Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3460-V, martes 28 de febrero de 2012
Iniciativas
Que reforma el artículo 200 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del diputado Humberto Lepe Lepe, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado federal Humberto Lepe Lepe, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, conforme a las atribuciones que le confieren los artículos 50 y 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 77, en sus numerales 1 y 2, del Reglamento de la Cámara de Diputados, se permite someter a consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y deroga el inciso d) del numeral 1, del artículo 200 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Exposición de Motivos
La credencial para votar con fotografía surge con diversos fines, pero su principal objeto es el ser un mecanismo de control del voto ciudadano, un instrumento que diera certeza y legitimara las elecciones de todos los niveles de gobierno. Se considera necesario analizar los antecedentes que motivaron las modificaciones a la credencial de elector, así como los hechos que dieron origen a la elaboración de la misma en el año de 1992. El análisis de estos hechos permitirá conocer la línea que nos orienta como legisladores sobre los elementos que debe contener la credencial. El recorrido que ha seguido la credencial de elector en casi diecinueve años ha sido orientado a crear un blindaje que garantice la legalidad del voto.
La credencial de elector tiene dos funciones principales, cuando se creó el diseño actual de ésta, en el año de 1992, su fin era meramente el de ser un instrumento para votar, pero también se le reconoció ser un documento empleado como identificación personal. Dada su aceptación para éstos dos usos, se debe hacer una reflexión sobre qué elementos debe contener esta credencial. Esta iniciativa busca eliminar un elemento contenido en la credencial de elector: el Domicilio.
El artículo 200 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) señala los requisitos que debe incluir la credencial de elector. Ningún estudio realizado con anterioridad por el IFE o por organización alguna justifica la inclusión del domicilio en la credencial para votar.
El objeto primordial de esta iniciativa es analizar el artículo 200 del Cofipe y determinar que la inclusión del domicilio en la credencial de elector es ociosa y hasta nociva, y debe ser derogada. El hecho parte del punto de que dicha inclusión no coincide con el espíritu de su creación, además de ser redundante pues el inciso a) de dicho artículo hace innecesaria la vigencia del inciso d) de la misma norma.
La siguiente tabla muestra las características de las tres credenciales para votar (A, B, C) que se han emitido en el transcurso del tiempo:
Como se puede apreciar, la tercera versión de la credencial de elector, la última, incluye una identificación geoelectoral , que es el conjunto de entidad federativa, municipio, sección y localidad que corresponden al municipio, elementos imprescindibles y básicos que sustentan el motivo para el que fue diseñada. Cabe hacer mención que estos elementos se presentan numéricamente en forma de código, códigos que son conocidos por el IFE y que le son suficientes para dar certeza, controlar el voto ciudadano y la división por Distritos de los integrantes del padrón electoral.
Sin embargo, y cómo también se puede apreciar en la imagen tomada del informe del IFE “ABC de la credencial para votar”, el Domicilio del votante aparece de manera explícita y está conformado por la Calle, Colonia, Municipio o Delegación. Estos datos son de escasa o nula relevancia para el control que el IFE lleva de las elecciones. Los datos que son relevantes para el IFE, son los de la referencia geoelectoral.
El informe del IFE A, B, C de la credencial para votar al tratar el tema, señala lo siguiente:
“Por ahora, los tres modelos de credencial son vigentes y válidos para ejercer tu derecho al voto. Además, sí sirven para votar, por extensión legal, también todas sirven como instrumento de identificación oficial, tal y como se estableció desde la emisión del primer modelo de credencial para Votar con fotografía.”
En esta cita, se puede apreciar cuales son las dos funciones fundamentales de la credencial de elector: para votar y para identificarse. Funciones que son reconocidas legalmente a partir de 1992 año en que surge el diseño actual de la credencial de elector.
Se reconoció su funcionalidad como identificación oficial por el “Senado de la República, el 9 de julio de ese mismo año, cuando aprobó por unanimidad que esta nueva credencial de elector con fotografía sirviera como instrumento de identificación personal en trámites administrativos, en tanto fuera expedida la Cédula de Identificación Ciudadana, a partir de las reformas que se hicieren a la Ley General de Población, ante la carencia de tal instrumento, desde entonces la credencial de elector sigue siendo el instrumento de identificación más aceptado”.
De la misma manera, se reconoció su funcionamiento como el único instrumento para votar cuando el 3 de julio de 1992, se creó el nuevo modelo y diseño de credencial de elector, cuya principal característica fue la incorporación de la fotografía de su titular y fue aprobada para este fin por el Consejo General del IFE.
La Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sólo reconocen como comprobantes de domicilio fiscal los siguientes:
1. Estado de cuenta a nombre del contribuyente que proporcionen las instituciones que componen el sistema financiero. Dicho documento no deberá tener una antigüedad mayor a dos meses.
2. Recibos de pago:
a. Último pago del impuesto predial; en el caso de pagos parciales el recibo no deberá tener una antigüedad mayor a 4 meses y tratándose de pago anual, éste deberá corresponder al ejercicio en curso. (Este documento puede estar a nombre del contribuyente o de un tercero).
b. Último pago de los servicios de luz, teléfono o de agua, siempre y cuando dicho recibo no tenga una antigüedad mayor a 4 meses. (Este documento puede estar a nombre del contribuyente o de un tercero).
3. Última liquidación a nombre del contribuyente del Instituto Mexicano del Seguro Social.
4. Contratos de:
a. Arrendamiento, acompañado del último recibo de pago de renta vigente que cumpla con los requisitos fiscales o bien, el contrato de subarriendo acompañado del contrato de arrendamiento correspondiente y último recibo de pago de renta vigente que cumpla con los requisitos fiscales. (Este documento puede estar a nombre del contribuyente o de un tercero).
b. Fideicomiso debidamente protocolizado.
c. Apertura de cuenta bancaria que no tenga una antigüedad mayor a 2 meses. (Este documento puede estar a nombre del contribuyente o de un tercero).
d. Servicios de luz, teléfono o agua, que no tenga una antigüedad mayor a 2 meses. (Este documento puede estar a nombre del contribuyente o de un tercero).
e. Carta de radicación o de residencia a nombre del contribuyente expedida por los Gobiernos Estatal, Municipal o sus similares en el Distrito Federal, conforme a su ámbito territorial, que no tenga una antigüedad mayor a cuatro meses.
f. Comprobante de Alineación y Número Oficial emitido por el Gobierno Municipal, dicho comprobante deberá contener el domicilio del contribuyente y que no tenga una antigüedad mayor a cuatro meses. (Este documento puede estar a nombre del contribuyente o de un tercero).
Como se puede advertir, no se reconoce la credencial de elector como Comprobante de Domicilio oficial. Toda vez que la credencial de elector no es admitida oficialmente como un comprobante de domicilio, resulta inútil incluirle la categoría del Domicilio en su anverso. Por exclusión, al no ser, la credencial de elector un comprobante de domicilio, resulta ocioso incluir el Domicilio en esta identificación; más inservible resulta esta inclusión, si se considera que el IFE, Organismo encargado de organizar las elecciones, no requiere del Domicilio explícito en la credencial para cumplir con su función.
Aunando a las anteriores conclusiones se adhiere razón más que trascendental y poderosa que motiva la eliminación del domicilio en la credencial para votar con fotografía, y es que tal inclusión, es herramienta fundamental que favorece las prácticas criminales de extorsión y secuestro.
De acuerdo con el Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad (ICESI) en 6 de cada 10 casos, las bandas de secuestradores capturaron a sus víctimas interceptándolas en sus automóviles; allanando sus domicilios y/u oficinas o la capturaron mientras caminaba por la calle; usando a la credencial para votar con fotografía de la víctima, como medio de extorsión y amenaza.
En Oficinas Centrales de la Procuraduría General de la República, Víctor H. Aguirre de la compañía Vance Internacional, asesores de la institución, recomendó no portar credencial de elector, a menos que se tenga planeado hacer algún movimiento bancario o de otra índole en donde se ocupe, lo anterior como una medida para evitar que los delincuentes conozcan en donde vive la víctima.
El secuestro se ha convertido en un negocio altamente rentable. Entre 2007 y 2009 los familiares de personas secuestradas en México pagaron un total de 6.750 millones de pesos a los plagiarios, de acuerdo con la Evaluación del Desempeño en el Combate Contra el Delito del Secuestro 2007-2009, que elabora el ICESI.
El secuestro, en todas sus modalidades, es un delito con una alta tasa de incidencia, por lo que podría suponerse que por cada caso denunciado existen al menos otros 9 no reportados; y en muchos de ellos se utilizó la credencial para votar con fotografía como herramienta de los criminales para presionar a la víctima.
El secuestro es uno de los delitos más crueles y devastadores. Las secuelas psíquicas que sufren el ofendido y sus familiares son graves y permanentes. La noticia de que una persona fue secuestrada provoca zozobra general; desde luego, ahuyenta inversionistas y desestimula posibles nuevas inversiones. Se estima que el índice de secuestros que concluyó en asesinatos se ha incrementado en un 80% en los últimos años, y son cada vez más aquellos que terminan en mutilaciones de las víctimas. (ICESI)
Cifras del Centro Nacional de Atención Ciudadana de la Policía Federal indican que el delito de extorsión refleja un crecimiento exponencial en los últimos siete años, ya que en 2002 se registraron 53 casos, mientras que en el bienio 2007-2008, el promedio fue de 50 mil casos por año, sumando las tentativas y los actos consumados, en la mayoría de los casos usan los datos del domicilio como arma de extorsión y amenaza nuevamente.
En el mercado negro se venden las credenciales robadas o extraviadas al crimen organizado, ya que estos las utilizan para localizar el domicilio y el nombre de sus probables víctimas, esta coincidencia de nombre-domicilio en la identificación del ciudadano, facilita y motiva al delincuente a considerar a su siguiente delito.
Por lo anteriormente analizado, se deduce que la inclusión del Domicilio en la credencial para votar con fotografía es ociosa y negativa, no tiene razón de ser; Ya que no existen elementos que permitan sustentarlo legalmente ni elementos prácticos que permitan suponer la funcionalidad de su inclusión, y por el contrario, la inclusión del Domicilio, contiene elementos más que contundentes para considerarla como nociva, perjudicial y desventajosa para el propietario y portador de la credencial para votar con fotografía, dadas las condiciones de inseguridad que predominan en el País.
Iniciativa con proyecto de decreto
Capítulo Quinto
De la Credencial para Votar
Artículo 200
1. La Credencial para votar deberá contener, cuando menos, los siguientes datos del elector:
a) Entidad federativa, municipio y localidad que corresponden al domicilio;
b) Sección electoral en donde deberá votar el ciudadano;
c) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;
d) Derogado;
e) Sexo;
f) Edad y año de registro;
g) Firma, huella digital y fotografía del elector;
h) Clave de registro; y
i) Clave Única del Registro de Población.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se aplicará a las credenciales nuevas y a las que se renueven.
Dada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 28 días del mes de febrero de 2012.
Diputado Federal Humberto Lepe Lepe (rúbrica)
Que reforma el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Problemática
La educación como medio de reinserción social se fundamenta en el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, la situación actual de la educación penitenciaria enfrenta problemas derivados del bajo interés de los internos, la carencia de materiales pedagógicos, inadecuadas e insuficientes instalaciones educativas y escaso personal docente. Además, falta apoyo de las autoridades hacia las actividades educativas, y hay un marcado retraso en los trámites de certificación estudios con el Instituto Nacional de Enseñanza Abierta.
Argumentación
Tradicionalmente, el país se ha preocupado por establecer ordenamientos para el correcto funcionamiento de los centros penitenciarios del país, locales y federales. Al respecto, se puede mencionar a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la que se subordinan el resto de las leyes secundarias y reglamentos en la materia.
México ha suscrito diversos documentos internacionales promulgados por la Organización de las Naciones Unidas, así como con la Organización de Estados Americanos, y ha procedido a efectuar las adecuaciones necesarias, por lo que se puede afirmar que la legislación penitenciaria en nuestro país es respetuosa de los derechos humanos.
Sin embargo, no se puede decir lo mismo de la práctica en los centros de readaptación social, la cual por diversos factores, como la falta de presupuesto o de instalaciones adecuadas, está lejos del ideal propuesto por el Constituyente.
En ese sentido traemos a cuenta la reforma constitucional de junio de 2011, que inscribe en la suprema norma los derechos humanos. Lo que se traduce en reconocimiento por el Estado mexicano, tal y como se desprende de la nueva redacción del artículo 1o., que me permito citar textualmente.
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
El párrafo segundo del mismo precepto prescribe:
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
El escenario constitucional ahora, se basa en el derecho de convencionalidad, es decir, en materia de derechos humanos se aplicará el tratado que mas beneficie a la persona humana.
El párrafo tercero del precitado artículo primero establece:
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
El principio referido atañe al derecho denominado in dubio pro reo, que dispone la aplicación del principio de in dubio pro homine: en caso de duda, la norma se aplicará en favor del ser humano.
Conviene traer a cuenta el artículo 3o. del texto constitucional, que en el segundo párrafo consigna:
La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la patria, el respeto de los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
El criterio que se sustenta en la educación es que será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, como se desprende del inciso a) de la fracción II del artículo en comento.
Puesto en contexto lo anterior es oportuno comentar que el diverso párrafo del artículo 18 de la ley suprema establece:
El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto de los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley.
En cuanto al sistema penitenciario conviene acotar que entre las aportaciones relevantes que tuvo la reforma penitenciaria mexicana de finales de la década de los sesentas para la humanización del trato de las personas privadas de la libertad ésta, sin duda la incorporación de personal técnico al trabajo cotidiano de la prisión.
Las reformas constitucionales de junio de 2008 incorporaron el concepto de “reinserción social” de los internos en las cárceles del país y que ésta será sobre la base del trabajo, la capacitación del mismo, la educación, la salud y el deporte. En tanto, las reformas del mismo texto constitucional de abril y junio del año pasado inscribieron el concepto de “derechos humanos”.
En síntesis, las reformas citadas en la sustancia sustituyeron el concepto de “readaptación social” por el de “reinserción social”, lo que parece adecuado apegado a la realidad del sistema penitenciario mexicano, luego entonces, para el logro de la reinserción social los ejes rectores son el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud, el deporte y, por supuesto, el respeto de los derechos humanos.
Como se observa, los derechos humanos son el eje rector sobre los cuales el Estado debe gravitar empezando por protegerlos y respetarlos en busca siempre a favor del bienestar social.
Ahora bien, y para efectos de mayor comprensión citaremos un concepto de lo que debemos entender por derechos humanos. Como su nombre indica, son todos los derechos que tiene cada hombre o mujer por el simple hecho de serlo y formar parte de la sociedad en que vive.
Para reforzar lo anterior otro concepto señala:
Los derechos humanos son los inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales no se puede vivir como ser humano. En su aspecto positivo, los reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los que se recogen en los pactos, los convenios y los tratados internacionales suscritos y ratificados por México.
Por tanto, los titulares de estos derechos son todos los seres humanos (incluidos los internos), un factor indispensable para que nos desarrollemos en todos los planos de nuestra vida, de manera individual y como miembros de la sociedad. Sin estos derechos es imposible vivir como ser humano. La importancia de los derechos humanos radica en su finalidad de proteger principalmente la vida, la libertad, la dignidad, la igualdad, la seguridad, la integridad física y la propiedad de cada ser humano.
En ese contexto se puede afirmar que una de las grandes conquistas de la humanidad ha sido la consagración de los derechos humanos en declaraciones y pactos internacionales, igual que el pueblo mexicano lo ha hecho, en particular, se inscriben en nuestro texto constitucional, esto es de destacarse, porque su reconocimiento jurídico proporciona los medios para su protección efectiva frente a eventuales violaciones. Por ello para poder disfrutar, respetar y defender los derechos humanos propios y de los demás es necesario conocerlos.
Conviene recordar que el sistema nacional de seguridad pública comprende distintas etapas que van desde la prevención y la investigación del delito, la procuración y administración de justicia y por último la ejecución de las sanciones penales. En ese acopio de ideas en Nueva Alianza hemos sostenido la tesis de que la educación es un factor de prevención del delito, es decir para lograr la disminución de la criminalidad, afirmamos que prevenir el delito es mejor que reprimirlo; la experiencia arroja que resulta más costoso la sanción que la prevención principalmente en aspectos, económicos, materiales y humanos.
El Estado debe involucrar la participación de la sociedad en los programas de prevención, dentro de los que se considera el educativo, la creación de fuentes laborales (sobre todo dirigido a los jóvenes) propiciar la convivencia familiar, generar espacios de recreación, entre otros.
La pena de prisión es una respuesta del Estado, al infractor del orden social, luego entonces, la cárcel tiene doble intencionalidad: que el reo expíe la culpa y que, además, con ello logre su reinserción social.
La situación general de los centros de reclusión –más allá de las condiciones propias del encierro, que por naturaleza implican en sí mismas un obstáculo para el ejercicio normal de la vida adulta de las personas allí recluidas– se ha constituido en un contexto adverso a la posibilidad real de ejercer tales derechos y por lo tanto en un elemento más de la paradoja irresoluble del ánimo readaptador que subyace a la práctica tradicional penitenciaria.
De conformidad con las leyes penales mexicanas, la privación de la libertad impuesta por un juez de ninguna manera implica la privación legal del acceso a otros derechos fundamentales tales como la salud, la educación, el trabajo, la recreación o la vinculación social de los internos.
A este argumento da sustento la presente expresión legislativa porque la educación como parte fundamental de los derechos del reo debe tender a lograr el desarrollo armónico de todas las facultades del ser humano en general y para el caso que nos ocupa a las internas e internos de las prisiones mexicanas, derecho que hasta en los momentos actuales les resulta nugatoria, por la problemática expuesta.
Para lograr el principal fin de la pena de prisión, que se traduce en una real y verdadera readaptación social, es imprescindible que los planes y programas de estudios se hagan extensivos hacia los centros de reclusión del país, pero en un sentido de obligatoriedad para el Estado mexicano en su conjunto, es decir, que exista vía constitucional el compromiso de los tres órdenes de gobierno para impartir educación en las cárceles en los términos y las condiciones que se imparten en las instituciones educativas a las que asisten las personas que no están privadas de la libertad.
La propuesta es que las autoridades gubernamentales asuman la obligación de edificar la estructura necesaria (recursos materiales y humanos), para que las internas y los internos de las prisiones del país cursen la educación, primaria, secundaria y nivel medio superior.
En materia de educación, como se hace en la actualidad, parece mas primeros auxilios educativos, cuando de lo que se trata es abordar con seriedad lo prescrito en el artículo 18 constitucional. Con ello se lograría un ejercicio basado en la necesidad de producir dentro de la prisión condiciones similares a las de la vida normal de cualquier persona en libertad, como práctica reintegradora por antonomasia.
Esto es así porque las personas que compurgan una pena se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad, por ello se plantean condiciones favorables para garantizar un trato acorde con la dignidad de persona que es imprescindible reconocer a quienes conforman una población tan heterogénea, en un contexto por demás complejo.
El punto de partida radica en reconocer que los presos no son esencialmente distintos de cualquier persona y como cualquier persona libre necesitan el factor educativo como forma de lograr su desarrollo personal y familiar.
La única diferencia, en todo caso, radica en que los presos están recluidos en una institución que les impide acudir a este servicio en el exterior.
El trato que reciben debe ser porque están presos, no porque son presos, en resumidas cuentas se les debe atender porque se desea obtener una instrucción pública, porque se esta siendo procesado, porque se es desviado, porque se es ignorante, en suma porque se es delincuente.
En consecuencia, la instancia gubernamental debe su actuación partiendo del respeto y reconocimiento de los derechos humanos de quienes perdieron un valioso bien jurídico como la libertad.
Para finalizar argumentaremos que un plan educativo eficiente sustentado en el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad redundará en posibilidades mas amplias para el regreso del preso a la comunidad libre, lo cual es un hecho inevitable en el momento de la excarcelación, independientemente de que se trate de prisión preventiva o de una pena privativa de libertad.
Para ello se requiere una práctica basada en la necesidad de intentar reproducir, dentro de la prisión, condiciones similares a las de la vida normal de cualquier persona en libertad.
Desde el espacio carcelario se generan múltiples problemas como hacinamiento, corrupción, abuso de poder, pago de cuotas y sobre todo la violación sistemática de los derechos humanos, con lo que de ninguna manera es posible garantizar la reinserción social de los internos, al contrario, abundan la calamidad de quienes sufren ese tipo de maltrato, cuando lo que se pretende con la presente iniciativa es hacer efectiva la educación, aunada al trabajo, la capacitación para el mismo, el deporte, la salud y el respeto de los derechos humanos, para que así se conviertan en ciudadanos útiles a sí mismos y a la sociedad, respetuosos de la ley y del orden comunitario.
El nivel de contagio criminal y las dificultades que enfrentan los internos de cada centro de readaptación social, son tales que en la mayoría de los casos los procesados y sentenciados egresan mas “desocializados” que antes de ser recluidos, consideramos que la educación que reciban será el mejor instrumento para enfrentar la nueva realidad en libertad.
Toda persona que sufre en el encierro –y ello incluye tanto a procesados como a sentenciados– requiere un trato que le proporcione elementos para enfrentarse a la cárcel tanto como a la experiencia de la excarcelación.
Como se ha insistido, se trata de construir una práctica de respeto irrestricto de los derechos humanos en la cárcel. Ese el propósito y el sentir del legislador en las reformas constitucionales sobre derechos humanos publicadas en abril y junio del año pasado.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados al Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71.II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6.1.I, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma la fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 3o. ...
...
I. y II. ...
a) a c) ...
III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la república. Este principio también se aplicará en los centros de reclusión del país y deberá guiar el diseño para que las personas privadas de su libertad, que se encuentren en prisión preventiva o cumpurgando una pena, puedan acceder a los distintos niveles educativos. Para tales efectos, el Ejecutivo federal considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, en los términos que la ley señale.
IV. a VIII. ...
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas de los estados contarán con un término de 180 días, a partir de la publicación del presente decreto, para hacer las adecuaciones correspondientes a las leyes de la materia.
Dado en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
Que reforma el artículo 3o. de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada Elsa María Martínez Peña, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Planteamiento del Problema
México experimenta una profunda desigualdad social y económica, que se manifiesta en situación de pobreza para más de la mitad de la población, con expresiones inaceptables de pobreza extrema que padecen al menos una quinta parte de los mexicanos. Las estrategias para enfrentar y buscar soluciones a esta situación han sido diversas, de acuerdo con la época y la orientación política, ideológica y cultural de los gobernantes en turno.
En el año 2004 entró en vigor la Ley General de Desarrollo Social, producto de un intenso proceso de negociación, donde se planteó la necesidad de contar con una Política Social que se propusiera como objetivo fundamental la superación de las causas estructurales de la desigualdad, la pobreza y la marginación, a partir del desarrollo de las capacidades humanas de la población, en consonancia con el impulso de una política económica que propicie crecimiento sostenido, mejores empleos, mejores salarios y una expansión armónica entre las distintas regiones del país y entre los distintos grupos sociales.
Ello, con el objeto de establecer las bases para superar el ciclo intergeneracional de reproducción de la pobreza, para que los hijos de las personas en situación de pobreza tengan cada vez mejores oportunidades para lograr un desarrollo personal y el bienestar social en niveles crecientes. Sin embargo, la Ley General de Desarrollo Social necesita una serie de reformas para fortalecerla en sus objetivos y mecanismos.
Uno de los temas pendientes, motivo de la presente Iniciativa, es el relativo a incorporar el principio de Imparcialidad como un principio rector de la Política de Desarrollo Social.
En su artículo 3, la Ley General de Desarrollo Social establece que la Política de Desarrollo Social se sujetará a los principios de Libertad, Justicia distributiva, Solidaridad, Integralidad, Participación social, Sustentabilidad, Respeto de la diversidad, Libre determinación de los pueblos indígenas y Transparencia. Estos principios son de lo más pertinente y deben observarse en los distintos momentos de concepción, diseño, gestión y evaluación de la Política de Desarrollo Social.
