Iniciativas
Que modifica el artículo 69-E de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, recibida de la diputada Norma Sánchez Romero, del Grupo Parlamentario del PAN, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
La que suscribe, Norma Sánchez Romero, diputada federal de la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 122 la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable Comisión Permanente la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifica el artículo 69-E de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
I. Antecedentes
Una de las principales tareas de la LXI Legislatura es el fortalecimiento de la mejora regulatoria, en donde se debe revisar el marco regulatorio nacional, así como diagnosticar la efectividad en su aplicación, con el fin de reformar el marco jurídico aplicable, para promover la inversión y la innovación en nuevos productos y tecnologías, así como consolidar un ambiente propicio para que se dé una mayor apertura de empresas.
En los últimos años, se ha observado que los éxitos nacionales en materia de competitividad se derivan de los éxitos municipales, por lo que los esfuerzos de los gobiernos y los sectores privado, académico y social de una región son los que determinan la capacidad de las ciudades para competir en los mercados mundiales.
De acuerdo a un estudio realizado por el Banco Mundial (Djankov, 2002), en 1999 en México el número de procedimientos requeridos para la apertura de una empresa eran 15; y el número de días, 67. Ello, situaba al país en el lugar 69 de 85 países analizados en tiempo y procedimientos requeridos para abrir una empresa. Dicha posición se encontraba por encima de Jamaica, Perú, Uruguay, Chile, Argentina y Brasil.
En México –República Federalista–, el mejoramiento del ambiente de negocios involucra una política de mejora regulatoria en los tres órdenes de gobierno, por lo que resulta indispensable coordinar e instrumentar acciones para adecuar y mejorar los marcos normativos estatales y municipales conforme con las mejores prácticas nacionales o internacionales, a fin de que se logren mayores estándares de competitividad regional y nacional.
Cabe señalar, que la comparación de los resultados del estudio Doing Business en México de los años 2007 y 2009 (Banco Mundial), permite observar que los 3 órdenes de gobierno en México han desarrollado avances significativos en el mejoramiento del clima de negocios, destacando, entre otros, los siguientes:
- 28 de las 31 entidades federativas introdujeron reformas en por lo menos una de las áreas medidas (apertura de empresa, obtención de permisos de construcción, registro de una propiedad y cumplimiento de contratos); y
- El tiempo promedio para abrir una empresa en México bajó de 36 a 24 días, muy cerca del desempeño de algunos países industrializados como Japón.
- El costo promedio de abrir una empresa en México bajó de 15.69 al 14.41 por ciento del ingreso nacional bruto per cápita.
De acuerdo con la Comisión Federal de Mejora Regulatoria lo siguientes son los resultados que reportan los procesos para mejorar y simplificar la apertura de empresas:
Asimismo, recientemente el Banco Mundial (Banco Mundial, 2010) describió los resultados de diversos estudios que cuantifican los efectos derivados de la reducción de tiempo y dinero en el proceso de apertura de empresas, como detonante de la actividad económica, destacando lo siguiente:
i. Una reducción sustancial en el número de procedimientos necesarios para abrir empresas, a través de one stop shops (sistemas de ventanilla única), incrementa la creación de nuevas empresas hasta en un 6 por ciento.
ii. Los países que lograron desplazarse 50 lugares en el ranking de costos de apertura dentro del estudio Doing Business del Banco Mundial, experimentaron un incremento del 11 por ciento en el número de empresas creadas.
iii. En el estudio realizado por Bartelsman, Haltiwanger y Scarpetta (2004), se encontró que entre el 61 y el 87 por ciento de las empresas que se crean en un año, siguen operando al segundo año.
iv. En México, el total de firmas que sobreviven al primer año de operación rebasan el 60 por ciento de las originalmente creadas, mientras que al séptimo año, 27 por ciento de las empresas continúan operando.
Para este año, las firmas emplean al 105 por ciento del personal que tenían al abrir la empresa, es decir, un negocio que comenzó con 20 empleados, si logra sobrevivir a su séptimo año, contará con 41 trabajadores.
v. En el estudio de México (Bruhn, 2008), se encontró que la implementación de las one stop shops a través del Sistema de Apertura Rápida de Empresas coordinado por la Cofemer, propició un incremento directo en la creación de empresas (5 por ciento) y la generación de empleos (2.8 por ciento).
vi. En particular, se encontró que en Guadalajara, a un año de la introducción de las one stop shops , se crearon 5,520 nuevas empresas y 18,768 empleos. Por lo que se espera que después de siete años, 1,510 empresas de las originalmente creadas, sobrevivan; y empleen a 19, 707 trabajadores.
vii. Bruhn también encontró que después de la introducción de las “one stop shops” en México, las
ganancias de las empresas se incrementaron en 3 por ciento. Lo anterior se explica debido a que al elaborar políticas públicas que disminuyan la rigidez para crear empresas, se genera mayor competencia y el poder de mercado de las empresas líderes se distribuye entre los participantes.
viii. Una reducción de 10 días en el procedimiento para abrir una empresa, genera un incremento en la inversión del 0.3 por ciento y un crecimiento del 0.36 por ciento en la tasa de crecimiento de producto interno bruto nacional.
ix. Se encontró que los efectos positivos del SARE en México, fueron aún mayores en los lugares que poseen mejores climas de inversión.
En este sentido, desde el año 2002, la Cofemer ha promovido ante gobiernos estatales y municipales la adopción de los Sistemas de Apertura Rápida de Empresas , los cuales son un programa de simplificación, reingeniería y modernización administrativa de los trámites municipales involucrados en el establecimiento e inicio de operaciones de una empresa de bajo riesgo, con las siguientes características:
1. Ventanilla única, one stop shop .
2. Identificación de grados de riesgo por actividad económica, desregulando a lo mínimo posible a las de bajo o nulo.
3. Formato único de solicitud y sometimiento de un análisis costo-beneficio a las formalidades exigidas en el trámite.
4. Resolución máxima (72 horas).
5. Adecuaciones a la normatividad y operación municipal para el establecimiento formal del SARE.
6. Verificaciones posteriores a la autorización para el inicio de operaciones (en lugar de antes de dicha autorización).
De esta manera y de acuerdo con la información disponible en su página web, la Cofemer ha impulsado el establecimiento de 185 SARE en el mismo número de municipios de México, con los siguientes resultados:
Si bien la Comisión Federal de Mejora Regulatoria ha promovido entre los estados y municipios de
México la simplificación administrativa, ésta se ha centrado en la organización del Sistema de Apertura Rápida de Empresas, esta figura si bien dotada de un reconocimiento programático no tiene un reconocimiento legislativo dentro del ordenamiento federal que la dote de una permanencia ante los cambios de gobierno.
Si bien tiene su fundamento se encuentra en un acuerdo presidencia publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 28 de enero de 2002, nos parece que dicha regulación debe ser elevada a la categoría de norma jurídica legislativa para conseguir su permanencia institucional y para que con ello el Congreso de la Unión anualmente dote de recursos a la Secretaría de Economía y a la Cofemer para continuar promoviendo su desarrollo.
La mayoría de los municipios metropolitanos y de mayor desarrollo económico en México han creado una ventanilla SARE, mediante la modificación de sus reglamentos municipales consideramos, que es necesario reconocer legislativamente este esfuerzo realizado por el gobierno federal, con la finalidad de dar institucionalidad a tan importante esfuerzo de simplificación administrativa.
La presente iniciativa tiene como finalidad reconocer desde el ámbito legislativo la facultad conferida a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria para promover a nivel nacional la creación de los Sistemas de Apertura Rápida de Empresas, así como verificar su adecuado funcionamiento y operación.
De acuerdo con lo anterior proponemos la modificación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que es el ordenamiento legal que dio nacimiento a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. En este sentido se propone modificar el artículo 69-E de la ley antes mencionada, cuyo texto vigente es el siguiente:
Artículo 69-E. La Comisión Federal de Mejora Regulatoria, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, promoverá la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad. Para ello la Comisión contará con autonomía técnica y operativa, y tendrá las siguientes atribuciones:
I. Revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar su aplicación y elaborar para su propuesta al titular del Ejecutivo federal, proyectos de disposiciones legislativas y administrativas y programas para mejorar la regulación en actividades o sectores económicos específicos;
II. Dictaminar los anteproyectos a que se refiere el artículo 69-H y las manifestaciones de impacto regulatorio correspondientes;
III. Llevar el Registro Federal de Trámites y Servicios;
IV. Opinar sobre los programas de mejora regulatoria de las dependencias y los organismos descentralizados de la administración pública federal;
V. Brindar asesoría técnica en materia de mejora regulatoria a las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, así como a los estados y municipios que lo soliciten, y celebrar convenios para tal efecto;
VI. Celebrar acuerdos interinstitucionales en materia de mejora regulatoria, en los términos de la Ley sobre Celebración de Tratados;
VII. Expedir, publicar y presentar ante el Congreso de la Unión un informe anual sobre el desempeño de las funciones de la comisión y los avances de las dependencias y organismos descentralizados en sus programas de mejora regulatoria; y
VIII. Las demás que establecen esta ley y otras disposiciones.
El objetivo central de la presente iniciativa es dar permanencia institucional al Sistema de Apertura Rápida de Empresas, mediante su reconocimiento en ley, que de la posibilidad de dotarla de recursos federales. Asimismo, la presente iniciativa no pretende limitar la facultad de los Estados y Municipios para impulsar la creación del SARE en sus ámbitos de gobierno, ya que dicha regulación constitucionalmente corresponde a sus ámbitos de competencia.
En atención a lo anteriormente expuesto, la suscrita, diputada federal Norma Sánchez Romero, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, someto a consideración de esta honorable Comisión Permanente la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se modifica el artículo 69-E de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
Primero. Se modifica el artículo 69-E de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para quedar redactado de la siguiente forma:
Artículo 69-E. La Comisión Federal de Mejora Regulatoria...
I. ...
II. ...
III. ...
IV. Opinar sobre los programas de mejora regulatoria de las dependencias y los organismos descentralizados de la administración pública federal, así como promover entre los estados y municipios del país el establecimiento de un sistema de apertura rápida de empresas que permita obtener los permisos federales, estatales y municipal para iniciar un negocio en máximo 72 horas . Tratándose de la emisión de los permisos federales, los mismos se sujetarán a los lineamientos establecidos por acuerdo del titular del Poder Ejecutivo ;
V. ...
VI. ...
VII. ...
VIII. ...
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión cada año en el presupuesto de egresos deberá autorizar las partidas presupuestales necesarias para dotar a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria de los recursos necesarios para promover y modernizar los Sistema de Apertura Rápida de Empresas.
Dado en el Senado de la República, sede de la Comisión Permanente de Congreso de la Unión, a 11 de julio de 2012.
Diputada Norma Sánchez Romero (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de la Función Pública. Julio 11 de 2012.)
Que reforma los artículos 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 122 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, recibida del diputado Emiliano Velázquez Esquivel, del Grupo Parlamentario del PRD, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del problema
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como fuente de producción legislativa, representa el ordenamiento jurídico más importante de nuestra historia.
La Constitución preserva el estado de derecho y la justicia en la sociedad. Es el paradigma por seguir por el resto del ordenamiento jurídico, y por ello debe estar en perfecta armonía con el entorno político, económico y social que el país necesita.
La Constitución, como norma suprema de la Unión, merece respeto total a su articulado y, para ello, la Carta Magna ha instituido un sistema de autodefensa en caso de ser vulnerada y establece que corresponderá al Poder Judicial federal conocer de los procedimientos para su protección y defensa.
Este sistema de defensa a la Constitución es versátil: por un lado existen medios de control constitucional, como son el juicio de amparo, las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, el juicio de revisión constitucional electoral, el juicio de protección de derechos político-electorales y, por otra parte, están los medios de naturaleza política como la declaratoria de procedencia y el juicio político. Asimismo existe otro de naturaleza neutra, como lo es la defensa de los derechos humanos, por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Por eso, en la actualidad los procedimientos que gozan de mayor credibilidad y confianza por el gobernado, son los de naturaleza jurisdiccional como el juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, de forma que se otorga a los juzgadores la facultad de tutela o autodefensa de la Constitución.
No debemos olvidar que en 1994, el Congreso de la Unión aprobó diversas reformas del Poder Judicial federal. Dichas reformas consistieron en las modificaciones sustanciales a la integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Asimismo se ampliaron los controles respecto a las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales , además se creó el Consejo de la Judicatura Federal, con la finalidad de separar a los órganos jurisdiccionales de tareas administrativas; establecer mecanismos de control y supervisión de toda la estructura institucional; esto con la finalidad de evitar indeseables vínculos de subordinación y dependencia, producto de la facultad para nombrar y destituir a los jueces y magistrados. Además, se le atribuyó la función de administrar la recién establecida carrera judicial, a través del Instituto de la Judicatura Federal.
Entre las facultades más importantes del Consejo de la Judicatura Federal, de conformidad con el artículo 100 de la Constitución, se encuentran la designación, las adscripción, la ratificación, la promoción, la vigilancia y las disciplina de los miembros del Poder Judicial de la federación, salvo las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cruciales para la impartición de justicia.
Una sana interpretación del párrafo noveno del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conduce a la conclusión de que las decisiones del consejo serán definitivas e inatacables y, por ende, no procede juicio ni recurso alguno en su contra, salvo las que afecten derechos de personas ajenas al Poder Judicial de la federación, las de materia laboral y las que se refieran a la designación, adscripción, cambio de adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces. Estas últimas sólo podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Así, se puede afirmar que el Consejo de la Judicatura Federal no posee atribuciones jurisdiccionales, salvo las resoluciones de los conflictos laborales en el Poder Judicial de la federación y sus servidores, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Por tanto, debe tenerse especial cuidado en la forma, procedimiento y alcance en que son designados, removidos, adscritos o ratificados los jueces de Distrito o magistrados del Poder Judicial de la federación, ya que a ellos esta encomendada de manera primordial la defensa de la Constitución.
Argumentación
Si los juzgadores son los garantes de la Constitución, el proceso de selección, designación, remoción, adscripción o ratificación debe ajustarse, en principio, a la propia norma suprema, pues de ella emana el poder para defenderla mediante las resoluciones judiciales que se dicten.
Por eso consideramos sano como autoridades que aplican la ley, también como cualquier gobernado en nuestro país, tienen derecho al pleno goce de las garantías individuales consignadas en la Constitución.
No puede concebirse un sistema de defensa constitucional donde el máximo tribunal, como intérprete de la Constitución, no confiera garantías individuales a los juzgadores para impugnar cuestiones de inconstitucionalidad respecto a la designación, adscripción, cambio de adscripción, ratificación y remoción, pues de seguir en estos términos como se encuentra el párrafo noveno del artículo 100 de la Constitución vigente, se dejaría al propio juzgador en estado de indefensión.
Por tanto, si el juzgador es el encargado de velar por la legalidad y la constitucionalidad de las leyes, es incuestionable que las garantías, prerrogativas y derechos que la Carta Magna prevé a su favor –como parte de la seguridad jurídica e independencia para dictar sus resoluciones– se apliquen en sentido estricto al propio juez federal encargado de la tutela constitucional.
Conforme a esta premisa, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un tribunal de constitucionalidad que tiene la facultad de resolver las acciones d inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, así como investigar una o varias violaciones graves a las garantías individuales y algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto publico, no vemos ningún problema de que no pueda conocer de las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal, cuando menos en los que los jueces de distrito y magistrados aleguen la inconstitucionalidad de normas generales que afecten sus garantías individuales, pues sólo de esa manera el máximo órgano judicial estará cabalmente actuando como un verdadero tribunal constitucional.
De no ser así, se estaría vulnerando el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 de la carta Magna, al permitir que actos o normas de carácter general queden fuera del control constitucional mediante el único recurso previsto a favor del afectado, lo que genera un problema en el sistema de defensa constitucional de la Carta Magna.
Además, no debe olvidarse que si en el procedimiento de remoción, designación, adscripción o ratificaron de jueces y magistrados se violan normas constitucionales, estas autoridades jurisdiccionales quedan impedidas para alegar y defenderse, en el único medio que existe a su favor que es el recurso de revisión administrativa.
De acuerdo con lo anterior, el recurso de revisión administrativa permitirá que no solo se ventilen cuestiones de mera legalidad, sino que además los agravios que se expongan en el referido recurso, el interesado puede alegar la inconstitucionalidad de actos o normas de carácter general.
Al respecto, aun cuando la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el artículo 122 ha denominado dicho recurso de revisión administrativa como medio de impugnación de las decisiones del Consejo de la Judicatura, es un verdadero instrumento de defensa, mas equiparable a un juicio o procedimiento autónomo, que a un recurso en sí.
Por tanto, es válido concluir que dicho medio de defensa a favor del afectado o interesado es un recurso técnicamente limitado, pues sólo puede examinarse por el pleno de la corte “el estricto apego a los requisitos formales” cuando se trata de problemas derivados de los nombramientos, cambios de adscripción y sanciones, lo que implica la no revisión de problemas de fondo, normalmente los más importantes.
Por ello es inaceptable que en la actual Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el artículo citado, sólo puedan argumentarse cuestiones de legalidad y no de inconstitucionalidad, incluso así lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis definida. 1
Ante esta situación, es fundamental que la resolución del Consejo de la Judicatura Federal esté sometida al estudio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que resuelva su constitucionalidad, ya que si la resolución emitida por el consejo es desfavorable al juez o magistrado, la corte debería de dejarla sin efecto, y por lo tanto, no podría ser aplicada de nueva cuenta por el Consejo de la Judicatura.
A mayor abundamiento, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos resolvió el caso planteado por la Comisión Interamericana con relación a las violaciones cometidas por el Estado mexicano contra Jorge Castañeda Gutman. 2 En dicho asunto, la Corte Interamericana condenó al Estado mexicano por no prever a favor del afectado un medio de defensa en contra de las decisiones que le fueran desfavorables, particularmente cuando se trata de normas de carácter general que son contrarias a la Constitución. Dicho de otro modo, en un Estado constitucional, se deben incluir mecanismos de defensa a favor del afectado en los cuales pueda defenderse de toda violación en su contra, incluso cuando alegue la inconstitucionalidad de normas de carácter general.
En este contexto, si el noveno párrafo del artículo 100 de la Constitución General de la República y el 122, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, excluyen la posibilidad de que el afectado o interesado impugne normas de carácter general al ser estimadas como inconstitucionales, tal proceder seria contrario al principio de supremacía constitucional, ya que contiene un sistema de control constitucional incompleto y contraviene la determinación de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso ya referido, razón por la cual es pertinente, para evitar violaciones a la Constitución y sanciones al Estado mexicano, que se reformen las disposiciones anotadas. 3
Fundamento legal
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, y 56 del Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de la Comisión Permanente la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los párrafos noveno del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y segundo del artículo 122 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
Artículo Primero. Se reforma el párrafo noveno del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 100. ...
...
...
...
...
...
...
...
Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y Jueces, las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, instancia ante la cual el interesado podrá impugnar la inconstitucionalidad de normas de carácter general o cuestiones de legalidad, o ambas.
...
Artículo Segundo. Se reforma el segundo párrafo del artículo 122 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la federación, para quedar como sigue:
Artículo 122. Las decisiones dictadas por el Consejo de la Judicatura Federal serán definitivas e inatacables, salvo las que se refieran al nombramiento, adscripción, cambios de adscripción y remoción de magistrados de circuito y jueces de distrito, las cuales podrán impugnarse ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia, mediante el recurso de revisión administrativa.
El recurso de revisión administrativa tendrá como objeto que el pleno de la Suprema Corte de Justicia determine si el Consejo de la Judicatura Federal nombró, adscribió, readscribió o removió a un magistrado de circuito o juez de distrito, con estricta sujeción a la Constitución y, en su caso, a la normatividad vigente. En el recurso el interesado podrá impugnar cuestiones de constitucionalidad de leyes o normas de carácter general o de mera legalidad, o ambas.
Notas
1 Número de registro 192 143. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, administrativa. Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XI, marzo de 2000. Tesis P. XXXVI/2000. Página 107. Revisión administrativa, recurso de. En este medio de defensa no puede plantearse inconstitucionalidad de leyes. De los artículos 100, octavo párrafo, de la Constitución Federal y 122 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que en el recurso de revisión administrativa únicamente pueden impugnarse decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, en las que se resuelva sobre la designación, adscripción, cambio de adscripción o remoción de magistrados de Circuito y jueces de Distrito, y únicamente para el efecto de verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva, los reglamentos interiores y los acuerdos generales expedidos por el propio Consejo de la Judicatura Federal. En consecuencia, fuera de los casos señalados y para los efectos precisados, en este tipo de recursos no puede impugnarse algún otro tipo de actos o para otros efectos, por lo que en este medio de defensa resulta improcedente plantear la inconstitucionalidad de normas, aunque sean las que funden la resolución recurrida.
2. http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/castaneda_se_01.pdf
3. Valdovinos Mercado, Omero. Control de la constitucionalidad. Estudio teórico-institucional del recurso de revisión administrativa contra las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán, Morelia, Michoacán, México, 2090, tesis doctoral. La presente propuesta deriva de la investigación doctoral propuesta por el autor referido en la tesis citada.
Sede de la Comisión Permanente.- México, DF, a 11 de julio de 2012.
Diputado Emiliano Velázquez Esquivel (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012.)
Que reforma el artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el diputado Juan José Guerra Abud, del Grupo Parlamentario del PVEM, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que presenta el diputado Juan José Guerra Abud, integrante de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión en la LXI Legislatura, al tenor de la siguiente
Problemática
El fuero del que gozamos los legisladores de ninguna manera puede utilizarse como un escudo para la deshonestidad y la mentira; considerarlo así sería desvirtuar su naturaleza y comprometer su existencia ante la continua evolución de las instituciones públicas que exige actuar con transparencia y con arreglo a las leyes.
Argumentación
Por el fuero constitucional, los diputados y senadores del Congreso de la Unión son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás pueden ser reconvenidos por ellas.
Respetamos esa inviolabilidad, porque sabemos que es la mejor garantía para salvaguardar el trabajo de este órgano legislativo y sobre todo su carácter soberano.
La protesta o juramento de decir verdad, constituye el acto más solemne y eficaz que se conoce en la sociedad para dar fuerza a una promesa o declaración; se considera que no hay ningún otro nexo o vínculo más fuerte que el juramento para impedir que las personas falten a la verdad, por eso al juramento se lo ha visto como la garantía más firme, de que lo manifestado se habrá de cumplir.
Quien falta al juramento, no solo comete perjurio, sino que ofende a la sociedad y se daña a si mismo y a todos aquellos que han confiado en la palabra avalada por la invocación de la protesta o juramento expresado.
Históricamente, el juramento se identifica como una institución de naturaleza religiosa, en nuestros días se erige como garantía jurídica de decir la verdad en una declaración o comparecencia ante autoridad, pues quien debe declarar bajo juramento o protesta, se encuentra jurídicamente comprometido a no faltar a la verdad.
En la doctrina jurídica se dice que cuando una persona miente estando bajo protesta de decir verdad comete perjurio, en tanto que cuando falta a la verdad sin estar bajo juramento, se dice que rinde falso testimonio.
La diferencia entre una y otra falta es de grado, ya que la falsedad de declaración ante autoridad se considera una falta simple, en tanto que estando bajo juramento de decir verdad representa una falta grave porque, además de mentir, se rompe un juramento solemne y agravia con ello a la sociedad.
La Constitución Política establece tres supuestos en los que se debe de rendir protesta:
a) La protesta que realizan el presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Corte ante el Senado, los magistrados y juzgado de distrito y la que debe realizar todo funcionario público sin excepción al tomar posesión de su cargo, de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen; y
b) La protesta de decir verdad que deberán hacer los secretarios de Estado, el procurador general de la República y los directores de las entidades paraestatales, al comparecerán y rendir informes ante cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión al analizar el informe presentado por el presidente de la República, en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso.
c) En los casos en los que cualquiera de las Cámaras convoque a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.
Por la protesta del cargo, el servidor público se obliga estrictamente a cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes que de ella emanen, es decir se trata de un juramento de lealtad al orden constitucional vigente.
En tanto, la protesta de decir verdad que se toma a los secretarios y demás funcionarios que comparecen a rendir informes ante cualquiera de las Cámaras representa un juramento de conducirse con verdad al hablar y dar información el ramo que les corresponde ante el análisis y revisión del informe presentado por el Ejecutivo federal ante el Congreso de la Unión.
Con la presente iniciativa se busca que los legisladores de Cámaras de Diputados y Senadores, realicen la función parlamentaria bajo el supuesto claro y entendido que al tomar posesión de su cargo juraron o protestaron conducirse con verdad en cada una de sus intervenciones en tribuna o desde su curul, esto como una señal de máximo respeto al recinto parlamentario en el que se encuentran y como una forma de honrar la investidura que les fue conferida como representantes del pueblo y de la Unión.
Por ello, como miembro del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista, y congruente con la estricta vocación de respeto de las instituciones republicanas que ha caracterizado a nuestro grupo, vengo a proponer ante este pleno que se adicionen dos párrafos al artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que los diputados y los senadores del Congreso de la Unión, los integrantes de las legislaturas de los estados y de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal sometamos nuestra labor parlamentaria al estricto escrutinio de la sociedad mexicana y adoptemos la obligación de conducirnos siempre bajo protesta de decir verdad en todas las intervenciones que hagamos dentro de los recintos parlamentarios que a cada uno correspondan.
Lo anterior, con la finalidad de devolver a nuestra investidura de legisladores la dignidad, el respeto y la confianza que tanto hace falta en estos días en los que la credibilidad de nuestro actuar se ve cuestionado y puesto en entre dicho.
Se estima también que es necesario llevar al texto de la Carta Magna la protesta Constitucional que deben rendir los integrantes de los poderes legislativos federal y locales, del mismo modo que en los artículos 87 y 97 de la Constitución, se consagra el texto de la protesta que realizan el presidente de la República y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al tomar posesión de su encargo, respectivamente.
Asimismo, para que dicha protesta constituya una verdadera garantía jurídica de decir verdad, se propone también que el artículo 128 constitucional siente las bases para que las leyes federales y locales establezcan las sanciones a los servidores públicos que falten a la protesta de decir verdad estableciendo las sanciones que corresponden al que miente y rompe un juramento o protesta solemne en el entendido que cometen perjurio y no un simple delito de falso testimonio.
Fundamentación
Artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 116 y 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Denominación del proyecto
Decreto por el que se reforma el artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se adicionan los párrafo segundo, tercero y cuarto al artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 128. ...
Los legisladores del Congreso de la Unión, así como los integrantes de las legislaturas locales y del Distrito Federal, por el acto de rendir la protesta a que se refiere este artículo, deberán conducirse siempre con verdad en todas las intervenciones que con motivo de su encargo realicen tanto en el pleno como en los trabajos de las comisiones legislativas de que formen parte.
Las leyes penales establecerán las sanciones que por el delito de perjurio correspondan al legislador que de manera deliberada falte a la protesta de decir verdad. Las mismas penas se aplicarán a todo servidor público que con motivo de sus funciones comparezca o rinda información ante cualquiera de las instancias de los órganos legislativos que les requieran.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán realizar las adecuaciones que correspondan a sus leyes, Constituciones locales y Estatuto de Gobierno, según corresponda, en un plazo no mayor a tres meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Tercero. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan a lo previsto en este Decreto.
Dado en el Senado de la República, sede de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 11 de julio de 2012.
Diputado Juan José Guerra Abud (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012.)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, recibida de la diputada Silvia Fernández Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados se presenta para su consideración y aprobación el presente proyecto de decreto por el que se reforman y se adicionan los artículos 7, numeral 1, un inciso g), un párrafo segundo al inciso p) y se reforma el inciso t) del numeral 1 del artículo 38, se adiciona un numeral al artículo 41, se reforma el inciso f) del numeral 2 del artículo 42 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Planteamiento del problema
¿Qué hacer para incrementar la participación de los ciudadanos en la política? ¿Cómo motivar a la ciudadanía para que se interese más en los asuntos políticos de México? ¿Cómo elevar el nivel del debate entre los políticos?
Estas y otras preguntas constantemente nos hacemos sociedad y gobierno, en una lucha incansable por hacer de México un país que verdaderamente pueda transitar a una democracia moderna y participativa. Desgraciadamente hoy en día vemos mayor desinterés de los ciudadanos en los asuntos que deberían interesarnos a todos, situación que en su mayoría es la consecuencia lógica de lo que algunos partidos y actores políticos han generado con su falta de compromiso y la falta de seriedad hacia su electorado cuando se acercan en los comicios electorales sólo a pedir el voto.
Situación que se vislumbra elección tras elección, dejando a la ciudadanía en un verdadero enfado político, misma que se ve reflejada en el alto abstencionismo y el descrédito de las instituciones públicas como lo es el poder legislativo, y es que estas situaciones, pueden ser consecuencia de que no existe ningún mecanismo para que la ciudadanía pueda sancionar de alguna forma a estos funcionarios públicos, que tras haber obtenido el voto de la mayoría de los electores, las propuestas de campaña nunca llegaron a materializarse y mucho menos se les ha dado una explicación de los motivos que hicieron que estos compromisos de campaña no se realizaran.
Es por esto que propongo que los servidores públicos federales (diputados y senadores) que obtuvieron el carga mediante el voto directo y que no cumplieron con sus propuestas de campaña, puedan ser denunciados y sancionados por los ciudadanos ante los órganos electorales, para que sean inhabilitados para poder ocupar otro cargo en las elecciones inmediatas. Siendo así que los servidores públicos que hayan sido sancionados de esta forma sólo puedan recurrir a una disculpa pública por el incumplimiento de sus propuestas de campaña y la explicitación de las razones que dieron origen a dicho incumplimiento.
Siendo de esta manera, que no sólo se empodera nuevamente al ciudadano, sino que al mismo tiempo se generan instrumentos para transparentar el actuar de los servidores públicos y se fomenta la rendición de cuentas, siendo estas, piezas claves para que una nación como México pueda fortalecer su democracia, al mismo tiempo que restituye la credibilidad de sus instituciones.
Argumentación
La participación electoral debe ser una preocupación fundamental de los regímenes democráticos. La competencia justa y libre en elecciones multipartidistas se ha convertido en el aspecto fundamental a observar en los últimos años. México y los países de democratización reciente deben asumir como verdadero que la caída en la participación electoral es un síntoma de decadencia de una sociedad democrática. Así vista, la esencia de la democracia se sostiene en la habilidad de la ciudadanía para seleccionar a sus propios líderes mediante el sufragio.
En España los niveles de abstención en elecciones generales son relativamente más bajos que los que se producen, por término medio, en los países integrantes de la Unión Europea.
En 1992, por primera vez en la historia de Estados Unidos, alrededor de 100 millones de personas votaron en una elección. Aproximadamente 55 por ciento del electorado votó para presidente. Las elecciones dieron un revés a las tres décadas en que la concurrencia se negaba a votar por encima del 60 por ciento que se dio en la década de 1960 y que descendió a cerca de 50 por ciento en los ochenta.
La participación electoral fue cercana al 80 por ciento en 1900, y las democracias modernas del mundo registran niveles similares. La participación en el presente siglo, en contraste, ha excedido el 60 por ciento solamente en elecciones presidenciales, y en los años recientes ha estado cerca del 50 por ciento.
El sistema electoral chileno es un sistema de partidos que incrementó el número de votantes y la variedad de organizaciones políticas, la reforma más importante al sistema electoral fue la adopción de la representación proporcional, decretada por la Constitución de 1925, siguiendo la formula D´Hondt, empleado comúnmente en América Latina y Europa.
Chile ha registrado históricamente altos porcentajes de participación electoral. Posee el segundo lugar de América Latina en cuanto a presencia ciudadana en las urnas e incluso se compara con naciones democratizadas de Europa occidental; esta alta participación electoral se debe a la cultura política.
México ocupa el lugar 118 en una lista de 154 países con sistemas electorales multipartidistas, en donde la participación ciudadana en las elecciones va en un rango de 23 por ciento, como el caso de Egipto, hasta un 99 por ciento en el de Turkmenistán.
La elección de 1994 (con un 24.15 por ciento) y la de 1982 (con un 33.13 por ciento), son las elecciones con el nivel de abstención más bajo de los últimos años.
Las de 1994 son las elecciones con el abstencionismo más bajo con apenas un 24.15 por ciento; de un padrón de 45 millones 729 mil 57 votaron 34 millones 686 mil 916: un nivel de participación de 75.85 por ciento.
En 1997 se realizaron elecciones con un IFE completamente ciudadanizado. Ha sido el proceso electoral menos cuestionado en la historia electoral pos-revolucionaria. El resultado más significativo es, sin duda, la pérdida de la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Sin embargo en cuanto al nivel de participación hubo un retroceso De un padrón de 52 millones 945 mil 654 electores votaron sólo 30 millones 534 mil 312, lo que da un porcentaje de participación de 57.67 por ciento y una abstención de 42.33 por ciento.
En contraste, durante los últimos cuatro procesos electorales (1997-2000-2003-2006) se han dejado de emitir más de 91 millones de sufragios para designar a diputados federales llevando al sistema electoral mexicano a niveles de abstencionismo que han alcanzado 58 por ciento del padrón electoral.
Cifras del Instituto Federal Electoral (IFE) y de la Facultad de Derecho de la UNAM advierten que en 1997 se registró un abstencionismo de 42.31 por ciento; tres años después, alcanzó el 36.03 por ciento; aumentó la no participación a 58.32 por ciento en 2003 y en el pasado proceso electoral federal se colocó en 41 por ciento.
El nivel de interés entre una elección presidencial y una de Congreso, o en una elección local, se podría ver como resultado de cinco factores:
1. Diferencias en la cobertura de las elecciones por parte de los medios de comunicación.
2. Importancia del cargo que se elige.
3. Importancia que tienen los temas que se discuten y manifiestan en la campaña.
4. Lo atrayente que puede ser el candidato.
5. La competitividad de la elección.
En 2009, una elección intermedio, consecuentemente de bajo interés, la afluencia de votantes nacional fue de 44.61 por ciento, es decir, el abstencionismo registrado fue de 55.39 por ciento.
Aun cuando en los regímenes democráticos se asocia a la ciudadanía un deber cívico o moral de votar, que en algunos ordenamientos se convierte en deber jurídico, el abstencionismo electoral aparece con el sufragio . Consiste simplemente en la no participación en el acto de votar de quienes tienen derecho a ello. El abstencionismo electoral, que se enmarca en el fenómeno más amplio de la apatía participativa, es un indicador de la participación: muestra el porcentaje de los no votantes sobre el total de los que tienen derecho de voto.
El abstencionismo electoral se plantea desde perspectivas distintas en los regímenes democráticos y en los regímenes autoritarios. En los primeros puede suponer la existencia de corrientes políticas que no se integran en el juego político normal, si bien con carácter general responde a impulsos o motivaciones individuales plenamente respetadas y asumidas incluso cuando sobrepasan determinados límites porcentuales.
Las clases de abstencionismo electoral pueden agruparse en:
- Factores sociodemográficos: la participación electoral se relaciona con factores sociológicos y demográficos tales como el sexo, la edad, el nivel de educación, el nivel de ingresos, la religión, el sistema de comunicaciones o el ámbito de población en que se reside, etcétera.
- Factores psicológicos: la apatía o indiferencia, la desideologización o desinterés por los asuntos políticos, el convencimiento íntimo de la vacuidad y del escaso peso específico e inutilidad del acto participativo (escepticismo), la relativización de la importancia de las elecciones dada su escasa influencia en las decisiones políticas.
- Factores políticos: el dominio de los partidos políticos, la desvinculación de éstos de los asuntos concretos y de la vida comunitaria, la tecnificación del debate político cuando éste existe en condiciones de publicidad y transparencia, la ausencia de renovación de la clase política, la falta de credibilidad de las fuerzas políticas ante el incumplimiento de las promesas electorales, el carácter cerrado de las listas electorales, o el descontento con el método tradicional de participación son factores que pueden influir en la abstención como forma de castigo. En definitiva el alejamiento, la progresiva hendidura abierta entre gobernantes y gobernados en lo que constituye una grave contradicción del Estado social y democrático de derecho y que es –a nuestro juicio– el gran tema que la teoría política debe plantearse en los días venideros.
El régimen democrático admite y tolera la abstención como forma, aunque no técnicamente, de expresar el sufragio, y debe luchar por todos los medios por reducir el abstencionismo estructural o no voluntario a través de mecanismos que faciliten el acceso de todos a las urnas, así como fomentar la participación activa en la vida pública.
