Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3480-III, miércoles 28 de marzo de 2012
Dictámenes a discusión
De la Comisión de Equidad y Género, con proyecto de decreto que adiciona la fracción VII al artículo 36, con lo que se recorre el orden de las demás, y el artículo 46 Bis a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
Honorable Asamblea:
La Comisión de Equidad y Género, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39, 40 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 84, 85, 157, fracción I, 158, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, somete a consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen de conformidad con los siguientes:
Primero. El 8 de diciembre de 2010, el diputado Eduardo Ledesma Romo, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó ante el pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un artículo 46 Bis a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Segundo. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva dictó trámite a la iniciativa de referencia, turnándola a la Comisión de Equidad y Género para su análisis y dictamen.
Tercero. En sesión ordinaria celebrada en la Cámara de Diputados el 26 de Abril de 2011, con 384 votos en pro, el Pleno aprobó el dictamen con Proyecto de Decreto que adiciona una fracción VII al artículo 36 y un artículo 46 Bis a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, turnándose a la Cámara de Senadores para los efectos Constitucionales correspondientes.
Cuarto. En sesión plenaria de la Cámara de Senadores del 28 de abril de 2011, se recibió la Minuta de referencia, la cual fue turnada en la misma fecha por la Presidencia de la Mesa Directiva a las Comisiones Unidas de Equidad y Género y Estudios Legislativos Primera, para su análisis, estudio y elaboración de dictamen correspondiente.
Quinto. En sesión ordinaria celebrada por la Cámara de Senadores el 1º de febrero de 2012, con 89 votos en pro, el Pleno aprobó el dictamen de la minuta de mérito, misma que fue devuelta a la Cámara de Diputados para los efectos de lo previsto en el inciso E del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sexto. El 7 de febrero de 2012, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, turnó la minuta referida a la Comisión de Equidad y Género, para análisis, discusión y elaboración de dictamen.
Contenido de la minuta
En la minuta proyecto de decreto, la Cámara de Senadores señala que coincide con el espíritu de la reforma y apoya los argumentos de la colegisladora al integrar a la Secretaria de Trabajo y Previsión Social al Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, así como la adición de un articulo 46 bis que en su caso le corresponde a la dependencia citada la atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres con lo que se logra una reforma de manera integral.
Continúa señalando que de igual manera se apega a lo considerado por la colegisladora, ya que el Estado Mexicano es parte de instrumentos internacionales que salvaguardan los derechos humanos de las mujeres, por lo tanto se tiene el compromiso de realizar las acciones necesarias y bastas que conlleven a garantizar el pleno desarrollo de la mujer.
Recalca que el Convenio 100 sobre igualdad de remuneración de la Organización Internacional de Trabajo, el cual es ratificado por nuestro país el 23 de agosto de 1952, establece que sus miembros deberán garantizar el principio de igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor a través de la legislación nacional.
Destaca la Cámara Revisora que es importante mencionar que actualmente la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia prevé las modalidades de violencia laboral en el Titulo II y en específico el capítulo II que a la letra dice:
Capítulo II
De la Violencia Laboral y Docente
Artículo 10. Violencia Laboral y Docente: Se ejerce por las personas que tienen un vínculo laboral, docente o análogo con la víctima, independientemente de la relación jerárquica, consistente en un acto o una omisión en abuso de poder que daña la autoestima, salud, integridad, libertad y seguridad de la víctima, e impide su desarrollo y atenta contra la igualdad.
Puede consistir en un solo evento dañino o en una serie de eventos cuya suma produce el daño.
También incluye el acoso o el hostigamiento sexual.
Y posteriormente hacen una precisión en el artículo siguiente:
Artículo 11. Constituye violencia laboral: la negativa ilegal a contratar a la Víctima o a respetar su permanencia o condiciones generales de trabajo; la descalificación del trabajo realizado, las amenazas, la intimidación, las humillaciones, la explotación y todo tipo de discriminación por condición de género.
Especificando que de igual forma, a la secretaria del ramo en este caso la Secretaria del Trabajo y Previsión Social le corresponde vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones referentes al ámbito laboral y de la previsión social, como lo refiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en la fracción I del artículo 40.
Artículo 40. A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el Artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos;
Aclara, que en concordancia con lo anterior la secretaria del ramo ha creado políticas públicas tales como el Modelo de Reconocimiento “Empresa Familiarmente Responsable”, la cual está empezando a dar resultados en el sector laboral, ya que se ha convertido en una necesidad para las empresas el contar con este reconocimiento que beneficia directa e inmediatamente a las trabajadoras y a los trabajadores.
Por lo expuesto, la Colegisladora concluye señalando que coincide, con la aprobación de la minuta enviada por la Cámara de Diputados, ya que se atiende de manera integral el fenómeno de la violencia laboral, toda vez que es coincidente la propuesta con la materia de la dependencia de la administración pública federal que impacta.
Establecidos los antecedentes y el contenido de la minuta, las y los integrantes de la Comisión de Equidad y Genero de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, que suscriben el presente dictamen, exponen lo siguiente:
Consideraciones
Primera. El objeto de las reformas legales en materia de violencia laboral, aprobadas por ambas Cámaras, representa un avance en el reconocimiento del derecho de las mujeres al respeto de su dignidad como persona y en particular su derecho a la igualdad de oportunidades con los hombres en el ámbito laboral, atendiendo a una realidad cultural que es necesario cambiar para hacer efectivo el goce en libertad de sus derechos laborales y el pleno desarrollo de su persona.
Más aún las reformas son necesarias si tomamos en cuenta que de acuerdo con la Encuesta Nacional de Dinámica Demográfica 2009, cerca del treinta por ciento de las mujeres han sufrido violencia laboral, la cual se ubica como el tercer espacio donde se violentan los derechos de las mujeres. 1
Segunda. Esta Comisión ha considerado desde el dictamen de origen, que las reformas a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia aprobadas por ambas Cámaras, son trascendentales para la defensa de los derechos de las mujeres, en virtud de que la violencia laboral constituye una violación a sus derechos humanos; en particular, el relativo a la igualdad entre el hombre y la mujer y que nuestro régimen jurídico prevé en el artículo 4o. de nuestra Carta Magna.
Por lo que la inclusión de la Secretaria del Trabajo y Previsión Social al Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres viene a reforzar el objeto del mismo, que es la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
Tercera. Los y las integrantes de esta Comisión Dictaminadora consideran que las reformas aprobadas por ambas Cámaras implican el reconocimiento del derecho de las mujeres a la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, y el reconocimiento de la obligación internacional del Estado Mexicano de eliminar la discriminación contra la mujer en el ámbito laboral, conforme a lo previsto en el Convenio 100 sobre igualdad de remuneración, el Convenio 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales y la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).
Cuarta. Para esta Comisión dictaminadora resulta conveniente y sistemático, hacer un cuadro comparativo que permita establecer con precisión las reformas aprobadas por ambas Cámaras y las modificaciones realizadas por la Colegisladora, en los siguientes términos:
En lo específico, se aprecia que las modificaciones realizadas por la Colegisladora consisten sólo en la adición de un Artículo Segundo Transitorio al proyecto de decreto en estudio.
Quinta. De conformidad con lo previsto en su parte conducente, en el artículo 72, inciso E de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones , sin poder alterarse de manera alguna los artículos aprobados”.
En términos del precepto constitucional señalado la nueva discusión en la Cámara de origen respecto de un proyecto previamente modificado por la Cámara revisora, se limitará a los artículos, en el caso concreto, que fueron adicionados.
Por tanto, para esta Comisión Dictaminadora la adición, propuesta por la Colegisladora, de un artículo segundo transitorio al Proyecto de Decreto que adiciona una fracción VII al artículo 36, recorriéndose las demás en su orden, y un artículo 46 Bis a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en nada afecta al documento de origen, por el contrario otorga mayor certeza jurídica en su aplicación, de conformidad con lo previsto en el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo anteriormente expuesto y para los efectos del artículo 72, fracción A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Equidad y Género somete a la consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente:
Proyecto de decreto que adiciona una fracción VII al artículo 36, recorriéndose las demás en su orden, y un artículo 46 Bis a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Artículo Único. Se adicionan una fracción VII al artículo 36, recorriéndose las demás en su orden y un artículo 46 Bis, todos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:
Artículo 36. ...
I. a VI. ...
VII. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
VIII. El Instituto Nacional de las Mujeres, quien ocupará la Secretaría Ejecutiva del Sistema;
IX. El Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación;
X. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, y
XI. Los mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades federativas.
Artículo 46 Bis. Corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social:
I. Impulsar acciones que propicien la igualdad de oportunidades y la no discriminación de mujeres y de hombres en materia de trabajo y previsión social;
II. Diseñar, con una visión transversal, la política integral con perspectiva de género orientada a la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia laboral contra las mujeres;
III. Promover la cultura de respeto a los derechos humanos de las mujeres en el ámbito laboral;
IV. Diseñar y difundir materiales que promuevan la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres en los centros de trabajo;
V. Orientar a las víctimas de violencia laboral sobre las instituciones que prestan atención y protección a las mujeres;
VI. Tomar medidas y realizar las acciones necesarias, en coordinación con las demás autoridades, para alcanzar los objetivos previstos en la presente ley;
VII. Celebrar convenios de cooperación, coordinación y concertación en la materia;
VIII. Establecer, utilizar, supervisar y mantener todos los instrumentos y acciones encaminados al mejoramiento del Sistema y del Programa, y
IX. Las demás previstas para el cumplimiento de la presente ley.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El titular del Ejecutivo Federal, dentro de los 30 días siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, deberá llevar a cabo las reformas que sean necesarias al reglamento de la ley.
Nota
1 Endireh 2006, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
Palacio Legislativo de San Lázaro, febrero de 2012.
La Comisión de Equidad y Género
Diputadas y diputados: Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo (rúbrica), presidenta; Ana Estela Durán Rico (rúbrica), Adela Robles Morales (rúbrica), Elvia Hernández García, Blanca Estela Jiménez Hernández, Laura Elena Estrada Rodríguez (rúbrica), Tomasa Vives Preciado (rúbrica), Bélgica Nabil Carmona Cabrera (rúbrica), secretarias; Laura Arizmendi Campos, Mirna Lucrecia Camacho Pedrero (rúbrica), Laura Itzel Castillo Juárez (rúbrica), Rosa Adriana Díaz Lizama (rúbrica), Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández (rúbrica), Lucila del Carmen Gallegos Camarena (rúbrica en contra), Margarita Gallegos Soto, Laura Felícitas García Dávila (rúbrica), Luis García Silva (rúbrica), Diva Hadamira Gastélum Bajo, Marcela Guerra Castillo (rúbrica en contra), María del Carmen Guzmán Lozano (rúbrica), Teresa del Carmen Incháustegui Romero (rúbrica en contra), Sandra Méndez Hernández, Juan Carlos Natale López, María Elena Pérez de Tejada Romero, Leticia Robles Colín, Frida Celeste Rosas Peralta (rúbrica), Fidel Kuri Grajales, Leticia Quezada Contreras (rúbrica en contra), Guadalupe Valenzuela Cabrales (rúbrica).
De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones al Código Penal Federal, en materia de delitos en contra de medios o sistemas informáticos
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Justicia de la LXI Legislatura, le fueron turnadas para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, las iniciativas con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones al Código Penal Federal, y con proyecto de decreto que reforma el artículo 211 Bis 5 del Código Penal Federal, en Materia de delitos en contra de medios o sistemas informáticos o cometidos mediante el uso o empleo de éstos.
La Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, de la LXI Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea, el presente dictamen de conformidad con los siguientes
Antecedentes
1. En sesión del pleno de fecha 29 de noviembre de 2011, los diputados Juan José Guerra Abud y Rodrigo Pérez-Alonso González, sometieron a consideración de esta soberanía, la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones al Código Penal Federal.
2. En la misma fecha, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa que nos ocupa a la Comisión de Justicia, para su estudio y dictamen correspondiente.
3. En sesión celebrada el 9 febrero de 2012 por la Cámara de diputados del honorable Congreso de la Unión, el diputado Canek Vázquez Góngora del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 211 Bis 5 del Código Penal Federal.
4. En la misma fecha, la Mesa Directiva, mediante oficio D.G.P.L. 61-II-4-2398, turnó la Iniciativa en comento a la Comisión de Justicia, para efectos de su estudio, análisis y dictamen correspondiente.
Derivado de lo anterior, dicha comisión realizó diversos trabajos a efecto de revisar los contenidos de las citadas Iniciativas, con el objeto de expresar sus observaciones y comentarios a las mismas e integrar el presente dictamen.
Contenido de las iniciativas
A) Iniciativa de los diputados Juan José Guerra Abud y Rodrigo Pérez-Alonso González
La iniciativa propone sancionar diversas conductas que se cometen en perjuicio de los bienes y medios informáticos o que se perpetran con el empleo de los mismos.
Los legisladores proponentes señalan que los avances en el campo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sobre todo en lo que refiere al uso o empleo de herramientas informáticas, han propiciado el desarrollo y competitividad de los países, al tiempo que generan y facilitan infinidad de relaciones y oportunidades de interacción en los distintos ámbitos de la vida social, política, económica y productiva de las personas e instituciones, al tiempo que promueven la rapidez y eficiencia de servicios y la transmisión inmediata de información entre usuarios, gobiernos y diversos sectores de la sociedad.
La Comisión de Justicia coincide con los proponentes al señalar que no obstante las bondades que tales avances representan, la interacción y el intercambio de información de todo tipo que dichos instrumentos promueven debe realizarse de forma segura y confiable y sobre todo libre de los peligros que representa la posibilidad de usar a las herramientas informáticas para transgredir, violentar o dañar a los propios bienes informáticos o al emplear éstos para cometer diversas conductas delictivas en perjuicio de las personas e instituciones que se valen de los mismos para el desarrollo de sus actividades económicas, empresariales, financieras, de gobierno o de servicios en general.
Del mismo modo, la comisión concuerda en la necesidad que expresan los diputados de tutelar diversos bienes jurídicos que actualmente no gozan de la protección del derecho, por lo que se encuentran expuestos a los ataques de individuos que aprovechando los vacíos legales y por ende, los espacios de impunidad que éstos generan, lesionan los mencionados bienes con métodos y mecanismos hasta hace poco desconocidos, por lo que es necesario actualizar el catalogo de delitos en los que se establezcan las penas que correspondan a tales conductas.
A fin de lograr tal objetivo, los autores plantean, como eje de la presente iniciativa, reformar y adicionar diversas disposiciones previstas en el Capítulo II denominado “Acceso ilícito a sistemas y equipos de informática”, el cual forma parte del Título Noveno del Código Penal Federal, con lo que proponen actualizar el catalogo de los llamados “delitos informáticos”, es decir aquellas conductas que atentan contra bienes, medios y sistemas informáticos tanto del Estado como de la esfera jurídica de los particulares.
En forma paralela, la iniciativa plantea incorporar a la legislación penal la descripción típica de diversas conductas relacionadas con la trata de personas, la divulgación ilícita de información, los delitos cometidos contra la paz y la seguridad de las personas entre los que se encuentran las amenazas y los delitos patrimoniales como el fraude y la extorsión, en los casos que dichos delitos se cometen mediante el uso o empleo de los medios o sistemas informáticos, es decir, que en estos casos estamos en presencia de delitos informáticos no porque se atente contra bienes de dicha naturaleza, sino porque éstos se utilizan como instrumentos o medios comisivos para la perpetración de las conductas ilícitas referidas.
Esta comisión coincide con los proponentes al señalar que la nueva realidad en materia del uso de las tecnologías en la vida cotidiana de las personas e instituciones, ha propiciado que emerjan nuevos fenómenos delictivos lo cual implica un desafío al Estado debido a la necesidad de responder a las preguntas acerca de la posibilidad de regulación y monitoreo de los sistemas. Lo anterior con el fin de promover la prevención y persecución de delitos que afecten a los bienes jurídicos de personas e instituciones.
A fin de abundar en lo anterior, los diputados promoventes mencionan que poco a poco, los países recientemente han estado impulsando reformas en materia de delitos informáticos, con el fin de adecuar las legislaciones a la nueva realidad y la irrupción de las nuevas tecnologías a la vida de personas y las instituciones, públicas y privadas.
En el mismo sentido, los diputados que suscriben la iniciativa, afirman que a nivel internacional, diversos organismos e instituciones han promovido proyectos, mecanismos, convenios y otros instrumentos que buscan reflejar estas nuevas relaciones y conductas con el fin de tipificar las conductas delictivas relacionadas con los delitos informáticos y que implican un grave riesgo y vulnerabilidad para la vida y seguridad de las personas, su patrimonio afectando la confianza en las instituciones.
Entre ellas destacan tres figuras relevantes que marcan un antecedente en la categorización de los delitos informáticos, mismos que los Legisladores promoventes de la iniciativa señalan con precisión, a saber, el Convenio sobre la Ciberdelincuencia del Consejo de Europa, también llamado Convenio de Budapest; la Ley Modelo de la Commonwealth sobre Delitos Informáticos y relacionados con la Informática y el Proyecto de Convenio de Stanford, instrumentos que despliegan una lista de delitos, describiendo los tipos y bienes tutelados.
Como se advierte en ellos, se presentan recomendaciones de política pública y medidas legislativas a consideración y suscripción de los gobiernos.
Asimismo, y como señalan los Legisladores proponentes, organismos multilaterales y regionales entre los cuales destacan la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, la Organización de las Naciones Unidas, la Unión Internacional de Telecomunicaciones han emprendido iniciativas y proyectos con el fin de analizar el fenómeno de los delitos informáticos, encontrar mecanismos de prevención y disminución de las vulnerabilidades al igual que promover la coordinación y cooperación internacional en la lucha contra los delitos informáticos.
En este sentido, los legisladores que suscriben la iniciativa documentan que en materia internacional, se han promovido diversos instrumentos mecanismos de colaboración y recomendación con el fin de armonizar y actualizar las disposiciones nacionales, en primer lugar, en materia penal, para incluir y tipificar los delitos informáticos.
A continuación se señalan los principales instrumentos y convenios.
Por otra parte, estudios nacionales e internacionales documentan el incremento en la incidencia delictiva en materia de delitos informáticos.
El Informe de Delitos Cibernéticos de Norton 2011, comentado en la iniciativa, describe el impacto de los delitos informáticos en la vida de 24 naciones, incluido el caso de México. Como es de observarse, existe una tendencia creciente en la comisión de este tipo de delitos y por otra parte, el efecto en términos monetarios representa un monto considerable respecto de la actividad económica, el patrimonio y la seguridad de los mexicanos.
De acuerdo a la iniciativa, el Informe señala que el monto que los adultos en 24 países erogaron por las actividades del llamado cibercrimen superaron los 388 mil millones de dólares, lo que comprende dos elementos; en primer lugar, el gasto que tuvieron que efectuar por el tiempo y dinero perdidos por el cibercrimen, lo cual representa un monto de 114 mil millones de dólares debido al dinero robado por los delincuentes o bien, al monto gastado en resolver los ataques cibernéticos, y en segundo lugar, un monto de 274 mil millones de dólares derivado del tiempo perdido valuado por las víctimas.
De acuerdo a la propia encuesta, este monto es casi equivalente al del comercio ilegal de marihuana, cocaína y heroína que equivale a 288 mil millones de dólares o bien, todo el comercio ilegal de drogas, valuado en 411 mil millones de dólares. Los delitos de mayor incidencia se refieren a los virus informáticos (malware), el de la estafa y el phishing .
Igualmente, la encuesta menciona tres características del caso mexicano. En primer lugar, el sector más afectado es el de los usuarios de mayor uso del Internet; siendo el delito más común el de los virus informáticos, también llamados malware, en el cual México es el de mayor incidencia de la lista de países analizados, con un 71 por ciento de adultos en línea afectados.
En tercer lugar destaca el hecho de que el 83 por ciento de los adultos han sido víctimas del cibercrimen.
La iniciativa hace un análisis de los tipos de delitos informáticos en función de las posibilidades de acceso y uso de las tecnologías en la vida cotidiana y su grado de afectación y bien jurídico tutelado y detalla el tipo de delitos con el fin de proponer reformas al Código Penal incluyendo este tipo de conductas y su sanción respectiva.
Derivado de lo anterior, y en correspondencia con esta tendencia internacional y al aumento de la incidencia delictiva, esta Comisión concuerda con la necesidad de fortalecer el marco jurídico mexicano en materia de delitos informáticos, resultando evidente la exigencia y urgencia de actualizar el Código Penal Federal y reconocer la existencia de nuevos tipos penales.
Por ello, coincidimos con la iniciativa objeto del presente dictamen en que las acciones deben ser reforzadas con una política de Estado que evite la afectación de los mexicanos y los bienes jurídicos mediante un cuerpo normativo adecuado a la innovación y uso de las tecnologías.
Los diputados integrantes de esta comisión dictaminadora coinciden en la necesidad de reformar el Código Penal con el fin de tipificar diversas conductas relacionadas con el uso de los medios y sistemas informáticos, en contra de ellos, o mediante el uso o empleo de los mismos.
B) Iniciativa del diputado Canek Vázquez Góngora
Esta iniciativa encuentra su justificación en algunos de los siguientes argumentos:
A través del tiempo hemos atestiguado como la tecnología ha logrado ser un medio cada vez más accesible para el usuario común.
Sin embargo, dichos avances tecnológicos, han traído también como resultado un mayor ingenio y creatividad para la comisión de nuevos delitos, cuyo medio es la red abierta conocida como Internet o el acceso a equipos tecnológicos y sus respectivas bases de datos.
Así, a través de ella, se tiene acceso a bases de datos con contenido personal, financiero, laboral y médico, entre otros, vulnerando en ocasiones al usuario en su privacidad, su economía y su integridad moral o física.
Actualmente, el clima de inseguridad que lastima profundamente la vida social de nuestro país, y por ende su gobernabilidad, se abona ante la colusión de diversos miembros de nuestra sociedad, entre los que destacan en buena medida aquellos cuyo marco de acción les permite el acceso a información personal como son las cuentas bancarias y datos personales de los usuarios.
Aunado a lo anterior, cabe destacar que en materia de delitos informáticos se derivan otras figuras, tales como el acoso, la extorsión y que en otras circunstancias pudieran conducir a delitos más graves como la privación ilegal de la libertad. En este caso, las autoridades han confirmado que los inculpados en el delito de secuestro en diversas ocasiones han obtenido información de la victima auxiliándose del internet o teniendo acceso a información proporcionada por otra persona, logrando con ello seguir de cerca a su víctima en lo referente a su agenda laboral, académica, económica, financiera y social, utilizando las herramientas tecnológicas como una arma que amenaza la seguridad del usuario, y no una herramienta para simplificar sus tareas.
Las instituciones bancarias han sufrido a su vez grandes pérdidas en lo referente a transferencias no autorizadas, acceso indebido a los sistemas y modificación de estos, así como la obtención de números de cuentas bancarias, tarjetas de crédito o debito, números confidenciales de seguridad y de acceso, entre otros.
Análisis comparativo
a) Iniciativa de los diputados Juan José Guerra Abud y Rodrigo Pérez-Alonso González
La comisión reitera la preocupación de los diputados promoventes y reconoce que, en el caso de delitos que atentan contra la infancia como el de la pornografía infantil, corrupción de menores y turismo sexual, y la trata de personas menores de dieciocho años o de personas que no tienen capacidad de comprender el significado del hecho o que no tienen capacidad para resistirlo, hay una tendencia al uso de las tecnologías y el Internet.
Al respecto, se modifica el artículo 205 Bis de acuerdo a lo siguiente:
Texto vigente
Capítulo V
Trata de Personas Menores de Dieciocho Años de Edad o de Personas que no tienen Capacidad para comprender el Significado del Hecho o de Personas que no tienen Capacidad para Resistirlo
Artículo 205 Bis. Las sanciones señaladas en los artículos 200, 201, 202, 203 y 204 se aumentarán al doble de la que corresponda cuando el autor tuviere para con la víctima, alguna de las siguientes relaciones:
a) Los que ejerzan la patria potestad, guarda o custodia;
b) Ascendientes o descendientes sin límite de grado;
c) Familiares en línea colateral hasta cuarto grado;
d) Tutores o curadores;
e) Aquél que ejerza sobre la víctima en virtud de una relación laboral, docente, doméstica, médica o cualquier otra que implique una subordinación de la víctima;
f) Quien se valga de función pública para cometer el delito;
g) Quien habite en el mismo domicilio de la víctima;
h) Al ministro de un culto religioso;
i) Cuando el autor emplee violencia física, psicológica o moral en contra de la víctima; y
j) Quien esté ligado con la víctima por un lazo afectivo o de amistad, de gratitud, o algún otro que pueda influir en obtener la confianza de ésta.
En los casos de los incisos a), b), c) y d) además de las sanciones señaladas, los autores del delito perderán la patria potestad, tutela o curatela, según sea el caso, respecto de todos sus descendientes, el derecho a alimentos que pudiera corresponderle por su relación con la víctima y el derecho que pudiera tener respecto de los bienes de ésta.
En los casos de los incisos e), f) y h) además de las sanciones señaladas, se castigará con destitución e inhabilitación para desempeñar el cargo o comisión o cualquiera otro de carácter público o similar, hasta por un tiempo igual a la pena impuesta.
En todos los casos el juez acordará las medidas pertinentes para que se le prohíba permanentemente al ofensor tener cualquier tipo de contacto o relación con la víctima.
Propuesta de reforma
Capítulo V
Trata de Personas Menores de Dieciocho Años de Edad o de Personas que no tienen Capacidad para comprender el Significado del Hecho o de Personas que no tienen Capacidad para Resistirlo
Artículo 205 Bis. Las sanciones señaladas en los artículos 200, 201, 202, 203 y 204 se aumentarán al doble de la que corresponda cuando el autor tuviere para con la víctima, alguna de las siguientes relaciones:
a) Los que ejerzan la patria potestad, guarda o custodia;
b) Ascendientes o descendientes sin límite de grado;
c) Familiares en línea colateral hasta cuarto grado;
d) Tutores o curadores;
e) Aquél que ejerza sobre la víctima en virtud de una relación laboral, docente, doméstica, médica o cualquier otra que implique una subordinación de la víctima;
f) Quien se valga de función pública para cometer el delito;
g) Quien habite en el mismo domicilio de la víctima;
h) Al ministro de un culto religioso;
i) Cuando el autor emplee violencia física, psicológica o moral en contra de la víctima; y
j) Quien esté ligado con la víctima por un lazo afectivo o de amistad, de gratitud, o algún otro que pueda influir en obtener la confianza de ésta.
k) Quien se valga del uso o empleo de medios informáticos para generar relación de confianza o amistad con la víctima.
En los casos de los incisos a), b), c) y d) además de las sanciones señaladas, los autores del delito perderán la patria potestad, tutela o curatela, según sea el caso, respecto de todos sus descendientes, el derecho a alimentos que pudiera corresponderle por su relación con la víctima y el derecho que pudiera tener respecto de los bienes de ésta.
En los casos de los incisos e), f) y h) además de las sanciones señaladas, se castigará con destitución e inhabilitación para desempeñar el cargo o comisión o cualquiera otro de carácter público o similar, hasta por un tiempo igual a la pena impuesta.
En todos los casos el juez acordará las medidas pertinentes para que se le prohíba permanentemente al ofensor tener cualquier tipo de contacto o relación con la víctima.
Como es posible observar, se propone castigar con mayor severidad a quien emplee estos medios informáticos para fines y conductas delictivas. Igualmente, esta propuesta está en concordancia con las recientes reformas legales que castigan severamente la trata de personas.
La iniciativa propone modificaciones al Código Penal Federal en los siguientes aspectos.
En primer lugar, se penalizan conductas relacionadas con el acceso y la intervención ilícitas, el ataque contra la integridad del sistema y la manipulación de datos, el robo de identidad y la utilización indebida de dispositivos, así como la revelación de secretos relativa a información contenida en equipos informáticos obtenida a través de mecanismos distintos a la intervención de comunicación privada, mediante el empleo de aparatos o dispositivos electrónicos o través de la suplantación de identidad.
Estas conductas que atentan en contra de sistemas informáticos del Estado, los del sistema financiero y cualquier otra institución o persona en general.
En segundo lugar, en materia de sistemas financieros y respecto al lavado de dinero y el encubrimiento de las operaciones con recursos de procedencia ilícita a que se refiere el párrafo segundo del artículo 400 Bis de este ordenamiento, se penaliza la realización o encubrimiento a través de medios electrónicos en la comisión de este delito.
Lo anterior de acuerdo al comparativo siguiente:
Texto vigente
Titulo Noveno
Revelación de secretos y acceso ilícito a sistemas y equipos de informática
Capítulo I
Revelación de secretos
Artículo 211 Bis. A quien revele, divulgue o utilice indebidamente o en perjuicio de otro, información o imágenes obtenidas en una intervención de comunicación privada, se le aplicarán sanciones de seis a doce años de prisión y de trescientos a seiscientos días multa.
Artículo 211 Bis 1. Al que sin autorización modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de tres meses a un año de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa.
Artículo 211 Bis 2. Al que sin autorización modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática del Estado, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de uno a cuatro años de prisión y de doscientos a seiscientos días multa.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática del Estado, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
A quien sin autorización conozca, obtenga, copie o utilice información contenida en cualquier sistema, equipo o medio de almacenamiento informáticos de seguridad pública, protegido por algún medio de seguridad, se le impondrá pena de cuatro a diez años de prisión y multa de quinientos a mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Si el responsable es o hubiera sido servidor público en una institución de seguridad pública, se impondrá además, destitución e inhabilitación de cuatro a diez años para desempeñarse en otro empleo, puesto, cargo o comisión pública.
Artículo 211 Bis 4. Al que sin autorización modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a seiscientos días multa.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días multa.
Artículo 211 Bis 5. Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente modifique, destruya o provoque pérdida de información que contengan, se le impondrán de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a seiscientos días multa.
Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente copie información que contengan, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días multa.
Las penas previstas en este artículo se incrementarán en una mitad cuando las conductas sean cometidas por funcionarios o empleados de las instituciones que integran el sistema financiero.
Artículo 211 Bis 7. Las penas previstas en este capítulo se aumentarán hasta en una mitad cuando la información obtenida se utilice en provecho propio o ajeno.
Propuesta de reforma
Titulo Noveno
Revelación de secretos y acceso ilícito a sistemas y equipos de informática
Capítulo I
Revelación de secretos
Artículo 211 Bis. A quien revele, divulgue o utilice indebidamente o en perjuicio de otro, información o imágenes obtenidas en una intervención de comunicación privada, se le aplicarán sanciones de seis a doce años de prisión y de trescientos a seiscientos días multa.
Se impondrán las mismas penas que refiere el párrafo anterior a quien revele, divulgue o utilice indebidamente o en perjuicio de otro, información, conversaciones o mensajes de texto, imágenes o archivos de voz, contenidos en sistemas o equipos informáticos, obtenidos a través de mecanismos distintos a la intervención de comunicación privada, mediante el empleo de aparatos o dispositivos electrónicos fijos o móviles o a través de la suplantación de identidad.
Capítulo II
Acceso ilícito a sistemas y equipos de informática
Artículo 211 Bis 1. Al que sin autorización modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
Se aplicará una pena de tres meses a un año de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa al que sin autorización acceda, modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática que no estén protegidos por algún mecanismo de seguridad o también sin autorización acceda a dichos sistemas o equipos de informática o mediante cualquier mecanismo que de manera próxima o remota les cause un daño.
En los casos en que el daño provocado por el acceso o la modificación no autorizados obstaculice o disminuya la capacidad de funcionamiento del sistema o equipo informático las penas previstas en los párrafos anteriores se incrementarán hasta en dos terceras partes.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
La pena aplicable será de tres meses a un año de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática no protegidos por algún mecanismo de seguridad.
Artículo 211 Bis 2. Al que sin autorización modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática del Estado, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de uno a cuatro años de prisión y de doscientos a seiscientos días multa.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática del Estado, protegidos por algún mecanismo de seguridad o también sin autorización acceda a dichos sistemas o equipos informáticos o mediante cualquier mecanismo que de manera próxima o remota les cause un daño, se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
A quien sin autorización, conozca, obtenga, copie o utilice información contenida en cualquier sistema, equipo o medio de almacenamiento informáticos de seguridad pública, protegido por algún medio de seguridad o también sin autorización acceda a dichos equipos o medios o mediante cualquier mecanismo les cause un daño, se le impondrá pena de cuatro a diez años de prisión y multa de quinientos a mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Si el responsable es o hubiera sido servidor público en una institución de seguridad pública, se impondrá además, destitución e inhabilitación de cuatro a diez años para desempeñarse en otro empleo, puesto, cargo o comisión pública.
En los casos en que el daño provocado por el acceso o la modificación no autorizados o por cualquier mecanismo empleado obstaculice o disminuya la capacidad de funcionamiento del sistema o equipo informático las penas previstas en los párrafos anteriores se incrementarán hasta en dos terceras partes.
Artículo 211 Bis 4. Al que sin autorización modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a seiscientos días multa.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días multa.
Las penas establecidas en los párrafos anteriores se incrementarán hasta en dos terceras partes y se impondrán sin perjuicio de las que resulten aplicables por la comisión de otros delitos al que realice, para beneficio propio o de cualquier tercero, las conductas que describen los párrafos anteriores con la finalidad de realizar o encubrir las operaciones con recursos de procedencia ilícita a que se refiere el párrafo primero del artículo 400 Bis de este ordenamiento.
Artículo 211 Bis 5. Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente modifique, destruya o provoque pérdida de información que contengan, se le impondrán de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a seiscientos días multa.
Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente copie información que contengan, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días multa.
Las penas previstas en este artículo se incrementarán en una mitad cuando las conductas sean cometidas por funcionarios o empleados de las instituciones que integran el sistema financiero.
Las penas establecidas en los párrafos primero y segundo de este artículo se incrementarán hasta en dos terceras partes y se impondrán sin perjuicio de las que resulten aplicables por la comisión de otros delitos al que realice, para beneficio propio o de cualquier tercero; las conductas que describen los párrafos anteriores con la finalidad de realizar o encubrir las operaciones con recursos de procedencia ilícita a que se refiere el párrafo segundo del artículo 400 Bis de este ordenamiento.
Artículo 211 Bis 7. Las penas previstas en este capítulo se aumentarán hasta en una mitad cuando la información obtenida se utilice en provecho propio o ajeno, salvo en los casos que se disponga otra pena.
En materia de amenazas, la comisión concuerda en adicionar un tercer párrafo al artículo 282, con el fin de sancionar a quien, haciendo uso o empleo de comunicados o mensajes enviados a través de medios o sistemas informáticos le amenace con divulgar la información, datos o imágenes obtenidos a través del acceso ilícito a dichos medios o sistemas informáticos en los términos que refiere el artículo 211 Bis, lo cual se observa en el siguiente cuadro:
Texto Vigente
Título Decimoctavo
Delitos contra la paz y seguridad de las personas
Capítulo I
Amenazas
Artículo 282. Se aplicará sanción de tres días a un año de prisión o de 180 a 360 días multa:
I. Al que de cualquier modo amenace a otro con causarle un mal en su persona, en sus bienes, en su honor o en sus derechos, o en la persona, honor, bienes o derechos de alguien con quien esté ligado con algún vínculo, y
II. Al que por medio de amenazas de cualquier género trate de impedir que otro ejecute lo que tiene derecho a hacer.
Si el ofendido fuere alguno de los parientes o personas a que se refieren los artículos 343 Bis y 343 Ter, en este último caso siempre y cuando habiten en el mismo domicilio, se aumentará la pena que corresponda hasta en una tercera parte en su mínimo y en su máximo.