En nuestra consideración, es necesario incorporar el principio de Imparcialidad, porque la dimensión de la desigualdad, la marginación y la pobreza que presenta la geografía nacional, implica que en la construcción de la Política de Desarrollo Social se pongan en juego las distintas concepciones del Estado, de la sociedad, del ejercicio del poder, del bienestar social, de las formas de relación entre ciudadanos y gobernantes, de los vínculos entre población y sistema político.
Cada partido político, cada grupo social, tienen distintas concepciones al respecto y cuando, como resultado de la disputa política institucional, uno de ellos accede al poder público, tiene la legítima atribución de definir los puntos fundamentales de la Política de Desarrollo Social; pero esa definición no debe imponerse sin considerar la pluralidad de intereses y concepciones en torno al tema.
Argumentación
En este contexto, resulta indispensable que el principio de Imparcialidad se incorpore al cuerpo de referentes axiológicos que rigen la Política de Desarrollo Social, porque la complejidad del problema de la desigualdad y la pobreza, la diversidad social, cultural y regional del país, así como la dimensión demográfica, política y económica del reto del desarrollo social, hacen ineludible que la Política de Desarrollo Social incorpore realmente todos los intereses, necesidades y particularidades de los actores involucrados, sin discriminar o favorecer deliberadamente a alguno de ellos; es decir se debe construir la Política de Desarrollo Social con Imparcialidad.
Esto así, porque desde la propia definición de prioridades y estrategias para enfrentar el gran problema de la desigualdad social y la pobreza, se producen tentativas de imposición y manipulación, resolviendo de manera poco democrática y poco incluyente el debate y la polarización en torno a la acción y el papel del Estado en materia social.
Las tendencias ideológicas de los grupos gobernantes, la manera en que conciben la desigualdad y la pobreza, la manera en que ponderan sus orígenes, la jerarquía que le otorgan a los derechos sociales, el mecanismo ideológico por el cual deciden si la población en situación de pobreza tiene tales derechos o si deben conformarse con dádivas que alivien su situación de miseria; todos estos particularismos necesariamente influyen en las decisiones públicas, en la confección de planes, programas, estrategias, políticas públicas, acciones e inversiones que integran la Política de Desarrollo Social.
De esta manera, difícilmente se puede evitar que en la Política de Desarrollo Social se incluyan elementos que favorezcan, o perjudiquen, una región, una concepción ideológica, un interés político, algún grupo social específico, o incluso una determinada forma de ejercer el poder público y de encauzar la participación social. En estos casos, es evidente que la Política de Desarrollo Social tendrá un sesgo de origen.
Como ejemplo de lo anterior, podemos mencionar los debates a entorno a si se debe dar prioridad al asistencialismo, los subsidios y las transferencias monetarias, o bien se debe enfatizar el combate a las causas estructurales de la desigualdad y la pobreza; si los beneficios de la Política de Desarrollo Social se deben distribuir a partir de criterios de universalización o con base en complejos procesos de focalización; si los programas sociales deben diseñarlos y ejecutarlos los gobiernos locales sin mayor participación de la Federación o viceversa; si esta última cuestión puede o no favorecer electoralmente a un partido político y a sus candidatos; si los pueblos indígenas requieren o no un tratamiento diferenciado en materia de desarrollo social; si las mujeres constituyen o no un grupo humano que obliga a replantear la política social; entre muchos otros debates que precisan una definición para construir la Política de Desarrollo Social.
Muchos de estos dilemas y dificultades inherentes a la construcción de la Política de Desarrollo Social, en sus momentos de concepción, diseño, gestión y evaluación, pueden resolverse si en esa construcción se observa de manera efectiva el principio de Imparcialidad, es decir, si en ese proceso se evita favorecer o perjudicar deliberadamente los intereses políticos, regionales, culturales e institucionales de los involucrados.
Para el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, es necesario un gran acuerdo nacional para superar la desigualdad, la marginación y la pobreza. Es preciso construir una Política de Desarrollo Social integral, incluyente, sustentable y democrática; que tenga como base un amplio consenso, que se conciba como un conjunto de acciones y decisiones que involucra a todos los actores políticos, sociales y económicos, que desde la concepción hasta la evaluación sea una Política de Desarrollo Social cuyo éxito dependa del compromiso social y político de todos los participantes, en cada una de las etapas de construcción y realización de dicha Política.
Esta meta solamente se podrá lograr si la construcción de la Política de Desarrollo Social conlleva la suficiente legitimidad; y ésta no podrá conseguirse si en el proceso descrito deja de observarse honesta y generosamente el principio de Imparcialidad.
Es por ello, que la presente Iniciativa propone adicionar una Fracción X al Artículo 3 de la Ley General de Desarrollo Social, para establecer que entre los principios que rigen la Política de Desarrollo Social se encuentre el de Imparcialidad, entendida como:
La perspectiva que garantiza que en las etapas de concepción, diseño, gestión y evaluación de la Política de Desarrollo Social no se favorecerá o perjudicará deliberadamente ninguna perspectiva filosófica, teórica o metodológica, así como ningún interés legítimo de tipo regional, demográfico, cultural, político o electoral de los actores involucrados en la construcción de dicha Política.
Finalmente, con el objeto de establecer de la manera más precisa el alcance y sentido de la presente Iniciativa, es necesario asentar que el principio de Imparcialidad incluye el aspecto de la aplicación imparcial de los recursos públicos por parte de los servidores públicos de los tres órdenes de gobierno, en el sentido de lo dispuesto en el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Lo dispuesto en los ordenamientos citados obedece a la necesidad de preservar la equidad en la competencia entre los partidos políticos.
Es decir, el principio de Imparcialidad contempla, pero no se agota en ello, la obligación de los servidores públicos de los tres órdenes de gobierno de aplicar de manera imparcial los recursos públicos destinados a los programas sociales, sin favorecer o perjudicar a un candidato o a un partido político, y se refiere al momento de la ejecución de la Política de Desarrollo Social.
La disposición propuesta en la presente iniciativa no se contrapone ni se subsume con la legislación electoral, dado que ésta tiene claramente definido su ámbito de competencia y, para el asunto que nos interesa, establece, entre otras cosas, las obligaciones de los servidores públicos en materia electoral; mientras que la Ley General de Desarrollo Social tiene por objeto garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales, señalar las responsabilidades del gobierno y las instituciones en la materia, así como definir los principios de la Política de Desarrollo Social.
En este sentido, la incorporación del principio de Imparcialidad como referente de la Política de Desarrollo Social, en el aspecto de la aplicación de los recursos públicos de los programas sociales, tiene como objetivo principal preservar y fortalecer la integridad, eficiencia y legitimidad de dicha Política; y como efecto secundario contribuye, sin invadir ámbitos de aplicación legislativa, a la preservación de la equidad en la competencia político electoral.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputada federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6 numeral 1, fracción I, 77 numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someto a consideración de esta soberanía la presente Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona una fracción X al artículo 3 de la Ley General de Desarrollo Social
Artículo Primero. Se adiciona una fracción X al artículo 3 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los siguientes principios:
I a IX...
X. Imparcialidad: Garantiza que en las etapas de concepción, diseño, gestión y evaluación de la Política de Desarrollo Social no se favorecerá o perjudicará deliberadamente ninguna perspectiva filosófica, teórica o metodológica, así como ningún interés legítimo de tipo regional, demográfico, cultural, político o electoral de los actores involucrados en la construcción de dicha Política.
Artículos Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el 28 de febrero de 2012.
Diputada Elsa María Martínez Peña (rúbrica)
Que reforma los artículos 22, 38 y 65 de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada Cora Cecilia Pinedo Alonso, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Cora Cecilia Pinedo Alonso, diputada a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 78 de la Constitución Política; 116, 122 y 127 de la Ley Orgánica; y 55, fracción II, 56, 60, 63, 64, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones jurídicas aplicables, presenta ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifican los artículos 22 y 38, y se adiciona un párrafo a la fracción I del 65 de la Ley General de Educación, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En el país, los índices de pobreza han ido en aumento y con ello se ha presentado un cúmulo de problemas sociales, así como el incumplimiento de derechos humanos con la población en esta situación.
Lo verdaderamente preocupante es que ello ocurra con millones de niños y jóvenes a lo largo del país, principalmente con los indígenas, quienes representan 35.9 por ciento de la población asentada en municipios con alta y muy alta marginación.
Se estima que 8.5 por ciento de la población de entre 6 y 14 años no asiste a la escuela y es hablante de una legua indígena. Ciertas cifras revelan que en esa situación se encuentran 2 de cada 3 menores.
A esas cifras, de por sí preocupantes, hay que sumar las que el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) reporta que: 44 por ciento de los 47.2 millones de mexicanos que están en situación de pobreza corresponde a niños, además del ya detectado problema de subregistro de niños en términos de actas de nacimiento, lo que refleja un problema aún mayor.
La educación como palanca de desarrollo
La educación ha mostrado ir de la mano con el desarrollo. Para muchos, es el principal vehículo para la movilidad social y el abatimiento del rezago social.
Sin duda, la población en condiciones de mayor vulnerabilidad es la que requiere más y mejores herramientas para construir un futuro mejor. Es decir, requiere más y mejor educación.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en el artículo 3o.: “Todo individuo tiene derecho a recibir educación” y “la educación preescolar, primaria y secundaria forman la educación básica obligatoria”.
Además, hay que considerar el consenso mundial respecto a que el acceso a la educación sea un derecho humano e intransferible.
Sin embargo, no todos los niños y jóvenes que se encuentran en situación de pobreza o marginación pueden acceder a este derecho, principalmente porque no cuentan con un acta de nacimiento que los identifique y les permita acceder a la escuela.
La educación para este grupo poblacional resulta un privilegio y un lujo, más que un derecho. Y, por sobre todo, se posiciona como una necesidad. Se estima que en México hay 3.3 millones de niños fuera de las aulas, que pertenecen en su mayoría a poblaciones indígenas o grupos de extrema pobreza.
En el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza estamos comprometidos con la niñez y la juventud del país, por lo que estamos dispuestos, desde nuestra trinchera, a emprender y apoyar todas las medidas que eviten que uno solo de ellos carezca de educación básica. Para nosotros, atender el rezago educativo es una de nuestras prioridades.
Consideramos necesario que se sumen las acciones necesarias en cada estado y municipio, así como en las secretarías que correspondan, para que todos los niños y los jóvenes del país gocen del derecho que la Constitución les confiere.
Abrir los caminos hacia la educación es un ejercicio de justicia social y abona a incrementar los índices de cobertura y, por ende, a la posibilidad de desarrollo nacional en un futuro.
Acciones emprendidas
En los campos agrícolas del país, la Secretaría de Desarrollo Social cuenta con un programa de apoyo a los jornaleros agrícolas migrantes, en el cual se otorgan respaldos económicos, y se ha implantado el servicio de escuela en los campos agrícolas.
Adicionalmente, hace algunos años, el Unicef emprendió en México el programa Todos los Niños a la Escuela, cuyo reto fue que los desnutridos, que tenían que trabajar para contribuir al ingreso familiar e incluso que no contaban con acta de nacimiento ingresaran en la escuela, regresaran a ella o permanecieran ahí.
Este programa contó con el apoyo de diversos planes sectoriales emprendidos por el gobierno federal, diversos gobiernos estatales y organizaciones de la sociedad civil, de forma tal que se formó un entorno de protección de los derechos de la niñez.
Se ha emprendido una nueva etapa del proyecto, que culminará en 2012 y que considera el apoyo específico a Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Sinaloa, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal, en los cuales se han identificado los mayores cinturones poblacionales de marginación y pobreza.
Todo parece indicar que el proyecto ha sido exitoso, pero no es un programa que normativamente cuente con elementos para trascender en el tiempo ni a los distintos gobiernos y, mucho menos, que sea de aplicación nacional.
El acta de nacimiento: la barrera para entrar
Dotar de acta de nacimiento a quienes no cuentan con ella es una tarea tan complicada como identificar quiénes y cuántos son. Tarea aún mayor resulta que sin ella puedan ejercer sus derechos fundamentales, o acceder a programas de apoyo a la situación de pobreza y marginación en que se encuentran.
El Unicef trabaja con el Registro Nacional de Población e Identificación Personal, la Secretaría de Gobernación, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y la Universidad Nacional Autónoma de México para calcular el nivel de subregistro de niños en términos de actas de nacimiento. Sin embargo, la tarea puede llevar años y los primeros resultados pueden no abarcar a toda la población en esa situación.
Por desgracia y pese a este enorme esfuerzo, cuyos avances se vislumbran positivos, se suma en sentido negativo una variable más: el caso de los hijos de migrantes mexicanos que retornan al país.
Este grupo poblacional cuenta en la mayoría de los casos con la nacionalidad del país al que migraron sus padres. Sin embargo, por circunstancias económicas o legales, como las recientemente aprobadas leyes en diversos estados de los Estados Unidos de América , retornan al país familias enteras con niños y jóvenes que por carecer de acta de nacimiento se ven impedidos para ejercer su derecho a la educación.
En Nueva Alianza apoyamos y aplaudimos los esfuerzos hasta ahora emprendidos, pero creemos que no debe esperarse más para que el derecho a la educación cuente con el respaldo normativo para ser ejercido en todo momento, sin menoscabo y sin barreras a la entrada en ninguna institución educativa del nivel básico público del país. El derecho a la educación debe ser garantizado en México como un derecho universal.
La tarea desde la trinchera legislativa
La Ley General de Educación señala a los padres de familia o tutores como los únicos agentes que permiten hacer válido el derecho a la educación que tienen los niños y jóvenes mexicanos:
Artículo 65. Son derechos de quienes ejercen la patria potestad o la tutela:
Obtener inscripción en escuelas públicas para que sus hijos o pupilos menores de edad, que satisfagan los requisitos aplicables, reciban la educación preescolar, la primaria y la secundaria.
Ello evidencia que ejercer este derecho podría ser una posibilidad en tanto exista la figura de padre o tutor.
Adicionalmente, entre los requisitos de ingreso en la educación básica, que son emitidos por cada uno de los gobierno de los estados, el común denominador, además del cumplimiento de la edad establecida para cada nivel, se encuentra la entrega de
• Acta de nacimiento en original y fotocopia; y
• Solicitud de preinscripción (formato acorde con el nivel por cursar).
Ni la ley ni la mayoría de los gobiernos estatales considera a quienes no cuentan con el acta de nacimiento, con lo que se pone una barrera a la entrada de millones de niños y de jóvenes del país para ejercer su derecho a la educación.
Compañeros legisladores: los convoco a trabajar y comprometernos con todas las acciones que impulsen la provisión de educación para todos los niños y los jóvenes mexicanos; impulsemos políticas educativas planeadas con un enfoque integral para su atención considerando el contexto en que se desarrollan e incorporando la perspectiva de derechos humanos.
Con base en lo expuesto, pongo a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se modifican los artículos 22 y 38, y se adiciona un párrafo a la fracción I del 65 de la Ley General de Educación
Artículo Único. Se modifican los artículos 22 y 38, y se adiciona un párrafo a la fracción I del 65 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 22. Las autoridades educativas, en sus respectivas competencias...
...
Será responsabilidad de las autoridades educativas orientar y canalizar con la autoridad correspondiente a los padres de familia o tutores que hayan realizado la inscripción de sus hijos o pupilos sin acta de nacimiento o documento legal equivalente, a fin de que éstos obtengan su registro y cumplan las disposiciones de la Ley General de Población que les correspondan.
Artículo 38. La educación básica, en sus tres niveles, tendrá las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los grupos indígenas del país, así como de la población rural dispersa, grupos migratorios, y población en situación de pobreza y marginación.
Tratándose de menores de edad sin acta de nacimiento o documento legal equivalente, las adaptaciones necesarias para su ingreso en la educación básica consistirán en la orientación a los padres o tutores hacia las autoridades correspondientes.
Artículo 65. Son derechos de quienes ejercen la patria potestad o la tutela
I. Obtener inscripción en escuelas públicas para que sus hijos o pupilos menores de edad que satisfagan los requisitos aplicables reciban la educación preescolar, la primaria y la secundaria.
La edad mínima para ingresar en la educación básica en el nivel preescolar es de tres años, y para nivel primaria seis años, cumplidos al treinta y uno de diciembre del año de inicio del ciclo escolar.
A fin de garantizar el derecho a la educación conferido a los individuos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podrán exigir a las escuelas la inscripción de sus hijos o pupilos menores de edad sin el acta de nacimiento o el documento legal equivalente, comprometiéndose a realizar el trámite con las autoridades correspondientes en un periodo no mayor de un ciclo escolar.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputada Cora Cecilia Pinedo Alonso (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Omar Fayad Meneses, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, Omar Fayad Meneses, diputado por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 62 numeral 2, 68, 69 numeral 1, 76 numeral 1 fracción II, 77, 78, 89 numeral 2, 97, 102, 105 y 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados. Somete a consideración de esta asamblea iniciativa que reforma y adiciona los artículos 74, 78, 102, 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgar autonomía operativa y financiera a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade), al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Corresponde al estado el ejercicio de su potestad punitiva sobre aquellos gobernados que con sus conductas rompen el orden armónico de las relaciones sociales. Este atributo del estado es fruto de una serie de conceptos fundamentales que dan origen al sistema de justicia, como medio encargado de prevenir la transgresión del orden establecido. El ejercicio de esta potestad punitiva debe sujetarse a un orden jurídico en el que prepondere la protección de los derechos del hombre, característica propia de todo estado de derecho.
El estado de derecho se apoya en dos pilares fundamentales: la legitimidad y la legalidad, en el que la división de poderes entre los órganos de gobierno, proporciona el control mutuo de su actuación. El estado de derecho prevé una distribución de competencias entre los órganos públicos, y bajo ese contexto de distribución funcional estatal se sitúa al Ministerio Público, cuya función lleva a cabo actualmente la Procuraduría General de la República (PGR), cuya naturaleza jurídica es indefinida, como lo veremos más adelante, y dentro de la cual se inscribe con nivel de “subprocuraduría” la vigente Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade), de conformidad con el artículo 17 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Los procesos de reformas de la procuración de justicia penal exigen la discusión acerca del papel que debe desempeñar en la actualidad el Ministerio Público, y cómo se ve influenciado en su quehacer por la autonomía o dependencia de los poderes estatales. Las opciones que se han tomado en América Latina respecto a la independencia del Ministerio Público son dos: considerarlo como un organismo autónomo, es decir, desligado de cualquier relación de dependencia de cualquiera de los tres poderes tradicionales, o bien, regularlo como inserto en el Poder Ejecutivo o en el Judicial, pero otorgándole autonomía funcional.
A través de la autonomía e independencia del Ministerio Público, la cual ha sido adoptada por numerosos países, lo que se persigue es combatir la corrupción política y administrativa, así como evitar la propagación de la figura del juez instructor, la cual presenta como principales riesgos, el otorgamiento a los jueces de funciones persecutorias y su falta de independencia cuando se realizan investigaciones que comprometen a altas autoridades y, en ese caso, se puede limitar o coaccionar su actividad impidiendo el desarrollo coherente y objetivo de la misma. Entre las ventajas que se pueden mencionar de la autonomía del Ministerio Público se encuentra el hecho de que esta característica puede aminorar algunos problemas creados por la excesiva intervención de los poderes ejecutivo y legislativo, además del surgimiento de casos de impunidad vinculados a corrupción política o administrativa.
La Fepade tiene funciones de Ministerio Público, pero circunscritas a las conductas tipificadas en la legislación penal como delitos electorales.
Pese a que se han realizado diversas reformas constitucionales y legales en materia de procuración de justicia en el país, a la fecha no se ha materializado ninguna que otorgue autonomía constitucional ni al Ministerio Público ni mucho menos a la Fepade. Aún cuando de ningún precepto constitucional se desprende expresamente la relación jerárquica entre el presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el procurador general de la República quien preside al Ministerio Público de la Federación y, por ende, quien designa libremente al titular de la Fepade, actualmente se le sitúa en el ámbito del Poder Ejecutivo federal.
La situación jurídica que guarda la figura del fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales en nuestro país toma real importancia, si consideramos que el sistema de justicia debe ser el instrumento para salvaguardar los derechos y garantías, de tal forma que tanto los gobernados como las autoridades deben someterse al imperio de la ley, sobre la base de un esquema de confianza en las instituciones de procuración e impartición de justicia.
A fin de conseguir los objetivos anteriores, es necesario que la Fepade realice sus actividades y dicte sus resoluciones en forma autónoma para garantizar a la ciudadanía la imparcialidad que debe existir en su actuación, por lo que la tendencia en nuestro país debe dirigirse a transformar la Institución de la Fiscalía Especial, de una subprocuraduría dentro de la Procuraduría General de la República y, por ende, dentro del ámbito del Ejecutivo federal, a un órgano que goce de plena autonomía en sus funciones y atribuciones.
Previamente a la reforma publicada el 28 de diciembre de 1994 en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal disponía:
Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las secretarías de estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República integran la administración pública centralizada.
Artículo 4o. El procurador general de la República es el consejero jurídico del gobierno federal, en los términos que determine la ley.
Conforme a estos preceptos, era bastante claro que la Procuraduría General de la República formaba parte de la administración pública centralizada. Sin embargo, derivado del decreto de reformas antes señalado, se modifican entre otros artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el 1o., segundo párrafo, y se deroga el artículo 4o., que a la letra disponían lo siguiente:
Artículo 1o. ...
La Presidencia de la República, las secretarías de estado y los departamentos integran la administración pública centralizada.
Artículo 4o. Se deroga.
Como consecuencia de estas reformas, formalmente la Procuraduría General de la República no forma parte de la administración pública federal. La tendencia anteriormente mencionada de transformar la Institución del Ministerio Público de una dependencia del Ejecutivo federal a un órgano que goce de plena autonomía en sus funciones y atribuciones se fortalece con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, mediante la cual se dispuso que el procurador general de la República será designado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente.
Por la evolución legislativa en materia de procuración de justicia, se puede observar que la tendencia en nuestro país se ha encaminado, igual que en el resto de América Latina, a transformar la institución de las fiscalías de dependencias del Ejecutivo federal a órganos que gocen de plena autonomía, de absoluta independencia, para que puedan cumplir libremente sus funciones, ajenos a injerencias de cualquier índole.
Los antecedentes directos e inmediatos de la Fepade son el acuerdo del Consejo General del IFE del 23 de marzo de 1994 por el que se encomendó al titular de dicho consejo, la posibilidad de gestionar ante la PGR la creación de una fiscalía especializada para la atención de delitos electorales, con rango de subprocuraduría. Consecuencia de lo anterior, el titular del Ejecutivo federal retomó la propuesta y por decreto publicado el 19 de julio del mismo año, que reformó los artículos 1o. y 43, así como adicionó los artículos 6o. y 6o. Bis del reglamento de la entonces vigente Ley Orgánica de la PGR, surge la Fepade actual.
De acuerdo con los razonamientos expresados a lo largo de la presente exposición de motivos, estimo que la evolución del sistema de justicia nacional e internacional, sobre todo en un tema tan importante y sensible como lo es la materia electoral, de cuyos procesos libres, periódicos, legales, se conforman al menos dos de los tres Poderes de la Unión –Ejecutivo y Legislativo–, en los tres órdenes de gobierno –federal, estatal y municipal–, reclama se fortalezca la figura del Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales en México, mediante una reforma legislativa que le otorgue autonomía constitucional. Es decir, que las facultades de investigar y perseguir los delitos electorales, se ejerzan a través de un organismo constitucionalmente autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía de gestión y presupuestaria.