Esta consideración de la abstención como derecho legítimo de los ciudadanos, y que es índice de un estado de opinión tan significativo como las mismas variaciones en el número de votos de las fuerzas políticas en liza, no puede hacernos dejar de lado los efectos o consecuencias: por un lado, formula el escepticismo respecto de las elecciones como forma más importante de la democracia representativa y por tanto respecto del nivel o grado de consentimiento en un sistema político en el que el sufragio es el principal modo de expresión y elemento fundamental para la integración funcional de los ciudadanos; disminuye asimismo la legitimidad de la decisión sometida a la consideración de los electores en un referéndum o plebiscito, sin olvidar los efectos electorales puros en cuanto que puede conducir asimismo, combinada con determinadas fórmulas electorales, a otorgar primas a los partidos mayoritarios alterando así el sentido real del acto electoral.
La credibilidad es el mejor aval que puede presentar un político y es lo primero que debe exigírsele, porque en el juego político, como en todas las facetas de la vida, las buenas palabras no sirven si no están respaldadas por los hechos, en ese sentido se han practicado distintas evaluaciones de confianza en las instituciones, arrojando los siguientes resultados:
En agosto de 2011, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública presentó las siguientes cifras:
En esta misma edición, se presenta el saldo de opinión pública respecto de diversas entidades de la administración pública al tenor de lo siguiente:
Para febrero de este año, el mismo estudio de las Tendencias Predominantes en Estudios de Opinión Pública editado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la honorable Cámara de Diputados, presenta las siguientes cifras:
De lo cual podemos desprender que los actores políticos, ya sea al interior del partido político o como representantes ante el Poder Legislativo tienen el menor saldo positivo de la opinión pública.
En noviembre de 2006, Consulta Mitofsky nos presenta el saldo final de percepción de la administración del presidente Vicente Fox Quezada:
En febrero de dos mil doce, consulta Mitofsky nos presenta el saldo de percepción y aprobación de la gestión de Felipe Calderón y hace un comparativo con los últimos tres presidentes de la república, arrojando los siguientes resultados:
Teniendo como referente las cifras presentadas, es necesario preguntarnos el por qué de tales cifras, por que los ciudadanos se alejan cada vez mas de las urnas; ante ello, es válido responder de la siguiente manera: las promesas de campaña que hacen los candidatos a lo largo y ancho del territorio nacional en busca de la Presidencia de la República o en búsqueda de una curul o escaño, por lo general no se convierten en actos de gobierno; al final de la jornada, la grandeza o la pequeñez del gobernante se mide por la actitud que asumió ante los poderosos de siempre: digna o servil, justa o entreguista.
Y es en ese sentido precisamente en que va dirigida esta propuesta, es decir, otorgar a los ciudadanos la posibilidad de evaluar y castigar, con el favor del voto o no, al político que busca un puesto de elección popular federal, mediante la evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos en campaña, de las promesas que hacen a la gente y que, al final de su período en el poder, dejan inconclusas o, peor aún, no las realizaron; ejemplo de ello son los compromisos y promesas formuladas por los presidentes del Partido Acción Nacional que, durante su campaña, asumieron compromisos ilógicos o de imposible realización en los términos que los ofrecían como la promesa de Vicente Fox quien en septiembre de 1999 manifestó “en 15 minutos resuelvo el problema de Chiapas”.
O es el caso de las promesas de campaña de Felipe Calderón Hinojosa, que literalmente se regirían por cuatro ejes rectores que a continuación se señalan:
...
Mi política tiene un solo objetivo, crear empleos bien pagados para que tú y tu, familia vivan mejor. Y para eso voy a hacer cuatro cosas: Por lo primero, voy a bajar la tasa de Impuestos Sobre la Renta, porque los mexicanos que producen, que invierten, que trabajan, que generan otros empleos no deben pagar más impuestos de los que se pagan en otras partes del mundo, eso nos permitirá tener más inversión y más empleo que es lo que busco...
Sin embargo la realidad de este sexenio es completamente diferente a lo ofrecido por el entonces candidato presidencial del PAN, por ejemplo, los impuestos han sufrido los siguientes cambios:
1. Aumento del 28 por ciento al 30 por ciento por concepto de impuesto sobre la renta (ISR).
2. Aumento del impuesto al valor agregado (IVA) de 15 por ciento a 16 por ciento.
3. Aumento de 2 por ciento a 3 por ciento en el impuesto a los depósitos en efectivo mayores a 15 mil pesos.
4. Impuesto de 4 por ciento a telecomunicaciones, es decir acceso a internet y telefonía celular.
5. 28 por ciento de impuesto sobre la cerveza e impuesto especial de 3 pesos por litro a las bebidas que cuenten con más de 20 grados de alcohol.
6. Impuesto de 80 centavos por cajetilla de cigarros que se incrementará a 2 pesos en 4 años.
7. Impuesto de 30 por ciento a juegos y sorteos, así como la eliminación del subsidio a las gasolinas.
...
Segundo. Voy a manejar en caja de cristal el dinero del pueblo.
Aquí no va haber ni fideicomisos ocultos, ni cajas misteriosas, tú vas a saber a dónde se va, quien lo gasta, cómo se gasta, hasta el último centavo que pagues de impuesto.”
Que podemos decir del manejo del dinero de los contribuyentes, no solo no se ha transparentado su ejercicio sino por el contrario, hay manejos obscuros y a todas luces corruptos, el caso más ejemplar de ello es la “Estela de Luz” que tuvo un costo de más de mil 176 millones de pesos, además de los millones de pesos no justificados o en subejercicio, de acuerdo a las cifras presentadas recientemente en el Informe de la Auditoría Superior de la Cuenta Pública de 2010 así como el ambiente de inseguridad en que sienten las personas.
Tercero. Voy a invertir mejor lo que tenemos. Voy a invertir el dinero en lo que verdaderamente necesitas, voy a invertir en escuelas y en universidades de calidad para tus hijos; voy a invertir en salud, no sólo para seguir con el Seguro Popular, sino voy por un seguro médico para todos, porque mi objetivo es que ningún mexicano esté sin médicos, sin medicinas y sin tratamiento y voy a empezar con todos los niños que nazcan cuando yo sea presidente de la República.
Sin embargo, los números resales nos siguen transportando a la realidad, es así que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en 2011 aseguró que en nuestro país hay dos médicos por cada 1,000 habitantes.
A nivel nacional, de acuerdo con un diagnóstico elaborado por la Secretaría de Salud también se tiene déficit en el personal de enfermería.
Cuarto. Voy a emplear también el dinero precisamente en las comunidades indígenas, en los caminos que hacen falta, en el agua potable.
...
Otro punto que sería preferible no discutir, la condición de pobreza extrema en los grupos indígenas de México, nos refleja que en esta nación viven el hombre más rico del mundo y por otro lado, la comunidad autóctona más pobre del orbe, no solo carentes de infraestructura sino de las condiciones mínimas para sobrevivir.
Por otro lado el PIB de México cayó 10 por ciento en el primer trimestre del año 2010, las bajas exportaciones a Estados Unidos, el regreso de migrantes a México, la caída en las remesas desde Estados Unidos, el aumento de impuestos, la mayor tasa de desempleo desde 1995 que se conjunta con la extinción de Luz y Fuerza del Centro dejando sin empleo más de 41 mil activos y 25 mil jubilados.
La consecuencia de esta falta de cumplimiento a las propuestas y promesas de campaña, ocasiona que la credibilidad de los gobernados para con sus mandatarios refleje lo que las cifras expresadas anteriormente señalan, que la credibilidad en el actor político caiga y no brinde certeza y seguridad a la sociedad civil.
En contraste con lo anterior, los 608 compromisos que el licenciado Enrique Peña Nieto, en campaña para ser gobernador del estado de México en junio de 2005 firmó ante Notario Público, de los cuales, durante su gestión, entregó 608 compromisos cumplidos, reflejan una realidad distinta, la confianza en el cumplimiento de tales compromisos, propuestas y promesas de campaña, otorgan credibilidad al ciudadano y le permiten evaluar así el desempeño en la gestión pública de su representante.
Es en ese sentido que va dirigida esta propuesta de reforma, es empoderar al ciudadano para que, en ejercicio de sus derechos políticos participe más activamente en la vida política de la nación, brindándole la posibilidad de calificar el desempeño de la gestión de su representante popular y hacer efectivo un castigo para el caso de incumplimiento de sus propuestas, compromisos y promesas de campaña.
Es así que, como obligación constitucional de los partidos políticos de promover la participación del pueblo en la vida democrática así como contribuir a la integración de la representación nacional, serán éstos los que tendrán la obligación de registrar ante el Órgano Electoral, las propuestas, compromisos y promesas de campaña que durante las jornadas de proselitismo, sus candidatos hagan a la sociedad civil, así como difundirlas en la población en general, vigilando el progreso y cumplimiento de los mismo para no caer en actos de simulación, dando con ello la posibilidad que, derivada del conocimiento y la participación de la ciudadanía, la sociedad civil se encuentre en posibilidad de denunciar ante la Autoridad Electoral el incumplimiento por parte del actor político par que éste órgano, en ejercicio de sus facultades, proceda a evaluar el desempeño del político y más aún, cuando pretenda ser elegible para algún otro puesto de elección popular, estar en posibilidad de inhabilitarlo.
Fundamento legal
La suscrita diputada federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, de la LXI Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta Soberanía la presente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman a los artículos 7, numeral 1, un inciso g); adición de un inciso u) y v) recorriéndose el actual para quedar w) del numeral 1 del artículo 38; se adiciona un numeral 7 al artículo 41, reforma del inciso o) del numeral 2 recorriéndose en su orden los subsecuentes del artículo 42, reforma del inciso o) del artículo 118, adición de un numeral 6 al artículo 202, reforma del inciso f) recorriéndose el actual para quedar como g) del artículo 344, y reforma de la fracción III recorriéndose la actual para quedar como IV del inciso c) del numeral 1 del artículo 354 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como se encuentra a la fecha:
Propuesta de reforma
Artículos Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación.
Artículo Segundo . Se consideraran sujetos a la presente reforma, todos los servidores públicos y candidatos a puestos de elección popular a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de julio de 2012.
Diputada Silvia Fernández Martínez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Gobernación. Julio 11 de 2012.)
Que modifica el artículo 47 y adiciona el 55 Bis a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, recibida de la diputada Norma Sánchez Romero, del Grupo Parlamentario del PAN, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
La que suscribe, Norma Sánchez Romero, integrante de la LXI Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y en los artículos 122 la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de la Comisión Permanente iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifica el artículo 47 y se adiciona el 55 Bis a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver
La presente iniciativa tiene como finalidad proponer una modificación a la Ley Orgánica del Congreso General con la finalidad de crear una unidad de análisis de impacto regulatorio y económico en la Cámara de Diputados que tenga como atribución principal efectuar un análisis del marco legal vigente en el país y sugerir la reformas necesarias para elevar el bienestar de la mayoría de la población, disminuir la pobreza y general elevar el nivel competitivo del país, mediante un proceso de mejora continua y revisión de las iniciativas presentadas por los legisladores.
Con la finalidad de no generar costos en términos de contratación de personal, el trabajo de esta unidad se realizará, con el apoyo de los funcionarios y empleados de los centros de estudios e investigación, actualmente existentes en la Cámara de Diputados.
La unidad de análisis de impacto regulatorio y económico entregará a los secretarios técnicos de cada comisión los estudios de impacto regulatorio y presupuestal de las iniciativas previamente a su dictaminación por parte de las comisiones respectivas.
Se propone que la elección del titular de la unidad de análisis de impacto regulatorio y económico sea por votación en el pleno de la Cámara de Diputados de entre una lista de cinco ciudadanos propuestos por las diferentes fracciones parlamentarias, que tenga experiencia y que no estén afiliados a ningún partido político, ni que hubiesen desempeñado un cargo de elección popular.
II. Perspectiva mundial de México en la competitividad
El Informe de Competitividad de México 2009 aparece en un momento crítico para México, dada la agenda del país la reforma nacional y el actual panorama económico mundial. En el contexto de una de las crisis más graves, problemas económicos y financieros en décadas para los Estados Unidos y el resto del mundo, se vuelve aún más crucial para el gobierno de México y el sector privado el participar en la definición e implementación de una agenda de competitividad, y las políticas relacionadas, capaz de garantizar un crecimiento económico sostenido y el bienestar de todos los mexicanos en el largo plazo. 1
En la última década, México ha logrado grandes progresos hacia el logro de la estabilidad macroeconómica y la liberalización y la apertura de su economía, dejando atrás un pasado reciente de crisis financieras recurrentes vinculadas a los cambios en las administraciones, la volatilidad del precio del petróleo, y los excesos fiscales, entre otros factores, y el establecimiento de una base sólida para el crecimiento económico sostenible a largo plazo. Las instituciones de México se enfrentan a un proceso de reforma difícil de llevar la justicia social y la seguridad jurídica a sus ciudadanos. Si no se mueve adelante en el corto plazo, plantea riesgos para el crecimiento de los ingresos per cápita, la evolución estable de sus instituciones, y en última instancia, la prosperidad de un país que se enfrenta a una oportunidad demográfica, con una gran parte de su población es joven. 2
En congruencia con estos esfuerzos para elevar la competitividad del país, el 18 de mayo de 1994, México se convirtió en el miembro número 25 de la OCDE; el decreto de promulgación de la Declaración del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos sobre la aceptación de sus obligaciones como miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de julio del mismo año.
La OCDE es un foro de características únicas en el que los gobiernos de 30 democracias trabajan en conjunto para enfrentar los retos económicos, sociales y ambientales de la globalización. La OCDE también representa la vanguardia de los esfuerzos para comprender y ayudar a los gobiernos a responder a los nuevos acontecimientos y las nuevas inquietudes, como el gobierno corporativo, la economía de la información y los retos de una población que envejece.
Algunos de los beneficios específicos del ingreso de México a la OCDE son
• Las políticas públicas en los distintos ámbitos son contrastadas con la experiencia de las mejores prácticas en el ámbito internacional.
• La administración pública en México se ha visto fortalecida.
• Distintos sectores del país también pueden hacer uso de análisis de información relevante.
• La OCDE ha hecho un buen trabajo al contribuir a un mejor entendimiento de algunos asuntos de políticas públicas en México.
La participación en la OCDE ha permitido a México aprovechar las experiencias de otros países y a la vez dar a conocer mejor la economía mexicana ante los demás países miembros. Asimismo, México ha servido como puente de comunicación entre los países industrializados y los países en desarrollo, sobre todo de la región latinoamericana.
La OCDE ha efectuado estudios y evaluaciones de México en diversas materias y también ha celebrado en nuestro país reuniones y seminarios. Se ha buscado también que los trabajos de la OCDE tengan amplia difusión y puedan ser aprovechados. México es uno de los cinco países miembros en donde la OCDE ha establecido un centro de distribución de publicaciones. Uno de los temas que se han utilizado en forma importante es el análisis del impacto de las regulaciones en la economía que es precisamente el tema central de la presente iniciativa.
III. Análisis de los procesos de mejora legal y regulatoria en México
El derecho público se sincroniza ante el fenómeno de la goblalización económica para propiciar sistemas uniformes de regulación que permitan a las personas y empresas competir bajo reglas comunes que aporten un trato justo y equitativo en el mercado.
En un contexto globalizado, la competitividad, medida desde las ciudades y zonas metropolitanas, adquiere un papel fundamental en el desarrollo de un país, ya que ahora son las regiones las que se encuentran inmersas en un escenario de competencia internacional.
En los últimos años se ha observado que los éxitos nacionales en materia de competitividad derivan de los éxitos locales, los esfuerzos de los gobiernos y los sectores privado, académico y social de una región, son determinantes en la capacidad de competir en los mercados mundiales.
Los esfuerzos regionales tienen que ser congruentes con una política que facilite al ciudadano la realización de negocios, traducido en marcos legales de fácil cumplimiento que alienten la economía formal y que inhiban la informal. Una de las causas del crecimiento de la economía informal está vinculada con los costos de cumplimiento de la regulación.
De todo ello, la “mejora regulatoria” viene a ser un instrumento de política pública que contribuye a elevar uno de los factores de la competitividad, la “eficiencia gubernamental”. Los países y las regiones que han impulsado fuertemente esta política incrementan significativamente su nivel competitivo, en virtud de que este factor influye horizontalmente en toda la vida social.
El Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco) define la competitividad en los términos siguientes: “La capacidad que tiene una ciudad o región para atraer y retener inversiones”.
El Imco establece 10 factores para medir en forma integral la competitividad de una región:
El estudio del Imco coloca a México en el lugar 30, de entre 45 países, en relación al tema de competitividad, en el factor de “gobierno eficiente”, México se ubica en el lugar 32.
De acuerdo con la experiencia del Imco, los factores que más inciden en el nivel de competitividad de un país son
• Sistema de derecho confiable y objetivo.
• Gobierno eficiente y eficaz.
• Sistema político estable y funcional.
• Economía dinámica y capital humano.
La lógica de la medición es que no puede haber economía competitiva sin un gobierno con leyes y procedimientos competitivos. El trabajo de los líderes gubernamentales que pretendan incrementar la competitividad de un país tiene que versar en mejorar, en forma importante, los indicadores referidos.
La incorporación de México al proceso de globalización económica ha establecido retos importantes para que los sectores productivos eleven su competitividad para estar en posibilidad de lograr con éxito su participación en el mercado mundial.
El gobierno federal mexicano atento a este importante reto ha comenzado a efectuar una revisión de su marco regulatorio con el propósito de facilitar el flujo económico y con ello colaborar con los sectores productivos en el proceso de globalización económica.
Los proyectos de revisión del marco legal que generalmente se ha denominado de “mejora regulatoria” han permitido efectuar un análisis cuidadoso del proceso creador de la norma jurídica para que esta no represente un costo innecesario de cumplimiento para los empresarios.
La Ley Federal del Procedimiento Administrativo es el ordenamiento legal que formalizó la aplicación de los programas de mejora regulatoria a nivel de la administración pública. Asimismo, en la Ley Federal de Procedimientos Administrativo fue creada la Comisión Federal de Mejora Regulatoria , organismo desconcentrado de la Secretaría de Economía encargado de aplicar dichos programas.
El proceso de mejora regulatoria en la Cofemer tiene como propósito realizar un análisis ex ante de la regulación que se pretende emitir, el cual es enriquecido mediante una consulta pública (flujo regulatorio).
Este proceso genera un importante valor agregado en términos de beneficios y costos sociales, toda vez que los reguladores deben justificar cada una de sus acciones regulatoria que pretenden establecer y deben evaluar su respectivo impacto regulatorio.
Asimismo, del análisis que realiza la Cofemer y de los comentarios recibidos durante la consulta pública contribuyen significativamente a mejorar el marco regulatorio propuesto. El proceso de mejora regulatoria tiene como objetivo garantizar que el impacto de la regulación, en términos de beneficios y costos, será positivo desde el punto de vista social.
Para garantizar una regulación de calidad, existen procesos de mejora regulatoria previstos en diversas disposiciones legales, tales como
1. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece en el título tercero A un proceso de mejora regulatoria para los anteproyectos de regulación que las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal desean emitir o promover ante el titular del Ejecutivo federal.
2. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece en el artículo 77 un proceso en el cual las dependencias y entidades deben contar con un dictamen regulatorio para los proyectos de reglas de operación.
3. La Ley Federal sobre Metrología y Normalización establece en el artículo 45 un proceso de mejora regulatoria centrado en las normas oficiales mexicanas.
En todos los procesos arriba descritos se involucra el envío de anteproyectos por las dependencias y los organismos descentralizados a la Cofemer a fin de que los mismos se sometan a un proceso de consulta pública y obtener una resolución por dicha comisión.
En el tiempo que el anteproyecto y su respectiva MIR están en revisión, cualquier persona puede realizar comentarios, mismos que son tomados en cuenta por la Cofemer en sus dictámenes.
Antes de emitir una regulación, las dependencias y organismos descentralizados envían a la Cofemer el anteproyecto de la regulación acompañado de su manifestación de impacto regulatorio (MIR), para realizar el proceso de mejora regulatoria. En caso de que el anteproyecto no establezca costos de cumplimiento para los particulares, las dependencias y organismos descentralizados pueden solicitar a la Cofemer la exención de presentación de la MIR.
La Cofemer sólo recibe anteproyectos de regulaciones, por lo que ninguna de ellas es definitiva hasta que concluye el proceso de mejora regulatoria.
El Diario Oficial de la Federación no puede publicar las regulaciones que expidan las dependencias y los organismos descentralizados del gobierno federal sin que estas acrediten con un dictamen final, o una exención de presentación de MIR o que no se haya emitido o emitirá dictamen alguno por la Cofemer .
Los dictámenes contienen el análisis de la Cofemer sobre los costos y beneficios sociales de la regulación. Para realizar el análisis se utiliza la información proporcionada en la MIR, la recabada por la propia Cofemer y la proporcionada por los ciudadanos durante la consulta pública.
En 2009, la Cofemer recibió mil 185 anteproyectos de regulaciones de las cuales 799 no requerían la elaboración de una MIR por no establecer obligaciones o restricciones para las personas o las empresas. Los 386 anteproyectos de regulaciones restantes sí establecían algún tipo de obligación o restricción, por lo que fueron sometidos al proceso de mejora regulatoria.
El 26 de julio de 2010, la Cofemer publicó en el DOF un acuerdo por el que se dan a conocer diversas medidas para hacer más eficiente el proceso de mejora regulatoria, atendiendo a los más altos estándares y mejores prácticas internacionales.
La principal medida es la implantación de dos tipos de MIR: una de alto impacto y otra de impacto moderado, ambas entraron en vigor el 9 de agosto. Con ello se busca realizar análisis más exhaustivos sobre las regulaciones de alto impacto y en las de impacto moderado, no retardar innecesariamente el proceso regulatorio cuando queden claramente justificadas.
IV. Algunos esfuerzos estatales y municipales. El caso de Guanajuato
Con la finalidad de fortalecer los esfuerzos que en esta materia se vienen efectuando, el Congreso de Guanajuato aprobó la Ley de Mejora Regulatoria para el Estado Guanajuato y sus Municipios, 3 mediante la cual estableció el marco legal para que dicho Estado se inicie un esfuerzo por sincronizar el marco legal existente a las nuevas realidades que plantea la economía mundial y el desarrollo que exige la sociedad guanajuatense.
En ese contexto, se inicia un proceso de revisión de las disposiciones legales que rigen la actuación de las administraciones públicas estatal y municipal para modernizar los diversos procedimientos que los ciudadanos realizan ante las diversas instancias gubernamentales.
León, mediante acuerdo del ayuntamiento publicado el 24 de mayo de 2004 en el Periódico Oficial del Estado, determinó la creación del Consejo Municipal de Competitividad y Mejora Regulatoria, como un órgano de coordinación, consulta y consenso para aplicar la política de revisión del marco legal municipal, con la finalidad de elevar la competitividad e incentivar la generación de empleos en el municipio.
León fue el primer municipio del país en contar con un consejo ciudadano para coordinar la ejecución de la política de mejora regulatoria, incluso antes de que el Estado tuviera un marco legal para promover la aplicación de esta política pública.
En 2007, el ayuntamiento de León aprobó abrogar el acuerdo referido para elevarlo a nivel de reglamento, con lo cual se fortaleció el marco legal que rige la actuación del Consejo de Competitividad y Mejora Regulatoria y en el año de 2010 se fortaleció la posición ciudadana en el consejo, mediante una reforma integral propuesta por la actual administración municipal.
El Consejo de Competitividad y Mejora Regulatoria efectuó un análisis particular de los indicadores de competitividad del Municipio de León mediante el cual pretende establecer la metodología de medición y evaluación del nivel competitivo de nuestra ciudad aspecto que será descrito con toda puntualidad en el apartado de acciones de medición y evaluación de este programa.
V. La mejora legislativa y regulatoria en órganos legislativos
De acuerdo con este escenario internacional y nacional, el país ha venido planteando la necesidad de modernizar los marcos legales que regulan la actividad ciudadana y económica con la finalidad de eliminar costos innecesarios que restan competitividad a las economías. Esta política pública, conocida en inglés como regulatory reform, se ha traducido en México como “mejora regulatoria”.
La manifestación de impacto regulatorio, de acuerdo con el marco legal vigente, se ha venido aplicando principalmente en el ámbito de la administración pública federal a las regulaciones e iniciativas presentadas por el titular del Poder Ejecutivo y sus dependencias.
En la práctica, la forma de eludir la aplicación de este estudio de costo beneficio se dio a través de la presentación directa de iniciativas, directamente, a través de diputados y senadores, con lo cual las dependencias, entidades o grupos interesados evitan hacer el estudio y análisis previo del costo de la regulación.
En ese orden de ideas, y considerando que la competitividad del país tiene que ver con un adecuado desarrollo del gobierno y del marco legal que los rige se hace necesario definir, en la Cámara de Diputados, la unidad administrativa responsable de dar continuidad y congruencia al esfuerzo de hacer de nuestro país un economía competitiva.
El nuevo Reglamento que rige la operación y funcionamiento de la Cámara de Diputados establece lo siguiente, en el tema de análisis de impacto regulatorio de las iniciativas:
Artículo 78.
1. Los elementos de la iniciativa serán
I. Encabezado o título de la propuesta;
II. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver;
III. Argumentos que la sustenten;
IV. Fundamento legal;
V. Denominación del proyecto de ley o decreto;
VI. Ordenamientos a modificar;
VII. Texto normativo propuesto;
VIII. Artículos transitorios;
IX. Lugar;
X. Fecha; y
XI. Nombre y rúbrica del iniciador.
Artículo 85.
1. El dictamen deberá contener los siguientes elementos:
I. Encabezado o título del dictamen donde se especifique el asunto objeto del mismo, así como el ordenamiento u ordenamientos que pretenda crear o modificar;
II. Nombre de la comisión o comisiones que lo presentan;
III. Fundamento legal para emitir dictamen;
IV. Antecedentes del procedimiento;
V. Nombre del iniciador;
VI. Contenido del asunto o asuntos, destacando los elementos más importantes, entre ellos el planteamiento del problema;
VII. Proceso de análisis, señalando las actividades realizadas, como entrevistas, comparecencias, audiencias públicas o foros, con el fin de tener mayores elementos para dictaminar;
VIII. En su caso, valoración de impacto presupuestal, regulatorio u otro;
IX. Análisis y valoración de los argumentos del autor que sustentan el asunto o asuntos;
X. Análisis y valoración de los textos normativos propuestos, en su caso, explicando si se aprueban, modifican o desechan;
XI. En caso de dictamen positivo:
a) El proyecto de decreto;
b) La denominación del proyecto de ley o decreto;
c) El texto normativo que se somete a la consideración del Pleno, y
d) Los artículos transitorios.
XII. En caso de dictamen negativo, el proyecto de acuerdo respectivo;
XIII. En ambos casos el voto aprobatorio de la mayoría de las diputadas y de los diputados de la comisión o comisiones que dictaminan, que debe constar mediante firma autógrafa; y
XIV. Lugar y fecha de la reunión de la comisión en que se aprueba.
2. Deberá además, acompañarse de la lista de asistencia de la reunión en que se aprobó, a efecto de verificar el quórum.
3. Lo anterior no obstará para que las diputadas o los diputados que voten en contra, también lo hagan constar en el dictamen mediante su firma, acompañada de la frase: “En contra”.
Con la finalidad de dar aplicación y vigencia al requisito de contener en el dictamen, el análisis regulatorio y de impacto presupuestal, se propone estructurar adecuadamente esta facultad y dotar a una unidad administrativa de la Cámara de Diputados para realizar esta función, sin menoscabo de las facultades que tienen los legisladores de presentar iniciativas y de que éstas inicien el proceso legislativo correspondiente.
La iniciativa propone que la unidad de análisis de impacto regulatorio y económico turne a los secretarios técnicos de las comisiones los estudios de impacto, regulatorio, económico o presupuestal para que sea considerado como un insumo para el debate parlamentario correspondiente y sin este requisito no podrá ser sometido a votación el dictamen, salvo que lo dispense la comisión correspondiente, en caso de urgencia.
La unidad de análisis de impacto regulatorio y económico tendrá como misión fundamental fortalecer las funciones legislativas y facilitar la discusión de las iniciativas con base en estudios de impactos previos a la aplicación de las normas y leyes que sean aprobadas por la Cámara de Diputados.
Es el paso inicial para dotar a la Cámara de Diputados de una unidad administrativa especializa en el estudio del impacto de regulaciones y leyes con la finalidad de apoyar el desarrollo y competitividad del país.
En atención de lo expuesto, la suscrita, Norma Sánchez Romero, diputada del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se modifica el artículo 47 y se adiciona el 55 Bis a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Capítulo Séptimo
De la Organización Técnica y Administrativa
Artículo 47.
1. y 2. ...
3. La Cámara de Diputados contará con una unidad de análisis de impacto regulatorio y económico, que será la encargada de elaborar los estudios de impacto regulatorio, económico y presupuestal de las iniciativas de leyes, de acuerdo con lo establecido por los reglamentos esta ley.
Sección Cuarta
De Otros Órganos Técnicos de la Cámara
Artículo 55 Bis. La Unidad de Análisis de Impacto Regulatorio y Económico es el órgano técnico de la Cámara de Diputados en cargado de elaborar los estudios especializados del impacto de regulatorio, económico y presupuestario con la finalidad de propiciar el desarrollo y la competitividad del país.
En ese sentido, una vez que sea turnada la iniciativa de ley correspondiente a comisión para dictamen, los secretarios técnicos solicitarán a la Unidad la elaboración del estudio, el cual deberá adjuntarse al proyecto de dictamen correspondiente para su discusión. La Unidad solicitará a los centros de estudios el apoyo para la elaboración de los referidos estudios y tendrá un plazo máximo de 30 días para presentar el estudio correspondiente a la comisión respectiva.
Sin este requisito, los secretarios técnicos no podrán someter a discusión o votación el dictamen de la iniciativa en la comisión respectiva, salvo que por la urgencia o importancia de la iniciativa, lo dispense la propia comisión por voto de la mayoría de los presentes en la sesión correspondiente.
Los centros de estudios de la Cámara de Diputados, estarán obligados a proporcionar la información que sea necesaria a la Unidad con la finalidad de que ésta elaboré los estudios de impacto regulatorio, económico y presupuestario que sean necesarios.
El titular de la Unidad será elegido cada seis años por votación en el pleno de la Cámara de Diputados de entre una lista de cinco ciudadanos propuestos por cada una las diferentes fracciones parlamentarias. Los candidatos deberán tener experiencia en el tema y no deberán estar afiliados a ningún partido político, ni haber desempeñado un cargo de elección popular. En todo caso podrán aspirar a dicho cargo los funcionarios que integren dicha Unidad de acuerdo con el servicio civil de carrera.
La Unidad dependerá en forma directa de la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y también tendrá la facultad de realizar los análisis de aplicación de las leyes aprobadas por el Congreso cuando así se lo solicite el presidente de algunas de las comisiones ordinarias.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. A partir de la fecha de aprobación de la presente reforma, la Cámara de Diputados tendrá seis meses para hacer las modificaciones que resulten necesarias al Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, en el Manual General de Organización de la Cámara de Diputados, y en los reglamentos internos.
Tercero. El Congreso de la Unión cada año en el presupuesto de egresos deberá autorizar las partidas presupuestales necesarias para dotar a Unidad de Análisis de Impacto Regulatorio y Económico de los recursos necesarios para cumplir con las atribuciones que le fueron asignadas.
En tal sentido, y con la finalidad de no generar un costo adicional se podrá destinar parte de los recursos humanos afectos a los centros de estudios de la Cámara para que colaboren en la operación y el funcionamiento de la Unidad.
Notas
1 The Mexico competitiveness report 2009. Ricardo Asuman, Harvard University, Emilio Lozoya Austin, World Economic Forum, Irene Mia, World Economic Forum, prefacio.
2 The Mexico Competitiveness Report 2009..., obra citada, prefacio.
3 Ley publicada en el Periódico Oficial número 82, tercera parte, el 22 de mayo de 2007.
Dado en el Senado de la República, sede de la Comisión Permanente de Congreso de la Unión, el 11 de julio de 2012.
Diputada Norma Sánchez Romero (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. Julio 12 de 2012.)
Que adiciona tres últimos párrafos al artículo 949 de la Ley Federal del Trabajo, presentada por José Luis Jaime Correa, en nombre propio y de Víctor Castro Cosío, diputados del Grupo Parlamentario del PRD, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del problema por resolver con la presente iniciativa con proyecto de decreto
Tomar las medidas necesarias para que los bienes adjudicados a los trabajadores en un juicio laboral, o el producto de su venta, se apliquen en su beneficio, y no les sean despojados por algunos malos abogados, en abierta burla a la justicia.
Argumentos
Las juntas de conciliación y arbitraje han sido llevadas a un estado de plena descomposición. Por lo que estas Juntas, son uno de los principales obstáculos contra la justicia en bien de los trabajadores, sus familias y entorno, y luego han encaminado a la clase trabajadora a un creciente arrinconamiento histórica frente al poder. La constitución de las juntas en su origen buscó el equilibrio entre los factores de producción sin dejar la necesaria tutela hacia las personas que viven de su trabajo, y en algunos momentos alcanzaron laudos memorables a favor de los trabajadores, como el dictada a favor de los trabajadores petroleros que llevó de la mano hacia la expropiación petrolera.
Sin embargo, en la medida en que los gobiernos han marchado hacia la derecha, y han usado todos los medios, legales e ilegales para debilitar a los trabajadores en sus derechos, especialmente a sus sindicatos, las Juntas han triturado a la justicia expedita que ordena el artículo 17 constitucional, justicia expedita que ha emigrado al reino de la fábula, y se han transformado en nido de coyotes, golpeadores, triquiñuelas y corrupción elevada a la N potencia. El golpe de gracia, se daría con la contención de los salarios caídos a un periodo delimitado, ya no hasta la cumplimentación del laudo como sucede actualmente, pues los procedimientos carecerían de equidad y hasta de racionalidad, pues por una cantidad mínima se tendría que pelear durante prolongados años y, eso si el trabajador gana el juicio. Esto desalentaría las demandas, y alentaría la impunidad.
Urge pues que por lo menos, en este bache de la historia del mundo del trabajo, entre el Poder Judicial a conocer de los conflictos laborales en sustitución de las juntas de conciliación y arbitraje, sin dejar los principios protectores del derecho procesal laboral.
Lo anterior, sin embargo, no es suficiente, pues adicionalmente se deben establecer otras regulaciones en el ámbito del proceso laboral, incluidas las necesarias entre los trabajadores y sus apoderados legales, algunos de los cuales no defienden a aquéllos, sino sólo buscan el lucro valiéndose de medios que reprueba el derecho y la moral.
La senda de la justicia de poco serviría si algunos malos apoderados, abusando de su designación, al margen de la juntas y a espaldas de los trabajadores, acaban despojando a éstos de los que por ley les corresponde.
El procedimiento laboral es parte consustancial al logro de la justicia en bien de los trabajadores. Por más que la parte sustantiva de la Ley Federal del Trabajo establezca en su favor un cúmulo de derecho, esto será poco significativo si su parte procesal da facilidades para que la impunidad penetre todos sus tejidos.
Diversos grupos de trabajadores han venido denunciando, un hecho inadmisible. Que después deque los trabajadores han obtenido un laudo favorable y logrado el embargo y adjudicación de bienes en cumplimiento del mismo, para lo que invirtieron años de lucha ante la junta de conciliación y arbitraje respectiva, sus abogados los han acabado despojando de tales bienes que les habían sido otorgados. En algunos casos, estamos hablando de varias decenas de millones de pesos y miles de familias defraudadas.
Los abogados que deberían defender con capacidad y lealtad los intereses de los trabajadores, actuando en verdadero fraude de la confianza depositada en ellos.
Para que tenga lugar esta triquiñuela, el mal abogado respectivo, solicita ante la junta que conoce del asunto, a nombre de sus representados, la adjudicación de los bienes embargados, acto seguido obtiene de los trabajadores un poder para actos de dominio y administración de bienes, lo que le permite disponer con toda libertad del patrimonio de los trabajadores. Estos seudoabogados han llegado a tal extremo, que no han repartido ni un solo centavo a los trabajadores de los recursos que sólo a éstos corresponde.
Esto no se debe permitir más. La junta debe tener entre sus obligaciones velar por que los bienes y derechos adjudicados a los trabajadores efectivamente se apliquen en beneficio de los mismos y sus familias, por lo que sólo en ese momento concluirá el procedimiento laboral en su etapa de ejecución.
La cumplimentación del laudo será un acto fuera de juicio, pero dentro del procedimiento laboral. Aunque en el actual artículo 949 de la Ley Federal del Trabajo, ya existen algunas previsiones al respecto, éstas son insuficientes.
Fundamento legal
Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, ponemos a su consideración la presente iniciativa.
Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa de ley con proyecto de decreto que adiciona tres últimos párrafos al artículo 949 de la Ley Federal del Trabajo.