Si el ofendido por la amenaza fuere víctima u ofendido o testigo en un procedimiento penal, la pena será de cuatro a ocho años de prisión y de cien a trescientos días multa.
Los delitos previstos en este artículo se perseguirán por querella, con excepción del establecido en el párrafo anterior que se perseguirá de oficio.
Propuesta de reforma
Título Decimoctavo
Delitos contra la paz y seguridad de las personas
Capítulo I
Amenazas
Artículo 282. Se aplicará sanción de tres días a un año de prisión o de 180 a 360 días multa:
I. Al que de cualquier modo amenace a otro con causarle un mal en su persona, en sus bienes, en su honor o en sus derechos, o en la persona, honor, bienes o derechos de alguien con quien esté ligado con algún vínculo;
II. Al que por medio de amenazas de cualquier género trate de impedir que otro ejecute lo que tiene derecho a hacer;
III. Al que amenace a otro con causarle un mal en su persona, en sus bienes, en su honor o en sus derechos, o en la persona, honor, bienes o derechos de alguien con quien esté ligado con algún vínculo, haciendo uso o empleo de comunicados o mensajes enviados a través de medios o sistemas informáticos o le amenace con divulgar la información, datos o imágenes obtenidos a través del acceso ilícito a dichos medios o sistemas informáticos en los términos que refiere el artículo 211 Bis 1.
Si el ofendido fuere alguno de los parientes o personas a que se refieren los artículos 343 Bis y 343 Ter, en este último caso siempre y cuando habiten en el mismo domicilio, se aumentará la pena que corresponda hasta en una tercera parte en su mínimo y en su máximo.
Si el ofendido por la amenaza fuere víctima u ofendido o testigo en un procedimiento penal, la pena será de cuatro a ocho años de prisión y de cien a trescientos días multa.
Los delitos previstos en este artículo se perseguirán por querella, con excepción del establecido en el párrafo anterior que se perseguirá de oficio.
En materia de fraude, esta comisión dictaminadora concuerda con los diputados proponentes en el sentido de combatir y erradicar conductas que atentan y ponen en peligro la seguridad de las transacciones, operaciones y el intercambio o entrega de datos e información vía Internet.
Para tal fin, se adiciona el artículo 389 Ter a fin de sancionar como un delito equiparable al fraude, la conducta cometida por quien valiéndose del error en que se encuentra la víctima provoque que revele o ponga a su disposición información o datos de carácter personal, patrimonial o financiero a los que no tenga derecho a acceder, utilizando para tales fines sitios o direcciones de correo u otros medios electrónicos creados por él mismo o por un tercero y que por sus características, emblemas, marcas o cualquier distintivo gráfico o de leyendas de texto simulen o reproduzcan de manera apócrifa e ilegitima a las que pertenecen a los prestadores de servicios financieros o de cualquier otro tipo de carácter público o privado que brinde atención o establezca contacto con sus clientes, usuarios o público en general por dichos medios.
Asimismo, en el segundo párrafo del propio artículo 389 Ter que se adiciona, se propone que en los casos en que se use la información obtenida por los mecanismos que describe el párrafo primero de dicho artículo para hacerse de alguna cosa, beneficio o lucro indebido, además de las penas que le correspondan por la obtención de datos o información por medio del engaño que sufre la víctima, se imponga al sujeto activo la pena que dependiendo del valor o monto obtenido de esa forma ilícita corresponda, de conformidad con los fracciones I, II y III del artículo 386 del Código Penal Federal.
Igualmente, se adiciona un segundo párrafo al artículo 390 con el fin de incluir el uso de los medios y sistemas informáticos en el delito de extorsión.
Propuesta de añadido
Capítulo III
Fraude
Artículo 389 Ter. Se equipara al delito de fraude y se sancionará con pena de seis meses a tres años de prisión y de cien a cuatrocientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por la comisión de otros delitos, al que valiéndose del error en que se encuentra la víctima provoque que revele o ponga a su disposición información o datos de carácter personal, patrimonial o financiero a los que no tenga derecho a acceder, utilizando para tales fines sitios o direcciones de correo u otros medios electrónicos creados por él mismo o por un tercero y que por sus características, emblemas, marcas o cualquier distintivo gráfico o de leyendas de texto simulen o reproduzcan de manera apócrifa e ilegitima a las que pertenecen a los prestadores de servicios financieros o de cualquier otro tipo de carácter público o privado que brinde atención o establezca contacto con sus clientes, usuarios o público en general por dichos medios.
Además de las penas que correspondan conforme al presente artículo, se impondrán las penas que establece el artículo 386 de este Código, al que mediante el uso o empleo de la información o datos obtenidos por los medios descritos en el párrafo anterior, obtenga algún beneficio, cosa o lucro indebido, según sea el valor o monto de lo obtenido.
Texto Vigente
Capítulo III Bis
Extorsión
Artículo 390. Al que sin derecho obligue a otro a dar, hacer, dejar de hacer o tolerar algo, obteniendo un lucro para sí o para otro o causando a alguien un perjuicio patrimonial, se le aplicarán de dos a ocho años de prisión y de cuarenta a ciento sesenta días multa.
Las penas se aumentarán hasta un tanto más si el constreñimiento se realiza por una asociación delictuoso, o por servidor público o ex-servidor público, o por miembro o ex-miembro de alguna corporación policial o de las Fuerzas Armadas Mexicanas. En este caso, se impondrá además al servidor o ex servidor público y al miembro o ex miembro de alguna corporación policial, la destitución del empleo, cargo o comisión y la inhabilitación de uno a cinco años para desempeñar cargo o comisión público, y si se tratare de un miembro de las Fuerzas Armadas Mexicanas en situación de retiro, de reserva o en activo, la baja definitiva de la Fuerza Armada a que pertenezca y se le inhabilitará de uno a cinco años para desempeñar cargos o comisión públicos.
Propuesta
Capítulo III Bis
Extorsión
Artículo 390. Al que sin derecho obligue a otro a dar, hacer, dejar de hacer o tolerar algo, obteniendo un lucro para sí o para otro o causando a alguien un perjuicio patrimonial, se le aplicarán de dos a ocho años de prisión y de cuarenta a ciento sesenta días multa.
Las penas que refiere el párrafo anterior se aumentaran hasta en una mitad al que para lograr los fines que refiere el párrafo anterior haga empleo o uso de comunicados o mensajes que envíe a la víctima a través de medios o sistemas informáticos o se valga de la información, datos o imágenes obtenidos a través del acceso ilícito a dichos medios o sistemas informáticos en los términos que refiere el artículo 211 Bis 1.
Las penas se aumentarán hasta un tanto más si el constreñimiento se realiza por una asociación delictuoso, o por servidor público o ex-servidor público, o por miembro o ex-miembro de alguna corporación policial o de las Fuerzas Armadas Mexicanas. En este caso, se impondrá además al servidor o ex-servidor público y al miembro o ex-miembro de alguna corporación policial, la destitución del empleo, cargo o comisión y la inhabilitación de uno a cinco años para desempeñar cargo o comisión público, y si se tratare de un miembro de las Fuerzas Armadas Mexicanas en situación de retiro, de reserva o en activo, la baja definitiva de la Fuerza Armada a que pertenezca y se le inhabilitará de uno a cinco años para desempeñar cargos o comisión públicos.
B) Iniciativa del diputado Canek Vázquez Góngora
Se propone la reforma el artículo 211 Bis 5 del Código Penal Federal, a efecto de incorporar al tipo penal la conducta de divulgue.
Texto vigente
Código penal federal
Artículo 211 Bis 5. Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente modifique, destruya o provoque pérdida de información que contengan, se le impondrán de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a seiscientos días multa.
Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente copie información que contengan, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días multa.
Las penas previstas en este artículo se incrementarán en una mitad cuando las conductas sean cometidas por funcionarios o empleados de las instituciones que integran el sistema financiero.
Propuesta
Código Penal Federal
Artículo 211 Bis 5. ...
Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente copie o divulgue información que contengan, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días de multa.
Las penas previstas en este artículo se incrementan al doble cuando las conductas sean cometidas por funcionarios o empleados de las instituciones que integran el sistema financiero.
Establecidos los antecedentes y los contendidos de las iniciativas, los miembros de la Comisión de Justicia exponemos las siguientes:
Consideraciones
Antes de entrar al análisis de las iniciativas en comento, es necesario establecer que en virtud de que las mismas se refieren al mismo tema, se dictaminan conjuntamente, ya que coinciden en el tema de delitos informáticos.
Primera. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 73 fracción XXI, señala que corresponde al Congreso de la Unión establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.
En este contexto, la comisión dictaminadora estima que las iniciativas en comento es susceptible de ser analizadas, al ser el Congreso de la Unión un órgano competente para legislar en materias relacionadas con la aplicación de leyes federales y establecer delitos que lesionen a sujetos que realicen actividades reguladas por las mismas, como en el caso de los delitos informáticos en los que los bienes que son objeto de su tutela se encuentran regulados por leyes en materia de telecomunicaciones, vías generales de comunicación, o los que de manera específica se relacionan con la trata de personas, los ataques a las instituciones financieras, los que se cometen con recursos de procedencia ilícita o lavado de dinero o en general todas aquellos delitos que se cometen fuera del territorio nacional por un mexicano contra mexicanos o contra extranjeros, o por un extranjero contra mexicanos, quienes, de conformidad con el artículo 4o. del Código Penal Federal, deberán ser penados en la República, con arreglo a las leyes federales.
Segunda. De la misma manera, la Comisión considera pertinentes las propuesta de reforma de los diputados promoventes y determina que son totalmente atendibles los cambios planteados dada la creciente incidencia de delitos informáticos en la vida de los mexicanos.
Asimismo, esta propuesta responde a la necesidad y apremiante urgencia de actualizar el Código Penal Federal a fin de adecuar las disposiciones del orden jurídico a las exigencias que impone el avance tecnológico y la condición social actual de nuestro país, en materia de dichos ilícitos.
Los avances tecnológicos y la irrupción de las tecnologías de la información y comunicaciones en la vida cotidiana de los mexicanos obligan a actualizar el catálogo de delitos en función de las modalidades y tipos aquí descritos.
La Comisión de Justicia estima, en el mismo sentido que los Legisladores, la legislación penal nacional vigente, se ha vuelto insuficiente y carente de normas claras y precisas para combatir esta clase de conductas delictivas en medios informáticos.
En este sentido, es posible apreciar que las estadísticas nos reflejan la importancia que el fenómeno de los delitos informáticos está teniendo en nuestro país.
Al respecto, el Informe de la Secretaría de Seguridad Pública emitido con motivo del Quinto Informe de Gobierno refiere que la policía cibernética manifiesta que de septiembre de 2010 a julio de 2011 se atendieron 5 mil 582 denuncias ciudadanas en materia de delitos cibernéticos.
De acuerdo al reporte, las conductas que presentaron un mayor índice de denuncias fueron el fraude al comercio electrónico y el phishing , entendido como el sitio falso creado con apariencia de uno real, con el fin de recopilar información personal o de tarjeta de crédito de un usuario, para fines delictivos, de acuerdo a la propia SSP.
En materia de delitos contra menores de edad, la División Científica de la Policía Federal formalizó 15 denuncias relativas a dichos delitos, logrando una sentencia en materia de pornografía infantil. 1
Asimismo, del análisis a la iniciativa es posible advertir del impacto de los delitos informáticos en la vida de las personas e instituciones, según quedo señalado con antelación, lo cual justifica plenamente las reformas propuestas.
Dadas estas cifras, se observa que una de las reformas muy pertinentes se refieren precisamente a las relacionadas con el fraude y fraude equiparado, así como con las conductas relacionadas.
Tercera. Los suscritos coinciden en que es necesario adecuar el marco vigente en materia penal, con el propósito de adecuarlo a los instrumentos y convenios internacionales aquí descritos que presentan recomendaciones y propuestas de leyes, con el fin de armonizar estos delitos que pueden ser realizados en cualquier parte del mundo, dada la naturaleza propia del Internet pero que sin embargo, afectan a los habitantes de nuestro país.
Cuarta. La Comisión de Justicia, considera de suma importancia llevar a cabo la reforma propuesta. En este sentido, se observa al revisar el catálogo de los delitos tipificados como tales en la propuesta de los diputados Guerra y Pérez-Alonso, dicha propuesta incluye la mayoría de las conductas delictivas señaladas en los convenios internacionales, como en el caso del Convenio llamado de Budapest que refiere delitos contra la confidencialidad, la integridad y la disponibilidad de los datos y sistemas informáticos; los delitos informáticos; los delitos relacionados con el contenido; los delitos relacionados con infracciones de la propiedad intelectual y de los derechos afines y otros como el llamado phishing .
Respecto al primer rubro, los delitos contra la confidencialidad, la integridad y la disponibilidad de los datos y sistemas informáticos, el dictamen que aquí se propone incluye el acceso y la intervención, ilícitos, la manipulación de datos y el ataque contra la integridad del sistema.
En materia de delitos informáticos, se incluye el fraude y fraude informático, la falsificación, el robo de identidad y la utilización indebida de dispositivos.
Al revisar los delitos relacionados con el contenido, el dictamen propuesto por la comisión, en concordancia con el espíritu de la iniciativa, incluye la tipificación de delitos relacionados con la pornografía infantil, la trata de personas, el turismo sexual y corrupción de menores, las amenazas y la extorsión a través de medios electrónicos.
Respecto a los delitos relacionados con infracciones de la propiedad intelectual y de los derechos afines, se incluyen disposiciones en la materia.
Destaca igualmente que los promoventes contemplan delitos complementarios como el del llamado phishing y el encubrimiento y realización de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
Quinta. Reconociendo la relevancia que ha adquirido el uso de las tecnologías y el Internet en el caso de la pornografía infantil, corrupción de menores y turismo sexual, y la trata de personas menores de dieciocho años o de personas que no tienen capacidad de comprender el significado del hecho o que no tienen capacidad para resistirlo, la Comisión dictaminadora concuerda con los proponentes en la adición del inciso k) al artículo 205.
Con el fin de clarificar y precisar la forma en que el uso de los medios informáticos pueden ser usados para cometer los delitos previstos en los artículos 200, 201, 202, 203 y 204, relativas a los delitos de pornografía infantil, corrupción de menores y a la trata de los mismos, esta Comisión considera modificar la propuesta planteada determinando claramente que será sancionado con el doble de las sanciones a la persona que se valga del uso o empleo de medios informáticos para cometer cualquiera de estos delitos.
Lo anterior con el fin de evitar que adultos continúen contactando a menores y a quienes no tienen capacidad de comprender el significado del hecho o que no tienen capacidad para resistirlo, en la red y por medio de engaños, lastimen su dignidad e integridad y usen estos medios para cometer alguno de los delitos señalados con anterioridad.
Dicha propuesta promueve que el Internet deje de ser usado como un medio para agredir y lastimar a menores e incapaces y sea un medio seguro para ellos, castigando con el doble de penas a quien emplee estos medios informáticos para fines y conductas delictivas.
En forma adicional, la tutela que deriva del inciso K) propicia que en aplicación de las disposiciones contenidas en al artículo 205, el juez que conozca de la causa que derive de la aplicación de dicho precepto, deberá en todos los casos acordar las medidas pertinentes para que se le prohíba permanentemente al ofensor tener cualquier tipo de contacto o relación con la víctima incluyendo desde luego el contacto vía internet.
Sexta. Esta instancia dictaminadora concurre con los proponentes en que se debe tipificar como delito la revelación de la información contenida en equipos informáticos obtenida a través de mecanismos distintos a la intervención de comunicación privada, mediante el empleo de aparatos o dispositivos electrónicos o través de la suplantación de identidad, en los términos de la adición que proponen del párrafo segundo al artículo 211 Bis.
En el mismo sentido se considera la viabilidad de que se penalicen conductas relacionadas con el acceso y la intervención ilícitas, el ataque contra la integridad del sistema y la manipulación de datos, el robo de identidad y la utilización indebida de dispositivos, cuando tales conductas atenten en contra de sistemas del Estado, del sector financiero o de cualquier otro sistema en general por lo que resultan atendibles las propuestas de reformas y adiciones que se plantean en el Capítulo II del Título Noveno del Código Penal, en materia de acceso ilícito a sistemas y equipos de informática.
Séptima. Esta comisión considera oportuno incorporar la propuesta del diputado Canek Vázquez Góngora, a efecto de incorporar como conducta tipificada en el artículo 205 Bis 5 la “divulgación”, precisando que quien esté autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente copie o divulgue la información que contengan los archivos será merecedor de una sanción penal.
Los integrantes de esta comisión consideramos muy oportuna dicha propuesta, toda vez que como se ha establecido en la introducción de la misma, se ha incrementado el intercambio de información bancaria entre los empleados de las instituciones del sistema bancario.
Lo anterior, previo análisis realizado del artículo 211 Bis 5, donde se observa que si hace falta la palabra “divulgue”, toda vez que no solo se concreta la acción con el copiar la información a que se tiene acceso en las instituciones bancarias, sino también con el intercambio de ésta. Como lo establece el diccionario de la Real Academia Española:
“Divulgar. (Del latín divulgare).
1. tr. Publicar, extender, poner al alcance del público algo. U. t. c. prnl.”
De lo anterior consideramos necesario que se agregue dicha conducta al tipo, para darle mayores herramientas al Ministerio Público de poder consignar.
Asimismo, propone incrementar la pena al doble, en los casos en que la persona o personas que incurran en el supuesto anterior sean empleados de una institución de sistema financiero. Toda vez que la pena establecida en el texto actual es de “tres meses a dos años”, siendo esta baja para la dimensiones a las que ha llegado a crecer este tráfico de información entre los empleados y delincuentes, así como el daño patrimonial, moral y físico que causan a las víctimas, consideramos correcto el incrementarla de la pena al doble.
Octava. Los integrantes de esta comisión destacan las propuestas de los promoventes que para sancionar las conductas que atentan en contra de los sistemas informáticos del sector financieros, plantean adiciones a los artículos 211 Bis 4 y 211 Bis 5, relativas al uso de los medios y sistemas informáticos con el fin de realizar o encubrir las operaciones con recursos de procedencia ilícita a que se refiere el párrafo segundo del artículo 400 Bis de este ordenamiento. Ello en correspondencia a las reformas recientemente planteadas en materia de Lavado de dinero y las recomendaciones internacionales del uso de medios electrónicos en la comisión de este delito, por lo que igualmente se consideran atendibles dichas adiciones.
Novena. En el rubro de los delitos que atentan contra de las personas en su patrimonio, esta comisión coincide con los legisladores en que es necesario combatir y erradicar conductas que atentan y ponen el peligro la seguridad de las transacciones, operaciones y el intercambio o entrega de datos e información vía internet, por lo que la propuesta de adicionar el artículo 389 Ter a fin de sancionar como un delito equiparable al fraude, la conducta cometida por quien valiéndose del error en que se encuentra la víctima provoque que revele o ponga a su disposición información o datos de carácter personal, patrimonial o financiero a los que no tenga derecho a acceder, utilizando para tales fines sitios o direcciones de correo u otros medios electrónicos creados por él mismo o por un tercero y que por sus características, emblemas, marcas o cualquier distintivo gráfico o de leyendas de texto simulen o reproduzcan de manera apócrifa e ilegitima a las que pertenecen a los prestadores de servicios financieros o de cualquier otro tipo de carácter público o privado que brinde atención o establezca contacto con sus clientes, usuarios o público en general por dichos medios.
En este mismo tenor se considera viable aprobar el contenido del segundo párrafo del propio artículo 389 Ter que se adiciona, en el que se propone que en los casos en que se use la información obtenida por los mecanismos que describe el párrafo primero de dicho artículo para hacerse de alguna cosa, beneficio o lucro indebido, además de las penas que le correspondan por la obtención de datos o información por medio del engaño que sufre la víctima, se imponga al sujeto activo la pena que dependiendo del valor o monto obtenido de esa forma ilícita corresponda, de conformidad con los fracciones I, II y III del artículo 386 del Código Penal Federal, con lo cual se considera que se complementa el esquema de tutela al patrimonio de las personas que luego de sufrir el engaño entregan información personal de tipo bancario, financiero o de cualquier otro tipo que reporte la posibilidad de que a través de la misma el sujeto activo pueda acceder a la obtención de un beneficio patrimonial que no le pertenece de donde deriva la ilicitud de dicha obtención.
Asimismo, en el rubro de delitos patrimoniales, la extorsión, conducta ilícita que comete el que sin derecho obligue a otro a dar, hacer, dejar de hacer o tolerar algo, obteniendo un lucro para sí o para otro o causando a alguien un perjuicio patrimonial, se ha diversificado en su forma comisiva, a través del empleo de medios informáticos como son correos electrónicos o mensajes instantáneos a través de internet, por lo que son cada vez más altos los índices de criminalidad en los que aparece el empleo de dichos medios, por lo que al no existir un tipo que considere estas circunstancias las víctimas queden sin remedio sin posibilidad de recibir la asistencia de las instancias de procuración e impartición de justicia, ante el vacío legal que queda en esos casos.
Por ello, la comisión que dictamina considera procedente la adición del artículo 389 Ter al Código Penal Federal.
Décima. No menos atendible resulta para esta Comisión de Justicia resulta la propuesta de adición de un tercer párrafo al artículo 282, para que se sancionen las a quien haga haciendo uso o empleo de comunicados o mensajes enviados a través de medios o sistemas informáticos o le amenace con divulgar la información, datos o imágenes obtenidos a través del acceso ilícito a dichos medios o sistemas informáticos en los términos que refiere el artículo 211 Bis, ante el hecho de que cada vez es más frecuente el empleo de de los medios informáticos para la realización de estas conductas que deben ser catalogadas como delictivas, que atentan con la paz y la seguridad de las personas.
Undécima. Por lo que hace a la penalidad, el Código Penal Federal describe a la prisión como “la privación de la libertad corporal”; además, indica que su duración será de tres días a sesenta años, y sólo podrá imponerse una pena adicional al límite máximo cuando se cometa un nuevo delito en reclusión.
En el mismo sentido el propio ordenamiento legal dispone que al responsable de un homicidio calificado se le sanciona con una pena que puede ir de treinta a sesenta años de prisión; en consecuencia, la vida es el bien jurídico de mayor valía que tutela el derecho penal en nuestro país, y ese puede ser un parámetro para graduar la gravedad de los ilícitos en nuestro sistema jurídico que se propone para las conductas que se pretenden tipificar, por lo que esta Comisión considera que las penas propuestas en la iniciativa que se dictamina, cumplen con los principios de racionalidad y retributividad de la pena, ya que oscilan entre los tres meses y los doce años de prisión, salvo en los casos en que por una circunstancia particular resulte la agravación de la pena, casos en lo que aun así se observa que persiste la proporcionalidad respecto a la sanción que se impone para conductas de la misma naturaleza o gravedad.
Por las consideraciones expuestas y para los efectos de la fracción a) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Justicia somete a la consideración del pleno de esta honorable asamblea, el siguiente
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones al Código Penal Federal
Único. Se reforman los artículos 211 Bis 2, párrafo segundo, y el 211 Bis 5 en sus párrafos segundo y tercero; se adicionan un inciso k) al artículo 205 Bis; un párrafo segundo al artículo 211 Bis; se adicionan un segundo, un tercero y un último párrafo al artículo 211 Bis 1, recorriendo el actual párrafo segundo para quedar como cuarto; un párrafo cuarto al artículo 211 Bis 2; un párrafo tercero al artículo 211 Bis 4; un párrafo tercero al artículo 211 Bis 5; un párrafo cuarto al artículo 282, recorriendo el actual párrafo cuarto para quedar como quinto; el artículo 389 Ter, y un segundo párrafo al artículo 390, recorriendo el actual párrafo segundo para quedar como tercero, todos del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 205 Bis. ...
a) a j) ...
k) Quien se valga del uso o empleo de medios informáticos para cometer el delito.
...
...
...
Artículo 211 Bis. ...
Se impondrán las mismas penas que refiere el párrafo anterior a quien revele, divulgue o utilice indebidamente o en perjuicio de otro, información, conversaciones o mensajes de texto, imágenes o archivos de voz, contenidos en sistemas o equipos informáticos, obtenidos a través de mecanismos distintos a la intervención de comunicación privada, mediante el empleo de aparatos o dispositivos electrónicos fijos o móviles o a través de la suplantación de identidad.
Artículo 211 Bis 1. ...
Se aplicará una pena de tres meses a un año de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa al que sin autorización y con el ánimo de causar un daño, acceda y modifique, destruya o provoque pérdida de información contenida en sistemas o equipos de informática que no estén protegidos por algún mecanismo de seguridad.
En los casos en que el daño provocado por el acceso o la modificación no autorizados obstaculice o disminuya la capacidad de funcionamiento del sistema o equipo informático las penas previstas en los párrafos anteriores se incrementarán hasta en dos terceras partes.
Al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática protegidos por algún mecanismo de seguridad, se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
La pena aplicable será de tres meses a un año de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa al que sin autorización conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática no protegidos por algún mecanismo de seguridad.
Artículo 211 Bis 2. ...
Al que sin autorización y con el ánimo de causar un daño, conozca o copie información contenida en sistemas o equipos de informática del Estado, protegidos por algún mecanismo de seguridad, , se le impondrán de seis meses a dos años de prisión y de cien a trescientos días multa.
...
En los casos en que el daño provocado por el acceso o la modificación no autorizados, obstaculice o disminuya la capacidad de funcionamiento del sistema o equipo informático las penas previstas en los párrafos anteriores se incrementarán hasta en dos terceras partes.
Artículo 211 Bis 4. ...
...
Las penas establecidas en los párrafos anteriores se incrementarán hasta en dos terceras partes y se impondrán sin perjuicio de las que resulten aplicables por la comisión de otros delitos al que realice, para beneficio propio o de cualquier tercero, las conductas que describen los párrafos anteriores con la finalidad de realizar o encubrir las operaciones con recursos de procedencia ilícita a que se refiere el párrafo primero del artículo 400 Bis de este ordenamiento.
Artículo 211 Bis 5. ...
Al que estando autorizado para acceder a sistemas y equipos de informática de las instituciones que integran el sistema financiero, indebidamente copie o divulgue información que contengan, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de cincuenta a trescientos días de multa.
Las penas previstas en este artículo se incrementan al doble cuando las conductas sean cometidas por funcionarios o empleados de las instituciones que integran el sistema financiero.
Las penas establecidas en los párrafos primero y segundo de este artículo se incrementarán hasta en dos terceras partes y se impondrán sin perjuicio de las que resulten aplicables por la comisión de otros delitos al que realice, para beneficio propio o de cualquier tercero; las conductas que describen los párrafos anteriores con la finalidad de realizar o encubrir las operaciones con recursos de procedencia ilícita a que se refiere el párrafo segundo del artículo 400 Bis de este ordenamiento.
Artículo 282. ...
I. y II. ...
...
...
Si la amenaza se realiza haciendo uso o empleo de comunicados o mensajes enviados a través de medios o sistemas informáticos o si la amenaza se refiere a divulgar la información, datos o imágenes obtenidos a través del acceso ilícito a dichos medios o sistemas informáticos en los términos que refiere el artículo 211 Bis 1, la pena se agravará hasta en una mitad.
...
Artículo 389 Ter. Se equipara al delito de fraude y se sancionará con pena de seis meses a tres años de prisión y de cien a cuatrocientos días multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por la comisión de otros delitos, al que valiéndose del error en que se encuentra la víctima provoque que revele o ponga a su disposición información o datos de carácter personal, patrimonial o financiero a los que no tenga derecho a acceder, utilizando para tales fines sitios o direcciones de correo u otros medios electrónicos creados por él mismo o por un tercero y que por sus características, emblemas, marcas o cualquier distintivo gráfico o de leyendas de texto simulen o reproduzcan de manera apócrifa e ilegitima a las que pertenecen a los prestadores de servicios financieros o de cualquier otro tipo de carácter público o privado que brinde atención o establezca contacto con sus clientes, usuarios o publico en general por dichos medios.
Además de las penas que correspondan conforme al presente artículo, se impondrán las penas que establece el artículo 386 de este Código, al que mediante el uso o empleo de la información o datos obtenidos por los medios descritos en el párrafo anterior, obtenga algún beneficio, cosa o lucro indebido, según sea el valor o monto de lo obtenido.
Artículo 390. ...
Las penas que refiere el párrafo anterior se aumentaran hasta en una mitad al que para lograr los fines que refiere el párrafo anterior haga empleo o uso de comunicados o mensajes que envíe a la víctima a través de medios o sistemas informáticos o se valga de la información, datos o imágenes obtenidos a través del acceso ilícito a dichos medios o sistemas informáticos en los términos que refiere el artículo 211 Bis 1.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Nota
Secretaría de Seguridad Pública, Quinto Informe de Gobierno, página 29.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de febrero de 2012.
La Comisión de Justicia
Diputados: Víctor Humberto Benítez Treviño (rúbrica), presidente; Sergio Lobato García, Miguel Ernesto Pompa Corella, Óscar Martín Arce Paniagua (rúbrica), Camilo Ramírez Puente, Ezequiel Rétiz Gutiérrez (rúbrica), Olga Luz Espinosa Morales (rúbrica), Eduardo Ledesma Romo, secretarios; María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Nancy González Ulloa (rúbrica), Leonardo Arturo Guillén Medina, Mercedes del Carmen Guillén Vicente (rúbrica), Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, Gregorio Hurtado Leija, Israel Madrigal Ceja, Sonia Mendoza Díaz, Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo (rúbrica), María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica), Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Norma Leticia Salazar Vázquez (rúbrica), Cuauhtémoc Salgado Romero, Miguel Ángel Terrón Mendoza, Enoé Margarita Uranga Muñoz, Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Alma Carolina Viggiano Austria, Pedro Vázquez González (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Arturo Zamora Jiménez.
De la Comisión de Salud, con proyecto de decreto que adiciona el artículo 97 Bis a la Ley General de Salud
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numerales 6 incisos e) y f) y 7 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 82 numeral 1, 85, 157 numeral 1 fracción I y 158 numeral 1 fracción IV del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presentan el siguiente dictamen.
I. Antecedentes
1. Con fecha 6 de diciembre de 2011, los diputados Miguel Antonio Osuna Millán y Sergio Tolento Hernández, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional , presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un tercer párrafo al artículo 97 y se reforma la fracción I del artículo 100, ambos de la Ley General de Salud.
2. Con misma fecha la Mesa Directiva turnó a esta comisión dicha iniciativa para su estudio y dictamen.
II. Metodología
La Comisión de Salud encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrollaron los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:
En el apartado denominado “Antecedentes”, se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, así como de la recepción y turno para el dictamen de la iniciativa.
En el apartado “Contenido de la iniciativa”, se exponen los objetivos y se hace una descripción de la iniciativa en la que se resume su contenido, motivos y alcances.
En las “Consideraciones”, los integrantes de la comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos por cada una de las adiciones planteadas, con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.
III. Contenido de la Iniciativa
Facultar a la Secretaría de Salud para emitir las disposiciones de carácter general para el fomento y la distribución de los recursos aportados por terceros para la realización de investigaciones en instituciones de salud de carácter público, los cuáles incluirán los criterios para determinar los beneficios económicos para la institución y los adicionales al salario para el personal de salud que forme parte del equipo de investigación. Establecer que la investigación en seres humanos se desarrollará de conformidad con las buenas prácticas clínicas declaradas en los documentos normativos internacionales, en lo que no contravenga las leyes mexicanas, entre otras.
Ley General de Salud
Vigente
Artículo 97. La Secretaría de Educación Pública, en...
La Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, apoyarán y estimularán el funcionamiento de establecimientos públicos destinados a la investigación para la salud.
Artículo 100. La investigación en seres humanos se desarrollará conforme a las siguientes bases:
I. Deberá adaptarse a los principios científicos y éticos que justifican la investigación médica, especialmente en lo que se refiere a su posible contribución a la solución de problemas de salud y al desarrollo de nuevos campos de la ciencia médica;
II. a la VII.
Iniciativa
Artículo 97. ...
...
La Secretaría de Salud emitirá las disposiciones de carácter general para el fomento y la distribución de los recursos aportados por terceros para la realización de investigaciones en instituciones de salud de carácter público. Lo anterior incluirá los criterios para determinar los beneficios económicos para la institución y los adicionales al salario para el personal de salud que forme parte del equipo de investigación.
Artículo 100. La investigación en seres humanos se desarrollará conforme a las siguientes bases:
I. Deberá adaptarse a los principios científicos y éticos que justifican la investigación médica, especialmente en lo que se refiere a su posible contribución a la solución de problemas de salud y al desarrollo de nuevos campos de la ciencia médica; de conformidad con las buenas prácticas clínicas declaradas en los documentos normativos internacionales, en lo que no contravenga las leyes mexicanas.
II. a la VII.
IV. Consideraciones
Primera. Nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la salud en su párrafo tercero del artículo 4o.:
“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud.... Y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”.
Del precepto antes mencionado deriva el sistema de normas jurídicas de derecho social, que busca regular los mecanismos y acciones para lograr que la protección de la salud sea un bien tutelado por los diversos órdenes de gobierno, a través de la delimitación del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo ésta uno de los principales elementos de justicia social.
El derecho a la protección de la salud, es un derecho social y universal, independiente de la situación de vulnerabilidad de sus destinatarios, ya que, además, es un elemento esencial para que el estado pueda sentar las bases para eliminar la desigualdad existente entre los miembros de una sociedad.
En la exposición de motivos de la reforma mediante la cual se elevó en 1983 a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, se considera a éste como una responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, el individuo y la sociedad en su conjunto.
Segunda. La investigación clínica de acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud (OPS), es “un estudio sistemático, que sigue en un todo las pautas del método científico en seres humanos voluntarios, realizado con medicamentos y/o especialidades medicinales. Tiene como objetivo descubrir o verificar los efectos y/o identificar las reacciones adversas del producto de investigación y/o estudiar la farmacocinética de los principios activos, con el objetivo de establecer su eficacia y seguridad”.
Tercera. Como bien señala el promovente, en México prevalecen áreas de oportunidad para fomentar una política de promoción a la investigación clínica que impulse a nuestro país como un referente internacional en la materia; es por ello necesario que la práctica de la investigación clínica realizada en México se fundamente en lineamientos internacionalmente reconocidos para asegurar procedimientos seguros científicamente con la debida solidez ética. Como parte de estas referencias internacionales, en el marco de la OPS se ha reconocido la armonización de normas de buenas prácticas en investigación clínica que a su vez han sido plasmadas en el texto Documento de las Américas , tomando como referencia los trabajos realizados en la última década por parte de la Conferencia Internacional de Armonización, la Comunidad Europea, los Estados Unidos y Japón (entre otros en carácter de observadores, Canadá y la Organización Mundial de la Salud).
