artículo 162, que establece que el monto del salario que habrá de considerarse para efectos del pago de la prima de antigüedad, estará a lo dispuesto en los artículos 485 y 486 relativos a las indemnizaciones a que se refiere el título noveno, “Riesgos de trabajo”, de la citada ley.
• Eliminar la limitación de que el monto del salario máximo que debe considerarse para el pago de la prima de antigüedad a quienes perciban más de dos salarios mínimos (señalados en el artículo 486 de la citada ley), sea el doble del salario mínimo; estableciendo que dicho monto se calcule conforme al sueldo que el trabajador perciba al momento de la separación del trabajo.
• Asimismo, y aún más importante, se pretende fijar que en ningún caso el monto del salario que se establecerá como base para determinar el pago de la prima de antigüedad deberá ser inferior a dos salarios mínimos de acuerdo a la zona geográfica en la que el trabajador haya prestado sus servicios. Si el trabajo se presta en lugares de diferentes áreas geográficas de aplicación, el monto del salario no podrá ser menor al doble del promedio de los salarios mínimos respectivos.
Lo anterior tiene por objeto de contribuir a mejorar las condiciones de trabajo, de proteger en todo momento los derechos laborales de los trabajadores, propiciar que la ley establezca una repartición más equitativa y justa de la riqueza que se genera en una empresa; y que así mismo, se plasme en aquélla un sentido profundamente más humano que no pierda de vista el carácter social del derecho del trabajo, que como sabemos tiene por objeto conseguir el equilibrio y la justicia social en las relaciones laborales.
Por lo expuesto, el suscrito somete a su consideración la siguiente iniciativa proyecto de
Decreto por el que se reforma y adicionan dos incisos a la fracción II del artículo 162 de la Ley Federal del Trabajo
Artículo Único. Se reforma y adicionan dos incisos a la fracción II del artículo 162 de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:
Artículo 162. Los trabajadores de planta tienen derecho a una prima de antigüedad, de conformidad con las normas siguientes:
I. ...
II. Para determinar el monto del salario para los efectos de pago de la prima de antigüedad se estará a lo dispuesto en las siguientes normas:
a) En ningún caso el monto del salario que se tome como base para el pago de la prima de antigüedad deberá ser inferior a dos salarios mínimos, de acuerdo a la zona geográfica en la que el trabajador haya prestados sus servicios. Si el trabajo se presta en lugares de diferentes áreas geográficas de aplicación, dicho monto no podrá ser menor al doble del promedio de los salarios mínimos respectivos; y
b) Si el salario que percibe el trabajador excede de dos salarios mínimos, el monto del salario que se tome como base para el pago de la prima de antigüedad deberá determinarse conforme al salario que éste perciba al momento de la separación del trabajo;
III. a VI. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Compendio de derecho laboral, Buenos Aires, 1968, tomo I, página 818.
2 Francisco Ramírez Fonseca. La prima de antigüedad, Pac, SA de CV, sexta edición, página 26.
3 La prima de antigüedad en la nueva Ley Federal del Trabajo, Rafael de Pina Vara. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
4 Ley Federal del Trabajo. Compilación laboral, Raúl Juárez Carro, SA de CV, decimoquinta edición, México, 2010, página 39.
Sede de la Comisión Permanente, a 9 de mayo de 2012.
Diputado Jorge Romero Romero (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Trabajo y Previsión Social. Mayo 9 de 2012.)
Que adiciona la fracción XIII al artículo 7 de la Ley General de Educación, recibida del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 9 de mayo de 2012
Planteamiento del problema
En México, la implantación de las sociedades cooperativas escolares, tiene como finalidad fomentar en los educandos una cultura del ahorro. Sin embargo, de acuerdo a los resultados del estudio en educación financiera de abril de 2008, publicado en el portal de internet de la Secretaría de Educación Pública (SEP), 9 de cada 10 alumnas y alumnos de sexto grado de primarias públicas, en Aguascalientes, Chilpancingo, Guanajuato, Pachuca, Tijuana, Cancún, Guadalajara, Monterrey, Puebla y Toluca, identifica correctamente lo que es el ahorro o alguna forma de ahorrar y únicamente 1 de cada 5 asemeja correctamente los tipos de ahorro; de igual forma, menos de la mitad entiende que un presupuesto es un cálculo de ingresos y gastos, y lo que significa comprar de manera razonada y responsable.