El establecimiento de la Fepade como un organismo constitucionalmente autónomo, no constituye una ruptura al principio de división de poderes, ya que se ha argumentado que los organismos constitucionalmente autónomos forman parte de un cuarto poder. Que la existencia de organismos constitucionalmente autónomos no transgrede el principio de separación de poderes, sino que favorece la realización de determinadas funciones que deben ser ejecutadas de forma independiente, y ajenas a cualquier interés político. Asimismo, resulta oportuno señalar que al igual que los otros tres poderes, los organismos constitucionalmente autónomos están sujetos a un sistema de pesos y contrapesos como a continuación se señala:
El Instituto Federal Electoral (IFE) es el organismo encargado de calificar la legalidad de las elecciones presidenciales y del Poder Legislativo en el ámbito administrativo, pero sus resoluciones pueden ser revisadas por el Poder Judicial a través del tribunal, lo que resulta un verdadero contrapeso. Adicionalmente, se debe señalar que los consejeros electorales que forman parte del consejo general del instituto son elegidos por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, o en sus recesos, de la Comisión Permanente a propuesta de los grupos parlamentarios, según lo establecido por el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual limita la autonomía de nombramiento del organismo. La autonomía financiera del IFE se encuentra establecida en el artículo 118, numeral 1, inciso v), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al facultar al consejo general del instituto para elaborar su proyecto de presupuesto de egresos y enviarlo al Ejecutivo federal para que se incorpore al Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que el Ejecutivo pueda realizar modificación alguna al citado proyecto.
El Banco de México es el organismo regulador de la economía y las finanzas públicas; es catalogado por el artículo 28 de la Carta Magna como un organismo autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, pero carece de autonomía en el nombramiento de los integrantes de la junta de gobierno, ya que en términos del párrafo séptimo del artículo 28 constitucional, éstos son designados por el presidente de la República, con aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso. La autonomía financiera se ve reflejada en la facultad para elaborar su proyecto de presupuesto de egresos, dicha facultad se encuentra establecida en el artículo 46, fracción XI, de la Ley del Banco de México.
Otro organismo constitucionalmente autónomo, calificado así por la reforma constitucional publicada el 13 de septiembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federación, es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 102, apartado S, constitucional, que establece que la comisión contará con autonomía de gestión y presupuestal, personalidad jurídica y patrimonio propios. Lo anterior, a fin de hacer más expedito su funcionamiento, y con ello incrementar la eficacia de sus resoluciones y recomendaciones, en beneficio de la protección de los derechos humanos. Al igual que los otros dos organismos carece de autonomía de nombramiento, ya que su titular será elegido por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Senadores, o en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, de conformidad con el párrafo sexto del apartado B del artículo 102 constitucional. Asimismo, tiene la facultad de elaborar su propio presupuesto de conformidad con el artículo 15, fracción IX, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).
De acuerdo con el enfoque desarrollado por Manuel García Pelayo, 1 las cuatro características de los organismos constitucionales autónomos son las siguientes:
a) Rango constitucional;
b) Participación en la dirección política del estado;
c) Presencia constitutiva; y
d) Relaciones de coordinación con otros poderes.
El ilustre académico y jurista Jaime Cárdenas Gracia, que enriquece con su presencia y participación la presente legislatura, define los organismos autónomos como los “inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado”. 2
En México, el proceso ya añejo de reforma del estado se ha plasmado, básicamente, a través de la creación de organismos constitucionales autónomos o, cuando menos, “semiautónomos”: Instituto Federal Electoral (IFE), Banco de México, CNDH, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), Consejo de la Judicatura Federal, Auditoría Superior de la Federación, etcétera.
El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los organismos constitucionales autónomos: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), que, sin perder su esencia, debe considerarse con una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al estado; 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcances los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del estado que por su especialización e importancia social requeriría autonomía de los clásicos poderes del estado; 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.
Las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son estas: a) Deben estar establecidos directamente en la Constitución federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del estado, relación de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad. 3
Este criterio se reforzó con la jurisprudencia dictada al año siguiente, en la cual añadió la característica de que el fin de los órganos constitucionales autónomos es “obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales” 4 .
Resultaría necesario realizar las siguientes modificaciones, que garantizarían la autonomía de la Fepade:
– Autonomía operativa y financiera: la facultad de elaborar su propio proyecto de presupuesto de egresos, para que se incorpore al Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que el titular del Ejecutivo federal pueda realizar cambio alguno.
– Nombramiento del titular, para un periodo de siete años, hecho por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión o, en su caso, de la Comisión Permanente. Al igual que el proceso de elección de los consejeros del IFE, pero a diferencia de estos últimos, no sería cada nueve años sino cada siete.
– Incluir al titular de la fiscalía como sujeto de juicio político en términos del título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La presente iniciativa propone adicionar los artículos constitucionales 74, fracción VII, para incluir como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados designar al titular de la Fepade; 102, apartado A, adicionando un séptimo párrafo, para establecer expresamente a la Fepade como un órgano constitucional autónomo, dotado de autonomía e independencia funcional y financiera; y 110 y 111, para incluir al fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales como sujeto de juicio político y para proceder penalmente en términos del título IV de la misma Carta Magna.
El 17 de febrero de 2011, presenté esta iniciativa por primera vez, misma que fue desechada sin haber sido dictaminada por la Comisión de Puntos Constitucionales ni en el plazo reglamentario ni en la prórroga, lo que impidió su discusión en el pleno, al haber sido desechada en paquete por la falta de dictamen
Desde el momento en que consideré presentar esta iniciativa, se contempló el riesgo de que hubiera injerencia discrecional y autoritaria por parte del Ejecutivo, a fin de intervenir en los procesos electorales; esto que no dejaba de ser un supuesto, desgraciadamente se ha convertido en una realidad con la remoción directa y sin mayor explicación del titular de la Fepade y el nombramiento de una persona a modo, cuya experiencia en el ámbito de los delitos electorales es nula y esto se da a unos cuantos meses de que inicie un proceso electoral que ante la situación que priva en el país, el ambiente enrarecido que han generado algunos precandidatos con acusaciones al aire fuera de toda legalidad y sin sustento alguno, lo que dificulta la elección.
Ello me motiva a presentar nuevamente la iniciativa, que estoy seguro será visto desde otra perspectiva ya que un supuesto que parecía poco probable se diera, se ha vuelto una realidad, por lo que se requiere que la Comisión de Puntos Constitucionales, le dé el valor e importancia que tiene y permita con su dictamen la discusión y decisión del pleno.
Con la confianza de que la presente iniciativa logrará contribuir a fortalecer nuestro estado de derecho y mejorar la procuración de justicia electoral en México, respetuosamente someto a la consideración de esa honorable representación popular y para su trámite parlamentario correspondiente, la siguiente iniciativa de
Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Único . Se reforman los artículos 74, fracción VII; 78, fracción IX; 102, apartado A; 110; y 111 para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a VI. ...
VII. Designar para un periodo de siete años al titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, con la mayoría de las dos terceras partes de los diputados presentes.
Artículo 78.
I. a VIII. ...
IX. Designar, en su caso, para un periodo de siete años al titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
Artículo 102.
A. ...
...
...
...
...
...
La ley organizará la Fiscalía para la Atención de Delitos Electorales como organismo con autonomía operativa y financiera y con la facultad de elaborar su propio proyecto de presupuesto de egresos, que será incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación, cuyo titular será designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para un periodo de siete años. La misma Cámara podrá remover libremente al titular de la fiscalía mediante mayoría calificada.
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe del gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales , el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de circuito y jueces de distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe del gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Tercero. Dentro de los 180 días naturales a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión deberá expedir la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
Cuarto. El actual fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales continuará en el desempeño del encargo hasta que sea designado por la Cámara de Diputados quien deba ocupar la titularidad, una vez expedida la ley orgánica respectiva.
Notas:
1 García-Pelayo, Manuel. “El estatus del tribunal constitucional”, en Revista Española de Derecho Constitucional , Madrid, volumen I, número 1, 1981, páginas 11-34.
2 Cárdenas Gracia, Jaime F. Una constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional , segunda edición, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2000, página 244.
3 Tesis P/J 20/2007, Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, tomo XXV, novena época, mayo de 2007, página 1647, número de registro IUS: 172456.
4 Tesis P/J 12/2008, Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, tomo XXVII, novena época, febrero de 2008, página 1871, número de registro IUS: 170238.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Omar Fayad Meneses (rúbrica)
Que reforma el artículo 222 de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada Gloria Trinidad Luna Ruiz, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, Gloria Trinidad Luna Ruiz, diputada federal de la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En sesión de fecha 23 de marzo de 2010 fue aprobado el dictamen que reforma el artículo 222 de la Ley General de Salud, mismo que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 27 de abril de 2010, el cual tuvo por objeto establecer la obligación a cargo de la Secretaría de Salud de verificar el cumplimiento de las buenas prácticas de fabricación en el procedimiento de registro de medicamentos, o bien en el caso de medicamentos de fabricación extranjera se podía optar por la visita de verificación señalada o bien reconocer los certificados de buenas prácticas de fabricación (CBP) emitidos por la autoridad sanitaria del país de origen, siempre que se tratara de autoridades sanitarias de países con los que México tuviera acuerdos de reconocimiento.
Para efectos de las certificaciones de las buenas prácticas de fabricación para el otorgamiento del registro de medicamentos de fabricación extranjera, la presente propuesta tiene como objeto el reconocimiento de los certificados expedidos por las autoridades nacionales competentes del país de origen de conformidad con las disposiciones generales aplicables.
Asimismo, acota esta disposición como aplicable únicamente al caso de medicamentos alopáticos.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga los medios para defender los derechos fundamentales que le corresponden a todo ser humano por el hecho de serlo, dentro de los cuales ubicamos el derecho a la salud tutelado en el párrafo tercero del artículo 4o.
En ese sentido, nuestra Carta Magna a través de la fracción XVI del artículo 73 faculta al Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de salubridad general de la república.
Por otra parte, la Ley General de Salud en el artículo 3o. establece lo relacionado a la salubridad general, para lo cual en su fracción XXII indica que se considera salubridad general “el control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación”.
Para entrar en materia del presente proyecto, se hace referencia a la segunda parte del párrafo segundo, del artículo 222 de la Ley General de Salud, que prevé la obligación de dar reconocimiento al certificado respectivo expedido por la autoridad competente del país de origen, siempre y cuando existan acuerdos de reconocimiento en esta materia entre las autoridades competentes de ambos países.
Dicha disposición representa imposibilidad para dar cumplimiento en sus términos, por lo tanto resulta inoperante por los siguientes motivos:
El reconocimiento mutuo en materia de buenas prácticas de fabricación de medicamentos a la fecha no se ha implementado por parte de México con ningún país, a mayor abundamiento se precisa el alcance de dicho concepto:
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (MRA), son convenios que permiten garantizar que los organismos reconocidos, operen de manera equivalente aplicando las mismas normas y procedimientos.
El objetivo principal de los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo es reducir los obstáculos técnicos al comercio (OTC). El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial de Comercio (OMC) insta a los miembros que acepten, a petición de otros miembros, entablar negociaciones encaminadas a la conclusión de acuerdos de mutuo reconocimiento de los resultados de sus respectivos procedimientos de “evaluación de la conformidad”, esto con la finalidad de que los resultados sean “mutuamente satisfactorios” desde el punto de vista de las posibilidades que entrañen de facilitar el comercio de los productos de que se trate.
Los convenios deben ajustarse a lo dispuesto en los tratados internacionales suscritos por México.
Así las cosas, dicha negociación implica la construcción de confianza entre las partes, así como el compromiso de éstas para realizar un análisis exhaustivo de sus respectivos marcos legales y demás cuestiones técnicas que permitan que el esquema de cooperación internacional funcione correctamente, lo que implica un proceso amplio de consultas y cuya finalización puede llevar años, situación que afectaría notablemente a laboratorios, distribuidores, empresas y personas físicas que estén interesados en importar productos farmacéuticos a la república mexicana, además de que no resulta concordante con el texto del mismo precepto para el caso de las verificaciones in situ.
Por otra parte, es importante señalar que en la legislación mexicana existe la figura de los acuerdos de reconocimiento mutuo, desde un punto de vista de la Ley Federal de Metrología y Normalización, específicamente en sus artículos 87 A y 87 B, los cuales tiene características propias y no pueden considerarse como aplicables en materia sanitaria.
Adicional a las consideraciones anteriores, la propuesta de reforma pretende acotar la aplicación de la misma a los medicamentos alopáticos, a efecto de que la expedición del registro de éstos se encuentre constreñida al cumplimiento de las disposiciones del artículo 222 que se pretende reformar, en total concordancia con el ejercicio de facultades discrecionales que posee la autoridad sanitaria señaladas en el artículo 428 de la Ley General de Salud, lo cual se ve reflejado en el contenido de la propuesta al establecer que la secretaría reconocerá los CBP mediante acuerdos que publique en el Diario Oficial de la Federación, los cuales necesariamente irán acompañados de las consideraciones que desde un punto de vista técnico permitan dar certeza a la autoridad sanitaria de la observancia de buenas prácticas de fabricación de un producto fabricado en el extranjero.
Por lo anteriormente expuesto, se somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma Ley General de Salud
Artículo Único. Se reforma el artículo 222 de la Ley General de Salud para quedar como sigue:
Artículo 222. La Secretaría de Salud sólo concederá el registro sanitario a los medicamentos, cuando se demuestre que éstos y las sustancias que contengan reúnen las características de seguridad, eficacia y calidad exigidas y cumplen con lo establecido en esta ley y demás disposiciones generales, y tomará en cuenta, en su caso, lo dispuesto por el artículo 428 de esta ley.
Para el otorgamiento de registro sanitario de medicamentos alopáticos, se verificará previamente el cumplimiento de las buenas prácticas de fabricación de los establecimientos involucrados en la manufactura del fármaco y del medicamento . Las verificaciones se llevarán a cabo por la Secretaría de Salud o sus terceros autorizados o, de ser el caso, se dará reconocimiento al certificado respectivo expedido por la autoridad competente de aquellos países, que mediante Acuerdos que se publiquen en el Diario Oficial de la Federación, sean determinados por la Secretaría de Salud, en los que se deberán tomar en cuenta los aspectos necesarios que garanticen la seguridad, eficacia y calidad exigida a dichos insumos para la salud.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputada Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica)
Que adiciona el artículo 467 Bis a la Ley Federal del Trabajo, a cargo del diputado Rodolfo Lara Lagunas, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema a resolver con la presente iniciativa con proyecto de decreto
Fortalecer el papel de los trabajadores como sujetos activos en defensa de su salud y prevención de los riesgos en los centros de trabajo.
Argumentos
La seguridad e higiene en los centros de trabajo de nuestro país, aún está en pañales.
Las actuales disposiciones para la salud y prevención de los riesgos en los centros de trabajo, tiene una deficiencia fundamental, pues reducen en esencia al papel de espectador a los principales interesados como lo son los trabajadores.
La vida y salud de los trabajadores está a expensas del actuar del patrón y el Estado. A expensas de que los patrones cumplan con la normativa preventiva aplicable, y de que el Estado inspeccione oportunamente, y en su caso el patrón cumpla las observaciones o medidas que se le hayan hecho. Si cualquiera de estos dos engranes falla, el trabajador está en grave riesgo, o en absoluto riesgo de salir dañado.
Fuera de su participación en las comisiones de seguridad e higiene, que las más de las veces no se constituyen en los centros de trabajo, no funcionan o son neutralizadas por los representantes patronales o las autoridades, los trabajadores quedan con una sola vía de acción ante situaciones que ponen en riego: separarse de su empleo para preservar su vida. Es decir, rescindir la relación de trabajo por causas imputables al patrón, en base a la fracción VII y VIII del artículo 51 de la Ley Federal del Trabajo. Veamos:
Artículo 51. Son causas de rescisión de la relación de trabajo, sin responsabilidad para el trabajador:
VII. La existencia de un peligro grave para la seguridad o salud del trabajador o de su familia, ya sea por carecer de condiciones higiénicas el establecimiento o porque no se cumplan las medidas preventivas y de seguridad que las leyes establezcan;
VIII. Comprometer el patrón, con su imprudencia o descuido inexcusables, la seguridad del establecimiento o de las personas que se encuentren en él...
Es decir, el agredido es el que se tiene que irse del centro de trabajo, es sancionado con la pérdida de su empleo, en lugar de que la autoridad intervenga para superar las deficiencias en la materia y, de esta manera continúe el contrato de trabajo en condiciones adecuadas y en beneficio mutuo de patrón y trabajador.
Luego, urge poner fin a este estado de cosa, y otorgar a los trabajadores de manera individual o colectiva acción legal especial para exigir que el patrón cumpla con las condiciones para preservar la salud y prevenir lo riesgos de trabajo.
Pero siendo la prevención la acción más importante en materia de riesgos de trabajo, otro derecho central para los trabajadores, será recibir capacitación en materia de seguridad e higiene previo al inicio de sus actividades en el centro de trabajo, y de manera periódica, especialmente en cada ocasión en que se modifiquen la maquinarias, procesos productivos, materia prima, sustancias que se manejen y situaciones similares.
Se debe sancionar como falta grave la omisión en la constitución de las comisiones de seguridad e higiene, por lo que hay que otorgar a los trabajadores el derecho a solicitar ante la Secretaría del Trabajo y Previsión Social o mediante el ejercicio de acción ante la Junta de Conciliación y Arbitraje, la suspensión de actividades de un centro de trabajo con pago de sus salarios, por omisión en la constitución de la comisión mixta de seguridad e higiene.
Pero sobre todo la representación de los trabajadores ante las comisiones de seguridad e higiene, deben tener derecho a actuar de manera autónoma, denunciado ante el patrón actos o condiciones inseguras y propuestas para superarlas, lo propio ante la Inspección del Trabajo, esto para evitar que sean neutralizados por la representación patronal, ante las comisiones referidas. Lo que encuentra clara base legal en el artículo 490 fracción IV de la LFT.
La otra cuestión que es urgente, es incorporar lo que ya es un hecho en los instrumentos internacionales, Convenios de la OIT números 155, 170 y 174, el derecho de los trabajadores a suspender las actividades del centro de trabajo en caso de riesgo inminente, como una extensión concreta del derecho a la vida, a la legítima defensa y sin que esto le pueda acarrear perjuicios en sus derechos. De lo contrario se debe cumplir el milagro de que la STPS haga una inspección oportuna, determine riesgo inminente y cumpla con un tortuoso camino burocrático para alcanzar tal suspensión. El trabajador al entrar al centro de trabajo sigue siendo ser humano pleno, con su derecho inicial a preservar su vida que no enajena a nadie y que no puede ser canjeado por dinero.
Pero lo que urge cambiar es la esencia que se maneja en el título de la LFT relativo a los riegos de trabajo, que más bien parece el expendio de una carnicería: “por tal accidente y tal parte del cuerpo que se te cercene tienes derecho a tal pago” y así sucesivamente. Nada de prevención, sólo la vida y el cuerpo humano visto como mercancía.
Fundamento legal
Con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, pongo a su consideración la presente iniciativa.
Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona un artículo 467 Bis a la Ley Federal del Trabajo
Artículo Único. Se propone la adición de un artículo 467 Bis a la Ley Federal del Trabajo, en los siguientes términos:
Artículo 467 Bis. Los trabajadores tienen los derechos especiales siguientes:
I. Los trabajadores de nuevo ingreso deberán recibir por parte del patrón capacitación apropiada y suficiente en materia de salud y prevención de riesgos de trabajo según las características propias del centro de trabajo, sin lo cual no podrán comenzar a desarrollar sus servicios.
II. Igualmente los trabajadores tendrán derecho a recibir del patrón capacitación de manera periódica, destacadamente cuando en el centro de trabajo haya cambios en la maquinaria, los procesos productivos, las sustancias y materias primas que se empleen, entre otros, en bien de la salud y prevención de los riesgos de trabajo.
III. Los representantes de los trabajadores ante las comisiones mixtas de seguridad e higiene, ante la omisión de ésta, tendrán derecho en forma autónoma a poner en conocimiento del patrón los actos y condiciones inseguras y proponer medidas preventivas, también para ponerlas en conocimiento de la inspección del trabajo, si el patrón omite las medidas preventivas, se considerará como falta inexcusable en los términos de la fracción IV del artículo 490 de esta ley.
IV. En caso de riesgo inminente los trabajadores tendrán derecho a suspender las actividades del centro de trabajo sin perjuicio alguno a sus derechos.
V. Los trabajadores en lo individual, en coalición o por conducto de su organización sindical, tendrá acción para demandar, ante las Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, a su patrón y a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el cumplimiento de sus respectivas obligaciones y atribuciones en materia de seguridad e higiene. Acción ésta que se desahogará conforme al proceso relativo a los Procedimientos Especiales previstos en esta ley.
VI. A solicitar ante la Secretaría del Trabajo y Previsión Social o mediante el ejercicio de la acción a que se refiere la fracción anterior, la suspensión de actividades de un centro de trabajo con pago de sus salarios, por omisión en la constitución de la comisión mixta de seguridad e higiene.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor a los cuarenta días de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Rodolfo Lara Lagunas (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y del Código de Justicia Militar, así como de las Leyes Orgánicas de la Armada de México, y de la Procuraduría General de la República, a cargo del diputado Pedro Vázquez González, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Pedro Vázquez González, diputado federal, coordinador del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, del Código de Justicia Militar, de la Ley Orgánica de la Armada de México y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Una de las consideraciones que más ha logrado arraigar el respeto por las corporaciones policiacas y militares de nuestro país, es el refrendo a los valores y principios patrióticos adquiridos desde la escuela, nuestras casas e incluso desde las calles por cuestiones compartidas como la solidaridad y el reconocimiento por la labor que hace cada una de estas instancias.
En estos días, es lamentable observar cómo es que muchos jóvenes y muy comúnmente, integrantes de grupos delictivos, hacen añicos el de por sí tan lastimado sentido patrio causado por personas ex integrantes de alguna de estas corporaciones policiacas o bien ex miembros del Ejército, Fuerza Aérea y la Armada de México, así como de la Policía Federal Preventiva.
Por lo que respecta a los jóvenes antes mencionados, entendemos que por una falta de orientación e inclusive por la propia falta de interés por conocer los valores y disfrutar del sentido de respeto por el uniforme y las insignias de los mismos, es que los utilizan para el vestido y calzado habitual en los espacios públicos, a lo largo y ancho del territorio nacional.
Mediante esta iniciativa no pretendemos caer en condiciones “chovinistas” y que se resalte un aspecto de idolatría, pero estamos convencidos que es necesario educar a la población para que guarde el debido reconocimiento y el respeto a la historia que los mismos representan.
En este sentido, hemos de señalar que diversas disposiciones legales ya contemplan sanciones en cuanto a portar este tipo de vestimentas e insignias, no nada más para quienes no pertenezcan a alguna corporación, destacamento o institución castrense o policial, sino también inhibe su portación fuera de sus agrupamientos e instalaciones, además de su comercialización, sobre todo en mercados y tianguis populares.
Actualmente, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, señala claramente en su artículo 125 que ninguna persona ajena a las corporaciones o dependencias militares previstas por la Ley, podrá hacer uso de sus uniformes, y que de ser omisos a esta disposición, quedarán sujetos a la disposición de lo que disponga la Ley penal en la materia; sin embargo y pese a su mandato, no contempla la prohibición de cualquier tipo de uniforme similar al que en este caso se menciona.
De esta forma, el actual Código de Justicia Militar establece:
“Artículo 404. Al que lleve públicamente uniforme, insignias, distintivos o condecoraciones militares, que no esté legítimamente autorizado para usar, o se atribuya grados o empleos del ejército o de la armada, que no le correspondan, se le castigará con la pena de cuatro meses de prisión”.
Situación similar ocurre en los casos de la Armada de México y de la Policía Federal Preventiva en cuanto a que no prohíben la venta y utilización de uniforme y equipo de o con características de sus respectivas dependencias, pero esta situación no se limita sólo a no considerarla, sino que las autoridades pocas veces actúan en consecuencia para evitar el uso de este tipo de equipo.
En este sentido, debemos aclarar que para su compra, sí pueden ser adquiridos en lugares especializados bajo permisos emitidos por las propias instituciones en comento, pero destinando su venta sólo a personal acreditado y perteneciente a alguna de estas, además de considerar que en los casos como el Ejército y la Marina, poseen su propia industria militar donde se confeccionan y distribuyen tales equipos.