Cuarta. Es importante señalar que el objetivo principal de establecer estos principios es velar por la salud física y mental de las personas que voluntariamente se someten a este tipo de procedimientos, de conformidad con los principios éticos establecidos en la Declaración de Helsinki de la Asociación Médica Mundial (junio 1964) sobre las investigaciones médicas en seres humanos. Los tres principios éticos básicos son el respeto a las personas, la beneficencia y la justicia.
Quinta. Asimismo, es imprescindible considerar también el papel que deben tomar las instituciones del sistema nacional de salud en su rol como promotoras de la investigación clínica, en virtud de los retos que implica la transición demográfica y epidemiológica de la población mexicana.
Sexta. Se requiere optimizar los recursos con los que cuentan las instituciones de salud pública, los cuales actualmente no son aprovechados de manera adecuada a favor de la investigación en salud. Asimismo, afianzar la investigación en las instituciones les genera un mayor prestigio y competitividad así como mayores oportunidades a sus recursos humanos para profesionalizarse y adquirir mayor experiencia en tratamientos innovadores. De esta forma, los pacientes estarán en la posibilidad de acceder a procedimientos de atención médica con alta especialización, que de otra manera no pudieran recibir sino hasta la posterior comercialización de los medicamentos. En el sistema nacional de salud, el principal elemento para desarrollar la investigación, en cualquiera de sus 3 etapas, son los recursos humanos ya que son estos los encargados de guiar la investigación, dar seguimiento y monitoreo oportuno, mantener en óptimas condiciones la infraestructura, entre diversas acciones. Es por ello fundamental incentivar al personal del sector para evitar fugas de cerebros y garantizar que se cuente con los recursos humanos necesarios, capacitados y dispuestos a detonar la investigación para la salud, traduciéndose en una derrama tecnológica, en atracción de inversión y en beneficios en la salud de la población del país.
Séptima. En México el sistema nacional de salud ha hecho un gran esfuerzo en la formación de recursos humanos para la investigación, en especial en los institutos nacionales de salud, sin embargo el sector tiene aún un gran reto en dar continuidad a los incentivos y apoyos para mantener actualizados a los equipos de investigadores y motivados para obtener así grandes beneficios a la salud de la población mediante el desarrollo de la investigación para la salud.
Octava. Es por lo anterior que se considera necesario establecer en la Ley General de Salud, el que la Secretaría de Salud contará con las facultades para emitir los lineamientos necesarios para el fomento y la distribución de los recursos aportados por terceros para la investigación para la salud, incluyendo los beneficios que pudieran tener la propia institución y los adicionales al salario para el equipo de investigadores quienes hacen un gran esfuerzo para desarrollar nuevas tecnologías para la salud.
Asimismo, se considera necesario distinguir el régimen especial del patrocinio de proyecto de investigación con recursos de terceros, del ámbito de competencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y de la aplicación de la Ley de Ciencia y Tecnología, por lo que se considera adicionar un artículo 97 Bis a la Ley General de Salud, en lugar de adicionar un párrafo tercero al artículo 97 de dicho ordenamiento legal, haciendo referencia también, a que los recursos de terceros para efectos del presente dictamen y la reforma en el tratado son considerados como aquéllos que sin formar parte de los recursos públicos de las instituciones públicas, son puestos a su disposición por personas físicas o morales, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, para financiar proyectos de investigación y que pueden o no haber sido obtenidos o promovida su disposición por investigadores.
Por lo expuesto y para los efectos de lo dispuesto en el artículo 72, fracción a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los integrantes de Comisión de Salud de la LXI Legislatura sometemos a consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona un artículo 97 Bis de la Ley General de Salud.
Artículo Único. Se adiciona un artículo 97 Bis de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 97 Bis. Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que forman parte del Sistema Nacional de Salud podrán realizar proyectos de investigación para la salud financiados con recursos de terceros. Las disposiciones reglamentarias deberán establecer los mecanismos para determinar entre otros, la participación que corresponda a las dependencias y entidades y los incentivos para el personal directamente involucrado en la ejecución de los proyectos de investigación.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal expedirá las disposiciones reglamentarias pertinentes en un plazo que no excederá los ciento ochenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Palacio Legislativo, a los 21 días del mes de febrero de 2012.
La Comisión de Salud
Diputados: Miguel Antonio Osuna Millán (rúbrica), presidente; Marco Antonio García Ayala (rúbrica), María Cristina Díaz Salazar (rúbrica), Antonio Benítez Lucho, Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Rodrigo Reina Liceaga (rúbrica), Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica), José Antonio Yglesias Arreola (rúbrica), Silvia Esther Pérez Ceballos (rúbrica), Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez (rúbrica), Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), María del Pilar Torre Canales, secretarios; Felipe Borja Texocotitla, Yolanda de la Torre Valdez, Olga Luz Espinoza Morales (rúbrica), Leandro Rafael García Bringas (rúbrica), Delia Guerrero Coronado (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez, José Luis Marcos León Perea (rúbrica), Alfonso Primitivo Ríos Vázquez, Ana Elia Paredes Árciga (rúbrica), Guadalupe Eduardo Robles Medina (rúbrica), Sergio Tolento Hernández (rúbrica), Alicia Elizabeth Zamora Villalva, Laura Piña Olmedo, Leticia Quezada Contreras (rúbrica), Oralia López Hernández (rúbrica), Marcela Vieyra Alamilla (rúbrica).
De la Comisión de Transportes, con proyecto de decreto que adiciona un segundo párrafo a la fracción VIII del artículo 5o. de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Honorable Asamblea:
Con fundamento en los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 86 y 89 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado de la República remitió la minuta con proyecto de decreto por el por el que se adiciona un segundo párrafo a la fracción VIII del artículo 5o. de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
Esta comisión que suscribe, con base en las facultades que le confieren los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 80, 81, 84, 85, 157, 158 y 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se abocó al análisis de la minuta antes señalada y conforme a las deliberaciones que de la misma realizaron los miembros de la Comisión de Transportes reunidos en pleno presentan a esta honorable asamblea el siguiente dictamen:
Antecedentes
1. En sesión ordinaria de fecha 8 de marzo de 2011, la diputada María de la Paz Quiñones Cornejo, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, sometió a consideración de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 5o. de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, para establecer una cuota de peaje diferenciada para automóviles y motocicletas.
2. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa que nos ocupa a la Comisión de Transportes, para su estudio y dictamen, mediante oficio DGPL 61-II-1-1313.
3. En sesión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, el diputado Alejandro del Mazo Maza, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, sometió a consideración la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción VIII del artículo 5 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
4. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 23, fracción f), y 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa que nos ocupa a la Comisión de Transportes de la Cámara de Diputados, para su estudio y dictamen, mediante oficio CP2R2A.-331.
5. Con fecha 20 de septiembre de 2011, la Comisión de Transportes aprobó el dictamen correspondiente a las iniciativas mencionadas, el cual fue aprobado por el Pleno de esta H. Cámara el 11 de octubre de 2011 con 367 votos en pro y 3 abstenciones, remitiendose a la Cámara de Senadores para los efectos de lfracción A del Artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6. El 1 de diciembre de 2011, en sesión ordinaria de la Cámara de Senadores, se presentó el dictamen de primera lectura, el cual fue aprobado el 8 de diciembre de 2011 nominalmente y turnado a la Cámara de Diputados para los efectos del Artículo 72, fracción E, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
7. En sesión ordinaria de esta Cámara de Diputados del 1 de febrero de 2012, la Mesa Directiva, turnó a la Comisión de Transportes la Minuta en comento para su estudio y dictamen, mediante oficio DGPL 61-II-1-2820 .
Derivado de lo anterior, esta comisión realizó diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de la citada Iniciativa, con el objeto de expresar sus observaciones y comentarios a la misma e integrar el presente dictamen.
Descripción de la minuta
La minuta de la colegisladora estima que la adición de un segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 5 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal obedece a un reclamo generalizado de todos aquellos propietarios de motocicletas que hacen uso de carreteras y autopistas donde se cobra peaje, ya que si bien es cierto de que dichos vehículos cuentan con dos ejes, estos tienen un peso muy inferior al que tiene un automóvil y por ende, causan menos deterioro a la carpeta asfáltica, además de que las motocicletas circulan en dos ruedas, por lo que el área de contacto contra el pavimento es mucho menor que la que tiene un automóvil de cuatro llantas, por lo que aquellas personas que utilizan la motocicleta como modo de transporte por carreteras federales donde se cobra peaje, consideran que es injusto que paguen la misma tarifa que la que paga un vehículo de más peso, más llantas y más plazas.
En ese sentido, la minuta de mérito considera necesario actualizar las disposiciones legales que requiera el sector y que respondan a las necesidades de los usuarios de carreteras y autopistas por los que se cobra peaje, dando claridad al mandamiento contenido en la ley de la materia, por lo que se estima procedente adiconar un segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 5 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal para que las motocicletas paguen el 50 por ciento del peaje que pagan los automóviles, sin pasar por alto el hecho de que se tendrán que realizar modificaciones a todas las casetas de cobro en el país para posibilitar la distinción entre automóviles y motocicletas, incluso habilitando casetas especiales para las motocicletas, por lo que también se propone modificar el artículo Primero Transitorio, a fin de establecer un periodo de tiempo razonable para aplicar los mecanismos necesarios para implementar dicha reforma, equivalente a los 180 días naturales siguientes a la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Consideraciones de la comisión
La Comisión de Transportes que suscribe considera que el esquema de carreteras concesionadas ha posibilitado una asociación financiera de carácter público-privada en donde los recursos públicos permiten que el resto de la inversión, aportada por empresarios privados y bancos que les otorgan créditos, sea recuperable y obtenga un rendimiento dentro del plazo de la concesión.
Esta participación del capital privado en el ramo carretero se ha convertido en un instrumento de importancia para el financiamiento, desarrollo y operación en dicho sector, cuyo objeto ha sido dotar eficientemente al país con vías de comunicación terrestres, elevar la cobertura y calidad de los servicios, y al mismo tiempo generar beneficios sociales. Es así que en los últimos años las autopistas y puentes de cuota han contribuido de forma considerable en el desarrollo económico del país, participando en el proceso de integración nacional.
Por su parte, el concesionario desarrolla un esquema de negocio basado en la tarifa promedio máxima fijada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, entidad que ha tenido especial cuidado en fijar ese límite con base en las características de la vía, en las condiciones económicas de la zona de que se trate y con la capacidad de pago demostrada por los diferentes segmentos del mercado.
No debe soslayarse que el pago de la tarifa de peaje por el uso de la infraestructura carretera es necesario, toda vez que los recursos obtenidos por este concepto se utilizan para el pago de la inversión, operación y mantenimiento de las autopistas, esto con el objeto de que el concesionario esté en condiciones de proporcionar un servicio de calidad.
Al respecto, las tarifas de peaje para cada tipo de vehículo se determinan por los costos derivados de la prestación de servicios carreteros. Los costos de administración, operación (que incluye señalización, comunicación, servicio médico, pintura, grúas, seguros, sanitarios, torres de auxilio, recolección de cuotas, etcétera) y obligaciones fiscales, son asignados de manera uniforme entre los diferentes tipos de usuarios. Los costos de mantenimiento mayor y menor y los costos de modernización de las autopistas, sin embargo, se asignan por el factor de daño que los vehículos ocasionan a la carpeta asfáltica de las autopistas.
Sin embargo, aunque en la mayoría de los casos el desgaste de las carreteras es proporcional al número de ejes por la relación de éstos con el peso de los vehículos, este argumento no aplica para el caso de las motocicletas, pues éstas cuentan con 2 ejes al igual que los automóviles, camionetas pickups y vagonetas, en cuyo caso todos pagan una misma tarifa de peaje.
Se ha demostrado que las motocicletas desgastan proporcionalmente menos las carreteras, en comparación con los automóviles y las vagonetas y por lo tanto, el que las motos paguen el mismo peaje que los otros vehículos de 2 ejes, resulta inequitativo, pues tienen un peso menor; el material de los neumáticos de las motos, al ser más blando desgasta menos que los neumáticos del resto de los vehículos y, el área de los neumáticos de las motos es menor que el de los automóviles o vagonetas, lo que reduce en 70 por ciento el área de contacto contra el pavimento, con un peso promedio de 300 kilogramos, mientras que el de un automóvil es de mil 500 kilogramos.
Esto significa que la motocicleta provoca mucho menor deterioro a la carpeta asfáltica que cualquier otro medio de transporte y por sus dimensiones y capacidades motrices representa menores asentamientos de tránsito.
Sin embargo, como lo menciona la colegisladora en la minuta en análisis, para que la medida propuesta sea aplicable, sería necesario que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes modifique las disposiciones administrativas aplicabes, así como los elementos técnicos en todas las casetas de cobro en el país para posibilitar la distinción entre automóviles y motocicletas, incluso habilitando casetas especiales para las motocicletas, por lo que la Comisión de Transportes que dictamina considera conveniente la modificación que plantea la Colegisladora al artículo Primero Transitorio del proyecto de decreto, a fin de establecer un periodo de 180 días naturales para aplicar los mecanismos necesarios para implementar dicha reforma, posterior a la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Lo anterior propiciará que las motocicletas paguen un peaje justo y proporcional al desgaste que éstas causan a las autopistas y dar un impulso al turismo nacional e internacional en nuestro país para todos aquellos viajeros que lo hacen a través de motocicletas, sin contar que también se agilizará el tránsito en estas vías de comunicación al favorecer el uso de vehículos de menores dimensiones en viajes cortos.
Por lo antes expuesto, los integrantes de la Comisión de Transportes consideran adecuado aprobar la iniciativa materia de este dictamen, por lo que someten a la consideración del Pleno de esta H. Asamblea, para los efectos de la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el siguiente proyecto de
Decreto que adiciona un segundo párrafo a la fracción VIII del artículo 5o. de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Artículo Único. Se adiciona un segundo párrafo a la fracción VIII del artículo 5o. de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, para quedar como sigue:
Artículo 5o. ...
...
I. a VII. ...
VIII. Establecer las bases generales de regulación tarifaria.
Las motocicletas deberán pagar el 50 por ciento del peaje que paguen los automóviles; y
IX. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor a los 180 días naturales siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sala de comisiones de la honorable Cámara de Diputados, a 13 de marzo de 2012.
La Comisión de Transportes
Diputados: Javier Gil Ortiz (rúbrica), presidente; Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), Nicolás Carlos Bellizia Aboaf, Benjamín Clariond Reyes Retana (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Pedro Ávila Nevárez, Francisco Lauro Rojas San Román, Silvio Lagos Galindo (rúbrica), José Antonio Arámbula López, Alfredo Javier Rodríguez Dávila (rúbrica en contra), Celia García Ayala, Guillermo Cueva Sala (rúbrica), secretarios; Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), María Elena Perla López Loyo, Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Heliodoro Carlos Díaz Escárraga (rúbrica), Óscar Román Rosas González, Ricardo Urzúa Rivera (rúbrica), Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Sergio Octavio Germán Olivares (rúbrica), César Mancillas Amador (rúbrica), Carlos Martínez Martínez (rúbrica), Adolfo Rojo Montoya, Ignacio Téllez González (rúbrica), Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez, Samuel Herrera Chávez, Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica), Ángel Aguirre Herrera.
De la Comisión de Salud, con proyecto de decreto que reforma el artículo 163 de la Ley General de Salud
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numerales 6, incisos e) y f), y 7 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 82, numeral 1, 85, 157, numeral 1, fracción I, y 158, numeral 1, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presentan el siguiente dictamen.
I. Antecedentes
1. Con fecha 10 de diciembre de 2009, la diputada Mariana Ivette Ezeta Salcedo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 163 y 164 de la Ley General de Salud.
2. Con misma fecha la Mesa Directiva turnó a esta Comisión dicha iniciativa para su estudio y dictamen.
II. Metodología
La Comisión de Salud encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrollaron los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:
En el apartado denominado “Antecedentes”, se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, así como de la recepción y turno para el dictamen de la iniciativa.
En el apartado “Contenido de la iniciativa”, se exponen los objetivos y se hace una descripción de la iniciativa en la que se resume su contenido, motivos y alcances.
En las “Consideraciones”, los integrantes de la comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos por cada una de las adiciones planteadas, con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.
III. Contenido de la iniciativa
La iniciativa tiene como espíritu, incluir en las acciones en materia de prevención y control de accidentes a la designación y categorización de Centros Especializados de Atención de Trauma; la rehabilitación de los padecimientos; y la promoción de la participación y capacitación de la comunidad en la prevención, primeros auxilios y atención pre hospitalaria de accidentes. Establecer que la Secretaria de Salud, a través del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes, coordinara sus actividades con las demás secretarias de Estado en el ámbito de su competencia.
Ley General de Salud
Vigente
Artículo 163. La acción en materia de prevención y control de accidentes comprende:
I. a IV. ...
IV Bis. No existe.
V. La atención de los padecimientos que se produzcan como consecuencia de ellos, y
VI. La promoción de la participación de la comunidad en la prevención de accidentes.
Artículo 164. La Secretaría de Salud coordinará sus actividades con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social así como con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y en general, con las dependencias y entidades públicas y con los gobiernos de las entidades federativas, para la investigación, prevención y control de los accidentes.
...
Iniciativa
Artículo 163. La acción en materia de prevención y control de accidentes comprende
I. a IV. ...
IV Bis. La designación y categorización de centros especializados de atención de trauma;
V. La atención y rehabilitación de los padecimientos que se produzcan como consecuencia de ellos; y
VI. La promoción de la participación y capacitación de la comunidad en la prevención, primeros auxilios y atención prehospitalaria de accidentes.
Artículo 164. La Secretaría de Salud, a través del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes, coordinará sus actividades con las demás secretarías de Estado en el ámbito de su competencia y, en general, con las dependencias y entidades públicas y con los gobiernos de las entidades federativas, para la investigación, prevención y control de los accidentes.
IV. Consideraciones
Primera. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la salud en su párrafo tercero del artículo 4o.:
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud... y establecera la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.
Del precepto antes mencionado deriva el sistema de normas jurídicas de derecho social, que busca regular los mecanismos y acciones para lograr que la protección de la salud sea un bien tutelado por los diversos órdenes de gobierno, a través de la delimitación del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo ésta uno de los principales elementos de justicia social.
El derecho a la protección de la salud, es un derecho social y universal, independiente de la situación de vulnerabilidad de sus destinatarios, ya que, además, es un elemento esencial para que el Estado pueda sentar las bases para eliminar la desigualdad existente entre los miembros de una sociedad.
En la exposición de motivos de la reforma mediante la cual se elevó en 1983 a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, se considera a éste como una responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, el individuo y la sociedad en su conjunto.
Segunda. Los integrantes de esta comisión coinciden con la promovente respecto a la problemática que plantea. Actualmente el concepto de medicina preventiva se está perdiendo, y de hecho este término debe de estar en uno de los primeros lugares de información en salud, debido a que capacitando a personal docente, a médicos, a enfermeras, a líderes de comunidad, se pueden prevenir diferentes complicaciones que pueden acarrear los accidentes, incluso la muerte.
En otras partes del mundo, existen centros especializados a trauma, incluyendo accidentes automovilísticos, motocicleta, quemaduras, etcétera.
México no cuenta con un completo conocimiento sobre el tratamiento agudo y crónico de quemaduras y accidentes siendo que contamos con un alto porcentaje de éstos.
Tercera. Con relación a la propuesta de adición de una fracción IV Bis y de reforma de la fracción VI del artículo 163 de la Ley General de Salud, es necesario señalar primeramente por lo que se refiere a la acción en materia de prevención y control de accidentes comprenda “la designación y categorización de Centros Especializados de Atención de Traumas”, es preciso señalar que se considera innecesario debido a que es incorrecto señalar que el ejercicio de dicha atribución correspondería a las entidades federativas en términos de las siguientes disposiciones legales:
La fracción XVIII del artículo 3 de la LGS establece que son materia de salubridad general la prevención y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes.
De acuerdo a la distribución de competencias en materia de salubridad general entre la federación y las entidades federativas realizadas por el artículo 13, en términos de la fracción I del apartado B, corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refiere la fracción XVIII del artículo 3o. de la LGS, de conformidad con las disposiciones aplicables.
Cuarta. Por lo que se refiere a la inclusión de la capacitación de la comunidad para la prestación de primeros auxilios, esta comisión, lo considera viable tomando en consideración que se reforzaría lo establecido en el artículo 10 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud, el cual establece como atribución del subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud promover mecanismos para fomentar la participación de la sociedad civil y en general de la comunidad, así como de los sectores público, privado y social y de las dependencias y entidades federales en las acciones en materia de accidentes (fracción XIV), asimismo el artículo 35 Bis 2 de dicho ordenamiento establece como atribución del Secretariado Técnico del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes, la de promover, en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría de Salud, la capacitación comunitaria en la atención inmediata de accidentes (fracción XVI), atención que podría implicar la capacitación en primeros auxilios.
Quinta. Por otro lado, respecto a la capacitación de la comunidad en materia de atención médica prehospitalaria, se considera inviable, tomando en consideración que el artículo 79 de la LGS establece que para el ejercicio de actividades técnicas y auxiliares que requieran conocimientos específicos en el campo de la atención médica prehospitalaria, se requieren diplomas legalmente expedidos y registrados por las autoridades educativas competentes, por lo que la comunidad en general estaría impedida para la prestación de dicha atención.
Sexta. Aunado a lo anterior, la modificación de la Norma Oficial Mexicana NOM-020-SSA-1994, Prestación de servicios de atención médica en unidades móviles tipo ambulancia, para quedar como Norma Oficial Mexicana NOM-237-SSA1-2004, Regulación de los servicios de salud. Atención prehospitalaria de las urgencias médicas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de junio de 2006, define a la atención médica prehospitalaria como “la otorgada al paciente cuya condición clínica se considera que pone en peligro la vida, un órgano o su función, con el fin de lograr la limitación del daño y su estabilización orgánico funcional, desde el primer contacto hasta la llegada y entrega a un establecimiento para la atención médica con servicio de urgencias” y en el numeral 4.7.1.4. de dicha norma oficial mexicana se dispone que la asesoría en la atención prehospitalaria de las urgencias médicas debre proporcionarse por el personal operativo del Centro Regulador de Urgencias Médicas, que en todos los casos, debe estar integrado por un médico y técnicos en urgencias médicas, que demuestren documentalmente haber acreditado satisfactoriamente cursos de atención prehospitalaria de las urgencias médicas en Instituciones reconocidas, lo que resulta congruente con el contenido del artículo 79 de la LGS ya referido.
Séptima. los integrantes de esta comisión consideran que la iniciativa en comento, resulta viable respecto a la capacitación de la comunidad en la prestación de primeros auxilios; sin embargo, resulta inviable por lo que se refiere a la capacitación de la comunidad en materia de atención prehospitalaria, en atención a los comentarios formulados en el presente análisis.
Por lo expuesto y para los efectos de lo dispuesto en el artículo 72, fracción a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los integrantes de Comisión de Salud de la LXI Legislatura sometemos a consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el artículo 163 de la Ley General de Salud
Artículo Único. Se reforma la fracción VI del artículo 163 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 163. La acción en materia de prevención y control de accidentes comprende
I. a V ...
VI. La promoción de la participación y capacitación de la comunidad en la prevención y primeros auxilios de accidentes.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, a los 15 días del mes de febrero del 2012.
La Comisión de Salud
Diputados: Miguel Antonio Osuna Millán (rúbrica), presidente; Marco Antonio García Ayala (rúbrica), María Cristina Díaz Salazar (rúbrica), Antonio Benítez Lucho, Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Rodrigo Reina Liceaga (rúbrica), Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica), José Antonio Yglesias Arreola (rúbrica), Silvia Esther Pérez Ceballos (rúbrica), Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez (rúbrica), Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), María del Pilar Torre Canales, secretarios; Felipe Borja Texocotitla, Yolanda de la Torre Valdez, Olga Luz Espinosa Morales (rúbrica), Leandro Rafael García Bringas (rúbrica), Delia Guerrero Coronado (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez, José Luis Marcos León Perea (rúbrica), Alfonso Primitivo Ríos Vázquez, Ana Elia Paredes Árciga (rúbrica), Guadalupe Eduardo Robles Medina (rúbrica), Sergio Tolento Hernández (rúbrica), Alicia Elizabeth Zamora Villalva, Laura Piña Olmedo, Leticia Quezada Contreras (rúbrica), Oralia López Hernández (rúbrica), Marcela Vieyra Alamilla (rúbrica).
De la Comisión de Comunicaciones, con proyecto de decreto que adiciona un párrafo segundo al artículo 4 de la Ley del Servicio Postal Mexicano
Honorable Asamblea:
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), y numeral 7, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 67, 68, 78, 80, 82, 84, 85 y 182 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, la Comisión de Comunicaciones somete a consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen al tenor de los siguientes
Antecedentes
I. En sesión ordinaria celebrada en fecha 2 de febrero de 2012, se dio cuenta a la asamblea de esta Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4 de la Ley del Servicio Postal Mexicano, suscrita por el diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar.
II. En la misma sesión, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, en uso de sus facultades y mediante el oficio número D.G.P.L. 61-II-7-2231, instruyó el turno de la iniciativa de referencia a la Comisión de Comunicaciones para estudio y dictaminación.
III. Con base en lo anterior, la Comisión de Comunicaciones de la LXI Legislatura procedió a la revisión del expediente, al análisis de la iniciativa y a la elaboración del presente dictamen.
Contenido de la iniciativa
El diputado Vázquez Aguilar señala que el 20 de agosto de 1986, por decreto presidencial, se crea el Servicio Postal Mexicano (Sepomex), como órgano descentralizado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), para dar respuesta a la necesidad de modernizar las prácticas operativas y administrativas en busca de una mayor productividad en la prestación de los servicios de comunicación.
Refiere que Sepomex tiene a su cargo la recepción, transportación y entrega de la correspondencia, así como la planeación, establecimiento, conservación, operación, organización y administración de servicios diversos, distintos a la correspondencia. El objetivo es proporcionar a la población un servicio eficiente y confiable, que facilite la comunicación, favorezca el comercio y promueva el desarrollo socioeconómico en nuestro país.
El proponente indica que al mes de junio de 2011, la cobertura de Sepomex fue de 29 mil 166 puntos de servicio, con un total 2 mil 739 rutas y circuitos terrestres, manejando 727.5 millones de piezas (productos postales, estampillas filatélicas, franqueo y porte pagado, mensajería y paquetería, servicio internacional y franquicias), 210 mil 802 cajas de apartado, 20 mil 945 buzones (tradicionales, expreso y particulares), contando con 11 mil 267 vehículos y equipo de reparto en operación, con los cuales brindó el servicio postal a 16 mil 973 localidades en beneficio de 98.2 millones de habitantes, aproximadamente.
El autor de la iniciativa expone que el servicio público de correos es un área estratégica reservada al Estado, sin embargo, la Procuraduría Federal del Consumidor, a través de su boletín electrónico “Brújula de Compra”, indica que a la fecha hay más de 2 mil 400 empresas de mensajería que ofrecen servicios de envío de documentos y paquetes, además de distribuir, importar, exportar, almacenar y gestionar todo tipo de mercancías, ya que cuentan con la infraestructura necesaria para llegar en un día al 68 por ciento de la población, en dos días al 75 por ciento y en tres días al 90 por ciento.
De la misma forma manifiesta que la incursión de empresas privadas de envíos de paquetería en un mercado que se estima con valor de mil 500 millones de dólares y con un crecimiento del 10 por ciento anual, que comenzó durante la segunda mitad de la década de los noventa, demostró que existen otras formas eficientes de entrega.
El proponente señala que en el Informe de la Cuenta Pública de 2008, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) reprobó a Correos de México. En cuanto a la calidad del servicio señala que el tiempo de entrega se encuentra de debajo de las empresas privadas, debido a que tarda cinco días promedio cuando se trata de entregar en la misma zona y hasta 7 días en una distinta; asimismo, por incumplir con las metas de su Plan de Transformación, que llevó a la empresa gubernamental a incrementar su deuda y a perder mercado.
Aunado a lo anterior, el autor indica que según la información de la base de datos de la UPU, México registró 7.32 como valor promedio de paquetes recibidos anualmente por habitante. Esta cifra se encuentra muy por debajo del promedio de los 104 países que reportaron información en 2006, que es de 73.8 unidades, en incluso al 9.8 de la mediana de una distribución muy concentrada en menos de veinte países que tienen un promedio superior a 100 unidades.
Derivado de lo anterior, el diputado Vázquez Aguilar expresa la necesidad del uso de tecnologías de la información y comunicación para fomentar el comercio nacional e internacional, servicios financieros, pago de beneficios sociales y servicios de telecomunicaciones, transferencia de fondos y divisas, entre otros. Asimismo, señala la urgencia de consolidar la modalidad de exportación de tráfico postal y envíos urgentes, buscando incrementar la competitividad de la pequeña y mediana empresa mediante un sistema de exportación simplificado, accesible y de bajo costo.
Ante tal problemática y con objeto de lograr su modernización y garantizar su continuidad como empresa líder del mercado nacional, el diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar propone el siguiente
Decreto
Único. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 4o. de la Ley del Servicio Postal Mexicano para quedar como sigue:
Artículo 4o. El gobierno federal, por conducto del organismo, tendrá a su cargo la recepción, transportación y entrega de la correspondencia, así como la planeación, establecimiento, conservación, operación, organización y administración de los servicios diversos contenidos en esta ley.
El organismo garantizará la continuidad y modernización del Servicio Postal Mexicano a través del empleo de las tecnologías de la información y comunicación, gestionando nuevos productos y servicios que permitan, de acuerdo con los estándares de eficiencia y calidad del mercado nacional, agilizar la recepción, transportación y entrega de correspondencia.
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Consideraciones de la comisión
1. Los integrantes de esta Comisión de Comunicaciones consideramos que los servicios postales brindan una red de comunicación que fomenta el desarrollo nacional y el crecimiento económico.
A pesar del desarrollo de diversas formas de comunicación, el mercado de servicios postales se estima en más de 23 mil millones de pesos. Sepomex participa con 50 por ciento de la correspondencia ordinaria y sólo 2 por ciento de la paquetería exprés, sin embargo, sigue siendo la mayor fuerza de distribución en el país.
Actualmente, Sepomex cuenta con mil 410 oficinas de atención al público, 4 mil 841 agencias y 19 mil empleados a lo largo de todo el país; proporcionando su servicio a través de más 29 mil puntos. Mediante esta red, se atiende aproximadamente al 94 por ciento de la población en 16 mil 973 localidades. Según datos de Sepomex, durante 2011 se procesaron 885.6 millones de piezas postales, generando ingresos superiores a los 2 mil 466 millones de pesos.
De acuerdo a Sepomex, durante los dos últimos años se han realizado esfuerzos de modernización con el objeto de aumentar la eficiencia operativa y la calidad del servicio.
Dichas mejoras comprenden:
• Mejora de los procesos de recepción, clasificación y distribución del material postal.
• Optimización de la red de transporte, con base en un modelo radial que conecta con rutas troncales a los 32 centros estatales de donde se distribuye a puntos de servicio postal.
• Aplicación de un sistema informático de rastreo de la materia postal, con lo cual se mejora el control de la distribución.
• Control de la entrega en la última milla, mediante el uso de lectores ópticos de códigos de barras por parte de los carteros al momento de entregar las piezas.
2. Al igual que el legislador proponente, los integrantes de esta comisión dictaminadora consideramos que el Servicio Postal Mexicano debe adaptarse a las nuevas necesidades sociales y tecnológicas, que permitan mejorar la calidad del servicio, los tiempos de entrega y optimizar la utilización de los recursos disponibles.
Los integrantes de esta comisión dictaminadora consideramos necesario garantizar la continuidad y modernización de Sepomex a través de la utilización de tecnologías de la información y las mejoras antes mencionadas, con el objeto de aumentar su competitividad y su potencial de generación de ingresos; a través de la modificación al ordenamiento jurídico vigente.
Esta dictaminadora concurre respecto a que la problemática tratada en la citada iniciativa, se encuentra plenamente identificada y sustentada en términos de una necesidad social y económica para un área estratégica del estado.
Aunado a lo anterior, consideramos que la modificación al texto jurídico no atenta la llamada “Reserva del Estado”, establecida por los artículos 25 y 28 de la Constitución, los cuales proporcionan al servicio público de correos el carácter de estratégico.
En mérito de lo antes expuesto, la Comisión de Comunicaciones de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto que adiciona un párrafo segundo al artículo 4 de la Ley del Servicio Postal Mexicano
Artículo Único. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 4 de la Ley del Servicio Postal Mexicano para quedar como sigue:
Artículo 4o. El gobierno federal, por conducto del organismo, tendrá a su cargo la recepción, transportación y entrega de la correspondencia, así como la planeación, establecimiento, conservación, operación, organización y administración de los servicios diversos contenidos en esta ley.
El organismo garantizará la continuidad y modernización del Servicio Postal Mexicano a través del empleo de las tecnologías de la información y comunicación, gestionando nuevos productos y servicios que permitan, de acuerdo con los estándares de eficiencia y calidad del mercado nacional, agilizar la recepción, transportación y entrega de correspondencia.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Comisión de Comunicaciones
Diputados: José Adán Ignacio Rubí Salazar (rúbrica), presidente; Éric Luis Rubio Barthell (rúbrica), Baltazar Martínez Montemayor (rúbrica), Arturo García Portillo (rúbrica), Gerardo Leyva Hernández (rúbrica), Juan Gerardo Flores Ramírez (rúbrica), Fernando Ferreira Olivares (rúbrica), José M. Torres Robledo (rúbrica), María del Pilar Torre Canales, Adriana Fuentes Cortés (rúbrica), secretarios; Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Leonardo Arturo Guillén Medina (rúbrica), Sergio Arturo Torres Santos (rúbrica), Aránzazu Quintanilla Padilla, Mayra Lucila Valdés (rúbrica), Martha Angélica Bernardino Rojas, Francisco Hernández Juárez (rúbrica), Adriana Sarur Torre, Martín García Avilés, Norberta Adamira Díaz Azuara (rúbrica), Carlos Cruz Mendoza, Ricardo Ahued Bardahuil, Janet Graciela González Tostado (rúbrica), Fermín Alvarado Arroyo (rúbrica), Ana Estela Durán Rico, Maurilio Ochoa Millán (rúbrica), Javier Corral Jurado.
De la Comisión de Asuntos Indígenas, con proyecto de decreto que adiciona la fracción XVII al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Asuntos Indígenas le fue turnado el oficio de la honorable Cámara de Senadores, con el que devuelve el expediente con la minuta proyecto de decreto que adiciona la fracción XVII al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, de conformidad con lo que establece la fracción E del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta Comisión de Asuntos Indígenas es legalmente competente para conocer del presente asunto, conforme a lo dispuesto en los artículos, 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y en los artículos 80; 157, numeral 1, fracción I; 158, numeral 1, fracción IV; y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, motivo por el cual, somete a la consideración de los integrantes de esta honorable asamblea el presente dictamen.