Por ello, a partir del ciclo escolar 2008-2009, la SEP con la participación de bancos y organizaciones empresariales, implementó el Programa de Actitud Emprendedora, Educación Económica y la Cultura Financiera para la Educación Básica 2008-2009, con la finalidad de incluir en los planes y programas de primaria y secundaria vigentes un enfoque empresarial que promueva la educación económica y la cultura financiera, para que los educandos puedan recibir clases sobre consumo, créditos, hipotecas, ahorro y tarjetas de crédito y débito.
De igual forma, la SEP ha solicitado el apoyo de la Asociación de Bancos de México (ABM) y del Banco de México para desarrollar un plan macro en materia de educación financiera, que contempla la creación del consejo consultivo de educación económica y financiera, conformado por la ABM; la Confederación Patronal de la República Mexicana; los grupos financieros Banamex y BBVA-Bancomer; las Secretarías de Hacienda, Trabajo, y Economía, y la Procuraduría Federal del Consumidor.
En este sentido, la Asociación de Bancos de México, ha tenido una activa participación a favor de la educación financiera, mediante la creación de los módulos de banca, ahorro y bancarización en el museo interactivo de economía; el programa de ahorro infantil ABM-SEP; el acuerdo con el Consejo Nacional para la Educación Económica de Estados Unidos para traducir dos de los libros más importantes en materia de educación financiera (uno para jóvenes y otro para padres/maestros); el convenio con el periódico El Financiero para publicación mensual de cada una de las capítulos de esos libros; la firma de un convenio de colaboración con la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) para impulsar el programa de formación de formadores en coordinación con la Fundación Televisa; la publicación de un cuento para niños sobre el ahorro, como parte del ciclo escolar 2008-2009; y, el acuerdo con la Secretaría de Gobernación para transmitir cápsulas de educación financiera en La Hora Nacional.
Debemos reconocer la labor y compromiso de diversas instituciones públicas y privadas en el diseña de acciones que fomentan la educación financiera entre familias de todos los estratos económicos; con mayor énfasis en sectores de medianos y bajos ingresos, ya que al no tener dinero, el enfoque debe acentuarse en la forma de generarlo y no tanto de administrarlo.
Los logros descritos confirman las acciones reales para insertar a México en el ámbito de la economía mundial, que de acuerdo con información del Banco Interamericano de Desarrollo, nuestra creciente participación en la economía global, los tratados de libre comercio y nuestra membresía en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) imponen nuevos parámetros que desbordan el ámbito latinoamericano.
Sin embargo, el compromiso del Estado mexicano en materia de educación financiera resulta insuficiente para mejorar como país, sobre todo respecto a las demás de la región, en tanto el progreso no nos acerque a niveles de desarrollo y competitividad de otros países miembros de la OCDE.
Adicional a lo citado, en el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, no debemos perder de vista que la educación financiera es un tema cotidiano, por relacionarse con la forma en que una persona gasta su dinero y las decisiones que toma cada día, como por ejemplo, si desayunar en la calle o llevar una torta de casa, o subirse a un camión en lugar de tomar un taxi y sobre todo, porque en nuestro país los estudiantes de educación básica no distinguen entre comprar inteligentemente y endeudarse, de ahí la urgencia de que comprendan que el crédito es mucho más que una tarjeta con la que pueden comprarse cosas en vez de utilizar dinero.
Argumentos
Especialistas en la materia, sostienen que la educación financiera trae consigo altos niveles de ahorro, contribuye a la inversión, al crecimiento económico, a la equidad e igualdad de oportunidades y, sobre todo, si se enseña a edad temprana, genera hábitos de ahorro y por tanto, constituye un elemento de democratización económica para abatir la desigualdad social.