Artículo Único. Se adicionan tres últimos párrafos al artículo 949 de la Ley Federal del Trabajo, en los siguientes términos:
Artículo 949. ...
Además de lo anterior, el presidente tendrá la obligación de cuidar que la venta de los bienes y derechos adjudicados a los trabajadores conforme al artículo 973 de la ley, se haga sin lesión para el o los trabajadores, y de que se les entregue la suma de dinero correspondiente ante la junta y de manera personal. Si los bienes adjudicados no se venden, el presidente velará en todo momento, para que los bienes entren a la propiedad del trabajador o los trabajadores, y éstos entren en posesión material de los mismos.
Será nulo de pleno derecho, así como los actos que se realicen con apoyo en él, el poder para actos de dominio que por cualquier medio se otorgue a la persona que actúe como apoderado de la parte trabajadora en un juicio. El presidente de la junta deberá dar cuenta de este hecho al Ministerio Público.
El derecho de los trabajadores y sus beneficiarios para reclamar los bienes o su producto a que se refieren los dos párrafos anteriores será imprescriptible.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sede de la Comisión Permanente, a 11 de julio de 2012.
Diputados: José Luis Jaime Correa (rúbrica), Víctor Castro Cosío.
(Turnada a la Comisión de Trabajo y Previsión Social. Julio 11 de 2012.)
Que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recibida del diputado José Francisco Rábago Castillo, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
A continuación el discurso del diputado José Francisco Rábago Castillo para presentar su iniciativa con proyecto de decreto por el que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el tercer párrafo del artículo 108; en los párrafos primero y segundo del artículo 110; en el inciso a) de la fracción IV del artículo 116; y en los incisos d) y g) de la fracción V, Base primera, Apartado C, del artículo 122. se adiciona la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con una fracción VIII Al artículo 74, recorriendo la actual fracción VIII a IX; un último párrafo al artículo 89; con un artículo 93 Bis; con una fracción VIII al artículo 116; con un inciso O) a la fracción V, Base Primera apartado C, del artículo 122, recorriendo el actual inciso O) al P); y, con una fracción III a la Base Segunda, apartado C, del artículo 122.
Cuando se toman en cuenta parámetros presupuestales y de facultades, el Poder Ejecutivo es el más concentra de los tres Poderes en que se divide el Supremo Poder de la Federación.
Son considerables los recursos destinados al cumplimiento de las funciones qué tiene asignadas el presidente de la República el cual decide, en última instancia, en materias tan importantes como: la seguridad nacional, la seguridad pública y procuración de justicia, inversión federal, el nombramiento de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los altos mandos del Ejército Nacional, la declaración de guerra contra un país, la designación y remoción del Procurador General de la República, la dirección de las relaciones exteriores y la concesión de indultos, entre muchas otras.
En esas decisiones, el presidente de la República y los servidores públicos bajo su mando están constreñidos por los límites que establece la ley, pero también lo es, que cuentan con un importante grado de discrecionalidad, derivado de la imposibilidad de que las leyes sean tan casuísticas que abarquen cualquier situación que se pueda presentar.
Ese fenómeno, permite un amplio grado de discrecionalidad para el presidente de la República y las personas que son designadas por el mismo para ocupar cargos públicos, por lo que es evidente que el sistema de contrapesos interno es inexistente o muy débil.
Tan sólo como algunos ejemplos:
• La Procuraduría General de la República ha sido cuestionada sobre la imparcialidad de la Fepade al momento de investigar la comisión de delitos electorales presuntamente cometidos por personas del partido en el gobierno; por otra parte, la Secretaría de la Función Pública recibe iguales críticas en cuanto a la supervisión y, en su caso, sanción de altos funcionarios del Gobierno Federal.
• Igualmente, ha sido muy cuestionada la toma de decisiones del Ejecutivo federal en materia de obra pública, como en los casos de la Estela de Luz; como ejemplo, en la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, en conjunto a los entes del Ejecutivo federal que componen los grupos funcionales gobierno, desarrollo social y desarrollo económico se les determinaron 20 mil 409 millones de pesos por concepto de recuperaciones, es decir más del doble del presupuesto ejercido por ambas Cámaras de Congreso de la Unión ese mismo año. Gran parte de este dinero que se ejerció incorrectamente proviene de irregularidades en la contratación y ejecución de la obra pública: Es necesario modificar este dispendio y abuso del poder público que se hace desde el Ejecutivo federal.
• Aunado a lo anterior, con base en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Federal 2010, de las 1 mil 031 auditorías practicadas, 3 fueron para el Poder Legislativo, 6 para el Judicial, 13 para los Órganos Autónomos y 558 para el gasto federalizado. Se colige, en consecuencia, que 451 auditorías se realizaron a dependencias y entidades que se encuentran en el ámbito de la administración pública centralizada, descentralizada y paraestatal.
• Un fenómeno semejante se reproduce en el orden estatal, donde los Gobernadores de los Estados cuentan con un amplio margen de discrecionalidad para el ejercicio de sus atribuciones sin que los restantes poderes puedan hacerle un contrapeso efectivo, mientras que la Auditoría Superior de la Federación y las entidad de fiscalización superior locales señalan constantes violaciones de las dependencias del Ejecutivo, sin que se pueda hacer mucho más por erradicar las prácticas irregulares.
Por ello, se propone retomar el eficiente modelo del ayuntamiento, donde las decisiones del gobierno municipal no están en manos de una sola persona, sino de un grupo plural de personas, elegidas por sus conciudadanos, y pertenecientes a toda la gama del espectro político, a efecto de que tomen conjuntamente con el presidente municipal las decisiones más relevantes para la comunidad.
Se propone, introducir un nuevo esquema en nuestra legislación nacional, a través del cual se evite el autoritarismo y el mal uso del ejercicio del Poder Público, donde los representantes de los ciudadanos mexicanos elijan, de entre las propuestas de las Instituciones de Educación, Superior a los integrantes de un grupo plural apartidista con autonomía técnica y de gestión, denominado algina de Consejo del Ejecutivo Federal, el cual deberá aprobar las decisiones que tome el presidente de la República en el ejercicio de las siguientes facultades esenciales para la nación:
• Restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación a que se refiere el artículo 29 constitucional.
• Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado.
• Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, y los empleados superiores de Hacienda.
• Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.
• Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
• Designar, con ratificación del Senado, al Procurador General de la República.
• Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
• Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal.
• Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el presidente de la República podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III IV y IX, con aprobación de la Comisión Permanente.
• Presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio Senado.
• Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Igualmente el consejo del Ejecutivo federal autorizará la contratación de obra pública a cargo de la administración pública centralizada, desconcentrada, descentralizada o paraestatal, con un monto superior a 270 mil veces el salario mínimo general, elevado al mes, vigente en el Distrito Federal, equivalente en la actualidad a poco más de 500 millones de pesos. Así las obras de gran envergadura serían autorizadas, supervisadas y vigiladas por el Consejo del Ejecutivo Federal, estableciendo un importante requisito legal para combatir los abusos de poder que se podrían comentar por servidores públicos del Ejecutivo Federal en la Administración Pública centralizada, desconcentrada, descentralizada y paraestatal.
Este consejo tendrá entre los las siguientes características mínimas:
• Se compondrá por 5 Consejeros designados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de entre las propuestas que reciba de instituciones de educación superior nacionales, conforme a la convocatoria que emita. Los consejeros se renovarán de forma escalonada.
• Para ser consejero del Ejecutivo federal se requiere ser ciudadano mexicano de por lo menos 35 años, tener reconocido prestigio, no ser o haber sido ministro de algún culto religioso y no tener militancia en partido político alguno.
• Los Consejeros del Ejecutivo Federal percibirán un salario será equivalente al de los Secretarios de Estado y no podrán ser removidos del cargo, sino por las causas que señala el Título Cuarto Constitucional.
• El Consejo del Ejecutivo federal se organizará conforme a la ley que emita el Congreso de la Unión.
• Los consejeros del Ejecutivo federal durarán en su encargo 3 años y no podrán ser electos para ese cargo aunque lo hayan ocupado de forma provisional.
Como se aprecia de lo anterior, esta iniciativa no pretende atentar contra sistema presidencial presente en sino establecer un sistema interno, en el Poder Ejecutivo, de contrapesos que servirá para evitar excesos en el ejercicio del poder que se dan desde el Ejecutivo federal.
Igualmente se propone que este modelo se replique en los Estados que componen la Federación, para lo cual se pone a consideración del Constituyente Permanente la reforma al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que, a su vez, se modifiquen las constituciones y leyes locales, con el objetivo de que se implementen Consejos del Ejecutivo en cada uno de los Estados, los cuales deberán aprobar las decisiones de los gobernadores en el ejercicio de determinadas facultades, para que éstas puedan ser válidas.
Por último, se propone que los consejeros del Ejecutivo en sus órdenes federal, estatal y del Distrito Federal, sean sujetos del juicio político y del sistema de responsabilidades de servidores públicos previsto en el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Senado de la Republica, sede de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a 11 de julio de 2012.
Diputado José Francisco Rábano Castillo (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012.)
Que adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece el procedimiento para aprobar un nuevo texto constitucional, recibida del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados y 116, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la siguiente,
Iniciativa que adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece el procedimiento para aprobar un nuevo texto constitucional.
Exposición de Motivos
I. Introducción
Determinar lo qué es el poder constituyente no es una tarea fácil, es aún un problema no resuelto en el Derecho Constitucional. 1 No hay explicaciones homogéneas sobre lo qué es y existe una gran diversidad de teorías que lo explican debido a modelos históricos dispares de poder constituyente. El poder constituyente es en principio, aunque no sólo, un poder político existencial y fáctico, que brota de la comunidad, la que decide darse una Constitución, constituir un Estado o que asume transformar o sustituir el status quo imperante. Tal como lo señala Vanossi, todo poder constituyente cumple cualquiera de las dos siguientes funciones: ya sea expresando un poder fundacional (creando el Estado) 2 o a través del poder de revolución (el cambio de formas del Estado). Los autores clásicos sobre el poder constituyente dicen que su validez jurídica no deriva del ordenamiento previo, constituye una “ruptura” ideológico e institucional con las normas previas si es que éstas existen. No es en sus inicios un acontecimiento jurídico sino político –ahora se señala, por algunos, que en él hay una conciencia ética orientadora y legitimadora- que termina expresándose jurídicamente.
La teoría del poder constituyente ha tendido muy distintas explicaciones. Una de las primeras de carácter moderno fue la contractualista. El origen del Estado y del Derecho es un pacto: la comunidad decide organizarse institucional y jurídicamente desde la libertad, sin vínculos sacramentales o derivados del poder de un sólo hombre. En los Estados Unidos, el poder constituyente fue el resultado de acuerdos y negociaciones para distribuir el poder al interior de la comunidad. 3 John Wise explicó que en todo proceso constituyente han de distinguirse tres etapas: el momento de la libertad, el del pacto social y el acto constitucional. 4 En el momento de la libertad se determina la “libertad civil” que corresponde a los ciudadanos, es decir, aquella parte de la libertad natural que permanece en poder de los individuos una vez que éstos han abandonado el estado de naturaleza para entrar en la sociedad civil; se refiere obviamente a lo que hoy conocemos como los derechos fundamentales. En la segunda etapa, los distintos individuos de la comunidad, ceden su soberanía o parte de ella. La distinción con el poder constituyente revolucionario), a una entidad superior a cada uno de ellos y englobadora de todos ellos, se constituye lo que llamamos pueblo o nación; este pueblo o nación queda así afirmado como el único sujeto titular de la soberanía en el Estado. En este contexto surge el concepto de Poder Constituyente cuya naturaleza inicial es de “res facti, non iuris”, es decir, un poder político, como ya lo hemos descrito, existencial y fáctico que surge de la comunidad que decide darse la Constitución, cuya actuación no está constreñida por los límites del Derecho previo, lo que no significa necesariamente la derogación total o absoluta de ese Derecho, sino sólo de aquellas partes que se oponen materialmente al mismo. En la tercera etapa, una vez creada o refundada la comunidad, habiendo surgido el soberano, da comienzo la última fase del proceso constituyente: el momento constitucional. La finalidad de la Constitución es evidente: reconocer los derechos fundamentales, establecer la organización política del Estado pero como un sistema de garantía de la libertad frente al poder político.
Una segunda explicación dominante sobre el poder constituyente, es la francesa surgida a partir de 1789, de carácter revolucionario, en donde las ideas relevantes no son las del pacto o contrato sino las de creación del Estado por un acto revolucionario y de la ruptura con el poder establecido, además de insistir en el carácter ilimitado y absoluto del poder de transformación. El titular de la soberanía y por consiguiente del poder constituyente es el pueblo, el que tiene el derecho inalienable de modificar y alterar la estructura del Estado, puede hacerlo “...como quiera, sin restricciones, libre de todo respeto a organizaciones pretéritas, con una amplia y discrecional potestad para elegir el régimen político a implantar...”. 5 El poder del constituyente surge de una fuerza revolucionaria que se impone a un poder establecido, esa fuerza es absoluta e ilimitada, “...el poder constituyente todo lo puede...no se encuentra de antemano sometido a ninguna Constitución... y para ejercer su función ha de verse libre de toda forma y de control, salvo los que el mismo le pluguiera adoptar”. 6 El poder constituyente es “absolutización de los valores políticos, es un puro deber ser, es empezar de nuevo, es elisión del pasado y reducción de un futuro al presente, es inicialmente aceleración histórica imprevista y sucesivamente retención del movimiento, es expresión de un solo sujeto político, individualizado e incondicionado y por esto soberano”. 7
Sin embargo, a diferencia de los Estados Unidos en donde los ciudadanos y quienes ocupasen el poder político estaban obligados a la observación y al cumplimiento de lo ordenado por el “Pouvoir Constituant” a través del principio de supremacía constitucional, en Francia, como lo atestigua la Historia, los monarcas de la restauración se resistieron a abandonar el status quo, lo que explicará la confrontación entre el principio democrático y el principio monárquico. 8 La realidad que conoció la vida política europea en el siglo XIX fue la negación de la teoría democrática del Poder Constituyente, así sucedió desde el periodo revolucionario, pues al hacer del Parlamento el soberano mismo, éste absolutizó prerrogativas y facultades, en demérito de los derechos de los ciudadanos. En la etapa de la restauración, las Constituciones se entienden como cartas otorgadas cuya aprobación se debe a la graciosa aprobación del monarca, que es un ente previo y superior a la Constitución, y a través de él se crean todos los órganos del Estado, que se presentan como poderes sometidos. Además, el liberalismo doctrinario europeo del siglo XIX elaboró la teoría de la soberanía compartida, gracias a la cual, el rey junto con los representantes de la burguesía en el Parlamento se convierten en los únicos depositarios de la soberanía del Estado, lo que significó la casi inexistencia de una teoría democrática del constituyente y la sustitución de la idea de soberanía democrática por la soberanía del monarca o, la afirmación de que no existe poder constituyente sino sólo poderes constituidos y en donde el protector supremo de la Constitución era el rey.
El poder constituyente revolucionario quedó diluido y subordinado al monarca y a las fuerzas conservadoras de las sociedades europeas del siglo XIX. No será sino hasta después de la segunda guerra mundial que en Europa la Constitución volvió a ser entendida como la expresión de la voluntad de un “Pouvoir Constituant” democrático, entre otras razones teóricas, gracias a la distinción entre Poder Constituyente y poderes constituidos, diferenciación que introduce el principio de rigidez en la Constitución, los mecanismos de control constitucional, el carácter de norma jurídica suprema de la Constitución y, la recuperación del sentido democrático del poder constituyente. La lógica de la democracia que es la de ser un régimen sin enemigos, permite a los distintos individuos y sectores de la sociedad modificar o sustituir democráticamente la Constitución sin que soberanos, estamentos o poderes fácticos impongan exclusivamente su visión o pensamiento único.
Una tercera explicación sobre el poder constituyente lo entiende, no sólo como el pacto o el contrato o, exclusivamente, como el acto revolucionario de transformación, sino como un proceso de legitimación democrática. 9 Teorías contemporáneas alemanas como la de Häberle o Ernest Wolfgang Böckenförde así lo comprenden. 10 Las Constituciones no derivan del mero factum de su nacimiento, sino de una magnitud que la precede y que aparece como un poder o autoridad especial que no es otra cosa que el poder constituyente. El poder constituyente rebasa el ámbito del Derecho y tiene que ver sobre todo con la fundamentación y la legitimación de su poder, aunque para ellos es obvio que el fundamento del Derecho pertenece también al Derecho. El Derecho está vinculado a datos prejurídicos que lo fundamentan y lo legitiman. Dice Böckenförde que “...como cuestión límite del Derecho constitucional, la pregunta por el poder constituyente puede plantearse desde distintas perspectivas. Si se atiende a un punto de vista genético, la cuestión gira en torno al origen histórico-político de la Constitución, a su aparición y a las fuerzas que participaron en ella. Desde el punto de vista de la teoría del derecho lo que se plantea es la pregunta por el fundamento normativo de la validez de la Constitución, del que deriva la pretensión de tal validez. Si esta pregunta va más allá del terreno formal, entonces se pasa a una perspectiva propia de la filosofía del derecho, la cual se interesa por el fundamento de la validez normativa de la Constitución. Y si la Constitución se entiende, como ocurre hoy en día, como el orden jurídico fundamental de la comunidad, la preguntase amplía hasta cuestionar el fundamento jurídico (material) del derecho en general”. 11
A partir de la última perspectiva, el poder constituyente está referido a la legitimación, a la justificación de la validez normativa de la Constitución. No basta apelar al normativismo kelseniano que formula la pregunta por la legitimación y la deja sin respuesta. Tampoco es suficiente ver en el poder constituyente un fundamento normativo ideal de carácter iusnaturalista, pues deja a un lado la conexión entre lo fáctico y la legitimación normativa. Es preciso aceptar que la fuerza que hace surgir y que legitima a la Constitución tiene que representarse como una magnitud política, es decir, las ideas de justicia y de lo recto, cobran fuerza legitimadora para la vida en común de los hombres cuando son mantenidas por hombres o grupos de hombres como una convicción viva, y se integran en una fuerza o en una magnitud política que las sostiene. Por eso, el poder constituyente no puede ser definido como una norma fundamental hipotética o como una norma ideal de Derecho natural. Tiene que verse como una magnitud política real que fundamenta la validez normativa de la Constitución. De esta suerte el poder constituyente es aquella fuerza y autoridad política capaz de crear, de sustentar y de cancelar la Constitución en su pretensión normativa de validez, no es igual al poder establecido del Estado, sino que lo precede, pero cuando se manifiesta, influye sobre él y opera dentro de él según la forma que le corresponda. 12
Si además entendemos la teoría de la Constitución como una ciencia de la cultura en donde las perspectivas evolutivas de tiempo y espacio son fundamentales para comprender lo qué es el Derecho Constitucional de nuestros días y, además asumimos que existe para la interpretación de la Constitución, 13 una suerte de “sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución”, el poder constituyente no puede por nuestro nivel de desarrollo humano más que ser un concepto democrático y revolucionario, en donde el pueblo es el sujeto titular del poder constituyente. Debe advertirse que el concepto pueblo no se agota en la representación política, en la que sólo algunos toman decisiones por otros; tampoco se identifica el pueblo con su sentido natural o étnico; sino que la idea de pueblo, tiene un sentido político, es decir, un grupo de hombres que es consciente del mismo como magnitud política y que entra en la Historia actuando como tal sin importar si pertenecen o no a la misma etnia. En la historia política el pueblo ha sido, por ejemplo, el tercer estado o la burguesía –durante la Revolución francesa- el proletariado en la teoría política del marxismo, los hombres de la Reforma en la elaboración de la Constitución mexicana de 1857, o los caudillos, sus seguidores y simpatizantes activos en la redacción de la Constitución mexicana de 1917. En nuestra época y desde una perspectiva democrática y revolucionaria, el pueblo debe comprender a la mayoría de los individuos que representan los diversos sectores sociales e ideológicos de una sociedad y que están comprometidos con una idea de transformación y de inauguración de un nuevo régimen político, económico y social.
Muchas preguntas son generadas por la actuación del poder constituyente, por ejemplo, si esa magnitud política puede sustraerse a procedimientos y formas de encauzamiento o, si una vez desempeñado su papel desaparece. 14 En cuanto a la primera se señala que el poder constituyente no está obligado a seguir formas previas previstas en la Constitución o en el orden que pretende destruir o sustituir, puede buscar y crear sus propias formas de manifestarse, aunque la conciencia de nuestra época exigiría formas y procedimientos de expresión democráticos y abiertos. Sobre si el poder constituyente desaparece, una vez concluida su función, debe indicarse que si atendemos a lo qué es, esto es, una magnitud política consciente de su fuerza política real, no puede ser reducido jurídicamente a la nada una vez que ha actuado; es y sigue actuando como magnitud y fuerza. Si a la Constitución elaborada por ese poder constituyente le faltan las convicciones jurídicas y políticas vivas de la comunidad, la Constitución entraría en un proceso de erosión, por ello, el poder constituyente no puede desaparecer, es atemporal y puede manifestarse para eliminar la Constitución o para vaciarla de contenidos. Es adecuado, por tanto, establecer en la Constitución procedimientos democráticos de actuación del poder constituyente, al igual y obvio es decirlo, que procedimientos y competencias democráticas de los poderes constituidos, aunque se advierte que como magnitud y fuerza política puede no atenderlos.
Una vía para que el poder constituyente no se manifieste en su radicalidad revolucionaria y sin atender al poder constituido, consiste en que éste último, tenga las formas y los procedimientos más abiertos y democráticos de actuación. Esto es, las instituciones constituidas están obligadas a profundizar en los procedimientos democráticos a fin de que éstos sean más participativos y deliberativos; se debe lograr también que la transparencia y la rendición de cuentas sean una realidad al igual que los mecanismos de supremacía y de control de constitucionalidad. Si la Constitución creada por el poder constituyente y los aplicadores de la misma, no profundizan contenidos democráticos y garantes de los derechos fundamentales, ésta no tardará en ser sustituida por otra, mediante la presencia de un poder constituyente que vulnerará cualquier forma de actuación y procedimiento previamente establecido. En otras palabras, la contención revolucionaria del poder constituyente se logra manteniendo en los poderes constituidos la radicalidad democrática: si la legitimidad democrática es mantenida socialmente puede limitar las expresiones revolucionarias y radicales del poder constituyente, aunque otra forma de ver lo expuesto, implicaría decir, que una legitimidad democrática viva y real no es más que una manifestación permanente del poder constituyente.
No obstante, el poder constituyente no puede ser una magnitud arbitraria porque por un lado, la voluntad y fin del constituyente es la de expresarse en una nueva organización jurídica del poder político, lo que entraña la idea de realización para el orden, esto es, una delimitación del ejercicio arbitrario del poder y, por otro, porque el pueblo o la nación sujeto del poder constituyente no es la mera adición de voluntades particulares arbitrarias sino es una voluntad común que pretende configurar de una nueva manera la dirección de la vida pública. Además, el propio poder constituyente debe atender a los principios jurídicos suprapositivos que preceden a todo derecho escrito porque en ellos reside su fundamento de legitimidad. Si se prescindiera de estos principios éticos o extrajurídicos el fundamento de la obligación jurídica posterior sería inexistente. Los principios extrajurídicos están vinculados al contexto cultural y al desarrollo de cada sociedad en lo particular, forman parte de la conciencia ética y moral de los ciudadanos, son lo que éstos estiman como valioso y como justo y es capaz de movilizarlos como magnitud política 15 o, como dice Häberle: “...la vinculación a un determinado estadio de desarrollo cultural crea “realidades” e “idealidades” para las que no resulta adecuada la teoría de la mera “auto obligación” subjetiva y la “autolimitación” voluntarista. La “internalización” intensiva de determinados valores fundamentales como los “derechos humanos”, la “paz”, etcétera, que se revela en los elementos textuales de los preámbulos como el “propósito”, la “conciencia”, “animados por la voluntad”, se convierte en algo objetivo, en determinantes culturales”. 16
La “conciencia ética” de carácter cultural o social, nada es por sí misma, si no se convierte en algo concreto, si ninguna fuerza política la hace suya, la defiende y la mantiene como concepción y convicción propias, y la traslada a la realidad política e histórica. A fin de cuentas, lo que importa es que el pueblo actué políticamente como magnitud o fuerza y sea portador de un “espíritu” o “conciencia” capaz de articular el nuevo orden mediante el desmantelamiento del anterior. Si esta fuerza política del pueblo no actúa y, asume sus roles como mantenedora y sustentadora del poder constituyente, ninguna conciencia o principio ético puede fundar la legitimidad y posteriormente la validez y vigencia de ninguna Constitución.
Además, el poder constituyente, expresa no sólo una “conciencia ética” de la comunidad, puede manifestar un mecanismo de protección de la libertad de todos, una serie de procedimientos que hagan posible la participación de todos en condiciones de igualdad de todos los interesados en los procesos en que se adopten decisiones que les afectarían. 17 La Constitución debe garantizar la participación, la deliberación y la representación y, el poder constituyente debe orientarse hacia esos fines para tener un carácter democrático y respetuoso de minorías y mayorías.
Sin embargo, las expresiones empíricas del poder constituyente no pueden ser totalmente explicadas en las visiones teóricas anteriores. Cualquier concepción teórica sobre el constituyente entraña una racionalización o en el mejor de los casos es una construcción ideal, normativa sobre lo que debería ser el poder constituyente. La historia constitucional mexicana da cuenta de lo que aquí mencionamos. Las Constituciones mexicanas, en general, han tenido carácter revolucionario, han resultado de luchas armadas y de la violencia y, también implican una imposición normativa y política de un grupo dirigente sobre los otros. Las Constituciones mexicanas no han sido el producto de un consenso político y social, han tenido la pretensión de promover un proyecto político, económico o social, sobre otros alternativos y posibles. La Constitución de 1917 es el mejor ejemplo de lo que aquí decimos.
Nos parece más o menos obvio señalar que el poder constituyente se materializa en una fuerza o en varias fuerzas políticas capaces de sostener exitosamente, en el plano político y en el plano jurídico, un proyecto político y jurídico con suficientes fundamentos éticos para poder prevalecer. Todo poder constituyente apela a una legitimidad que lo sustenta. El poder constituyente, es por tanto la fuerza, el poder o la autoridad política que tiene la posibilidad, en situaciones concretas, para crear, garantizar o eliminar una Constitución.
En condiciones democráticas, el titular o sujeto del poder constituyente es el pueblo, el que constituye una “magnitud política” capaz de instituir una Constitución. El pueblo en situaciones democráticas -de no manipulación, de libertad, de apertura, tolerancia y toma de conciencia- está formado por individuos, asociaciones, grupos, iglesias, comunidades, personalidades, instituciones, vehículos de intereses, ideas, creencias y valores, tanto convergentes como plurales. El concepto pueblo tiene un sentido político, es decir, personas que son conscientes de su lugar en la Historia y que entienden la necesidad de la transformación del status quo con base a ideas, intereses o representaciones de naturaleza política, esto es, se requiere de una base de legitimidad evidente para que las personas puedan articular nuevas formas de convivencia. 18
Como lo dicen autores como Böckenförde, Häberle o Gomes Canotilho, el pueblo tiene un carácter plurisubjetivo capaz de definir, proponer y defender ideas, modelos de organización que serán la base de la Constitución. Es el pueblo una “comunidad abierta de sujetos constituyentes” que pactan para conformar el orden político-jurídico y social. El pueblo no es sólo el de los propietarios, o los de la elite revolucionaria –la vanguardia de la sociedad-, o el pueblo de los electores; el pueblo en sentido político, es el de las mayorías y las minorías, es el pueblo que presupone personas libres e iguales, con capacidad y conciencia ético-política para determinar, mediante el consenso pero también como apunta Negri a través del disenso y la crítica, sus formas de convivencia y su destino. 19
No existe un solo modelo de poder constituyente, éstos son diversos como lo son las tradiciones históricas particulares y nacionales. En el modelo inglés existe un poder constituyente evolucionista, en donde no existió la pretensión de generar un nuevo orden político, ni tampoco la pretensión de diseñar y planificar de origen, modelos políticos, sino de ir perfeccionando los existentes. En el modelo norteamericano, la finalidad fue la de moderar y restringir el poder más que la de promover y dar prevalencia a un poder democrático ilimitado. El caso francés responde más al modelo de Negri; se buscó durante la revolución francesa, crear una Constitución a través de la destrucción del viejo régimen pero apuntalando a un poder supremo –la nación- que elabora la Constitución. De lo anterior se colige que existen vías distintas de estructuración y de organización del poder constituyente. Lo importante de los distintos modelos de poder constituyente, es que todos ellos, han producido categorías jurídicas fundamentales para el propio poder constituyente y las Constituciones resultantes, conceptos como el de soberanía popular, derechos fundamentales o división de poderes, son herederos en sus significados actuales de los diferentes modelos de poder constituyente.
El poder constituyente, dependiendo de las circunstancias y los modelos históricos, se puede articular en fases o etapas: etapas preconstituyentes en donde se toman las primeras decisiones que definirán los principales mecanismos de organización y de procedimiento de la fase posterior; y la etapa constituyente, en donde se adoptan las decisiones constituyentes, ya sea a través de una asamblea constituyente o a través de otras y variadas formas de organización del poder constituyente, por ejemplo, vía referéndum o, como la convención constituyente norteamericana, en la que el proyecto constitucional se elaboró en la Convención de Filadelfia de 1787 y posteriormente fue ratificado por convenciones de los Estados. A partir de los años setentas del siglo XX, el poder constituyente se ha expresado en países de Europa del sur, del este, asiáticos, de Latinoamérica y África, a través de distintas vías o caminos de transición a la democracia –no esencialmente violentos y generalmente pactados- en las que el poder constituyente y sus procedimientos han servido de solución a las crisis políticas que implican el cambio de un régimen autoritario por uno democrático.
En nuestros días, el poder constituyente que surge de legitimidades populares democráticas obedece a una herencia cultural, es decir a modelos espirituales, éticos y sociales que existen en la conciencia jurídica mundial, en donde el derecho internacional de los derechos humanos o principios suprapositivos y supralegales democráticos constituyen los límites más importantes a la libertad y ominipotencia del poder constituyente. Un sistema nacional que pretenda ser respetado en el concierto de las naciones, que busque ser democrático y constitucional se encuentra necesariamente vinculado por principios democráticos y de respeto y garantía a los derechos fundamentales.
Una vez elaborada la Constitución el poder constituyente no desparece ni queda subsumido en la Constitución. El poder constituyente siempre podrá nuevamente hacerse presente, si existe la conciencia de que el orden establecido no es satisfactorio o no cumple sus propósitos, y si se cuenta con la fuerza o magnitud política capaz de articular nuevas pretensiones para sustituir o modificar radicalmente el status quo. El poder constituyente no queda integrado a la Constitución que resultó del mismo; en la Constitución se ordenan y regulan poderes constituidos que son por esencia limitados y que están sometidos en su actuación a la ley fundamental. El poder constituyente no equivale a la Constitución, ésta es su producto y permanece con validez y vigor hasta que el poder constituyente así lo determina.
II. ¿Cómo generar un constituyente democrático para México?
Para la teoría política y el derecho constitucional siempre ha sido difícil contestar a la pregunta sí es posible generar un poder constituyente democrático. Zagrebelsky al rescatar la historia del constituyente originario en Europa expresa cómo ha sido concebido: “... absolutización de los valores políticos, es un puro deber ser, es empezar de nuevo, es elisión del pasado y reducción de un futuro al presente, es inicialmente aceleración histórica improvista y sucesivamente retención del movimiento, es expresión de un solo sujeto político, individualizado e incondicionado y por esto soberano”. 20 En nuestro entorno Pedro de Vega explica en su clásico estudio 21 la tensión que existió en Europa hasta el siglo XX, entre el principio democrático y el principio de supremacía constitucional y cómo el principio democrático durante mucho tiempo se impuso al de supremacía constitucional. La cuestión, por lo tanto, no debe plantearse sólo en términos históricos sino contemporáneos.
Si existe la idea de generar un constituyente que revise integralmente la Constitución de 1917, es evidente, que ese poder revisor no debe ser cualquiera. Se debe pensar en un constituyente que esté sujeto al menos a límites temporales y axiológicos. Por límites temporales me refiero al tiempo de su encargo y por límites axiológicos, 22 al respeto por el principio democrático y, principalmente a los derechos humanos. 23 El constituyente originario de hoy en día no puede ser un poder totalmente absoluto que suplante o destruya instituciones, reglas, mecanismos que tengan sentido en la razón de ser de un pueblo o en su historia. Por ejemplo, en su lucha por lograr conquistas democráticas o en el desarrollo de las garantías más plenas a los derechos humanos.
Pero así como el constituyente originario está limitado por elementos temporales o axiológicos, también debe estar orientado por fines que promuevan más y mejores condiciones democráticas y más amplias garantías a los derechos humanos. Los límites al constituyente originario también constituyen sus fines.
Lo mismo puede decirse acerca de los procedimientos que el constituyente originario emplee. El procedimiento que norme su actuación no puede estar alejado de los ciudadanos, no puede darles la espalda, no puede hacer uso de artimañas que impliquen limitar la deliberación, la transparencia y la participación ciudadana en el proceso.
Esta iniciativa considera una propuesta de constituyente originario que insiste en las condiciones para un procedimiento democrático de revisión integral a la Constitución de 1917. Desde luego que no olvidamos la cuestión de los límites democráticos a los que está sujeto, así como las debidas garantías democráticas que lo deben revestir para cumplir con sus fines.
Estas reflexiones se inscriben en la discusión nacional sobre la reforma integral de la Constitución y nuestro proceso de transición a la democracia. Para muchos el proceso de transición ha concluido porque ahora se tienen condiciones electorales más o menos democráticas que en el pasado histórico de México no existían. Se dice que existen procedimientos que garantizan a todos los ciudadanos mayores de edad los derechos políticos, que el voto de los ciudadanos tiene un peso igual, que todos los titulares de derechos políticos son libres de votar siguiendo sus propias opiniones, que los ciudadanos pueden escoger entre partidos distintos, que prevalece en nuestro país la regla de la mayoría, y que ninguna decisión adoptada por mayoría limita los derechos de la minoría. 24 Para otros, el proceso de transición a la democracia no ha concluido porque son elementos de cualquier concepto mínimo de democracia no sólo los que tienen relación con el origen democrático de la autoridad, sino con las vías del ejercicio del poder por parte de las autoridades. En otras palabras, el concepto mínimo de democracia, como bien lo había señalado Bobbio tiene relación con reglas que se refieren a quién está autorizado para decidir y reglas y procedimientos que establecen cómo debe hacerlo. Luego entonces, un concepto mínimo de democracia no sólo comprende reglas electorales, que son las reglas que dan origen a la autoridad, sino reglas que tienen que ver con el ejercicio del poder, entre otras: las referentes a la división de poderes, la rendición de cuentas, los mecanismos de distribución de poder territorial y los derechos humanos. Algunos autores por ello proponen como elementos mínimos de una democracia: la existencia del sufragio universal, elecciones competitivas y la garantía plena de los derechos humanos. 25 Adviértase que no se está hablando de un concepto de democracia que vaya más allá de lo que los teóricos de la democracia liberal como Schumpeter, Dahl y Sartori generalmente reconocen como concepto mínimo, aunque algunos como Dahl insisten con especial énfasis como elementos de la democracia mínima, en libertades como la de expresión o información, y en sus últimos trabajos, en lo que denomina comprensión ilustrada y control de la agenda por parte de los ciudadanos. 26 Desde luego que estas visiones mínimas no son compatibles, ni deseables por insuficientes; aplaudirlas y colocarlas como horizonte del cambio político de México es situarnos dentro de un contexto de retórica de intransigencia tan bien descrito por Albert O. Hirschman. 27 Nuestro proyecto debiera ser construir una democracia material como la describe Ferrajoli cuando distingue un doble género de reglas democráticas, reglas sobre quién puede y cómo se debe decidir, y reglas sobre qué se debe y qué no se debe decidir, esto es, reglas tanto formales que aluden al origen y ejercicio democrático del poder, y reglas sobre derechos fundamentales que constituyen el límite del poder y, por otra parte, el deber del propio poder. 28
La democracia no es sólo una cuestión de procedimientos electorales, y además a esa parte de nuestro sistema institucional todavía le siguen faltando, entre otros muchos, los siguientes aspectos: 29
• La garantía plena de la equidad electoral mediante una nueva Ley de Radio y Televisión que disminuya el poder fáctico de los medios electrónicos;
• La legislación secundaria en materia de derecho de réplica y de publicidad gubernamental;
• La ley que obligue a la democracia interna de los partidos políticos;
• Modificaciones en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para que los partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, medios de comunicación electrónicos e iglesias sean sujetos obligados directos en materia de transparencia;
• La ampliación de los mecanismos de control de constitucionalidad en materia electoral;
• La autonomía plena de los órganos electorales;
• La fiscalización efectiva a partidos y agrupaciones políticas;
• Mecanismos adecuados para prevenir, evitar y sancionar las prácticas de compra y coacción del voto;
• Nuevos mecanismos para combatir la corrupción política, por ejemplo disminuyendo o derogando el financiamiento privado;
• La disminución en el costo del financiamiento público;
• La regulación de las candidaturas independientes;
• Regular de mejor manera el voto activo y pasivo de los mexicanos que viven en el extranjero; y,
• Proponer reformas a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para hacer de los medios y recursos electorales mecanismos expeditos y cercanos a los ciudadanos, y no sólo a los partidos políticos.