Antecedentes
1. Con fecha 2 de febrero de 2010, la diputada Gloria Trinidad Luna Ruíz, del Grupo Parlamentario del Partido de Acción Nacional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
2. En esa misma fecha, la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dictó, para la referida iniciativa, el siguiente trámite: Túrnese a la Comisión de Asuntos Indígenas.
3. En fecha 3 de marzo de 2010 con oficio número CAI/086/2010, la presidencia de la Comisión de Asuntos Indígenas remitió a los integrantes de la misma, la citada iniciativa, para efectos de estudio y opinión.
4. La Comisión de Asuntos Indígenas en su reunión ordinaria celebrada el 16 de febrero de 2011 aprobó el dictamen con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
5. En la sesión ordinaria del 3 de marzo de 2011, el pleno de la Cámara de Diputados, el dictamen se sometió a discusión, siendo aprobado el proyecto de decreto por 378 votos en pro, 3 en contra y 13 abstenciones; con esa misma fecha, mediante oficio número D.G.P.L.61-II-4-957, la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados remitió la minuta proyecto de decreto que adiciona una fracción XVII, recorriéndose las demás fracciones en su orden al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, a la Cámara de Senadores, para los efectos del inciso A) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6. En su sesión ordinaria realizada el 3 de marzo de 2011, la honorable Cámara de Senadores acusó de recibido la minuta referida en el numeral anterior, misma que fue turnada a las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Comisión de Estudios Legislativos, Primera.
7. Las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Comisión de Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara de Senadores, con fundamento en los artículos 85, 86, 89, 90, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 117, 135, 177, 182, 188, 190 y demás relativos del Reglamento del Senado, estimaron la conveniencia de hacerle modificaciones a la minuta proyecto de decreto que adiciona una fracción XVII, recorriéndose las demás fracciones en su orden al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, por lo que emitieron el dictamen correspondiente.
8. El día 18 de octubre de 2011, la honorable Cámara de Senadores puso a discusión y aprobó por 81 votos en pro, el dictamen con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XVII al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, por lo que se resolvió devolver a la Cámara de Diputados de Congreso de la Unión, para los efectos de lo dispuesto por la fracción E del artículo 72 constitucional, el expediente correspondiente a la minuta proyecto de decreto que adiciona una fracción XVII, recorriéndose las demás fracciones en su orden al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
9. Mediante oficio número D.G.P.L.61-II-4-1828, del 20 de octubre de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados informó al diputado Jorge González Illescas, presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas, que se devuelve el expediente de la minuta proyecto de decreto que adiciona una fracción XVII, recorriéndose las demás fracciones en su orden al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, de conformidad a lo que establece el inciso d) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Descripción de la Minuta
La minuta que presenta la colegisladora realiza modificaciones a la similar que le envió esta Cámara de Diputados. Dichos cambios si bien respetan la intención de adicionar una fracción XVII al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), su contenido es diferente.
El proyecto de decreto de la Cámara de Diputados establece:
Artículo 2. La comisión tiene como objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para lo que tendrá las siguientes funciones:
I. a XVI. ...
XVII. Coadyuvar en la integración y actualización del Registro Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas, con las aportaciones de las entidades federativas y en coordinación con ellas. La información contenida en este registro deberá ser la base para la definición de las políticas públicas, normas y requisitos de los programas que operen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para la atención a los pueblos y comunidades indígenas;
XVIII. a XX. ...
Mientras que el proyecto de decreto de la Cámara de Senadores, se presenta de la siguiente manera:
Artículo 2 . La comisión tiene como objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para lo que tendrá las siguientes funciones:
I. a XVI. ...
XVII. Desarrollar una base de datos que contenga información detallada sobre los pueblos y comunidades indígenas en el país, con las aportaciones de las entidades federativas e instituciones académicas, en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía así como el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas. Dicha base de datos deberá actualizarse como mínimo cada año;
XVIII. a XX. ...
Consideraciones de la Comisión
I. Del estudio del dictamen de las comisiones de la Cámara de Senadores, que motivó la aprobación de la minuta en comento, se identifica que las observaciones de la colegisladora se sustentan en los siguientes argumentos:
1. “No existe un registro, ni tampoco legislación o normatividad que regule su creación o funcionamiento...”;
2. “... hablar de un registro en los términos en los que plantea la colegisladora, se estaría generando una limitante para los pueblos indígenas pues se estaría coartando su derecho a la auto identificación...
II. Sobre dichos razonamientos, esta comisión dictaminadora precisa que, en primer lugar, como se desprende de la lectura del contenido del proyecto de decreto que aprobó el pleno de esta Cámara, la intención es darle validez legal al Registro de Pueblos y Comunidades Indígenas, y esto se logra, consideramos, al expresar que “La información contenida en este registro deberá ser la base para la definición de las políticas públicas, normas y requisitos de los programas que operen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para la atención a los pueblos y comunidades indígenas”. En segundo lugar, sobre la afirmación de la colegisladora de que se correría el riesgo de coartar el derecho a la auto adscripción de algunos pueblos indígenas, esta comisión recuerda que, como también se expresa en el dictamen de la Cámara de Senadores, la facultad de reconocimiento de los pueblos indígenas según lo establecido en el artículo 2o. constitucional corresponde a las entidades federativas, observando las normas reglamentarias que deberá emitir el Congreso local correspondiente, por ello, en el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados se considera como insumo del registro la información que proporcionen las entidades federativas.
III. Además de lo expresado, la minuta de la Cámara de Senadores pretende cambiar el “registro” por una “base de datos” sobre los pueblos indígenas. Independientemente del nombre que se le proporcione al instrumento, la redacción implica asignar a la CDI esta tarea como una de sus funciones, pero sin proporcionarle valor legal alguno; según la minuta que se dictamina, esa base de datos sólo contendría “información detallada sobre los pueblos y comunidades indígenas en el país...” . En cambio, el proyecto de la Cámara de Diputados establece que el registro será “... base para la definición de las políticas públicas, normas y requisitos de los programas que operen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para la atención a los pueblos y comunidades indígenas”.
IV. Esta comisión dictaminadora considera que la formulación de una base de datos como la propone en su minuta la Cámara de Senadores, sin carácter vinculante para efectos de diseño y ejecución de políticas públicas, podrá realizarse sin un mandato expreso, haciendo uso de las funciones que la vigente Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, le asigna a esa entidad, concretamente a través de las fracciones VI y XIV, que a la letra dicen:
“VI. Realizar investigaciones y estudios para promover el desarrollo integral de los pueblos indígenas;”
“XIV. Establecer acuerdos y convenios de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, con la participación que corresponda a sus municipios, para llevar a cabo programas, proyectos y acciones conjuntas en favor de los pueblos y comunidades indígenas;”
V. Por lo anteriormente expresado, esta comisión dictaminadora considera que el proyecto legislativo presentado por esta Cámara de Diputados a la colegisladora, no fue valorado plenamente.
VI. La Cámara de Diputados de la LXI Legislatura, en obvio de repeticiones hace suyas las consideraciones que realizó en su sesión celebrada del 3 de marzo de 2011, misma fecha en que fue remitida la minuta con proyecto de decreto que adiciona una fracción XVII, recorriéndose las demás fracciones en su orden al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, a la Cámara de Senadores, para los efectos legislativos correspondientes, procediendo ahora, en caso de que este proyecto merezca la aprobación de esta honorable asamblea, remitir nuevamente la citada minuta con proyecto de decreto a la Cámara de Senadores, para los efectos de la fracción E del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo anteriormente fundado y expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, someten a consideración, el siguiente:
Proyecto de decreto que adiciona una fracción XVII al artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Artículo Único. Se adiciona una fracción XVII, recorriéndose las demás fracciones en su orden del artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, para quedar como sigue:
Artículo 2. ...
I. a XVI. ...
XVII. Coadyuvar en la integración y actualización del Registro Nacional de Pueblos y Comunidades Indígenas, con las aportaciones de las entidades federativas y en coordinación con ellas. La información contenida en este registro deberá ser la base para la definición de las políticas públicas, normas y requisitos de los programas que operen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para la atención a los pueblos y comunidades indígenas;
XVIII. a XX. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, 2012.
La Comisión de Asuntos Indígenas
Diputados: Jorge González Illescas (rúbrica), presidente, José Óscar Aguilar González (rúbrica), Héctor Pedraza Olguín, María Isabel Pérez Santos (rúbrica), Heriberto Ambrosio Cipriano (rúbrica), Eduardo Zarzosa Sánchez, María de Jesús Mendoza Sánchez (rúbrica), María Felícitas Parra Becerra (rúbrica), Filemón Navarro Aguilar (rúbrica), secretarios; María Ester Alonzo Morales (rúbrica), Sabino Bautista Concepción (rúbrica), Norberta Adalmira Díaz Azuara (rúbrica), María Hilaria Domínguez Arvizu (rúbrica en abstención), Julieta Octavia Marín Torres (rúbrica), Hernán de Jesús Orantes López (rúbrica), Mirna Lucrecia Camacho Pedrero, Rosa Adriana Díaz Lizama, Gloria Trinidad Luna Ruíz, Alba Leonila Méndez Herrera, Ma. Elena Pérez de Tejada Romero, Dora Evelyn Trigueras Durón, Luis Hernández Cruz (rúbrica), Domingo Rodríguez Martell (rúbrica), Florentina Rosario Morales (rúbrica), José Gerardo Rodolfo Fernández Noroña.
De la Comisión de Seguridad Pública, con proyecto de decreto que reforma el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Seguridad Pública de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión le fue turnada para su estudio y análisis correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Esta comisión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 80, 84 y 85 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se avoca al examen de la iniciativa descrita, al tenor de los siguientes
Antecedentes
I. Con fecha 19 de febrero de 2012, los diputados José Luis Ovando Patrón, Bonifacio Herrera Rivera del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, así como la diputada María de Jesús Aguirre Maldonado y los diputados Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez y Salvador Caro Cabrera del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
II. En la misma fecha, el presidente y demás integrantes que conforman la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, dispusieron que dicha iniciativa con proyecto de decreto fuera turnada a la Comisión de Seguridad Pública para su estudio y dictamen.
III. El 29 de febrero de 2012 en sesión plenaria de la Comisión de Seguridad Pública, este dictamen fue aprobado en sentido positivo por 18 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones.
Contenido de la iniciativa
1. La pretensión de los proponentes encuentra fundamento en la reforma constitucional de 2008, que estableció que el Sistema Nacional de Seguridad Pública integrado por la federación, los estados y los municipios, garantizará una política coherente en la materia, incluyéndose la integración de un sistema nacional de información sobre delincuentes y cuerpos policiales, la coordinación de elementos humanos y materiales entre los distintos niveles de gobierno en la prevención y combate a la delincuencia y la profesionalización creciente de esas corporaciones y su vinculación de manera renovada con la comunidad para recuperar su prestigio y credibilidad a través del cumplimiento cabal y respetuoso de su deber. Por ello, se reformó el artículo 21 Constitucional a fin de establecer la obligación del Estado de velar por la seguridad de los gobernados, señalando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pública que pertenezcan a la federación, entidades federativas y municipios se organicen bajo los principios de legalidad
2. Así, expresan que al ser el federalismo un acuerdo de distribución del poder, de reconocimiento de espacios de autonomía y esferas de competencia, es un método democrático en el que comunidades autónomas tienen y conservan el control de los resortes de gobierno de los ámbitos de su competencia. Sin embargo, no debe confundirse una sana estratificación del poder con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia.”
3. Derivado de la interpretación de la citada reforma constitucional y su exposición de motivos, se colige que en tanto exista la obligación de coordinar los esfuerzos de todas las instancias de gobierno en la consecución de un fin común como lo es el garantizar la seguridad y tranquilidad de la población, la Seguridad Pública necesariamente está ubicada dentro del federalismo cooperativo, mismo que integra el poder central con los poderes estatales en un único mecanismo de gobierno en el que todos actúan concertadamente para hacer frente a problemas que superan su estricta esfera individual.
Es así que la seguridad privada se encuentra comprendida dentro de la Seguridad Pública, por lo que los tres órdenes de gobierno en el ámbito de sus atribuciones tienen facultad para regular los servicios de seguridad privada que en ellos se presten.
4. Señalan que la seguridad pública y privada son dos expresiones que se refieren a una misma actividad que forma parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, llevada a cabo mediante la colaboración entre instituciones públicas y empresas privadas, misma que no produce la delegación de la titularidad y ejercicio de la gestión de un servicio al ámbito privado, sino que se trata de un mecanismo de colaboración en el que las |empresas de seguridad privada coadyuvan con el Estado, sin subsumirse en sus funciones.
5. Manifiestan que la actual redacción del artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, distribuye competencias determinando los casos en que será competencia de la autoridad administrativa Federal el otorgamiento de dicha autorización y los casos en los que será competencia de la autoridad administrativa local el otorgamiento de ésta para los mismos efectos. De esta manera, la distribución competencial en materia de seguridad privada se establece de la siguiente manera: La federación, a través de la Secretaría de Seguridad Pública federal, se encargará de autorizar los servicios de seguridad que se presten en dos o más entidades federativas, sin dejar de cumplir con la regulación local y, por otra lado, las entidades federativas, a través del órgano que establezcan las leyes locales, se encargarán de autorizar los servicios de seguridad que se presten en una sola entidad federativa.
6. Consideran que la Ley Federal de Seguridad Privada establece una serie de requisitos necesarios y suficientes para poder otorgar la autorización a la que refiere el artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública sin dejar de enfatizar la necesidad de que las autoridades locales deberán a su vez otorgar la autorización a la que hace referencia el citado artículo cuando la prestación de servicios de seguridad privada los preste una empresa en dos o más entidades federativas.
7. Sin embargo, los proponentes se avocaron al análisis detallado de las legislaciones estatales que se encuentran vigentes en materia de prestación de servicios de seguridad privada, encontrando que en la actualidad existen además de los requisitos que establece la Ley Federal de Seguridad Privada, un sinnúmero de requisitos que exigen las entidades federativas, el Distrito Federal y en ocasiones los municipios para poder otorgar la autorización que requieren las citadas empresas para estar en posibilidad de prestar el servicio.
El resultado de dicho análisis arroja que de la totalidad de los requisitos que solicitan las entidades federativas, el Distrito Federal y algunos municipios (además de los ya establecidos en la ley en comento) es de 114 requisitos adicionales, siendo estos diferentes en cada una de las entidades federativas, Distrito Federal y municipios, esto es, no existe una homologación en cuanto a lo solicitado, lo cual impide su cabal cumplimiento, restando eficiencia en la prestación de los servicios de seguridad privada.
Es menester hacer notar que uno de los requisitos que exigen algunas Entidades Federativas, es que los prestadores de servicios deberán ser personas físicas de nacionalidad mexicana con cláusula de exclusión de extranjeros tal y como se observa en el artículo 155 de la Ley Número 281 de Seguridad Pública del Estado de Guerrero; el artículo 20 del Reglamento de los Servicios de Seguridad del Estado de Jalisco; el artículo 11 del Reglamento de Seguridad Privada del Estado de Quintana Roo, así como el artículo 9 de la Ley que Regula los Servicios Privados de Seguridad en el Estado de Tlaxcala.
8. De la totalidad de los requisitos que establecen las entidades federativas, el Distrito Federal, existen algunos requisitos que hacen que la obtención del registro de las empresas que prestan servicios de seguridad privada ante autoridades sea de difícil cumplimentación o en su caso, impida que de manera ágil se observe lo establecido en la legislación estatal en la materia, sin dejar de considerar que en algunos casos, se pone en riesgo la seguridad de los inversionistas, al requerir documentación con la que ya cuenta la autoridad federal.
9. Señalan que la multiplicidad de requisitos diferentes que solicitan para que las empresas de seguridad privada presten sus servicios en dos o más entidades federativas o en municipios, genera este tipo de inconsistencias que dan como resultado la imposibilidad de cumplir con lo requerido por las autoridades estatales y municipales, al no haber homogeneidad en las disposiciones establecidas en las leyes locales en la materia.
10. Por las razones antes expuestas, los proponentes consideran necesario mantener la facultad de los estados y el Distrito Federal de regular y autorizar la prestación de servicios de seguridad privada aún cuando cuenten con la debida autorización federal tratándose de empresas que operan en dos o más entidades federativas a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
11. Sin embargo, manifiestan la necesidad de homologar los requisitos que establecen las leyes estatales y del Distrito Federal a lo dispuesto en la Ley Federal de Seguridad Privada, a fin de observar lo dispuesto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en la Ley Federal de Seguridad Privada, a fin de que exista una verdadera regulación armónica entre las disposiciones federales, las estatales y del Distrito Federal, convergiendo y concurriendo la facultad legislativa en materia de seguridad privada.
Análisis y consideraciones de la iniciativa
Primero. Tal y como lo manifiestan los proponentes de la iniciativa objeto del presente dictamen, el artículo 21 párrafos noveno y décimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente:
...La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
...
Como se observa, la Constitución no hace ninguna distinción entre actividades de seguridad pública y de seguridad privada, resultando fundamental el análisis de la Exposición de Motivos de la iniciativa de reforma Constitucional de la que emanó el texto vigente, como se observa a continuación:
Por otra parte, para alcanzar la seguridad que demandan los mexicanos es necesario sentar las bases legales para un sistema nacional de seguridad pública que facilite la coordinación de acciones entre los distintos niveles de gobierno.
Esta iniciativa de reformas a la Constitución, forma parte de un conjunto de acciones que fortalecen el orden público y la seguridad individual, familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto de las garantías individuales. Su objeto último es el establecimiento del equilibrio de poderes y del estado de derecho.
La iniciativa plantea las bases de un Sistema Nacional de Seguridad Pública en el que la Federación, los Estados y los Municipios, deberán garantizar una política coherente en la materia, Esto debe incluir, entre otros elementos, la integración de un sistema nacional de información sobre delincuentes y cuerpos policiales, la coordinación de elementos humanos y materiales entre los distintos niveles de gobierno en la prevención y combate a la delincuencia y la profesionalización creciente de esas corporaciones y su vinculación de manera renovada con la comunidad para recuperar su prestigio y credibilidad a través del cumplimiento cabal y respetuoso de su deber.
Por ello, la iniciativa propone establecer en el artículo 21 constitucional la obligación del Estado de velar por la seguridad de los gobernados, señalando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pública que pertenezcan a la Federación, entidades federativas y municipios se organicen bajo los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia. En este sentido, se contempla la obligación de la federación, de las entidades federativas, Distrito Federal y de los municipios para coordinarse en esta materia.
El federalismo es un acuerdo de distribución del poder, de reconocimiento de espacios de autonomía y esferas de competencia. El federalismo es un método democrático en el que comunidades autónomas tienen y conservan el control de los resortes de gobierno de los ámbitos de su competencia. Sin embargo, no debe confundirse una sana estratificación del poder con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia.
Derivado de la interpretación del citado precepto constitucional y su exposición de motivos se colige que en tanto exista la obligación de coordinar los esfuerzos de todas las instancias de gobierno en la consecución de un fin común como lo es el garantizar la seguridad y tranquilidad de la población, la seguridad pública necesariamente está ubicada, tal y como señalan los iniciantes, dentro del federalismo cooperativo, que integra el poder central con los poderes estatales en un único mecanismo de gobierno en el que todos actúan concertadamente para hacer frente a problemas que superan su estricta esfera individual.
Es así que la seguridad privada se encuentra comprendida dentro de la Seguridad Pública, por lo que los tres órdenes de gobierno en el ámbito de sus atribuciones tienen facultad para regular los servicios de seguridad privada que en ellos se presten.
Segundo. La ley reglamentaria del artículo 21 constitucional, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece en su artículo 2o. la definición de seguridad pública de la siguiente manera:
La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos...
Así, la seguridad pública se entiende como la actividad dirigida a la protección de personas, bienes, la mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, mismos que incluyen un conjunto de acciones orientadas a una misma finalidad: la custodia del bien jurídico, situándose dentro de este conjunto de actuaciones las específicas de las organizaciones destinadas a este fin y en especial, las que corresponden a las instituciones de seguridad pública a que se refiere el artículo 21 constitucional.
Tercero. Al tratarse la seguridad pública de una función inherente a la finalidad social del Estado, siendo este el encargado de garantizar su prestación regular, continua y eficiente, ésta se encuentra sometida al régimen jurídico fijado por la ley, lo cual incluye la posibilidad de que dicho servicio sea prestado por el Estado de manera directa o indirecta, es decir, por las autoridades públicas o los particulares, reservándose la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su prestación sin que en ningún momento se deje de lado el cumplimiento de la legislación estatal en la materia.
Tomando en consideración la exposición de motivos de la iniciativa en comento, esta comisión coincide en que la seguridad pública y privada son dos expresiones que se refieren a una misma actividad que forma parte del Sistema de Seguridad Pública, llevada a cabo mediante la colaboración entre instituciones públicas y empresas privadas, misma que no produce la delegación de la titularidad y ejercicio de la gestión de un servicio al ámbito privado, sino que se trata de un mecanismo de colaboración en el que las empresas de seguridad privada coadyuvan con el Estado, sin subsumirse en sus funciones.
Cuarto. El artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala la distribución de competencias determinando los casos en que será competencia de la autoridad administrativa federal el otorgamiento de dicha autorización y los casos en los que será competencia de la autoridad administrativa local el otorgamiento de ésta para los mismos efectos.
De esta manera, la distribución competencial en materia de seguridad privada se establece de la siguiente manera:
1) La federación, a través de la Secretaría de Seguridad Pública federal, se encargará de autorizar los servicios de seguridad que se presten en dos o más entidades federativas, sin dejar de cumplir con la regulación local.
2) Las entidades federativas, a través del órgano que establezcan las leyes locales, se encargarán de autorizar los servicios de seguridad que se presten en una sola entidad federativa.
Quinto. Al respecto, la Ley Federal de Seguridad Privada establece los requisitos que las entidades federativas y el Distrito Federal, deberá cumplir a efecto de obtener la autorización que permita la operación de empresas de seguridad privada en dos o más entidades federativas, así el artículo 25 de la citada ley establece:
Artículo 25. Para obtener autorización para prestar servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, los prestadores de servicios deberán presentar su solicitud ante la Dirección General, señalando la modalidad y ámbito territorial en que pretendan prestar el servicio, además de reunir los siguientes requisitos:
I. Ser persona física o moral de nacionalidad mexicana
II. Tratándose de personas morales, deberán estar constituidas coniforme a la legislación mexicana
III. Exhibir original del comprobante de pago de derechos por el estudio y trámite de la solicitud de autorización
IV. Presentar copia simple, acompañada del original y comprobante del pago de derechos para su cotejo, o en su caso, copia certificada, de los siguientes documentos
a). Acta de nacimiento, para el caso de personas físicas
b). Escritura en la que se contenga el acta constitutiva y modificaciones, si las tuviere, para el caso de las personas morales, y
c). En su caso, poder notarial en el que se acredite la personalidad del solicitante.
V. Señalar el domicilio de la matriz y en su caso de las sucursales, precisando el nombre y puesto del encargado en cada una de ellas, además de adjuntar los comprobantes de domicilio correspondientes.
VI. Acreditar en los términos que señale el Reglamento, que se cuenta con los medios humanos, de formación, técnicos, financieros y materiales que le permitan llevar a cabo la prestación de servicios de seguridad privada en forma adecuada, en las modalidades y ámbito territorial solicitados
VII. Presentar un ejemplar del Reglamento Interior de Trabajo, y Manual o Instructivo operativo, aplicable a cada una de las modalidades del servicio a desarrollar, que contenga la estructura jerárquica de la empresa y el nombre del responsable operativo.
VIII. Exhibir los Planes y programas de capacitación y adiestramiento vigentes, acordes a las modalidades en que se prestará el servicio, así como la constancia que acredite su registro ante la Secretaría del Trabajo y Previsión Social
IX. Constancia expedida por Institución competente o capacitadores internos o externos de la empresa, que acredite la capacitación y adiestramiento del personal operativo
X. Relación del personal directivo y administrativo, conteniendo nombre completo y domicilio
XI. Currícula del personal directivo, o en su caso, de quien ocupará los cargos relativos
XII. Relación de quienes se integrarán como personal operativo, para la consulta de antecedentes policiales en el Registro Nacional del Personal de Seguridad Pública, debiendo acompañar el comprobante de pago de derechos correspondiente, además de señalar el nombre, Registro Federal de Contribuyente y en su caso Clave Única de Registro de Población de cada uno de ellos
XIII. Adjuntar el formato de credencial que se expedirá al personal
XIV. Fotografías del uniforme a utilizar, en las que se aprecien sus cuatro vistas, conteniendo colores, logotipos o emblemas, mismos que no podrán ser iguales o similares a los utilizados por las corporaciones policiales o por las fuerzas armadas
XV. Relación de bienes muebles e inmuebles que se utilicen para el servicio, incluido equipo de radiocomunicación, armamento, vehículos, equipo en general, así como los aditamentos complementarios al uniforme, en los formatos que para tal efecto establezca la dirección general
XVI. Relación, en su caso, de perros, adjuntando copia certificada de los documentos que acrediten que el instructor se encuentra capacitado para desempeñar ese trabajo; asimismo se anexará listado que contenga los datos de identificación de cada animal, como son: raza, edad, color, peso, tamaño, nombre y documentos que acrediten el adiestramiento y su estado de salud, expedido por la autoridad correspondiente
XVII. Copias certificadas del permiso para operar frecuencia de radiocomunicación o contrato celebrado con concesionaria autorizada
XVIII. Fotografías de los costados, frente, parte posterior y toldo del tipo de vehículos que se utilicen en la prestación de los servicios, las cuales deberán mostrar claramente los colores, logotipos o emblemas, y que no podrán ser iguales o similares a los oficiales utilizados por las corporaciones policiales o por las Fuerzas Armadas; además deberán presentar rotulada la denominación del prestador del servicio, y la leyenda “seguridad privada”; asimismo, deberán apreciarse las defensas reforzadas, torretas y otros aditamentos que tengan dichas unidades
XIX. Muestra física de las insignias, divisas, logotipos, emblemas o cualquier medio de identificación que porte el elemento
XX. En caso de que se utilicen vehículos blindados en la prestación del servicio, independientemente de la modalidad de que se trate, se deberá exhibir constancia expedida por el proveedor del servicio de blindaje, con la que acredite el nivel del mismo, y
XXI. Tratándose de prestadores de servicios que operen en la modalidad prevista en la fracción III del artículo 15 de la presente Ley, y específicamente para el traslado de valores, será indispensable contar con vehículos blindados, y exhibir constancia expedida por el proveedor del servicio de blindaje, con la que se acredite el nivel del mismo.
A su vez, el artículo 26 de la ley en comento establece que de ser procedente la autorización, el solicitante deberá presentar dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de procedencia:
• Original del comprobante de pago de derechos por la inscripción de cada arma de fuego o equipo utilizado en la prestación de los servicios.
• Original del comprobante de pago de derechos por la inscripción en el Registro Nacional del Personal de Seguridad Pública, de cada uno de los elementos operativos de quienes la Dirección General haya efectuado la consulta previa de antecedentes policiales.
• Póliza de Fianza expedida por institución legalmente autorizada a favor de la Tesorería de la Federación, por un monto equivalente a cinco mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, misma que deberá contener la siguiente leyenda:
Para garantizar por un monto equivalente a cinco mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal las condiciones a que se sujetará en su caso la autorización o revalidación para prestar servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas otorgada por la Dirección General de Registro y Supervisión a Empresas y Servicios de Seguridad Privada, con vigencia de un año a partir de la fecha de autorización; la presente fianza no podrá cancelarse sin previa autorización de su beneficiaria, la Tesorería de la Federación.
• Original del comprobante de pago de derechos por la expedición de la autorización.
Sexto. Por lo que respecta al personal tanto directivo, como administrativo y operativo, el artículo 27 de la multicitada ley establece que para el desempeño de sus funciones, los directores, administradores, gerentes y personal administrativo de los prestadores de servicios deberán reunir los siguientes requisitos:
I. No haber sido sancionado por delito doloso
II. No haber sido separados o cesados de las fuerzas armadas o de alguna institución de seguridad federal, estatal, municipal o privada, por alguno de los siguientes motivos:
a) Por falta grave a los principios de actuación previstos en las Leyes
b) Por poner en peligro a los particulares a causa de imprudencia, negligencia o abandono del servicio
c) Por incurrir en faltas de honestidad o prepotencia
d) Por asistir al servicio en estado de ebriedad o bajo el influjo de sustancias psicotrópicas, enervantes o estupefacientes y otras que produzcan efectos similares, por consumir estas sustancias durante el servicio o en su centro de trabajo o por habérseles comprobado ser adictos a alguna de tales substancias
e) Por revelar asuntos secretos o reservados de los que tenga conocimiento por razón de su empleo
f) Por presentar documentación falsa o apócrifa
g) Por obligar a sus subalternos a entregarle dinero u otras dádivas bajo cualquier concepto
h) Por irregularidades en su conducta o haber sido sentenciado por delito doloso.
III. No ser miembros en activo de alguna institución de seguridad pública federal, estatal o municipal o de las Fuerzas Armadas.
En cuanto al personal operativo, el artículo 28 establece que para el desempeño de sus funciones, el personal operativo de los prestadores de servicios deberá reunir y acreditar los siguientes requisitos:
I. Carecer de antecedentes penales
II. Ser mayor de edad
III. Estar inscritos en el Registro Nacional del Personal de Seguridad Pública
IV. Estar debidamente capacitados en las modalidades en que prestarán el servicio
V. No haber sido separado de las Fuerzas Armadas o de instituciones de seguridad pública o privada por alguna de las causas previstas en la fracción II del artículo 27 de la presente ley,
VI. No ser miembros en activo de alguna institución de seguridad pública federal, estatal o municipal o de las Fuerzas Armadas.
Séptimo. Como se observa en el presente análisis la Ley Federal de Seguridad Privada establece una serie de requisitos que ésta comisión considera necesarios y suficientes para poder otorgar la autorización a la que refiere el artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública sin dejar de considerar que las autoridades locales deberán a su vez otorgar la autorización a la que hace referencia el citado artículo cuando la prestación de servicios de seguridad privada los preste una empresa en dos o más entidades federativas.
Sin embargo, es de observarse que los artículos 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen lo siguiente:
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal...”
Así, al ser libres y soberanos los estados en su régimen interior, de no observar el cumplimiento de lo establecido en materia de seguridad privada en los ordenamientos estatales que para el efecto existan, resultaría procedente la interposición de una controversia constitucional misma que se instauraría para el tema que nos ocupa a fin de demandar la reparación de un agravio producido por una norma general o un acto que en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales fue responsabilidad de la federación, estado, Distrito Federal o municipio, transgrediendo el reparto de competencias consagrado en la Constitución, dañando la soberanía. 1
Además, generaría un inminente estado de inseguridad al disminuir la regulación y supervisión efectiva de las empresas dedicadas a la prestación del servicio, sin dejar de mencionar que la federación se vería impedida para asumir las funciones y obligaciones que recaen en las Entidades Federativas, debiendo nuevamente enfatizar que al ser actividades auxiliares de la seguridad pública, son facultades concurrentes.
Octavo. Ahora bien, esta comisión se avocó al análisis detallado de las legislaciones estatales que se encuentran vigentes en materia de prestación de servicios de seguridad privada, encontrando que en la actualidad existen además de los requisitos que establece la Ley Federal de Seguridad Privada, un sinnúmero de requisitos que exigen las entidades federativas, el Distrito Federal y en ocasiones los municipios para poder otorgar la autorización que requieren las citadas empresas para estar en posibilidad de prestar el servicio.
El resultado de dicho análisis arroja que de la totalidad de los requisitos que solicitan las entidades federativas, el Distrito Federal y algunos municipios (además de los ya establecidos en la ley en comento) es de 114 requisitos adicionales, siendo estos diferentes en cada una de las entidades federativas, Distrito Federal y municipios, esto es, no existe una homologación en cuanto a lo solicitado, lo cual impide su cabal cumplimiento, restando eficiencia en el mercado que presta este servicio y mayor inseguridad para los ciudadanos.
Noveno. De la totalidad de los requisitos que establecen las Entidades Federativas, el Distrito Federal y en ocasiones municipios, se hace mención de algunos de ellos:
• Manifestar el lema de la empresa
• Relación de accionistas
• Relación de socios
• Relación de personal directivo y administrativo
• Balance de resultados auditado por contador con cédula profesional
• Dormitorio
• Exclusión de extranjeros
• Exhibir contrato con proveedores
• Exhibir documentos originales o certificados del personal administrativo que aparece en el acta constitutiva
• Exhibir libro de acta de asamblea
• Exhibir libro de registro de accionistas
• Exhibir registro de marca ante el IMPI
• Rotulación de vehículos con medidas específicas (centímetros por letra)
• Archivo fotográfico de socios
• Documentos personales de socios y accionistas
• Registro de Socios ante el C4 estatal
• Archivo fotográfico de accionistas.
Como se observa, existen algunos requisitos que hacen que la obtención del registro de las empresas que prestan servicios de Seguridad Privada ante autoridades sea de difícil cumplimentación o en su caso, impida que de manera ágil se observe lo establecido en la legislación Estatal en la materia, sin dejar de considerar que en algunos casos, se pone en riesgo la seguridad de los inversionistas, al requerir documentación con la que ya cuenta la autoridad Federal.
Décimo. Es menester hacer notar que uno de los requisitos que exigen algunas entidades federativas, es que los prestadores de servicios deberán ser personas físicas de nacionalidad mexicana con cláusula de exclusión de extranjeros tal y como se observa a continuación:
• Guerrero
Ley Número 281 de Seguridad Pública del estado de Guerrero
Artículo 155.- Los servicios de seguridad privada sólo podrán ser prestados por ciudadanos mexicanos y personas jurídicas colectivas, con cláusula de exclusión de extranjeros.
• Jalisco
Reglamento de los Servicios Privados de Seguridad del estado de Jalisco
Artículo 20. Se prohíbe prestar servicios privados de seguridad en el Estado de Jalisco, si previamente no se obtiene la autorización correspondiente. Para obtener la autorización, los solicitantes deberán cumplir con los requisitos siguientes: I. Ser de nacionalidad mexicana, tratándose de personas jurídicas el acta constitutiva debe contener cláusula de exclusión de extranjeros; ...
• Quintana Roo
Reglamento de los Servicios de Seguridad Privada del estado de Quintana Roo
Artículo 11. Para obtener la autorización, registro o revalidación, los interesados deberán solicitarlo a la Secretaría a través de la dirección, además de cumplir y acreditar los siguientes requisitos: ...II. Que las personas físicas o morales sean de nacionalidad mexicana, acreditándolo con documento idóneo. En caso que sea la segunda de las nombradas, deberá incluir en su acta constitutiva la cláusula de exclusión de extranjeros;
...
• Tlaxcala
Ley que Regula los Servicios Privados de Seguridad en el estado de Tlaxcala
Artículo 9. La solicitud de autorización se presentará por escrito, y para su tramitación se sujetará al procedimiento de emisión de actos regulatorios que establece la Ley del Procedimiento Administrativo y cubrirán los requisitos siguientes: I. En cuanto a la acreditación general del solicitante: [...] d) Acreditará su nacionalidad mexicana. Para el caso de las personas jurídicas, además, acreditarán que sus acciones serán nominativas, que sus socios no sean extranjeros, y que dentro de sus estatutos existan las cláusulas relativas a la exclusión de extranjeros.