En países como Estados Unidos de América, el trabajo de la Financial Literacy and Education Commission, es responsable de coordinar los esfuerzos que el gobierno destine a temas de educación financiera, brindar apoyo a los programas de cultura financiera impartidos por el sector privado y promover la sincronización entre el sector público y privado. En el Reino Unido y su National Strategy for Financial Capability (NSFC), que reúne a los diferentes actores de la industria de servicios financieros, del gobierno, de asociaciones de consumo, de organizaciones voluntarias y de los medios, interesados en encontrar mecanismos para mejorar el conocimiento y entendimiento de los individuos sobre sus finanzas personales. Su estrategia consiste en hacer llegar educación, información y asesoría a toda la población del Reino Unido, a través del apoyo a escuelas, padres de familia, lugares de trabajo, entre otros. Para tal efecto, la NSFC creó un fondo, el Financial Capability Innovation Fund, para financiar proyectos que promuevan la educación financiera.
La cultura financiera a nivel internacional, es reconocida como un factor para el desarrollo humano y del sistema financiero. Por ello es indispensable poner en marcha una estrategia de cultura financiera basada en mecanismos de cooperación y coordinación continua entre las distintas entidades gubernamentales para implantar efectivos programas de educación financiera en las escuelas, en sintonía con los esfuerzos y acciones de las instituciones públicas y privadas a nivel nacional citados al principio de esta exposición de motivos.
En este sentido, también resulta primordial ante la actual crisis económica mundial, garantizar a las futuras generaciones novedosos sistemas y normas para la gestión administrativa, la institucionalización de mecanismos y programas de apoyo a la calidad educativa y el aseguramiento de ésta bajo parámetros internacionales como el consumo responsable y la educación financiera.
Un programa adecuado de educación financiera ayuda a crear conciencia de la importancia del ahorro, del manejo del crédito y del cuidado del dinero por medio del conocimiento y la prudencia en el manejo de los recursos financieros. Además, representa una oportunidad inigualable para incrementar la calidad de vida de las familias, ya que a mayor educación financiera, mayor bienestar económico, sobre todo para la gente de bajos recursos, al evitar los altos costos de utilizar servicios financieros no formales.
Si queremos transformar a México, tenemos la obligación de despertar en las y los niños y jóvenes, el interés por los temas de cultura financiera y con ello, estaremos generando ciudadanos mexicanos conscientes y responsables en la toma de decisiones respecto a los servicios que prestan las diferentes instituciones bancarias para la formación de patrimonio, es decir: ahorro, vivienda, retiro, crédito, protección al consumidor y al inversionista, derechos de los consumidores, población multicultural, entre otros.
En el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza compartimos el principio que para entender el campo de las finanzas, debemos comenzar desde la infancia. Aprender a conocer y entender el lenguaje del dinero a temprana edad incrementa la habilidad para generarlo y multiplicarlo con base en estrategias financieras pertinentes y viables.
Comenzar una educación financiera hoy, contribuirá a tener una independencia financiera en nuestra madurez y a no depender de la jubilación que podamos obtener.
En el entendido que las competencias en el ámbito empresarial están ligadas a la eficacia, eficiencia y productividad, así como a la adquisición de destrezas y habilidades financieras que pueden acotar las brechas persistentes de competitividad entre los países, al igual que las desigualdades sociales al interior del nuestro, la presente Iniciativa pretende adicionar una fracción XIII al artículo 7 de la Ley General de Educación, para considerar como uno de los fines de la educación, el fomento de la educación financiera, en congruencia con la reforma curricular de la Secretaría de Educación Pública, basada en competencias y habilidades para contar con el peso debido en conductas y actitudes dirigidas al entrenamiento, enajenación y adaptación de las y los educandos, en un mundo que reclama más desarrollo, mejores oportunidades y una definida transformación social.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en los artículos 71 fracción II, 78 fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona una fracción XIII al artículo 7 de la Ley General de Educación
Único. Se adiciona una fracción XIII al artículo 7 de la Ley General de Educación, y se recorren sucesivamente las actuales, para quedar como sigue:
Artículo 7. ...
I. a XII. ...
XIII. Fomentar la educación financiera.
XIV. a XVII. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Senadores, sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, el 9 de mayo de 2012.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos. Mayo 9 de 2012.)