No obstante, se hace caso omiso a dichos señalamientos y uno de los principales problemas que se reflejan en la sociedad, es que son aprovechadas para delinquir.
Recurrentemente, hemos sido testigos de falsos operativos, de acciones llevadas a cabo contra la delincuencia organizada y el narcotráfico, pero lamentablemente generando saldos que dejan mucho que decir de su buen funcionamiento, pues bajo el argumento de cumplir con su mandato, suelen violar las garantías individuales y los derechos de las personas, muchas veces ajenas a este tipo de situaciones.
Por otra parte, también ya es común que grupos armados delincuentes aprovechen de estos vacios y cometan sus traperías.
De esta forma los llamados levantones, secuestros y ajustes de cuentas, son perpetrados bajo la sombra de lo que representan los uniformes con características policiales o militares.
Para ser más claros, la gente en cualquier parte de nuestro país, no sólo se muestran confundidos y temerosos ante la presencia de algún elemento de la Policía Federal o castrense por ejemplo, sino que ya son equiparados como iguales, debido a su pérdida de credibilidad donde mucha de la culpa se relaciona a las acciones delictivas donde se observa con claridad la portación de uniformes, generalmente falsos, pero que la población al momento de sufrir o ser testigo de una atentado no puede distinguir.
Compañeras y compañeros legisladores: es común enterarse que un grupo de “AFIS” llevó a cabo una operación en conjunto con elementos del Ejército y la Marina. Sin embargo, la corporación denominada coloquialmente “AFIS”, fue fusionada en la Procuraduría General de la República, dando origen a la Policía Ministerial Investigadora desde el año 2009 y ya no hace trabajo operativo. Este es un ejemplo de la confusión que genera entre la población el uso incorrecto de los uniformes de las distintas corporaciones militares y policíacas federales, que aprovecha la delincuencia organizada para cometer sus delitos.
Por el contrario, con mucha frecuencia se dan a conocer los resultados alarmantes que deja la delincuencia organizada después de perpetrar sus fechorías mediante supuestos operativos policiales, donde sus emblemas señalan que pertenecen a la AFI o en su caso a la P.F.P., y aunque en menor proporción, también en el Ejército y la Marina mexicanos.
Con lo anterior, en el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo estamos convencidos de que un control en la venta y distribución de materiales para la elaboración de uniformes y accesorios para uso militar y de las policías federales, oficiales o apócrifos, así como de su utilización en personas civiles, mitigará considerablemente el modus operandi de grupos delictivos, quienes ejecutan supuestos operativos representados por medio de un símil a los que realizan los cuerpos policiales federales, así como del Ejército y la Marina, e incluso donde pueden utilizarse uniformes de dependencias extranjeras.
Otra de las bondades de esta Iniciativa es que, según el tipo de acciones de supervisión y control de las autoridades en los diversos estados y en el Distrito Federal, con esta medida podrán distinguir con mayor facilidad cuando se trata de un operativo oficial, así como de aquel escenario en el que se vean actuando a los delincuentes.
Finalmente, aunque tampoco con menor importancia, encontramos la posibilidad de ir regresando paulatinamente el respeto y la valoración de las insignias de dichas corporaciones, no sólo por su valor y estimación práctica, sino por lo que representa históricamente, aunado a la posibilidad de rescatar la imagen de las dependencias públicas en comento.
Por las consideraciones antes expuestas, sometemos a su consideración el siguiente Proyecto de Decreto, para quedar como sigue
Artículos
Primero. Se reforma el artículo 125 y el artículo 205, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 125. Los uniformes y las divisas, así como los recursos que comprenden uniformes, equipo, pertrechos y material diverso, en el Ejército y Fuerza Aérea, estarán especificados en el Reglamento respectivo y son de su uso exclusivo, por lo que no podrán ser utilizados por personas, Corporaciones o Dependencias que les sean ajenas. Quienes violen estas disposiciones quedarán sujetos a lo que dispone la Ley Penal de la Materia.
...
Artículo 205. La Comandancia de la Fuerza Aérea, las Direcciones Generales y los Departamentos de la Secretaría de la Defensa Nacional, tendrán a su cargo fijar, en su caso, las bases técnicas para la adquisición de los recursos materiales que deban utilizarse, asimismo, a través de la Secretaría de la Defensa Nacional, tendrán la facultad de coordinar acciones concernientes al aseguramiento de uniformes, divisas, equipo, pertrechos, material diverso, oficiales o apócrifos, de representación nacional y de dependencias extranjeras, que sean usados para su venta y distribución en locales comerciales, tiendas de autoservicio, tiendas de equipamiento deportivo, mercados y tianguis sobre ruedas, así como entre particulares.
Segundo. Se reforma el artículo 404, del Código de Justicia Militar, para quedar como sigue:
Artículo 404. Al que lleve públicamente uniforme, insignias, distintivos o condecoraciones militares, equipo, pertrechos, material diverso, oficiales o apócrifos y de dependencias extranjeras, que no esté legítimamente autorizado para usar, o se atribuya grados o empleos del ejército, de la armada y la Fuerza Aérea, que no le correspondan, se le castigará con la pena de seis a tres años de prisión.
Tercero. Se adiciona un artículo 93 Bis y un artículo 94 comprendido en un capítulo séptimo titulado “De las Sanciones” de la Ley Orgánica de la Armada de México, para quedar como sigue:
Artículo 93. ...
...
...
...
...
Artículo 93 Bis. Las Juntas Navales, el Estado Mayor General de la Armada, la Subsecretaría, las Direcciones Generales, Fuerzas, Regiones, así como las Zonas y los Sectores Navales, a través del titular de la Secretaría de Marina, tendrán a su cargo fijar, en su caso, las bases técnicas para la adquisición de los recursos materiales que deban utilizarse, pero además tendrán las facultades, para coordinar acciones concernientes al aseguramiento de uniformes, divisas, equipo, pertrechos, material diverso, oficiales o apócrifos, de representación nacional y de dependencias extranjeras, que sean usados para su venta y distribución en locales comerciales, tiendas de autoservicio, tiendas de equipamiento deportivo, mercados y tianguis sobre ruedas, así como entre particulares.
Capítulo Séptimo
De las Sanciones
Artículo 94. Los uniformes y las divisas, así como los recursos que comprenden el equipo, pertrechos y material diverso, en la Armada de México, estarán especificados en este ordenamiento y son de su uso exclusivo, por lo que no podrán ser utilizados por personas, Corporaciones o Dependencias que les sean ajenas. Quienes violen estas disposiciones quedarán sujetos a lo que dispone la Ley Penal de la Materia.
Cuarto. Se adiciona un artículo 79 Bis, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para quedar como sigue:
Artículo 79. ...
Artículo 79 Bis. Toda persona que desempeñe un cargo, comisión o empleo de cualquier naturaleza, que utilice los uniformes, equipo, pertrechos y material diverso de uso o con características de la Procuraduría General de la República, aduciendo proceder por instrucciones u orden oficial, ser coordinados por esta dependencia y que no esté legítimamente autorizado para actuar o usarlo, será puesto de inmediato a disposición del Ministerio Público de la Federación y será sujeto a investigación y en su caso proceso penal, según lo determine la Visitaduría General, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás ordenamientos contemplados en esta Ley.
Transitorios
Primero. El presente Decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Ciudad de México, Distrito Federal, Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Pedro Vázquez González (rúbrica)
Que reforma los artículos 8o., 12 y 13 de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada Laura Arizmendi Campos, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Problemática
En 1929 se construyó la primera escuela de nivel básico, hace más de 80 años. En aquel entonces estos inmuebles no se concibieron para brindar condiciones de accesibilidad física que favorecieran el ingreso al sistema escolarizado de las personas con discapacidad.
En razón del avance en materia de derechos humanos en el mundo y de la lucha contra todas las formas de discriminación, surge la necesidad de incluir a personas con discapacidad en las escuelas y transformar el modelo pedagógico predominante, el cual tiende a excluir a niños y niñas que presentan desventajas físicas e intelectuales o ambas, pues en la llamada “escuela tradicional” se favorece la competitividad sobre la cooperación, se estandariza y masifica el proceso educativo y se busca uniformar los ritmos de aprendizaje.
Las personas con discapacidad tradicionalmente han padecido una falta de condiciones óptimas para su pleno desarrollo, del cual el sistema educativo no escapa. Frente al modelo educativo tradicional se plantea una educación de tipo inclusivo que se define por su apertura y aceptación en las aulas de alumnos con necesidades especiales de aprendizaje y por ello se están concibiendo las mejores circunstancias para su desarrollo pleno, como es el caso del deporte.
El reconocimiento de esta realidad lleva a nuestro grupo parlamentario a promover una iniciativa para el fomento de la actividad deportiva entre personas con alguna discapacidad, como un medio para abonar a la salud e integración de los niños, niñas y jóvenes en esta condición que asisten a la escuela.
La educación inclusiva se basa en el derecho de cada persona a la educación, tal como se asienta en el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. A esta declaración siguió el desarrollo de una serie de instrumentos jurídicos internacionales, entre los que se encuentran la Convención de la UNESCO relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), en el que se reitera el derecho a la educación de todos los individuos y se destaca la obligatoriedad de la enseñanza primaria; y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), que además de enunciar el derecho de la infancia a no ser discriminada, reconoce que la educación debe centrarse en el educando.
La educación inclusiva vuelve necesaria la transformación del maestro y del conjunto de los profesionales vinculados al proceso educativo tanto como de la concepción y práctica educativas.
La inclusión escolar de las personas con discapacidad, dependerá de las necesidades que presenten y del tipo de discapacidad. La finalidad de la inclusión debe ser identificar los obstáculos a los que se enfrenta el alumno/la alumna con alguna discapacidad para participar en el entorno escolar y, a partir de esta información, brindarle los apoyos para hacer realidad su inclusión. En otras palabras, ubicar a un niño/niña en un ámbito de enseñanza, no es necesariamente incluirlo en el aprendizaje, en tanto no se le ofrezcan las herramientas para la asimilación al mismo. No basta con que el niño discapacitado asista a la escuela, sino que ésta desarrolle las estrategias requeridas para hacer realidad su inclusión.
En este contexto, la gestión educativa no debe dejar a la educación física fuera de la temática de la inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes con discapacidad, más aun tomando en cuenta que la práctica de la actividad física adaptada se enmarca en un macro escenario estructural de carencias iniciales: desde la falta de formación de los profesores de educación física para atender las necesidades del alumnado que presenta alguna discapacidad hasta la carencia de infraestructura adaptada en los centros escolares para la práctica deportiva.
Si queremos realmente lograr la inclusión en el sistema educativo de alumnos con discapacidad se tiene que empezar por considerar esta materia como fundamental para el desarrollo de la comunidad escolar en su conjunto, incluyendo a estos niños, niñas y jóvenes en una materia en la que generalmente sólo son espectadores. La práctica de la educación física y el deporte debe ser considerada como un derecho fundamental para todas y todos, y una necesidad desde la perspectiva de la salud y el desarrollo de los alumnos discapacitados.
Argumentos que sustentan la presente iniciativa
En 2011, la Secretaría de Educación Pública editó el manual Educación Física en Educación Básica: actualidad didáctica y formación continua de docentes, en la que dedica una parte al tema del docente ante las necesidades educativas especiales.
En el texto se reconoce que “la mayoría de los docentes de educación regular –incluyendo los educadores físicos– tienen una formación precaria para involucrarse en el proceso de educación especial”, siendo que en el caso específico del educador físico su función es esencial para una mejor convivencia entre alumnos. No hay en el manual, sin embargo, una sola palabra sobre las ventajas del trabajo físico como catalizador de las potencialidades de los niños, niñas y jóvenes con necesidades educativas especiales (NEE), ni una aproximación a métodos de estimulación sensorial y de movimiento que han demostrado su éxito para activar el desarrollo del cerebro 1 .
A través de la investigación neurológica se ha demostrado que el movimiento ayuda a estimular los distintos sentidos y órganos del cuerpo humano y, con ello, contribuye a la maduración del sistema nervioso y del cerebro. Para que el cerebro esté maduro, no sólo es necesario que todas las zonas estén estimuladas y activas, sino interconectadas unas con otras, funcionando de forma conjunta. Si falla esta interconexión pueden surgir o mantenerse problemas tanto físicos como cognitivos, de aprendizaje, emocionales o de relación.
Al no dar a los niños, niñas y jóvenes con discapacidad la oportunidad de moverse, a través de la participación en las actividades que se desarrollan en la clase de educación física, se les está negando un canal tanto de integración al grupo como de rehabilitación.
La actividad física adaptada es el término que se emplea para designar la práctica deportiva que realizan personas con alguna discapacidad. Ésta permite la inclusión de niños, niñas y jóvenes que utilizan silla de ruedas o que presentan amputaciones, espina bífida, ceguera y debilidad visual, discapacidad intelectual, lesión medular, sordera, trastornos neuromotores y lesión medular.
Nuestro país ha suscrito convenios internacionales que lo obligan a establecer políticas de gobierno orientadas a la inclusión social de las personas con discapacidad. La esfera de la educación no puede negar esta directriz y el día de hoy las escuelas están obligadas a ser inclusivas y contemplar dentro de ésta la totalidad de las materias que integran el plan de estudios.
La Declaración de Salamanca (1994) constituye el documento más importante a nivel internacional en cuanto a educación inclusiva. El espíritu de esta declaración es el de reconocer la necesidad de actuar con miras a conseguir “escuelas para todos”, que se constituyan en espacios que celebren las diferencias, respalden el aprendizaje y respondan a las necesidades de cada cual. La declaración deja en claro que son las escuelas las que tienen que responder a las necesidades de sus estudiantes, y no al revés.
Sin embargo, la escuela inclusiva está lejos de ser una realidad en nuestro país. De acuerdo con el Proyecto Internacional de Monitoreo de los Derechos de las Personas con Discapacidad, “...existe muy poca información estadística confiable sobre la cantidad de niños con discapacidad que asisten a la escuela. No obstante, según los datos disponibles, puede aseverarse que los niños con discapacidad suele ser excluidos de los sistemas educativos. En Colombia, sólo el 0.32 por ciento de los alumnos tienen una discapacidad. Las cifras son similares en Argentina (0.69 por ciento) y en México (0,52 por ciento), mientras que en Uruguay y Nicaragua se informan porcentajes levemente superiores (2.76 por ciento y 3.5 por ciento, respectivamente). Al comparar la población infantil con discapacidad estimada con la cantidad de niños inscritos en el sistema educativo, se observa que sólo entre el 20 por ciento y el 30 por ciento de los niños con discapacidad asisten a la escuela” 2 .
El más reciente Censo de Población y Vivienda reportó que en México hay 5 millones 739 mil 270 personas con alguna discapacidad, es decir 5.1 por ciento de la población total del país.
Por grupo de edad, los niños y jóvenes representan el 20 por ciento de la población con discapacidad, es decir, 2 de cada 10 personas con discapacidad tiene menos de 30 años.
En cuanto a su participación en la escuela, los datos más completos que existen pertenecen al Censo Nacional de Población y Vivienda de 2000. Éste mostró que el promedio nacional de escolaridad de las personas con discapacidad era de 3.8 años 3 .
El Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, consciente de las necesidades de las personas con discapacidad, se ha dado a la tarea de conocer de ellas y, por tanto, de dar alternativas de solución, presentando iniciativas de Ley que incidan en el bien de este grupo minoritario, pero no menos importante de la población.
La presente iniciativa se inscribe en este espíritu y su propósito es la integración plena de las personas con discapacidad a la práctica de la educación física en las escuelas de enseñanza básica y la formación en deporte adaptado de maestros de educación física.
Fundamento legal
Por lo expuesto y fundado, la diputada Laura Arizmendi Campos, de la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto mediante el cual se reforma el artículo 8o., el inciso I del artículo 12 y el inciso IV del artículo 13
Texto normativo propuesto
Artículo Primero. Mediante el cual se reforma el artículo 8o., el inciso I del artículo 12, y el inciso IV del artículo 13, para quedar como sigue:
Ley General de Educación
Capítulo IDisposiciones generales
1o. a 7o. ...
Artículo 8o. El criterio que orientará a la educación que el Estado y sus organismos descentralizados impartan -así como toda la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica que los particulares impartan- se basará en los resultados del progreso científico; luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos, las servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos, la discriminación y la violencia especialmente la que se ejerce contra las mujeres, niñas niños, y discapacitados, debiendo implementar políticas públicas de Estado orientadas a la transversalidad de criterios en los tres órdenes de gobierno.
Capítulo IIDel federalismo educativo
Sección 1 De la distribución de la función social educativa
Artículo 1o. a 11. ...
Artículo 12. Corresponden de manera exclusiva a la autoridad educativa federal las atribuciones siguientes:
I. Determinar para toda la República los planes y programas de estudio y capacitación para la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica, y de educación física adaptada a cuyo efecto se considerará la opinión de las autoridades educativas locales y de los diversos sectores sociales involucrados en la educación en los términos del artículo 48;
Artículo 13. Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:
IV. Prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica, y educación física de conformidad con las disposiciones generales que la secretaría determine;
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Varios autores, Educación Física en Educación Básica: actualidad didáctica y formación continua de docente s, México, Secretaría de Educación Pública (Serie: Teoría y práctica curricular de la educación básica), 2011, páginas 103-104. Disponible en Internet en la dirección electrónica: http://basica.sep.gob.mx/reformaintegral/sitio/pdf/materiales/EDFISICA_ web.pdf.
2 Red Internacional sobre Discapacidad. Monitoreo Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad. Informe Regional de las Américas . Chicago, 2004. pp. 15. Disponible en la dirección electrónica: http://www.ideanet.org/cir/uploads/File/IDRM por ciento 20Americas_Sp_04.pdf.
3 María Eugenia Antúnez Farrugia y Andrés Balcázar de la Cruz, Diagnóstico sobre discapacidad en México . Texto disponible en formato electrónico: http://scm.oas.org/pdfs/2007/DIL00140s.pdf
Palacio Legislativo, a 28 de febrero de 2012.
Diputada Laura Arizmendi Campos (rúbrica)
Que reforma el artículo 218 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del diputado Manuel Jesús Clouthier Carrillo
El suscrito, diputado federal de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se deroga el numeral 1 del artículo 218 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
Conforme al artículo 35, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son prerrogativas del ciudadano, además de votar en las elecciones populares, la de poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley. Esto es, a nivel federal, la Constitución no establece limitaciones a la prerrogativa de ser votado.
Por otro lado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo; todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste y el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, basada en la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una república representativa, democrática y federal.
Ahora bien, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones, las cuales deben ser libres, auténticas y periódicas. Este precepto constitucional establece los derechos, prerrogativas y obligaciones de los partidos políticos como entidades de interés público, sin que se prevea como una prerrogativa exclusiva de los partidos políticos el proponer candidatos para cargos de elección popular.
El citado artículo 41 constitucional dicta que los fines de los partidos políticos son: promover la participación del pueblo en la vida democrática; contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan. Se prevé además que sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos.
Ahora bien, como apuntamos, el derecho a ser votado se sujeta a la condición de que los ciudadanos tengan “...las calidades que establezca la ley”. Dichas calidades deben referirse siempre a aquellas inherentes a la persona humana, entre las que de ninguna forma debe encontrarse la pertenencia a un partido político.
En este sentido, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro del capítulo relativo al procedimiento de registro de candidatos, en su artículo 218, numeral 1, al establecer que “corresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”, violenta gravemente lo estipulado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos respecto del derecho a ser votado y a participar en la vida democrática de la nación.
La restricción a estos derechos impuesta en el Código electoral, no tiene una base objetiva y razonable, por lo que es de carácter discriminatorio ya que como sabemos, el artículo 1o. de la constitucional establece que no se puede discriminar a las personas por alguna opinión o preferencia en específico. Sujetar la posibilidad de participar como candidato a condiciones irrazonables -como lo es el requisito de pertenecer a un partido político- que impiden de facto la posibilidad de votar y ser votado, resulta discriminatorio y violatorio de los derechos políticos de cualquier ciudadano. Ello, en función de que se obliga al individuo a afiliarse a cierta ideología política para postularse como candidato, y de no hacerlo, esta posibilidad no se permite.
Al respecto, la observación general 25 de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha enfatizado que las personas que reúnan las condiciones establecidas: “...no deberán ser excluidas mediante la imposición de requisitos irrazonables o de carácter discriminatorio, como el nivel de instrucción, el lugar de residencia o la descendencia, o a causa de su afiliación política” y que además, “el derecho de las personas a presentarse a elecciones no deberá limitarse de forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros de partidos o pertenezcan a determinados partidos.”
De esta forma, los derechos humanos de libertad e igualdad de todos los ciudadanos, tienen un sentido específico en relación con los principios fundamentales de soberanía nacional y sistema representativo: del respeto de estos principios depende la subsistencia del Estado y de su forma de gobierno.
Con el respeto de la libertad e igualdad de los gobernados se evita que se anule la decisión del pueblo mexicano de constituirse en un sistema soberano y representativo, por lo que la restricción que establece el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales a los ciudadanos para ejercer libremente y en igualdad de circunstancias, la prerrogativa de ser votados, se traduce en una violación sistemática de los principios de soberanía nacional y de sistema representativo, que es característica de regímenes dictatoriales y despóticos cuyos beneficiarios son los que tienen el poder público, esto es, los partidos políticos, y nunca los gobernados.
Por otro lado, como consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el fin de los partidos políticos es promover la participación del pueblo en la vida democrática y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Sin embargo, actualmente es evidente que los partidos políticos se han desviado de los fines que la Constitución les impone, ya que lejos de promover la participación del pueblo en la vida democrática, la impiden obstaculizan haciendo lo posible por conservar el monopolio del poder, discriminando a los ciudadanos. Los partidos políticos han buscado conservar el monopolio del poder público, dejando fuera del proceso de toma de decisiones al pueblo mexicano, en quien originariamente reside el poder. Esto implica el ejercicio abusivo del poder. Es absurdo pretender que las candidaturas se condicionen a pertenecer a los partidos políticos; son éstos quienes tienen el monopolio del poder y los únicos que se ven beneficiados con un sistema como éste.
El hecho de que los miembros de los partidos políticos se reserven a sí mismos una posición hegemónica y privilegiada está prohibida en un sistema democrático.
En México se ha dado una confabulación por parte de los partidos políticos, con el propósito de mantener y cerrar las posibilidades de acceso al poder público. Al limitar que son únicos legitimados para solicitar el registro de candidatos a puestos de elección popular, buscan asegurar el ejercicio oligopólico del poder público y de las funciones de gobierno. Se llega entonces al absurdo de proteger a los partidos políticos como si éstos fueran los titulares de los derechos político electorales.
De igual modo, también en el ámbito internacional, la Convención Americana de Derechos Humanos, de la que México es parte desde 1981, en su artículo 23, numeral 1, inciso b) establece que “todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:... de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores...”
Así, es claro que la citada Convención no permite restricción alguna al ejercicio de los derechos políticos de todo ciudadano. Incluso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Jorge Castañeda, reconoció la existencia de otras formas para impulsar candidaturas a cargos de elección popular, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad. El tribunal internacional determinó que la participación en los asuntos públicos de organizaciones distintas a los partidos políticos, se justifica si éstas participan con la finalidad de garantizar la expresión política legítima cuando se trate de grupos ciudadanos que de otra forma podrían quedar excluidos de esa participación.
Por ello, la prerrogativa de votar y ser votado sin pertenecer al partido político alguno debe ser respetada y protegida por todas nuestras autoridades en la materia, sin sujetaría a condiciones de carácter discriminatorio contrarios no sólo al Estado democrático de derecho, sino a las normas internacionales que regulan los derechos humanos.