Al respecto, esta comisión observa que las citadas disposiciones estatales contravienen lo dispuesto en los artículos 73, fracciones XXIII y XXIX F y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra establecen:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad
...XXIII Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución...
...XXIX F Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional...”
Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.”
Derivado de los artículos constitucionales antes mencionados, al establecer las Entidades Federativas como obligatoria la cláusula de exclusión de extranjeros para las empresas encargadas de prestar el servicio de seguridad privada, transgrede la facultad de la Federación para legislar en materia de inversión extranjera, por lo que hace a las restricciones que deben observar los prestadores de estos servicios en la conformación de su capital social.
Así, la cláusula de exclusión de extranjeros que dichos estados establecen en la normatividad de la materia, vulnera el sistema de distribución de competencias que establece la Carta Magna al establecer restricciones a la inversión extranjera en la prestación de servicios de seguridad privada, siendo esta una facultad exclusiva del Congreso de la Unión, cuya regulación se encuentra establecida en la Ley de Inversión Extranjera, misma que establece en el artículo 6o. de manera limitativa aquellas actividades económicas cuyo ejercicio está reservado exclusivamente a mexicanos o a sociedades mexicanas con cláusula de exclusión, siendo que del análisis sistemático de la legislación, así como de los tratados internacionales de los que México es parte, no se advierte disposición alguna que limite o restrinja la prestación de servicios de seguridad privada como actividad económica reservada de manera exclusiva a ciudadanos mexicanos o a sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros, en consecuencia, resulta evidente que al establecer esta disposición en la regulación estatal de dichas actividades, invaden la facultad exclusiva de la Federación para legislar en materia de inversión extranjera y para constituirse como rector en la materia.
Undécimo. Esta comisión considera necesario enfatizar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es obligación de los estados y el Distrito Federal hacer cumplir las leyes federales, por lo que el régimen impuesto por la federación en materia de inversión extranjera es obligatorio para las entidades federativas, debiendo atender la regulación expedida por el Congreso de la Unión en materia de reservas impuestas a este tipo de inversión, siendo por tanto evidente la contravención del principio de distribución de competencias establecido en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Duodécimo. La comisión observa que además de la multiplicidad y diversidad de requisitos que la normatividad estatal y municipal establecen para poder prestar servicios las empresas de Seguridad Privada, existen requisitos que generan la posible interposición de controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación como lo es el establecimiento de cláusulas de exclusión de extranjeros.
Cabe señalar que ya existe precedente en la materia, la controversia constitucional número 77/2010 por parte del Poder Ejecutivo federal en contra del Poder Ejecutivo del estado de México, toda vez que en fecha 6 de septiembre del año 2010 se publicó en la Gaceta de Gobierno Estatal el decreto número 150 por el que se reforma el artículo 19 de la Ley de Seguridad Privada del Estado de México y establece que para prestar servicios de seguridad privada conforme a la modalidad que realicen deberá ser persona física de nacionalidad mexicana o jurídica colectiva constituida conforme a las leyes del país y con cláusula de exclusión de extranjeros.
En el escrito de demanda de controversia constitucional se observa la siguiente argumentación:
B) El artículo 19, fracción I de la Ley de Seguridad Privada del Estado de México, viola los principios de funcionalidad y congruencia previstos en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, lo que se traduce en la vulneración de la facultad del Congreso General para legislar en materia de seguridad privada, como actividad auxiliar de la seguridad pública.
Lo anterior, porque se estima que el hecho de que la legislación del estado de México establezca como condición necesaria la cláusula de exclusión de extranjeros, produce la inoperancia de las autorizaciones otorgadas por la federación para la prestación del servicio de seguridad privada, pues aún cuando la Secretaría de Seguridad Pública Federal autorice a determinadas empresas, en cuyo capital haya participación extranjera, dicho acto no surtirá sus efectos en el Estado de México, vulnerándose así el mandato de homologación y congruencia que debe existir en ambos ordenamientos como lo ordena la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública que rige como ley marco en materia de seguridad privada.
En esta tesitura, se menciona que si bien en los artículos 16 y 25, fracción I, de la Ley Federal de Seguridad Privada, la autorización para prestar servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, requiere de manera genérica que el solicitante sea una persona física o moral de nacionalidad mexicana, la porción normativa en comento, adiciona como requisito, que en el caso de empresas que deseen prestar el servicio de seguridad privada en la entidad, deberán estar constituidas con capital nacional, es decir, deberán pactar en su conformación una cláusula de exclusión de extranjeros.
Tal disposición no resulta congruente, pues si en la ley general no existe restricción alguna respecto a la inversión extranjera, en consecuencia tal acotación resulta carente de sentido en una ley local que debe sujetarse a los principios de la ley general; pues de haber sido el caso que se hubiera considerado necesario sería el Congreso de la Unión quien hubiera establecido la restricción de manera clara o por lo menos indicar las directrices en tal sentido.
Es por ello que, se manifiesta en la demanda que el artículo 19, fracción I, de la Ley de Seguridad Privada del Estado de México transgrede lo establecido en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, vulnerando los principios de funcionalidad y congruencia, pues el precepto tildado no es homogéneo con la normatividad en materia federal.
Por tanto, se solicita a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que conforme a sus atribuciones constitucionales resuelva lo conducente a efecto de salvaguardar la supremacía de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; esto es, que analice la constitucionalidad de la porción normativa motivo de impugnación, a la luz de lo dispuesto por la Constitución Federal, la Ley de Inversión Extranjera y la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública...”
Cabe señalar que dicha controversia constitucional se sobreseyó toda vez que el gobierno del estado de México reformó la fracción I del artículo 19 de la Ley de Seguridad Privada del Estado de México, suprimiendo la cláusula de exclusión de extranjeros en ella contenida, dejando de producir sus efectos, siendo publicada dicha modificación en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, mediante el decreto número 242 de diecisiete de diciembre de 2010.
Decimotercero. Como se observa, la multiplicidad de requisitos diferentes que solicitan para que las empresas de Seguridad Privada presten sus servicios en dos o más entidades federativas o en municipios, genera este tipo de inconsistencias que dan como resultado la imposibilidad de cumplir con lo requerido por las autoridades estatales y municipales, o ambos, al no haber homogeneidad en las disposiciones establecidas en las leyes locales en la materia.
Decimocuarto. Aunado a lo anterior, es de suma importancia hacer notar la diferencia existente entre los resultados de diversos censos y registros que contienen la relación de empresas de seguridad privada que operan en la república mexicana:
• Número de empresas de seguridad privada que opera en el país 2 : 2 mil 270
• Empresas de seguridad privada con autorización únicamente local: 1 mil 845
• Empresas de seguridad privada autorizadas por la SSPF: 750
Es de observarse que del total de las empresas que manifestaron al Inegi dedicarse a la prestación de servicios de Seguridad Privada en alguna de sus modalidades, no están debidamente registradas ante las autoridades correspondientes (ya sea Federal, Estatal o ambas), resultando imposible supervisar su adecuado funcionamiento y así garantizar la seguridad de los usuarios de dichos servicios.
Al existir la multiplicidad de requisitos planteada en el contenido del presente dictamen, genera que las empresas dedicadas a la prestación de estos servicios lo otorguen de manera irregular, esto es, al margen de las leyes y reglamentos estatales aplicables, generando inclusive menores costos por la prestación del servicio de manera irregular, toda vez que las empresas que cumplen con todos los requisitos establecidos a nivel Federal y Estatal, realizan inversiones económicas adicionales, trasladando dicho costo al usuario final, el cual si tiene la solvencia económica suficiente hará uso del servicio que se preste de manera regular. Sin embargo, el usuario que no cuente con los recursos necesarios para sufragar el costo de los servicios que presten las empresas regulares, optará por contratar otra empresa que, en razón de no cumplir con los requisitos exigidos, no ha realizado una inversión de la magnitud de la empresa que sí cumple con los mismos, estando por tanto en posibilidad de hacer una mejor propuesta económica, fomentando así la irregularidad e inseguridad con la que operan.
Decimoquinto. Por lo expuesto, la comisión considera necesario mantener la facultad de los estados y el Distrito Federal de regular y autorizar la prestación de servicios de seguridad privada aún cuando cuenten con la debida autorización Federal tratándose de empresas que operan en dos o más Entidades Federativas a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sin embargo, se estima necesaria la homologación de los requisitos que establecen las leyes estatales y del Distrito Federal a lo dispuesto en la Ley Federal de Seguridad Privada, a fin de observar lo dispuesto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en la Ley Federal de Seguridad Privada, tomando en consideración que la fracción V del artículo 7o. establece que “La secretaría, con la intervención que corresponda al Sistema Nacional de Seguridad Pública, podrá suscribir convenios o acuerdos con las autoridades competentes en los estados, Distrito Federal y municipios, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos y mecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada que faciliten la homologación de los criterios, requisitos, obligaciones y sanciones en esta materia, respetando la distribución de competencias que prevé la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre la federación, las entidades federativas y el Distrito Federal y los municipios, con el fin de garantizar que los servicios de seguridad privada se realicen en las mejores condiciones de eficiencia y certeza jurídica.
Finalmente esta comisión propone adicionar la modalidad de monitoreo electrónico a fin de armonizar la ley en comento con el dictamen de la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 2, 15, 25 y 32 de la Ley Federal de Seguridad Privada, aprobado por esta comisión y posteriormente en el pleno del la Cámara de Diputados por 403 a favor, 0 en contra y 11 abstenciones, el 8 de febrero del 2011, enviado el Ejecutivo Federal para sus efectos constitucionales.
Por lo expuesto y fundado los diputados integrantes de la Comisión de Seguridad Publica reconocen y consideran que es procedente aprobar en sentido positivo la presente iniciativa con proyecto de decreto, por lo que se somete a la consideración del pleno de esta honorable asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Artículo Único. Se reforma el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para quedar como sigue:
Artículo 150. Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado y monitoreo electrónico; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad. En el caso de la autorización de la secretaría, los particulares autorizados, además deberán cumplir la regulación local, que no excederá los requisitos establecidos en la Ley Federal de Seguridad Privada, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo noveno, del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. En un plazo de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, las entidades federativas y el Distrito Federal, deberán realizar las adecuaciones necesarias a las disposiciones aplicables en la materia de conformidad con lo dispuesto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Federal de Seguridad Privada.
Notas
1 Ferrer Mac- Gregor, Eduardo, Ensayos sobre Derecho Procesal Constitucional, México, Porrúa-Comisión Nacional de Derechos Humanos. 2004.
2 Instituto Nacional de Estadística y Geografía 2010.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 29 de febrero de 2012.
La Comisión de Seguridad Pública
Diputados: José Luis Ovando Patrón (rúbrica), Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (rúbrica), María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Manuel Esteban de Esesarte Pesqueira (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Sergio González Hernández (rúbrica), Teresa del Carmen Incháustegui Romero (rúbrica en abstención), Adriana Sarur Torre (rúbrica), Teresa Rosaura Ochoa Mejía, Miguel Álvarez Santamaría (rúbrica), Víctor Hugo Círigo Vásquez (rúbrica), Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica en contra), Ernesto de Lucas Hopkins, Jorge Fernando Franco Vargas, Lucila del Carmen Gallegos Camarena (rúbrica), Luis Alejandro Guevara Cobos (rúbrica), Feliciano Rosendo Marín Díaz (rúbrica en abstención), Manuel Guillermo Márquez Lizalde (rúbrica), Rosi Orozco (rúbrica), Gustavo Antonio Miguel Ortega Joaquín, Benigno Quezada Naranjo (rúbrica), Liev Vladimir Ramos Cárdenas (rúbrica), Francisco Lauro Rojas San Román, Arturo Santana Alfaro, Ricardo Sánchez Gálvez (rúbrica), Reyna Araceli Tirado Gálvez (rúbrica), Alma Carolina Viggiano Austria (rúbrica).
De la Comisión de Turismo, con proyecto de decreto que adiciona un párrafo segundo al artículo 41 de la Ley General de Turismo
De la Comisión de Turismo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80; 157, numeral 1, fracción I; 158, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados presenta a la honorable asamblea el siguiente dictamen:
Antecedentes
En sesión celebrada por la comisión permanente del honorable Congreso de la Unión, la diputada García Coronado presentó la iniciativa que reforma el artículo 41 de la Ley General de Turismo, la Presidencia dictó trámite para dictamen a esta Comisión de Turismo.
A esta comisión le fue turnado para su estudio y dictamen el expediente número 6188, que contiene la iniciativa presentada por la diputada Lizbeth García Coronado , del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática el 21 de diciembre de 2011.
Materia de la iniciativa
La Ley General de Turismo, en el título V, correspondiente al tema de fomento y promoción turística, establece como se integra el patrimonio tanto del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), como del Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) en los artículos 41 y 43, respectivamente. Respecto a los ingresos que percibe el Fonatur la ley está plenamente acorde a lo que señala la Ley Federal de Derechos.
El Consejo de Promoción Turística de México es el organismo facultado para la planeación y consolidación de los proyectos y estrategias de promoción turística, en busca de posicionar a México en el entorno competitivo tanto en el mercado nacional como en el internacional.
Una de sus tareas es la de posicionar la imagen de México, a través del desarrollo de programas y campañas de Promoción Turística consistentes y permanentes que a su vez fomenten esquemas de inducción y coordinación que multipliquen los esfuerzos de los diferentes actores y promuevan turísticamente a México en los mercados emisores, para generar economías de escala y ventajas competitivas para todos los agentes participantes.
Esto se logra básicamente efectuando campañas de publicidad en los mercados objetivo, con mensajes permanentes que posicionen la oferta turística mexicana como multidestino y multiproducto en las preferencias de consumo.
El título V de la Ley General de Turismo se establecen que las acciones de fomento y promoción de la actividad turística quedarán a cargo del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) y el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) respectivamente, a través del desarrollo de estrategias y políticas públicas por parte del Estado y en coordinación con todos los agentes involucrados en el ramo turístico.
Consideraciones
Primera. El turismo es uno de los sectores económicos más importantes y dinámicos en el mundo actual, tanto por su nivel de inversión, participación en el empleo, aportación de divisas, como por la contribución al desarrollo regional. Aporta alrededor del 11 por ciento de la producción mundial y genera uno de cada once empleos. Se estima que en los próximos 20 años viajarán por el mundo 1.6 millones de turistas que dejarán una derrama económica de dos millones de millones de dólares.
La importancia del turismo para la economía mexicana es indudable, sus beneficios no sólo se reflejan en ser una industria que genera empleos y detonador del desarrollo regional, sino que además es factor de difusión de atractivos culturales y naturales.
Segunda. El 19 de mayo de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley Federal de Turismo; como consecuencia de estas modificaciones, la Secretaría de Turismo, en el ejercicio de sus atribuciones en materia de promoción turística, nacional e internacional, sería auxiliada por la empresa de participación estatal mayoritaria de la administración pública federal denominada Consejo de Promoción Turística de México, SA de CV.
En octubre del mismo año, las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, y de Contraloría y Desarrollo Administrativo dictaminaron favorablemente la propuesta por primera vez de la estructura orgánica del Consejo de Promoción Turística de México, SA de CV, la cual tendría por objeto planear, diseñar y coordinar, en coadyuvancia con la Secretaría de Turismo, las políticas y estrategias de promoción turística a nivel nacional e internacional
El 22 de febrero se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el que se re sectoriza el Fondo Nacional de Fomento al Turismo y las empresas del sector público en que dicho fondo tiene como participación accionaria mayoritaria, en el sector coordinado por la Secretaría de Turismo.
En el mismo título se establece la conformación del patrimonio de ambos organismos para que puedan cumplir con sus respectivas funciones. En el caso de Fonatur el texto se encuentra homologado con el de la Ley Federal de Derechos, en concreto en la fracción IV, a partir de la reforma a la Ley General de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 25 de mayo del 2011.
En el caso del Consejo de Promoción Turística de México se hace referencia a que tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes en los términos de su Estatuto Orgánico, por la propia Ley General de Turismo y la Ley Federal de Entidades Paraestatales, sin que exista vínculo con la Ley Federal de Derechos.
Tercera. El espíritu de la iniciativa de la diputada García Coronado propone homologar con las leyes concurrentes el destino que se otorgó al “derecho de no migrante” en la Ley Federal de Derechos, misma que señala lo siguiente:
“Artículo 18-A. Los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho establecido en la fracción I del artículo 8o. de la presente ley, se destinarán en un 20 por ciento al Instituto Nacional de Migración para mejorar los servicios que en materia migratoria proporciona, y en un 80 por ciento al Consejo de Promoción Turística de México para la promoción turística del país, el cual transferirá el 10 por ciento de la recaudación total del derecho al Fondo Nacional de Fomento al Turismo para los estudios, proyectos y la inversión en infraestructura que éste determine con el objeto de iniciar o mejorar los destinos turísticos del país.”
A razón del “derecho de no migrante”, esta comisión dictaminadora propone la sustitución del término a fin de que coincida con lo que señala la Ley Federal de Derechos en el artículo 8o. ....
Artículo 8o . Por la expedición de autorización en la que se otorga calidad migratoria de no inmigrante a extranjeros y por las prórrogas correspondientes, en las diversas características migratorias, se pagará el derecho por servicios migratorios , conforme a las siguientes cuotas...
La Ley General de Turismo es una ley sustantiva no debe contener una referencia de un monto previsto en un ordenamiento cuyo carácter es precisamente disponer montos o porcentajes de recursos o contraprestaciones a favor del Estado .
Es importante recordar que el monto del DNI (derecho por servicios migratorios) comenzó en 2004 en 50 por ciento, ahora está en 80 por ciento el próximo periodo podría cambiar a 85 por ciento y ello implicaría cambiar nuevamente la Ley General de Turismo, esto no es técnicamente correcto, por eso ninguna ley sustantiva contiene referencias similares.
De tal modo que el texto propuesto en la iniciativa, materia de este dictamen, se someterá a consideración del pleno de la manera como se presenta en el siguiente cuadro:
Texto vigente
Ley General de Turismo
Capítulo I
De la Promoción de la Actividad Turística
Artículo 41. El Consejo de Promoción tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes de los mismos que se establezcan en su estatuto orgánico y se regirá por esta ley, así como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
El Consejo estará sectorizado en el ámbito de la Secretaría. El titular del Consejo de Promoción será nombrado por el presidente de la República.
Texto propuesto
Ley General de Turismo
Capítulo I
De la Promoción de la Actividad Turística
Artículo 41.El Consejo de Promoción tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes de los mismos que se establezcan en su estatuto orgánico y se regirá por esta ley, así como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
Al patrimonio del Consejo se integrarán los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho por servicios migratorios establecido en la ley de la materia, para los visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas, el cual se destinará a la promoción turística del país.
El Consejo estará sectorizado en el ámbito de la Secretaría. El titular del Consejo de Promoción será nombrado por el presidente de la República.
En cuanto a los recursos recibidos por el concepto de derecho de no inmigrante al término de 2010 se recibieron un total de $343, 823,176.00 mdp. De acuerdo a datos emitidos por el Banco de México en 2010, el turismo representó la tercera fuente de ingresos del país, con 9 por ciento del producto interno bruto y aproximadamente siete y medio millones de empleos directos e indirectos. La Cuenta Satélite del Turismo establece que el mercado interno explica más del 80 por ciento del consumo turístico. De acuerdo con estos datos, es relevante analizar la dinámica de crecimiento del “índice de los ingresos totales por la prestación de servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas” que elabora y difunde mensualmente el Inegi y que, en línea con los indicadores antes comentados, muestra un crecimiento favorable a partir de mayo de 2009, aunque aún no se ha llegado a los niveles de los primeros meses de 2008.
De acuerdo con los últimos datos disponibles en la Cuenta Satélite del Turismo, en 2008 el consumo doméstico participa con el 87 por ciento del consumo turístico total. Durante 2010 el número de turistas domésticos se estimó en 161 millones, mientras que los turistas internacionales fueron 22.4 millones.
Esta comisión dictaminadora considera que la precisión que incluye la diputada García Coronado, es adecuada, toda vez que no se contrapone con otras leyes y que de manera específica, procura homologar los términos de tan importante ingreso dentro de la Ley General de Turismo, así como establecer la procedencia de los mismos.
Por las consideraciones expuestas, la Comisión de Turismo somete a consideración de la honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 41 de la Ley General de Turismo
Artículo Único. Se adiciona un segundo párrafo, pasando el actual segundo a ser tercero al artículo 41 de la Ley General de Turismo para quedar como sigue:
Artículo 41. ...
Asimismo, se integrará al patrimonio del consejo el porcentaje referido para la captación del derecho de no inmigrante establecido en la Ley Federal de Derechos. Este porcentaje se destinará para la promoción turística del país.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Comisión de Turismo
Diputados: Carlos Manuel Joaquín González (rúbrica), presidente; Miguel Ángel García Granados (rúbrica), Maurilio Ochoa Millán (rúbrica), Noé Martín Vázquez Pérez (rúbrica), Héctor Pablo Ramírez Puga Leyva (rúbrica), Juan Pablo Jiménez Concha (rúbrica), Fermín Gerardo Alvarado Arroyo, Gustavo Antonio Ortega Joaquín, Miguel Martínez Peñaloza, Lizbeth García Coronado (rúbrica), José Alfredo González Díaz (rúbrica), María Guadalupe García Almanza (rúbrica), secretarios; Rafael Yerena Zambrano (rúbrica), Martín Enrique Castillo Ruz (rúbrica), Cecilia Soledad Arévalo Sosa, Fidel Kuri Grajales (rúbrica), Alejandro Carabias Icaza (rúbrica), Silvia Isabel Monge Villalobos (rúbrica), Martha Elena García Gómez (rúbrica), Iridia Salazar Blanco (rúbrica), Víctor Manuel Castro Cosío (rúbrica), Juan José Cuevas García (rúbrica), José Luis Marcos León Perea (rúbrica), Baltazar Martínez Montemayor (rúbrica), Felipe Borja Texocotitla (rúbrica), Jaime Sánchez Vélez, Emilio Serrano Jiménez (rúbrica), Luis Alejandro Guevara Cobos, Mayra Lucila Valdés González (rúbrica).
De la Comisión de Salud, con proyecto de decreto que reforma el artículo 376 de la Ley General de Salud
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numerales 6 incisos e) y f) y 7 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 82, numeral 1, 85, 157 numeral 1, fracción I, y 158 numeral 1, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presentan el siguiente dictamen.
I. Antecedentes
1. Con fecha 29 de abril de 2011, el diputado Antonio Benítez Lucho, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 376 y adiciona los artículos 376 Ter, 421 Ter y 423 Bis, todos de la Ley General de Salud, por los que se establece el control, registro y regulación de los llamados “productos milagro”.
2. Con la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Salud para su análisis y dictamen correspondiente.
II. Metodología
La Comisión de Salud encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:
En el apartado denominado “Antecedentes”, se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, así como de la recepción y turno para el dictamen de la iniciativa.
En el apartado “Contenido de la iniciativa”, se exponen los objetivos y se hace una descripción de la iniciativa en la que se resume su contenido, motivos y alcances.
En las “Consideraciones”, los integrantes de la comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos por cada una de las adiciones planteadas, con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.
III. Contenido de la iniciativa
El propósito de la iniciativa objeto del presente dictamen es el de requerir de registro sanitario a los alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, remedios herbolarios, productos de perfumería y belleza, estableciendo que el titular del registro sanitario de cualquier producto sólo podrá permitir que sea elaborado, todo o en parte, por cualquier fabricante que cuente con licencia sanitaria y las áreas autorizadas por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.
Además busca establecer sanción en materia de publicidad de prestación de servicios de salud, alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, medicamentos, remedios herbolarios, productos higiénicos, productos de perfumería y belleza, servicios y procedimientos de embellecimiento, a quienes violen el Reglamento de la Ley General de Salud.
Ley General de Salud
Vigente
Artículo 376. Requieren registro sanitario los medicamentos, estupefacientes, substancias psicotrópicas y productos que los contengan; equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos, estos últimos en los términos de la fracción VI del artículo 262 de esta ley, así como los plaguicidas, nutrientes vegetales y substancias tóxicas o peligrosas.
No Existe
Artículo 421 Ter. Se sancionará con multa equivalente de doce mil hasta dieciséis mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate e inhabilitación de siete a diez años, en el desempeño de empleo, profesión o cargo público, a quien infrinja las disposiciones contenidas en el Capítulo Único del Título Quinto Bis de esta ley, o la cancelación de Cédula con Efectos de Patente, la concesión o autorización respectiva según sea el caso. Lo anterior, sin afectar el derecho del o los afectados, de presentar denuncia por el delito o delitos de que se trate.
No Existe
Iniciativa
Artículo 376. Requieren registro sanitario los medicamentos, estupefacientes, substancias psicotrópicas y productos que los contengan; equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación, alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, remedios herbolarios, productos de perfumería y belleza, y productos higiénicos, estos últimos en los términos de la fracción VI del artículo 262 de esta ley, así como los plaguicidas, nutrientes vegetales y substancias tóxicas o peligrosas.
Artículo 376 Ter. El titular del Registro Sanitario de cualquier producto a los que se refiere el artículo 376, sólo podrá permitir que sea elaborado todo o en parte, por cualquier fabricante que cuente con Licencia Sanitaria y las áreas autorizadas por la Cofepris para la fabricación de dicho producto; esta fabricación por un tercero será en forma temporal y exclusivamente por la cantidad y los lotes previamente autorizados por la Cofepris.
Artículo 421 Ter. En materia de publicidad de: prestación de servicios de salud, alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, medicamentos, remedios herbolarios, productos higiénicos, productos de perfumería y belleza, servicios y procedimientos de embellecimiento, se sancionará con una multa equivalente de doce mil hasta dieciséis mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, la violación de las disposiciones contenidas en el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Publicidad.
Artículo 423 Bis. En materia de publicidad de: prestación de servicios de salud, alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, medicamentos, remedios herbolarios, productos higiénicos, productos de perfumería y belleza, servicios y procedimientos de embellecimiento, en caso de que el infractor reincida en la violación a cualquiera de las disposiciones que establece el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Publicidad, la Secretaría de Salud procederá a revocar el registro o permiso sanitario correspondiente.
IV. Consideraciones
Primera. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la salud en su párrafo tercero del artículo 4o.:
“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud... y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”.
Del precepto antes mencionado deriva el sistema de normas jurídicas de derecho social, que busca regular los mecanismos y acciones para lograr que la protección de la salud sea un bien tutelado por los diversos órdenes de gobierno, a través de la delimitación del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo ésta uno de los principales elementos de justicia social.
El derecho a la protección de la salud, es un derecho social y universal, independiente de la situación de vulnerabilidad de sus destinatarios, ya que, además, es un elemento esencial para que el estado pueda sentar las bases para eliminar la desigualdad existente entre los miembros de una sociedad.
En la exposición de motivos de la reforma mediante la cual se elevó en 1983 a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, se considera a éste como una responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, el individuo y la sociedad en su conjunto.
Segunda. Los productos milagro son aquellos, que mediante publicidad engañosa prometen curar enfermedades y padecimientos de manera inmediata y sin ningún esfuerzo por parte del consumidor, atribuyéndose facultades terapéuticas o rehabilitatorias como cualquier medicamento, haciendo que el paciente muchas veces renuncie al tratamiento médico prescrito, poniendo en situación de riesgo su salud.
La promoción y comercialización de estos productos no son un tema reciente, desde hace varios años es común ver anunciado todo tipo de remedios a los que se les atribuyen alivios casi instantáneos, siendo que un mismo remedio cura desde un resfriado hasta un mal crónico-degenerativo, todo gracias a sus desproporcionados elementos curativos descubiertos por la empresa que manufactura el producto.
Las empresas que manufacturan estos productos, basan el éxito de los mismos en la publicidad engañosa y su difusión, los cuales usan para convencer a sus potenciales clientes, asegurando que este producto está aprobado y se usa en hospitales y se encuentran a la venta en farmacias de prestigio.
Actualmente en nuestro país, circulan sin control más de 21 mil productos que obtienen su registro como suplementos alimenticios pero que a la población se venden como “medicamentos milagro”, ya que a los mismos les atribuyen facultades terapéuticas, curativas o rehabilitatorias.
La publicidad de los “productos milagro” es vista por una gran parte de la población en México, ya que utilizan medios de difusión masiva y continua, lo que les permite tener un gran nicho de mercado, lo cual nos ilustra acerca de la penetración social que han tenido entre la población y la repercusión en su salud.
Tercera. Tal y como el promovente lo manifiesta en su iniciativa dentro de la exposición de motivos, la falta de regulación y supervisión puntual de las autoridades sanitarias sobre estos productos se ha convertido en un tema de salud pública para los mexicanos que están automedicándose y que dejan de asistir con el médico o, en su caso, dejan de lado las prescripciones de éste, obteniendo con esto un grave riesgo para su salud y su vida.
Asimismo, esta comisión dictaminadora reconoce que existe un abuso de promocionales de los llamados productos “milagro”, siendo que en muchos de los casos, los comercializadores de estos productos milagro se ostentan como grandes laboratorios sin tener laboratorios y la propia autoridad, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) ha denunciado que estos productos se maquilan en talleres o lugares sin licencia sanitaria ni control alguno y los menos son maquilados por laboratorios bajo un formato que nadie ha constatado y que no se encuentra bajo el control de la autoridad sanitaria correspondiente.
Cuarta . De acuerdo con la iniciativa se propone una reforma donde se incluya a los alimentos, suplementos alimenticos, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, remedios herbolarios, productos de perfumería y belleza, servicios y procedimiento de embellecimiento para que cuenten con registro sanitario, el cual se sumaría a los que ya contempla al artículo 376 de la Ley General de Salud.
Se propone también, se adicione un artículo 376 Ter, donde se obliga a que todos los productos señalados en el artículo 376 sólo podrán ser elaborados por laboratorios que cuenten con licencia sanitaria autorizada por la autoridad sanitaria correspondiente.
Se adicionan también los artículos 421 Ter y 423 Bis de la Ley General de Salud, los cuales se refieren a las sanciones por publicidad de “servicios de salud, alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, medicamentos, remedios herbolarios, productos higiénicos, productos de perfumería y belleza, estableciendo sanciones económicas si se violan las disposiciones normativas y en su caso la revocación definitiva del registro sanitario si se reincide.
Esta dictaminadora, coincide con el espíritu de la iniciativa en que debe haber certeza jurídica para los productores y consumidores de estos bienes, teniendo la seguridad plena de lo que se produce y se consume en materia de bienes y servicios que requieren registro sanitario, esto con la finalidad de que sean más seguros y consumidos de acuerdo a lo que su registro o autorización sanitaria establece para los mismos.
Quinta. Dado lo anterior, la iniciativa objeto del presente dictamen es viable con las siguientes modificaciones:
1. Con respecto a la modificación propuesta al artículo 376 de la Ley General de Salud, esta comisión dictaminadora coincide con el iniciante en que debe existir certeza jurídica en cuanto a lo que los productos difunden en su etiquetado o publicidad, para que esto sea cierto y comprobable mediante los requisitos que establezca la autoridad sanitaria correspondiente, es por ello que, se considera conveniente que no se establezca tal y como se propone en la iniciativa, respecto de los suplementos alimenticios, bebidas alcohólicas y no alcohólicas, alimentos, etcétera, ya que esto nos llevaría a que cualquier producto alimenticio debiera contar con registro sanitario. Pero en consonancia con la preocupación del iniciante y acorde con el espíritu de dicha iniciativa, se propone la siguiente modificación:
Propuesta
Artículo 376. Requieren registro sanitario los medicamentos, estupefacientes, substancias psicotrópicas y productos que los contengan; equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación, alimentos, suplementos alimenticios, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, remedios herbolarios, productos de perfumería y belleza, y productos higiénicos, estos últimos en los términos de la fracción VI del artículo 262 de esta ley, así como los plaguicidas, nutrientes vegetales y substancias tóxicas o peligrosas.
...
...
Modificación Propuesta
Artículo 376. Requieren registro sanitario los medicamentos, estupefacientes, substancias psicotrópicas y productos que los contengan; equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos, estos últimos en los términos de la fracción VI del artículo 262 de esta ley, así como los plaguicidas, nutrientes vegetales, substancias tóxicas o peligrosas y los productos a los que en su etiquetado o publicidad se les atribuyan las mismas acciones o efectos que corresponden a los productos arriba enunciados, independientemente de la clasificación que ostenten o la denominación que se les asigne.
...
...
2. Relativo a la propuesta de adición de un artículo 376 Ter a la Ley General de Salud que se trascribe a continuación, esta dictaminadora hace los siguientes comentarios:
Artículo 376 Ter. El titular del registro sanitario de cualquier producto a los que se refiere el artículo 376, sólo podrá permitir que sea elaborado todo o en parte, por cualquier fabricante que cuente con licencia sanitaria y las áreas adecuadas de conformidad con las Normas Oficiales expedidas para tal efecto por la Secretaría de Salud, para la fabricación de dicho producto.
La iniciativa en comento propone la adición de ese artículo, bajo los argumentos de obligar a que todos los productos señalados en el artículo 376 sólo podrán ser elaborados en laboratorios que cuenten con licencia sanitaria autorizada por la autoridad sanitaria correspondiente.
En dicho orden de ideas es importante señalar que la normatividad vigente (artículo 203 LGS) ya prevé que, a efecto de que el titular de un registro sanitario pueda permitir que el producto de que se trate sea elaborado todo o en parte por otro fabricante, éste último deberá cumplir con los requisitos establecidos en la Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables.
Lo anterior se complementa, en el caso de medicamentos, con lo dispuesto en los artículos 257 y 258 de la Ley General de Salud y 183, fracción I, del Reglamento de Insumos para la Salud, que de su interpretación literal se desprende que los establecimientos dedicados a la fabricación de materia prima o medicamentos y productos biológicos para uso o consumo humano requieren contar con licencia sanitaria .
Para el caso de otros insumos para la salud (dispositivos médicos), se prevé en el artículo 181 del Reglamento de Insumos para la Salud, que el titular de un registro sanitario únicamente requiere contar con un aviso de funcionamiento de fábrica o laboratorio de producción, almacén de depósito o distribución o acondicionamiento en territorio nacional.
Por lo que hace a los titulares de registros de plaguicidas, la normatividad aplicable obliga de igual forma a que los titulares del registro sanitario cuenten con una licencia sanitaria para su fabricación de conformidad al artículo 198 de la Ley General de Salud.
De los ejemplos anteriores se puede observar que la normatividad vigente: 1) ya contempla que los establecimientos que elaboren algunos de los productos señalados en el artículo 376 de la Ley General de Salud cuenten con licencia sanitaria y 2) requiere a algunos otros de estos productos contar simplemente con aviso de funcionamiento.