En cuanto al tema de los procedimientos de ejercicio del poder, que en México se ha llamado reforma del Estado, habría que decir que se trata de una agenda aún pendiente. Es verdad, que no existe un consenso fuerte sobre la nueva Constitución. Muchas voces, sin embargo consideramos que es imprescindible elaborarla para concluir el proceso de transición democrática. 30 Si no abordamos este análisis, la transición se alargará con las consiguientes consecuencias de inestabilidad y desencanto social ante la construcción institucional empezada, pero no terminada en materia electoral y muy deficitaria en el resto del entramado institucional.
Desde nuestro punto de vista, la nueva Constitución, al menos debería ocuparse de los siguientes aspectos:
1) Garantía plena a los derechos fundamentales de las distintas generaciones de derechos;
2) Organización democrática de todo el poder público nacional y la sustitución del sistema presidencial por uno parlamentario;
3) Supremacía constitucional:
4) Amplios mecanismos de defensa de la constitución;
5) Democracia participativa y deliberativa:
6) Medios e instituciones anticorrupción con amplios poderes;
7) Limitación y control efectivo a los poderes fácticos:
8) Defensa del patrimonio y de los recursos naturales de la nación;
9) Conclusión de la reforma en materia indígena;
10) Democratización y modernización del sistema federal y de los municipios.
Recientemente Felipe Calderón envió al Senado de la República una iniciativa de reforma política 31 que se suma a otras presentadas en sede legislativa y en la discusión pública y académica. La propuesta de Calderón no aborda con la amplitud y profundidad debida la reforma necesaria. Consta de nueve temas o aspectos que se vinculan a lo siguiente: al fortalecimiento del poder ejecutivo frente al legislativo; al establecimiento de un sistema electoral bipartidista; a mecanismos de construcción artificial de gobernabilidad; y, a herramientas de democracia participativa, que en lugar de fortalecer el papel del ciudadano, auguran de aprobarse, rasgos peligrosamente fascistas en el régimen político nacional.
La primera característica referente al fortalecimiento del poder ejecutivo frente al legislativo la encontramos en tres propuestas de la iniciativa de Calderón: 1) La relativa a la facultad que se pretende del ejecutivo para presentar, en cada primer periodo ordinario de sesiones del Congreso, un número determinado de iniciativas que deberán dictaminarse y votarse por medio de un trámite legislativo preferente y, en caso de que el Congreso no las dictamine, se entiendan aprobadas como leyes; 2) La vinculada al establecimiento del veto parcial a las leyes aprobadas por el Congreso, lo que entrañaría la posibilidad de promulgar y publicar aquellas partes de las leyes no observadas por el ejecutivo; y, 3) La concerniente a la prerrogativa del veto al Presupuesto de Egresos de la Federación. Estas tres medidas incrementarían enormemente el poder del ejecutivo frente al Congreso y, en los hechos, principalmente por lo que ve a la facultad de iniciativa preferente, transformarían al ejecutivo en el poder legislativo y, en algunos casos en el constituyente permanente, tal como ocurriría con las atribuciones de iniciativa preferente con referéndum en relación con reformas constitucionales.
La segunda característica de la iniciativa de Calderón consiste en promover un sistema electoral de corte bipartidista. Este rasgo se advierte en tres propuestas: la que propone reducir del número de Senadores, en donde por Estado tendrían representación sólo la primera y la segunda minaría; la que pide la introducción de una segunda vuelta en las elecciones presidenciales que propende a fortalecer dos grandes coaliciones políticas; y, la que incrementa a cuatro por ciento de la votación nacional total emitida el requisito para que los partidos mantengan su registro como tales. Esta característica implica la reducción en las instituciones de la pluralidad política, limita la representatividad de muchas fuerzas relevantes y, condena a los extremos del espectro político a lucha política por vías extra sistémicas y, no siempre pacíficas.
Ligada con la anterior característica encuentro una tercera que busca construir artificialmente una gobernabilidad no democrática basada en la limitación de la pluralidad y la representación de muchos sectores políticos y sociales relevantes. Ejemplo acabado de ello son: la propuesta de una segunda vuelta en las elecciones presidenciales y, el incremento a cuatro por ciento de la votación para que los partidos políticos mantengan su registro. De prosperar estas medidas, se obtendrá por la vía del diseño institucional y, no por el camino de los votos y del consenso, reducir la complejidad en la vida política nacional para supuestamente gobernar con más facilidad. Sin embargo, la iniciativa calderonista no se hace cargo de la pluralidad social y política del país, de su heterogeneidad cultural y, de los múltiples proyectos de país que conviven en sus fronteras. Eliminar institucionalmente esa complejidad además de contrariar a la democracia entraña oponerse al sentido común.
Respecto a la cuarta característica que dice promover una democracia más participativa, sus propuestas consisten en: permitir la reelección de legisladores y autoridades municipales; incorporar las candidaturas independientes; introducir la iniciativa legislativa ciudadana y, añadir el referéndum para que el pueblo apruebe reformas constitucionales que no hayan sido aprobadas por el Congreso. Cada una de esas propuestas como están presentadas, en lugar de darle al pueblo más poder, elitizarán la vida política del país. La reelección sin que se derogue el financiamiento privado, sin la existencia de revocación de mandato a malos gobernantes, sin democratización de las entidades federales y municipios, fortalecerá el caciquismo, la no renovación de las dirigencias políticas y, apuntalará aún más la influencia de los poderes fácticos, pues sólo serán reelectos los que tengan más apoyos gubernamentales y empresariales. Las candidaturas independientes sin derogar el financiamiento privado darán a los poderes fácticos representantes en las instituciones que defenderán sus intereses, y éstos pueden ser los del narcotráfico o de las trasnacionales. La iniciativa legislativa ciudadana puede, si no está bien diseñada en la legislación secundaria, transformarse en un instrumento en manos de quien tiene más poder económico.
Sin embargo, el rasgo fascista de la propuesta de Calderón está en el referéndum. No se trata de un referéndum en el que participan los ciudadanos una vez que la reforma constitucional fue aprobada por los órganos legislativos sino de un referéndum en donde participa el pueblo a falta de aprobación de las reformas constitucionales por el poder legislativo y las legislaturas locales. Es decir, es un referéndum en donde el ejecutivo apela al pueblo por encima del poder revisor de la Constitución. En las circunstancias actuales, una alianza entre Calderón y las televisoras, colocaría a estas instituciones en el papel de constituyente permanente. Este es el rasgo más autoritario y condenable de la propuesta calderonista. Muestra la intencionalidad y naturaleza de su concepción política.
III. La materialización jurídica del poder constituyente.
Sieyès 32 intentó dar respuesta a preguntas como: ¿A quién corresponde elaborar la Constitución? ¿Quién está calificado para determinar los órganos estatales y para repartir entre ellos el ejercicio de las potestades? Se trata de precisar en quién reside el poder constituyente.
Para un sector muy importante de la doctrina constitucional desde Carré de Malberg a Carl Schmitt, la discusión sobre el poder constituyente rebasa el plano jurídico. “La soberanía primaria, el poder constituyente, reside esencialmente en el pueblo, en la totalidad y en cada uno de sus miembros” 33 y, “por lo tanto, se ve que el derecho propiamente dicho sólo puede concebirse en el Estado una vez formado éste, y por consiguiente, es inútil buscar el fundamento o la génesis jurídicos del Estado”. 34
La cuestión de sí existe una norma originaria ha ocupado ha muchas mentes valiosas, al igual que sí el tema el poder constituyente es deducible jurídicamente. Pero más allá de estas cuestiones, lo importante es sí el poder constituyente está vinculado jurídicamente, o en palabras de Klaus Stern, si el Poder Constituyente se constituye de acuerdo con una concepción preconstitucional. 35 La respuesta, por lo menos en los sistemas democráticos de nuestro tiempo, tiene que ser positiva. El poder constituyente en condiciones democráticas no puede surgir de un golpe de Estado o de una revolución como en el pasado, debe ser la expresión de un acuerdo político entre actores que norman la definición de las nuevas reglas fundamentales para el Estado dentro de un procedimiento al mismo tiempo que democrático basado en reglas jurídicas respetuosas con los Derechos Humanos acordadas entre ellos.
El Poder Constituyente es de naturaleza extraordinaria, toca los límites entre lo jurídico y lo político. El Derecho constitucional inequívocamente surge de actos de voluntad política. Estos actos de voluntad política son transitorios y deben desaparecer una vez concluida la obra constitucional para que la actividad del Estado se desenvuelva a partir de ese momento, sobre bases jurídicas fundamentales. Lo interesante de los actos de voluntad política que dan lugar a una Constitución nueva o a la transformación de la misma, es que definen en buena medida la naturaleza del futuro Estado. En palabras de Lowenstein, “el material de derecho comparado hasta permite sacar la conclusión de que a partir de la técnica de reforma constitucional aplicada respectivamente, se puede deducir el carácter del régimen político”. 36
Por eso, el tema de los procedimientos que utilice el poder constituyente para dar lugar a una nueva Constitución o cambios sustanciales en la misma, no es inocente, debe por un lado generar suficientes condiciones de legitimidad política y consenso social, y al mismo tiempo propiciar los elementos para la construcción de un Estado constitucional democrático. No es casual, por tanto, que autores como Bryce, señalaran que el procedimiento de reforma constitucional es la parte más destacada de cualquier Constitución. 37 Los procedimientos de reforma constitucional, originaria en nuestros días, deben ser participativos, abiertos y, deliberativos, sin que impliquen la exclusión de algún sector social o político relevante. No es momento de constituciones impuestas, ni de constituciones de mayoría, ni de constituciones emanadas de una voluntad triunfante en alguna revolución, ni mucho menos constituciones producto de un golpe de Estado.
Cuando se plantea una nueva constitución o se propone una revisión integral a la misma, independientemente de las cuestiones formales que el derecho positivo vigente contemple, se debe dar respuesta a seis preguntas básicas: el órgano que debe hacer la reforma constitucional, la conveniencia de instaurar un procedimiento o varios para las reformas constitucionales futuras, el nivel de rigidez de esas reformas, la participación popular en todo procedimiento de reforma constitucional, los límites explícitos para las reformas constitucionales futuros y, desde luego, la existencia de límites implícitos. 38 La respuesta a esas preguntas definirá en buena medida el futuro del Estado, su legitimidad democrática, su legitimación y su estabilidad política. 39
Respecto al órgano que debe elaborar la nueva Constitución o hacer la revisión integral a la misma, el Derecho comparado es rico en experiencias, tal como describen Pedro de la Vega y Javier Pérez Royo. 40 La cuestión queda zanjada en la elección entre generar un órgano ad-hoc o utilizar los poderes constituidos. Generalmente, para nuevas constituciones, se concibe un órgano especial en donde pueden tener participación poderes ya constituidos, además de que se suele incorporar la participación ciudadana. Lo importante, desde mi punto de vista, sería siempre el nivel de legitimidad democrática con la que cuenta el poder constituyente. Sobre los procedimientos que ese poder constituyente prevea para futuras reformas constitucionales, algunas de las Constituciones más avanzadas del mundo, tanto europeas como latinoamericanas, señalan un procedimiento doble, uno para reformas a normas constitucionales que se consideran fundamentales o intangibles y, otro, para normas que el constituyente originario no considera con la misma relevancia que las primeras. La rigidez de los procedimientos de reforma constitucional futura dependerán de las opciones del constituyente originario; es obvio que una constitución que establezca procedimientos muy rígidos de reforma pueda ser alterada vía interpretación o mutación constitucional como se deduce de la experiencia constitucional norteamericana, en donde la interpretación de la Suprema Corte de los Estados Unidos en muchas ocasiones ha alterado el sentido constitucional de las normas constitucionales. 41 En cuanto a la participación popular en el constituyente originario, me parece que está fuera de dudas, es más, creo que sin una suficiente y debida participación ciudadana en el proceso, el constituyente originario ve limitada su legitimidad democrática; opino por tanto que esa participación debe darse en todas las fases del procedimiento constitucional, ya sea en su inicio, pudiendo proponer, vía iniciativa popular reformas y/o a través del establecimiento de un referéndum previo; durante el procedimiento, al contar la ciudadanía con la información plena de las deliberaciones del constituyente; y, desde luego, al final, con el referéndum aprobatorio. Sé que la historia, en ciertos casos, demuestra el uso demagógico de medios de democracia directa. Desde mi punto de vista se trata de trascender esa crítica, el uso de los medios de democracia directa no debe servir para el abuso de las élites, deben ser éstas desenmascaradas cuando pretendan manipular los instrumentos de democracia directa y, la manera de desenmascarar a la élite se logra con la deliberación y la presentación amplia de los argumentos y contraargumentos de los distintos sectores políticos y sociales involucrados. 42 El tema de los límites explícitos e implícitos, es hoy en día parte de todo el constitucionalismo de la segunda posguerra. Estos límites vinculan al poder de reforma constitucional pero se decía en el pasado que no al constituyente originario. Es obvio por otro lado, que esos límites son parte o deben ser parte de la naturaleza constitucional y democrática del Estado de nuestro tiempo, tales límites entrañan, por ejemplo, en el constitucionalismo democrático, la imposibilidad por el poder reformador de alterar el régimen democrático, menoscabar los derechos humanos o, trastocar la forma republicana o federal del Estado. Dentro del marco constitucional democrático, si el poder reformador de la Constitución, alterará esos límites, los tribunales de control de constitucionalidad deben tener la competencia para determinar la inconstitucionalidad de una reforma elaborada por el poder revisor –en contra de los límites explícitos (cláusulas de intangibilidad) o de los implícitos.
IV. Algunas propuestas mexicanas en torno al procedimiento para realizar la reforma integral a la Constitución de 1917.
Con motivo de los trabajos para la reforma del Estado 43 coordinados por Porfirio Muñoz Ledo y, después de las elecciones presidenciales del año 2000, se discutieron algunas propuestas sobre los contenidos que debiera tener el poder que revisara integralmente la Constitución de 1917. Esta propuesta se suma a otras que en sede legislativa ha presentado el actual Senador Pablo Gómez. Además, la CONAGO (Conferencia Nacional de Gobernadores) impulsó en su momento algunas ideas sobre el procedimiento en cuestión.
Pablo Gómez, 44 dirigente del PRD, propuso que la Constitución de 1917 se adicionara con un título décimo que contuviera un artículo 137. Los objetivos de la propuesta de Gómez, implican respetar la constitucionalidad y legalidad vigente, es decir, elaborar la nueva Constitución sin romper totalmente con el actual texto constitucional. Su iniciativa utiliza el procedimiento de reforma constitucional vigente –el artículo 135 de la Carta de Querétaro- para adicionar a la Constitución de 1917 un nuevo artículo, el 137, que autorice al Poder Legislativo a convocar a la elección de un Congreso Constituyente unicameral con el objetivo de redactar una norma fundamental que sea sometida a referéndum ciudadano como requisito ineludible para su entrada en vigor. La redacción elaborada por Gómez quedó en los siguientes términos:
“Título décimo:
De la aprobación y promulgación de una nueva Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 137. El Congreso podrá mediante la expedición de una ley, convocar a la elección de un Congreso Constituyente, con el propósito de redactar, aprobar y promulgar una nueva Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo las siguientes bases:
I. La Ley de convocatoria será aprobada por la mayoría absoluta de los individuos presentes en cada Cámara de Congreso, por lo menos cuatro meses antes de la fecha de la elección de los diputados constituyentes. La iniciativa deberá ser presentada de conformidad con el artículo 71 de la presente Constitución y el Poder Ejecutivo de la Unión no podrá hacer observaciones a la ley aprobada, la cual no necesitará de promulgación del Presidente para tener vigencia.
II. El Congreso Constituyente será una sola asamblea de diputados elegidos de conformidad con las bases establecidas en los artículos 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 62, 63 y 64 de esta Constitución y las leyes reglamentarias correspondientes.
III. El Congreso Constituyente iniciará sus sesiones a más tardar dos meses después de realizadas las elecciones y no podrá prolongar las mismas por más de doce meses.
IV. La presente Constitución y las leyes mantendrán plenamente su vigencia durante el tiempo que sesione el Congreso Constituyente.
V. El Congreso Constituyente no podrá emitir decretos de ley ni de cualquier otra naturaleza diferente a una nueva Constitución Política y a la convocatoria señalada en la fracción VII del presente artículo.
VI. El Congreso Constituyente sólo podrá sesionar y tomar acuerdos con la presencia de la mitad más uno de los integrantes y adoptará sus decisiones por mayoría absoluta de los diputados presentes. El Constituyente aprobará su propio reglamento interno, gozará de la inmunidad establecida en el artículo 61 de la presente Constitución y se observarán las disposiciones contenidas en los artículos 125, 127 y 128 de la misma.
VII. La nueva Constitución entrará en vigor una vez aprobada por el Congreso Constituyente y refrendada a través de consulta ciudadana convocada por éste y organizada por el Instituto Federal Electoral, de conformidad con las normas electorales vigentes, en lo conducente. La calificación del referéndum será realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, para tener validez, deberá haber concurrido a la votación, por lo menos, la mitad más uno de los ciudadanos integrados en la lista de electores. El referéndum se realizara entre los dos y los cinco meses posteriores a la clausura de las sesiones del Constituyente.
VIII. La nueva Constitución no podrá alargar ni acortar el período para el cual fueron elegidos o asignados los integrantes de los poderes de la Unión, de los Estados y del Distrito Federal, ni eliminar el carácter republicano y federal del Estado mexicano”.
La propuesta coordinada por Porfirio Muñoz Ledo 45 pretende hacer efectiva la garantía que tiene el pueblo mexicano de cambiar su forma de gobierno a través de la vía del Congreso ordinario en su calidad de Constituyente Permanente. Para conformar este Congreso, Muñoz Ledo, pide designar una comisión de diputados y senadores. Su misión será presentar un proyecto de cambio del texto constitucional, el cual, una vez aprobado por el Congreso de la Unión, será sometido mediante referendo a la aprobación del pueblo de México para investir a esta reforma de plena legitimidad. Sin perjuicio de lo anterior, los actores previstos en el artículo 71 constitucional podrán presentar iniciativas de reforma a la Ley Fundamental.
Se insiste adicionar el siguiente artículo transitorio al texto actual de la Constitución:
“Artículo vigésimo:
De conformidad con lo dispuesto por el Artículo 39 de esta Constitución, que señala el derecho que el pueblo tiene en todo tiempo de alterar o modificar la forma de su gobierno, y con apego a lo dispuesto en el artículo 70 de la misma, que establece que el Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos, el Congreso de la Unión, en la apertura del Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la LVIII Legislatura, designará una comisión redactora de veinticinco diputados y diez senadores integrada por dos tercios de los miembros presentes de cada Cámara. Los diputados y senadores suplentes de aquellos que fueran nombrados para integrar la Comisión asumirán las funciones ordinarias de los propietarios durante el tiempo que dure dicho cometido.
La comisión redactora tendrá por único encargo la presentación de un proyecto de cambio constitucional que deberá elaborar en un periodo no mayor que diez meses el cual realizará consultas con las legislaturas estatales. Una vez redactado, el Congreso convocará a un periodo extraordinario de sesiones para someter dicho proyecto al debate del pleno de ambas cámaras, las cuales lo procesarán en los términos del artículo 135.
Una vez concluido el proceso aprobatorio, el Pleno del Congreso solicitará al Instituto Federal Electoral la realización de un referendo ciudadano para someter el texto resultante a la aprobación del electorado. Este referendo será organizado en los términos de la legislación vigente”.
La Conago (Conferencia Nacional de Gobernadores), presentó un procedimiento para la reforma del Estado que podría desembocar en una revisión integral a la Constitución. Ese procedimiento consiste en: “1) Dejar en manos del Congreso los temas de debate más urgentes que están en su ámbito competencial, en diálogo con la Secretaría de Gobernación en representación del Ejecutivo; 2) lanzar con oportunidad la convocatoria para integrar una Comisión Nacional de Negociación integrada por un representante (comisionado) presidencial y otro de la Secretaría de Gobernación, a los que se añadirían los de las secretarías de Estado eventualmente incluidas; un representante del Congreso de la Unión; un representante de partidos políticos; un representante de gobernadores y municipios; y establecer mecanismos de consulta con sectores académicos, sociales y productivos; 3) dicha Comisión actuaría en conferencia y estaría compuesta por 25 personas aproximadamente, por ejemplo: dos del Ejecutivo, seis de los partidos políticos, nueve del Congreso, cinco gobernadores y dos presidentes municipales, así como dos representantes de los congresos locales (más representantes de sectores académicos y sociales), aunque podrían incorporarse otros más en los grupos de trabajo; 4) la Comisión establecería la agenda básica con fundamento en los proyectos del Ejecutivo, los del Congreso y los planteamientos de la Conago; 5) una vez instalada la Comisión se procedería a definir un programa básico para los doce siguientes meses y un método para enviar conclusiones o proyectos al Congreso; 6) se definiría, finalmente una agenda de medio plazo que podría desahogarse en una segunda ronda, el año 2005, antes del comienzo del proceso electoral; 7) podría pensarse que a los temas de la reforma se añadieran otros como las reformas estructurales y para ello podrían crearse mesas descentralizadas, pero razonablemente vinculadas; y, 8) sería necesario impedir la proliferación de operadores no formales y oficiosos, para lo que es necesario un marco negociador aceptado por todos”. 46
V. Las soluciones de las entidades federativas.
En el constitucionalismo local son frecuentes las reformas al marco constitucional estatal. Máximo Gámiz, nos recuerda como las constituciones locales han sido profusamente reformadas cuando nos explica que en todos los estados se han practicado cambios importantes al texto fundamental. Aguascalientes, por ejemplo, ha tenido un poder revisor que ha afectado a todos los artículos constitucionales, en Zacatecas se han promulgado cuatro textos reformatorios integrales, y así se podrían señalar procesos de similar naturaleza en casi todas las entidades federativas del país. 47 Esta costumbre reformatoria se vería multiplicada si existiese una reforma integral a la Constitución de 1917 o se aprobase una nueva Constitución General. De darse alguno de los supuestos anteriores, se obligaría a los órganos revisores de la Constitución a nivel local a producir los cambios constitucionales locales necesarios para ajustarse a los parámetros de la Constitución General. Sin embargo, pocas Constituciones locales prevén un mecanismo o procedimiento de reforma integral o la posibilidad de un constituyente para elaborar una nueva Constitución.
Entre las excepciones se encuentra la Constitución de Veracruz que en su artículo 84 señala: “Esta Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado. Las reformas deberán ser aprobadas en dos períodos de sesiones ordinarios sucesivos, por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso. Para que las reformas formen parte de esta Constitución, será necesaria la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos, la que deberá darse en sesión extraordinaria de cabildo en un término improrrogable de noventa días naturales contados a partir del día siguiente a aquel en que reciban el proyecto. Para la reforma total o la abrogación de las disposiciones contenidas en esta Constitución, será obligatorio el refrendo que señala el artículo 17 de este ordenamiento. El Congreso o la Diputación Permanente hará el cómputo de los votos de los ayuntamientos y, en su caso, la declaratoria de que han sido aprobadas las reformas”.
La Constitución de Tlaxcala expresa en el artículo 120 que: “La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso, por el voto de las dos terceras partes del número total de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos, quienes para tal efecto y con carácter vinculatorio, consultarán al Cabildo, el cual resolverá con base en lo que decidan las dos terceras partes de sus miembros. Si transcurridos un mes, a partir de la fecha en que hubieren recibido los Ayuntamientos el proyecto de adiciones o reformas, no contestaren, se entenderá que lo aprueban. Cuando la legislatura considere procedente revisar toda o proponer una nueva Constitución, convocara a una convención constitucional con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros de la Cámara. Si el resultado de la convención es afirmativo se someterá a plebiscito. La ley establecerá los procedimientos para el cumplimiento de este Título”.
La mayor parte de las Constituciones locales contienen un procedimiento similar al del artículo 135 de la Constitución General para su reforma parcial o para incluir adiciones.
Algunos como Emilio O. Rabasa, sostienen que sólo se requeriría de un Congreso Constituyente local, cuando se tratara de una Constitución original. Según su punto de vista, ello es conveniente porque la Constitución tendría una mayor legitimidad, aunque habría algunos problemas que deben ser atendidos: grandes erogaciones económicas, agitación política, la existencia simultánea de dos congresos (el constituyente y el ordinario) y porque ninguna Constitución, según razonamiento, prevé el caso de la convocatoria de un constituyente original, por la simple y sencilla razón, que ninguna aspira a su propia liquidación. Por eso, él propone, tal como se hizo en Veracruz, del uso del constituyente permanente o poder revisor, que puede según su opinión, cambiar toda la Constitución, aunque habría que cuidar que no se violaran las estructuras fundamentales tradicionales o las grandes decisiones históricas del pueblo, además que sería necesario establecer el referéndum como parte del procedimiento. 48 Rabasa enumera algunas materias para una reforma constitucional local:
“a) Derechos humanos estatales, además de los federales como: derecho a la intimidad, al honor y al libre desarrollo de la personalidad y la no discriminación, así como lo que se creen por resolución judicial.
b) Acción popular para protección del medio ambiente.
c) Plebiscito, referendo e iniciativa popular.
d) Facultad de iniciativa a senadores y diputados federales de la entidad, en ejercicio.
e) Muy especialmente, creación de la Sala Constitucional dentro del Tribunal Superior de Justicia para, esencialmente: conocer del juicio de protección de los derechos estatales, conflictos entre municipios (omisión de la fracción I del artículo 105), controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, a nivel estatal. En suma mantener la supremacía constitucional estatal.
f) En las reformas a la Constitución estatal añadir a lo ya establecido: doble sesión del Constituyente permanente local y el referendo popular”. 49
A diferencia de lo expuesto por el maestro Rabasa, considero que cuando se emprende un cambio constitucional sustancial, la legitimidad de tal modificación debe ser evidente, si de democracia estamos hablando. Los cambios parciales o adiciones constitucionales locales deben tener un tratamiento menos rígido que los grandes cambios constitucionales. Además, como queda demostrado con el artículo 120 de la Constitución de Tlaxcala, si es posible establecer un procedimiento específico para un cambio constitucional que implique una nueva Constitución estatal o una transformación fundamental a la misma.
Otro problema relacionado con el poder constituyente local tiene que ver con la naturaleza jurídica de las constituciones locales. Según Tena Ramírez, la doctrina suele dar el nombre de “autonomía” a la competencia de la que gozan los estados miembros para darse sus propias normas, culminantemente su Constitución. Se distingue la autonomía de la soberanía en que ésta implica la autodeterminación plena, “nunca dirigida por determinantes jurídicos extrínsecos a la voluntad del soberano”, en cambio la autonomía presupone al mismo tiempo una zona de autodeterminación, que es lo propiamente autónomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurídicas extrínsecas, que es lo heterónomo. La zona de determinación es impuesta a las Constituciones locales por la Constitución Federal cuando ésta en su artículo 41 señala que los Estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal, además de existir en la Constitución General varios preceptos que establecen obligaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones deben respetar. 50
El largo comentario de Tena implica que las Constituciones locales son reglamentarias de la Constitución General. 51 Sin embargo, con base en el principio de autonomía que regula la existencia y funcionamiento de los estados, no hay impedimento constitucional para que los legisladores locales, en uso de su facultad constituyente, excedan, sin contrariarla, a la carta magna general. Los Estados, por ejemplo, no están constreñidos a establecer como poderes únicamente a los previstos o indicados en la Constitución General, pueden crear nuevos poderes, órganos, establecer facultades nuevas para esos órganos y poderes, reconocer derechos fundamentales que la Constitución General no establece.
El constitucionalismo mexicano es en buena medida hijo de la innovación constitucional local, el juicio de amparo o los órganos de defensa de los derechos humanos, tuvieron, como se sabe, un origen local. 52 Las constituciones locales que por su propia naturaleza son supremas en cada entidad federativa pueden establecer principios, normas, instituciones, que no contradigan a la Constitución Federal y que se circunscriban al marco de obligaciones de la norma fundamental. 53
A nivel local, las autoridades competentes pueden introducir cuantas modificaciones consideren indispensables, al grado de contemplar la reforma total o la elaboración de una nueva Constitución. También a nivel estatal podría establecerse, como lo hace la Constitución de Morelos, en su artículo 147 que: “...Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite”. Una previsión de este tipo facilitaría la adecuación de la Constitución local a la Federal sin necesidad de un procedimiento específico. No obstante, considero que es conveniente que las adecuaciones locales que provengan de reformas constitucionales federales deben deliberarse ampliamente en el ámbito local para efectos del desarrollo o maximización de los preceptos federales y en su caso de su reglamentación en la esfera local.
VI. Nuestra propuesta.
VI.1. La ponderación de cuatro planos.
Discutir el método para la reforma total a la Constitución de 1917 depende, al menos, de la ponderación de distintos planos: el jurídico-formal, el jurídico-material, el histórico y el político.
A. Plano jurídico-formal.
La mayor parte de los autores nacionales sostienen la posibilidad de nuevas reformas parciales a la Constitución a través del procedimiento previsto en el artículo 135 constitucional. Algunos en minoría, como Elisur Arteaga, opinan que con el procedimiento del artículo 135 se puede reformar toda la Constitución. 54
En lo personal me adhiero a la primera posición, aquella que sostiene que el procedimiento del 135 sólo permite reformas parciales. Por los siguientes argumentos:
a) El contenido del propio artículo 135 señala: “...para que las reformas lleguen a ser parte de la misma...” de lo que infiere que con las reformas y adiciones, la misma Constitución sigue existiendo; b) la diferente naturaleza jurídica entre el poder constituyente originario y el poder reformador; c) el contenido del artículo 136 que establece que la Constitución no perderá su fuerza y vigor, aún cuando por una rebelión se interrumpa su observancia. Lo que indica que el constituyente originario no estableció los procedimientos de sustitución constitucional; y, d) el poder reformador no podría alterar el sentido de las principales cláusulas constitucionales: Estado Federal, representativo, etcétera, por eso implicaría transformar la estructura del Estado, lo cual solamente puede hacerlo el pueblo a través de un constituyente originario.
De lo anterior deduzco que si se trata de reformas parciales, el procedimiento a seguir es el 135 constitucional. En tanto que si se trata de darle un sentido normativo distinto a la Constitución de 1917 o si las reformas pretenden sustituir sus contenidos fundamentales, el procedimiento no puede ser el del artículo 135.
B. Plano jurídico-material.
Este plano recoge la idea de Mario de la Cueva en el sentido de que el poder reformador no debe por razones ético-políticas, de transparencia y congruencia; sustituir la Constitución mediante reformas sucesivas o simultáneas, porque ello constituiría una argucia y una burla repugnante a la conciencia jurídica. 55
No debe, por razones de congruencia, seguirse el camino por el que se ha transitado en la historia nacional: crear procedimientos ad-hoc para reformar la Constitución cuando lo que se quiere es realizar un cambio sustancial a la misma y ello no se admite claramente, tal como ocurrió con el pretendido procedimiento de reforma a la Constitución de 1857 –que por cierto no siguió el procedimiento previsto en la Constitución de 57- y que desembocó en la Constitución de 1917 o, utilizar el procedimiento de reformas constitucionales previsto, pero alterando paulatinamente y sucesivamente sus sentidos originarios hasta producir normativamente una nueva Constitución.
El plano jurídico-material apela a un principio de claridad y de honestidad frente a la ciudadanía. Alguna teoría positivista, sin embargo, aduce que no importan las condiciones en las que se instaura o adopta una nueva Constitución, ni siquiera si existe una norma previa que lo permita y regule, pues una nueva Constitución no depende en su validez de norma previa alguna, en tanto que la Constitución es causa no causada y el constituyente un poder que es expresión de una voluntad que no tiene más relevancia que la que eventualmente pueda reconocérsele como criterio de interpretación de los preceptos constitucionales. 56
Desde una visión kelseniana, seguramente no importaría para los efectos del ordenamiento jurídico el origen, procedimientos y condiciones del poder constituyente, pero si importa bastante desde una visión de legitimidad democrática y desde las relaciones normativas entre una Constitución anterior y una posterior para facilitar su legitimidad tanto lógica como política.
Es tan trascendente cuidar el aspecto de una reformabilidad democrática que algunos han criticado la legitimidad de la Constitución de 1917 por no haberse seguido el procedimiento indicado en la Constitución de 1857. 57
C. El plano histórico.
Tanto la Constitución de 1857 como la de 1917 no fueron elaboradas y aprobadas con el procedimiento de reformas que la Constitución de 1824 y la de 1857, respectivamente, contemplaban. Carranza expresamente comentó que si no se seguía el cauce que la misma Constitución establecía para convocar al constituyente, ello no era un obstáculo, para emitir un nuevo texto fundamental, pues opinaba que los procedimientos de reforma constitucional no eran un impedimento para el libre ejercicio de la soberanía del pueblo. Las Constituciones de 1857 y la de 1917 no fueron producto del respeto al procedimiento constitucional, sino, fruto de movimientos armados que utilizaron vías ad-hoc para promulgar las nuevas cartas fundamentales. En el caso de la Constitución de 1917, Palaviccini precisó que seguir el procedimiento del artículo 127 de la Constitución de 1857, hubiese sido inaceptable porque:
“...habría sido preciso convocar a elecciones generales y, una vez constituidos los tres poderes, presentar el Ejecutivo al Congreso de la Unión, uno por uno, los proyectos de reformas para que aprobados por el Congreso, fuesen enviados a las legislaturas de los Estados y, hasta que la mayoría de éstas hubiesen dado su aquiescencia, podrían considerarse como reformas constitucionales. Como era fácilmente previsible, este sistema era inaceptable, sí se quería de verdad y sinceramente realizar tales reformas”. 58
Lo que nos señala este plano histórico es que la soberanía popular es el fundamento de las Constituciones. En la soberanía popular reside el poder transformar, en su sentido más amplio y hasta radical, las normas fundamentales. Por ello cualquier cambio que pretenda elaborar una nueva Constitución, debe pasar por el tamiz de la soberanía. Ahora bien, esto no quiere decir que no se respete ningún procedimiento al grado de constituir una ruptura total con el vigente orden constitucional. Es imprescindible contar y preservar dos elementos:
a) La legitimidad democrática de los cambios que descansaran en la participación ciudadana a través del referéndum y, b) una vía o método lógico-jurídico que sirva de nexo entre el vigente orden constitucional y el futuro.
D. Plano político.
De lo que se trata entonces, es de encontrar una vía legítima, en términos democráticos y, lógica, en términos formal-positivos. Es decir, debemos hacernos cargo de lo siguiente:
1. Asumir que el poder constituyente es, en última instancia, un poder fáctico, por lo que es imperativo que tenga, a diferencia de nuestro pasado histórico, un origen democrático apoyado en la soberanía popular para respetar el contenido del artículo 39 de la Constitución.
2. La actuación del poder constituyente debe estar legitimada por el pueblo a través de un referéndum previo para preguntarle al pueblo sí quiere una nueva Constitución, y un referéndum posterior a la elaboración de la nueva Constitución, una vez que ésta regulara un procedimiento de reforma más reforzado que el actual para reformas totales.
3. La vía de conexión entre los dos órdenes constitucionales se produciría mediante reformas al vigente artículo 135, mediante la inclusión de un párrafo adicional, que refuerce el procedimiento para un cambio fundamental o total en la Constitución (como existe en otros países, tal es el caso de España donde la Constitución prevé dos procedimientos (artículos 167 y 168): uno para reformas parciales y otro para reformas que afecten cláusulas de intangibilidad o que impliquen una revisión total de carácter constitucional). En otras constituciones latinoamericanas se contemplan también dos tipos de procedimientos según el alcance de la modificación deseada: 59
En Colombia, en el artículo 376 constitucional, se establece:
“Mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida sí convoca una Asamblea Constituyente con la competencia, el periodo y la composición que la misma ley determine. Se entenderá que el pueblo convoca la Asamblea, sí así lo aprueba, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral. La Asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir de la elección quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus funciones. La Asamblea adoptará su propio reglamento”.