En efecto, las razones expresadas en los instrumentos internacionales, así como en su interpretación, los cuales, a partir de la reforma del año 2011, en materia de derechos humanos son obligatorios para todas nuestras autoridades, permiten sostener que si los partidos políticos dejan de cumplir con el fin por el cual fueron instituidos –es decir, de contribuir a la integración de la representación nacional– el privilegio que en exclusividad tienen para proponer candidatos a cargos de elección popular se traduce en una medida desproporcional y violatoria al derecho humano de igualdad. En este escenario, las razones internacionales exigen formas distintas a los partidos políticos para ejercer el derecho humano al sufragio pasivo, ya que de lo contrario un grupo importante de la sociedad se queda excluido de representación política.
Insistimos, si tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como la propia Convención Americana de Derechos Humanos y otros tratados internacionales en los que el Estado Mexicano es parte, no prevén restricciones al ejercicio de los derechos políticos de todo ciudadano de votar y ser votado, y mucho menos prevén que un ciudadano debe ser postulado por un partido político para ser candidato a un cargo de elección popular, resulta indispensable reformar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para eliminar del procedimiento de registro de candidatos, el derecho exclusivo, monopólico y antidemocrático de los partidos políticos, de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.
Por las consideraciones anteriormente expuestas, es que propongo la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se deroga el numeral 1 del artículo 218 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Artículo Único. Se deroga el numeral 1 del artículo 218 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar como sigue:
Artículo 218
1. Se deroga.
2. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Manuel Jesús Clouthier Carrillo (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; del Instituto Mexicano de la Juventud; para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes; y de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, a cargo de la diputada Diana Patricia González Soto, del Grupo Parlamentario del PRI
De conformidad con lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 6o fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la de la voz, Diputada Diana Patricia González Soto a nombre de los diputados federales de Coahuila del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta LXI Legislatura, presento a esta H. Soberanía iniciativa con proyecto de decreto, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En el documento “Grupos vulnerables en la construcción social, acciones afirmativas y organismos de la sociedad civil” elaborado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se define a la vulnerabilidad como la condición de una mayor indefensión en la que se puede encontrar una persona, un grupo o una comunidad.
Asimismo, se sostiene que alguien puede ser vulnerable porque no cuenta con los recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas del ser humano, como la alimentación, el ingreso económico, la vivienda, los servicios de salud y el agua potable. Esta situación está en función de la capacidad de respuesta individual o colectiva frente a una situación determinada.
La vulnerabilidad se origina a partir de la reunión de factores internos y externos, que al combinarse disminuyen o anulan la capacidad que tiene una persona, grupo o comunidad para enfrentar una situación determinada que les ocasione un daño y, más aún, para recuperarse de él.
En cuanto a los factores internos, estos forman parte de las características propias del individuo, grupo o comunidad, como por ejemplo la edad, el género, el estado de salud, el origen étnico, la discapacidad, la orientación sexual y la constitución física, entre otros.
Por su parte, los factores externos están ligados al contexto social, ya que el hombre, como ser social, está en constante interacción con personas, grupos e instituciones para satisfacer sus necesidades. Es así, que el contexto social presenta una serie de características que determinan los factores externos de la vulnerabilidad.
Frecuentemente, la combinación de los factores internos y externos origina las condiciones de pobreza y marginación en que se encuentran amplios sectores de la población.
Entre las consecuencias inmediatas de la vulnerabilidad se encuentra la incertidumbre, que provoca inseguridad y coloca a quien la padece en una situación de riesgo, no sólo ante los cambios repentinos, sino también frente a situaciones cotidianas, lo que conlleva al individuo a un estado de vulnerabilidad.
El riesgo es otra consecuencia que define la probabilidad de que se presente un daño frente a una situación determinada. El riesgo será mayor mientras mayor sea el grado de vulnerabilidad.
Otra consecuencia inmediata es la violación a los derechos humanos, así la vulnerabilidad coloca a quien la padece en una situación de desventaja en el ejercicio pleno de sus derechos y libertades.
De acuerdo con diversos autores, los grupos vulnerables son aquellos grupos o comunidades que por circunstancias de pobreza, origen étnico, estado de salud, edad, género o discapacidad, se encuentran en una situación de mayor indefensión para hacer frente a los problemas que plantea la vida y no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas, colocando a quienes la sufren en un plano desigual respecto al ejercicio de sus prerrogativas.
Por otra parte y de acuerdo con el documento elaborado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, se señala que durante la última década la atención a los grupos vulnerables, también conocidos como grupos sociales en condiciones de desventaja, ocupa un espacio creciente en las agendas legislativas de las políticas públicas, poniéndose especial atención a los procesos de vulnerabilidad social de las familias, grupos y personas.
Asimismo y coincidiendo con otros autores, se indica en el mismo documento que el concepto de vulnerabilidad se aplica a aquellos sectores o grupos de la población que por su condición de edad, sexo, estado civil y origen étnico se encuentran en una condición de riesgo que les impide incorporarse al desarrollo y acceder a mejores condiciones de bienestar.
De igual forma y mostrando coincidencias con relación al concepto de vulnerabilidad y de grupos vulnerables, organizaciones nacionales e internacionales de diversos ámbitos emiten sus propias concepciones al respecto.
Así, en el Plan Nacional de Desarrollo se define la vulnerabilidad como el resultado de la acumulación de desventajas y una mayor posibilidad de presentar un daño, derivado de un conjunto de causas sociales y de algunas características personales y/o culturales. En el mismo se considera como vulnerables a diversos grupos de la población entre los que se encuentran las niñas, los niños y jóvenes en situación de calle, los migrantes, las personas con discapacidad, los adultos mayores y la población indígena, quienes más allá de su pobreza, viven en situaciones de riesgo.
Por su parte, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) concibe a la vulnerabilidad como un fenómeno de desajustes sociales que ha crecido y se ha arraigado en nuestras sociedades. La acumulación de desventajas es multicausal y adquiere varias dimensiones.
La Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) define como grupo vulnerable al que padece de inseguridad alimentaria o corre riesgo de padecerla. El grado de vulnerabilidad de una persona, un hogar o un grupo de personas está determinado por su exposición a los factores de riesgo y su capacidad para afrontar o resistir situaciones problemáticas.
En nuestro país la Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera una amplia gama de grupos vulnerables que incluye a las mujeres violentadas, refugiados, personas con VIH/sida, personas con preferencia sexual distinta a la heterosexual, personas con alguna enfermedad mental, personas con discapacidad, migrantes, jornaleros agrícolas, desplazados internos y adultos mayores; la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables de esta cámara baja enfoca su atención a cuatro grupos: Niños, adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad.
En la Cámara de Diputados, la comisión ordinaria competente por antonomasia para conocer y dictaminar iniciativas relativas a los grupos vulnerables es la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, la cual de acuerdo con su página web, tiene el objetivo general de fortalecer mediante la acción legislativa, el marco jurídico de protección a los derechos de las niñas y los niños, de las personas con discapacidad y de los adultos mayores de México.
Asimismo, en el portal web referido, se señala que la comisión velará en todo momento por que la legislación aplicable sea suficiente y adecuada a las circunstancias actuales. De igual manera, se consideran como complemento a este objetivo, los esfuerzos que lleve a cabo la comisión para promover una cultura nacional de atención a los grupos vulnerables por los medios que al efecto se definan, los cuales estarán vinculados con la comunicación, la difusión, la promoción y la gestoría.
Es evidente que en esta Cámara de Diputados existe una real preocupación y ocupación por atender la problemática que atraviesan los diversos grupos vulnerables de nuestro país, así lo demuestran las innumerables reformas que se han realizado en la legislación que apoya a estos grupos, así como la aprobación de nuevas leyes que buscan tutelar los derechos de éstos y que tienen como objetivo, evitar su discriminación e impulsar su inserción en igualdad de oportunidades en el desarrollo nacional.
Adicionalmente, queremos dejar constancia que la declaración de Principios del Partido Revolucionario Institucional deja patente que somos el instituto político que ha impulsado la construcción del México moderno y que a lo largo de la historia nacional hemos sabido identificar las necesidades y aspiraciones de nuestro pueblo y construido las instituciones que han encauzado el desarrollo económico y social de la Nación, dándole estabilidad política y paz institucional. Y por supuesto somos el partido que seguirá abanderando las mejores causas de México.
Somos la fuerza política que construye en el Congreso, y en particular, en la Cámara de Diputados, las nuevas leyes y reformas para que los grupos vulnerables de nuestra sociedad tengan la atención que requieren para aspirar a la igualdad de oportunidades en todos los ámbitos.
Así lo establecimos en nuestros principios referidos a la sociedad, sosteniendo que queremos una ciudadanía sustentada en la equidad económica y una sociedad con democracia y justicia social, entendiendo esta como un sistema de vida generador de igualdad de oportunidades, para que todos los mexicanos accedan al bienestar pleno y al ejercicio de sus capacidades en favor de un desarrollo sostenible y compartido.
Asimismo, estamos a favor de una ciudadanía que reconozca y apoye con acciones afirmativas, el esfuerzo, la experiencia y las virtudes de nuestros adultos mayores, personas con discapacidad y grupos vulnerables. A la vez, nos pronunciamos por una sociedad que respete, proteja y defienda los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
De igual manera, en nuestro programa de acción, asentamos que el PRI debe expresar los fundamentos de la nueva sociedad a la que aspiramos, en los términos de nuestra declaración de principios. De ahí que entendamos las grandes urgencias nacionales como lo son el fortalecimiento del federalismo, el desarrollo, la lucha contra la pobreza y la desigualdad, el combate a la corrupción y la impunidad, la competitividad generadora de empleos y riqueza, las reivindicaciones laborales, las de los grupos vulnerables, los derechos de las mujeres y los jóvenes, los de los pueblos campesinos e indígenas y las prerrogativas de los migrantes nacionales en el exterior, entre otros.
Como es sabido, el Presupuesto de Egresos de la Federación es un documento jurídico-contable de política económica que atañe a todos los mexicanos, pues nos afecta de manera directa o indirecta.
Es así, que año con año, en esta Cámara de Diputados se realiza un arduo esfuerzo por redistribuir de forma más equitativa, los recursos que habrá de ejercer nuestro país.
Lamentablemente, salvo en contadas excepciones, nuestra legislación define criterios claros para la asignación del presupuesto para las diversas áreas, que no dependen de la coyuntura que atraviese la economía y los actores políticos.
Ejemplo de lo anterior es el caso de La Ley General de Educación, que en su artículo 25 establece que “El monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y municipios-, destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinado de este monto, al menos el 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas.”
De igual forma, la Ley General de Desarrollo Social en su Artículo 18, dentro del Capítulo III, relativo al Financiamiento y el Gasto, establece que “los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.”
Asimismo, el Artículo 20 de la misma Ley establece que “el presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Gobierno Federal.”
Consideramos que para evitar incertidumbre en la permanencia de los programas y recursos destinados a los grupos vulnerables del país, se debería incluir en cada ley relativa a estos grupos, este tipo de criterios que contemplan la irreductibilidad de los recursos públicos que se asignen a los mismos cada año en los presupuestos de egresos que autorice esta soberanía. Ya que con la aprobación de estos criterios en las correspondientes leyes, se evitará la discrecionalidad en la asignación de los recursos y/o que la asignación de los mismos dependa de factores de otro tipo como los políticos y coyunturales, entre otros.
Estimamos que la adición del criterio propuesto, además de resolver un problema que año con año se presenta en la aprobación del presupuesto, al tiempo de ser necesario, resulta viable, tal como lo muestra su inclusión en otras leyes vigentes como las mencionadas.
Por lo expuesto y en congruencia con nuestra declaración de principios y nuestro programa de acción, así como con las necesidades identificadas en la actualidad, acudimos a esta Tribuna para presentar la siguiente:
Iniciativa con proyecto de
Decreto por la que se reforman la fracción VII del artículo 12 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; el artículo 3 Bis de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud; el artículo 8 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y el segundo artículo transitorio del decreto por el que se adiciona una fracción XXX al artículo 28 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de junio de 2009
Artículo Primero. Se reforma el artículo 12 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, para quedar como sigue:
Artículo 12. Corresponde al gobierno federal:
I. a VI. ...
VII. Incorporar en los Presupuestos de Egresos de la Federación la asignación de recursos para el cumplimiento de la Política Nacional en Materia de Igualdad, que no podrán ser inferiores, en términos reales, a los del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al gobierno federal, y
...
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 3 Bis de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, para quedar como sigue:
Artículo 3 Bis. El Instituto en la definición e instrumentación de la política nacional de juventud a la que hace referencia la fracción II del artículo 3, deberá considerar los siguientes lineamientos:
I. a V. ...
VI. Proponer en el ámbito de su competencia la asignación y distribución presupuestal suficiente que permita cumplir con la política nacional de juventud, dicho presupuesto no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al gobierno federal .
...
Artículo Tercero. Se reforma el artículo 8 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, para quedar como sigue:
Artículo 8. ...
La federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, promoverán lo necesario para adoptar las medidas de protección especial que requieran quienes vivan carentes o privados de sus derechos, para terminar con esa situación y, una vez logrado, insertarlos en los servicios y los programas regulares dispuestos para quienes no vivan con tales deficiencias. El presupuesto asignado para estos fines no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al gobierno federal.
...
Artículo Cuarto. Se reforma el segundo artículo transitorio del decreto por el que se adiciona una fracción XXX al artículo 28 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de junio de 2009 para quedar como sigue:
Transitorios
Primero. ...
Segundo. El presupuesto para las acciones que, en cumplimiento a lo dispuesto en este decreto y en razón de su competencia, corresponda ejecutar al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al gobierno federal y se sujetará a las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 28 días del mes de febrero de 2012.
Diputados: Diana Patricia González Soto, Francisco Saracho Navarro, Hugo Héctor Martínez González, Josefina Rodarte Ayala, Lily Fabiola de la Rosa Cortés, Héctor Fernández Aguirre, Tereso Medina Ramírez, Lilia Isabel Gutiérrez Burciaga (rúbricas).
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Adolfo Rojo Montoya, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, diputado Adolfo Rojo Montoya, perteneciente a esta LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente, iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se reforma el artículo 105 de la Ley de Amparo y se adiciona el artículo 105 Bis del mismo ordenamiento legal bajo el siguiente
Planteamiento del Problema
La presente iniciativa de reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley de Amparo que pretende puntualizar algunos de los problemas constitucionales y legales que obstaculizan el logro del cumplimiento de las sentencias de amparo.
Tales problemas afectan tanto a las partes como a los tribunales, y consisten en lo que se podrían considerar ineficiencias legales, o bien lo que algunos autores llamarían antinomias, es decir, inconsistencias entre el texto legal y la finalidad de la institución misma.
En ese sentido, se pretende cambiar el sistema de cumplimiento de sentencias de amparo para otorgarle mayores medios a los tribunales de amparo, para hacer efectivos sus requerimientos, tanto en tiempo como en forma. En concreto, la imposición de multas y arrestos a los titulares, en montos adecuados, antes de llegar al incidente de inejecución.
Exposición de Motivos
Con base en diversos estudios e investigaciones en las que intervino la Barra Mexicana, Colegio de Abogados , se considera oportuno presentar el proyecto de decreto que reforma la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se reforma el artículo 105 de la Ley de Amparo y se adiciona el artículo 105 Bis del mismo ordenamiento legal.
El cumplimiento de las ejecutorias de amparo presenta en gran medida el mismo problema que la ejecución de las sentencias de todos los procedimientos en que los particulares reclaman prestaciones de dar, hacer o no hacer. Concretamente, por lo que al cumplimiento de las obligaciones se refiere, existen obstáculos para dar una cabal ejecución a las sentencias, en virtud de múltiples razones, las cuales pueden ser clasificadas en dos grupos: imposibilidades jurídicas e imposibilidades materiales. Las razones para explicar el incumplimiento de una sentencia pueden tener su origen en situaciones que van desde la insolvencia de la parte condenada, hasta la simple rebeldía ante las órdenes judiciales, aun cuando las partes hayan sometido su conflicto a la potestad de un juzgador, recibido garantía de audiencia, y su responsabilidad haya sido demostrada en juicio.
De acuerdo con las leyes mexicanas que prevén los procedimientos encaminados a tutelar diferentes tipos de derechos, existen por un lado vías de ejecución de sentencia que se siguen a instancia de parte y otros procedimientos cuyo seguimiento se ordena practicar de oficio 1 . Ejemplos de estos extremos son la ejecución de las sentencias civiles y las sentencias de amparo.
Dependiendo del tipo de derechos que se encuentren en disputa, la ley ordena y prevé diferentes tipos de medidas para garantizar su cumplimiento. Incluso la ley misma, en algunos casos, ordena la intervención de los jueces y del Ministerio Público, para velar por el cumplimiento de ciertos deberes y la realización de situaciones que son consideradas por el estado como de suma importancia.
Asimismo, el sistema jurídico mexicano da a la ejecución de las sentencias de amparo una gran importancia y, por lo tanto, ordena en su ley reglamentaria que los jueces deben llevar a cabo todos los actos que sean necesarios para velar por el cumplimiento de las mismas, y que ningún expediente de amparo puede ser archivado sin que la sentencia se haya cumplido 2 .
En general, el efecto de las sentencias de amparo es el de restituir, o bien respetar la garantía violada, o, dicho en otras palabras, el de volver las cosas al estado que guardaban antes del acto de autoridad, el cumplimiento de las sentencias de amparo puede ser de la más diversa índole. Existen tantos cumplimientos de sentencia, como actos de autoridad violatorios de garantías. El juicio de amparo procede en contra de todo tipo de autoridades administrativas, legislativas y judiciales.
En ese sentido, las autoridades administrativas, aquéllas encargadas de cumplir con funciones ejecutivas, debido a la naturaleza de sus actos, producen con frecuencia actos que tienen efectos materiales directos sobre las personas. Por ejemplo, la autoridad, comúnmente, con fines que podrían llamarse de interés público, como la ejecución de políticas sociales, afecta intereses de particulares.
Los casos pueden ir desde los más simples –como, por ejemplo, el decomiso de mercancías importadas al país, en cuyo caso la autoridad considera que dicha importación está prohibida, y ordena su retención, causando graves pérdidas al quejoso, no sólo por la pérdida de la mercancía, sino también por los perjuicios que pudiera sufrir a causa de la cancelación de contratos con terceros, menoscabo en su reputación como comerciante, entre otras cosas, hasta casos en los que la autoridad administrativa decide expropiar una propiedad del particular con el objeto de emplearla para la realización de un proyecto para dar productos o servicios a la población, o para el gobierno mismo.
Entre estos dos casos, caben una gran cantidad de posibles situaciones que ocasionan desde la confiscación de sus bienes, la expropiación de sus casas, sus terrenos y todo lo que se encuentre en ellos, como lo podría ser una fábrica o planta de producción, con una gran variedad de finalidades, como la construcción de carreteras, presas, pozos petroleros, aeropuertos, hospitales.
Cuando se concede el amparo en contra de actos de este tipo, a menudo dicha concesión se halla en condiciones de ejecutarse mucho tiempo después de haberse llevado a cabo el acto de autoridad. Esto se debe a que, en principio, las cargas de trabajo de los tribunales de amparo provocan que, para llegar a una sentencia firme, el quejoso tenga que esperar como mínimo algunos meses. Sin embargo, en muchas ocasiones los casos son muy complicados y la etapa de ejecución es lo que toma más tiempo.
En esa tesitura, el transcurso del tiempo y el descuido en el manejo de los bienes mencionados por parte de la autoridad, puede ocasionar deterioro en éstos. Asimismo, estos bienes pueden haber dejado de existir en virtud de la acción de la autoridad, o bien de algún caso fortuito o fuerza mayor. Igualmente, puede suceder que los bienes del quejoso no han dejado de existir; sin embargo, se da una franca rebeldía por parte de la autoridad para cumplir la sentencia. También puede ocurrir que la autoridad responsable haya invertido cuantiosos recursos en la propiedad del quejoso y esto le haya generado incluso mejoras que hagan que la posible restitución no sólo volviese las cosas al estado en el que encontraban, sino que aumentara el patrimonio del quejoso.
Por ende, todas estas circunstancias se ven involucradas en el problema del cumplimiento de la sentencia de amparo. Como se ha dicho, ningún expediente puede archivarse hasta que se haya verificado el cumplimiento de la sentencia.
En cuanto al cumplimiento de las sentencias de amparo una vez que se le ha notificado a la autoridad sobre la sentencia definitiva de amparo, en el mismo oficio el juez debe requerirle para que en el término de veinticuatro horas informe sobre el cumplimiento que le ha dado. La autoridad responsable puede emitir un acto en cumplimiento a la sentencia, o bien, puede permanecer pasivo ante el requerimiento. Si emite un cumplimiento, obviamente este acto no puede calificarse como válido hasta que es revisado y calificado por el juez de amparo. De manera que, de entrada, dependiendo de la existencia de una respuesta de la autoridad o no, el quejoso se encuentra ante varios caminos que lo llevan a diferentes tipos de acciones.
En el caso en el que sí exista una respuesta de la autoridad, el juez debe dar vista al quejoso para que manifieste lo que a su interés convenga. El quejoso puede manifestar su inconformidad ante el juez y pedirle que vuelva a requerir a la autoridad responsable, o bien, manifestar que está de acuerdo con el cumplimiento dado a la sentencia. En ambos casos el juez, de oficio, debe estudiar el cumplimiento y emitir un auto en el cual determine si la sentencia se encuentra cumplida o no. Independientemente de la opinión del quejoso, el juez puede determinar si la sentencia se ha cumplido.
En el caso contrario, el juez puede volver a requerir a la autoridad responsable o bien a su superior jerárquico cuantas veces sea necesario para lograr el cumplimiento de la sentencia. Si el quejoso no está de acuerdo con la resolución con la cual el juez tuvo por cumplida la sentencia, puede acudir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) con la tramitación de un incidente de inconformidad. La SCJN debe decidir, sin ulterior recurso, si, en efecto, la sentencia se encuentra cumplida o no 3 .
Ahora bien, ante el cumplimiento de la autoridad, dependiendo muchas veces de los efectos del amparo, el quejoso puede promover la queja como incidente, por considerar que el cumplimiento se dio en exceso o en defecto. Es decir, que el acto con el que la autoridad pretende dar cumplimiento a la sentencia se queda corto o sobrepasa los efectos del amparo. El tribunal de amparo que conoce del cumplimiento es el encargado de resolver dicho incidente y, contra la resolución, el quejoso puede interponer el recurso de queja, el cual será resuelto por un tribunal colegiado. Igualmente, en algunos casos, cuando el acto emitido en cumplimiento es idéntico al acto que dio origen al juicio de amparo, el quejoso puede promover un incidente de repetición de acto reclamado. El juez es el encargado de resolver y, en su caso, el quejoso puede promover un incidente de inconformidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación 4 .
Finalmente, existe la posibilidad de que, ante el cumplimiento, lo que proceda sea la promoción de un nuevo juicio de amparo. Lo cual, obviamente, vuelve a iniciar todo un procedimiento nuevo y distinto.
No se pretende abundar en los diferentes efectos de los juicios de amparo que dan lugar a todas estas clases de procedimientos. Sin embargo, respecto de la queja, sólo diré como regla general que si el efecto de la sentencia de amparo es muy específico, la queja como incidente será con mayor probabilidad el recurso correcto a promover, mientras que si el amparo fue como lo suelen llamar “para efectos”, en general lo procedente será un nuevo amparo. Asimismo, si el cumplimiento es un acto idéntico, o al menos basado en la misma fundamentación y motivación, el incidente de repetición de acto reclamado será el procedimiento a iniciar.
Por otro lado, en el supuesto del incumplimiento total, como se mencionó, el juez se encuentra obligado a ordenar a la autoridad responsable, incluso por conducto de su superior jerárquico, el cumplimiento de la ejecutoria. En caso de que la autoridad responsable no haga caso a los requerimientos del juez y se muestre rebelde en contra de la obligación de cumplir con la sentencia, el quejoso puede promover el incidente de inejecución de sentencia, el cual debe ser resuelto por la SCJN. En caso de que el incidente sea fundado, la consecuencia es la remoción de la autoridad y su consignación 5 .