Por lo anterior, esta dictaminadora considera que la adición de un artículo 376 Ter a la Ley General de Salud, por un parte podría ser reiterativa respecto a la obligación de contar con licencia sanitaria para elaborar algunos de los productos señalados en el artículo 376 de la Ley General de Salud y por otra pudiera contravenir algún requisito de elaboración establecido en disposiciones como el Reglamento de Insumos para la Salud, situaciones que podrían hacer inoperante la propuesta de modificación analizada.
3. Respecto a la modificación propuesta al artículo 421 Ter, se acaba de aprobar por el pleno de esta soberanía el pasado 17 de noviembre, una reforma que aumenta las sanciones a quienes incumplan con este artículo, por lo que no se estima necesario plantear una nueva redacción y obstaculizar el proceso legislativo de la reforma en comento.
4. En cuanto a la modificación propuesta para el artículo 423 Bis, no se estima conveniente, ya que no será un registro generalizado sino con base en aseveraciones y a estos se les dará el mismo tratamiento que a cualquier producto que cuente con registro y que actualmente se prevé en el Capítulo II. Revocación de autorizaciones sanitarias (artículos 380 al 387) de la Ley General de Salud.
Sexta. Los integrantes de esta comisión consideran que la iniciativa objeto del presente dictamen es viable con las modificaciones antes mencionadas, siendo que de esta manera se cumple con el espíritu de dicha iniciativa para dar certeza jurídica a los consumidores de los diversos productos sanitarios, sin que vean su salud mermada o su economía mediante productos que engañan con curar diversos males.
Por lo antes expuesto y para los efectos de lo dispuesto en el artículo 72, fracción a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los integrantes de Comisión de Salud de la LXI Legislatura sometemos a consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 376 de la Ley General de Salud.
Artículo Único. Se reforma el primer párrafo del artículo 376 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 376. Requieren registro sanitario los medicamentos, estupefacientes, substancias psicotrópicas y productos que los contengan; equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos, estos últimos en los términos de la fracción VI del artículo 262 de esta ley, así como los plaguicidas, nutrientes vegetales, substancias tóxicas o peligrosas y los productos a los que en su etiquetado o publicidad se les atribuyan las mismas acciones o efectos que corresponden a los productos arriba enunciados, independientemente de la clasificación que ostenten o la denominación que se les asigne.
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 21 días del mes de febrero del 2012.
La Comisión de Salud
Diputados: Miguel Antonio Osuna Millán (rúbrica), presidente; Marco Antonio García Ayala (rúbrica), María Cristina Díaz Salazar (rúbrica), Antonio Benítez Lucho, Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Rodrigo Reina Liceaga (rúbrica), Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica), José Antonio Yglesias Arreola (rúbrica), Silvia Esther Pérez Ceballos (rúbrica), Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez (rúbrica), Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), María del Pilar Torre Canales, secretarios; Felipe Borja Texocotitla, Yolanda de la Torre Valdez, Olga Luz Espinoza Morales (rúbrica), Leandro Rafael García Bringas (rúbrica), Delia Guerrero Coronado (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez, José Luis Marcos León Perea (rúbrica), Alfonso Primitivo Ríos Vázquez, Ana Elia Paredes Árciga (rúbrica), Guadalupe Eduardo Robles Medina (rúbrica), Sergio Tolento Hernández (rúbrica), Alicia Elizabeth Zamora Villalva, Laura Piña Olmedo, Leticia Quezada Contreras (rúbrica), Oralia López Hernández (rúbrica), Marcela Vieyra Alamilla (rúbrica).
De la Comisión de Derechos Humanos, con proyecto de decreto que adiciona un tercer párrafo al artículo 27 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Honorable Asamblea:
La Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 39, 45, numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 80, numeral 1, fracción II; 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a su consideración el presente dictamen, al tenor de los siguientes
Antecedentes
1. El 2 de febrero de 2012, la diputada Lucila del Carmen Gallegos Camarena del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la fracción I, del numeral 1, del artículo 6 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados presentó una iniciativa con proyecto de decreto que reforma el párrafo segundo del artículo 25, el artículo 33 y se adiciona un tercer párrafo al artículo 27 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH).
2. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de esta Cámara de Diputados, turnó la citada iniciativa a la Comisión de Derechos Humanos para dictamen.
Contenido de la iniciativa
La diputada Lucila del Carmen Gallegos Camarena en su iniciativa señala la posibilidad de que cualquier persona pueda denunciar ante la CNDH la violación a los derechos humanos, particularmente la facultad a favor de las niñas, niños y adolescentes.
En este mismo sentido, sugiere la adición de un párrafo al artículo 27 de la ley de la CNDH, con el propósito de que las violaciones a los derechos humanos de las niñas, niños y adolescentes deberán considerarse urgentes. Y para el caso de que este organismo nacional no sea competente para intervenir en un asunto donde “se encuentren afectados menores de edad” la CNDH dará parte a las autoridades correspondientes.
Derivado del análisis de la iniciativa de mérito, está Comisión de Derechos Humanos formula las siguientes
Consideraciones
Está comisión dictaminadora coincide con la diputada proponente en torno a la importancia de brindarle a la infancia, mecanismos que les permitan la protección y salvaguarda de sus derechos humanos.
En este sentido, de nueva cuenta la legisladora propone la reforma al artículo 25 de la ley de la CNDH, como lo hizo en su iniciativa del pasado mes de abril de 2011, misma que fue desechada por esta comisión, en su sesión del 22 de junio del mismo año.
Por tal virtud, se estima viable la mención de las consideraciones que, en su momento, esta dictaminadora estimó para su desechamiento, cuya parte conducente se señala:
En este orden de ideas, la reubicación que realiza la proponente para que se coloque a los menores de edad, en el orden siguiente a las personas privadas de su libertad o de aquellas que se desconozca su paradero, implica cambiar el sentido y protección que la citada disposición brinda a quienes se encuentran en las condiciones antes enunciadas, toda vez que, de conformidad con la Resolución 1/08 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, relativa a los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, considera como principios generales, entre otros, que:
Toda persona privada de libertad que esté sujeta a la jurisdicción de cualquiera de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos será tratada humanamente, con irrestricto respeto a su dignidad inherente, a sus derechos y garantías fundamentales, y con estricto apego a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
Toda persona privada de libertad será igual ante la ley, y tendrá derecho a igual protección de la ley (...) Tendrá derecho, además, a conservar sus garantías fundamentales y ejercer sus derechos, (...)
De manera particular, esta misma resolución dispone en el Principio VII que:
Las personas privadas de libertad tendrán el derecho de petición individual o colectiva, y a obtener respuesta ante las autoridades judiciales, administrativas y de otra índole. Este derecho podrá ser ejercido por terceras personas u organizaciones, de conformidad con la ley.
Este derecho comprende, entre otros, el derecho de presentar peticiones, denuncias o quejas ante las autoridades competentes, (...)
Las personas privadas de libertad también tendrán derecho a presentar denuncias, peticiones o quejas ante las instituciones nacionales de derechos humanos; (...)
Por lo que corresponde a las personas de las que se desconoce su paradero, el Código Civil Federal contempla, en el Título Undécimo, a los Ausentes e Ignorados, cuya figura para efectos del tema que nos ocupa, reviste características similares, toda vez que de conformidad con el artículo 649 señala que: “cuando una persona haya desaparecido y se ignore el lugar donde se halle y quien la represente, el juez, a petición de parte o de oficio, nombrará un depositario de sus bienes”, iniciando así la declaración judicial de ausencia
Sumado a lo anterior, no pasa desapercibida para esta dictaminadora la naturaleza del Ministerio Público Federal, cuya institución ejerce dentro del ámbito civil, acciones a favor de los ausentes, verbigracia:
Código Civil Federal
Artículo 656. Tiene acción para pedir el nombramiento de depositario o de representante, el Ministerio Público, o cualquiera a quien interese tratar o litigar con el ausente o defender los intereses de éste.
Artículo 673. Pueden pedir la declaración de ausencia:
(...)
IV. El Ministerio Público.
Artículo 722. El Ministerio Público velará por los intereses del ausente, será oído en todos los juicios que tengan relación con él, y en las declaraciones de ausencia y presunción de muerte.
Código Federal de Procedimientos Civiles
Artículo 532. Se oirá precisamente al Ministerio Público Federal:
(...)
III. Cuando tenga relación con los derechos o bienes de un ausente; y
(...)
En esta tesitura, queda de manifiesto que el contenido y alcance del párrafo que pretende modificar la diputada iniciante, excluiría el derecho que poseen los menores de edad para denunciar las violaciones de derechos humanos que se comenten en perjuicio de las personas supra citadas. Además de que el ejercicio de éste derecho, de ninguna manera se contrapone con la propia potestad contemplada en el párrafo primero del artículo 25 de la LCNDH, razón por la que esta dictaminadora considera improcedente la modificación que se propone.
En la iniciativa que en el presente dictamen se analiza, el orden que propone la diputada, comparado con la ley vigente, es el siguiente:
Como puede apreciarse la reforma propuesta en la presente iniciativa, coincide en el fondo con la anteriormente desechada.
Respecto a la adición de un tercer párrafo al artículo 27, se propone lo siguiente:
Al respecto, se coincide con la intención de la iniciante de darle el carácter de urgente a las violaciones a derechos humanos en perjuicio de menores de edad.
Empero, está órgano legislativo estima que no sólo los menores de edad se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, toda vez que en nuestro país existen diversos sectores de la población que se encuentran en esta situación.
Consecuentemente, de conformidad con lo señalado en la fracción VI del artículo 5 de la Ley General de Desarrollo Social, se entiende que:
VI. Grupos sociales en situación de vulnerabilidad: Aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar;
Y en el artículo 8 que:
Artículo 8. Toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja.
En este sentido, esta dictaminadora estima que la protección a los grupos vulnerables que se encuentran en nuestro país, implica una tarea que permita consolidar un estado de derecho en el que se respeten de manera indubitable los derechos humanos de todas las personas, además de trabajar en su promoción y defensa.
Por tanto, en aras de la propuesta contenida en la reforma al artículo 27 se sugiere que dicha propuesta abarque a los grupos vulnerables, quedando de la siguiente manera:
Artículo 27. ...
...
Para los efectos de este artículo siempre se considerará caso urgente aquel en el que se encuentren involucrados grupos en situación de vulnerabilidad.
Por lo que respecta a la adición al artículo 33 de la ley de la CNDH, propone:
Artículo 33. Cuando la instancia sea inadmisible por ser manifiestamente improcedente o infundada, será rechazada de inmediato. Cuando no corresponda de manera ostensible a la competencia de la Comisión Nacional, se deberá proporcionar orientación al reclamante, a fin de que acuda a la autoridad o servidor público a quien corresponda conocer o resolver el asunto. Tratándose de menores de edad será la propia Comisión Nacional quien dé parte a las autoridades competentes.
Esta dictaminadora estima inviable esta propuesta en razón de que el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en su parte conducente que:
Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios.
El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.
De lo anterior se puede apreciar la claridad del texto constitucional respecto a la facultad que poseen los ascendientes, tutores o custodios para ejercer los derechos de los menores de edad, ante las autoridades correspondientes. En todo caso, será el Ministerio Público, quien en caso de conocer la probable comisión de un delito que se persigue por oficio, deberá investigarlo.
Sumado a lo anterior, como es sabido tratándose de delitos que se persiguen por querella necesariamente deben ser presentados por la parte ofendida, particularmente en caso de menores de edad el Código Federal de Procedimientos Penales señala:
Artículo 115. Cuando el ofendido sea menor de edad, pero mayor de dieciséis años, podrá querellarse por sí mismo o por quien esté legitimado para ello. Tratándose de menores de esta edad o de otros incapaces, la querella se presentará por quienes ejerzan la patria potestad o la tutela.
Asimismo, éste ordenamiento refiere la potestad y obligación que tienen los particulares y los servidores públicos, respectivamente, para denunciar la comisión de un delito al órgano competente:
Artículo 116. Toda persona que tenga conocimiento de la comisión de un delito que deba perseguirse de oficio, está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público y en caso de urgencia ante cualquier funcionario o agente de policía.
Artículo 117. Toda persona que en ejercicio de funciones públicas tenga conocimiento de la probable existencia de un delito que deba perseguirse de oficio, está obligada a participarlo inmediatamente al Ministerio Público, trasmitiéndole todos los datos que tuviere, poniendo a su disposición, desde luego, a los inculpados, si hubieren sido detenidos.
Por otro lado el Código Civil Federal establece que:
Artículo 449. El objeto de la tutela es la guarda de la persona y bienes de los que no estando sujetos a patria potestad tienen incapacidad natural y legal, o solamente la segunda, para gobernarse por sí mismos. La tutela puede también tener por objeto la representación interina del incapaz en los casos especiales que señale la ley. En la tutela se cuidará preferentemente de la persona de los incapacitados.
Su ejercicio queda sujeto en cuanto a la guarda y educación de los menores a las modalidades de que habla la parte final del artículo 413.
Artículo 450. Tienen incapacidad natural y legal:
I. Los menores de edad;
II....
Artículo 452. La tutela es un cargo de interés público del que nadie puede eximirse, sino por causa legítima.
Artículo 453. El que se rehusare sin causa legal a desempeñar el cargo de tutor, es responsable de los daños y perjuicios que de su negativa resulten al incapacitado.
Artículo 454. La tutela se desempeñará por el tutor con intervención del curador, del Juez de lo Familiar y del Consejo Local de Tutelas, en los términos establecidos en este Código.
Luego entonces, si se pretende que la CNDH dé parte a los órganos competentes, tratándose de canalizaciones de asuntos por falta de competencia, nos encontramos frente a figuras jurídicas de naturaleza penal y administrativa pero sustentada en criterios civiles, mismos que no corresponden a la naturaleza y misión del organismo nacional de derechos humanos. Por lo anterior, resulta improcedente la aprobación de la reforma que se sugiere al artículo 33 de la ley de la CNDH.
Por lo anteriormente expuesto, las y los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos sometemos a consideración de la honorable asamblea de la Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto que adiciona un tercer párrafo al artículo 27 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Artículo Único. Se adiciona un tercer párrafo al artículo 27 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para quedar como sigue:
Artículo 27. ...
...
Para los efectos de este artículo siempre se considerará caso urgente aquel en el que se encuentren involucrados grupos en situación de vulnerabilidad.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 29 de febrero de 2012.
La Comisión de Derechos Humanos
Diputados: Manuel Cadena Morales (rúbrica), presidente; Sabino Bautista Concepción (rúbrica), Jaime Flores Castañeda (rúbrica), Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica), Clara Gómez Caro (rúbrica), Rosa Adriana Díaz Lizama (rúbrica), Rosi Orozco (rúbrica), Enoé Margarita Uranga Muñoz (rúbrica), secretarios; Velia Idalia Aguilar Armendáriz, María del Rosario Brindis Álvarez, Yulenny Guylaine Cortés León (rúbrica), Sami David David, Margarita Gallegos Soto, Celia García Ayala (rúbrica), Lizbeth García Coronado (rúbrica), Diana Patricia González Soto (rúbrica), María del Carmen Guzmán Lozano, Héctor Hernández Silva (rúbrica), Juan Pablo Jiménez Concha, Salma Meza Manjarrez (rúbrica), Yolanda del Carmen Montalvo López (rúbrica), Aránzazu Quintana Padilla, Teresa Guadalupe Reyes Sahagún (rúbrica), Florentina Rosario Morales (rúbrica), Jaime Sánchez Vélez (rúbrica), María Sandra Ugalde Basaldúa (rúbrica), Guadalupe Valenzuela Cabrales (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica).
De la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, con proyecto de decreto que reforma el artículo 46 de la Ley General de Educación
Honorable Asamblea:
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, de conformidad con lo enunciado en los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e), f) y g) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 80, 82 numeral 1, 157 fracción I 176 y 182 numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea el presente dictamen.
I. Antecedentes
1. Con fecha 27 de junio de 2011 fue presentada por los diputados María de Lourdes Reynoso Femat, Paz Gutiérrez Cortina y Jaime Oliva Ramírez del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 14 y 33 y se adiciona un artículo 45 Bis a la Ley General de Educación.
2. En esa misma fecha, en sesión ordinaria de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, la presidencia de la Mesa Directiva, en uso de sus facultades legales y reglamentarias, acordó dar trámite de recibo a la iniciativa con proyecto de decreto y ordenó su turno a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos mediante el expediente número 4961.
3. Con fecha 27 de septiembre de 2011, fue presentada por el diputado Rodrigo Pérez-Alonso González, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 33, 43, 45 de la Ley General de Educación.
4. En esa misma fecha, en sesión ordinaria de la Cámara de Diputados, del Congreso de la Unión, la presidencia de la Mesa Directiva, en uso de sus facultades legales y reglamentarias, acordó dar trámite de recibo a la iniciativa con proyecto de decreto y ordenó su turno a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, mediante el expediente número 5408.
5. La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos dio trámite de recibo e inició el análisis de la iniciativa.
II. Descripción de las iniciativas
A. Iniciativa de los diputados Reynoso Femat, Gutiérrez Cortina y Oliva Ramírez
Los legisladores comienzan su exposición de motivos describiendo a la educación como un pilar del desarrollo de México, que eleva el nivel y calidad de vida de sus habitantes y los dota de herramientas necesarias para hacer frente a problemas como la ignorancia, la pobreza o la violencia.
Para los iniciantes, el uso de nuevas tecnologías en el proceso de enseñanza es necesario para que docentes y alumnos tengan presencia en la “sociedad global del conocimiento”, según los retos de un mundo globalizado, en el que el analfabetismo digital es una barrera para la competitividad.
Los legisladores hacen referencia a diversas acciones relacionadas con la utilización de las tecnologías de información y comunicación que deben ser implementadas en el país, entre las que se encuentran:
• Capacitar a los profesores en el uso de tecnologías,
• Fortalecer y promover el uso de tecnologías en los modelos de educación abierta y a distancia,
• Buscar formas alternativas de financiamiento para que todas las escuelas públicas dispongan de equipos funcionales y suficientes para beneficiar a todos los alumnos,
• Asegurar la corresponsabilidad, sobre la materia, en los tres órdenes de gobierno.
En el mismo orden de ideas, aseguran que la utilización de Tecnologías de la Información y la Comunicación ayudan a afrontar el problema de desigualdad regional, permitiendo que todos los estudiantes, sin importar en donde se ubiquen, tengan acceso al uso de tecnología, elevando sus capacidades y niveles de competitividad.
A lo largo de su exposición de motivos los legisladores realizan un recuento de la implementación en México de las tecnologías de la información y la comunicación, comenzando con la creación, en 1947, del Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, considerado como el primer esfuerzo en México y en América Latina de educación abierta y distancia.
Asimismo, hacen referencia a la Dirección General de Educación Audiovisual (1964) que hacía uso de los medios de comunicación para abatir el rezago educativo; a la telesecundaria cuyas acciones, instituciones y programas fueron ampliados en la década de 1970; al sistema de universidad abierta de la Universidad Nacional Autónoma de México (1972); a la modalidad de educación a distancia de la licenciatura en educación básica de la Universidad Pedagógica Nacional (1979); a las telenovelas educativas Aprendamos juntos (1982), El que sabe, sabe (1980) y a los programas transmitidos a partir de 1995 por la Unidad de Televisión Educativa de la Secretaría de Educación Pública (SEP) a través de la Red Satelital de Televisión Educativa (Red Edusat); al programa de Educación a Distancia, creado en 1996, con el objetivo de impulsar la incorporación y aprovechamiento de los medios electrónicos; entre muchos otros casos en que la educación ha echado mano de las tecnologías de la información y la comunicación, conforme éstas se han ido modernizando.
Concluyen mencionando programas recientes como es el caso de Habilidades Digitales para Todos, implementado en escuelas de educación básica, cuyo objetivo fundamental es que los educandos utilicen y desarrollen sus habilidades con relación a las tecnologías de la información y la comunicación.
De acuerdo con los legisladores, su propuesta de reforma asegurará la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo, con la finalidad de apoyar el aprendizaje de los estudiantes, favorecer su inserción en la sociedad del conocimiento y ampliar sus competencias y capacidades para la vida.
Finalmente y de acuerdo con las consideraciones expuestas por los diputados María de Lourdes Reynoso Femat, Paz Gutiérrez Cortina y Jaime Oliva Ramírez, la iniciativa contiene el proyecto de decreto que adiciona una fracción XIII al 14, reforma la fracción VI del artículo 33; y adiciona un artículo 45 Bis de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 14. ...
I. a XI. ...
XII. Promover prácticas cooperativas de ahorro, producción y consumo, de acuerdo a lo establecido en la ley de la materia y el Reglamento de Cooperativas Escolares;
XIII. Impulsar el desarrollo y utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, y la actualización docente que permitan favorecer su inserción en la sociedad del conocimiento y ampliar sus competencias; y
XIV. Las demás que con tal carácter establezcan esta ley y otras disposiciones aplicables.
...
Artículo 33. ...
I. a V. ...
VI. Impulsar el desarrollo y utilización de las tecnologías de la información y la comunicación para apoyar el establecimiento de sistemas de educación abierta y a distancia;
VII. a XV. ...
...
Artículo 45 Bis. El desarrollo y la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo apoyarán el aprendizaje de los estudiantes y la actualización docente. Entre otras, apoyará la educación abierta y a distancia.
Las autoridades educativas apoyarán la capacitación y el equipamiento de las escuelas, así como la definición de las estrategias pedagógicas necesarias para delinear el sentido de la utilización de la tecnología en los contextos escolares.
Las autoridades educativas establecerán los convenios necesarios para impulsar el desarrollo y utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo nacional.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las erogaciones que con cargo a recursos públicos federales se generen de la aplicación de la presente reforma se atenderán con los recursos aprobados al efecto en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal correspondiente.
Tercero. Las legislaturas locales deberán promover las reformas de las leyes de educación aplicables en las entidades federativas, a efecto de dar cumplimiento a lo previsto en este decreto.
B. Iniciativa del diputado Pérez-Alonso González
El diputado Pérez-Alonso González expresa su preocupación respecto de que, a pesar de tratarse de una garantía constitucional, no todos los mexicanos tienen acceso a la educación, o bien se ven obligados a dejar los estudios ante la necesidad de trabajar, por esta razón, considera que el Estado mexicano debe implementar políticas que garanticen el acceso a la educación.
Respecto del rezago educativo, el legislador señala que una de las principales causas es la deserción escolar por falta de recursos económicos y cita cifras de la organización Mexicanos Primero , al referir que de 100 niños que inician sus estudios en una misma generación, solamente 62 terminan la primaria, de éstos, 45 egresan de secundaria, el bachillerato lo terminan únicamente 27, sólo 13 egresan de una licenciatura y únicamente 2 o 3 concluyen un posgrado.
Ante estas cifras, asegura que el estado no ha sido capaz de crear y establecer las condiciones para mantener en las aulas a quienes han iniciado sus estudios en el nivel básico, lo que les niega la oportunidad de acceder al mercado laboral en condiciones competitivas.
El diputado refiere que si bien en las últimas décadas se han tenido importantes avances y logros en materia educativa, aún hay graves rezagos en cuanto a calidad y avances en materia de tecnología e información.
Al respecto señala que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) constituyen una herramienta de gran valor en el ámbito educativo, ya que permiten transmitir de manera didáctica los conocimientos y hacen posible llegar a sectores de la población que no tienen un fácil acceso a la educación.
Añade que las TIC permiten llegar a un gran número de personas al mismo tiempo, así como a lugares donde es difícil enviar maestros a impartir clases de manera presencial y facilitan a las personas que no pueden acudir en horarios fijos a una escuela, continuar con su educación; de esta manera, considera que las TIC logran que el espacio y el tiempo dejen de ser un obstáculo para quienes desean iniciar o continuar sus estudios.
En este orden de ideas, el legislador presenta el proyecto de decreto contenido en su iniciativa con la intención de introducir el uso de las TIC como una herramienta para enfrentar y disminuir el rezago educativo, convencido de que dará como resultado mayores oportunidades de empleo para los mexicanos, logrando así un mejor nivel de vida, y reduciendo la participación de los jóvenes en el comercio informal y en actividades de la delincuencia común y organizada.
La propuesta del diputado Pérez-Alonso González consiste en reformar la fracción IV del artículo 33 de la Ley General de Educación para que las autoridades educativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, prestarán servicios educativos para atender a quienes abandonaron el sistema regular y se encuentran en situación de rezago educativo para que concluyan la educación básica, otorgando facilidades de acceso, reingreso, permanencia, y egreso a las mujeres, apoyándose en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación.
Asimismo, propone adicionar un segundo párrafo al artículo 43 a efecto de que en la impartición de la educación para adultos, el estado y sus entidades hagan uso de las tecnologías de la información para los servicios de alfabetización, educación primaria y secundaria, así como de formación para el trabajo.
Por último, su propuesta busca adicionar un párrafo al artículo 45 para que los servicios de formación para el trabajo incluyan el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, tanto para la transmisión de conocimientos, habilidades o destrezas, como para su certificación y evaluación.
Finalmente y de acuerdo con las consideraciones expuestas por el diputado Rodrigo Pérez-Alonso González, la iniciativa contiene el proyecto de decreto que reforma el artículo 33 y adiciona un nuevo párrafo a los artículos 43 y 45 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 33. ...
I. a III. ...
IV. Prestarán servicios educativos para atender a quienes abandonaron el sistema regular y se encuentran en situación de rezago educativo para que concluyan la educación básica, otorgando facilidades de acceso, reingreso, permanencia, y egreso a las mujeres. La prestación de estos servicios deberá apoyarse en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación;
V. a XV. ...
...
Artículo 43. ...
En la impartición de la educación para adultos, el estado y sus entidades harán uso de las tecnologías de la información y la comunicación para prestar los servicios a que se refiere el párrafo anterior.
Artículo 45. ...
...
...
...
...
Los servicios de formación para el trabajo incluirán el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, tanto para la transmisión de conocimientos, habilidades o destrezas, como para su certificación y evaluación.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
III. Consideraciones generales
Las diputadas y los diputados que integramos la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos comprendemos el interés de los iniciantes en que el sistema educativo nacional haga uso y se vea favorecido por los beneficios que significan las TIC, asimismo, estamos convencidos de que éstas contribuyen al acceso universal a la educación, a la equidad, a la labor y el desarrollo profesional de los educadores y a una dirección y administración eficiente del sistema educativo.
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (Unesco), las TIC pueden contribuir al fortalecimiento y la gestión de la planificación educativa, ampliando el acceso al aprendizaje, mejorando la calidad y garantizando la integración, y señala que, por ejemplo, donde los recursos son escasos, la utilización prudente de materiales de fuente abierta por medio de las TIC puede contribuir a superar los atascos que genera la tarea de producir, distribuir y actualizar manuales escolares.
Como bien observan los legisladores que presentan ambas iniciativas, el uso de las TIC en el aprendizaje, ha abierto oportunidades considerables para la alfabetización y la educación de jóvenes y adultos; sin embargo, no es común que los programas educativos se ejecuten únicamente a través de las TIC, sino que éstas son un recurso utilizado para apoyar los programas tradicionales.
De esta manera se reconoce que el adecuado uso de las TIC puede favorecer los programas educativos y fortalecer la oferta de todos los niveles, incluyendo aquellos en que la deserción es mayor, como es el caso de la educación media superior; sin embargo, con la finalidad de atender el espíritu de ambas iniciativas, y lograr una propuesta incluyente, se considera pertinente realizar, en el apartado siguiente, un análisis concreto del proyecto de decreto contenido en cada una de ellas.
IV. Consideraciones particulares
En razón de la relevancia que revisten las propuestas presentadas por los diputados Reynoso Femat, Gutiérrez Cortina y Oliva Ramírez, y Pérez-Alonso González, respectivamente, esta comisión dictaminadora considera pertinente realizar un análisis detallado de cada uno de los preceptos legales que buscan reformar, con el objetivo de valorar el espíritu individual de las propuestas y traducirlo en un proyecto de decreto jurídicamente viable y apegado a una adecuada técnica legislativa.
Adición al artículo 14
En el caso de la propuesta de adición al artículo 14, los legisladores establecen la obligación de las autoridades educativas de impulsar el desarrollo y la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo nacional, aplicadas tanto a la enseñanza, como a la capacitación de educadores y al equipamiento de escuelas; sin embargo, consideramos que no es necesario modificar las facultades concurrentes contenidas en el precepto para efecto de que las autoridades hagan uso de las TIC a favor del sistema educativo, ya que, como los propios iniciantes lo han detallado, actualmente y a lo largo del tiempo se han implementado programas educativos que aprovechan estas herramientas.
Reformas al artículo 33
Respecto de ambas propuestas de adición al artículo 33, para establecer como una de las obligaciones de las autoridades educativas el impulsar el desarrollo y la utilización de TIC en la educación abierta y a distancia, y para atender el rezago educativo, respectivamente; cabe señalar que el artículo lista actividades destinadas a dar cumplimiento con lo estipulado en el numeral precedente, mismo que hace referencia a las medidas que las autoridades tomarán para efecto de garantizar el derecho a la educación, la equidad en el servicio y la igualdad en oportunidades de acceso y permanencia, asimismo señala en su segundo párrafo, que dichas medidas estarán dirigidas preferentemente a la atención del rezago educativo.
De esta manera, entre las fracciones contenidas en el artículo 33 se encuentran acciones dedicadas a este fin, como es el caso de los programas de apoyo a los maestros que realicen su servicio en localidades aisladas o en zonas urbanas marginadas, los servicios que atiendan a quienes abandonaron el sistema regular, la distribución de materiales educativos en lenguas indígenas, etcétera. De modo que se observa que las propuestas no atienden a los objetivos contemplados en el artículo 32 y con el que se encuentra estrechamente vinculado.
Adición a los artículos 43 y 45
Respecto de la propuesta de agregar nuevos párrafos a los artículos 43 y 45 para establecer que en la impartición de la educación para adultos y en la formación para el trabajo se hará uso de las TIC, se considera que éstas son una herramienta que puede ser utilizada para fortalecer la oferta educativa de manera general, no sólo las modalidades a que se hace referencia en los numerales que se pretende modificar, por lo que en el proyecto de decreto contenido en el presente dictamen proponemos una adición sintetizada que contempla el objetivo de la iniciativa, misma que se detalla más adelante.
Adición de un artículo 45 Bis
Finalmente, la propuesta de adición de un artículo 45 Bis establece que el desarrollo y utilización de TIC en el sistema educativo nacional habrán de apoyar el aprendizaje y la actualización, haciendo particular referencia a las modalidades abierta y a distancia; de la misma manera que en el caso de los artículos anteriores, consideramos que no sólo la educación no escolarizada puede verse beneficiada por los avances tecnológicos, sino que éstos pueden ser aprovechados por todos los tipos y modalidades educativos.
Por otra parte, el tercer párrafo del nuevo artículo 45 Bis establece que las autoridades podrán llevar a cabo convenios para impulsar el desarrollo y uso de las TIC en el sistema educativo nacional, sin embargo, esta facultad ya se encuentra regulada por el segundo párrafo del artículo 14, al señalar que tanto el Ejecutivo federal como los gobiernos de las entidades federativas podrán celebrar convenios para coordinar o unificar las actividades educativas a que la ley hace referencia.
En este orden de ideas, los diputados que integramos esta comisión dictaminadora, consideramos que, en razón de la relevancia que guardan los temas abordados por los legisladores que presentan las iniciativas, los objetivos generales y el espíritu de éstas deben ser atendidos por este órgano y que pueden ser contenidos en una adición al artículo 46 de la ley en el que ya se hace referencia a la educación escolarizada, no escolarizada y mixta, contemplando éstas dos últimas, la educación abierta y a distancia, y que pertenece a la Sección 1, del Capítulo IV, denominada “De los tipos y modalidades de la educación”.
Como ya lo hemos sostenido a lo largo del presente análisis, estamos convencidos de que las TIC son una herramienta favorable para el sistema educativo nacional, asimismo, reconocemos que el adecuado uso de sus medios (radio, televisión, computadores, Internet, etcétera) pueden ser parte de los esfuerzos encaminados a ampliar la cobertura educativa a través en todas sus modalidades.
En virtud de lo expuesto, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 72 fracción A de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos propone a esta honorable asamblea que se remita a la Cámara de Senadores el presente proyecto de decreto que reforma la Ley General de Educación, para efecto de que las reformas aprobadas por la Cámara de Diputados sean discutidas por el Senado de la República en su calidad de Cámara revisora.
Por lo anterior, y una vez analizada la iniciativa materia de este dictamen, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el artículo 46 de la Ley General de Educación.
Artículo Único. - Se reforma el artículo 46 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 46. La educación a que se refiere la presente sección tendrá las modalidades de escolar, no escolarizada y mixta. Las autoridades educativas procurarán fortalecer la oferta mediante el uso extensivo de tecnologías de la información y la comunicación.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas locales deberán promover las reformas de las leyes de educación aplicables en las entidades federativas, a efecto de dar cumplimiento a lo previsto en este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, a 22 de febrero de 2012.
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos
Diputados: José Trinidad Padilla López (rúbrica), presidente; Jorge Romero Romero (rúbrica), Héctor Hernández Silva (rúbrica), José Alberto González Morales (rúbrica), Germán Contreras García (rúbrica), Jaime Oliva Ramírez (rúbrica), Víctor Manuel Castro Cosío (rúbrica), Lorena Corona Valdés, Francisco Amadeo Espinosa Ramos (rúbrica), Roberto Pérez de Alva Blanco (rúbrica), Carlos Cruz Mendoza (rúbrica), Paz Gutiérrez Cortina (rúbrica), María de Lourdes Reynoso Femat (rúbrica), secretarios; Eduardo Alonso Bailey Elizondo (rúbrica), Elpidio Desiderio Concha Arellano, Óscar Lara Salazar (rúbrica), José Antonio Aysa Bernat (rúbrica), Onésimo Mariscales Delgadillo (rúbrica), Francisco Herrera Jiménez, Alejandro Bahena Flores, José Francisco Javier Landero Gutiérrez (rúbrica), Manuel Jesús Clouthier Carrillo (rúbrica), María Sandra Ugalde Basaldua (rúbrica), Yolanda del Carmen Montalvo López (rúbrica), Obdulia Magdalena Torres Abarca (rúbrica), María Araceli Vázquez Camacho (rúbrica), Ana Luz Lobato Ramírez, José Isabel Meza Elizondo (rúbrica), Blanca Juana Soria Morales.
De la Comisión de Transportes, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Aeropuertos
Honorable Asamblea:
Con fundamento en los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 86 y 89 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado de la República remitió la minuta con proyecto de decreto por el por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Aeropuertos.
Esta comisión que suscribe, con base en las facultades que le confieren los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 80, 81, 84, 85, 157, 158 y 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se abocó al análisis de la minuta antes señalada y conforme a las deliberaciones que de la misma realizaron, los miembros de la Comisión de Transportes, reunidos en pleno, presentan a esta honorable asamblea el siguiente dictamen:
Antecedentes
1. El 28 de octubre de 2010, en sesión ordinaria de la Cámara de Senadores se presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley de Aeropuertos, a cargo del senador Fernando Castro Tentri, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, misma que fue turnada a las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes, y de Estudios Legislativos, Segunda, para estudio y dictamen.