En Costa Rica, en el artículo 196 constitucional, se prevé:
“La reforma general de esta Constitución, sólo podrá hacerse por una Asamblea Constituyente convocada al efecto. La ley que haga esa convocatoria deberá ser aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa y no requiere sanción del Poder Ejecutivo”.
En Guatemala, en los artículos 278 y 279 de su ley fundamental, se dice:
“Asamblea Nacional Constituyente. Para reformar éste o cualquier artículo de los contenidos en el Capítulo I del Título II de esta Constitución, es indispensable que el Congreso de la República, con el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que lo integran, convoque a una Asamblea Nacional Constituyente. En el decreto de convocatoria señalará el artículo o los artículos que hayan de revisarse y se comunicará al Tribunal Supremo Electoral para que fije la fecha en que se llevarán a cabo las lecciones dentro del plazo máximo de ciento veinte días, procediéndose en lo demás conforme a la Ley Electoral Constitucional.
Diputados a la Asamblea nacional Constituyente. La Asamblea Nacional Constituyente y el Congreso de la República podrán funcionar simultáneamente. Las calidades requeridas para ser diputados a la Asamblea Nacional Constituyente son las mismas que se exigen para ser Diputados al Congreso y los diputados constituyentes gozarán de iguales inmunidades y prerrogativas. No se podrá simultáneamente ser diputado a la Asamblea Nacional Constituyente y al Congreso de la República.
Las elecciones de diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, el número de diputados a elegir y las demás cuestiones relacionadas con el proceso electoral se normarán en igual forma que las elecciones al Congreso de la República”.
En Nicaragua, en los artículos 192 y 193 de la Constitución, se señala:
“La iniciativa de reforma parcial deberá señalar el o los artículos que se pretenden reformar con expresión de motivos; deberá ser enviada a una comisión especial que dictaminará en un plazo no mayor de sesenta días. El proyecto de reforma recibirá a continuación el trámite previsto para la formación de la ley. La iniciativa de reforma parcial deberá ser discutida en dos legislaturas.
La iniciativa de reforma total seguirá los mismos trámites fijados en el artículo anterior, en lo que sea conducente a su presentación y dictamen”.
En Uruguay, en un largo artículo 331 constitucional, se contempla:
“La presente Constitución podrá ser reformada, total o parcialmente, conforme a los siguientes procedimientos:
a) Por iniciativa de diez por ciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Cívico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevará al presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisión popular, en la elección más inmediata. La Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, podrá formular proyectos sustitutivos que someterá a la decisión plebiscitaria, juntamente con la iniciativa popular;
b) Por proyectos de reforma que reúnan dos quintos del total de componentes de la Asamblea General, presentados al Presidente de la misma, los que serán sometidos al plebiscito en la primera elección que se realice.
Para que el plebiscito sea afirmativo en los casos de los incisos a) y b), se requerirá que vote por el “Sí” la mayoría absoluta de los ciudadanos que concurran a los comicios, la que debe representar por lo menos, el treinta y cinco por ciento del total de inscritos en el Registro Cívico Nacional.
c) Los Senadores, los Representantes y el Poder Ejecutivo podrán presentar proyectos de reforma, que deberán ser aprobados por la mayoría absoluta del total de los componentes de la Asamblea General.
El proyecto que fuere desechado no podrá reiterarse hasta el siguiente período legislativo, debiendo observar las mismas formalidades.
Aprobada la iniciativa y promulgada por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo convocará, dentro de los noventa días siguientes, a elecciones de una Convención Nacional Constituyente que deliberará y resolverá sobre las iniciativas aprobadas para reformar, así como, sobre las demás que puedan presentarse ante la Convención. El número de convencionales será doble del de Legisladores, conjuntamente se elegirán suplentes en número doble al de convencionales. Las condiciones de elegibilidad, inmunidades e incompatibilidades, serán las que rijan para los Representantes.
Su elección por listas departamentales, se regirá por el sistema de la representación proporcional integral y conforme a las leyes vigentes para la elección de Representantes. La Convención se reunirá dentro del plazo de un año, contando desde la fecha en que se haya promulgado la iniciativa de reforma.
Las resoluciones de la Convención deberán tomarse por mayoría absoluta del número total de convencionales, debiendo terminar sus tareas dentro del año, contando desde la fecha de su instalación. El proyecto o proyectos redactados por la Convención serán comunicados al Poder ejecutivo para su inmediata y profusa publicación.
El proyecto o proyectos redactados por la Convención deberán ser ratificados por el Cuerpo Electoral, convocado al efecto por el Poder ejecutivo, en la fecha que indicara la Convención Nacional Constituyente.
Los votantes se expresaran por “Sí” o por “No” y si fueran varios los textos de enmienda, se pronunciaran por separado sobre cada uno de ellos. A tal efecto, la Convención Constituyente agrupará las reformas que su naturaleza exijan pronunciando de conjunto.
Un tercio de los miembros de la Convención podrá exigir el pronunciamiento por separado de uno o varios textos. La reforma o reformas deberán ser aprobadas por mayoría de sufragios, que no será inferior al treinta y cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Cívico Nacional.
En los casos de los apartados a) y b) sólo se someterán a la ratificación plebiscita simultánea a las más próximas elecciones, los proyectos que hubieren sido presentados con seis meses de anticipación –por lo menos- a la fecha de aquéllas, o con tres meses para las fórmulas sustitutivas que aprobare la Asamblea General en el primero de dichos casos. Los presentados después de tales términos, se someterán al plebiscito conjuntamente con las elecciones subsecuentes.
d) La Constitución podrá ser reformada, también por leyes constitucionales que requerirán para su sanción, de dos tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras dentro de una misma Legislatura. Las leyes constitucionales no podrán ser vetadas por el Poder Ejecutivo y entrarán en vigor luego que el electorado convocado especialmente en la fecha que la misma Ley determine, exprese su conformidad por mayoría absoluta de los votos emitidos y serán promulgadas por el Presidente de la Asamblea General.
e) Si la Convocatoria del Cuerpo Electoral para la ratificación de las enmiendas, en los casos de los apartados a), b), c) y, d) coincidiera con alguna elección de integrantes de órganos del Estado, los ciudadanos deberán expresar su voluntad sobre las reformas constitucionales, en documento separado y con independencia de las listas de elección. Cuando las reformas se refieran a la elección de cargos electivos, al ser sometidas al plebiscito, simultáneamente se votará para esos cargos por el sistema propuesto y por el anterior, teniendo fuerza imperativa la decisión plebiscitaria”.
VI. 2. Propuesta de procedimiento para México.
El procedimiento de elaboración de un nuevo texto constitucional se realizaría en los siguientes términos:
1. Se adicionaría el artículo 135 para establecer en un párrafo tercero el procedimiento de reforma total a la Constitución.
2. El procedimiento iniciaría con la aprobación de la ley de consulta la que contendrá el proyecto de texto constitucional que haya sido aprobado previamente por la Ponencia Constitucional. La ley de consulta requerirá ser aprobada por la mayoría absoluta de los individuos presentes en cada Cámara de Congreso y por el cincuenta por ciento más uno de la las legislaturas locales. La iniciativa de ley de consulta deberá ser presentada de conformidad con el artículo 71 de la presente Constitución y el Poder Ejecutivo de la Unión no podrá hacer observaciones a la ley aprobada, la cual no necesitará de promulgación del Presidente para tener vigencia.
3. Aprobada la ley de consulta, ésta se hace al pueblo dentro de los dos meses siguientes. La consulta debe formularse sobre el proyecto de texto constitucional que fue elaborado por la Ponencia Constitucional. En la Ponencia Constitucional se representará a todos los grupos parlamentarios y estará integrada por la mitad del número de legisladores que conforman la Comisión Permanente. Si el pueblo, por mayoría absoluta y por una participación de por lo menos el cincuenta por ciento más uno del padrón electoral, da su aquiescencia, el Congreso de la Unión convocará a Asamblea Constituyente.
4. La Asamblea Constituyente estaría integrada por 500 diputados elegidos bajo el esquema actual de integración de esa Cámara y se instalará un mes después de celebrada la consulta. Dicha Asamblea discutirá y en su caso aprobará, modificará o rechazará el proyecto de texto constitucional elaborado por la Ponencia Constitucional. Para la aprobación del texto constitucional se requeriría de las dos terceras partes de los votos totales de los legisladores constituyentes. La Asamblea se dará su reglamento de organización y funcionamiento.
5. Una vez aprobado el texto constitucional por la Asamblea Constituyente, se someterá previa convocatoria de este órgano, a referéndum. Esta última consulta se desahogará bajo las reglas de la primera. Con la emisión de la convocatoria a referéndum, la Asamblea Constituyente clausura sus trabajos.
6. La Asamblea Constituyente no podría contar con más de seis meses para aprobar el texto constitucional. Los diputados a la Asamblea Constituyente no podrán postularse para cargos legislativos en la siguiente elección.
7. El referéndum posterior a la aprobación de la ley de consulta, así como el referéndum subsiguiente a la aprobación del texto constitucional por la Asamblea Constituyente, serán organizados por el Instituto Federal Electoral. La calificación del referéndum será realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El referéndum se realizará dos meses después de la clausura de las sesiones del Constituyente.
8. La presente Constitución y las leyes mantendrán plenamente su vigencia durante el tiempo que sesione el Congreso Constituyente.
9. El Congreso Constituyente no podrá emitir decretos de ley ni de cualquier otra naturaleza diferentes a una nueva Constitución Política y a la convocatoria de referéndum que aprobará o rechazará esa Constitución.
10. El Congreso Constituyente sólo podrá sesionar y tomar acuerdos con la presencia de la mitad más uno de los integrantes y adoptará sus decisiones por mayoría absoluta de los diputados presentes, salvo la aprobación del texto constitucional. El estatuto jurídico de los constituyentes será el mismo del que gozan los diputados en la Constitución vigente.
VI.3. Ventajas de la propuesta.
1. El proyecto a discutirse en la asamblea Constituyente surgiría de un Congreso en funciones.
2. El referéndum previo es imprescindible para cumplir con los extremos de legitimidad democrática del artículo 39 constitucional.
3. Se daría intervención a ambas Cámaras y a las legislaturas locales con el proyecto que se sometería a la Asamblea Constituyente.
4. La Asamblea Constituyente, legitimaría las decisiones y no engañaría a nadie acerca de sus cometidos históricos. Su integración respetaría la participación de las cúpulas de los partidos y también de los ciudadanos que participarían eligiendo diputados constituyentes en sus distritos.
5. Los diputados y senadores que participaron en la ponencia constitucional podrían renunciar a sus cargos de legisladores y postularse a diputados constituyentes.
6. El procedimiento reforzado o agravado expresaría el carácter constituyente del proceso y no descansaría en el actual procedimiento ordinario del 135 constitucional.
7. Existiría continuidad entre la Constitución vigente y la futura. Sí a una ruptura de contenidos, pero no a una ruptura entre órdenes normativos.
VII. Algunos posibles méritos de la propuesta.
Las ventajas de la propuesta que expongo las hago consistir en: su legitimidad democrática vía la participación popular; que prevé para el futuro procedimientos duales para la reforma constitucional, uno para reformas ordinarias y, otro, para reformas que impliquen afectación a cláusulas de intangibilidad o reformas totales; que se confiere a una Asamblea Constituyente la facultad de elaborar una nueva Constitución; y, que existe un vínculo entre la constitucionalidad vigente y la futura.
La primera ventaja es evidente, pues sí se pretende en serio concluir la transición democrática o consolidarla, 60 el método debe partir de la soberanía popular. Por ello se propone un referéndum doble: uno al inicio para preguntarle a la ciudadanía si quiere un nuevo orden constitucional y uno posterior para que refrende los cambios acordados por la Asamblea Constituyente. Como ya se ha dicho, el método debe partir de la honradez y de la transparencia ante la sociedad. No se puede fundar un nuevo régimen político de carácter democrático bajo premisas de engaño. En el referéndum previo será necesario, además de preguntarle al pueblo sobre si desea o no un nuevo orden constitucional, aclarar las materias, condiciones y procedimientos sobre las que trabajaría la Asamblea Constituyente, no con el propósito de volver a los esquemas medievales y preilustrados del mandato imperativo, sino con la intención de incorporar a la sociedad al debate público que se avecina y para permitirle dar seguimiento, como función de control democrático, a todo el proceso constituyente.
¿Quién preguntará al pueblo sobre la necesidad de una Constitución? Desde luego que no debe ser el ejecutivo. Cuando el referéndum previo sea acordado por el Congreso y el cincuenta por ciento más uno de las legislaturas locales, quien organizará el referéndum será el Instituto Federal Electoral. Para las reformas constitucionales futuras, sean totales o parciales, podría admitirse que una pluralidad de órganos y poderes del Estado tengan la facultad de iniciar el proceso de revisión constitucional, además de los propios ciudadanos vía la iniciativa popular.
Debe aclararse que el referéndum previo sólo será necesario para el constituyente originario y no para los procedimientos posteriores de revisión constitucional, sean totales o parciales. El referéndum previo una vez realizado y de resultar positivo, dará lugar a la convocatoria inmediata a elecciones para el Congreso Constituyente.
Me parece que no es dable en estos momentos de la evolución histórica temerle a los mecanismos de participación popular. Mi propuesta se acerca a las propuestas del republicanismo que exigen una democracia fuerte. 61 Pienso que se deslegitimaría cualquier proceso Constituyente sin una amplia participación ciudadana. El elitismo democrático ha sido en buena medida causante de la crisis de la democracia representativa y del alejamiento cada vez más agudo entre los gobernantes y los gobernados.
El referéndum posterior, una vez que concluye el proceso, también es importante. La ciudadanía como depositaria de la soberanía va a confirmar o rechazar la labor de la Asamblea Constituyente. El constituyente originario sólo es el pueblo y la Asamblea Constituyente su instrumento. No son las élites partidarias o parlamentarias las que deciden a nombre del pueblo, es el pueblo mismo el que se expresa en un acto fundacional que da origen a una nueva Constitución y a todos los poderes constituidos. Las propuestas que no toman en serio a la ciudadanía buscan originar la Constitución en poderes constituidos que no poseen la suficiente legitimidad democrática para revisar integralmente una Constitución o elaborar una nueva. Por eso, entre otras razones, el procedimiento actual de reforma previsto en el artículo 135 no es aceptable para modificar integralmente la Constitución, como tampoco lo son procedimientos que no se hagan cargo del contenido del artículo 39 de la Constitución.
Los procedimientos duales de reforma constitucional, una vez elaborada la Constitución, son de trascendencia para el desarrollo de la vida constitucional de cualquier país. Sin embargo, gran parte de la doctrina los ha criticado. En España es muy conocido el cuestionamiento de Javier Jiménez Campo 62 y Pedro de Vega 63 a los procedimientos reforzados de reforma constitucional que implican una revisión total a la Constitución. Las críticas se hacen consistir en lo siguiente:
1) El procedimiento de revisión total supone la destrucción de la Constitución.
a. Son procedimientos tan agravados que hacen imposible su puesta en práctica.
b. La imposibilidad de su puesta en práctica coloca a la Justicia Constitucional en la tesitura de la mutación constitucional. 64
c. Cuando se establecen cláusulas de intangibilidad, se genera una distinción entre las normas constitucionales, unas en posición de primacía y, otras, en un escalón inferior. Existe, por tanto, la posibilidad material y no sólo formal o procedimental de normas constitucionales inconstitucionales.
A estas críticas se les puede dar las siguientes respuestas:
1. Efectivamente la posibilidad justificada de la revisión total de la Constitución permite su destrucción. Sin embargo, el problema no es jurídico sino político. Sí el consenso social y político está decidido a transformar el sistema constitucional nada existe para impedirlo. En nuestros días difícilmente se optaría por sistemas constitucionales que suprimieran y menoscabaran los derechos humanos, eliminaran el régimen democrático o el principio de división de poderes. Ello significaría la destrucción de la Constitución en sentido material.
2. La segunda crítica que apunta a la rigidez de estos procedimientos, me parece que también queda superada. El procedimiento debe ser rígido para que las mayorías parlamentarias simples o calificadas no puedan utilizar la Constitución a su antojo. La rigidez más que un defecto es una virtud, pues sólo en casos excepcionales es dable la revisión integral o la modificación o supresión de las cláusulas de intangibilidad. Ello siempre debe entrañar un amplio y profundo consenso social y político.
3. La mutación constitucional siempre está presente. Lo que debe buscarse y promoverse son mecanismos de legitimidad y control democrático del juez constitucional. Los ciudadanos debemos conocer más sobre lo que hacen los jueces constitucionales, la labor de éstos debe transparentarse plenamente y, se debe exigir en todos los casos de mayor nivel de justificación de sus decisiones. 65
4. Es verdad que con las cláusulas de intangibilidad se produce una doble jerarquía entre las normas constitucionales, pero me parece que hay razones de mucho peso en el Estado Constitucional y democrático de Derecho para que no entrañe lo mismo desde el plano constitucional el título que consagra derechos fundamentales, que el apartado constitucional que se refiere a los requisitos para la obtención de la nacionalidad mexicana. Por otra parte, es un hecho que la jerarquía diversa entre normas constitucionales produce un reconocimiento diferenciado, material y formal, en la interpretación constitucional.
Por lo tanto, al igual que Javier Pérez Royo, 66 yo no veo que los procedimientos duales de reforma constitucional planteen problemas que subvierten el orden constitucional. Sí, es verdad que se intenta juridificar al poder constituyente originario, pero la soberanía popular siempre tendrá la última palabra y el inalienable derecho de transformar su sistema político. El procedimiento dual, al igual que la exigencia de cláusulas de intangibilidad pretenden garantizar los elementos democráticos que sean conformes con la idea de un Estado Constitucional y democrática de Derecho.
La existencia de una Asamblea Constituyente en este momento político del país es una necesidad. Introducir cambios constitucionales fundamentales por la vía de procedimientos que oculten las auténticas intenciones de los promotores de la revisión integral de la Constitución, es pretender engañar a la ciudadanía. No está justificado que la clase política obre como en el pasado. A la sociedad debe hablársele sin tapujos, con plena claridad acerca de los propósitos y los objetivos que se quieren alcanzar. La Asamblea Constituyente es, además de una muestra de entendimiento y comunicación entre los gobernantes y gobernados, la manera adecuada para que un órgano específico realice con total dedicación su exclusiva y fundamental tarea. Contar con una Asamblea Constituyente permite que los órganos legislativos ordinarios continúen con su labor, sin que éstos puedan limitar o pretender reducir los trabajos del Constituyente.
La propuesta busca conciliar la constitucionalidad vigente con la futura. El objetivo es claro, se trata de transitar a un nuevo sistema constitucional desde los elementos existentes y no desde la nada o de la pura fuerza de un poder constituyente originario que prescindiera del contexto de legalidad y de constitucionalidad vigente. Entraña una ruptura con diálogo entre el viejo régimen y el nuevo.
Por lo anterior, con base en las anteriores consideraciones y fundamentos jurídicos propongo ante esta Asamblea la siguiente:
Iniciativa que adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece el procedimiento para aprobar un nuevo texto constitucional
Único. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
...
...
La elaboración de un nuevo texto constitucional se sujetará a lo siguiente:
I. Se aprobará la ley de consulta, la que contendrá el proyecto de texto constitucional que previamente haya sido sancionado por la Ponencia Constitucional. La ley de consulta requerirá ser aprobada por la mayoría absoluta de los individuos presentes en cada Cámara de Congreso y por el cincuenta por ciento más uno de la las legislaturas locales. La iniciativa de ley de consulta deberá ser presentada de conformidad con el artículo 71 de la presente Constitución y el Poder Ejecutivo de la Unión no podrá hacer observaciones a la ley aprobada, la cual no necesitará de promulgación del Presidente para tener vigencia.
II. Aprobada la ley de consulta, ésta se deberá hacer al pueblo dentro de los dos meses siguientes. La consulta se formulará sobre el proyecto de texto constitucional que fue elaborado por la Ponencia Constitucional. En la Ponencia Constitucional se representará a todos los grupos parlamentarios y estará integrada por la mitad del número de legisladores que conforman la Comisión Permanente. Si el pueblo, por mayoría absoluta y por una participación de por lo menos el cincuenta por ciento más uno del padrón electoral, da su aquiescencia, el Congreso de la Unión convocará a Asamblea Constituyente.
III. La Asamblea Constituyente estaría integrada por 500 diputados elegidos bajo el esquema actual de integración de esa Cámara y se instalará un mes después de celebrada la consulta. Dicha Asamblea discutirá y en su caso aprobará, modificará o rechazará el proyecto de texto constitucional elaborado por la Ponencia Constitucional. Para la aprobación del texto constitucional se requeriría de las dos terceras partes de los votos totales de los legisladores constituyentes. La Asamblea se dará su reglamento de organización y funcionamiento.
IV. Una vez aprobado el texto constitucional por la Asamblea Constituyente, se someterá por este órgano a referéndum. Esta última consulta se desahogará bajo las reglas de la primera. Con la emisión de la convocatoria a referéndum, la Asamblea Constituyente clausura sus trabajos.
V. La Asamblea Constituyente contará con seis meses para aprobar el texto constitucional. Los diputados a la Asamblea Constituyente no podrán postularse para cargos legislativos en la siguiente elección.
VI. El referéndum posterior a la aprobación de la ley de consulta, así como el referéndum subsiguiente a la aprobación del texto constitucional por la Asamblea Constituyente, serán organizados por el Instituto Federal Electoral. La calificación del referéndum será realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El referéndum se realizará dos meses después de la clausura de las sesiones del Constituyente.
VII. La presente Constitución y las leyes mantendrán plenamente su vigencia durante el tiempo que sesione la Asamblea Constituyente.
VIII. La Asamblea Constituyente no podrá emitir decretos de ley ni de cualquier otra naturaleza diferentes a una nueva Constitución Política y a la convocatoria de referéndum que aprobará o rechazará esa Constitución.
IX. La Asamblea Constituyente, salvo la aprobación del texto constitucional, sólo podrá sesionar y tomar acuerdos con la presencia de la mitad más uno de los integrantes y adoptará sus decisiones por mayoría absoluta de los diputados presentes. El estatuto jurídico de los constituyentes será el mismo del que gozan los diputados en la Constitución vigente.
Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Esta iniciativa es deudora de dos trabajos de mi autoría. Ver: Cárdenas Gracia, Jaime, “El procedimiento para la revisión integral de la Constitución de 1917”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, UNAM, número 12, enero-junio de 2005, pp. 73-98 y, Cárdenas, Gracia, Jaime, “El constituyente como restricción y como radicalidad democrática”, en Procesos constituyentes contemporáneos en América Latina. Tendencias y perspectivas, México, UNAM, 2009.
2 Vanossi, Jorge Reinaldo, Estudios de teoría constitucional, México, UNAM, 2002, p. 241.
3 Elster, Jon, Ulises desatado. Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Gedisa, 2002.
4 Wise, John, A Vindication for the Government of the New England Churches. A Drawn from Antiquity; the Light of Nature; Holy Scripture; its Noble Nature; and from the Dignity divine Providence has put upon it, Boston, 1717.
5 Vanossi, Jorge Reinaldo, Estudios de teoría constitucional, México, UNAM, 2002, p. 241.
Elster, Jon, Ulises desatado. Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Gedisa, 2002.
6 Sieyés, Emmanuel, ¿Qué es el Tercer Estado?, Madrid, Alianza Editorial, 1994.
7 Zagrebelsky, Gustavo, “Storia e Constituzione”, en Il Futuro della Constituzione, Torino, Einaudi, 1996, p. 42.
8 Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 99 y 100.
9 En una posición similar se encuentra el profesor portugués Gomes Canotilho que afirma que una de las características que tiene el pueblo como titular del poder constituyente es la de entenderlo desde su grandeza pluralista formada por individuos, asociaciones, grupos, iglesias, comunidades, personalidades, instituciones, vehículos de intereses, ideas, creencias y valores plurales convergentes y conflictuales. Sólo ese pueblo concebido como comunidad abierta de sujetos constituyentes que pactan y consienten, tiene el poder de disponer y de conformar el orden político-social. Gomes Canotilho, J. J, Direito constitucional e teoria da Constituicao, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 71 y 72.
10 Häberle, Peter, El Estado Constitucional, México, UNAM, 2001, pp. 129-139; Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, Trotta, 2000, pp. 159-180. También ver: Estévez Araujo, José Antonio, La Constitución como proceso y la desobediencia civil, Madrid, Trotta, 1994, pp. 41-89.
11 Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, obra citada, p. 161.
12 Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, obra citada, p. 163.
13 Häberle, Peter, El Estado Constitucional, obra citada, pp. 58 y ss.
14 Estas preguntas han preocupado desde siempre a la teoría del poder constituyente. Por ejemplo, Carl Schmitt sostenía el carácter “inconstituible” del poder constituyente del pueblo, esto es, a la imposibilidad de que el poder constituyente esté determinado por formas jurídicas y por procedimientos, además consideraba que el poder constituyente del pueblo reaparece cuando se cuestiona el sistema político existente y se instaura uno nuevo, aunque podría el poder constituyente presentarse sin necesidad de que el régimen sea puesto en cuestión. SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza editorial, 1982, pp. 94-99.
15 En teorías previas como la de Smend se establece que estos principios o valores constituyen el sustrato material de la comunidad y son de naturaleza dinámica. Los principios deben ser vividos por los miembros de la comunidad, lo que implica que pueden ser actualizados y adaptados. Smend, Rudolf, Constitución y derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 93-99.
66 Häberle, Peter, El Estado Constitucional, obra citada, p. 135.
17 Ely, J. H. Democracy and Distrust, Harvard University Press, 1981, pp. 100-101.
18 La legitimidad en la que se piensa no es la legitimación tipo Luhmann “a través del procedimiento” en el sentido de que los procedimientos son mecanismos aptos para generar una presunción de legitimidad que sustituya el imposible consenso fáctico en un contexto en el que la finalidad de los mecanismos jurídicos y sociales en general y de los procedimientos en particular es la de reducir el número de alternativas y aumentar la previsibilidad de lo que va a suceder. Por el contrario, a diferencia de Luhmann, los procedimientos de legitimación son importantes porque aumentan la complejidad y por lo tanto las alternativas. LUHMANN, Niklas, Rechtssoziologie, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1987.
19 Negri, Antonio, El poder constituyente. Ensayo sobre las alternativas de la modernidad, Madrid, Libertarias, Prodhufi, 1994.
20 Zagrebelsky,Gustavo, “Storia e Constituzione”, en Il Futuro della Constituzione, Torino, Einaudi, 1996, p. 42.
21 De Vega, Pedro, La Reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 99-100.
22 En su tiempo, el famoso jurista Alf Ross insistió en límites no sólo temporales, materiales o axiológicos, sino también en límites de carácter lógico. Los límites lógicos se expresaron en la famosa paradoja que lleva su nombre, que consiste en la imposibilidad lógica de reformar la norma de reforma por el mismo procedimiento previsto en ella. ROSS. Alf, “Sobre la auto-referencia y un difícil problema de Derecho Constitucional”, en El concepto de validez y otros ensayos, distribuciones Fontamara, México, 1991, pp. 47-81.
23 Existe un importante estudio que clasifica los posibles límites al poder constituyente en: temporales, circunstanciales, lógicos, axiológicos e implícitos. Ver RAMÍREZ CLEVES, Gonzalo, Los límites a la reforma constitucional y las garantías-límites del poder constituciones: los derechos fundamentales como paradigma, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, Bogotá, 2003.
24 Salazar Ugarte, Pedro, “Democracia: La transición incomprendida” en Nexos 320, agosto, 2004, pp. 31-39.
25 Mainwaring, Scott, “Transitions to Democracy and Democratic Consolidation: Theoretical and Comparative Issues”, The Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame, noviembre de 1989, documento de trabajo 130, p. 3.
26 Dahl, Robert A., “La poliarquía”, en Diez textos básicos de ciencia política, edición a cargo de Albert Batlle, editorial Ariel, Barcelona, 1992, pp. 77-92. También DAHL, Robert, La democracia. Una guía para los ciudadanos, editorial Taurus, Madrid, 1999, p.48.
27 Hirschman, Albert O., Retóricas de la intransigencia, Fondo de Cultura Económica, México, 1991.
28 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, editorial Trotta, Madrid, 1997, pp. 857-868.
29 Cárdenas Gracia, Jaime, “¿Qué es la Constitución Mexicana, por qué y para qué reformarla?” en Molina Piñeiro, Luis y otros (compiladores),¿Qué es la Constitución Mexicana, por qué y para qué reformarla?, Editorial Porrúa, México, 2002, pp. 37-67.
30 Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, 2000.
31 Fue presentada el 15 de diciembre de 2009.
32 Sieyes, Emmanuel, ¿Qué es el Tercer Estado?. Ensayo sobre los Privilegios, Alianza Editorial, Madrid, 1994, pp. 140-159.
33 Carré de Malberg, R., Teoría General del Estado, Facultad de Derecho/UNAM, Fondo de Cultura Económica, Segunda Edición en Español, México, 1998,p. 1163.
34 Carré de Malberg, R., Teoría General del Estado, obra citada, p. 1167. Igual idea podemos encontrar en Kelsen que se dio por vencido en la búsqueda de una génesis jurídica del Estado, en su famoso ensayo de 1964, que contiene la fomulación final de su teoría de la norma fundante básica. Fue traducido por I. Stewart como parte de su artículo “La norma básica como ficción” en 1980.
35 Stern, Klaus, Derecho del Estado de la República Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, p. 315.
36 Lowenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ariel, Ciencia Política, Barcelona, Tercera reimpresión a la segunda edición, 1983, p. 172.
37 Bryce, James, Constituciones Flexibles y Constituciones Rígidas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988,pp. 92-99.
38 Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1998,pp. 248 y ss.
39 Garzón Valdés, Ernesto, El concepto de estabilidad de los sistema políticos, Cuadernos y Debates, núm. 1, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987.
40 De Vega, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Editorial Tecnos, Madrid, 1985. Pérez Royo, Javier, La Reforma de la Constitución, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987.
41 Ackerman, Bruce, We the People. Foundations, Harvard University Press, Cambridge Massachussets, 1991; Ackerman, Bruce, We the People. Transformatios, Harvard University Press, Cambridge Massachussets, 1998;ELY, John, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review, Harvard University Press, Cambridge Massachussets, 1980.
42 Ovejero, Félix, y otros, Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, Editorial Paidós, Barcelona, 2003, pp. 11-73.
43 Muñoz Ledo, Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, UNAM, México, 2001.
44 Véase el disco compacto que acompaña al libro Muñoz Ledo, Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, obra citada, en donde en la mesa 3, Pablo Gómez, expone su propuesta.
45 Muñoz Ledo, Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, obra citada, p. 167-169.
46 Cansino, César y Valdés Ugalde, Francisco, “La reforma del Estado en México: qué, cómo, cuándo y por qué”, en Este País, núm. 161, agosto de 2004, pp. 28-35.
47 Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 270-273.
48 Rabasa, Emilio O., “La reforma constitucional en los Estados”, en Las entidades federativas y el Derecho constitucional. Democracia y regulación electoral. Un verdadero federalismo, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, pp. 153-157.
49 Rabasa, Emilio, O., “La reforma constitucional en los Estados”, obra citada, pp. 156-157.
50 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, 1978, p. 137.
51 Arteaga, Elisur, Derecho Constitucional, Oxford University Press, México, 2001, p. 375.
52 González Oropeza, Manuel. El Federalismo, Universidad Nacional Autónoma de México, 1995.
53 Carpizo, Jorge, Estudios Constitucionales, Editorial Porrúa, séptima edición, México, 1999, pp. 123-132.
54 Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Diccionario Jurídico Harla, volumen 2, Oxford University Press-Harla México, 1995, pp. 79-80.
55 De la Cueva, Mario, Teoría de la Constitución, México, Porrúa, 1982, pp. 170-171.
56 Requejo Pajes, Juan Luis, Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 44 y 45.
57 Vera Estañol afirmó que la constitución de 1917 era ilegítima desde tres puntos de vista: el jurídico, el político y el revolucionario. Sus razones para tales afirmaciones eran: que no se siguió para reformar la Ley Fundamental el camino indicado en la Constitución de 1857; que después de haberse prometido restaurar la vigencia de nuestra Constitución de la sexta década del siglo pasado, no se hizo; y, por haber excluido del constituyente la representación de grupos sociales, admitiendo únicamente en el seno del Congreso al clan Carranza. Ver Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, décima primera edición, editorial Porrúa, México, 1998, p. 112.
58 Palaviccini, Félix, F., Historia de la Constitución de 1917, Gobierno del Estado de Querétaro e Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 1987, p. 20.
59 Cárdenas Gracia, Jaime, (compilador), La actualidad de América Latina, México, Proliber, 1997.
60 Para un análisis que distingue entre transición y consolidación ver LINZ, Juan, “Transitions to Democracy” en The Washington Quarterly, Washington Verano 1990, pp. 158 y 159.
61 Ver, por ejemplo, los análisis Michael Sandel, Quentin Skinner, y Philip Pettit, entre otros en Ovejero, Félix y otros, Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, Editorial Piados, Barcelona, 2003.
62 Jiménez Campo, Javier, “Algunos problemas de interpretación en torno al Título X de la Constitución”, Revista de Derecho Político, número 7, 1980.
63 De Vega, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, editorial Tecnos, Madrid, 1985.
64 Jellinek, Georg, Reforma y mutación de la Constitución, traducción de Christian Förster, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991.
65 Ver Cárdenas Gracia, Jaime, La Argumentación como Derecho, México, UNAM, 2005.
66 Pérez Royo, Javier, La reforma de la Constitución, obra citada, p. 214.
Dado en el Senado de la República, sede de la Comisión Permanente de Congreso de la Unión, a 9 de julio de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012)
Que reforma los artículos 40 y 41, y adiciona la fracción XXIX-Q al 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y expide la Ley de Revocación de Mandato, recibida del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, y 116, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 40, 41, y adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por el que se expide la Ley de Revocación de Mandato, que presenta el diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT.
Exposición de Motivos
En el mes de noviembre del año pasado presenté ante el pleno de la Cámara de Diputados iniciativa de reforma y adición a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo propósito es la inclusión de diversas formas de democracia participativa en nuestra Carta Magna, como el presupuesto participativo, la afirmativa ficta, la auditoria social, la iniciativa ciudadana, el referéndum, el plebiscito, la consulta ciudadana, las acciones colectivas y populares y la revocación de mandato, entre otras.
La materia de la presente iniciativa es la revocación de mandato, entendida como el mecanismo que permite a los ciudadanos sustituir democrática y legalmente a los gobernantes elegidos popularmente. La revocación de mandato es una de las formas de democracia participativa más acabada y tal vez por ello, de las menos adoptadas por las democracias tradicionales planas y representativas.
El Diccionario de Ciencia Política de Dieter Nohlen 1 define la revocación como el procedimiento institucional previsto en concepciones de democracia directa, de acuerdo con el cual, es posible en todo momento la remoción del puesto de representantes electos por parte de sus electores.
Para el tratadista argentino Mario Justo López, 2 la revocación de mandato, “el recall o revocación popular es un procedimiento para destituir a los representantes o funcionarios elegidos antes de que se cumpla el plazo fijado para su actuación, y cuyo objeto radica en mantener constantemente responsables ante sus electores a los funcionarios públicos elegidos”.
Según el Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 3 la revocatoria del mandato o plebiscito revocatorio “constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un cargo público con anterioridad a la expiración del periodo para el cual fue elegido”.
De acuerdo a estas definiciones, pueden identificarse los siguientes rasgos característicos de este mecanismo jurídico- constitucional:
• Es un derecho o facultad que asiste a los electores.
• Tiene por objeto la destitución de un servidor público de elección popular antes que expire el período de su mandato.
• Requiere el acuerdo de la mayoría de los electores.
• Puede promoverse por diversas causas, atinentes al ejercicio de sus funciones.
En resumen, mediante el procedimiento de revocatoria de mandato, el electorado tiene el derecho a destituir del cargo a un funcionario público a quien él mismo eligió, antes de que concluya el periodo de su mandato. Es decir, el pueblo, mediante el sufragio y de manera vinculante, decide sobre la continuidad en el desempeño del cargo de un funcionario de elección popular. Se consideran causales para que el electorado solicite la revocación de mandato de un funcionario público electo las siguientes: actos de corrupción, ineficiencia, violación de derechos humanos y pérdida de legitimidad.
Existen varios argumentos a favor de la revocación de mandato o destitución, entre ellos destacan:
• Refuerza el control popular sobre el gobierno.
• Permite a los votantes corregir fallas de los sistemas electorales, provocadas por errores en las papeletas de votación, fallas en los sistemas de conteo electrónico, entre otras.
• Reduce la alienación de los votantes.
• Educa al electorado.
• La existencia de la revocación estimula a los funcionarios públicos electos a ser más responsables con sus electores.
• Estimula a los votantes a jugar un rol de supervisión más activo en relación a los funcionarios electos.