Además de la rebeldía de la autoridad, el incumplimiento de la sentencia puede deberse a la imposibilidad material o jurídica del cumplimiento de la sentencia. Diversas situaciones como la destrucción, la transformación o la ocupación por terceros de los bienes del quejoso pueden tener como consecuencia que se actualicen estas imposibilidades materiales y jurídicas.
Ante esta circunstancia, el quejoso puede solicitar la tramitación del incidente de daños y perjuicios o cumplimiento sustituto. Igualmente, si el asunto se encuentra en trámite de cumplimiento ante la SCJN, ésta puede ordenar, de oficio, el cumplimiento sustituto de la sentencia, si considera que de cumplirse ordinariamente los perjuicios que sufriría la sociedad serían mayores que los beneficios económicos que percibiría el quejoso. En el diagrama se ubican los diferentes caminos que puede seguir el cumplimiento de la sentencia.
En ese sentido, se señalan algunos problemas en cuanto a la ejecución de las sentencias de amparo a la luz de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución.
El problema del cumplimiento de la sentencia de amparo trae aparejadas cuestiones debatibles, como lo son la eficiencia de la destitución y consignación de la autoridad responsable, la vaguedad sobre el concepto de excusabilidad del incumplimiento de la sentencia, la facultad de la SCJN de determinar oficiosamente el cumplimiento sustituto y, finalmente, la dificultad de dicho tribunal para evaluar la afectación de la sociedad y los beneficios económicos del quejoso en el caso de cumplimiento.
En cuanto a la amenaza de la destitución y consignación, la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución, así como el artículo 105 de la Ley de Amparo, prevén la posibilidad de la destitución y la aplicación de sanciones penales a las autoridades responsables que no cumplan con la sentencia de amparo.
En términos prácticos, la posibilidad de destitución y consignación de la autoridad responsable que no acata lo ordenado en una sentencia de amparo parece ser una amenaza no creíble. En toda la historia del juicio de amparo, el total de autoridades destituidas y consignadas es muy bajo. De entrada, la dificultad que implica la destitución de una autoridad responsable, va ligada directamente con el poder jurídico y político que ésta tiene. La posibilidad de dichas sanciones se concreta únicamente a través de los incidentes de denuncia de repetición de acto reclamado e incidente de inejecución.
De lo antes mencionado, el supuesto más relevante es el previsto en el incidente de inejecución de sentencia. En este procedimiento, la SCJN ha emitido ciertos criterios interesantes, sobre los cuales hablaremos más adelante. Pero primero creo que es más conveniente hablar de la destitución y consignación por sí solas, en ausencia de supuestos como lo son la excusabilidad y el principio de cumplimiento.
La amenaza de destitución y consignación pierde fuerza y, por lo tanto, eficacia mientras más alto sea el nivel jerárquico de la autoridad responsable. Tal vez, la destitución de un policía o de un agente aduanal no parece ser tan descabellada.
Sin embargo, la destitución de un juez, de un secretario de estado o de un presidente municipal, parece muy difícil de ordenar. De entrada, la destitución del titular de un órgano de elección popular, o bien de uno designado por un funcionario electo popularmente, puede convertirse en un problema político.
En los casos en los que las autoridades responsables son funcionarios de alto nivel, la destitución y consignación se convierte en una amenaza no creíble. Al no ser aplicada, la sanción se vuelve ineficaz, puesto que no es capaz de obligar a la autoridad a cumplir con la sentencia de amparo. Si la amenaza de destitución y cárcel parece una sanción demasiado grave como para ser cumplida, tal vez en lugar de que la Constitución previese una sola sanción para estos casos sería conveniente que se regulase y se facultase a los tribunales de amparo para imponer sanciones pecuniarias muy altas al funcionario, a pagar de su patrimonio. Así las cosas, tal vez se resolverían los casos en los que el incumplimiento se da por tozudez o desidia. Los casos en los que el incumplimiento se debe a problemas políticos de gran alcance parece ser que la solución legal es todavía más difícil de alcanzar.
Por otro lado, la SCJN ha determinado que la destitución solamente procede cuando existe franca rebeldía por parte de la autoridad responsable. Así pues, si del expediente se desprende que la autoridad responsable ha llevado a cabo ciertos actos con la finalidad de cumplir o iniciar el cumplimiento de la sentencia, la destitución no es factible, no obstante que haya transcurrido mucho tiempo, o bien parezca que la autoridad responsable ha sido negligente y dilatado la ejecución 6 . Este criterio de la SCJN contribuye al retraso del cumplimiento de las sentencias de amparo, puesto que permite a la autoridad responsable demorarse mucho en la ejecución de la sentencia con el simple hecho de mostrar un principio de ejecución. Creo que este criterio debería revisarse para asegurar la pronta expedición de justicia.
Por último, la destitución de la persona titular del puesto no conlleva necesariamente el cumplimiento de la sentencia. Si el funcionario es destituido, la persona que venga a ocupar el puesto vacante será la nueva encargada de cumplir y si concurren los problemas apuntados anteriormente, no importa cuántas autoridades sean destituidas, la sentencia no será cumplida.
En esa tesitura, la determinación oficiosa del cumplimiento sustituto por la SCJN anteriormente a la reforma que facultó a la SCJN para ordenar de oficio el cumplimiento sustituto, sólo el quejoso estaba legitimado para solicitar la tramitación del incidente de daños y perjuicios o cumplimiento sustituto. Se dejaba a elección de éste el soportar cuanto tiempo fuese necesario para el cumplimiento de la sentencia, o bien, optar por el cambio de obligación.
La razón de la reforma a la Constitución obedece en primera instancia a la necesidad de acelerar el cumplimiento de las sentencias de amparo y evitar una causa más del rezago del Poder Judicial de la Federación. Igualmente, la necesidad de contar con una alternativa para poder satisfacer la pretensión del quejoso ante posibles circunstancias que harían nugatoria la sentencia de amparo, impulsó la necesidad de contar con un procedimiento de daños y perjuicios.
Otra de las causas, es la realidad a la que muchas veces se han enfrentado las partes y los jueces, al ver que el cumplir las sentencias de amparo pudiese resultar socialmente más costosos que una segunda alternativa en la que se indemnizara al quejoso, pagándole con otra prestación equivalente a su derecho.
Las razones apuntadas para la introducción del cumplimiento sustituto son muy válidas; sin embargo, dejar al arbitrio de la autoridad la determinación oficiosa de una elección que en principio es un derecho del quejoso, es ineficiente al menos para el propio quejoso. Lo es puesto que el propio quejoso es quien conoce mejor que nadie sus preferencias y lo que le puede ser más beneficioso. Es aventurado pensar que la SCJN es capaz de calcular la mejor decisión, y tomarla en lugar del propio particular.
El problema es que en algunos casos, cumplir la sentencia legalmente puede afectar intereses de terceros determinados o, inclusive, indeterminados que pueden ser valorados contra los intereses del quejoso. El problema en sí, también implica la evaluación de los perjuicios de la sociedad y los beneficios económicos del quejoso.
A menos que la SCJN fuese capaz de conocer o calcular las necesidades y preferencias del quejoso, una decisión de este tipo corre el riesgo de compensar al quejoso con menos de lo que éste desearía recibir. Aun cuando esta facultad está poco explorada, lo ideal sería que tomada la decisión del cumplimiento sustituto por la SCJN, hubiera garantía de audiencia para el particular en cuanto a los daños y perjuicios sufridos y en ese caso el quejoso podría manifestar lo que considera ideal para indemnizarlo.
Sin embargo, para este entonces, la SCJN ya habría decidido que el cumplimiento ordinario no sería posible, situación que lo dejaría, de entrada, únicamente con una segunda mejor opción. La reforma al artículo 105 de la Ley de Amparo no es clara en este aspecto. Únicamente indica que una vez que la SCJN haya determinado el cumplimiento sustituto, enviará los autos al tribunal de amparo que haya conocido del asunto para la determinación de la cuantía y el método con el que se vaya a cumplir la sentencia.
Concepto de beneficios económicos: La Constitución no prevé, por supuesto, la manera de calcular los beneficios económicos del quejoso, ni la afectación de la sociedad o de terceros. Sin embargo, la intención de la reforma parece ser clara. No se debe ejecutar la sentencia de amparo cuando socialmente esto implique más perjuicios que beneficios. Habrá casos en los que sea evidente la afectación, por el número de personas involucradas, o bien por las posibles prestaciones que para la sociedad implique a cambio de la violación de garantías.
Pudiese ser que a simple vista dichas diferencias sean notorias. Sin embargo, puede haber casos en los que el quejoso genere con el ejercicio de su derecho violado beneficios adicionales a la sociedad y que en el presente, o incluso a futuro, éstas sean más valiosas que los beneficios para la sociedad como consecuencia de la no ejecución del cumplimiento ordinario. Este tipo de evaluaciones por parte de la SCJN no pueden ser menores ni superficiales.
Por lo tanto, aun cuando ni la Constitución ni la Ley de Amparo sean explícitas en ese sentido, y en observancia a las formalidades del procedimiento, considero que antes de que la Corte decidiese oficiosamente ordenar el cumplimiento sustituto, la ley debería ordenar a la Suprema Corte dar garantía de audiencia al quejoso. La tramitación de un incidente bastaría para que se cumpliese con esto. En dicha oportunidad de defensa, el quejoso podría exponer las razones por las cuales consideraría más beneficioso para la sociedad el cumplimiento ordinario de la sentencia.
Asimismo, podría argumentar simplemente por qué considera que no se causa afectación a la sociedad o a terceros. Si lograse demostrar la ausencia de afectación a estos grupos, ni siquiera tendría que argumentar sobre sus beneficios económicos puesto que, evidentemente, desde el punto de vista social el beneficio sería positivo. Finalmente, tal vez el quejoso tendría que demostrar que con el cumplimiento ordinario y la continuación del ejercicio de su derecho, los resultados serían más beneficiosos para la sociedad que el cumplimiento sustituto.
Por lo que, se refiere al concepto de incumplimiento inexcusable, éste se analizará dentro del siguiente inciso, el cual comprende el estudio del incidente de cumplimiento sustituto o de daños y perjuicios, según su regulación en la Ley de amparo. En realidad, lo regulado por la fracción XVI del artículo 107 constitucional, relativo al incidente de inejecución de sentencias, está íntimamente relacionado con el cumplimiento sustituto.
El incumplimiento de las sentencias de amparo, el incidente de inejecución y el cumplimiento sustituto. Habiendo puntualizado algunas cuestiones que son capaces de causar incertidumbre respecto de la ejecución de las sentencias de amparo en los casos en los que la autoridad responsable no cumple con la sentencia de amparo, así como la posibilidad de que la Suprema Corte, ante la contumacia de la autoridad, decida ordenar el cumplimiento sustituto, en las siguientes líneas haremos una breve revisión y explicación específicamente de las reglas más relevantes del cumplimiento sustituto o de daños y perjuicios, a la luz de la Ley de Amparo y algunos criterios de los tribunales, en particular del criterio de la Suprema Corte de Justicia sobre la manera de compensar al quejoso en el cumplimiento sustituto, definido en la jurisprudencia P./J. 99/97 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, derivada de la Contradicción de tesis 23/97, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VI, del mes de diciembre de 1997, página 8 de rubro y texto:
“Ejecución de sentencias de amparo. Reglas para cuantificar el pago en el incidente de daños y perjuicios para su cumplimiento sustituto. El incidente de daños y perjuicios previsto en el último párrafo del artículo 105 de la Ley de Amparo, en cuanto constituye un procedimiento a través del cual se logra el cumplimiento sustituto de la sentencia, no concede al quejoso más que el derecho a obtener una suma de dinero que corresponda al valor económico de las prestaciones de dar, hacer o no hacer que la sentencia imponga a la responsable o a la autoridad encargada de la ejecución, como si ésta se hubiera realizado puntualmente, sin que incluya conceptos o prestaciones distintas de las comprendidas en la sentencia, como sería el pago de las ganancias lícitas que el quejoso dejó de percibir con motivo del acto reclamado (perjuicios), pues la creación de esta vía incidental no obedeció a la intención legislativa de conferir al quejoso una acción de responsabilidad civil por naturaleza distinta de la acción de amparo, sino la de permitir a quienes no han podido lograr la ejecución de la sentencia de amparo, acceder a una situación de reparación equiparable a la de quienes han logrado el acatamiento ordinario del fallo, razón por la cual la cuantificación del pago en esta vía debe efectuarse analizando cuidadosamente la naturaleza del acto reclamado y de la prestación debida por la autoridad, ya que en ocasiones no es fácil distinguir entre el valor económico de esta última y el de otras prestaciones, como sería el lucro dejado de obtener, considerando, por ejemplo, que no es lo mismo acatar una sentencia de amparo concedida en contra de un acto de apoderamiento o destrucción de una cosa, en que la prestación debida es la devolución de la cosa o, en vía sustituta, el pago de su valor al momento de ejecutarse el fallo, que cumplir una sentencia que otorga el amparo en contra del cese de un servidor público, en el que la prestación debida es su restitución en el cargo con el pago de los haberes que debió devengar o, en vía sustituta, el pago de tales haberes y de una cantidad adicional que represente el valor económico que para el quejoso ocasione ser separado del cargo.”
Como se dijo en el apartado anterior, en el capítulo XII de la Ley de Amparo, del artículo 104 al 113, se regula el cumplimiento de las sentencias de amparo. En particular, el artículo 105 regula el procedimiento que debe seguir el tribunal de amparo para lograr el cumplimiento de la sentencia. El último párrafo de dicho numeral, permite al quejoso solicitar que se dé por cumplida la sentencia mediante el pago de daños y perjuicios. En este punto es preciso aclarar que aunque la SCJN tiene la facultad de ordenar el cumplimiento sustituto en los casos que ella conoce, la facultad de solicitarlo le corresponde originalmente al propio quejoso y, excepcionalmente, el juez de distrito podrá determinarla cuando la imposibilidad de cumplimiento sea evidente.
La reforma del artículo 105 de la Ley de Amparo, de diecisiete de mayo de dos mil uno, prácticamente repite lo ya ordenado por el artículo 107, fracción XVI de la Constitución. El texto de la reforma parece dejar al tribunal de amparo que conoce del cumplimiento, la facultad para determinar el monto y el modo como se dará el cumplimiento sustituto. En este sentido, la jurisprudencia ha determinado que el incidente de cumplimiento sustituto o de daños y perjuicios se tramita conforme a lo previsto para los incidentes en el Código Federal de Procedimientos Civiles.
Puede considerarse que en el incidente se oiría a las partes únicamente para que argumentasen sobre el modo o la cuantía del cumplimiento. Sin embargo, la decisión de la Suprema Corte ya estaría tomada sin garantía de audiencia para el quejoso respecto de la opción del cumplimiento sustituto.
Por ende, el quejoso es el titular del derecho violado, en principio le corresponde a él, ante la posibilidad de un incumplimiento por razones de diversa índoles, el optar por cambiar el deber de hacer o dar una cosa en particular, por el de dar una suma de dinero.
Y es que en el sistema de derecho mexicano, el procedimiento de ejecución de sentencia en el juicio de amparo es sumamente sui géneris (propio genero) , ya que en el mismo no existe una vía de apremio como tal. La ejecución en contra del estado es difícil de ser lograda por medios coactivos 7 . Sin embargo, dada la importancia y particular naturaleza del juicio de amparo, su capítulo de cumplimiento de sentencias permite, incluso, ante la pasividad de la autoridad responsable, que sea el mismo juez de amparo quien la ejecute, si la naturaleza del cumplimiento lo permite 8 .
Sin embargo, como se ha dicho, existen casos en los que el cumplimiento de la sentencia de amparo se dificulta para la autoridad responsable, y el mismo juez de amparo no puede ejecutarla por sí mismo, ya que la particularidad de la violación de garantías implica obligaciones de dar o hacer íntimamente relacionadas con la autoridad responsable.
Asimismo, este tipo de situaciones en las que existe imposibilidad material y jurídica que hacen el cumplimiento de la sentencia sumamente difícil, y en las que la imposibilidad de la autoridad responsable es excusable, precisamente debido a dichas imposibilidades, se ha dado la creación en la Ley de Amparo del cumplimiento sustituto de las sentencias, o bien, cumplimiento por daños y perjuicios.
Los elementos relevantes para lograr un somero conocimiento de dicha figura se resumen en cuándo se puede o debe promover dicho incidente, los sujetos legitimados para promoverlo, qué debe entenderse por la imposibilidad de incumplimiento por parte de la autoridad responsable y finalmente cómo debe hacerse la resolución judicial en la que se determinan la fijación de daños y perjuicios.
Podríamos considerar que las reglas básicas sobre los requisitos para la procedencia del incidente de cumplimiento sustituto son los siguientes:
a. La existencia de una sentencia que haya concedido el amparo y protección de la justicia federal.
b. La existencia de una dificultad jurídica o de hecho para realizar la prestación debida por la autoridad al quejoso, y que la naturaleza del acto permita que en lugar de las obligaciones derivadas de la ejecutoria de amparo, se paguen al quejoso daños y perjuicios, pues entonces se justifica la entrega a éste de una prestación diversa a la que obtuvo en el amparo.
c. La exteriorización de la voluntad de la parte quejosa, quien finalmente es la titular de la acción constitucional, de optar por el cumplimiento sustituto del fallo de amparo, a pesar de la facultad de la SCJN de determinarlo oficiosamente.
d. Para la procedencia del incidente de cumplimiento sustituto no se requiere de la substanciación previa del incidente de inejecución de sentencia, o del recurso de queja por exceso o defecto en la ejecución, ni tampoco el transcurso de un lapso determinado. Su apertura puede efectuarse en cualquier momento, siempre y cuando concurran todos los requisitos apuntados. 9
Según se advierte de la interpretación que los tribunales han hecho del artículo 105 de la Ley de Amparo, lo regular es que quien solicite el cumplimiento sustituto, o daños y perjuicios, sea el propio quejoso 10 . Sin embargo, esto no impide que sea el propio tribunal que conoce del juicio, quien dé vista al quejoso requiriéndole, si opta por el cumplimiento mediante el incidente de daños y perjuicios, o bien si desea seguir adelante con el procedimiento regular de cumplimiento de sentencia. Inclusive, ante la evidente imposibilidad de la ejecución ordinaria de la sentencia, el juez de distrito podría hacer ver al quejoso que la única opción que le queda es la promoción del incidente de cumplimiento sustituto o de daños y perjuicios 11 .
De igual forma, los tribunales han interpretado que la misma autoridad responsable en el juicio debe manifestar la imposibilidad material o jurídica de cumplir con la sentencia, e inclusive pueden demostrar dichos impedimentos para efectos de liberarse de una posible destitución y consignación, en términos de los artículos 105 de la Ley de Amparo y 107, fracción XVI, de la Constitución 12 .
El criterio de los tribunales no es claro sobre la posibilidad de que sea la misma autoridad quien inicie el incidente de daños y perjuicios al demostrar su imposibilidad de cumplimiento. Sin embargo, parece ser que la misma debería ser, al menos, suficiente para instar al tribunal para que diese vista al quejoso en los términos descritos, y éste pudiese optar por dicha forma de cumplimiento 13 .
Aun así, de la interpretación que los tribunales han hecho de los dos artículos citados anteriormente, parece ser que debe existir, en principio, una imposibilidad, o bien, como la constitución lo llama, un obstáculo insuperable para que sea procedente el cumplimiento sustituto. El concepto de insuperabilidad no se encuentra definido ni en la Ley de Amparo ni en la propia Constitución. Tampoco la jurisprudencia ha definido qué debe entenderse por tal. Parece ser que se deja al criterio del tribunal de amparo el determinar si en efecto existe dicho obstáculo insuperable.
La misma jurisprudencia no indica con claridad los pasos a seguir por el juez de amparo, por el quejoso y por la propia autoridad para la procedencia del cumplimiento sustituto. Según se advierte de los criterios analizados, no es necesario agotar el procedimiento de incidente de inejecución de sentencia ante la SCJN, para poder dar inicio al incidente de daños y perjuicios 14 . Esto es así, puesto que basta que se haga el manifiesto de la imposibilidad jurídica o material, el obstáculo insuperable, y que el quejoso lo pida, para que proceda la tramitación del incidente.
Quedará al arbitrio del juez de amparo determinar sobre la procedencia del incidente al resolver sobre el mismo. Aunque la jurisprudencia no es clara, considero que no es carga del quejoso el demostrar la procedencia del incidente en este sentido, sino que dichos elementos se deben desprender del propio expediente en relación con los diversos requerimientos hechos a la autoridad responsable, su contestación a la vista con el planteamiento del incidente y, por supuesto, a los informes que en particular rinda ésta para tratar de demostrar la imposibilidad ante la que se enfrenta para cumplir.
Por otro lado, la mencionada fracción XVI del artículo 107 constitucional, reformado en mil novecientos noventa y cuatro, reforma que entró en vigor el diecisiete de mayo de dos mil uno, faculta a la SCJN para la determinación oficiosa del cumplimiento sustituto. Esta forma de cumplimiento de las sentencias de amparo podrá ser ordenado por este máximo tribunal siempre y cuando la naturaleza del acto reclamado lo permita, se hubiese determinado el incumplimiento o la repetición del acto reclamado, si es que la ejecución de la sentencia como tal afecta gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso.
La imposibilidad del incumplimiento es difícil de determinar. La interpretación de la SCJN indica que no importa si la imposibilidad radica en un problema jurídico o material. Del estudio de la fracción XVI de la Constitución, se puede inferir que el incumplimiento deber ser excusable.
De lo contrario, a la luz de dicha norma, lo único que procedería sería no el cumplimiento sustituto sino el incidente de inejecución de sentencia con efectos de destitución del cargo y consignación para la autoridad responsable. De acuerdo con nuestra interpretación, la mera rebeldía o falta de voluntad de la autoridad responsable no es capaz de dar lugar a la procedencia del incidente de daños y perjuicios. Ante la ausencia de la imposibilidad material o jurídica, el juez de distrito debería agotar todos los medios a su alcance para lograr el cumplimiento de la sentencia de amparo, a pesar de lo que el propio quejoso pudiese solicitar.
De otra forma, si se dejase la procedencia del cumplimiento sustituto a la mera voluntad del quejoso, el incidente podría tomarse como una acción independiente de la acción generada por la sentencia de amparo, lo cual no puede aceptarse como tal, sino como lo ha dicho la SCJN, sólo como un medio para lograr el cumplimiento cuando éste se encuentra imposibilitado.
Aun así, el concepto de imposibilidad requiere de análisis e interpretación por parte del juez de amparo. Ni la Ley de Amparo, ni la jurisprudencia, definen lo que debe entenderse por este concepto. Las leyes civiles y penales, y su interpretación, proporcionan en general conceptos menos vagos respecto de lo que constituye una imposibilidad jurídica.
Existen figuras llamadas caso fortuito y fuerza mayor. La característica de ambas, estriba en la ausencia de actos imputables a las partes sobre las cuales recae la obligación de cumplimiento. El caso fortuito implica la liberación de una obligación debido al acontecimiento de un hecho impredecible de la naturaleza que hace imposible o sumamente oneroso el cumplimiento. La fuerza mayor reúne los mismos requisitos. La única diferencia es que la fuerza mayor no es consecuencia de un fenómeno natural, sino de situaciones provocadas por la conducta humana, generalmente independientes de las acciones de las partes contratantes.
Las dos figuras anteriores, en principio, no alteran las condiciones del mercado y, por lo tanto, el valor de mercado de las prestaciones a ser pagadas. La imposibilidad deviene generalmente de la destrucción o inaccesibilidad de las mismas. Sin embargo, también existen casos en los que ciertos hechos o actos externos impredecibles tienen influencia sobre las condiciones de mercado y por ende existe afectación sobre el valor de las prestaciones, haciéndolas sumamente onerosas. En tales casos, el cumplimiento se vuelve imposible.
En ese sentido, no existen conceptos definidos legalmente en cuanto a las figuras de caso fortuito, fuerza mayor y la cláusula rebus sic stantibus 15 .