2. El 13 de diciembre de 2011 se presentó el dictamen correspondiente al pleno de la Cámara de Senadores, mismo que fue aprobado el 14 de diciembre de 2011 en votación nominal, remitiendose a esta Cámara de Senadores para los efectos de la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. En sesión ordinaria de esta Cámara de Diputados del 1 de febrero de 2012, la Mesa Directiva turnó a la Comisión de Transportes la minuta en comento para su estudio y dictamen, mediante oficio DGPL 61-II-4-2304 .
Derivado de lo anterior, esta comisión realizó diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de la citada iniciativa, con objeto de expresar sus observaciones y comentarios a la misma e integrar el presente dictamen.
Descripción de la minuta
La minuta del Senado de la República considera necesario que el sector aeronáutico en México cuente con la posibilidad de expandir su calidad de infraestructura para incidir en el desarrollo económico de nuestro país, basado en su papel estratégico para el impulso de la actividad económica que genera la integración de distintas regiones nacionales e internacionales y genera múltiples empleos.
La colegisladora plantea que la legislación vigente presenta aspectos incorrectamente regulados o no previstos, que dan pauta a que exista gran discrecionalidad por parte de la autoridad, situación que inhibe la inversión en dicho sector. Ante esa situación, la minuta propone la creación de medios que estimulen la competencia, la oferta aeroportuaria, el impulso del desarrollo de los prestadores de servicios en igualdad de condiciones, la aplicación de alternativas para solucionar problemas relacionados con dicho sector y para que las tarifas por la prestación de dicho servicio, sean más accesibles para los usuarios.
En ese sentido, pretende adecuar el comportamiento humano a imperativos sociales vigentes en nuestro estado de derecho, por lo que se introducen atribuciones para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para vigilar que los concesionarios y permisionarios de aeródromos de servicio al público y a los de servicio general, presten los servicios aeroportuarios y complementarios, de conformidad con la ley de la materia, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales, los reglamentos y demás disposiciones aplicables, además de que dicha Secretaría, realizaría verificaciones periódicas para constatar que la prestación de los servicios aeroportuarios y complementarios se ajuste a lo previsto por dichas disposiciones.
Por otro lado, se propone establecer en el artículo 11 de la ley la obligación para los interesados en participar en la licitación pública para concesión, de prestar los servicios aeroportuarios y complementarios, de conformidad con la ley en la materia, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables. Asimismo, que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes dentro de los quince días hábiles posteriores a la fecha límite para la recepción de proposiciones, esté facultada para solicitar a la Comisión Federal de Competencia Económica que emita la opinión a la que se refiere el artículo 33 bis 1 de la Ley Federal de Competencia Económica.
La minuta plantea también que dentro del artículo 15 de la ley se establezca que el otorgamiento de concesiones se sujetará al cumplimiento de dos requisitos, siendo el primero, que el concesionario cumpla con las condiciones del título y el segundo, que cuente con opinión favorable de la comisión intersecretarial conformada por la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la República y presidida por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Asimismo, dentro de los elementos que deben contener los títulos de concesión o permiso a que se refiere el artículo 25, se incluye que los servicios que podrán prestar el concesionario o permisionario, deberán cumplir con lo previsto en la Ley de Aeropuertos, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables.
Por otro lado, se propone que cuando los concesionarios o permisionarios sean sancionados por lo menos en tres ocasiones por limitar el número de prestadores de servicios o negar su operación mediante actos de simulación, la concesión o permiso sea revocado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, así como por limitar el número de prestadores de servicios complementarios o la negación de su operación mediante actos de simulación, por razones distintas a las contempladas por el artículo 57 de la Ley de Aeropuertos.
También se incluyen dentro de las obligaciones de los concesionarios o permisionarios a qu se refiere en artículo 46, establecidas en los respectivos títulos de concesión, que aseguren que los aeródromos civiles contarán con infraestructura, instalaciones, equipo, señalización, módulo de primeros auxilios y emergencias médicas, servicios y sistemas de organización, adecuados y suficientes para que la operación y atención al usuario se lleve a cabo sobre bases de seguridad, eficiencia, calidad y que los mismos cumplan con lo previsto en la citada ley así como en la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables.
De igual manera, se reforma el artículo 57 de la Ley de Aeropuertos, para que el concesionario provea lo necesario a fin de que el aeropuerto cuente con opciones competitivas de servicios complementarios, cuyo número no podrá ser limitado, salvo por razones de disponibilidad de espacio, eficiencia operativa y seguridad, después de escuchar la opinión del comité de operación y horarios del aeropuerto. En este caso, se propone que el concesionario, con participación de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo, pueda adjudicar los contratos correspondientes a los prestadores que ofrezcan las mejores condiciones para una operación eficiente y segura del aeropuerto, así como de calidad y precios para los usuarios.
En ese sentido, se plantean reformas a los artículos 63 y 81 de la Ley de Aeropuertos, para que en los aeropuertos el administrador aeroportuario, o la persona que el concesionario designe para tales efectos, determine los horarios de aterrizaje y despegue y las prioridades de turno de las aeronaves, de conformidad con las bases que fije el reglamento respectivo bajo criterios equitativos y no discriminatorios, señalando en la última parte del enunciado normativo la remisión al Reglamento de la ley de la materia, ya que los criterios y procedimiento para la designación por parte del concesionario de un tercero, para la determinación de horarios de aterrizaje y despegue, se sujetarán a dicha disposición adjetiva.
Por lo que corresponde al artículo 81, se propone que en caso de que durante dos ocasiones consecutivas se incurra alguna de las infracciones señaladas en las fracciones que contiene el citado precepto, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá imponer una sanción equivalente hasta por el doble de la cuantía señalada.
Consideraciones de la comisión
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a traves de la Dirección General de Aviación Civil, reporta que en 2010 se atendieron cerca de 78 millones de pasajeros, lo que representó un incremento en la demanda de apenas 2.3 por ciento respecto a 2009; sin embargo, en el mismo periodo se observa una disminución en el número de aeropuertos del sistema nacional, por un total de 9. Lo anterior considerando que se dieron de baja dos aeropuertos nacionales en Jalisco y Nuevo León y que las estadísticas dejaron de reportar los aeropuertos y aero?dromos a cargo de la Sedena y la Semar en los cuales ya no se realizan operaciones ae?reas civiles. Asimismo, se dejan de reportar como aeropuertos el de Guerrero Negro (Baja California) y Ciudad Constitucio?n (Baja California Sur) que son de servicio particular; por su parte, se incorporaron dos aeropuertos nacionales en Guanajuato y Quintana Roo, y cambiaron su categoría de nacional a internacional los de Morelos, Tepic y Uruapan. En conseuencia, para 2010, se reportan mil 389 aeródromos y 76 aeropuertos.
Asimismo, la inversión anual en infraestructura aeroportuaria para 2010 reporta un incremento de 193 millones de pesos, los cuales provienen en su totalidad del sector público, ya que la inversión del sector privado se contrajo un 6 por ciento en ese año, mientras la primera se expandió más de 17 por ciento.
Existe actualmente un gran rezago en la oferta de infraestructura aeroportuaria en nuestro país, ya que por cada 10 mil kilómetros cuadrados existen 1.2 aeropuertos, mientras que en los 10 países con mayor infraestructura aeroportuaria, la media es de 37 por cada 10 mil kilómetros cuadrados, es decir que nuestro país cuenta con 80 por ciento menos y se registran 3.3 vuelos por cada mil habitantes, mientras que en los 10 países con mayor tráfico aéreo es de 33 por cada mil habitantes.
Lo anterior refleja la necesidad de mejorar las condiciones para el desarrollo del sector, garantizando un mejor funcionamiento y elevando la competitividad del sector aeronáutico, lo que a su vez propicia la integración regional y el incremento de oferta de servicios aéreos, lo que se ve reflejado finalmente en mejores tarifas y servicios más eficientes para los usuarios de este medio de transporte.
En ese sentido, la comisión que dictamina estima convenientes las propuestas de la Colegisladora con las que se busca establecer medidas que garanticen equidad, competencia y oportunidad en la asignación de horarios entre los participantes del transporte aéreo, como resultado de la evaluación respecto al uso y aprovechamiento de los mismos.
Por ello, la comisión que dictamina considera oportuno incluir en el artículo 6 de la ley el establecimiento de reglas y bases generales respecto al uso y aprovechamiento de los horarios de aterrizaje y despegue, toda vez que bajo el texto vigente se genera un margen de discrecionalidad por parte de la autoridad, y poca certeza jurídica para los destinatarios de la norma, además de que con la modificación que plantea el Senado, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá realizar verificaciones periódicas para constatar que la prestación de los servicios aeroportuarios y complementarios se ajuste a lo previsto por la ley de la materia, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables.
Por lo que corresponde a las modificaciones planteadas al artículo 11 de la Ley de Aeropuertos, se reconoce adecuado dotar a la Secretaría de Comunicaciones y Tansportes de la atribución para otorgar o negar la concesión tomando en consideración la soberanía, la seguridad nacional, o cuando el interesado no cumpla con las especificaciones técnicas o de seguridad mínimas del aeropuerto. Asimismo, se introduce la obligación a la Secretaría para que solicite a la Comisión Federal de Competencia su opinión sobre las propuestas, la cual deberá de ser tomada en cuenta al momento del fallo.
Cabe mencionar que el artículo 33 Bis 1 de la Ley Federal de Competencia Económica ya establece un procedimiento y plazos determinados para los casos en los que la Comisión Federal de Competencia (Cofeco) deba emitir opinión en el otorgamiento de concesiones, por lo que las la que dictamina coincide con la modificación planteada, en el entendido de que será una disposición complementaria que fortalezca la competencia económica en los aeropuertos y que obligue a prestar los servicios aeroportuarios y complementarios, de conformidad con la ley en la materia, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables, pero siempre buscando mejorar la eficiencia y calidad de los servicios.
En lo correspondiente a las reformas al artícuo 15 de la Ley de Aeropuertos, para el caso del otorgamiento de concesiones, la comisión que dictamina coincide con la propuesta del Senado de la República para condicionar la prórroga de las mismas al cumplimiento de las condiciones del título respectivo y a que la opinión de la comisión intersecretarial, conformada por la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la República y presidida por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, sea favorable, con lo que se enriquece la ley y se robustece la revisión y control del otorgamiento de los títulos de concesión velando por la competitividad de los aeropuertos.
No debe perderse de vista que el desarrollo y aumento de la capacidad aeroportuaria, así como una mejor calidad en el trasporte aéreo de pasajeros y de carga, son posibles en la medida que se modernice y amplíe la infraestructura con libertad y eficiencia económicas, derivando en el fomento de la competencia entre aeropuertos dentro del mercado regional para atraer un tipo de tráfico específico, así como atraer a prestadores de servicios para que establezcan su base operacional o eje de conexiones logísticas.
La competencia entre aeropuertos en áreas metropolitanas adyacentes es una gran oportunidad para modificar variables de servicio y localización que favorezcan a los usuarios y propicien el desarrollo de infraesructura, ya que el potencial de competencia ha sido demostrado en la experiencia internacional, en la cual los aeropuertos disputan la presencia de líneas aéreas regulares y de aviación general diferenciándose por calidad, costo y diversidad de servicios disponibles en cada uno, lo cual a su vez incentiva mayor inversión en infraestructura aeroportuaria y mejora las capacidades económicas de la región.
Por lo que corresponde al artículo 23, la colegisladora propone adicionar medidas para evitar supuestas simulaciones por parte de las personas o grupos de personas que adquieran sociedades concesionarias o permisionarias que contravengan la libre competencia o en las que la inversión extranjera, se realice en proporciones contrarias a lo previsto en la Ley de Inversión Extranjera, por lo cual se requerirá notificar a la secretaría a fin de que ésta emita la autorización correspondiente.
Lo anterior se considera acertado por parte de esta comisión que dictamina, pues a reserva de que ya existen medidas en la ley respecto a la inversión extranjera, como el artículo 19 donde se establece que la inversión extranjera podrá participar hasta el cuarenta y nueve por ciento en el capital de las sociedades concesionarias o permisionarias de aeródromos de servicio al público y que se requerirá resolución favorable de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras para que el cuarenta y nueve por ciento de la mencionada inversión participe en un porcentaje mayor, la propuesta de la Colegisladora aclara los términos del procedimiento por el cual se notificará a la Secretaría y sobre la respuesta de ésta a los solicitantes.
Por otra parte, la Comisión de Transportes que suscribe considera adecuado incluir en el artículo 25 de la Ley de Aeropuertos, dentro de los elementos que deben contener los títulos de concesión o permiso, que los servicios que preste el concesionario o permisionario, deberán cumplir con lo previsto en la Ley de Aeropuertos, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables, con lo cual se estará procurando certeza para el concecionario, pero además, que tales servicios se presten en términos competitivos y de calidad internacional.
En relación con las adiciones al artículo 27 de la Ley de Aeropuertos que plantea la minuta en análisis, se introducen como causas de revocación que el concesionario limite el número de prestadores de servicios complementarios o les niegue su operación mediante actos de simulación, por razones distintas a disponibilidad de espacio, eficiencia operativa y seguridad.
Esta es una adición que se considera procedente por parte de la que dictamina, en razón de que los servicios complementarios son una parte muy importante para la operación de los aeropuertos y que inciden directamente en el nivel de calidad percibido por los usuarios, por lo que la Comisión que dictamina coincide plenamente en la adición.
Derivado de lo anterior, la minuta en análisis plantea trasladar la modificación del artículo 27 al artículo 57, a efecto de generar congruencia en el cuerpo normativo de que se trata, con lo que el concesionario, con participación de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo, adjudicará los contratos correspondientes a los prestadores que ofrezcan las mejores condiciones para una operación eficiente y segura del aeropuerto, así como de calidad y precios para los usuarios.
Dentro de las obligaciones de los concesionarios o permisionarios, el artículo 46 de la ley en la materia establece que de acuerdo a las disposiciones aplicables y con base en el título de concesión o permiso, corresponde a los titulares de la concesión asegurar que los aeródromos civiles contarán con infraestructura, instalaciones, equipo, señalización, módulo de primeros auxilios y emergencias médicas, servicios y sistemas de organización, adecuados y suficientes para que la operación y atención al usuario se lleve a cabo sobre bases de seguridad, eficiencia, calidad.
La propuesta del Senado consiste en agregar que los mismos cumplan con lo previsto en la citada ley, así como en la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables, lo cual en consideración de la que dictamina, es adecuado para mantener los niveles de atención y seguridad de los aeropuertos nacionales en rangos intenacionales.
Por otro lado, esta comisión que dictamina estima conveniente que en los aeropuertos el administrador aeroportuario, o la persona que el concesionario designe para tales efectos, determine los horarios de aterrizaje y despegue y las prioridades de turno de las aeronaves, de conformidad con las bases que fije el reglamento respectivo bajo criterios equitativos y no discriminatorios, señalando en la última parte del enunciado normativo la remisión al Reglamento de la ley de la materia, ya que los criterios y procedimientos para la designación por parte del concesionario de un tercero, para la determinación de horarios de aterrizaje y despegue, se sujetarán a dicha disposición adjetiva. Lo anterior se establecería en el artículo 63 y aportaría un marco de eficiencia y transparencia en la asignación de los horarios referidos, así como una mayor consistencia en la aplicación del reglamento y la profesionalización de la labor de asignación.
Se observa que la reforma propuesta responde convenientemente a que la tendencia mundial apunta hacia el uso de coordinadores de slots independientes, ya que países como Australia y Canadá, así como la Comunidad Europea ya lo han implementado con resultados favorables, apegados al reglamento de cada país.
Por lo que corresponde a la propuesta de reformar el artículo 81 de la ley, las comisiones dictaminadoras consideran procedente establecer que en caso de que durante dos ocasiones consecutivas se incurra en alguna de las infracciones consignadas en la disposición, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá imponer una sanción equivalente hasta por el doble de la cuantía señalada, por lo que, con el objetivo de fomentar la eficiencia y la certeza jurídica y económica de todos los involucrados en la operación de los servicios aeroportuarios y de los usuarios, esta Comisión que suscribe coincide con la propuesta.
En virtud de lo descrito, la Comisión de Transportes que dictamina considera adecuado aprobar en los mismos términos la Minuta que se ha analizado, con el objetivo claro de incrementar la eficiencia operativa de las terminales aéreas de todo el país y fomentar su modernización para acercarlas a los niveles de competitividad que en la actualidad demanda el mercado mundial.
Por lo antes expuesto, los integrantes de la Comisión de Transportes consideran adecuado aprobar la iniciativa materia de este dictamen, por lo que someten a consideración del pleno de esta honorable asamblea, para los efectos de la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley de Aeropuertos
Artículo Único. Se reforman las fracciones I y IV del artículo 6; el artículo 15; el primer párrafo del artículo 23; la fracción VIII del artículo 25; la fracción XIV y el último párrafo del artículo 27; el artículo 46; el artículo 57; el artículo 63 y el penúltimo párrafo del artículo 81 y se adicionan una nueva fracción IX y la actual IX pasa a ser la X y se recorren las subsecuentes del artículo 6; un inciso e) a la fracción V, una nueva fracción VI y la actual fracción VI para a ser la VII y se recorren las subsecuentes del artículo 11; una nueva fracción XV y la actual fracción XV pasa a ser la XVI del artículo 27, de la Ley de Aeropuertos, para quedar como sigue:
Artículo 6. La Secretaría, como autoridad aeroportuaria, tendrá las siguientes atribuciones, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal:
I. Planear, formular y establecer las políticas y programas para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional, procurando la competencia y el desarrollo de prestadores de servicios de acuerdo a las necesidades del país, así como propiciar la adecuada operación de la aviación civil;
II. a III. ...
IV. Establecer las reglas de tránsito aéreo y las bases generales para la fijación de horarios de aterrizaje y despegue y las prioridades de turno de las aeronaves, que garanticen equidad, competencia y oportunidad en la asignación de horarios entre los participantes del transporte aéreo;
V. a VIII. ...
IX. Vigilar que los concesionarios y permisionarios de aeródromos de servicio al público y los de servicio general, presten los servicios aeroportuarios y complementarios, de conformidad con esta ley, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables. La Secretaría realizará verificaciones periódicas para constatar que la prestación de los servicios aeroportuarios y complementarios se ajuste a lo previsto por esta ley, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables;
X. Llevar el Registro Aeronáutico Mexicano, a efecto de incluir las inscripciones relacionadas con aeródromos civiles;
XI. Imponer las sanciones que correspondan por el incumplimiento a lo previsto en esta ley;
XII. Interpretar la presente ley y sus reglamentos para efectos administrativos, y
XIII. Las demás que le otorguen esta ley y otros ordenamientos.
Artículo 11. ...
I. a IV. ...
V. ...
a) y b) ...
c) Que cumple con los requisitos técnicos de seguridad y disposiciones en materia ambiental;
d) Que cuenta con el personal técnico y administrativo capacitado; y
e) Que se obliga a prestar los servicios aeroportuarios y complementarios, de conformidad con esta ley, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables.
VI. La Secretaría dentro de los quince días hábiles posteriores a la fecha límite para la recepción de proposiciones, podrá solicitar a la Comisión Federal de Competencia Económica que emita la opinión a la que se refiere el artículo 33 Bis 1 de la Ley Federal de Competencia Económica;
VII. La Secretaría emitirá el fallo con base en el análisis comparativo de las proposiciones recibidas, el cual será dado a conocer a todos los participantes;
VIII. La Secretaría, en su caso, otorgará la concesión dentro del plazo señalado en las bases correspondientes, y un extracto del título respectivo se publicará en el Diario Oficial de la Federación a costa del concesionario; y
IX. No se otorgará la concesión cuando las proposiciones presentadas no ofrezcan las mejores condiciones para el desarrollo aeroportuario nacional; no cumplan con los requisitos de las bases de la licitación, así como con las especificaciones técnicas o de seguridad del aeropuerto, o por causas que pudieran afectar la soberanía y seguridad nacional; o bien las proposiciones económicas que, en su caso se presenten, no sean satisfactorias a juicio de la Secretaría. En estos casos, se declarará desierta la licitación y podrá expedirse una nueva convocatoria.
Artículo 15. Las concesiones se otorgarán hasta por un plazo de cincuenta años, y podrán ser prorrogadas, en una o varias ocasiones hasta por un plazo que no exceda de cincuenta años adicionales, siempre que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones previstas en el título respectivo y cuente con la opinión favorable de la comisión intersecretarial a que se refiere el artículo 21, y lo solicite antes de que den inicio los últimos cinco años de la vigencia de la concesión, y acepte las nuevas condiciones que establezca la Secretaría.
Artículo 23. Cuando cualquier persona o grupo de personas adquiera, directa o indirectamente, mediante una o varias operaciones de cualquier naturaleza, simultáneas o sucesivas, el control de una sociedad concesionaria o permisionaria de un aeródromo civil, se requerirá notificar a la Secretaría, quien, en su caso, emitirá la autorización correspondiente en un plazo que no exceda de treinta días hábiles. Una vez transcurrido el plazo antes mencionado sin que la Secretaría hubiera emitido una resolución, ésta se entenderá en sentido afirmativo.
...
Artículo 25. El título de concesión o permiso, según sea el caso, deberá contener, entre otros:
I. a VII. ...
VIII. Los servicios que podrá prestar el concesionario o permisionario, mismos que deberán cumplir con esta ley, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables;
IX. a XIII. ...
Artículo 27. Serán causas de revocación de las concesiones y permisos, las siguientes:
I. a XIII. ...
XIV. Ejecutar u omitir actos que impidan o tiendan a impedir la actuación de otros prestadores de servicios que tengan derecho a ello, así como la de autoridades que ejerzan atribuciones dentro del aeródromo civil;
XV. Limitar el número de prestadores de servicios complementarios o negar su operación mediante actos de simulación, por razones distintas a las contempladas por el artículo 57 de esta Ley, y
XVI. En general, incumplir cualquiera de las obligaciones o condiciones establecidas en esta ley, sus reglamentos y en el título de concesión o permiso respectivos, siempre que por el incumplimiento se haya impuesto una sanción y ésta haya quedado firme en términos de ley.
...
En los casos de las fracciones VII a XVI, la Secretaría sólo podrá revocar la concesión o permiso cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario o permisionario, por lo menos en tres ocasiones por las causas previstas en la misma fracción.
Artículo 46. Corresponderá a los concesionarios o permisionarios, conforme a las disposiciones aplicables y con base en el título de concesión o permiso respectivo, asegurar que los aeródromos civiles cuenten con la infraestructura, instalaciones, equipo, señalización, módulo de primeros auxilios y emergencias médicas, servicios y sistemas de organización, adecuados y suficientes para que la operación y atención al usuario se lleve a cabo sobre bases de seguridad, eficiencia, calidad y cumplan con lo previsto en esta ley, la Ley de Aviación Civil, los tratados internacionales en la materia suscritos por México, los reglamentos y demás disposiciones aplicables.
Artículo 57. El concesionario proveerá lo necesario para que el aeropuerto cuente con opciones competitivas de servicios complementarios, el número de estos no podrá ser limitado, salvo por razones de disponibilidad de espacio, eficiencia operativa y seguridad, después de escuchar la opinión del comité de operación y horarios del aeropuerto a que se refiere el artículo 61 de esta Ley. En este caso, el concesionario, con participación de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo, adjudicará los contratos correspondientes a los prestadores que ofrezcan las mejores condiciones para una operación eficiente y segura del aeropuerto, así como de calidad y precios para los usuarios.
Artículo 63. En los aeropuertos el administrador aeroportuario, o la persona que el concesionario designe para tales efectos, determinará los horarios de aterrizaje y despegue y las prioridades de turno de las aeronaves, de conformidad con las bases que fije el reglamento respectivo bajo criterios equitativos y no discriminatorios. Los criterios y procedimiento para la designación por parte del concesionario de un tercero, para la determinación de horarios de aterrizaje y despegue, se sujetarán a lo dispuesto por el reglamento.
Artículo 81. Las infracciones a lo dispuesto en la presente ley serán sancionadas por la Secretaría de acuerdo con lo siguiente:
I. a XVII. ...
Cualquier otra infracción a esta ley o a sus reglamentos que no esté expresamente prevista en este capítulo, será sancionada por la Secretaría con multa de hasta cincuenta mil días de salario.
En caso de que durante dos ocasiones consecutivas, se incurra en la misma infracción, la Secretaría podrá imponer una sanción equivalente hasta por el doble de la cuantía señalada.
Para los efectos del presente capítulo, se entiende por salario, el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. A más tardar en ciento ochenta días naturales, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, el Ejecutivo federal y la Secretaría, en el ámbito de sus respectivas competencias, realizarán e implementarán los mecanismos y las adecuaciones a las disposiciones reglamentarias y administrativas que resulten necesarias para dar cabal cumplimiento al mismo.
Tercero. La Secretaría y las autoridades encargadas de aplicar la presente ley, en un plazo de ciento ochenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberán realizar las adecuaciones necesarias a efecto de que sean incluidas en las nuevas bases de las licitaciones y en los contenidos de los títulos de concesión o permiso que se vayan a conceder por primera ocasión o para los que vayan a prorrogarse.
Los títulos de concesiones, permisos y autorizaciones otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, tendrán que ser adecuados en los términos y condiciones de las presentes reformas y adiciones, en un plazo que no podrá exceder de un año calendario, mismo que será contado a partir de la entrada en vigor del mismo.
Cuarto. La sanción a que se refiere el penúltimo párrafo del artículo 81 de la presente ley, comenzará a ser aplicada por las autoridades facultadas para tal efecto por la Secretaría, a los dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Sala de comisiones de la honorable Cámara de Diputados, a 13 de marzo de 2012.
La Comisión de Transportes
Diputados: Javier Gil Ortiz (rúbrica), presidente; Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), Nicolás Carlos Bellizia Aboaf, Benjamín Clariond Reyes Retana (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Pedro Ávila Nevárez, Francisco Lauro Rojas San Román, Silvio Lagos Galindo (rúbrica), José Antonio Arámbula López, Alfredo Javier Rodríguez Dávila (rúbrica), Celia García Ayala, Guillermo Cueva Sala (rúbrica), secretarios; Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), María Elena Perla López Loyo, Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Heliodoro Carlos Díaz Escárraga (rúbrica), Óscar Román Rosas González, Ricardo Urzúa Rivera (rúbrica), Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Sergio Octavio Germán Olivares (rúbrica), César Mancillas Amador (rúbrica), Carlos Martínez Martínez (rúbrica), Adolfo Rojo Montoya, Ignacio Téllez González (rúbrica), Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez, Samuel Herrera Chávez, Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica), Ángel Aguirre Herrera.
De la Comisión de Transportes, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, en materia de seguro a terceros
Honorable Asamblea:
La Comisión de Transportes, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 84, 85, 87, 157, 158 y 167, numeral 4 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta a la honorable asamblea, el siguiente dictamen.
Antecedentes
1. En sesión ordinaria de fecha 12 de octubre de 2010, el diputado Jesús Gerardo Cortés Mendoza del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN), sometió a consideración de esta Cámara de Diputados, la iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
2. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la Iniciativa que nos ocupa a la Comisión de Transportes, para su estudio y dictamen, mediante oficio DGPL 61-II-3-689 .
Derivado de lo anterior, esta comisión realizó diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de la citada iniciativa, con el objeto de expresar sus observaciones y comentarios a la misma e integrar el presente dictamen.
Descripción de la iniciativa
El objeto de la Iniciativa que nos ocupa es establecer en la ley lo siguiente:
a) Que todos los vehículos que circulen por caminos y vías federales tengan la obligación de contar con un seguro de daños a terceros y, en su caso, el régimen de sanciones a quienes incumplan eso; y
b) El establecimiento de un fondo de contingencia para cubrir lesiones o muerte que se ocasionen a víctimas por la conducción de vehículos desconocidos.
Contar con un seguro vehicular otorga la tranquilidad y certeza de que, de algún modo, la responsabilidad para enfrentar los hechos se ve compensada por la actuación de la institución de seguros, y dicha confianza aplica para todos los implicados en el hecho.
Haciendo un análisis de Derecho Comparado, actualmente hay figuras similares en todo el mundo que aseguran que la actividad de conducir un vehículo cubra los riesgos por dicha actividad, y resulta obligatorio contar con él, ya que los beneficios potenciales son mayores que el costo o la prima que se paga por el seguro, y se debe considerar que aumentar la mutualidad, es decir, sujetos o riesgos asegurados, el costo de la prima tiende a bajar ante la demanda y oferta generalizada que se garantiza con la obligatoriedad.
La propuesta aplica sólo a Caminos y Puentes Federales, ya que el tránsito vehicular es una materia que corresponde al ámbito local. En consecuencia, no hay competencia del Congreso federal para legislar en forma amplia en la materia, salvo lo que corresponde al tránsito en vías federales y autotransporte federal, que sería el ámbito de aplicación que pretende la iniciativa.
Consideraciones de la Comisión
Primera. La iniciativa en estudio tiene por objeto que todos los vehículos que circulen por caminos y vías federales tengan la obligación de contar con un seguro de daños a terceros, establecer el régimen de sanciones a quienes incumplan con dicha disposición y establecer un fondo de contingencia para cubrir lesiones o muerte que se ocasionen a víctimas por la conducción de vehículos desconocidos.
Segunda. Esta Comisión de Transportes considera procedente la propuesta en estudio, en virtud de que corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, entre otras, llevar a cabo la planeación y la conducción de las políticas y programas para el desarrollo de los caminos, puentes, servicios de autotransporte federal y sus servicios auxiliares, de conformidad con la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
Tercera. Actualmente en México, se tienen registrados alrededor de 30.9 millones de vehículos, de los cuales sólo 26.5 por ciento cuenta con un seguro para hacer frente a las responsabilidades que genera el uso de un vehículo. Asimismo, se estima que cada quince minutos fallece una persona, víctima de algún accidente, correspondiendo 41 por ciento a accidentes automovilísticos, de los cuales 14 por ciento ocurren en carreteras federales y 6 por ciento en estatales.
Estadísticas nacionales disponibles muestran que de cada 10 accidentes que ocurren en la Red Carretera Federal, aproximadamente 93 por ciento de ellos son atribuibles al conductor como causa directa o principal.
Cuarta. Haciendo un estudio de Derecho Comparado con países como Estados Unidos, Japón y los países de la Comunidad Económica Europea, podemos observar que la participación de México en el ramo de automóviles dentro de las operaciones de daños, es la segunda mayor; con la salvedad de que estos países cuentan con un seguro obligatorio para los automovilistas. Incluso naciones menos desarrolladas y con menos automóviles en circulación como India e Irán, o el continente africano, ya cuentan con un seguro que cubre bienes y personas en carretera. En Latinoamérica prácticamente todos los países cuentan con un seguro obligatorio de vehículos, excepto Cuba, Haití, Uruguay y México.
Es por ello, importante mencionar que en el caso chileno, destaca la incorporación en su legislación de un seguro obligatorio de automóviles desde 1980, con el Decreto Ley 3252, que en un principio amparaba la responsabilidad civil del propietario y del conductor contra daños corporales o materiales causados a terceros, y víctimas de accidentes de tránsito. Para 1985, el seguro cubriría daños corporales causados a terceros en un accidente automovilístico y, para 1986, amparaba daños materiales causados en un accidente de tránsito. Dicho seguro se contrata anualmente, junto con la renovación del permiso de circulación correspondiente.
En Estados Unidos la suma asegurada es ilimitada y si el culpable del accidente no tiene seguro, entra la cobertura “Unisured Motorist” , la cual cubre los daños del afectado.
España, que sin duda cuenta con una de las legislaciones más avanzadas, incorporó esta figura con carácter obligatorio en su sistema jurídico a partir de diciembre de 1962, en el artículo 40 de la ley 122 Sobre el Uso y Circulación de Vehículos de Motor.
Quinta. De esta forma, podemos justificar que la tendencia actual en la mayoría de los países es hacer obligatorio el seguro de automóviles. La cobertura mínima, como podemos apreciar varía de un país a otro, y va desde la exigencia de contar con una cobertura limitada en caso de lesiones corporales, hasta el grado de fijar un monto máximo de indemnización en caso de daños materiales y/o lesiones corporales.
Sexta. Esta Comisión de Transportes encuentra que la iniciativa ofrece alternativas óptimas para impulsar políticas públicas que favorezcan la aplicación de coberturas de seguro para proteger a las víctimas de accidentes viales, ya que los accidentes viales en México son un problema de salud pública y representan una de las primeras causas de muerte.
De acuerdo con el Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes (Conapra), anualmente, a nivel nacional, uno de cada 4 vehículos sufre un accidente, 3 de cada 100 muertes es producida por un accidente vial y 40 mil personas quedan con discapacidad permanente tras un siniestro vial.
En su último reporte de lo ocurrido en un año, incluyendo los ocurridos en carreteras federales, se contabilizaron 496 mil 814 accidentes de tránsito, que produjeron 186 mil 868 personas lesionadas y 24 mil personas muertas. El costo que causan los accidentes viales al gobierno mexicano es de 121 mil millones de pesos.
De manera inmediata, el costo promedio de un accidente vial donde hay lesionados y daños a bienes es de 25 mil pesos, lo cual puede ser catastrófico para una víctima, un conductor, o una familia.
Séptima. Los datos de Inegi muestran que en México el parque vehicular nacional corresponde a 32.3 millones de unidades, de las cuales 74.2 por ciento no están aseguradas. Casos extremos se presentan en Baja California Sur, con 93.4 por ciento al descubierto, Zacatecas con 92.1 por ciento, Guerrero con 91.2 por ciento, Hidalgo con 90.2 por ciento y Baja California Norte con 89.0 por ciento.
Lo anterior provoca que particulares y gobierno asuman el costo de lesiones, fallecimientos y daños cuando el causante del accidente no cuenta con recursos para pagarlos, lo cual con los datos comentados, ocurre en 3 de cada 4 casos.
Asimismo, de acuerdo a los datos publicados en los Anuarios 2010 y 2011 de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, las cifras recientes respecto al número de vehículos registrados en las casetas de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos ascienden a 437 millones de vehículos.
Por otro lado, se tiene registrado que el número de accidentes en carreteras de jurisdicción federal asciende a 29 mil 596 accidentes, los cuales registraron pérdidas por daños materiales por un total de mil 519 millones de pesos y un saldo de 31 mil 667 lesionados y 5 mil 31 fallecimientos.
Octava. Por lo anterior, los integrantes de esta Comisión de Transportes consideramos necesario incorporar a la legislación en comento, las disposiciones necesarias, para efecto de que se dé cabal cumplimiento al supuesto presentado por el legislador. Asimismo, es importante mencionar que actualmente en el Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares, ya se encuentra previsto el seguro de daños a terceros, específicamente en sus artículos 7 y 25 respectivamente; sin embargo, de conformidad con el principio de jerarquía normativa, la validez de las disposiciones reglamentarias o administrativas, para efectos de aplicación, interpretación o integración normativa, se encuentra supeditada a que guarden congruencia con las normas legales existentes sobre la materia específica de regulación de que se trate y se sujeten a los principios jurídicos que emergen directamente de la ley.
Los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. El Reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla.