La revocatoria de mandato se fundamenta en los principios de soberanía popular, representación y rendición de cuentas, a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía, es por tanto una de las figuras de participación electoral menos explorada por los regímenes democráticos de todo el mundo.
La revocación de mandato es un componente de pocas constituciones democráticas. En Europa se contempla en algunos cantones de Suiza, y en sistemas de democracias representativas existen disposiciones constitucionales y legales en 26 estados de Estados Unidos de América, que facultan a los electores para pedir la destitución de todos o algunos funcionarios públicos electos, con excepción del estado de Montana, donde la ley de la materia y un pequeño número de disposiciones de gobiernos locales permiten la destitución de funcionarios administrativos no electos popularmente. En Estados Unidos la mayoría de las normas relativas a la destitución prohíben su uso durante los primeros 12 meses del mandato de los funcionarios y, en cinco estados, durante los últimos 180 días de ejercicio del cargo.
El mecanismo de la revocación de mandato ha adquirido cierto auge en algunas constituciones iberoamericanas como un instrumento de democracia directa destinado al control del abuso de poder de los que ocupan un cargo, especialmente en los ámbitos regional y local.
Por lo general, en América Latina las constituciones que contemplan la posibilidad de revocar el mandato de los representantes populares la limitan al ámbito local o regional. No sucede así, sin embargo, en el caso de la Constitución de Ecuador de 1998, que ha incorporado como uno de sus aspectos novedosos el derecho general, es decir, no circunscrito al ámbito local y regional, “de revocar el mandato que los ciudadanos confieran a los dignatarios de elección popular (artículo 26)”. 4
El derecho de revocación se encuentra proclamado también en el artículo 103 de la Constitución de Colombia de 1993, dentro del capítulo consagrado a las “formas de participación democrática”; como “mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía” y bajo la denominación de “revocatoria del mandato”. En este sentido, establece el mencionado precepto que “son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referéndum, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato” y encomienda su regulación a la ley. 5
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de 17 de noviembre de 1999, establece en su artículo 72 que “todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables”. 6 El ejemplo más reciente y conocido fue el referéndum de revocación de Hugo Chávez en 2004, en el que el 40.74 por ciento de los electores votaron sí a la revocación y un 59.25 por ciento votaron por la negativa, con lo que no se actualizo la revocación efectiva.
En México, el artículo 115 de la Constitución imprimió la revocación de mandato como facultad de los congresos locales, al señalar en su fracción I, párrafo tercero, lo siguiente:
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros , por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Una democracia en ciernes, como la mexicana, requiere fortalecer sus mecanismos de participación ciudadana, el electorado debe tener el derecho de revocar un mandato cuando la mala actuación de sus representantes así lo amerite, de lo contrario la ciudadanía queda sujeta a los arbitrios y designios de un diputado, senador o un presidente de la República desvinculado a los intereses y necesidades sociales.
Por todo lo expuesto, presento a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma los artículos 40, 41, y adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y propone la expedición de la Ley de Revocación de Mandato
Artículo Primero. Se reforma el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, participativa, deliberativa , democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.
Artículo Segundo. Se reforma el primer párrafo del artículo 41, así como el noveno párrafo de la Base V del mismo artículo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal. Igualmente, el pueblo ejerce su soberanía a través de los medios de democracia participativa y deliberativa que establezca esta Constitución y las leyes.
La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
I. a IV. ...
V. ...
...
...
...
...
...
...
...
El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. A su vez, el Instituto Federal Electoral a través de su Consejo General será el órgano encargado de organizar, promover e instrumentar los mecanismos de democracia participativa y deliberativa que esta Constitución establece. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.
...
...
...
VI. ...
...
Artículo Tercero. Se adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
I. a XXIX-P. ...
XXIX-Q. Para expedir las leyes que establezcan a nivel federal los procesos de plebiscito, referéndum, iniciativa legislativa ciudadana, revocación del mandato, presupuesto participativo, acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, acciones para la protección de intereses colectivos y difusos y, demás medios e instrumentos de democracia participativa y deliberativa.
Artículo Cuarto. Se expide la Ley de Revocación de Mandato, cuyo contenido es el siguiente:
Ley de Revocación de Mandato
Capítulo 1
Disposiciones Generales
Artículo 1. La revocación de mandato es el mecanismo de democracia participativa por medio del cual los ciudadanos ejercen su soberanía para revocar o retirar de un cargo de elección popular, al candidato que resultara electo en la última elección en su distrito o circunscripción electoral, ya sea del poder ejecutivo o poder legislativo federal, mediante el cumplimiento de los requisitos y formalidades establecidos en la presente ley.
Artículo 2. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular y garantizar el ejercicio del derecho del electorado a requerir la revocatoria de mandato de funcionarios públicos electos mediante sufragio universal, libre y secreto, en el distrito o circunscripción electoral y en el territorio nacional en la elección inmediata anterior, independientemente del sistema electoral por el que fueron electos.
Artículo 3. Serán sujetos a la revocación de mandato los diputados, senadores y el presidente de la República.
Artículo 4. La revocación de mandato podrá ser requerida por una sola vez durante el ejercicio del encargo, debiendo ser solicitada a partir del inicio de la segunda mitad de dicho encargo.
Artículo 5. La revocatoria de mandato debe requerirse de forma particular para cada servidor público electo.
Artículo 6. Para los efectos de esta ley, se considerará el padrón electoral utilizado en las últimas elecciones federales.
Capítulo 2
De los Requisitos de la Petición de Revocación de Mandato
Artículo 7. Son requisitos para la presentación de la petición de revocación de mandato, los siguientes:
a. Que haya transcurrido la mitad del periodo para el que fue electo el funcionario y resten por cumplirse más de seis meses de la finalización del periodo para el que hubiere sido electo;
b. Que sea solicitado por al menos el 2.5 por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del distrito o circunscripción electoral por el que resultó electo el funcionario;
c. Que se presente petición o solicitud de revocación de mandato debidamente fundada y motivada, señalando descripción clara de las causas por las que se solicita;
D. Que se funde en causas atinentes al desempeño de sus funciones;
e. Que se acompañe a la solicitud la relación de solicitantes que incluya nombres completos, claves de elector, domicilio completo y firmas, de igual forma deberá anexarse copia de la credencial para votar con fotografía;
f. La solicitud podrá acompañarse de la información y documentación que se estime conveniente y que se encuentre relacionada con las causas de la solicitud o petición de revocación de mandato;
Capítulo 3
Del Procedimiento para la Revocación de Mandato
Artículo 8. La solicitud o petición de revocación de mandato deberá presentarse al Instituto Federal Electoral, institución que analizará la procedencia de la petición.
Artículo 9. El Instituto Federal Electoral determinará la procedencia de la solicitud o petición de revocación de mandato, con base en el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a. Que la solicitud o petición de revocación de mandato se encuentre fundada y motivada;
b. Que se presente dentro del periodo comprendido en el artículo 7, inciso a), de la presente ley;
c. Que se verifique que los ciudadanos solicitantes se encuentren efectivamente inscritos en el padrón electoral y pertenecen al distrito electoral o circunscripción de que se trate;
d. Que se verifique que los ciudadanos solicitantes sumen el 2.5 por ciento de los electores inscritos en el padrón electoral del distrito o circunscripción electoral de que se trate;
e. Que se verifique que la relación de ciudadanos solicitantes se presente conforme al artículo 7, inciso d), de la presente ley;
Artículo 10. La procedencia o improcedencia que determine el Instituto Federal Electoral sobre la revocación de mandato solicitada versará única y exclusivamente en el análisis técnico del cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo que antecede, quedando impedido para pronunciarse o emitir juicios de valor sobre las causas de la solicitud de revocación de mandato.
Artículo 11. Recibida la solicitud, el Consejo General del Instituto Federal Electoral nombrará una comisión especial responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo nueve de la presente ley, y emitirá un dictamen de procedencia en un término no mayor de 60 días naturales, para que el Consejo General acuerde lo conducente. En caso de que la solicitud cumpla con los requisitos señalados, el dictamen de procedencia deberá incluir los criterios y normas que regularán la consulta de revocación de mandato a realizar, y se notificará a la Cámara que corresponda y al titular del Ejecutivo sobre el inicio de la revocación de mandato.
Artículo 12. Contra las resoluciones que emita del Instituto Federal Electoral en contra de la revocación de mandato, procede el recurso de apelación ante el Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos de lo que dispone la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación.
Artículo 13. Una vez emitido el dictamen de procedencia de consulta de revocación de mandato, y resueltos los medios de impugnación conforme a la ley de la materia, el Instituto Federal Electoral organizará en un plazo no mayor de 90 días naturales una consulta de revocación de mandato en el distrito o circunscripción electoral correspondiente.
Artículo 14. Los solicitantes de la petición de revocación de mandato podrán designar representantes de casillas, de la misma forma que pueden hacerlo los partidos políticos.
Artículo 15. Si la opción de revocatoria de mandato hubiere obtenido el apoyo de más del cincuenta por ciento de los electores inscritos en el padrón electoral del distrito o circunscripción correspondiente, el funcionario quedará separado de su cargo y se habilitarán los mecanismos previstos por la Constitución y las leyes para el reemplazo del funcionario removido y asumirá el cargo quien legalmente deba sustituirlo.
Artículo 16. Si la opción por revocar el mandato no obtuviese el apoyo igual o superior al veinticinco por ciento de los electores inscritos en el padrón electoral del distrito o circunscripción correspondiente, debe quedar inhabilitada la presentación de una nueva petición de revocatoria de mandato por las mismas causales.
Transitorios
Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Nohlen, Dieter (coordinador), Diccionario de Ciencia Política. Editorial Porrúa, México, 2006, página 1226.
2 López, Mario Justo, Manual de Derecho Político, Buenos Aires, Argentina. Editorial Kapelusz, 1975.
3 Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en el sitio web www.iidh.ed.cr, consultado al 18 de enero del 2010, 12:30 horas.
4 Ibídem.
5 Ídem.
6 Ídem.
Dado en el Senado de la República, sede de la Comisión Permanente de Congreso de la Unión, a 11 de julio de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012.)
Que reforma los artículos 9, numeral 1, fracción III; 46, numeral 2; adiciona un numeral 3 al artículo 50; y el artículo 193, numeral 2, del Reglamento de la Cámara de Diputados, recibida de la diputada Silvia Fernández Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento para su consideración y aprobación el presente proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 9, numeral 1, fracción III; artículo 46, numeral 2; se adiciona un numeral 3 al artículo 50; artículo 193, numeral 2 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presentado por la diputada Silvia Fernández Martínez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión.
Planteamiento del problema
¿Qué hacer para incrementar la participación de los diputados en las sesiones de Pleno? ¿Cómo fortalecer el desempeño de los diputados en las sesiones de pleno? ¿Cómo evitar el ausentismo en las votaciones aun habiendo registrado asistencia? ¿Cómo evitar el mal uso del registro de asistencia por cédula?
A últimas fechas, un tema que ha llamado la atención a raíz de las campañas electorales por la presidencia de la República Mexicana, es el trabajo que los legisladores llevamos a cabo en esta, la Máxima Tribuna de la Nación, en relación con la participación de los diputados en la toma de decisiones y en los acuerdos para sacar adelante las reformas que habrán de poner en el camino de la modernidad a nuestro país, además de fortalecer el Estado de Derecho. Nuestra participación que, es sabido por todos, involucra los posicionamientos de los grupos parlamentarios, los acuerdos que se logran con los coordinadores de cada una de las bancadas así como la votación de las propuestas de iniciativa, de los dictámenes y proyectos de decreto, nos regimos por un Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados que establece diversos criterios o fórmulas para poder registrar asistencia en las diversas sesiones, de igual manera, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala las sanciones a que se harán acreedores aquellos diputados que no cumplan con su deber social y político, de asistir a las sesiones a que convoque la Mesa Directiva; sin embargo, no existe algún tipo de sanción que se refiera al no ejercicio de la obligación de efectuar la votación de los asuntos a discusión en las distintas sesiones, y es que precisamente registrar asistencia y no llevar a cabo las votaciones implicaría una falta al deber ser de los diputados, ya que, como ha ocurrido en más de una ocasión en esta LXI Legislatura, diversas bancadas han roto el quórum precisamente absteniéndose de votar, que si bien es cierto se han registrado casos en los que el Presidente de la Mesa Directiva ha aplicado diversas sanciones por este hecho, también los ha habido en que el diputado o diputada, habiendo registrado asistencia, no registró ni una sola votación en las diversas discusiones, peor aún, habría estado en un lugar diverso al Palacio Legislativo, como en el caso de la diputada Josefina Vázquez Mota, que habiendo registrado asistencia se encontraba en otro lugar, incluso fuera del Distrito Federa, llevando a cabo actividades ajenas a las obligaciones que, como diputada, tenía obligación de ejercer, pero lo más destacable es que ha engañando a la ciudadanía y, permítanme decirlo así: cometiendo fraude y daño contra la nación, dado que cobró íntegramente su dieta.
El diputado se debe a la nación, pero también se debe a su circunscripción, a su distrito. El diputado debe, por igual, en nuestra teoría y en nuestra práctica, ser legislador, atender al interés general y ser gestor. Y que no nos asuste la palabra gestor. No se trata de ser tramitador de negocios, sino de algo mucho mayor: de ser procurador de pueblos, del bien de pequeñas colectividades que han confiado sus intereses a quien, representando a la nación, representa aquello que para muchos es poco, pero para quienes lo requieren o demandan es muy grande: el pequeño beneficio colectivo, la obra común, el servicio social. Nuestros diputados tienen un mandato de la voluntad nacional y están obligados a ser juristas, a ser procuradores de los distritos, de las colectividades, puesto que aunque carezcan al respecto de un mandato constitucional, tienen un mandato popular.
Argumentación
El reglamento de la esta H. Cámara de Diputados, establece en la fracción II de su artículo 8 que una de las obligaciones de los diputados será la de “...asistir puntualmente a las convocatorias a sesiones y reuniones, del pleno, de los órganos directivos y de las comisiones o comités a los que pertenezca...”, y agregaría, en cualquiera de las modalidades reglamentadas por el mismo dispositivo normativo; asimismo una de las obligaciones fundamentales y, diría yo: ratio essendi, de todo diputado es, como lo señala la fracción X del mismo artículo “ejercer el voto”, voto que habrá de valer para aprobar o no las diversas iniciativas, reformas, minutas y decretos que se presentan ante esta Soberanía.
Si bien es cierto el párrafo segundo del artículo 63 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la sanción correspondiente a aquellos diputados que sin causa justificada falten diez días consecutivos al ejercicio de sus funciones y que de igual manera se encuentra establecido en el artículo 9 fracción III del Reglamento de la Cámara de Diputados, sancionándoseles con la suplencia inmediata, convocándose a su suplente para entrar en funciones, no ocurre lo mismo en tratándose de las votaciones, ocasionando con ello que se abuse del sistema de registro de asistencia por cédula, que permite registrar la asistencia del diputado aún treinta y cinco minutos después de iniciada la sesión pero que, sin embargo, no aseguran que efectivamente se encuentre el diputado ya sea en la sesión al interior del Pleno, o al menos en el Palacio Legislativo.
Para dar certidumbre y validez al desarrollo de la sesión del Pleno, se llevan a cabo las votaciones de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del artículo 46 del propio reglamento de la Cámara de Diputados, asegurando con ello la existencia del debido quórum; sin embargo, en la práctica hemos sido testigos, dentro de esta legislatura, del abuso del no ejercicio del voto para romper el quórum legal para mantener la sesión aun estando presentes los diputados, que si bien es cierto han sido sancionados, esta sanción no se encuentra debidamente reglamentada a pesar de que la fracción II del artículo 47 y el numeral 1 del artículo 193 prevén la sanción en caso de inasistencia o no ejercicio del voto en el desarrollo de la sesión.
Y es precisamente entre estos postulados expuestos en los párrafos que anteceden, que encontramos una pequeña laguna legal que ha sido aprovechada, con malicia, por algunos diputados o diputadas, para frenar el desempeño de la actividad legislativa así como defraudar la confianza ciudadana para con sus representantes, porque a sabiendas de que no se encuentran al interior del palacio legislativo registran su asistencia, no emiten voto alguno y a pesar de ello, cobran la dieta correspondiente íntegra, como es de nuestro de conocimiento el caso de la diputada Josefina Vázquez Mota, quien por su propio dicho, publicado en sus redes sociales, en más de una ocasión se encontraba en un lugar distinto al palacio de San Lázaro, en días y horas en que debería haber estado votando y discutiendo en el Pleno, situación que se agudiza más aún, cuando al revisar los temas tratados y las reformas aprobadas o rechazadas por esta Soberanía, nos percatamos de que son las de mayor importancia y gran calado para el mantenimiento del debido Estado de Derecho, situación que ha salido a la luz en los días precedentes y que nos obligan a reconsiderar el reglamento que nos rige.
Ahora bien, considerando que los días efectivos en los cuales se lleva a cabo la actividad legislativa son los días de sesión que corresponden a los días martes y jueves, para períodos ordinarios y miércoles para la comisión permanente, el acumular diez inasistencias equivale a dos meses y medio de actividad legislativa, cuando encontramos que en materia laboral, el artículo 47 en su fracción X señala que será motivo de recisión laboral sin responsabilidad para el patrón “tener el trabajador más de tres faltas de asistencia en un periodo de treinta días, sin permiso del patrón o sin causa justificada”; en ese orden de ideas y dado que somos elegidos por voluntad del pueblo, al hacer una analogía resultaría que el mismo pueblo es nuestro patrón y es a él a quien debemos rendir cuentas. Resulta que con la disposición normativa, como se encuentra redactada a la fecha, otorga canonjías adicionales a los diputados, habría que valorar esta circunstancia.
La teoría general del derecho establece que toda disposición normativa para que sea perfecta, debe contar con las correspondientes sanciones para el caso del incumplimiento de sus postulados, otorgando así la debida certidumbre jurídica para los sujetos de ese derecho; en el caso de los diputados, que nos regimos bajo los postulados del Reglamento de la Cámara de Diputados, si bien es cierto encontramos sanción para el caso de no ejercer el voto aun habiendo registrado asistencia al inicio de la sesión, de acuerdo a lo establecido por el artículo 192 numeral 2 del Reglamento en comento, mismo que establece que “Si un diputado o diputada no participa en la mayoría de las votaciones nominales que se presenten en una Reunión, se computará como inasistencia, aun cuando haya registrado su asistencia al inicio y al término de la misma”, sancionándose de acuerdo al numeral 1 del artículo 193 del mismo ordenamiento legal que a la letra dice “Al diputado o diputada que acumule dos inasistencias a convocatoria sin justificar, durante un semestre, se le descontará un día de dieta”. Esta normatividad contempla supuestos que, desde mi perspectiva, otorgan a los diputados canonjías excedentes en relación a los plazos, tanto para justificar las inasistencias como para excusarse de las mismas, asimismo, no es claro al hablar de las sanciones a que se harán acreedores los diputados que habiendo registrado asistencia no realicen las votaciones correspondientes en las sesiones de pleno, es por ello que considero de suma importancia, establecer criterios más coercitivos a efecto de que se sancione a los diputados que incumplan con su deber social y político en relación con las votaciones y asistencias que en los períodos de sesiones correspondan.
Fundamento legal
La suscrita diputada federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, de la LXI Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta Soberanía la presente iniciativa con
Proyecto de decreto por el que se reforman a los artículos 9 numeral 1 fracción III; 46, numeral 2; y se adiciona un numeral 3 al artículo 50; y el artículo 193, numeral 2, del Reglamento de la Cámara de Diputados
Propuesta de reforma
Artículos Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los nueve días del mes de julio de 2012.
Diputada Silvia Fernández Martínez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. Julio 11 de 2012.)
Que reforma y adiciona los artículos 73, 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de presupuesto participativo, y expide la Ley Reglamentaria para la Formulación del Presupuesto Participativo, recibida del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados y 116, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la siguiente,
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 73, 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Presupuesto Participativo, y que expide la Ley Reglamentaria para la Formulación del Presupuesto Participativo, que presenta el diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT.
Exposición de Motivos
Si tuviéramos que describir en pocas palabras a qué se refiere o cuál es el espíritu del Presupuesto Participativo, podríamos decir que el presupuesto participativo es un espacio público en el cual el gobierno y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo empatar las prioridades de los ciudadanos con la agenda de políticas públicas. El sentido del Presupuesto Participativo debiera privar en la toma de decisiones de todos los gobiernos democráticos, es tiempo de que la participación ciudadana se abra paso. La sociedad civil organizada lo exige, lo hemos visto, las organizaciones civiles se suman a la legítima demanda de participar activamente en la toma de decisiones.
Esta modalidad de presupuestación consiste en una serie de reuniones en las que se definen las demandas municipales y delegacionales, las prioridades, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversiones de los municipios o localidades. Por más técnicas y especializadas que puedan parecer las políticas y decisiones gubernamentales, el gobierno y los políticos no deben excluir a la sociedad de este proceso. En esto radica la principal bondad del Presupuesto Participativo, en hacer accesible a la sociedad su participación en la planeación, formulación y evaluación del presupuesto de sus comunidades. El presupuesto participativo es también, una de las mejores políticas redistributivas que el gobierno puede instrumentar, sus resultados se traducen en infraestructura y mejoras tangibles y elegidas democráticamente en las comunidades y municipios.
Antecedentes del Presupuesto Participativo
El Presupuesto Participativo encuentra sus orígenes en la Ciudad de Porto Alegre, Brasil. En enero de 1989, el Partido del Trabajo de ese país asumió la administración de esta ciudad y estableció una nueva modalidad de administración municipal, conocida como “administración popular”. Se basaba en una innovación institucional que tenía como objetivo garantizar la participación popular en la preparación y en la ejecución del presupuesto municipal, y, por lo tanto, en la distribución de los recursos y en la definición de prioridades de inversión. Esta nueva medida fue conocida como “presupuesto participativo”. 1
La experiencia democrática de Porto Alegre es una de las más conocidas en todo el mundo, aclamada por haber hecho posible una gestión eficaz, extremadamente democrática, de los recursos urbanos. La “administración popular” de Porto Alegre fue elegida por las Naciones Unidas como una de las 40 innovaciones urbanas en todo el mundo, para ser presentada en la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos – Habitat II, que tuvo lugar en Estambul, en junio de 1996. 2
Definición de Presupuesto Participativo
En su libro “Democratizar la Democracia. Los caminos de la Democracia Participativa”, 3 Boaventura de Sousa Santos define al Presupuesto Participativo como:
“El presupuesto participativo es una estructura y un proceso de participación comunitaria basado en tres grandes principios y en un conjunto de instituciones que funcionan como mecanismos o canales de participación popular sustentada en el proceso de tomas de decisiones del gobierno municipal. Los tres principios son los siguientes:
a) Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar, siendo que las organizaciones comunitarias no detentan, a este respecto, por lo menos formalmente, status o prerrogativas especiales.
b) La participación es dirigida por una combinación de reglas de democracia directa y de democracia representativa, y se realiza a través de instituciones de funcionamiento regular cuyo régimen interno es determinado por los participantes.
c) Los recursos de inversión son distribuidos de acuerdo con un método objetivo basado en una combinación de “criterios generales” – criterios sustantivos, establecidos por las instituciones participativas con el objeto de definir prioridades- y de “criterios técnicos”- de viabilidad técnica o económica, definidos por el ejecutivo, y normas jurídicas federales, estatales o de la propia ciudad, cuya realización cabe al ejecutivo”.
En el portal de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal 4 se puede consultar una definición que por su sencillez resulta clara y esquemática:
“El presupuesto participativo es un mecanismo de democracia participativa en la gestión pública, que tiene como objetivo central generar procesos e instancias de participación ciudadana en el establecimiento de prioridades presupuestarias.
Por medio de debates y consultas, los habitantes de una ciudad se acercan y forman parte del proceso de planeación del presupuesto público y lo hacen expresando sus necesidades y prioridades.
El gobierno paulatinamente va incluyendo las prioridades de los habitantes en el presupuesto para que parte del dinero se destine exclusivamente a satisfacer las necesidades que los mismos ciudadanos manifestaron como más importantes. Por lo anterior el presupuesto participativo es aquél que incluye las preferencias de los ciudadanos.”
Ventajas del Presupuesto Participativo
Entre las ventajas de su instrumentación se pueden destacar las siguientes:
• Incentiva la participación de la sociedad en la administración pública
• Educa y capacita a la población
• Identificar demandas concretas de la población
• Ampliación de servicios de urbanización
• Mejora de la calidad de vida en los gobiernos locales
• Establecimiento de criterios claros para la asignación de recursos
• Reducción de prácticas clientelares en la asignación de recursos públicos
• Incentiva la transparencia y rendición de cuentas por parte de los gobernantes
• Instaura mecanismos de control social sobre los gobiernos
Otras experiencias de presupuesto participativo
Según distintas fuentes, hoy en día en Brasil, alrededor de 250 ciudades, están aplicando el presupuesto participativo. Si bien la gran mayoría de las experiencias continúan siendo brasileñas, nuevas iniciativas han surgido y se aplican en otros países latinoamericanas, como en Perú, Ecuador, Colombia y Argentina.
En España el número de experiencias que se conocen es pequeño (12)en relación al número de municipios existentes (8,108), representan un poco mas de 1% y son todas muy recientes, las más antiguas son Córdoba, Albacete, Cabezas de San Juan y Rubí y las más modernas Getafe, San Sebastián y Sevilla entre otras. La tendencia general en España es que los ciudadanos decidan sobre el capítulo de inversiones del presupuesto municipal y al igual que en Brasil, se comenzó a trabajar sobre una base territorial de proximidad como barrios, distritos, municipios, para después ampliar la implementación sobre bases temáticas, territoriales y a nivel estatal.
La propuesta que se presenta
La Iniciativa que presento consta en términos generales de los siguientes elementos:
1. Se proponen modificaciones constitucionales para instaurar a nivel de los municipios de la República Mexicana y de las Delegaciones del Distrito Federal, la figura de presupuesto participativo en la integración de sus presupuestos generales.
2. Implementación del presupuesto participativo en la definición de por lo menos el 25% de los recursos que los municipios y delegaciones destinen al gasto de inversión dentro de sus respectivos presupuestos de egresos.
3. Establecer principios rectores que guíen los trabajos de aplicación del Presupuesto Participativo: participación, igualdad, transparencia, rendición de cuentas, respeto a los acuerdos y eficacia y eficiencia.
4. Elaboración, integración y seguimiento del presupuesto participativo de los gobiernos locales a cargo de Asambleas Populares y Consejos de Coordinación Municipales y Delegacionales, en donde participe la población en general.
5. Facultad de opinión por parte de la población sobre la integración y ejecución del presupuesto total de egresos de los gobiernos locales.
6. Obligación de los gobiernos locales de informar, capacitar y rendir cuentas sobre el proceso de integración del presupuesto participativo.
Nadie ha dicho, ni es mi pretensión hacerles creer que se trata de un proceso sencillo, la instrumentación de este mecanismo de democracia participativa es seguramente el más complejo de las democracias modernas, sin embargo, el análisis de sus resultados ha demostrado que funciona y vale la pena para el bienestar de la población.
Por todo lo expuesto, presento a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona los artículos 73, 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que expide la Ley Reglamentaria para la Formulación del Presupuesto Participativo
Artículo Primero. Se adiciona la fracción XXIX-Q al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
I. a XXIX-P. ...
XXIX-Q. Para expedir las leyes que establezcan a nivel federal los procesos de plebiscito, referéndum, iniciativa legislativa ciudadana, revocación del mandato, presupuesto participativo, acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, acciones para la protección de intereses colectivos y difusos y, demás medios e instrumentos de democracia participativa y deliberativa.
Artículo Segundo. Se adiciona un párrafo quinto al inciso c), de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, participativo, deliberativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la Ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento y los ciudadanos, y no habrá autoridad intermedia alguna entre aquél y el gobierno del Estado.
...
...
...
Las legislaturas de los Estados dispondrán los más amplios medios de democracia participativa y deliberativa para el desarrollo de la vida municipal, entre ellos regularán: el referéndum, el plebiscito, la iniciativa reglamentaria y administrativa ciudadana, la revocación del mandato de los electos popularmente, el presupuesto participativo, el derecho de consulta, de audiencia, de auditoría ciudadana, la afirmativa ficta y, los cabildos abiertos, entre otras figuras de democracia semidirecta que deberán establecer esas normas.
II....
III....
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, al cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) ...
b) ...
c) ...
...
...
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos y los ciudadanos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los municipios adoptarán la figura de presupuesto participativo en la definición de por lo menos el 25% de los recursos que destinen al gasto de inversión dentro de sus respectivos presupuestos de egresos.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V....
VI. ...
VII. ...
VIII. ...
IX. ...
X. ...
Artículo Tercero. Se modifica el párrafo cuarto del inciso b), de la fracción V de la Base Primera, del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno estará a cargo de los Poderes Federales, de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local y, de los ciudadanos, en los términos de este artículo.
...
...
...
A. ...
B. ...
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
Base Primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:
I. ...
II. ...
III....
IV. ...
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:
a)...
b) Examinar, discutir y aprobar anualmente con los ciudadanos el presupuesto de egresos. Previamente, la Asamblea deberá aprobar la ley de ingresos del Distrito Federal a fin de cubrir el presupuesto. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.
...
...
La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El Gobierno del Distrito Federal promoverá e implementará la figura de presupuesto participativo en la definición de por lo menos el 25% de los recursos que los órganos político administrativos destinen al gasto de inversión dentro de sus respectivos proyectos de presupuestos de egresos. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre.
...
...
...
Base Sexta. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y las leyes que expida la Asamblea Legislativa, dispondrán de los más amplios medios de democracia participativa y deliberativa para el desarrollo del Distrito Federal, por lo que regularán: el referéndum, el plebiscito, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocación de mandato de los electos popularmente, el presupuesto participativo, el derecho de consulta, de audiencia, de auditoría ciudadana, la afirmativa ficta, la protección de intereses colectivos y difusos, los grupos de consejeros ciudadanos oficiosos ante el órgano judicial, entre otras figuras de democracia semidirecta que deben establecer esas normas.
Artículo Cuarto. Se expide la Ley Reglamentaria para la formulación del Presupuesto Participativo, cuyo contenido es el siguiente:
Ley Reglamentaria para la Formulación del Presupuesto Participativo
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1. Objeto de la Ley. Establecer las bases y disposiciones generales para la formulación del presupuesto participativo en las delegaciones políticas del Distrito Federal y en los municipios de la República Mexicana.
Artículo 2. Conceptos. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
I. “Presupuesto Participativo”: El proceso de Presupuesto Participativo es un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y trasparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones de Estado- Sociedad Civil. Para ello los gobiernos municipales y delegacionales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.
II. “Asamblea Popular”: Órgano popular, propositivo y deliberativo, integrado por la población de los municipios y delegaciones, que tiene como finalidad participar en la elaboración e integración del Presupuesto Participativo de los gobiernos locales.
III. “Consejo de Coordinación Municipal o Delegacional”: Órgano integrado por los delegados y representantes de la Asamblea Popular.
IV. “Instancias del Presupuesto Participativo”: las Asambleas Populares y los Consejos de Coordinación Municipales o delegacionales.
Artículo 3. Integración. El Presupuesto Participativo se integrará con al menos el 25% de los recursos que los municipios y delegaciones del Distrito Federal destinen al gasto de inversión en sus respectivos presupuestos de egresos.
Artículo 4. Finalidad. El presupuesto participativo tiene como finalidad la ampliación de los mecanismos de participación ciudadana y el control democrático de la gestión presupuestal de los municipios y delegaciones políticas del Distrito Federal.
La presente ley promueve el debate y la participación de la población en la elaboración y seguimiento del presupuesto de los municipios y delegaciones del Distrito Federal, así como en el establecimiento de las prioridades en la asignación de recursos.
Artículo 5. Sujetos del proceso de presupuesto participativo. Todos los habitantes de los municipios y delegaciones tienen la facultad de intervenir en el proceso de presupuesto participativo a través de la elaboración de propuestas para la integración del presupuesto de sus localidades.
Capítulo II
Principios Rectores
Artículo 6. Los Principios Rectores del Presupuesto Participativo son los siguientes:
Participación. Los gobiernos municipales y delegacionales promoverán el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de sus habitantes y la sociedad civil organizada, en la programación y priorización de su presupuesto.
Igualdad. Los habitantes y la sociedad civil tienen las mismas oportunidades para intervenir, proponer y participar sin discriminaciones de carácter político, ideológico, religioso, racial o de otra naturaleza en el proceso del presupuesto participativo.
Transparencia. El proceso de formulación del presupuesto participativo en los gobiernos municipales y delegacionales, será transparente y objeto de difusión por los medios de comunicación e información locales, a fin de que la población pueda tener conocimiento de ellos.
Eficacia y eficiencia. Los gobiernos municipales y delegacionales implementaran el proceso de presupuesto participativo, desarrollando estrategias para la consecución de los objetivos trazados y con una óptima utilización de recursos.
Rendición de cuentas. Los gobiernos municipales y delegaciones deberán informar a la población respecto de la aplicación de su presupuesto, a través de indicadores de impacto, resultados y de productos.
Respeto a los Acuerdos. La participación de la sociedad civil en la formulación de los presupuestos de los gobiernos municipales y delegacionales se fundamenta en el compromiso de los acuerdos o compromisos concertados.
Capítulo III
Del Proceso de Presupuesto Participativo
Artículo 7. Instancias del Presupuesto Participativo. Constituyen instancias de participación en el proceso de programación participativa del presupuesto, las siguientes:
• Las Asambleas Populares
• Los Consejos de Coordinación Municipal o Delegacional
Para el desarrollo del proceso, los consejos de coordinación municipales y delegacionales, se constituyen, conforman democráticamente su directiva, elaboran y aprueban sus estatutos y sus planes de trabajo, dentro del marco de las normas que para regular este proceso se expidan.
Artículo 8. Asambleas Populares. El proceso de Presupuesto Participativo se implementa a través de la organización de Asambleas Populares en los municipios y delegaciones del Distrito Federal, en las que los habitantes discuten, elaboran propuestas y definen prioridades para el presupuesto de sus localidades. Asimismo, realizan el seguimiento y control del Presupuesto en ejecución, todo sobre la base de la información que trimestralmente deberán remitir las áreas de control y manejo presupuestal de los gobiernos municipales y delegacionales. Las convocatorias a participar en las Asambleas Populares serán públicas y abiertas a la población de los municipios y delegaciones de que se trate.
Artículo 9. Integración de los Consejos de Coordinación Municipal o Delegacional. Se integran por delegados o representantes de la Asamblea Popular, conforme al número determinado por el Reglamento del proceso de Presupuesto Participativo. Cada Asamblea Popular elige delegados o representantes que conforman los Consejos de Coordinación.
Artículo 10. Intervención de los Consejos de Coordinación Municipal o Delegacional. Las funciones de los Consejos de Coordinación serán las siguientes:
a) Coordinar el proceso de Presupuesto Participativo;
b) Elaboración, integración y seguimiento del anteproyecto de presupuesto participativo de los gobiernos municipales y delegacionales;
c) Fungir como legítimos representantes de las Asambleas Populares ante los gobiernos municipales y delegacionales.
d) Opinar sobre la integración y aplicación del presupuesto total de los gobiernos municipales y delegacionales.
e) Elaborar las actas a que se refiere el artículo 13 de la presente Ley.
Artículo 11. Alcances del proceso de programación participativa del presupuesto. La sociedad civil toma parte activa en el proceso de programación participativa de los presupuestos de los gobiernos municipales y delegacionales.
Estos presupuestos se sustentan en las orientaciones, compromisos, aportes y prioridades establecidas en las Asambleas Populares y en los Consejos de Coordinación Municipales y Delegacionales.
Artículo 12. Fases del proceso participativo. El proceso participativo tiene las siguientes fases:
• Preparación.
• Convocatoria a las Asambleas Populares.
• Presentación de los gobiernos municipales y delegacionales ante las Asambleas Populares de la información y recursos disponibles para iniciar los trabajos de integración del presupuesto participativo.
• Sesiones informativas sobre el proceso de presupuesto participativo.
• Identificación de los agentes participantes.
• Capacitación a los agentes participantes de las instancias del presupuesto participativo.
• Desarrollo de talleres de trabajo.
• Evaluación técnica de prioridades.
• Formalización de los acuerdos.
• Rendición de cuentas y evaluación de resultados.
• Otras que acuerden las instancias participantes.
Artículo 13. Oficialización de compromisos. El resultado de los talleres de trabajo, evaluación técnica de prioridades y la formalización de acuerdos, deben constar necesariamente en actas.