La ley y la jurisprudencia únicamente se refieren a este tipo de situaciones cuando permiten la existencia del cumplimiento sustituto. La simple falta de voluntad de la autoridad responsable no es capaz de dar la procedencia al mismo.
No hay criterios claros sobre lo que debe entenderse para los casos en los que el incumplimiento es inexcusable. La determinación de esta circunstancia queda al arbitrio de la SCJN dependiendo de cada caso. Sin embargo, aún para resolver casuísticamente, la SCJN debe basarse en criterios más claros y predeterminados respecto de lo que se debe entender por la desobediencia inexcusable de un deber, en general.
Al respecto, existen criterios del derecho civil que, para el caso de responsabilidad civil objetiva, definen los casos de culpa o negligencia de la víctima. Se ha determinado que existe culpa o negligencia cuando el obligado ejecuta actos contrarios a la conservación de la cosa, o deja de ejecutar los que son necesarios para ello. Dichas acciones u omisiones serán inexcusables cuando, de acuerdo a las circunstancias personales de la víctima (edad, capacidad, raciocinio), no le sea perdonable la inobservancia de un deber de cuidado 16 .
Este criterio ilustrativo, ordena que para proveer sobre la excusabilidad de una obligación, se debe atender a las circunstancias particulares de la víctima.
Evidentemente, el caso que nos ocupa no es el de una responsabilidad objetiva en el que la víctima pudo haber dado lugar al daño con motivo de su negligencia o culpa. Sin embargo, por analogía, me parece que el mismo criterio puede aplicarse a las autoridades responsables respecto del cumplimiento de una sentencia de amparo.
Sin embargo, la cuestión a valorar no sería las circunstancias particulares de la persona física titular, sino las características del órgano en sí mismo.
Por ende, el carácter de autoridad, como órgano del estado, encargado de desempeñar funciones públicas, le confiere al análisis de la actuación de la autoridad responsable un grado de exigencia más alto. No puede considerarse por igual el grado de responsabilidad de un particular que el de una autoridad. Hay que tomar en cuenta que lo ordinario es que las autoridades ejercen sus funciones no a capricho sino en cumplimiento de deberes y objetivos previstos en ley.
Regularmente, las metas y finalidades ordenadas por las leyes son consideradas socialmente valiosas. En este sentido, la responsabilidad en el actuar de los funcionarios públicos exige un deber de cuidado mucho más importante que el de un particular. Por lo tanto, el análisis de su actuación ante el incumplimiento de la sentencia de amparo no puede limitarse a estudiar las circunstancias particulares de la persona o de los hechos independientemente de su voluntad, sino también se deben valorar, en primer término, las facultades y deberes propios del órgano, para estar en aptitud de emitir una resolución más eficiente al respecto.
Cabe considerar si el caso fortuito y la fuerza mayor, como circunstancias ajenas a la voluntad de la autoridad responsable, serían excluyentes de su responsabilidad en el caso de un incumplimiento. El caso fortuito como excluyente de responsabilidad se configura legalmente cuando, a pesar de que la conducta del agente activo es lícita, cuidadosa y precavida, surge el daño imprevisible por la concurrencia de una causa ajena a la actuación no encaminada a producir el hecho 17 .
Parece ser que, para efectos de las sanciones previstas en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, la autoridad estaría exenta de responsabilidad penal, cuando concurriese el caso fortuito o la fuerza mayor. Sin embargo, resulta interesante pensar en el cumplimiento sustituto cuando concurren dichas circunstancias imprevisibles. ¿Estará obligada la autoridad a llevar a cabo un cumplimiento sustituto, o desaparecerá la obligación?
En principio, los artículos que regulan el cumplimiento sustituto parecen ordenarlo independientemente de cuál sea la causa que da origen a la imposibilidad del cumplimiento de la sentencia de amparo, sean éstas jurídicas o materiales. En el derecho civil y penal, el caso fortuito excluye de responsabilidad al causante del daño siempre y cuando su actuar sea lícito. En este sentido, si consideramos que la concesión del amparo deriva precisamente de una ilicitud de la conducta de la autoridad responsable, entonces, aún el caso fortuito no es capaz de liberar a la autoridad responsable del cumplimiento de la sentencia de amparo. Por lo tanto, si el caso fortuito o inclusive la fuerza mayor hacen imposible el cumplimiento ordinario de la sentencia, entonces dichos supuestos deben dar origen necesariamente a la posibilidad del cumplimiento sustituto.
En cuanto a la resolución judicial, en sentido de de la fijación de daños y perjuicios. Una vez que la parte quejosa manifieste que opta por el cumplimiento sustituto o el pago de daños y perjuicios, o bien la SCJN lo ordene, el tribunal de amparo que conoce de la ejecución abrirá el incidente relativo.
Durante la tramitación del incidente, el tribunal aplicará las reglas establecidas en el Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicado supletoriamente a la Ley de Amparo, principalmente aquéllas que contemplan los artículos 358 al 364, relativo a los incidentes.
El monto que se fije por concepto de indemnización, no concederá al quejoso más que el derecho a obtener una suma de dinero que corresponda al valor económico de las obligaciones de dar, hacer o no hacer, que la sentencia imponga a la responsable o la autoridad encargada de la ejecución, como si ésta se hubiera cumplido puntualmente, sin incluir conceptos o prestaciones distintas de las comprendidas en la sentencia, como sería el pago de las ganancias lícitas que el quejoso dejó de percibir con motivo del acto reclamado, esto es, los perjuicios que pudo haber sufrido 18 .
Una vez que la resolución en el incidente de cumplimiento sustituto haya adquirido firmeza, el juez de distrito deberá vigilar que las autoridades responsables acaten y cumplan con exactitud lo resuelto en la interlocutoria respectiva y que, en el supuesto de que no se acate, abra el incidente de inejecución de sentencia y remita el expediente a la SCJN, para los efectos de la aplicación de la fracción XVI, del artículo 107 de la Constitución.
En particular, sobre el monto de la indemnización, se puede fijar por convenio entre las partes, o bien por el incidente respectivo tramitado ante el juez de distrito, o, en su caso, por lo decidido en definitiva por el tribunal colegiado a través del recurso de queja. 19
El hecho consistente en que el monto de la indemnización sólo concede al quejoso el valor económico de las prestaciones a las que se encuentra obligada la autoridad responsable en virtud de la sentencia de amparo, se debe a que la SCJN ha interpretado en la jurisprudencia mencionada que el derecho al cumplimiento sustituto no es equiparable a una acción de daños y perjuicios por responsabilidad civil cuya naturaleza es distinta a la de amparo, sino únicamente es una alternativa para lograr el cumplimiento de la sentencia.
En ese sentido, la SCJN en sus sentencias no define lo que debe entenderse por el valor económico de las prestaciones. Sin embargo, siguiendo la línea de interpretación del máximo tribunal y de la propia Ley de Amparo, el cual considera que la concesión del amparo tiene por efecto la restitución del goce de la garantía violada, entonces, el valor económico debería ser el valor de mercado presente de las prestaciones a las que se encuentra obligada la autoridad.
Asimismo, se debe entender, puesto que dicha interpretación es congruente con la finalidad de las sentencias de amparo, la cual es restablecer, restituir, volver las cosas al estado en el que se encontraban hasta antes de la ejecución del acto de autoridad que dio lugar a la violación de garantías.
En sus mismas ejecutorias, la SCJN indica con ejemplo, que en el caso de despidos injustificados, sobre los que la sentencia conceda el amparo, el cumplimiento sustituto sí debe comprender los salarios dejados de percibir.
Este último caso, parece ser una excepción a la regla, puesto que los salarios no percibidos desde el despido injustificado, no pueden ser otra cosa más que ganancias lícitas dejadas de percibir, también conocidos por el derecho civil como Perjuicios 20 .
Con este criterio la SCJN establece propiamente una regla de compensación para transformar las obligaciones de las autoridades. Dicha regla, aunque vaga respecto a lo que se debe entender por valor económico, sí es precisa en cuanto a que el valor de las prestaciones no debe comprender cuestiones ajenas a lo que sería equivalente al cumplimiento puntual de la sentencia.
Por ende, la interpretación sugiere que la intención del legislador fue la de conferir al quejoso una acción supletoria a la del cumplimiento exacto de la sentencia de amparo, capaz de restituir al quejoso en el goce de la garantía violada, o al menos volver exactamente las cosas al estado en el que se encontraban, con una prestación distinta a la que por naturaleza le hubiese conferido la sentencia de amparo.
Dicha regla de compensación plantea de entrada, el problema sobre la posibilidad de determinar el valor económico de las prestaciones, y, además, la dificultad de evaluar la medida en que el cumplimiento sustituto es capaz de restituir al quejoso en el goce de sus garantías violadas.
Desde el punto de vista jurídico, pareciera ser que la interpretación de la SCJN es acertada. Sin embargo, pudiera ser que el análisis de la SCJN sea superficial en cuanto a la finalidad, tanto de las sentencias de amparo, como del cumplimiento sustituto mismo.
Después del breve análisis respecto de la Constitución y la Ley de Amparo, en particular sobre el cumplimiento sustituto, me parece que lo relevante es lo siguiente:
Por un lado, se puede considerar que las sanciones previstas para el incumplimiento de la sentencia de amparo, son insuficientes o, mejor dicho, ineficientes. Como consecuencia de ello, es posible asumir que en un momento dado, ante la impotencia de los jueces de amparo para hacer cumplir la sentencia, la autoridad responsable puede disponer de los bienes del quejoso por tiempo indefinido.
Además, se puede considerar que la facultad de la SCJN para ordenar de oficio el cumplimiento sustituto es capaz de generar incertidumbre, tanto para el quejoso como para la autoridad responsable, respecto del tipo de cumplimiento que se le dará a la sentencia de amparo. En cierta forma, esta consideración, sumada a la diversa del párrafo anterior, pareciera favorecer más a la autoridad responsable que al quejoso. Es posible suponer esto, en atención a la simple razón consistente en que la autoridad responsable es quien tiene la posesión de los bienes.
Otro elemento relevante es el hecho de que, de acuerdo con la jurisprudencia analizada, el cumplimiento sustituto, no tiene el carácter propiamente de un incidente de daños y perjuicios, sino que su finalidad es únicamente constituirse como una acción subsidiaria a la del cumplimiento ordinario.
En este sentido, la acción sólo le confiere al quejoso poder para reclamar el valor económico de la cosa de la que fue privado, más no los perjuicios y daños que pudiera haber sufrido en razón de la privación. Esto tiene como consecuencia, que el cumplimiento sustituto pueda verse como una fracción o porcentaje menor de lo que sería el cumplimiento ordinario y, por ende, inferior en cuanto a su capacidad de restitución.
Nuevamente, esto favorece a la autoridad responsable, puesto que ella será capaz de percatarse de que, en principio, el cumplimiento sustituto será menos oneroso que el cumplimiento ordinario, y que el paso del tiempo en la ejecución de sentencia no le ocasiona mora.
Finalmente, también podemos considerar como incertidumbre que la SCJN se encuentre facultada para poder determinar los casos en los que con el cumplimiento de amparo se causen mayores perjuicios a la sociedad que los posibles beneficios para el quejoso.
Por ende, las conclusiones serían que tanto la Constitución como la Ley de Amparo, permiten que la autoridad responsable se retrase en el cumplimiento de las sentencias de amparo. Esto se debe principalmente a que los medios de los cuales se pueden valer los tribunales de amparo para el logro del mismo son pocos e inofensivos.
La restitución en el goce de la garantía violada debe ser integral. El sistema de amparo se encuentra atrasado en este aspecto.
El cumplimiento sustituto es una alternativa valiosa para lograr el cumplimiento de aquellas ejecutorias difíciles o imposibles de cumplir debido a imposibilidades jurídicas o materiales. Sin embargo, esta alternativa es una segunda mejor opción.
Debido a circunstancias que van del simple hecho consistente en que el derecho violado puede ser difícil de substituir, hasta los criterios de los tribunales de amparo que consideran que el incidente de cumplimiento sustituto no es una acción de daños y perjuicios.
La facultad de la SCJN para ordenar el cumplimiento sustituto es una responsabilidad que requiere de reflexión y comparación de valores. Mientras más claros sean los lineamientos de esta facultad, mejores serán las decisiones de este tribunal.
A pesar de que la Constitución ordena que este poder sólo le compete al máximo tribunal, las diversas circunstancias que el cumplimiento implica, pueden conducir a los demás tribunales de amparo encargados de ejecutar las sentencias, que en los hechos tengan que ordenar o bien inducir al propio quejoso a esta alternativa.
Como en todas las leyes, el cumplimiento sustituto, es una figura jurídica que regula la observancia de normas. Dadas las reglas que la operan, existen circunstancias que pueden contribuir a que se actualicen sus supuestos. En concreto, la autoridad responsable, ante su existencia como alternativa al cumplimiento de una obligación, es capaz de llevar a cabo actos tendientes a forzar la actualización de sus alcances.
Para mejorar esta situación deben adoptarse cambios legales, como la introducción de medidas de apremio en el procedimiento de ejecución de sentencia. En el caso de las multas, éstas deben ser lo suficientemente altas como para poner en riesgo el ingreso de la autoridad responsable, y además ser suficientes como para sumar costos para que los posibles beneficios de la autoridad responsable sean disminuidos.
Igualmente, se debe cambiar el criterio respecto de la concepción del incidente de daños y perjuicios, de tal manera que esta alternativa de reparación sea lo más cercana a un cumplimiento ordinario. Con esto se debe disminuir la probabilidad de que la autoridad responsable destine recursos ineficientemente a sus proyectos y que el quejoso tenga acceso a una reparación más eficiente.
Los criterios de la Suprema Corte de Justicia sostienen básicamente que el cumplimiento sustituto, o bien el incidente de daños y perjuicios, no es una acción de daños y perjuicios como tal, sino únicamente un procedimiento sustituto para hacer efectiva la sentencia de amparo y, por lo tanto, el quejoso tiene derecho únicamente al valor económico del bien del cual fue privado.
Conforme al cumplimiento sustituto, el quejoso sólo tiene derecho al valor económico de la prestación sustituida, sin contar el tiempo transcurrido entre el plazo de las veinticuatro horas y el momento en el que se cumple la sentencia a través de daños y perjuicios, el cumplimiento sustituto resulta ser peor aun. Esto no debería de ser así.
Pareciera ser que el sistema de amparo mexicano considera suficiente que el efecto de las sentencias sea el de volver las cosas al estado en el que se encontraban antes de la violación de garantías. Si se considera el efecto de manera parcial, es decir, únicamente respecto al derecho violado y la restitución se concreta a la reincorporación del mismo al patrimonio del quejoso, entonces el efecto es adecuado.
Sin embargo, creo que también puede estimarse que el acto de autoridad y la violación de garantías no sólo implican la pérdida o la violación de un derecho, sino también la pérdida de otros derechos y la privación de la adquisición lícita de otros tantos.
Tenemos, entonces, que el criterio de la SCJN se acerca más a lo que sería una restitución parcial en el goce de la garantía violada. A diferencia de otros ordenamientos 21 , el sistema legal de amparo tiende a orientar este criterio, ya que la ley no contempla la acción de daños y perjuicios en el juicio de amparo.
En el caso del cumplimiento sustituto, el artículo 105 de la Ley de Amparo, ordena claramente la posibilidad de tener por cumplida la sentencia a través del pago de daños y perjuicios. Y es que, de entrada, como la misma jurisprudencia lo determina, este tipo de cumplimiento supone el cambio de obligación, generalmente de hacer, por uno de dar. Además, supone la imposibilidad material o jurídica del cumplimiento de la ejecutoria. Dicha imposibilidad, en muchos casos, conlleva el paso del tiempo y, por consiguiente, quebrantos patrimoniales para el quejoso. Todas estas circunstancias parecen favorecer más a la autoridad responsable, que al propio quejoso. Si consideramos que el objeto del juicio de amparo es la tutela de derechos fundamentales, una interpretación que parece beneficiar a la autoridad en una etapa del juicio en el que ya se determinó la ilegalidad de su acto, no suena congruente con la finalidad del la ley.
Todas estas conclusiones encuentran sustento en las normas descritas en los primeros apartados, particularmente en la fracción XVI del artículo 107 constitucional y el capítulo XII de la Ley de Amparo, en concreto del artículo 104 al 113. Como respuesta a todas estas conclusiones, se propondrán entonces algunas modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley de Amparo, con el objeto de tratar de eliminar los problemas apuntados.
Vistos los problemas que dan origen a esta ineficiencia que podría imputarse a la ley y a su interpretación, creo que éstas podrían ser algunas soluciones al problema.
a) Sanciones económicas para los titulares de los órganos que se constituyen como autoridades responsables.
Como ya lo manifesté en el apartado dos, la existencia de una sanción única y definitiva como producto de la rebeldía de la autoridad responsable, en el caso de la ejecución de sentencia, no resulta efectivo. En consecuencia, mi propuesta es la posibilidad de que el juez de amparo encargado de la ejecución de la sentencia imponga medidas de apremio.
Dichas medidas, serían básicamente multas o, inclusive, tal vez el arresto administrativo. El monto de las multas debe ser alto y aplicado a la persona física titular del órgano. Dirigir la sanción en contra de la persona y no del órgano asegura, en principio, que los casos en que la contumacia se debe simplemente al capricho o ineficiencia de la autoridad, se vean disminuidos.
En los casos en los que la rebeldía tiene su fundamento en el problema que se analiza principalmente en este artículo, es decir, la intención de la autoridad de llevar a cabo alguna política pública, tal vez la multa al titular del órgano no sea suficiente. Esto nos lleva a la cuestión sobre la determinación del monto de las multas. En el caso en el que la rebeldía se debe sólo a la ineficiencia de la autoridad, el monto de la multa se debería determinar, como un porcentaje del ingreso del titular, es decir, como si fuera una especie de sanción laboral. De esta forma, si la autoridad ve puesto en riesgo su ingreso, tal vez se empeñará más en cumplir con la sentencia de amparo.
En el segundo caso, o sea, cuando la rebeldía obedece a la preferencia de la autoridad responsable por la ejecución de su política, sin importar el interés del quejoso, pudiera resultar que la multa directa al titular no sea suficiente para obligar su cumplimiento. En este caso, es evidente que el móvil de la autoridad se rige únicamente por la intención de que el acto de autoridad subsista.
En este caso, las multas deberían calcularse según el monto del derecho reclamado y según el monto de la política pública llevada a cabo. La multa debe ser tal que sumada a cualquier cumplimiento substituto, el monto total rebase el valor de la política pública de la autoridad. De esta forma, la multa puede causar que la autoridad responsable pierda incentivos para acudir al cumplimiento sustituto si es que el total de multas aplicadas durante su retraso en el cumplimiento haga más onerosa finalmente la llegada el cumplimiento sustituto.
b) El aumento del monto del cumplimiento sustituto.
A pesar de la rebeldía de la autoridad, debido a circunstancias como la imposibilidad material o jurídica del cumplimiento de la sentencia de amparo, o bien debido a que la SCJN lo ordene, el cumplimiento sustituto puede ser inevitable. En este caso, se propone que el criterio de la SCJN se modifique y que se establezca legalmente cuál es el alcance del incidente de cumplimiento sustituto o de daños y perjuicios.
Para lograr esto, lo más razonable es permitir que en el incidente de cumplimiento sustituto o de daños y perjuicios, el quejoso reclame el pago de daños y perjuicios adicionales al valor económico del derecho perdido. De esta forma, la restitución en el goce de la garantía violada se acercaría más al resultado de un cumplimiento ordinario. Tal vez incluso podría ser mejor.
Por supuesto, abrir la posibilidad del cobro de los daños y perjuicios sufridos como producto del acto de autoridad siempre estará sujeto al criterio del tribunal de amparo. Sin embargo, creo que sería conveniente regular también el límite de lo que tendría derecho a reclamar el quejoso. De otra forma, al abrir esta posibilidad, habría incentivos para que éste incurriera en gastos excesivos a cuenta del incidente de daños y perjuicios.
En este sentido, los daños y perjuicios que pretenda demostrar el quejoso en el incidente, deberían reunir estos requisitos:
I. Haber incurrido en ellos durante el tiempo que transcurrió entre el primer requerimiento a la autoridad responsable y el momento de la promoción del incidente.
II. Que dichos montos sean una consecuencia necesaria e inmediata del incumplimiento de la autoridad responsable.
III. Que el monto no rebase la suma de los intereses que hubiese generado el valor del derecho violado, contado a partir del momento en el que debió ser cumplida la sentencia de amparo. Que la tasa de interés de dicho monto sea al menos igual al producto marginal que dicho bien devengaría con un nivel de inversión eficiente, al momento de la ejecución del acto reclamado.
Los primeros dos requisitos obedecen al principio básico de la responsabilidad civil. Entre la acción de la responsable y el daño causado debe haber un vínculo lógico, inmediato y necesario que permita tener a la acción como la causa del daño.
Se requiere, por tanto, que los daños y perjuicios sean consecuencia del incumplimiento.
Asimismo, es necesario que los daños se ocasionen durante el lapso comprendido entre el primer requerimiento o notificación de la ejecutoria a la responsable y el momento de la presentación del incidente o su determinación por la SCJN, puesto que, como ya dije antes, me parece que el sistema de amparo no prevé el pago de daños y perjuicios respecto del tiempo transcurrido entre la emisión del acto de autoridad y la declaración de su inconstitucionalidad.
Por lo tanto, para efectos de este trabajo, consideramos que sólo hay mora de la autoridad una vez que la sentencia definitiva ha causado ejecutoria.
De esta forma, mientras más se logre acercar el cumplimiento sustituto al ordinario, la autoridad responsable tendrá menos incentivos para continuar con su proyecto y la intención de incumplir con la sentencia de amparo.
Especialmente para el caso en el que el derecho o el bien es una empresa o negocio en marcha, es probable que los tribunales determinen como valor el monto que sumen los activos, pero no el bien como productor de flujos.
Lo ideal, obviamente, es que el quejoso fuese compensado por todas las pérdidas y privaciones de ganancias lícitas. Sin embargo, eso dependería de cada caso en particular, sujeto a las pruebas que el quejoso pudiera aportar.
En atención a todo lo expuesto y razonado con anterioridad, se proponen las siguientes modificaciones y adiciones a la Constitución y a la Ley de Amparo.
Por lo anteriormente expuesto, y habiendo fundado y motivado la presente, se propone la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos , para quedar como sigue:
Artículo 107.
Fracción XVI. Si concedido el amparo la autoridad responsable insistiere en la repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que es inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente separada de su cargo y consignada al juez de distrito que corresponda. Si fuere excusable, previa declaración de incumplimiento o repetición, la SCJN requerirá a la responsable y le otorgará un plazo prudente para que ejecute la sentencia. Si la autoridad no ejecuta la sentencia en el término concedido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación procederá en los términos primeramente señalados. Para determinar la excusabilidad del cumplimiento, la SCJN valorará circunstancias como el acto reclamado, el tipo de autoridad responsable, su nivel jerárquico y las circunstancias particulares de hecho y de derecho que le impiden cumplir con la sentencia.
Segundo. Se reforma el artículo 105 de la Ley de Amparo y se adiciona el artículo 105 Bis del mismo ordenamiento legal, para quedar como sigue:
Artículo 105. Si dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación a las autoridades responsables la ejecutoria no quedare cumplida, cuando la naturaleza del acto lo permita o no se encontrase en vías de ejecución en la hipótesis contraria, el juez de distrito, la autoridad que haya conocido del juicio o el tribunal colegiado de circuito, si se trata de revisión contra resolución pronunciada en materia de amparo directo, requerirán de oficio o a instancia de cualquiera de las partes, al superior inmediato de la autoridad responsable para que obligue a ésta a cumplir sin demora la sentencia; y si la autoridad responsable no tuviere superior, el requerimiento se hará directamente a ella. Cuando el superior inmediato de la autoridad responsable no atendiere el requerimiento, y tuviere, a su vez, superior jerárquico, también se requerirá a este último.