En relación con lo anterior, se cita la Tesis Aislada de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXII, Septiembre de 2005, Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual a la letra dice:
“Principio de jerarquía normativa. Deben respetarlo las disposiciones reglamentarias o administrativas para su validez en casos de aplicación, interpretación o integración.
La validez de las disposiciones reglamentarias o administrativas, para efectos de aplicación, interpretación o integración normativa, se encuentra supeditada a que guarden congruencia con las normas legales existentes sobre la materia específica de regulación de que se trate y se sujeten a los principios jurídicos que emergen directamente de la ley, de manera tal que aun siendo expresas, no pueden válidamente regir contra la voluntad manifiesta del texto de la ley ni oponerse a sus lineamientos normativos, pues deben interpretarse y aplicarse en forma armónica, sin contrariar los principios rectores que emergen de la propia ley, atendiendo al principio fundante de la supremacía del sistema normativo que rige el orden legal. En otras palabras, las disposiciones reglamentarias o administrativas, antes que oponerse, deben tener fundamento en normas sustentadas en otras de nivel superior, como lo son las leyes las cuales, a su vez, están supeditadas, en cuanto a su validez, a otras normas de mayor jerarquía, que culminan en la Ley Fundamental del país, la cual entraña la suprema razón de validez del orden jurídico. Por consiguiente, debe estarse a aquella aplicación legal exegética que de manera sistemática armonice los preceptos relativos, frente a una interpretación puramente literal que soslaye una adecuada integración jurídica y se desentienda de la supremacía de las normas, de la cual depende precisamente su validez.
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Amparo en revisión (improcedencia) 102/2005. Carlos Miguel Jiménez Mora. 30 de marzo de 2005. Mayoría de votos. Disidente: Hilario Bárcenas Chávez. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Silvia Angélica Martínez Saavedra.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, septiembre de 2002, página 1453, tesis I.2o.P.61 P, de rubro: “Supremacía de la Ley sobre las Disposiciones de un Reglamento.”
Novena. Es por ello que en virtud de que actualmente no hay disposición alguna en las leyes en comento que regulen el caso concreto, esta comisión dictaminadora, considera viable la iniciativa presentada por el diputado Cortés Mendoza, con las modificaciones pertinentes, toda vez que con la misma, se propone facultar a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para regular dentro del ordenamiento citado, el tránsito de los vehículos particulares, sometiéndolos a que obligatoriamente cuenten con un seguro de daños a terceros al transitar por las vías de jurisdicción federal, asimismo que se cuente con un régimen de sanciones para en caso de incumplimiento por parte del usuario de las vías de jurisdicción federal.
En ese sentido, la comisión que dictamina considera adecuado modificar la estructura del artículo 63 Bis que se plantea adicionar, a efecto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca las reglas para la operación del seguro que se pretende instruir, oyendo la opinión de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que supervisa la operación de los sectores asegurador y afianzador de nuestro país, con objeto de que se determine el monto mínimo de la cobertura de la póliza de seguro.
Por lo que se refiere a la creación del fondo de contingencia que se propone en la fracción II del artículo 63 Bis, esta dictaminadora no considera necesario aprobar la medida, en razón de que el artículo 52 Bis-2 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros contempla ya la posibilidad de crear fideicomisos en el caso de seguro obligatorios, como se establece a la letra:
“Artículo 52 Bis 2. Cuando a juicio de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas o de las instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la naturaleza de un seguro obligatorio haga necesaria la creación de un fideicomiso privado complementario a su operación, las propias instituciones y sociedades mutualistas deberán constituir dicho fideicomiso con carácter de irrevocable y en los términos del presente artículo. Los fideicomisos privados a que se refiere el párrafo anterior, se constituirán con los recursos que las instituciones y sociedades mutualistas de seguros reciban por cargos especiales para complementar la instrumentación de los seguros obligatorios, los cuales se consignarán en las pólizas respectivas. Los mencionados cargos especiales serán autorizados expresamente por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, al registrar las notas técnicas correspondientes, de conformidad con las disposiciones legales y administrativas aplicables.
De conformidad con lo señalado en el presente artículo, por cada tipo de seguro obligatorio se constituirá? un solo fideicomiso y siendo fideicomitentes todas las instituciones y sociedades mutualistas de seguros que operen el seguro obligatorio correspondiente y serán fideicomisarios los beneficiarios o causahabientes de las prestaciones a que haya lugar, conforme a las disposiciones legales y administrativas que regulen algún tipo de seguro obligatorio.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, establecerá? las finalidades y formas de operar de los fideicomisos y señalará? las instituciones que podrán fungir como fiduciarias, de entre las cuales las empresas de seguros podrán designar una para la constitución de cada fideicomiso en particular. Asimismo, dicha secretaría autorizara? el contrato de fideicomiso respectivo.
...
a) a c) ...
...
...
1. a 4. ...
...
...
...
...
...”
Por lo tanto, resulta más adecuado permitir que el fondo contingente quede supeditado a los mecanismos ya establecidos en la ley que regula las actividades de este tipo de instituciones.
Asimismo, se considera conveniente eliminar la obligación al usuario a que porte de manera permanente una identificación de manera visual para acreditar la contratación del seguro a que refiere el legislador, pues propiciaría que las autoridades federales actúen de manera arbitraria ante dicha situación y daría pie en su momento, a actos de corrupción por parte de las autoridades encargadas de la verificación.
En consecuencia, la comisión que suscribe propone que el texto del artículo 63 Bis que se adiciona, quede de la siguiente manera:
“Artículo 63 Bis. Todos los vehículos que transiten en vías, caminos y puentes federales deberán contar con un seguro que garantice a terceros los daños que pudieren ocasionarse en sus bienes y personas por la conducción del vehículo. La contratación del seguro será responsabilidad del propietario del vehículo.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, establecerá las reglas para la operación del seguro a que se refiere el primer párrafo, procurando la accesibilidad económica y la disponibilidad para su contratación. Para tal efecto se establecerá un monto mínimo de cobertura de la póliza de seguro.
Por ningún motivo se podrá obligar a los propietarios de vehículos a que contraten el seguro con alguna institución de seguros en específico.
La contratación de este seguro no exime del cumplimiento de la responsabilidad de concesionarios de caminos y puentes; y de los que cuenten con permiso o autorización para prestar servicios de autotransporte de pasajeros, turismo o de carga que se refieren en esta ley.”
Adicionalmente y en congruencia con la modificación anterior, el artículo 63 Ter que se propone no contemplaría los primeros dos párrafos de la propuesta del diputado Cortés Mendoza, quedando como sigue:
“Artículo 63 Ter. Los propietarios de vehículos que cuenten con un seguro del ramo de automóviles con mayores coberturas al seguro a que se refiere el artículo anterior no podrá impedirse su circulación ni se impondrá la multa a que se refiere la fracción II del artículo 74 Bis de esta ley.”
Por lo que se refiere al artículo 74 Bis, se considera conveniente adicionar un segundo párrafo para establecer la sanción que correspondería al usuario de vías de jurisdicción federal que incumpla con la obligación que se está creando de contar con una póliza de seguro, para quedar como sigue:
“Artículo 74 Bis. La Secretaría de Seguridad Pública a través de la Policía Federal, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias respectivas, impondrá las siguientes sanciones:
I. ...
II. Por conducir vehículos en caminos y puentes federales que no cuenten con un contrato de un seguro que garantice daños a terceros, con multa de veinte a cuarenta días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal;
El propietario del vehículo tendrá 45 días naturales para la contratación de la póliza de seguro, misma que al presentarla ante la autoridad recaudatoria durante el término anterior, le será cancelada la infracción.
III. ...
...
...”
En el caso del artículo 74 Ter que se pretende adicionar, la Comisión de Transportes considera adecuado no aprobar la propuesta de la iniciativa en análisis, ya que se considera excesivo otorgar facultades a la Secretaría de Seguridad Pública para retirar de la circulación a los vehículos que no cuenten con este seguro, ya que generaría condiciones para que se presenten casos de corrupción y se limitaría la libertad de tránsito de los ciudadanos que garantiza la Consttución Política.
Por las consideraciones anteriormente expuestas y para los efectos de la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Transportes somete a la consideración del pleno de esta honorable asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, en materia de seguro a terceros.
Artículo Único. Se reforma el artículo 74 Bis, primer párrafo; y se adicionan los artículos 2o, con una fracción XV, pasando la actual fracción XV a ser XVI; 63 Bis; 63 Ter; 74 Bis, con una fracción II, pasando la actual fracción II a ser fracción III de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, para quedar como sigue:
Artículo 2o. ...
I. a XIII. ...
XIV. Transporte privado: Es el que efectúan las personas físicas o las morales respecto de bienes propios o conexos de sus respectivas actividades, así como de personas vinculadas con los mismos fines, sin que por ello se genere un cobro;
XV. Vehículo: medio de transporte motorizado, incluidos los medios o remolques que arrastren; y
XVI. Vías generales de comunicación: Los caminos y puentes, como se definen en el presente artículo.
Artículo 63 Bis. Todos los vehículos que transiten en vías, caminos y puentes federales deberán contar con un seguro que garantice a terceros los daños que pudieren ocasionarse en sus bienes y personas por la conducción del vehículo. La contratación del seguro será responsabilidad del propietario del vehículo.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, establecerá las reglas para la operación del seguro a que se refiere el primer párrafo, procurando la accesibilidad económica y la disponibilidad para su contratación. Para tal efecto se establecerá un monto mínimo de cobertura de la póliza de seguro.
Por ningún motivo se podrá obligar a los propietarios de vehículos a que contraten el seguro con alguna institución de seguros en específico.
La contratación de este seguro no exime del cumplimiento de la responsabilidad de concesionarios de caminos y puentes; y de los que cuenten con permiso o autorización para prestar servicios de autotransporte de pasajeros, turismo o de carga que se refieren en esta ley.
Artículo 63 Ter. Los propietarios de vehículos que cuenten con un seguro del ramo de automóviles con mayores coberturas al seguro a que se refiere el artículo anterior no podrá impedirse su circulación ni se impondrá la multa a que se refiere la fracción II del artículo 74 Bis de esta ley.
Artículo 74 Bis. La Secretaría de Seguridad Pública, a través de la Policía Federal, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias respectivas, impondrá las siguientes sanciones:
I. ...
II. Por conducir vehículos en caminos y puentes federales que no cuenten con un contrato de un seguro que garantice daños a terceros, con multa de veinte a cuarenta días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal;
El propietario del vehículo tendrá 45 días naturales para la contratación de la póliza de seguro, misma que al presentarla ante la autoridad recaudatoria durante el término anterior, le será cancelada la infracción.
III. ...
...
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, tendrá un plazo de tres meses, contados a partir de la publicación del presente decreto, para emitir y adecuar las disposiciones reglamentarias correspondientes.
Tercero. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tendrá un plazo de doce meses, contados a partir de la publicación del presente decreto, para expedir las disposiciones reglamentarias correspondientes.
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados, a 13 de marzo de 2012.
La Comisión de Transportes
Diputados: Javier Gil Ortiz (rúbrica), presidente; Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), Nicolás Carlos Bellizia Aboaf, Benjamín Clariond Reyes Retana (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Pedro Ávila Nevárez, Francisco Lauro Rojas San Román, Silvio Lagos Galindo (rúbrica), José Antonio Arámbula López, Alfredo Javier Rodríguez Dávila, Celia García Ayala, Guillermo Cueva Sada (rúbrica), secretarios; Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), María Elena Perla López Loyo, Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Heliodoro Carlos Díaz Escárraga (rúbrica), Óscar Román Rosas González, Ricardo Urzúa Rivera (rúbrica), Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Sergio Octavio Germán Olivares (rúbrica), César Mancillas Amador (rúbrica), Carlos Martínez Martínez (rúbrica), Adolfo Rojo Montoya, Ignacio Téllez González (rúbrica), Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez, Samuel Herrera Chávez, Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica), Ángel Aguirre Herrera.
De la Comisión de Transportes, con proyecto de decreto que reforma el último párrafo del artículo 52 de la Ley de Aviación Civil
Honorable Asamblea:
La Comisión de Transportes, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 81, 82, 84, 85, 87, 157, 158, 167, numeral 4, y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta a la asamblea el siguiente dictamen:
Antecedentes
1. En sesión ordinaria de fecha 10 de diciembre de 2009, la diputada Ana Estela Durán Rico, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, sometió a consideración de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil.
2. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa mencionada a la Comisión de Transportes, para estudio y dictamen, mediante el oficio número DGPL 61-II-7-179.
3. En sesión ordinaria de fecha 14 de septiembre de 2011, el diputado Marcos Pérez Esquer, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, sometió a consideración de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil.
4. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa mencionada a la Comisión de Transportes, para su estudio y dictamen, mediante el oficio número DGPL 61-II-6-1595.
5. En sesión ordinaria de fecha 6 de octubre de 2011, la diputada Paula Angélica Hernández Olmos, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, sometió a consideración de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 52 y 87 de la Ley de Aviación Civil.
6. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa mencionada a la Comisión de Transportes, para estudio y dictamen, mediante el oficio número DGPL 61-II-4-1777.
Derivado de lo anterior, la comisión que suscribe realizó diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de las iniciativas citadas, con objeto de expresar sus observaciones y comentarios respecto a ellas e integrar el presente dictamen.
Descripción de las iniciativas
1. La iniciativa de la diputada Durán Rico manifiesta que la sobreventa de boletos de avión es una práctica recurrente que se realiza en nuestro país al amparo de la tolerancia legal, en virtud de que actualmente el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil considera como derechos de los pasajeros afectados por la sobreventa o cancelación de vuelos por causas imputables a los concesionarios de los servicios aéreos, la elección del pasajero a recibir el reembolso del precio del boleto; recibir transporte sustituto en el primer vuelo disponible, facilitándole, sin costo alguno, el uso de medios de comunicación, alimentación y hospedaje, o bien, transportarle hacia su destino en una fecha posterior que convenga al mismo pasajero.
No obstante, indica la iniciativa, aunque el pasajero cuente con derechos otorgados por la ley, es sabido que el procedimiento para exigir estos derechos es tortuoso y en muchas ocasiones la principal exigencia del usuario es la de recuperar el tiempo perdido, lo cual constituye un daño imposible de reparación, de ahí que se imponga el pago de una indemnización que en muchos casos no deja satisfecho al pasajero.
Por ello, la iniciativa de la diputada Durán Rico plantea incluir en la Ley de Aviación Civil la prohibición de la sobreventa de boletos de avión a pasajeros, salvaguardando los derechos de las personas que se ven afectadas por la cancelación de un vuelo por causas imputables a las aerolíneas, proponiendo modificar el primer párrafo del artículo 52 de dicho ordenamiento, a efecto de acotar el supuesto legal a que las aerolíneas tienen obligación de resarcir los daños originados por la cancelación ajena a la voluntad de los usuarios cuando así lo soliciten. Asimismo, propone incluir la prohibición expresa para la expedición de boletos que impliquen un sobrecupo en la aeronave.
2. El diputado Pérez Esquer indica que es común que, antes de embarcarse, el pasajero se vea expuesto a la denegación de embarque en el vuelo contratado como consecuencia de la sobreventa, que puede motivar el retraso en la salida del vuelo y la cancelación de éste.
Asimismo, reconoce que la práctica conocida como overbooking, para referirse al exceso de venta de un servicio sobre la capacidad de la empresa, es realizada casi por la totalidad de las compañías aéreas y tiene su origen en las estadísticas de las propias transportistas sobre los pasajeros que realizan su reservación para un vuelo pero no la utilizan.
En ese sentido, indica el diputado Pérez Esquer que la adquisición de un boleto de avión no asegura un lugar o plaza en el vuelo, pues lo que da realmente el derecho a un asiento es la tarjeta de embarque, de ahí la necesidad y conveniencia de acudir a los mostradores de facturación con la antelación suficiente fijada normalmente por la compañía.
Agrega que la legislación vigente ofrece al pasajero la posibilidad de resarcir el daño mediante tres posibilidades u opciones:
a) Obtener el reintegro del precio del boleto o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje; y el pago de una indemnización no inferior al 25 por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje;
b) Viajar en transporte sustituto en el primer vuelo disponible y recibir como mínimo y sin cargo alguno, los servicios de comunicación (telefónica o cablegráfica) al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto; o bien,
c) Viajar en la fecha posterior que a él convenga hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque; y obtener el pago de una indemnización no inferior a 25 por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje.
Con independencia de las posibilidades u opciones que ofrezca la aerolínea a los pasajeros afectados, el diputado Pérez Esquer estima que la práctica del overbooking coloca al usuario en clara situación de indefensión y las indemnizaciones que se les conceden son insuficientes, por lo que propone modificar el numeral 52 de la Ley de Aviación Civil para establecer la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para fijar un porcentaje máximo de lugares que las aerolíneas podrán vender en exceso a la capacidad del vuelo.
Igualmente, plantea establecer la facultad de dicha dependencia para emitir lineamientos que deberán observar los transportistas para la denegación de embarque de pasajeros afectados por la sobreventa, así como para determinar las prioridades en el embarque, privilegiando a las personas con capacidades diferentes, las personas de edad avanzada y los menores, a fin de evitar tratos discriminatorios.
Además, establecer que la compañía aérea estará obligada invariablemente a efectuar el pago automático de una compensación o indemnización al pasajero afectado por la sobreventa en función de la distancia que habría de recorrer el vuelo al que se le denegó el embarque; esto con independencia de que el pasajero afectado tenga expedita la vía para reclamar judicialmente el pago del daño o perjuicio, si considera que éste fue mayor.
3. La iniciativa de la diputada Hernández Olmos indica que las líneas aéreas recurren de manera común y en todos sus vuelos a la sobreventa de boletos para asegurar que los aviones operen con todas las plazas ocupadas, a fin de procurar garantizar la rentabilidad de los vuelos, lo que de acuerdo con la Procuraduría Federal del Consumidor genera más de 2 mil personas afectadas anualmente por la sobreventa de vuelos.
Indica la diputada Hernández Olmos que las aerolíneas cuentan con el respaldo legal que les ofrece el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil para realizar esta práctica, contemplando como derechos de los pasajeros afectados por la sobreventa o cancelación de vuelos por causas imputables a los concesionarios de los servicios aéreos, la elección del pasajero a que se le reembolse el precio del boleto de avión o de la parte del viaje que haya sido cancelado, que se le proporcione transporte sustituto en el primer vuelo disponible, facilitándose, sin costo alguno, el uso de medios de comunicación, alimentación, hospedaje y transportación aeropuerto-hotel, o bien, transporte hacia su destino en una fecha posterior que convenga al mismo pasajero.
Agrega que la sobreventa de boletos resulta incómoda para el usuario, ya que no puede recuperar el tiempo perdido, pese a cualquier indemnización que se pueda otorgar por las molestias y deficiencias en la prestación del servicio.
Por ello, la iniciativa de la diputada Hernández Olmos propone medidas de control que obliguen a las aerolíneas a cumplir de una manera eficaz el contrato realizado por quien contrata sus servicios. Para ello se plantea reformar las fracciones I a III del artículo 52, incluyendo que independientemente del mecanismo resarcitorio por el que opte el pasajero afectado, se pague indistintamente una indemnización que no sería inferior a 100 por ciento del coso del pasaje.
Además, adiciona una fracción XIII al artículo 87 de la Ley de Aviación Civil para establecer una multa a los concesionarios del transporte aéreo por expedir boletos en exceso rebasando la capacidad disponible de la aeronave, cuyo monto estaría entre doscientos y cinco mil salarios mínimos.
Consideraciones de la comisión
Luego de analizar cada una de las iniciativas que se han descrito en el apartado anterior, la Comisión de Transportes, que suscribe, considera necesario desarrollar el presente dictamen en apego a lo que establece el artículo 81, numeral 2, del Reglamento de la Cámara de Diputados, partiendo de la observación de que las tres propuestas exponen la necesidad de mejorar el control de la práctica de sobreventa que ejercen las aerolíneas comerciales, mejorando la protección a los usuarios del transporte aéreo.
Ahora bien, la comisión que dictamina considera importante recordar, en relación con los argumentos de la iniciativa en el sentido de la sobreventa de boletos de avión como una práctica que tolera el marco jurídico, que anteriormente las aerolíneas efectuaban al pasajero diversos cargos de cancelación por las reservaciones que se realizaban con anticipación a la salida del vuelo correspondiente que podían llegar hasta 50 por ciento del costo del boleto; sin embargo, esto provocaba que las líneas aéreas estuvieran imposibilitadas para vender nuevamente los asientos cancelados, generando un alto índice de asientos vacíos en los vuelos, aún en temporadas y rutas de alta densidad, afectando los intereses de otros pasajeros que no habían podido encontrar un asiento.
Para tales efectos, las condiciones de transporte en ese momento exigían al pasajero que reconfirmara su reservación con al menos 24 horas de anticipación, ya que de otra manera, la misma quedaba cancelada.
A finales de los años ochenta y principios de los noventa, las aerolíneas a nivel mundial decidieron eliminar los cargos de cancelación, por lo que se tuvo la necesidad de crear medidas para sostener las operaciones dentro de parámetros económicamente viables. Una de estas medidas es la venta en exceso de la capacidad de asientos de una aeronave, ante el problema del incremento en el número de pasajeros que no se presentan a abordar su vuelo reservado.
Es necesario destacar que las líneas aéreas no sobrevenden sus vuelos como una rutina dolosa o como un vicio de mala fe contractual en perjuicio de sus clientes. Más bien, esta medida comercial tiene su fundamento en los índices registrados de pasajeros reservados que no se presentan a documentar y abordar su vuelo en la fecha consignada en la reservación. Ello origina una seria afectación, en primer lugar, a la prestación del servicio público de manera eficiente, ya que las reservaciones existentes de pasajeros que no se presentan impiden la venta de boletos a otras personas que sí desean efectuar el vuelo y hacer uso del mismo servicio, además del asiento vacío que esto representa.
En todo caso, la aerolínea al incurrir en dicha eventualidad debe reintegrar al pasajero el precio íntegro del boleto, además de incurrir en otros gastos destinados a apoyarlo para trasladarlo a su destino y, además pagar una indemnización de 25 por ciento del precio del boleto, lo cual elimina la posibilidad de lucro por parte de la empresa.
Adicionalmente, ésta es una práctica comercial generalizada en el mundo, por lo que en caso de efectuarse en el país alguna limitación al respecto, se generaría un conflicto en la comercialización de la mayoría de las empresas extranjeras que operan en los aeropuertos nacionales, ya que sus legislaciones locales sí lo permitirían.
También es necesario mencionar que el espíritu de la actual Ley de Aviación Civil, lejos de pretender inhibir la sobreventa de boletos, reconoce esta práctica internacional y adopta en el artículo 52 una serie de medidas que debe tomar la aerolínea en caso de que eventualmente no exista la posibilidad de que algún pasajero pueda abordar, proporcionado las opciones que a la letra dispone dicho ordenamiento:
Artículo 52. Cuando se hayan expedido boletos en exceso a la capacidad disponible de la aeronave o se cancele el vuelo por causas imputables al concesionario o permisionario, que tengan por consecuencia la denegación del embarque, el propio concesionario o permisionario, a elección del pasajero, deberá?:
I. Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;
II. Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto; o
III. Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó? el embarque.
En los casos de las fracciones I y III anteriores, el concesionario o permisionario deberá? cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será? inferior al veinticinco por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.
Asimismo, el Reglamento de la Ley de Aviación Civil determina:
Artículo 38. Todo pasajero de cualquier servicio al público de transporte aéreo tiene los siguientes derechos:
I. A ser transportado en el vuelo consignado en el billete de pasaje, boleto o cupón, conforme a las condiciones de servicio derivadas de la tarifa aplicada;
II. El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondientes;
III. A llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros, de conformidad con lo establecido en las normas oficiales mexicanas correspondientes;
IV. A que le sea expedido un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje;
V. A transportar como mínimo, sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad, siempre que acate las indicaciones del concesionario o permisionario en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen.
El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar al usuario un pago adicional;
VI. A ser transportado por cuenta del concesionario o permisionario hasta el lugar de destino, por los medios de transporte más rápidos disponibles en el lugar cuando la aeronave, por caso fortuito o fuerza mayor, tenga que aterrizar en un lugar no incluido en el itinerario, sin llegar hasta el lugar de destino. En este caso, el concesionario o permisionario no tiene obligación de hacer el reembolso del precio del boleto; y
VII. En los casos a que se refiere el artículo 52 de la ley, el concesionario o permisionario al momento de la denegación del embarque debe hacer del conocimiento del pasajero por conducto de su personal, así como a través de folletos, las opciones con que cuenta y debe inmediatamente proporcionársele la que haya elegido. Tratándose de la indemnización, el pasajero debe manifestar si se realiza en dinero o en especie.
Por otro lado, el artículo 92 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, ya se dispone que los consumidores tendrán derecho a la bonificación o compensación del dinero pagado cuando la prestación de un servicio sea deficiente, no se preste o no se proporcione por causas imputables al proveedor.
Actualmente, las líneas aéreas cuentan con sistemas electrónicos e informáticos muy avanzados para fijar los parámetros de sobreventa de manera realista, por lo que la presencia de pasajeros en exceso a la capacidad de la aeronave se presenta más por necesidades de cancelación de un vuelo saturado que por sobreventa de boletos, pero en cualquier caso, las líneas aéreas deben hacer frente a su responsabilidad en los términos que marca la ley.
Esta situación está ampliamente legislada en prácticamente todo el mundo, incluyendo Norteamérica, Europa, Sudamérica y Asia, por lo que impedir esta práctica representaría una situación nociva para el transporte aéreo y sus usuarios, afectando la eficiencia en la prestación del servicio público, al restarle competitividad frente a los sectores de otros países y al incrementarse consecuentemente los costos de transporte, que invariablemente se verían reflejados en los usuarios.
A saber: el 4 de febrero de 1991, el Consejo Europeo impulsó y aprobó el Reglamento número 295/1991, “por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular”, en el que se dispuso un régimen de protección básica del pasajero con intención de asegurar a los consumidores una indemnización fija para los supuestos de denegación de embarque, sin necesidad de demostración del daño y con independencia del derecho del pasajero a reclamar una indemnización adicional por los daños sufridos a consecuencia de retrasos, cancelaciones o denegaciones de embarque.
En los años siguientes se constató que el número de pasajeros a los que se denegaba el embarque contra su voluntad así como los afectados por cancelaciones y largos retrasos seguía siendo muy alto, lo que llevó al diseño y aprobación de un nuevo reglamento comunitario que actualizara los criterios establecidos en el anterior y estableciera normas específicas de protección de los pasajeros frente a los supuestos de cancelación, cambio de clase o retraso de sus vuelos, no consideradas hasta entonces.
Así, el Parlamento Europeo aprobó el Reglamento número 261/2004, del 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o retraso de los vuelos, que incluyen el derecho a percibir “indemnizaciones automáticas” en caso de denegación de embarque o cancelación del vuelo, variando la cuantía en función de la distancia a recorrer. Así, la indemnización asciende a 250 euros para viajes de hasta mil 500 kilómetros y a 400 euros para los comprendidos entre mil 500 y 3 mil 500 kilómetros. Para vuelos superiores a 3 mil 500 kilómetros, el importe por pagar por la compañía aérea es de 600 euros.
Además de la indemnización, la compañía aérea debe ofrecer a los pasajeros afectados la posibilidad de elegir entre la devolución del importe de su boleto o un vuelo alternativo para seguir con su viaje.
También el reglamento impone a la compañía aérea distintas obligaciones de atención a los pasajeros afectados por la denegación de embarque, cancelación o retraso considerable del vuelo para el que tienen concertada una reserva, que consisten, por ejemplo, en proporcionarles gratuitamente alimentación, en función del tiempo de espera; alojamiento en un hotel en los casos en que sea necesario pernoctar una o varias noches; transporte del aeropuerto al hotel y viceversa; así como comunicaciones gratuitas.
Cabe precisar que la indemnización prevista en el reglamento comunitario y que se obtiene automáticamente no excluye el resarcimiento del daño moral y el perjuicio económico que esta denegación de embarque le hubiere causado al pasajero, pues dichas indemnizaciones no constituyen límites a la responsabilidad de los transportistas aéreos, sino indemnizaciones mínimas que no excluyen el derecho del pasajero a exigir indemnizaciones complementarias en función de los daños y perjuicios que haya sufrido a consecuencia de la conducta del transportista aéreo.
En Estados Unidos, por su parte, la legislación no es tan específica como en la Unión Europea y la ley solamente prevé una compensación al pasajero afectado cuando se ha sobrevendido un vuelo y por tal motivo se le niega el abordaje, dejando a las aerolíneas en libertad de establecer sus propias políticas para casos como retrasos en los horarios, daños en el equipaje y otras cuestiones que pudieran afectar a los pasajeros.
El Departamento del Transporte de Estados Unidos de América, a través de la División para la Protección de los Consumidores Aéreos, ha emitido una serie de lineamientos y recomendaciones que los pasajeros deberán seguir y en los cuales se hace mención a sus derechos.
De lo anterior se advierte que al igual que ocurre en otros países, en México la sobreventa de boletos para el transporte aéreo es una práctica que busca en todo momento fomentar el desarrollo de los servicios de transporte aéreo y la competencia efectiva, la permanencia, calidad y eficiencia del servicio.
Conforme a lo manifestado, cuando el pasajero se ve afectado por esta situación, tanto la Ley de Aviación Civil como la Ley Federal de Protección al Consumidor disponen medidas de protección y resarcimiento al usuario ante la afectaciones que se puedan suscitar de una situación como la que se plantea, por lo que esta comisión no considera adecuada la reforma al artículo 52 de la Ley de Aviación Civil presentada por la diputada Durán Rico, en el sentido de que prohibir la práctica de la sobreventa traería consecuencias nocivas para las aerolíneas nacionales reduciendo su eficiencia en comparación con la industria internacional.
En el mismo sentido, la Comisión de Transportes considera que no es de aprobarse la propuesta de la diputada Hernández Olmos por la que se adiciona una fracción XIII al artículo 87 de la Ley de Aviación Civil, ya que establecer una sanción por la expedición de boletos en exceso a la capacidad de la aeronave de que se trate, sería equivalente a prohibir la práctica de la sobreventa, pues las aerolíneas tendrían aversión a ser sancionadas con una pena de hasta cinco mil salarios mínimos por cada ocasión que incurrieran en dicha práctica, medida que resultaría incluso confiscatoria.
De igual manera, la comisión dictaminadora considera que no es conveniente la propuesta del diputado Pérez Esquer donde establece facultades específicas para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para que la dependencia analice los estudios estadísticos sobre reservas anuladas en años anteriores y las estimaciones del año siguiente, a fin de que determine los porcentajes de sobreventa autorizados para cada mes del año que corresponda.
Lo anterior derivaría en violaciones a la libertad de las empresas de aviación comercial para establecer el esquema comercial que mejores resultados les reporten en un marco de libertad económica, y generaría distorsiones que repercutirían en la atención a los usuarios, pues al determinar la dependencia un límite al porcentaje de sobreventa general, las empresas que sobrevenden en niveles superiores al determinado, tendrían que ajustar sus operaciones al límite que les es permitido, mientras que las empresas que tienen un nivel de sobreventa menor al establecido, tendrían incentivos para llevar sus prácticas de comercialización a elevar el porcentaje de sobreventa, afectando a un mayor número de usuarios.
En ambos casos, la eficiencia de las empresas y los esquemas de comercialización cambiarían en función de las decisiones que adopte la secretaría y no atendiendo a los razonamientos de mercado, lo que necesariamente influirá en las operaciones y costos, transfiriéndose siempre en molestias y costos a los pasajeros.
Por lo que corresponde a los lineamientos que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes establecería para la denegación de embarque de pasajeros y la calificación de prioridad en el embarque, esta comisión que suscribe, observa que el planteamiento del diputado Pérez Esquer no es el adecuado para atender con objetividad las necesidades de transportación de un grupo de usuarios determinado, pues lejos de generar equidad y beneficiar a la generalidad de los pasajeros, propiciaría que la atención a éstos se presente en condiciones ineficientes, por lo que no es de aprobarse la propuesta.
Sin embargo, tras analizar las iniciativas materia de dictamen, esta comisión recoge la preocupación que existe frente a la vulnerabilidad de los derechos de los usuarios de la aviación comercial y considera pertinente fortalecer los instrumentos con que cuentan para hacer frente a las malas prácticas comerciales, por lo que se estima conveniente incrementar los costos para las empresas por las ineficiencias que afectan a los pasajeros de los servicios de transporte aéreo, con lo que se busca que los concesionarios tengan incentivos para mejorar sus esquemas de comercialización y sus niveles de operación para prestar un servicio más competitivo y de mejor calidad.
De tal manera, la que dictamina recoge la propuesta de la diputada Hernández Olmos de incrementar el monto que debe pagar la aerolínea al pasajero cuando, por consecuencia de la expedición de boletos en exceso a la capacidad disponible o se cancele el vuelo por causas imputables al concesionario y esto derive en la denegación del embarque, el monto de la indemnización sea de cien por ciento del costo del boleto, en lugar del actual monto de 25 por ciento, de conformidad con lo que establece el último párrafo del artículo 52 de la Ley de Aviación Civil.
En ese sentido, la redacción del artículo 52 quedaría de la siguiente manera:
Artículo 52. Cuando se hayan expedido boletos en exceso a la capacidad disponible de la aeronave o se cancele el vuelo por causas imputables al concesionario o permisionario, que tengan por consecuencia la denegación del embarque, el propio concesionario o permisionario, a elección del pasajero, deberá
I. Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;
II. Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto; o
III. Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque.
En los casos de las fracciones I y III anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que será de cien por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.
Por las consideraciones expuestas, los integrantes de la Comisión de Transportes estiman adecuado aprobar la iniciativa materia del dictamen, por lo que someten a la consideración del pleno de esta asamblea, para los efectos de la fracción a) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el último párrafo del artículo 52 de la Ley de Aviación Civil
Artículo Único. Se reforma el último párrafo del artículo 52 de la Ley de Aviación Civil, para quedar como sigue:
Artículo 52. ...
I. a III. ...
En los casos de las fracciones I y III anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que será del cien por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sala de comisiones de la Cámara de Diputados, a 13 de marzo de 2012.
La Comisión de Transportes
Diputados: Javier Gil Ortiz (rúbrica), presidente; Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), Nicolás Carlos Bellizia Aboaf, Benjamín Clariond Reyes Retana (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Pedro Ávila Nevárez, Francisco Lauro Rojas San Román, Silvio Lagos Galindo (rúbrica), José Antonio Arámbula López, Alfredo Javier Rodríguez Dávila (rúbrica), Celia García Ayala, Guillermo Cueva Sada (rúbrica), secretarios; Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), María Elena Perla López Loyo, Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Heliodoro Carlos Díaz Escárraga (rúbrica), Óscar Román Rosas González, Ricardo Urzúa Rivera (rúbrica), Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Sergio Octavio Germán Olivares (rúbrica), César Mancillas Amador (rúbrica), Carlos Martínez Martínez (rúbrica), Adolfo Rojo Montoya, Ignacio Téllez González (rúbrica), Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez, Samuel Herrera Chávez, Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica), Ángel Aguirre Herrera.