Capítulo IV
De las Incompatibilidades
Artículo 14. Incompatibilidades. No podrán ser delegados o representantes de las distintas instancias del Presupuesto Participativo, aquellos que desempeñen cargos electivos o ejerzan la función pública en los gobiernos municipales y delegacionales, estatal y federal.
Capítulo V
De la rendición de cuentas, difusión, información y capacitación
Artículo 15. Rendición de Cuentas. Los gobiernos locales están obligados rendir de manera periódica, ante las instancias del presupuesto participativo lo siguiente:
a) Avances en la aplicación del presupuesto total de los gobiernos municipales y delegacionales.
b) Avances de los acuerdos logrados en la programación participativa
Artículo 16. Difusión. A través de los mecanismos que resulten adecuados, se garantiza la difusión masiva de las reuniones y otras actividades que se desarrollen en el marco de las distintas instancias del proceso de Presupuesto Participativo.
Artículo 17. Participación de las personas con necesidades especiales. Tanto en las Asambleas Populares, como en las sesiones de los Consejos de Coordinación Municipal y Delegacional se procurarán los medios necesarios a fin de posibilitar la participación de personas con necesidades especiales.
Artículo18. Información. Los gobiernos municipales y delegacionales remitirán en tiempo y forma a las Asambleas Populares y a los Consejos de Coordinación, la información necesaria para el desarrollo del debate y la toma de decisiones en cada una de esas instancias.
Dicha información debe ser procesada de tal forma que resulte accesible para los participantes.
Las instancias del Presupuesto Participativo pueden solicitar a los gobiernos municipales y delegacionales información adicional y asistencia técnica cuando la complejidad de la materia analizada así lo requiera.
Artículo 19. Capacitación. Los gobiernos municipales y delegacionales organizarán y dictarán cursos, seminarios, pláticas y capacitación gratuita sobre presupuesto público, destinados a los participantes de las diferentes instancias del proceso participativo.
Transitorios
Primero. La presente modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley en un plazo máximo de 60 días hábiles.
Notas
1 Santos, Boaventura de Sousa (coordinador). Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, pp. 394 y 395.
2 Ídem.
3 Santos, Boaventura de Sousa (coordinador). Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, pp. 400 y 401.
4 Referencia en la página web de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal:
www.finanzas.df.gob.mx/presupuestociudadano/
Dado en el Senado de la República, sede de la Comisión Permanente de Congreso de la Unión, a 9 de julio de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012.)
Que reforma los artículos 362 del Código de Comercio y 174 de la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito, recibida de la diputada Silvia Fernández Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a su consideración y aprobación proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 362 del Código de Comercio y 174 de la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito, presentado por Silvia Fernández Martínez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión.
Planteamiento del problema
Si bien es cierto que el artículo 5 de la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito manifiesta que los títulos de crédito son necesarios para ejercitar el derecho literal que en ellos se consigna, y en lo que respecta el artículo 174 de dicha ley, en el pagaré las partes podrán pactar el tipo de interés moratorio convenido, aunado a lo que dispone el artículo 362 del Código de Comercio.
No menos cierto es que ante dicha potestad consignada en las legislaciones referidas, el gobernado ha abusado de la misma, en el entendido de que el acreedor, ante la necesidad del deudor de obtener la cantidad requerida, lo sujeta a un monto de interés por él estipulado, obteniendo el acreedor un lucro que no se encuentra reglado y regulado por nuestro derecho positivo vigente.
Ante tal circunstancia hay la necesidad de fijar un límite máximo en el monto del interés moratorio dentro de los títulos de crédito denominados pagarés.
Argumentación
Históricamente, los intereses y su regulación siempre han constituido una preocupación para las sociedades. Invaden tanto el terreno jurídico como el económico y, por ende, se convierten en un problema social.
Jurídicamente pueden considerarse como frutos civiles en la medida en que provienen del uso o goce de una cosa, o de su privación, Manuel Albaladejo señala que “los intereses consisten normalmente en una cantidad de cosas de la misma especie que las debidas, proporcional a la cuantía de éstas y a la duración de la deuda”.
Luis Diez-Picazo señala que “los intereses son las cantidades de dinero que deben ser pagadas por la utilización y el disfrute de un capital consistente también en dinero”.
Hoy resulta insostenible imputarles una naturaleza primordialmente jurídica, pues es inocultable que la institución tiene su fundamento en lo económico; sabemos que el lucro o ganancia o utilidad es lo que mueve el comercio, y que sin él no existirían nuestras sociedades de consumo. El lucro no representa un elemento negativo dentro de una economía de mercado, misma que se regula por la competencia y la autonomía de la voluntad, además de la existencia de entes de defensa del consumidor y de defensa de la competencia.
En estas condiciones y este entorno, obtener ganancias no tiene que significar abuso.
Introduciendo el concepto económico, los intereses representan la renta del capital de que el acreedor se priva, constituyendo el precio del dinero o de cualquier otro bien. Constituye un rendimiento por la aplicación debida o indebida de un capital y, en función del tiempo de aplicación, dicho rédito estará constituido por bienes de la misma naturaleza que los debidos por la prestación.
En suma, los intereses constituyen un aumento en la deuda (ya sea de dinero o de bienes, aunque mayoritariamente estamos hablando de deudas pecuniarias) cuando devenga de manera paulatina durante un período determinado, sea como renta del capital de que el acreedor se priva (precio por el uso y disfrute del dinero o del bien de que se trate), o sea como indemnización por un retardo en el cumplimiento de la obligación, fijándose según el tiempo transcurrido y la cuantía de la prestación debida.
Entonces, hay obligación de dar intereses cuando, en virtud de un contrato o disposición unilateral (testamento) o por mandato legal, el deudor tiene que pagar al acreedor un valor cuantificable. Este valor cuantificable se calcula según una tasa establecida por las partes, la ley o la autoridad monetaria, y consiste en bienes de la misma naturaleza que los debidos por la prestación (suma de dinero o cantidad de bienes fungibles).
Los intereses pueden ser convencionales (o voluntarios), o legales.
El interés convencional (o voluntario) surge de la voluntad de las partes, pudiendo provenir de un contrato o convención; es consecuencia de la autonomía de la voluntad. Si bien en nuestro medio es más difundido el adjetivo “convencionales”, resulta más apropiado denominarlos “voluntarios”, pues cabe que provengan de un acto de última voluntad, es decir, pueden ser establecidos por acto unilateral, abarcando el vocablo “voluntarios” a ambas categorías.
El interés legal, por su parte, es el consagrado por la ley, nace por imperio de ésta y sin la voluntad de las partes. La ley fija la obligación del deudor de pagar intereses.
La usura se define entonces como la situación por la que una persona, a fin de obtener una ventaja patrimonial, obliga o hace prometer a otra pagar un interés superior a las tasas máximas de interés permitidas.
Por lo general, cuando una persona acude a un prestamista, es porque no tiene acceso al sistema financiero, ya sea por falta de recursos, de requisitos o por falta de tiempo para esperar a que su crédito sea aprobado. Los bancos evalúan el riesgo de cada operación y se asignan un valor.
Por eso si no obtienen los estándares de seguridad que exigen, deniegan el crédito, ya que a menor garantía, mayor riesgo, y el riesgo tiene un costo demasiado alto, que el sistema financiero y bancario no está dispuesto a asumir.
Los actos de comercio se encuentran regulados por diversas legislaciones que se hallan aplicables en nuestro derecho positivo vigente; ante el actuar del gobernado, nos enfrentamos con la problemática de que muchos de los preceptos que regulan dichos actos son obsoletos y resultan ser insuficientes para poder regular el actuar del gobernado, lo que trae como consecuencia que ante la falta de perfeccionamiento de éstas legislaciones exista un abuso de la potestad consagrada en el cuerpo normativo que los regula.
El artículo 362 del Código de Comercio refiere que los deudores que demoren el pago de sus deudas deberán satisfacer, desde el día siguiente al del vencimiento, el interés pactado para este caso, o en su defecto 6 por ciento anual; sin que en dicho precepto legal encierre un límite de porcentaje respecto del interés pactado.
Partiendo de la hipótesis prevista en el precepto legal antes mencionado, tomando en consideración que el pagaré es un titulo de crédito que encierra un derecho literal que en él se consigna respecto de un crédito regulado por la propia legislación, y aunado a que el artículo 174 de la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito, faculta a las partes a pactar un interés moratorio y este se computará al tipo estipulado en éste, sin que en dicho precepto encierre un límite máximo para establecer un porcentaje respecto de los intereses moratorios.
Ante ello resulta necesario determinar un límite máximo de porcentaje en los intereses, ya que si bien es cierto que el acreedor tiene derecho a ser retribuido por el incumplimiento de la obligación que consigna el propio titulo de crédito, no menos lo es que dicha retribución deber ser limitada por la propia legislación, ante la problemática de que al no estipularse un límite máximo, el deudor, lejos de poder cumplir con su obligación de pago, va incrementando su adeudo de forma excesiva e interminable, lo que trae como consecuencia un considerable menoscabo en su patrimonio y bienes.
Por ello se propone que en dichos preceptos legales se establezca un límite máximo para el pacto de los intereses moratorios y el cual no deberá ser mayor del cinco por ciento, mensualmente.
Sirven de sustento a la presente iniciativa, los siguientes criterios emitidos por el alto tribunal de justicia de la federación:
Novena época
Instancia: Tribunales colegiados de circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIII, febrero de 2001.
Página: 1760.
Tesis: I.6o.P.11 P.
Tesis aislada.
Materia(s): Penal.
Fraude específico previsto en el artículo 387, fracción VIII, del Código Penal (fraude por usura)
El delito mencionado se integra cuando el activo, valiéndose de las malas condiciones económicas del ofendido, firma con éste un convenio que le representará una ventaja usuraria, al pactar intereses superiores a los usuales en el mercado, como es el caso de la época del contrato (año de 1996), eran del cuarenta y cinco por ciento anual y el acreedor los fijó como condición para otorgar el dinero requerido, en el ciento ochenta por ciento anual, y además garantías prendarias; cono lo anterior vemos un proceder evidentemente doloso para explotar la crítica situación económica del pasivo y obtener un lucro mayor al legalmente autorizado, estableciendo así condiciones leoninas que la víctima aceptó por necesidad, debido a la falta de liquidez para solventar compromisos urgentes; en el caso para evitar el embargo de su casa, con lo cual evidentemente constriñó su libertad para aceptar un acuerdo desventajoso con el acreedor, quien sabía que tenía bienes suficientes para responder al adeudo muchas veces, es decir, de manera excesiva, con lo cual se demostró la ilícita finalidad del crédito usurario que le otorgó en forma contractual. Así se comprobó plenamente el fraude por usura que se analiza.
Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito
Amparo en revisión 506/2000, 29 de septiembre de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Velasco Félix. Secretario: Daniel J. García Hernández.
Véase Semanario Judicial de la Federación, séptima época, volúmenes 169-174, sexta parte, página 88, tesis de rubro: “Fraude de usura”.
Localización: Novena época.
Instancia: Tribunales colegiados de circuito.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, diciembre de 2009.
Página: 1595.
Tesis: III.2o.C.175 C.
Tesis aislada.
Materia(s): Civil.
Mutuo con interés. Cuando la tasa moratoria pactada exceda del límite máximo previsto en la ley, no debe anularse sino adecuarse al tope máximo (legislación de Jalisco)
En términos del artículo 1977, fracción II, del Código Civil para el Estado de Jalisco, el pacto de rédito moratorio en un contrato de mutuo con interés, no podrá exceder del natural aumentado en un cincuenta por ciento, por lo que, cualquier convenio en contrario se tendrá por no puesto. Por su parte, el diverso numeral 1976, de la citada legislación prevé que, si el interés convencional es tan desproporcionado que haga fundadamente creer que se ha abusado del apuro pecuniario, la inexperiencia o ignorancia del deudor; a petición de éste, el Juez, teniendo en cuenta las circunstancias especiales del caso, podrá reducir equitativamente el interés hasta que alcance el tipo legal. Por tal motivo, cuando en un contrato de la naturaleza apuntada se pacte un interés moratorio, cuyo límite exceda del máximo establecido en la ley, no debe considerarse que ello acarree la nulidad de los réditos, pues la supresión del pacto de interés moratorio equivaldría a desvirtuar la naturaleza del contrato de mutuo y así, dada la facultad que la propia ley otorga al juzgador para el caso de que el moratorio exceda al límite máximo, lo correcto es adecuarlo hasta alcanzar el máximo permitido por el citado artículo 1977, fracción II, mas no suprimirlo o declarar nulo el pacto de intereses.
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito
Amparo directo 331/2009. Alicia Elortegui Santana, 4 de septiembre de 2009. Unanimidad de votos. Ponente: José Guadalupe Hernández Torres. Secretario: Ricardo Suro Esteves.
Si bien el último criterio jurisprudencial corresponde a un contrato de mutuo con interés, ocurre el fenómeno que aquí estamos presentando. Por ello, la que suscribe considera pertinente su inclusión, a fin de que, mediante la presente iniciativa, se fije un límite máximo para el establecimiento del interés convencional.
Fundamento legal
La suscrita, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 362 del Código de Comercio y 174 de la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito
Artículo 362 del Código de Comercio, como se encuentra a la fecha:
Propuesta de reforma
Texto actual
Artículo 362. Los deudores que demoren el pago de sus deudas, deberán satisfacer, desde el día siguiente al del vencimiento, el interés pactado para este caso, o en su defecto seis por ciento anual.
Si el préstamo consistiere en especies, para computar el rédito se graduará su valor por los precios de las mercaderías prestadas tengan en la plaza en que deba hacerse la devolución, el día siguiente al del vencimiento, o por el que determinen peritos si la mercadería estuviere extinguida al tiempo de hacerse su valuación.
Y si consistiere el préstamo en títulos o valores, el rédito de mora será el que los mismos títulos o valores devenguen, o en su defecto el seis por ciento anual, determinándose el precio de los valores por el que tengan en la bolsa, si fueren cotizables, o en caso contrario por el que tuvieren en la plaza el día siguiente al del vencimiento.
Texto propuesto
Artículo 362. Los deudores que demoren el pago de sus deudas, deberán satisfacer, desde el día siguiente al del vencimiento, el interés pactado para este caso, o en su defecto seis por ciento anual.
Si el préstamo consistiere en especies, para computar el rédito se graduará su valor por los precios de las mercaderías prestadas tengan en la plaza en que deba hacerse la devolución, el día siguiente al del vencimiento, o por el que determinen peritos si la mercadería estuviere extinguida al tiempo de hacerse su valuación.
Y si consistiere el préstamo en títulos o valores, el rédito de mora será el que los mismos títulos o valores devenguen el cual no deberá ser mayor al cuatro por ciento mensual, o en su defecto el seis por ciento anual, determinándose el precio de los valores por el que tengan en la bolsa, si fueren cotizables, o en caso contrario por el que tuvieren en la plaza el día siguiente al del vencimiento.
Texto actual
Artículo 174. Son aplicables al pagaré, en lo conducente, los artículos 77, párrafo final, 79, 80, 81, 85, 86, 88, 90, 109 a 116, 126 a 132, 139, 140, 142, 143, párrafos segundo y tercero, 148, 149, 150, fracciones II y III, 151 a 162 y 164 a 169.
Para los efectos del artículo 152, el importe del pagaré comprenderá los réditos caídos; el descuento del pagaré no vencido se calculará al tipo de interés pactado en éste, o en su defecto al tipo legal, y los intereses moratorios se computarán al tipo estipulado para ellos; a falta de estipulación, al tipo de rédito fijado en el documento, y en su defecto de ambos, al tipo legal.
El suscriptor del pagaré se considerará como aceptante para todos los efectos de las disposiciones enumeradas antes, salvo en caso de los artículos 168 y 169, en que se equiparará al girador.
Texto propuesto
Artículo 174. Son aplicables al pagaré, en lo conducente, los artículos 77, párrafo final, 79, 80, 81, 85, 86, 88, 90, 109 a 116, 126 a 132, 139, 140, 142, 143, párrafos segundo y tercero, 148, 149, 150, fracciones II y III, 151 a 162 y 164 a 169.
Para los efectos del artículo 152, el importe del pagaré comprenderá los réditos caídos; el descuento del pagaré no vencido se calculará al tipo de interés pactado en éste, o en su defecto al tipo legal, y los intereses moratorios se computarán al tipo estipulado para ellos el cual no deberá ser mayor al cuatro por ciento mensual; a falta de estipulación, al tipo de rédito fijado en el documento, y en su defecto de ambos, al tipo legal.
El suscriptor del pagaré se considerará como aceptante para todos los efectos de las disposiciones enumeradas antes, salvo en caso de los artículos 168 y 169, en que se equiparará al girador.
Artículos Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación.
Artículo Segundo. Se considerarán sujetos a la presente reforma todos los actos de comercio que sean celebrados al día siguiente de su publicación.
Artículo Tercero. En los actos de comercio en donde se estipule una cantidad mayor a la establecida en los preceptos legales reformados, se considerará únicamente el límite de porcentaje que se considera en ellos.
Sede de la Comisión Permanente, a 11 de julio de 2012.
Diputada Silvia Fernández Martínez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Julio 11 de 2012.)
Que adiciona la fracción IX al artículo 25 Bis de la Ley de Ciencia y Tecnología, recibida del diputado Jorge Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del problema
El compromiso de México y el mundo con las energías renovables es relativamente reciente. A pesar de que las energías como la hidroeléctrica fueron una gran fuente para la producción de electricidad en los años cuarenta y cincuenta, nuestro país detuvo el acelerado crecimiento de este sector durante algunas décadas.
No obstante, durante los últimos años, la idea de impulsar las distintas fuentes de energías renovables se arraigó verdaderamente en el país, llevándose a cabo distintas reformas y mecanismos del Estado, con la finalidad de que México adoptara un liderazgo a nivel internacional en la materia; adelantándose con ello a los inevitables problemas en materia energética que el mundo ya está comenzando a sufrir.
Como parte de la situación que impulsó la necesidad de nuestro país dentro del contexto global por desarrollar distintas fuentes de energía renovable, se debe reconocer el impacto demostrado por la disminución en la producción de petróleo. Ejemplo de ello a nivel local, es el hecho de que el campo de petróleo de Cantarell se redujo precipitadamente entre 2008 y 2009, por lo que México se enfrentó a la idea de un futuro sin las exportaciones de petróleo ni siquiera cercanas a los niveles que hoy se manejan.
Problemas de amplio espectro, derivados de la falta de desarrollo de nuevas y diversas fuentes de energías, tales como el cambio climático, la crisis de alimentos, desigualdades económicas y sociales no pueden ser afrontados con un enfoque único y particular; por lo tanto, las estrategias que se deben llevar a cabo en éste sentido deben de ser diversas, puesto que son temas que involucran a muchos actores de una población con distintos tipos de intereses, metas y objetivos.
Como ya se anotó, éste no es un problema que únicamente afecte nuestro país, sino que desafortunadamente, se encuentra en la agenda internacional como una de las mayores preocupaciones de las principales potencias. Afortunadamente los enfoques hacia la solución del problema convergen, y aunque existen muchos puntos de vista a nivel global, se ve un consenso en la necesidad del desarrollo de fuentes alternas de energía.
Por ello, el Estado mexicano tiene la responsabilidad, de atacar el problema y promover con el mayor número de mecanismos eficaces posibles, el desarrollo de fuentes de energías renovables, así como la investigación a ese respecto con la finalidad de multiplicar las opciones y la competencia en el sector para lograr más energía limpia, a menor costo.
Por lo anterior, el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, como uno de los principales impulsores de las energías renovables, refrenda su compromiso con las futuras generaciones de mexicanas y mexicanos a través de la presente iniciativa, que pretende adicionar una fracción IX al artículo 25 Bis de la Ley de Ciencia y Tecnología, con el objeto de promover e incentivar la investigación y el desarrollo de proyectos que tengan como finalidad la utilización de energías renovables, limpias y duraderas.
Argumentación
Es claro que a pesar de las regulaciones producto de la reforma energética, y de las diferentes disposiciones legales que crean el marco regulatorio para las energías renovables, sigue haciendo falta una visión de Estado más amplia y ambiciosa.
Aún en los instrumentos de planeación del sector energético nacional se plasma una participación minoritaria de las energías renovables para generar electricidad para el servicio público y privado en el país, por lo que consideramos necesario atacar de distintos frentes el problema.
Como parte de este esfuerzo, la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías en la materia, la coordinación entre los diferentes actores de la administración pública federal y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, es necesaria para poder lograr una mayor promoción de las energías renovables.
Ejemplo del rezago que nuestro país sufre en la materia, son los datos que se arrojan como resultado de una investigación de la organización no gubernamental Greenpeace para México: la generación de electricidad con base en fuentes renovables representó en 2009, apenas el 3 por ciento del total, únicamente haciendo uso de energía eólica y geotermoeléctrica.
En el mismo estudio, se destaca el hecho que las metas propuestas para el año 2025 no son nada alentadoras, ya que los diferentes instrumentos legales, programas y estrategias sostienen una visión energética que seguirá manteniendo la participación de las energías renovables en una escala sumamente reducida en comparación con el uso de combustibles fósiles.
Por lo citado, por la magnitud y complejidad de las tareas a realizar en el contexto nacional, es necesaria una planeación paulatina y fundamentada en un marco legal adecuado, lo cual será un paso fundamental para su desarrollo y consolidación en el sistema energético mexicano.
Si bien las energías renovables cuentan con un marco legal que se ha ampliado en los últimos años, su participación en la generación de energía es aún marginal y su aprovechamiento está muy por debajo del potencial existente en el país; por ello, es necesaria una visión más incluyente que permita crear una verdadera diversificación de la matriz energética nacional más allá de los combustibles fósiles.
De acuerdo con International Solar Energy Societyde 2002 (ISES) la mayoría de los países del mundo, en especial el nuestro, han basado su crecimiento económico en los combustibles fósiles como si fueran inagotables o como si las futuras transiciones energéticas fueran tarea de las próximas generaciones, y no de las presentes.
Como consecuencia de lo anterior, se puede afirmar que la petrolización de las economías de la gran mayoría de los países exportadores de petróleo genera una gran vulnerabilidad respecto a las fluctuaciones de los precios en el mercado petrolero internacional tal y como se ha visto en numerosas ocasiones, lo cual afecta los productos más básicos y por lo tanto, a las clases más necesitadas de México.
Igualmente se tiene que considerar que la dependencia casi total que el sector transporte aun mantiene respecto al petróleo, sus requerimientos crecientes de energía y la incertidumbre sobre la sustitución a mediano plazo de los motores que utilizan combustibles fósiles, son factores a tomarse en cuenta para la aplicación de esta reforma, la cual promoverá la investigación para que la transición mencionada en éste y otros sectores se dé en el corto plazo.
Aunado a lo anterior, no se debe olvidar lo que más relevancia merece el objetivo de la presente iniciativa: las afectaciones que los recursos energéticos fósiles generan al ambiente y a la salud humana. Debe resaltarse que la falta de mecanismos del Estado mexicano para solucionar éste problema y propiciar investigación para lograr una transición tecnológica en el sector, atenta directamente contra los derechos humanos, ya que la salud y el derecho a un ambiente sano, se ven afectados ante la omisión del desarrollo a energías limpias.
Continuando con la argumentación, consideramos necesario señalar datos que ilustran la gravedad de la situación. Lo precedente queda manifestado si analizamos las emisiones de bióxido de carbono (CO2), el principal gas generador del efecto invernadero, ocasionadas por la producción y el uso de energía fósil. Entre 1970 y el 2000, las emisiones mundiales de CO2 crecieron en 1.7 por ciento anual, mientras que se prevé que entre 2000 y 2025 la tasa de crecimiento será de 1.8 por ciento anual.
Si la evidencia de la relación entre la utilización de combustibles fósiles y la emisión de gases de invernadero, es tan tangible como ya se ha comprobado en la presente exposición, surge entonces la interrogante sobre si la dependencia respecto a ellos debe ser mantenida en el futuro; en el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza consideramos que no; creemos que es una necesidad urgente la de ir creando mecanismos legales que ayuden a la investigación y promoción de las nuevas energías renovables.
Cabe señalar, que México firmó su adhesión al Protocolo de Kioto como país miembro del Anexo II el 9 de junio de 1998 y la ratificó en septiembre del año 2000. Éste protocolo, surgido en diciembre de 1997 bajo la Convención Marco sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas, convoca a una reducción de las emisiones de los gases invernadero, lo cual consideramos se logrará paralelamente de la utilización de energías limpias y renovables como la que ésta iniciativa de reforma busca incentivar a través de la Ley de Ciencia y Tecnología.
Igualmente, en la Conferencia Internacional para las Energías Renovables, la cual tuvo lugar en la ciudad de Bonn del 1 al 4 de junio de 2004, contando con la participación de 154 países, entre ellos México, estableció distintos puntos importantes, entre ellos los siguientes:
1. Las energías renovables, “junto con una mayor eficiencia energética, pueden contribuir significativamente el desarrollo sustentable, a proveer acceso a la energía, especialmente para los pobres, a mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero y a reducir la perjudicial contaminación del aire, creando así nuevas oportunidades económicas y aumentado la seguridad energética a través de la cooperación y la colaboración”.
2. El compromiso de los países participantes de aumentar de manera sustancial y con carácter urgente la participación global de las energías renovables en la oferta energética.
3. El apoyo al fortalecimiento de las capacidades humanas e institucionales en energías renovables a través de
• Desarrollo de capacidades para el análisis de políticas y el asesoramiento tecnológico, la educación y la integración de la dimensión de género.
• Aumentar la conciencia de los beneficios de estas energías entre los tomadores de decisiones y las entidades financieras.
• Promover la demanda de tecnologías de energías renovables.
4. Se recalca la necesidad de realizar más investigación y desarrollo sobre energías renovales, específicamente en países en desarrollo y en transición, enfatizando su carácter asequible y su costo reducido, y la innovación tanto en modelos de negocios y financiamiento como en modelos de efectividad y reducción de costos para los consumidores.
En conclusión podemos anotar que la revisión de los distintos puntos de evidencia, evidencia la necesidad de una mayor labor política, legislativa, educativa y tecnológica, a nivel nacional para lograr un mayor desarrollo de las energías renovables; sin embargo, constituye un excelente punto de partida para que acciones como la que se pretende en la presente Iniciativa, se lleven a cabo como proceso armonioso y efectivo de una nueva transición energética.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona una fracción IX al artículo 25 Bis de la Ley de Ciencia y Tecnología
Único. Se adiciona una fracción IX al artículo 25 Bis, recorriendo en su orden los subsecuentes de la Ley de Ciencia y Tecnología, para quedar como sigue:Artículo 25 Bis
...
I. a VIII. ...
IX. La realización de proyectos de inversión para el desarrollo de energías renovables.
Artículos Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología realizará las adecuaciones correspondientes a su Reglamento en un término de 180 días contados a partir del día siguiente de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Senadores del honorable Congreso de la Unión, a 11 de julio de 2012.
Diputado Jorge Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Ciencia y Tecnología. Julio 11 de 2012.)
Que reforma los artículos 88, 89, 96 y 97, y la fracción II del 100 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, recibida del diputado Jorge Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del problema
La cultura física y el deporte son dos componentes esenciales para la salud y el bienestar de las personas pues además de generar la adquisición y desarrollo de capacidades y habilidades, la actividad física tiene también un impacto favorable al interior de las comunidades en la medida en que contribuye a la participación, la unión y el sentido de pertenencia.
Hoy en día es indudable que la formación de hábitos sanos a través de la actividad física y la práctica del deporte se han convertido en una herramienta fundamental para combatir las principales enfermedades que afectan a la sociedad modernas y, por ende, en una medida eficaz para mantener una población sana; componente fundamental y determinante, según la Organización de las Naciones Unidas, para lograr un crecimiento económico sostenible.
En México, atendiendo las Políticas del Ejecutivo Federal enunciadas en el Tercer Eje Rector del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 “Igualdad de Oportunidades” en los apartados de “Transformación Educativa” y “Cultura, Arte, Deporte y Recreación”; el fomento de una cultura de recreación física que promueva que todos las mexicanas y mexicanos realicen algún ejercicio físico o deporte de manera regular y sistemática; es uno de los objetivos para poner al país en la ruta del Desarrollo Humano Sustentable.
A pesar de que en la Ley General de Cultura Física y Deporte y en el Programa Nacional de Cultura Física y Deporte 2008-2012 se reconoce que el deporte es una actividad institucionalizada y reglamentada que tiene por objeto lograr el máximo rendimiento y es considerado como un elemento indisoluble de la educación, formadora de sujetos que ejercitan cuerpo y mente integralmente; el fomento, la creación, la conservación, difusión, investigación y aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros destinados a esta materia no han sido suficientes para lograr consolidar una cultura física en beneficio de la sociedad.
El número reducido de programas, la ausencia, el deterioro o la subutilización de las instalaciones deportivas y la insuficiencia de entrenadores y promotores son algunas de las principales razones que limitan la participación masiva de la sociedad en actividades permanentes de deporte y recreación física. Sin embargo uno de los principales motivos en México por los que la población mexicana no practica una actividad física de manera regular es el desconocimiento de los beneficios que, en materia de salud y bienestar social, aporta la práctica constante del deporte.
Debido a que la actividad física demanda tiempo y voluntad, ésta compite, en la actualidad, con otras actividades que se han convertido en las preferidas de la población mexicana, especialmente de los niños, niñas y adolescentes, como los videojuegos. Ello, sumado a la tendencia a practicar una menor actividad física debido a la naturaleza cada vez más sedentaria de muchos trabajos o a los cambios en los medios de transporte y a la creciente urbanización ha ocasionado que la población tenga índices bajos de actividad física.
Consecuencia de lo anterior, es que nuestro país esté dentro de los primeros lugares a nivel mundial por problemas de salud causados por el sedentarismo, como el sobrepeso, la obesidad, la diabetes y otras enfermedades crónico-degenerativas. Diversos estudios y estadísticas del Instituto Nacional de Salud Pública advierten que de 1980 a la fecha la prevalencia de sobrepeso y obesidad en nuestro país se ha triplicado en todas las edades, regiones y grupos socioeconómicos. Datos de dicha Institución, señalan que el 70 por ciento de las personas adultas en México la padecen. Este incremento se ha agravado también en niños y niñas en edad escolar, aumentando de 18.4 por ciento en 1999 a 26.2 por ciento en 2006, es decir, a razón de 1.1 porcentual por año. La diabetes mellitus, importante complicación de la obesidad, es la primera causa de muerte en México. Cabe destacar que además de la alta mortalidad, el tratamiento de la diabetes y sus complicaciones cuesta al Estado cerca de 80 mil millones de pesos al año, más el impacto sobre la economía familiar y el sufrimiento humano que esto trae consigo.
En relaciónal desarrollo de talentos deportivos y el deporte de alto rendimiento, la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, Conade, reconoce que éste aún se encuentra en una etapa que no refleja ni el tamaño de nuestro país ni la calidad de atletas con los que cuenta nuestra nación pues todavía son pocos los y las deportistas mexicanas que logran buenos resultados en competencias internacionales, situación que refleja la falta de efectividad, coordinación, infraestructura y apoyo para la formación de deportistas de alta competencia.
El deporte profesional en nuestro país no cuenta con una estructura adecuada que posibilite brindar una continuidad de las actividades físicas que se realizan en la educación básica y que al menos se deberían hacer extensivas hasta los niveles de educación superior, para que quienes sobresalgan pudieran perfeccionar alguna de las múltiples disciplinas existentes y convertirse en dignos representantes de la nación.
El deporte adaptado es otra de las ramas en la que también encontramos importantes atrasos frente al desarrollo que a nivel mundial existe pues la falta de oportunidades para la práctica deportiva, traducida en falta de recursos económicos y de infraestructura, aunado a la escasez de planes y programas encaminados al desarrollo e inserción de las personas con discapacidad al mundo deportivo, son condiciones que imperan en nuestro país y que han frenado su desarrollo y la obligación que el Estado mexicano tiene de garantizarles este derecho.
Si bien es cierto que en las últimas décadas se han logrado resultados importantes en materia de cultura física y deporte es innegable que aun existen muchos rezagos que nos colocan lejos de la meta que como país tenemos de promover que la población en general realice algún tipo de actividad física o, bien, la práctica de un deporte con la finalidad, por una parte, de alcanzar un mejor nivel de salud y de calidad de vida y, por la otra, de que el deporte mexicano avance en el desarrollo de atletas de alto rendimiento, con capacidad para competir y destacar a nivel mundial.
La construcción de una cultura física y un deporte de calidad requieren de un esfuerzo permanente y conjunto que abarque todas aquellas áreas que son imprescindibles para lograr avances y estar a la altura del desarrollo mundial. Una de ellas tiene que ver con la ciencia, la tecnología y la innovación aplicada al deporte. La sociedad del conocimiento implica potenciar la capacidad tecnológica e innovadora en función de una mejora deportiva. Es decir, la introducción de nuevos productos y servicios, nuevos procesos, nuevas fuentes de abastecimiento y cambios en la organización orientados a quienes desean practicar alguna actividad física o a aquellas personas que desean dedicarse profesionalmente a algún deporte.
Debido a que el deporte reporta beneficios sociales y económicos y es, por tanto, un campo garantizado para innovar es necesario fortalecer una política en materia de de conocimiento e innovación dentro del deporte que permita alcanzar mayores niveles de crecimiento y desarrollo. Mejorar la salud de la población y la competitividad requiere elevar la calidad de del deporte y, por consiguiente, apoyar el fomento y vinculación de de este con la ciencia, la tecnología y la innovación.
Argumentos
La Carta Internacional de Educación Física y Deporte, en su artículo 6 establece que la investigación y la evaluación son elementos indispensables en el crecimiento de la educación física y del deporte.
Artículo 6. La investigación y la evaluación son elementos indispensables del desarrollo de la educación física y el deporte.
6.1. La investigación y la evaluación, en materia de educación física y deporte, deberían favorecer el progreso del deporte en todas sus formas y contribuir a mejorar la salud y la seguridad de los participantes, así como los métodos de entrenamiento y las técnicas de organización y de gestión. De ese modo, el sistema de educación se beneficiará con innovaciones apropiadas para mejorar tanto los métodos pedagógicos como el nivel de los resultados.
6.2. La investigación científica, cuyas repercusiones sociales en esta materia no han de descuidarse, deberá estar orientada de modo que no se preste a aplicaciones abusivas en el terreno de la educación física y el deporte.
En el desarrollo y fomento de la investigación y conocimientos científicos, tecnológicos y de innovación es una herramienta más para la incorporación masiva de la población a actividades físicas, recreativas y deportivas que fortalezcan su desarrollo social y humano. En todas las áreas de actuación y conocimiento, y en específico en el deporte se necesitan de estudios científicos y tecnológicos y técnicas que innoven y permitan avances y perfeccionamientos a cada momento. Por ello, un desarrollo sistemático y optimo de la educación física y el deporte, bajo sus diferentes modalidades, presupone, entre otros aspectos, contar con el número suficiente de profesores, entrenadores, promotores y profesionales en medicina y ciencias aplicadas al deporte, con los niveles adecuados de preparación y especialización que estas aéreas requieren; la existencia de una infraestructura con instalaciones y equipamiento adecuados y acordes a las necesidades de cada grupo, así como el impulso de la innovación y de las ciencias aplicadas al deporte.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en los artículos 71 fracción II, 78 fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 88, 89, 96, 97, y la fracción II del 100 de la Ley General de Cultura Física y Deporte
Único. Se reforman los artículos 88, 89, 96, 97, y la fracción II del 100 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, para quedar como sigue:
Artículo 88. La Conade promoverá, coordinará e impulsará en coordinación con la SEP la enseñanza, investigación, difusión del desarrollo tecnológico e innovación, la aplicación de los conocimientos científicos en materia de cultura física y deporte, así como la construcción de centros de enseñanza y capacitación de estas actividades.
Artículo 89. En el desarrollo de la investigación y conocimientos científicos, tecnológicos y de innovación deberán participar los integrantes del Sinade, quienes podrán asesorarse de universidades públicas o privadas e instituciones de educación superior del País de acuerdo a los lineamientos que para este fin se establezcan en el Reglamento de la presente ley.
Artículo 96. Las instituciones del sector salud y educativo promoverán en su respectivo ámbito de competencia, programas de atención médica para deportistas, formación y actualización de especialistas en medicina del deporte y ciencias aplicadas, así como para la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación.
Artículo 97. La Secretaría de Salud y la Conade, procurarán la existencia y aplicación de programas preventivos relacionados con enfermedades y lesiones derivadas de la práctica deportiva, así como proporcionar servicios especializados, de innovación y de alta calidad en medicina y demás ciencias aplicadas al deporte.
Artículo 100. Los estímulos a que se refiere el presente Capítulo, que se otorguen con cargo al presupuesto de la Conade, tendrán por finalidad el cumplimiento de alguno de los siguientes objetivos:
I. ...
II. Impulsar la investigación científica el desarrollo tecnológico y la innovación en materia de cultura física y deporte;
III... a X...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Senadores, sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, el 11 de julio de 2012.
Diputado Jorge Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Juventud y Deporte. Julio 11 de 2012.)
Que adiciona las fracciones IV y V al artículo 10 de la Ley de Amparo, recibida del diputado Jorge Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del Problema
El estudio de la víctima del delito en nuestro país, se desarrolla con mayor amplitud a partir de las reformas legales y constitucionales en materia penal de los años de 1993, 2000 y 2008, que evolutivamente han inscrito a favor de la victima derechos como: recibir asesoría jurídica; ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitución, ser informado del desarrollo del procedimiento penal; coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los términos que prevea la ley, recibir, atención médica y psicológica de urgencia; y fundamentalmente, que se le repare el daño.
En todo los casos, el Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño, sin menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una sentencia condenatoria.
Como se desprende de lo anterior el Ministerio Público es el responsable de representar los intereses de la víctima en materia penal. La coadyuvancia implica prestar ayuda al representante social para la consignación de la averiguación previa que permita al ofendido que el juez emita una sentencia de carácter condenatoria al procesado obligándolo a cubrir la reparación del daño.
Sin embargo, esas reformas no resultan suficientes, en virtud de que no hay una adecuada aplicación en ese rubro, toda vez que los derechos antes consignados, parecen más primeros auxilios jurídicos, que una verdadera representación legal de la víctima o el ofendido en todo el procedimiento penal. Lo que deja entrever que a la parte dañada en los eventos delictivos se le ha mantenido un tanto cuanto marginada en los resultados del proceso criminal.
En esa razón es necesario mejorar la posición de la víctima en el marco legal para hacer posible la materialización de sus derechos constitucionales y legales. Lo anterior, sirve para que toda víctima del delito tenga disponible un instrumento jurídico que permita aliviar un tanto su precaria situación.
Por otro lado, en los últimos años el Estado mexicano se ha empeñado en una enorme tarea que favorece a la prevención del delito y el tratamiento del delincuente. Sin embargo, la política criminal no quedaría completa si se ignorase a la víctima del delito, que en muchas ocasiones queda desamparada en el drama penal.
Es cierto que a lo largo de la historia de la humanidad y de los sistemas penitenciarios el reo ha sido el principal actor, porque se le ha sometido a diversos tormentos con características infrahumanas, por citar un ejemplo se le aplicaban encierros totales, en los calabozos y en las mazmorras, lugares sucios y promiscuos, donde se encontraba en el más completo silencio y la más profunda soledad cuyo resultado era la pérdida del habla y la locura. Características propias de los sistemas celulares, donde no se le reconocía ningún derecho fundamental. Lo que originó el surgimiento de movimientos sociales que propugnaron por el respeto de los derechos humanos.
De igual forma, que el ingreso de un individuo en prisión ocasiona considerables trastornos, de todo tipo, a sus familiares y dependientes económicos, también para los familiares y dependientes económicos de la víctima del delito, quienes sufren graves perjuicios morales y materiales con motivo de la comisión del acto delictuoso del que son totalmente inocentes. Conviene recordar al respecto, que estos daños constituyen uno de los renglones más voluminosos del denominado costo social del delito.
En tal virtud, es preciso atender las necesidades más apremiantes de las víctimas del delito y para ello se promueva la presente iniciativa con el objeto de establecer procedimientos expeditos desde la perspectiva de protección a la víctimas que generalmente, carece de recursos económicos y que por ende, la ubican en un estado de franco desamparo.
Argumentación
Un Estado de derecho, no es aquel que tiene un sistema de leyes o un marco jurídico, sino aquel que reconoce y respeta los derechos y garantías del gobernado; aquel que contempla, en su cuerpo jurídico mecanismos, a través de los cuales los ciudadanos tengan el derecho y la oportunidad de defenderse en contra de los funcionarios que tienen y ejercen el poder público.
En mérito de lo citado, el Juicio de Amparo es un medio extraordinario de defensa que cualquier ciudadano puede invocar, cuando un acto de autoridad se aparta de la constitucionalidad y de la legalidad. A contrario sensu, todo acto de autoridad debe ser emitido con apego a la Constitución y a las leyes que de ella emanen.
Se han calificado como garantías individuales los derechos y libertades propiamente dichos del ser humano como: la vida, la libertad, el derecho al trabajo, la integridad física y la moral; por lo tanto la acción de Amparo, es el derecho subjetivo que tiene el gobernado de acudir ante las autoridades jurisdiccionales para reclamar o solicitar la protección constitucional de la autoridad de amparo contra los actos de autoridad que le han vulnerado una o varias garantías.
Constitucionalmente el juicio de amparo encuentra su procedencia en el artículo 103 de la Carta Política y las bases que han de regir están previstas en el 107 de la propia Ley Suprema. Así mismo, la ley que lo reglamenta es precisamente la Ley de Amparo.
En 1994 el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión una iniciativa que culminó con la adición al artículo 21 de la Norma Suprema, con el propósito de sujetar al Ministerio Público al principio de legalidad, cuando sus resoluciones fueran en el sentido de no ejercitar la acción penal correspondiente, y que se advierta de las actuaciones ministeriales que están colmados los extremos del artículo 16 constitucional, es decir se acredita y comprueba “el cuerpo del delito” y la “probable responsabilidad” del indiciado.
La adición del precepto mencionado obliga a la Representación Social a consignar ante el órgano jurisdiccional al reo, cuando se comprueba fidedignamente que es el autor del delito o los delitos que se le imputan, de tal manera que si la dependencia investigadora y persecutora de los ilícitos penales omite el ejercicio de la acción penal correspondiente daría paso a la impunidad agravándose con ello la situación de las víctimas o de sus familiares, lo cual es intolerable en un estado de derecho.
Ahora bien, en el año de 1993 se adicionó un párrafo al artículo 20 de nuestra Carta Magna, con lo que se elevó a rango constitucional, el derecho o facultad que tiene el ofendido o la víctima del delito a que se le satisfaga la reparación del daño causado por la comisión de un delito. Consecuentemente, si la víctima o el ofendido tiene una garantía que hacer valer frente al Ministerio Público, para exigirle que provea todo aquello que sea necesario para que una vez tramitado el proceso, se les satisfaga el daño causado.
El problema se presenta cuando no se ejercita la acción penal por parte del Ministerio Público o se desista de ella, o cuando el juez del proceso dicte una sentencia en la que absuelva al reo de la reparación del daño, precisamente para evitar tal situación anómala se presenta este proyecto de iniciativa para que por medio de la acción constitucional, como es el juicio de amparo, la víctima pueda impugnar dichas resoluciones, según lo dispone el artículo 103 de la Constitución Federal.
En la última década en nuestro país se han dado avances importantes, respecto al tratamiento que debe dársele a la víctima del delito, de tal manera que poco a poco ha surgido una nueva forma de ver y de tratar los sujetos pasivos del delito; sin embargo, también se reconoce que todavía falta mucho por hacer y por avanzar.
Ciencias como la criminología, la sociología y recientemente la victimología han contribuido para normar el criterio del legislador, en el sentido de plasmar en la Carta Magna y las leyes que de ella emanen, garantías y derechos que le den seguridad jurídica al sujeto pasivo del delito y personas afectadas por él aunque la realidad social es otra.
Considerando que corresponde al legislador la tarea de enriquecer las leyes, mediante reformas y adiciones para procurar una mayor seguridad jurídica y por lo tanto alcanzar la justicia, recordemos que la seguridad y la justicia son conceptos jurídicos que todos los gobernados debemos acceder, en el caso que nos ocupa, también se hace extensivo a las personas que sufran daño no solamente material, sino también daño moral por el evento antisocial presentado.
En síntesis, tenemos que a las víctimas del delito se les ha puesto en un rango importante, pero insuficiente desde la opinión del Grupo Parlamentario Nueva Alianza. Por ello se propone que en el proceso penal, cuando el juzgador instructor dicté un auto de sobreseimiento, o cuando la resolución que se emita en el incidente de desvanecimiento de datos, sea en el sentido de considerar que los datos que sirvieron para dictar el auto de formal prisión o el de sujeción a proceso, han quedado desvanecidos y por lo tanto otorguen la libertad personal del inculpado, la víctima o los ofendidos puedan impugnar en la vía de amparo esas resoluciones, lo anterior persigue la finalidad de velar por la legalidad y la seguridad jurídica que esas determinaciones del juzgador ordinario deben contemplar.
La reforma del artículo 10 de la Ley de Amparo que se propone, se legitima de acuerdo con las reformas que en el año de 1999 se aplicaron al artículo 20 de la Constitución Federal, dividiéndose en dos apartados “A” y “B”, reforma que amplió el catálogo con la reforma Constitucional de junio de 2008, ambas reformas reorganizaron las garantías de seguridad jurídica del inculpado tanto en averiguación previa como en proceso, en tanto a la víctima del delito también se estableció un catálogo de derechos o garantías a favor de la víctima y del ofendido. Consecuentemente, el derecho de la víctima y del ofendido en reclamar, las determinaciones del no ejercicio de la acción penal o el desistimiento de ella por parte del Ministerio Público; son garantías individuales, por estar contenidas en los artículos 20 y 21 de la Carta Política, de tal suerte que la adición de las fracciones IV y V del precepto mencionado, contienen el mismo espíritu, es decir se pretende con la presente iniciativa que la víctima y el ofendido del delito, tengan la posibilidad de ejercer un mecanismo de defensa contra las resoluciones que emitan los jueces penales, en los autos de sobreseimiento, así como contra la resolución que deje en libertad al procesado en el incidente de desvanecimiento de datos.
Lo anterior es así debido a que ambas determinaciones ordenarían la libertad del sujeto activo del delito y por ende, se haría nugatoria la posibilidad de que a la víctima de delito se le administre justicia y en ese sentido alcance la reparación del daño.
El objeto de esta iniciativa, tiene dos propósitos a saber: por un lado que la víctima o el ofendido del delito ejercite su garantía de reparación del daño, a través del Juicio Constitucional y por el otro, que el Juzgador de amparo analice sí las resoluciones impugnadas cumplen con el principio de legalidad consignado en el Texto Constitucional; de tal suerte que sí la razón asiste a la víctima o al ofendido del delito en el proceso penal, misma que se personaliza en la figura del quejoso en el juicio de garantías, la Justicia de la Unión lo proteja cuando los actos de autoridad no se ajusten al mandato constitucional, en el caso que nos ocupa, el auto de sobreseimiento dictado en el proceso penal así como en contra del incidente de desvanecimiento de datos que ordene la libertad del procesado.
Es pertinente aclarar, que no se pretende que al inculpado se le coarte su derecho a la libertad cuando se emita en su favor el sobreseimiento del juicio penal o que se resuelva procedente el incidente de desvanecimiento de datos, sino que la víctima o el ofendido tengan la misma facultad de ejercitar sus derechos constitucionales en cuanto a la legalidad de las resoluciones señaladas, surtiéndose por lo tanto la procedencia del juicio constitucional de amparo.
Es preciso aclarar que la presente Iniciativa que se propone, tampoco pretende invadir la esfera de competencia del Ministerio Público, quien por mandato constitucional, tiene la facultad de investigación y persecución de los delitos concentrándose en él la función de órgano acusador. Sin embargo, al emitirse las resoluciones mencionadas, la representación social que actúa en el proceso penal se ve imposibilitada para acceder a la promoción del juicio de garantías, porque a lo sumo puede promover el recurso de apelación y en su caso comparecer a la audiencia constitucional interponiendo alegatos, de conformidad con el artículo 155 de la Ley de Amparo.
La naturaleza de la reparación del daño exigible al delincuente tiene el carácter de sanción pública, como lo establece el artículo 34 del Código Penal Federal, lo que necesariamente conduce a considerar que su imposición corresponde al juzgador, de acuerdo con la valoración de las pruebas existentes en el sumario; sin que sea obstáculo que el agente del Ministerio Público no indicara en su correspondiente pliego acusatorio los medios de convicción que la justifiquen, pues basta que al respecto la haya solicitado en sus conclusiones para que el Juez del proceso se aboque legalmente a su análisis. Luego entonces, el auto que sobresee el juicio penal, tiene los alcances y efectos de una sentencia que absuelve al acusado, en tanto el incidente de desvanecimiento de datos se promueve cuando los elementos que sirvieron para dictar el auto de formal prisión o de sujeción a proceso se han desvanecido. En ambas resoluciones se absuelve al acusado del o de los delitos que se le imputan, son formas por las cuales termina de manera anormal el proceso, luego entonces, queda nula toda posibilidad para que el sujeto pasivo del delito pueda promover cualquier acto tendiente a la obtención de la reparación del daño.
La procedencia del juicio constitucional estriba en que el Órgano de amparo atendiendo a los conceptos de violación esgrimidos por el quejoso revise sí en la especie se conculcaron las garantías o derechos del pasivo del delito, cuando el juez natural emita las resoluciones mencionadas; o sí se observaron las formalidades del procedimiento; o si en realidad los elementos que sirvieron de base para dictar el auto de formal prisión o de sujeción a proceso quedaron desvanecidos.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi carácter de diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión; con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 116, 122 y 127 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 55fraccion II, 56, 60, 63, 64, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 1o., 8o., 11, del acuerdo relativo a las sesiones y al orden del día de la Comisión Permanente, presento ante esta Soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adicionan las fracciones IV y V al artículo 10 de la Ley de Amparo
Artículo Único. Se adicionan las fracciones IV y V al artículo 10 de la Ley de Amparo, para quedar como sigue:
Artículo 10. ...
I. a III. ...
IV. Contra los autos de sobreseimiento dictados en el procedimiento penal;
V. Contra la resolución dictada en el incidente de desvanecimiento de datos, en el procedimiento penal, en que se conceda la libertad al reo.
La víctima o el ofendido, podrán acudir al amparo en el caso de las fracciones IV y V, cuando se trate de delitos que merezcan pena privativa de la libertad.”
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Senadores, sede de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, el 10 de julio de 2012.
Diputado Jorge Kahwagi Macari (rúbrica)
Que reforma los artículos 1, 4 y 22 Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, recibida del diputado Jorge Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del problema
El sistema financiero desempeña un rol determinante en la economía para la canalización de recursos financieros, siendo un pilar fundamental para el desarrollo económico y financiero de los países.
El desarrollo del sistema financiero requiere la sólida interacción de las dos partes del mercado, como son la oferta y demanda.
No obstante que la buena institucionalidad que logran los oferentes de servicios financieros se manifiesta por entidades realizando efectivamente su rol de intermediación financiera, en un entorno competitivo y dinámico, y facilitado por la regulación y supervisión del sistema financiero, se requiere de una contraparte, la demanda de servicios financieros, que aproveche los servicios que se ofrecen, conociendo sus beneficios, costos, riesgos, sus obligaciones y derechos para efectos de tomar decisiones informadas, lo cual requiere la ejecución sistemática de procesos permanentes de educación financiera para la población.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, define a la educación financiera como “el proceso mediante el cual los individuos adquieren una mejor comprensión de los conceptos y productos financieros y desarrollan las habilidades necesarias para tomar decisiones informadas, evaluar riesgos y oportunidades financieras, y mejorar su bienestar”.
La Comisión de Educación Financiera de Estados Unidos señala que la misma consiste en “proveer la información y los conocimientos, así como ayudar a desarrollar las habilidades necesarias para evaluar las opciones y tomar las mejores decisiones financieras”.
La autoridad de Servicios Financieros del Reino Unido, señala que la educación financiera consiste en el desarrollo de “la capacidad para administrar tu dinero, dar seguimiento a tus finanzas, planear para el futuro, elegir productos financieros y mantenerte informado sobre asuntos financieros”.
La situación económica actual coloca al sector financiero y a los demandantes de estos servicios ante retos importantes por afrontar en el futuro inmediato. Sin ir más lejos, en nuestro país es apremiante que el sector considere y asuma los desafíos del negocio para conseguir la mejor posición en el escenario que se avecina. Por un lado, está adoptar las nuevas regulaciones; por otro, se encuentra hacer frente a la competencia y al entorno mundial y, finalmente, lograr la constante meta perseguida: acrecentar su participación en el mercado y con ésta, incrementar su rentabilidad.
Las asociaciones de consumidores quieren prevenir situaciones abusivas que perjudican a personas poco o mal informadas/enteradas. Las organizaciones no gubernamentales que intervienen en ámbitos de gran pobreza apuntan a la necesidad de optimizar recursos escasos para que las familias puedan invertir de cara al futuro. De hecho, la educación financiera tiene múltiples facetas: los niños de una escuela primaria que trabajan sobre el valor de las cosas, los alumnos de secundaria que idean una micro-empresa, los estudiantes universitarios que simulan un plan de inversión en bolsa, amas de casa que acuden a charlas impartidas por una asociación de consumidores, inmigrantes que reciben una formación básica para gestionar sus remesas y limitar su endeudamiento, empleados de una empresa que reciben una formación, pensionistas que participan en una dinámica de grupo en un centro de la tercera edad... hasta los propios clientes de un banco que se dejan asesorar por su banquero. Cada una de estas situaciones genera un diálogo, favorece la transmisión de un conocimiento, ilustra un momento de “educación financiera”.
Argumentación
En México, producir un movimiento de gran alcance en favor de la educación financiera es una tarea urgente y necesaria por varias razones. En primer lugar, porque la falta de conocimientos financieros de la gente tiene una serie de consecuencias adversas para las personas, como el endeudamiento excesivo, la falta de ahorro para el futuro, el uso improductivo de las remesas y la poca claridad sobre los beneficios que ofrece la inversión en actividades productivas, la adquisición de activos, o la educación de los hijos.
En segundo lugar, la falta de información, aunada a la escasa penetración del sistema financiero, fomentan el uso de servicios financieros informales, con frecuencia desventajosos y a costos elevados.
Finalmente, el número y la complejidad de los productos financieros han aumentado notablemente en años recientes, lo que dificulta que las personas tomen decisiones informadas que sirvan a sus propósitos.
La educación financiera, más allá de contribuir a mejorar el desempeño de las instituciones debido a un usuario más responsable e informado, puede generar un intercambio de información de mayor calidad entre las instituciones financieras y los consumidores de servicios financieros, generando con ello un círculo virtuoso donde, los usuarios demanden servicios adecuados a sus necesidades y los intermediarios financieros al tener un mejor conocimiento de las necesidades, ofrezcan productos y servicios financieros novedosos, aumentando la competitividad e innovación en el sistema financiero.
Ciertamente, la educación financiera se hace más determinante en la medida que los productos y servicios se complejizan dado que requieren que los clientes tengan conocimientos más actualizados a cerca de los costos, beneficios y riesgos de éstos.
Por otro lado, la necesidad de bancarizar más segmentos de la población requiere mayores necesidades de promover la educación financiera.
Dada la importancia de la educación financiera para lospaíses, las mejores prácticas y las tendencias internacionales apuntan al hecho de que ésta debe ser ejercida de manera permanente y sistemática, así como con una visión de largo plazo.
La educción financiera beneficia a los individuos en todas las etapas de la vida, a los niños les hace comprender el valor del dinero y el ahorro; a los jóvenes les prepara para vivir en forma independiente y a los adultos les ayuda a planificar decisiones básicas como la compra de una vivienda, el mantenimiento de una familia, la financiación de estudios de sus hijos y preparar la jubilación, entre otros.
Contribuye a que las familias e individuos puedan ajustar sus decisiones de inversión y de consumo de productos financieros a su nivel de riesgo, a sus necesidades y expectativas, favoreciendo con ello la confianza y estabilidad del sistema financiero.
También potencia el desarrollo de nuevos productos y servicios de más calidad, la competencia entre mercados y proveedores y la innovación financiera, favoreciendo el ahorro, dando liquidez adicional al mercado de capitales, aspecto clave para la promoción del crecimiento, el empleo y bienestar social.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los articulos 1, 4 y 22 Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros
Artículo Primero. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 1 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, como sigue:
Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, así como regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública encargada de dichas funciones.
Para este efecto, la comisión deberá fomentar, colaborar y coordinar iniciativas que contribuyan al fortalecimiento de la educación y cultura financiera de los mexicanos.
Artículo Segundo. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 4 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, como sigue:
Artículo 4o. La protección y defensa de los derechos e intereses de los Usuarios, estará a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, con domicilio en el Distrito Federal.
La protección y defensa que esta Ley encomienda a la Comisión Nacional, tiene como objetivo prioritario procurar la equidad en las relaciones entre los Usuarios y las Instituciones Financieras, otorgando a los primeros elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas.
Para este efecto, la Comisión deberá fomentar, colaborar y coordinar iniciativas que contribuyan al fortalecimiento de la educación y cultura financiera de los mexicanos.
Artículo Tercero. Se adiciona una fracción IV Bis al artículo 22 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, como sigue:
Artículo 22. Corresponde a la junta:
Fracciones I. a III. ...
IV. Publicar, cuando lo estime necesario, las recomendaciones hechas a las instituciones financieras cuando ello contribuya a la creación de una cultura financiera y a la protección de los intereses de los usuarios;
IV Bis. Fomentar, colaborar y coordinar iniciativas que contribuyan al fortalecimiento de la educación y culturafinanciera de los mexicanos.
Fracciones V. a XXV. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el siguiente día al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el 11 de julio de 2012.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a l Comisión de Hacienda y Crédito Público. Julio 11 de 2012.)
Que reforma el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recibida de la diputada Silvia Fernández Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a consideración de esta soberanía proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por Silvia Fernández Martínez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión.
Planteamiento del problema
Fenómenos como la globalización y el uso cada vez más asiduo de las tecnologías electrónicas han contribuido a mejorar las condiciones de vida del hombre. Asimismo, han complicado las formas de relacionarnos, de comunicarnos, de entendernos a nosotros mismos. Han traído por consecuencia un cambio en la regulación de las relaciones humanas, a escalas estatal e internacional.
Precisamente en ese escenario se inscriben los tratados internacionales referidos al mejoramiento de las condiciones de vida de dos de los grupos más vulnerables de entre los vulnerables que persisten en el mundo: las mujeres y los niños.
Los tratados, que en un principio se concebían como cartas de buenas intenciones, han evolucionado de forma sorprendente, en algunas materias incluso, con contenidos más amplios que las legislaciones nacionales, verbigracia, la materia de los derechos humanos.
En este proceso de evolución se refleja un problema de muy antigua discusión que no ha sido definido aún de manera contundente: el de las relaciones entre el derecho internacional y el interno.
Al cambiar el enfoque de las relaciones internacionales han cambiado también la discusión teórica y la metodología de la investigación de este problema, situándose en la actualidad en un problema de derecho constitucional que tiene que ver con la forma en que los tratados internacionales son asimilados al derecho interno; con el cómo los procedimientos de “adopción o adaptación” de esos tratados se convierten en procedimientos de producción del derecho dentro del sistema estatal.
De acuerdo con el principio de supremacía constitucional la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la norma fundamental que nos rige y, por tanto, se encuentra por encima de las demás normas del ordenamiento.
Esta superioridad de la Constitución respecto al resto de las fuentes, no solo se encuentra explícitamente reconocida por el artículo 133 de la misma Constitución, sino que se distribuye a lo largo de nuestra Carta Magna a través de múltiples disposiciones que regulan los procedimientos de creación normativa.
Prueba de lo anterior es el esquema de fuentes que regula la Constitución, que sustancialmente es el siguiente:
• Reforma constitucional (artículo 135).
• Tratados internacionales (artículos 89, fracción X, y 76, fracción I).
• Normas con rango y valor de ley: a) Leyes federales del Congreso (artículos 71 y 72); b) Facultades extraordinarias del presidente de la República en los casos de suspensión de garantías (artículo 29); c) Regulación económica del comercio exterior (artículo 131, párrafo II); d) las medidas de salubridad general (artículo 73, fracción XVI); y e) Ley reguladora del régimen y la estructura interna del Congreso de la Unión (artículo 70, párrafo II).
• Normas reglamentarias del Poder Ejecutivo (artículos 89, fracción I; 27, párrafo quinto; y 92).
• Normas reglamentarias de los órganos constitucionales: a) Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 94, párrafos quinto y sexto); y b) Instituto Federal Electoral (artículo 41, fracción III).
• Normas para la admisión de nuevos estados en la federación (artículo 73, fracción III).
• Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación (artículo 94, párrafo séptimo).
• Principios generales del derecho (artículo 14, párrafo cuarto).
• Usos y costumbres de los pueblos indígenas (artículo 4o., párrafo primero).
El artículo 89, fracción X, confiere al presidente de la República la facultad de dirigir la política exterior y la de celebrar tratados internacionales (con la condición de que sean aprobados o ratificados por el Senado, según dispone el artículo 76, fracción I).
El primero de los artículos señalados dispone de manera expresa que “en la conducción de tal política el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o del uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales”.
Al señalar al presidente estos principios como rectores de la política exterior de México, la Constitución los acepta e incorpora expresamente. Por ello, en esa medida, deben prevalecer sobre cualquier norma que se les oponga, interna o externa.
Por otro lado, a partir de gran diversidad de elementos del derecho internacional puede interpretarse que al momento de ratificar un tratado internacional, los estados asumen la obligación de concederle la máxima jerarquía jurídica posible en su sistema jurídico.
Considerando lo anterior, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 establece en el artículo 27 que “una parte no podrá invocar disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.
De lo anterior podemos desprender que, una vez que se acepte o adicione a un tratado internacional, un Estado parte no podrá argumentar, para la no observancia del mismo, que existe una disposición contraria en su derecho interno.
Ahora bien, considerando que al firmar y ratificar un tratado se establece como obligación del Estado parte adoptar las medidas necesarias, incluso de carácter legislativo, para hacer efectivas las disposiciones establecidas y aceptadas por los Estados parte.
La actual redacción del artículo 133 constitucional confiere a los tratados internacionales celebrados por el presidente de la República y ratificados por el Senado el rango y carácter de “ley suprema de la Unión”. Sin embargo, no se refiere cuál es la jerarquía jurídica que les corresponde en relación a las leyes emanadas del Congreso y la propia Constitución.
Ahora bien, en 1999 la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emite un criterio interpretativo de la posición jerárquica que los tratados tienen frente a los ordenamientos legales internos que a la letra dice:
Registro número 192867.
Localización: Novena época.
Instancia: Pleno.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
X, Noviembre de 1999.
Página: 46.
Tesis: P. LXXVII/99.
Tesis aislada.
Materia(s): Constitucional.
Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución federal.
Persistentemente, en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión “serán la ley suprema de toda la Unión” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la ley fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la ley suprema . El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la ley fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional. Por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la ley fundamental, el cual ordena que “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados”. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este máximo tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro “Leyes federales y tratados internacionales. Tienen la misma jerarquía normativa”. Sin embargo, este tribunal pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.
Amparo en revisión 1475/98. Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo, 11 de mayo de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Humberto Román Palacios. Secretario: Antonio Espinoza Rangel.
Esta tesis jurisprudencial resuelve someramente el problema que se presenta de la interpretación del sistema de recepción del derecho internacional, que tiene nuestra Constitución y que se manifiesta fundamentalmente en los artículos 133, 117-I, 15, 89-X. La doctrina establece una jerarquía en donde la Constitución está en la cúspide y después aparentemente en segundo plano están las “leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado”, y la Constitución establece que éstas serán “la ley suprema de toda la Unión”.
Si bien los Tratados tienen su origen en la voluntad soberana del pueblo que está expresada en la Constitución y precisamente en ella reside los fundamentos de los Estados para la adhesión a los tratados internacionales, es decir, que en virtud de su capacidad soberana, los Estados contraen obligaciones por medio de los Tratados mediante los cuales se autolimitan; no pueden de facto desconocer esas obligaciones, libremente contraídas. De acuerdo con lo anterior, es comprensible que al Estado, dentro de su interior, le toque elegir los medios para satisfacer sus obligaciones cada uno de los estados tiene la facultad de determinar el tipo de normas internas de recepción de la normatividad internacional, dicho de otro modo, cada uno de los Estados tiene la facultad de determinar el tipo de normas internas de recepción de la normatividad internacional.
Ahora bien, la actual redacción del artículo 1o. de la Carta Magna indica que los tratados firmados y ratificados por el Estado mexicano en materia de derechos humanos son la norma jurídica suprema, por lo cual podemos afirmar que los tratados en materia de derechos humanos serían no superiores a la Constitución, pero sí estarían al mismo nivel, ya que se podrían colmar las lagunas que ésta pudiera tener en materia de derechos humanos, sin que hubiera necesidad de reformarla. Esta postura de la Corte viene a completar la disposición del artículo 15 constitucional, que prohíbe la celebración de tratados en los que “se alteren las garantías y el derecho establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano”.
Ahora bien, la propuesta en concreto es definir en el texto constitucional el nivel jerárquico que adoptan los tratados en su ámbito de aplicación, es por ello al colocarlos en un orden jerárquico inmediatamente inferior al texto constitucional pero por encima de las leyes federales y locales, se coadyuva a que las sentencias, laudos arbitrales y demás resoluciones jurisdiccionales derivados de la aplicación de los mecanismos internacionales para la solución de controversias legales a que se refiere el artículo 8o., tendrán eficacia y serán reconocidos en la república, y podrán utilizarse como prueba en los casos de nacionales que se encuentren en la misma situación jurídica, de conformidad con el Código Federal de Procedimientos Civiles y de los tratados aplicables ocasionando con esto, que el Estado mexicano de paso a un sistema de recepción del derecho internacional más amplio en favor del derecho internacional.
Por ello con la reforma propuesta se estaría otorgando certidumbre a los ciudadanos, ya que en la aplicación del derecho a nivel local pero sobre todo en tratándose de las relaciones internacionales surgidas a partir de los contratos comerciales suscritos por particulares pero ajustados en derecho a tratados tales como el NAFTA, se ubicaría como norma complementaria a los tratados, mismos que, en su adopción por el Ejecutivo y previa ratificación de los representantes de los estados (senadores) se convertirían de automático en norma suprema de la nación.
A mayor abundamiento y teniendo en cuenta la actual redacción del artículo 1o. de la Carta Magna en el cual se ubica en un plano casi igualitario y, para algunos casos, como norma supletoria de la propia Constitución a los tratados toda vez que adopta el principio pro personae e incluye como receptores de estos derechos no solo a las personas físicas sino también a las jurídicas colectivas.
Por ello considero necesario hacer esta adaptación para que el texto constitucional sea coherente consigo mismo evitando así caer en interpretaciones que llegarían incluso a ser metajurídicas, dejando bien en claro el orden jerárquico que le corresponde a los tratados frente al derecho interno, verbigracia que la adopción de tales instrumentos jurídicos, lejos de afectar la soberanía estatal, otorga herramientas y amplía la esfera jurídica de los ciudadanos, ya se trate de personas físicas o jurídicas colectivas amén de la inmensidad de relaciones de derecho que se crean en virtud de la realidad globalizada.
Fundamento legal
La suscrita, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Propuesta de reforma
Texto actual
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados.
Texto propuesto
Artículo 133. Esta Constitución, todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado y las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, tratados y leyes, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación.
Sede de la Comisión Permanente, a 11 de julio de 2012.
Diputada Silvia Fernández Martínez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Julio 11 de 2012.)
Que reforma el artículo 1 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, recibida del diputado Jorge Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 11 de julio de 2012
Planteamiento del problema
La situación económica actual coloca a la industria afianzadora ante retos importantes por afrontar en el futuro inmediato. Sin ir más lejos, en nuestro país es apremiante que el sector afianzador considere y asuma los desafíos del negocio para conseguir la mejor posición en el escenario que se avecina. Por un lado, está adoptar las nuevas regulaciones; por otro, se encuentra hacer frente a la competencia y al entorno mundial y, finalmente, lograr la constante meta perseguida: acrecentar su participación en el mercado y con ésta, incrementar su rentabilidad.
Ante la carencia de confianza que existe entre las personas dentro de sus relaciones económicas cotidianas, se presentan un cambio en cuanto a las formas de atender esta necesidad y a través de instituciones vinculadas al servicio de afianzamiento esta demanda puede ser satisfecha.
Actualmente existen diversos participantes jurídicos que otorgan las garantías. La imagen de algunas instituciones no es la mejor apreciada por su efectividad en el servicio, por limitantes regulatorias y por las motivaciones de sus accionistas. Las instituciones de fianzas requieren un fortalecimiento jurídico, operativo y tecnológico para recuperar su papel como empresas serias, profesionales y especializadas.
En el caso de las afianzadoras, la penetración es diferente dado que la forma de operar es otra. Se trata de un producto que depende en un 58 por ciento de la actividad del gobierno en su gasto público, es decir que el 58 por ciento de lo que se afianza es la obra pública, la proveeduría pública.
En ciclos donde existe un menor gasto público, consecuencia de etapas más recesivas, hay un directo reflejo en el sector afianzador. Sin embargo, un gran reto sería desarrollar mercados en el sector privado.
La fianza de empresa atraviesa por una situación crítica, debido a que ha perdido la característica distintiva que durante muchos años la distinguió: ser la mejor garantía en el cumplimiento de obligaciones.
La imposibilidad práctica de hacer efectiva la fianza ante el incumplimiento del deudor (fiado), ocasionada por la tendencia de las afianzadoras a postergar el pago –y en muchos casos a evitarlo– ha generado que el beneficiario tenga que enfrentar procesos judiciales tortuosos con la consecuente pérdida de tiempo y dinero, generándole, además, profunda insatisfacción con la garantía que supuestamente respaldaría sus operaciones.
Para la industria afianzadora, México es uno de los nichos de mayor potencial de crecimiento. Ésa es la buena noticia, pero detrás de ella está una realidad inocultable: la baja penetración de la actividad afianzadora en la economía.
Argumentación
Las instituciones de fianzas están reorganizando sus estrategias de negocios para tomar la mayor ventaja de los beneficios de la recuperación económica, reorganizando sus negocios y realineando sus operaciones y recursos, sin perder de vista los retos actuales, las nuevas regulaciones y, sobre todo, estando alerta de las oportunidades de negocio que se están presentando en el mercado y en las circunstancias actuales.
Identificar el aprendizaje que han tenido otros países, así como llevar a cabo un autoanálisis de la situación en el México permitirá a las compañías adaptarse y prever los diferentes retos del futuro.
Adquirir una fianza debe ser sinónimo de certeza y precaución, facultades difíciles de adquirir en los tiempos actuales, es aquí donde radica la utilidad e importancia de la fianza; el hecho de adquirirla debe proporcionar protección frente a un riesgo económico y obviamente la tranquilidad de que las obligaciones sean cumplidas, a pesar de que el deudor no pueda hacerlo.
El sector afianzador debe contribuir a que la sociedad incremente su productividad, su competitividad y estabilidad, deben aportar capacidad para llevar a cabo inversiones de largo plazo y, con ello, expandir el horizonte de planeación para considerar proyectos de larga envergadura, fomentando la producción y el consumo, y desarrollando actividades que no serían posibles sin la adquisición previa de una fianza.
La importancia del crecimiento del sector y la expansión de este mercado es indudable, y esto se debe a la creación de empleos e inversión, así como por la disponibilidad de recursos de ahorro de largo plazo, que se traduce en inversión en infraestructura física y humana para la economía, pero también por el impacto positivo en el proceso de modernización del país.
El mercado está demandando un menor costo en la fianza, pero los inversionistas requieren un mayor retorno de capital. Aunado a esto, las nuevas regulaciones podrían tener un impacto en el incremento del costo de capital. Es aquí donde se deben ver las oportunidades de crecimiento del sector con políticas que realmente den profundidad al mercado y mayor crecimiento.
Es por esta razón que resulta importante que el gobierno federal cuente con una política pública integral que fomente que el sector afianzador se adapte a las necesidades cambiantes de una sociedad moderna mediante la innovación, y con beneficios claros para el consumidor.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante esta soberanía la iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 1 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas
Artículo Primero. Se modifica el párrafo sexto del artículo 1 de la Ley Federal de Instituciones de 77 Bis 29 de la Ley General de Salud, como sigue:
Artículo 1o. La presente ley es de interés público y tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de las instituciones de fianzas; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; así como las de los agentes de fianzas y demás personas relacionadas con la actividad afianzadora, en protección de los intereses del público usuario de los servicios correspondientes.
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En la aplicación de esta ley, la mencionada Secretaría con la intervención que, en su caso, corresponda a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, deberá procurar un crecimiento sostenido, así como un desarrollo equilibrado del sistema afianzador, y una competencia sana entre las instituciones de fianzas que lo integran, que propicien una mayor profundidad en el mercado de fianzas en beneficio del consumidor.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el siguiente día al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en Comisión Permanente, el 11 de julio de 2012.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Julio 11 de 2012.)