Cuando no se obedeciere la ejecutoria, a pesar de los requerimientos a que se refiere el párrafo anterior, el juez de distrito, la autoridad que haya conocido del juicio o el tribunal colegiado de circuito, podrá aplicar la multa y el arresto a la persona que funge como autoridad responsable, en montos y plazos adecuados para lograr el cumplimiento de la sentencia. Si agotados estas medidas de apremio, la autoridad responsable continuase en rebeldía, el tribunal de amparo remitirá el expediente original a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para los efectos de destitución y consignación en términos del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución, dejando copia certificada de la misma y de las constancias que fueren necesarias para procurar su exacto y debido cumplimiento, conforme al artículo 111 de esta ley.
Cuando la parte interesada no estuviere conforme con la resolución que tenga por cumplida la ejecutoria, se enviará también, a petición suya, el expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Dicha petición deberá presentarse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación de la resolución correspondiente; de otro modo, ésta se tendrá por consentida.
El quejoso podrá solicitar que se dé por cumplida la ejecutoria mediante el pago de los daños y perjuicios que haya sufrido. El juez de distrito, oyendo incidentalmente a las partes interesadas, resolverá lo conducente. En caso de que proceda, determinará la forma y cuantía de la restitución.
Artículo 105 Bis. La sola rebeldía de la autoridad responsable no es suficiente para la iniciación del incidente de daños y perjuicios a menos que éste sea solicitado por el quejoso. En los casos en los que la Suprema Corte de Justicia determine de oficio la procedencia del cumplimiento sustituto, deberá dar vista a las partes con su análisis de la valoración de perjuicios sociales y beneficios económicos, para que éstas manifiesten lo que a su interés convenga.
Tanto la Suprema Corte de Justicia, como el tribunal de amparo encargado de la ejecución, fijarán el monto del cumplimiento sustituto, con base en las pruebas aportadas por las partes. Dicho monto, no podrá rebasar el valor económico del derecho del cual fue desposeído el quejoso, más los intereses que el mismo hubiese generado durante el tiempo que dure la ejecución de la sentencia. La tasa de interés será como máximo, el equivalente al producto marginal o la renta del derecho perdido, utilizado de manera óptima.
Las partes podrán sustituir el cumplimiento de la sentencia por un convenio que deberá ser aprobado por el tribunal de amparo encargado de la ejecución de la sentencia.
Transitorio
Único . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Artículos 529 y 531 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
2. Ver artículo 113 de la Ley de Amparo.
3. Ver el Acuerdo General 5/2001 de veintiuno de junio de dos mil uno del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las salas y a los tribunales colegiados de circuito.
4. Idem.
5. Idem .
6. Inejecucion de Sentencia. Es improcedente este incidente si a la fecha de su formulación existe principio de ejecución. Jurisprudencia, octava época, tercera sala.
7. Artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles.
8. Artículo 105 de la Ley de Amparo.
9. Ver Suprema Corte de Justicia de la Nación, Manual para lograr el eficaz cumplimiento de las Sentencias de Amparo, Unidad de Gestión y Dictamen de Cumplimiento de Sentencias, México 1999.
10. Incidente de Inejecución 41/93, Manuel de Jesús González Gálvez.
11. Juicio de Amparo 382/99 promovido por Anita Vargas Martínez, del índice del Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal.
12. Recurso de Reclamación en el Incidente de Inejecución 143/94, relativo al Juicio de Amparo 9/88promovido por Jesús Aguilar Miranda y otro.
13. Ib Idem.
14. Incidente de Inejecución 328/99, Silvestra Ortiz Moreno y coags
15. Ernesto, Gutiérrez y González, Derecho de las Obligaciones, Editorial Porrúa, México 1995.
16. Amparo directo 366/95, Transportes Urbanos y Suburbanos Avalos de Guanajuato, S.A. de C.V. 4 de agosto de 1995, Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito.
17. Caso fortuito, excluyente de. Jurisprudencia, sexta época, primera sala.
18. Contradicción de Tesis 23/97, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito.
19. Ver Suprema Corte de Justicia de la Nación, Manual para lograr el eficaz cumplimiento de las sentencias de amparo. Op. cit.
20. Ver artículo 2109 del Código Civil Federal.
21. El artículo 1949 del Código Civil Federal permite demandar el cumplimiento o bien la resolución de la obligación, en ambos casos, con el pago de daños y perjuicios.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Adolfo Rojo Montoya (rúbrica)
Que adiciona el artículo 217 Bis al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, Diputado Federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6 fracción I y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 217 Bis al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para Regular las Intercampañas.
Exposición de Motivos
El Consejo General del IFE no ha sabido qué hacer con la figura de las intercampañas. Parte del problema deriva de las lagunas jurídicas de la legislación electoral. Ni la Constitución ni el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales definen o regulan las intercampañas. No existe una sola disposición constitucional o legal a este respecto.
La legislación electoral no precisa qué pueden o no pueden hacer en las intercampañas los precandidatos, los partidos y las coaliciones. Algunas normas reglamentarias del IFE, sin fundamento en la Constitución o en la ley, establecen lo qué son las intercampañas. El artículo 5 numeral 1 inciso c) fracción VII del Reglamento de Radio y Televisión en materia electoral aprobado por el Consejo General del IFE, define el periodo de intercampaña como aquél que transcurre del día siguiente al que terminan las precampañas relativas a un cargo de elección popular, al día anterior al inicio de las campañas correspondientes, es decir, durante el proceso electoral de 2012, del 16 de febrero de este año al 29 de marzo del mismo.
Lo grave de las definiciones reglamentarias es que limitan derechos fundamentales como la libertad de expresión, el derecho a la información o el derecho a la asociación y reunión de precandidatos y personas –entre ellas los de los periodistas-. En materia de derechos humanos, según lo prevén los artículos 29 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sólo por ley formal y materialmente (principio de reserva de ley), pueden hacerse regulaciones que menoscaben o limiten el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas.
Este principio de reserva de ley también encuentra su fundamento en la base IV del artículo 41 constitucional, que textualmente indica: “La ley establecerá los plazos para la realización de los procesos partidistas de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales”. Es decir, sólo por ley y, no por disposición administrativa, es que deben regularse precampañas y campañas y, por extensión también las campañas.
Aunados a los vacíos legales también ha existido y ha incido en la indefinición, la imprevisión de la autoridad electoral. Ésta tuvo antes del inicio de la precampaña del proceso electoral de 2012 meses para reflexionar sobre el período existente entre el fin de las precampañas y el inicio de las campañas y, sobre lo que en esa fase, pueden hacer o no hacer los actores políticos.
No hubo reflexión previa alguna, pues la decisión de regulación administrativa se tomó el día 15 de febrero del año de 2012, fecha límite de las precampañas. Como consecuencia de la falta de reflexión no existió propuesta anticipada de la autoridad electoral que brindara certeza a ciudadanos, precandidatos, partidos y coaliciones.
En el último momento –el 15 de febrero de 2012- la autoridad electoral aprobó un acuerdo administrativo vago, impreciso y ambiguo, que generará problemas de interpretación jurídica. Los cuestionamientos serán superiores a las soluciones que en ese instrumento del Consejo General del IFE se proponen.
Los actos que realicen los precandidatos y partidos en el periodo de intercampaña y la aprobación del acuerdo de 15 de febrero de 2012 por el Consejo General del IFE, darán lugar, sin lugar a dudas, a múltiples quejas y recursos, que se plantearán ante las instancias electorales contribuyendo a judicializar más este proceso electoral. Cualquier entrevista en los medios de comunicación electrónica de los precandidatos o, conferencia que éstos pronuncien en universidades e instituciones, serán objeto de análisis por los respectivos adversarios sobre la naturaleza del evento, si se trata de conductas electorales que promueven el voto o exponen plataformas electorales –conductas prohibidas- o si sólo son actos que reflexionan sobre los problemas nacionales –conducta permitida-.
La propaganda de los partidos, en espectaculares o bardas, también podrá ser materia de planteamientos adversariales. Se discutirá sí se está en presencia de propaganda genérica o, si constituye la propaganda en cuestión, un acto anticipado de campaña, susceptible de ser sancionado por la autoridad electoral hasta con la imposibilidad del registro del precandidato como candidato.
La prohibición para que los partidos accedan a los tiempos del Estado en radio y televisión, será también asunto a discutir por razones jurídicas y políticas. La base III del artículo 41 de la Constitución, indica que es prerrogativa y derecho permanente de los partidos usar los medios de comunicación social. La interpretación de la intercampaña que ha hecho el IFE impide un ejercicio permanente de los spots de radio y televisión por parte de los partidos. En una interpretación estricta de la Constitución los partidos tienen derecho a los tiempos de radio y televisión en todo momento, aún en el periodo de intercampañas. Sin embargo, una sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SUP-RAP 531/2011) contraviene la disposición expresa aquí señalada de la Constitución.
La gravedad del tema de intercampañas, ya sea por las insuficiencias del orden jurídico o por la imprevisión de la autoridad electoral, es que las instituciones electorales no están brindando condiciones de certeza para esta elección. El asunto no es desdeñable porque la prosecución de la certeza es un principio rector fundamental que obliga a las autoridades y a las funciones electorales y, que posibilita a fin de cuentas, la credibilidad misma de todo el proceso electoral.
El acuerdo de 15 de febrero de 2012, del Consejo General del IFE, en materia de intercampañas dispuso:
“Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se emiten normas reglamentarias sobre actos anticipados de campaña durante el proceso electoral federal 2011-2012
Primero. Se aprueba el Acuerdo por el que se emiten normas derivadas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales sobre actos anticipados de campaña durante el periodo que comprende del 16 de febrero al 29 de marzo de 2012 para el proceso electoral federal 2011-2012, cuyo texto es el siguiente:
Primera. El periodo de “intercampaña” federal para el presente proceso electoral comprende del 16 de febrero al 29 de marzo de 2012. Durante el lapso que dura la “intercampaña” los partidos políticos no podrán exponer ante la ciudadanía por sí mismos ni a través de sus precandidatos y candidatos, sus plataformas electorales presentadas o registradas ante el Instituto Federal Electoral; ni los precandidatos y candidatos registrados ante sus institutos políticos podrán promoverse con el objeto de llamar al voto en actividades de proselitismo.
Segunda. En el periodo de “intercampaña” no les está permitido a los partidos políticos, coaliciones, precandidatos y candidatos, el acceso a los tiempos del Estado en la radio y la televisión. Estos tiempos serán utilizados exclusivamente por las autoridades electorales. Durante la intercampaña, no podrán celebrarse debates entre los precandidatos, candidatos, partidos políticos y coaliciones. Quedan protegidas por la libertad periodística, las tertulias, los programas de opinión y las mesas de análisis político.
Tercera. La libertad de expresión de los precandidatos y candidatos, así como el derecho de los medios de comunicación para ejercer su labor periodística al realizar entrevistas, están salvaguardados en todo momento. Los medios de comunicación podrán realizar entrevistas y difundir piezas noticiosas sobre los partidos políticos, coaliciones, precandidatos y candidatos postulados, con respeto absoluto a la equidad y a las disposiciones sobre la compra o adquisición de tiempo aire en la radio y la televisión.
Cuarta. En cualquier tiempo, los partidos podrán difundir propaganda política de carácter genérica conforme a los límites fijados en las leyes, -con excepción de la radio y a la televisión, toda vez que no tienen acceso a los tiempos del Estado en el periodo de “intercampaña”-; siempre y cuando no promueva candidaturas, ni solicite el voto a su favor para la jornada electoral federal o incluya de manera expresa, mensajes alusivos al proceso electoral federal.
Quinta. Los actos anticipados de campaña a que se refiere el artículo 7, párrafo 2 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, quedan prohibidos a partir del 16 de febrero de 2012 y hasta la fecha de inicio de las campañas; por tanto, en dicho periodo queda prohibida también la promoción del voto a favor o en contra, la exposición de plataformas electorales, y emitir mensajes alusivos al proceso electoral federal 2011-2012.
Sexta. A más tardar el 1 de marzo de 2012 deberá quedar retirada toda propaganda de precampaña en bardas contratadas o asignadas por las autoridades, así como en espectaculares. Asimismo deberán retirarse las mantas colocadas en el equipamiento urbano y cualquier propaganda emitida por cualquier otro medio de difusión que haga referencia a precandidatos, precampañas o candidatos.
Séptima. A partir del 16 de febrero de 2012 y hasta el 29 de marzo, podrá permanecer solamente la publicidad exterior sobre propaganda política genérica de los partidos políticos, siempre y cuando no haga referencia alguna a la promoción del voto a favor o en contra de partido, coalición o persona, a cargos de elección popular o al proceso electoral.
Octava. Las quejas o denuncias que sean presentadas con motivo del incumplimiento al presente acuerdo serán resueltas mediante el procedimiento especial sancionador por el Consejo General o los consejos distritales de conformidad a las competencias establecidas para dichos órganos tanto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como en el Reglamento de Quejas y Denuncias.
Segundo. Durante el periodo de intercampaña, los mensajes en radio y televisión que se difundan para dar a conocer informes de labores de funcionarios públicos a los que se refiere el artículo 228, numeral 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no podrán hacer alusión a partidos políticos o incluir sus emblemas bajo ninguna modalidad.
Tercero. Publíquese el presente Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta del Instituto Federal Electoral.”
Por lo anteriormente expuesto, conviene que sea en la ley electoral, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que se regulen las intercampañas, tanto para brindar certeza a los procesos electorales como para garantizar la libertad de expresión de las personas y de los precandidatos, además de cumplir con el principio de reserva de ley. En tal virtud, proponemos la adición de un artículo 217 bis al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar en los siguientes términos: “Las intercampañas iniciarán al día siguiente en que concluyan las precampañas y durarán hasta el día previo al inicio de las campañas. En ellas los partidos tendrán derecho a tiempos en radio y televisión para difundir propaganda genérica. Los partidos podrán difundir todo tipo de propaganda política de carácter genérico conforme a los límites fijados en las leyes. La libertad de expresión de los precandidatos y candidatos, así como el derecho de los medios de comunicación para ejercer su labor periodística al realizar entrevistas, están salvaguardados en todo momento. Los medios de comunicación podrán realizar entrevistas y difundir piezas noticiosas sobre los partidos políticos, coaliciones, precandidatos y candidatos postulados, con respeto absoluto a la equidad. En las intercampañas los precandidatos y candidatos podrán participar en eventos públicos siempre que en ellos no llamen al voto a favor o en contra, expongan sus plataformas electorales, o emitan mensajes alusivos al proceso electoral federal. Los servidores públicos a que se refiere el artículo 228.5 de este Código no podrán difundir en radio y televisión informes sobre sus labores. En esta etapa no se podrán celebrar debates entre los precandidatos ni entre los candidatos”.
Por lo expuesto y fundado, se somete a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un artículo 217 Bis al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para Regular las Intercampañas
Artículo Único. Se adiciona el artículo 217 bis al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar en los siguientes términos:
“Artículo 217 Bis
Las intercampañas iniciarán al día siguiente en que concluyan las precampañas y durarán hasta el día previo al inicio de las campañas. En ellas los partidos tendrán derecho a tiempos en radio y televisión para difundir propaganda genérica. Los partidos podrán difundir todo tipo de propaganda política de carácter genérico conforme a los límites fijados en las leyes. La libertad de expresión de los precandidatos y candidatos, así como el derecho de los medios de comunicación para ejercer su labor periodística al realizar entrevistas, están salvaguardados en todo momento. Los medios de comunicación podrán realizar entrevistas y difundir piezas noticiosas sobre los partidos políticos, coaliciones, precandidatos y candidatos postulados, con respeto absoluto a la equidad. En las intercampañas los precandidatos y candidatos podrán participar en eventos públicos siempre que en ellos no llamen al voto a favor o en contra, expongan sus plataformas electorales, o emitan mensajes alusivos al proceso electoral federal. Los servidores públicos a que se refiere el artículo 228.5 de este Código no podrán difundir en radio y televisión informes sobre sus labores. En esta etapa no se podrán celebrar debates entre los precandidatos ni entre los candidatos”.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo previsto en este Decreto.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, 22 de febrero de 2012.
Diputado Jaime Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma los artículos 7o. y 49 de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada Laura Arizmendi Campos, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Problemática
La educación es un derecho que todos los mexicanos tenemos en términos del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La impartición de la educación en nuestro país vive graves rezagos que resulta urgente corregir, y corresponde una responsabilidad directa a los maestros por su participación sustantiva en dicha actividad.
En el caso de la presente iniciativa de ley, nos proponemos dotar de mejores herramientas a los profesores con el propósito principal de generar una cultura orientada a la prevención y eliminación de la violencia al interior de las escuelas, ya que uno de los elementos característicos del fenómeno de la violencia es que ésta se expresa y ejerce en la multiplicidad de escenarios en los que tienen lugar las relaciones interpersonales. Siendo la escuela uno de los principales entornos de socialización; sobra decir que constituye un espacio poderoso y con gran influencia en la construcción de la identidad personal.
En el caso de la violencia escolar, está dada por “la acción u omisión dañina que se ejerce entre miembros de una comunidad educativa ya sean alumnos, profesores o personal subalterno y que puede producirse en las instalaciones escolares o en otros espacios directamente relacionados con la escuela”. 1
En tal sentido, uno de los peligros que representa la violencia escolar es el maltrato físico y verbal, la intimidación, la exclusión social y el abuso, lo cual constituye una preocupación preponderante, ya que este fenómeno afecta las relaciones interpersonales imprescindibles, como base de la convivencia escolar, atemoriza y deteriora el clima de seguridad y confianza necesarias para el progreso intelectual, afectivo y moral de los alumnos.
La educación es un medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; se trata de un proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de conocimientos de los individuos.
En el proceso educativo debe asegurarse la participación activa del educando, estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad social, para alcanzar el fin de la no violencia en cualquier tipo de sus manifestaciones, así como el conocimiento de los derechos humanos y el respeto a los mismos, entre otros.
Por lo anteriormente expuesto, el Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, comprometido con la educación y las condiciones ideales para que los educandos desarrollen sus tareas académicas en los mejores términos, es que se propone reformar el artículo 7 de la Ley General de Educación, y el artículo 49 de la misma ley, adicionando un segundo párrafo, a fin de prevenir y erradicar la violencia escolar.
En el ámbito educativo, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) desde el año 2001 ha apoyado un proyecto dirigido a combatir la violencia en las escuelas, desde preescolar hasta secundaria, incluida la educación para adultos. El programa “Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz: por mí, por ti y por todo el mundo” es un esfuerzo conjunto de la Secretaría de Educación Pública (SEP), la organización civil Grupo Educación Popular con Mujeres (GEM) y UNICEF. Por medio de talleres con docentes y personal administrativo de las escuelas a todos los niveles, se forman capacidades para la resolución no violenta de conflictos. 2
Desafortunadamente, en México el fenómeno de la violencia escolar ha dejado de ser noticia y se ha convertido en parte de la cotidianeidad de los alumnos y alumnas, “su gravedad y frecuencia se han incrementado y extendido por todos los rincones del país y aunque son las zonas urbanas donde éste sigue teniendo mayor presencia, cada vez se eleva más el número de casos en zonas rurales”. 3 Lo anterior puede corroborarse con las gráficas que acompañan esta exposición y contienen información en ese sentido.
Anteriormente, la violencia escolar se encontraba asociada a maltratos físicos y emocionales impuestos por los docentes a los niños y niñas, hecho que en la actualidad ha cambiado con la aparición y expansión de fenómenos como el bullying en los que los generadores y receptores de la violencia son los mismos alumnos, con esto no se pretende decir que las manifestaciones de violencia de maestros hacia alumnos se hayan abandonado y como muestra de esto la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) recibe, en promedio, una queja directa diaria por maltrato por parte de los maestros, de las cuales el 90 por ciento se da en escuelas públicas.
En 2007 el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INNE) presentó el estudio “Disciplina, violencia y consumo de sustancias nocivas a la salud en escuelas primarias y secundarias de México” el cual resulta un referente importante para observar datos cuantitativos y cualitativos que ayudan a describir algunas manifestaciones de violencia en la escuela, reportadas por alumnos y profesores.
Según este estudio, las experiencias en torno a la violencia escolar que a continuación se presentan en la siguiente gráfica giran en torno a cuatro ejes: 1) la participación de los alumnos en actos violentos como peleas en las que se dieron golpes, siendo ésta la manifestación más común dentro de las escuelas; 2) violencia dentro de la escuela, como dañar las instalaciones; 3) facetas de intimidación; 4) cometer algún acto delictivo. En la segunda gráfica se detalla la clasificación de las entidades federativas de acuerdo a su promedio de violencia escolar.
La violencia contra niñas y niños en las escuelas
Niñez y violencia en la región centro del país
En México, los estados de la región centro son los que registran un mayor índice de violencia al interior de las escuelas, como en el estado de México, Distrito Federal, Michoacán y Jalisco. En lo respectivo a los mayores índices de violencia en los alrededores del plantel sobresalen, nuevamente, el estado de México y el Distrito Federal.
En 2008 el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INNE) realizó un estudio basado en la violencia escolar en países con similitudes culturales o socioeconómicas con México, cuyo interés, además de observar las similitudes o diferencias a lo que ocurre en México, estriba el hecho de que se realizaron en países que comparten alguna característica con nuestro país, tal es el caso de Nicaragua.
Porcentaje de alumnos que reportaron la incidencia de distintos actos de violencia en Nicaragua y México
Este estudio de violencia entre iguales, cuya muestra es representativa de la población estudiantil de nivel primaria en Managua revela datos de que en México la problemática es menor.
Existe otro estudio realizado en España, coordinado por una organización denominado Defensor del pueblo, avalado por la UNICEF, que no necesariamente conduce a la misma conclusión.
La siguiente gráfica ofrece resultados del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y del estudio español. En esta comparación, que parece más pertinente por la coincidencia en las acciones violentas sobre las que se preguntó a los alumnos de que fueron objeto, hay señales de que el problema tiene una magnitud mayor en México, específicamente en algunas situaciones que se refieren en la gráfica.
Porcentaje de alumnos que reportaron la incidencia de distintos actos de violencia en España y México
Argumentación
Desde una perspectiva educativa, la violencia introduce riesgos potenciales que amenazan los objetivos de la educación escolarizada. Para prevenirlos, es necesario introducir programas y planes de estudio que incluyan una cultura de respeto, tolerancia y mediación, como métodos de resolución de conflictos escolares, y difundir materiales que respondan a los problemas de violencia en las aulas, en la escuela y fuera de ella; incrementando el conocimiento y la disposición de los alumnos para aprender sobre el tema.
Las escuelas deben ser un espacio de seguridad para los niños y niñas, de manera que se pueda fortalecer su desarrollo físico, intelectual y afectivo. La seguridad del espacio escolar, además, puede potenciar una cultura de paz en la que niños y niñas aprendan a resolver sus conflictos a través de la negociación.
Ante ello se deben unir esfuerzos para mejorar el comportamiento tanto en el centro escolar como en el contexto específico del aula; a fin de fomentar la participación del alumnado en la organización de la vida en los espacios educativos, a través de normas de comportamiento.
En definitiva, la escuela debe ser un lugar seguro donde se pueda practicar y aprender la convivencia entre diferentes, un lugar de relación del que debe de quedar excluido cualquier tipo de violencia, a efecto de poder maximizar en los alumnos la oportunidad de aprender a desarrollarse.
Es urgente actuar, fortaleciendo el sistema educativo profesionalizando a las autoridades educativas y a los docentes ya que son el primer circulo de autoridad y de contacto con el alumnado, con el único fin de prevenir y erradicar la violencia escolar, para que sepan resolver sus conflictos y rechazar por completo cualquier tipo de actitudes violentas.
La violencia escolar es un fenómeno que debe ser asumido de manera conjunta por los padres de familia, ya que el hogar es claramente el espacio fundamental de socialización primaria, mientras que los educadores son figuras que tienen un gran peso en los procesos psicosociales como la autonomía, la autoestima, y la motivación al logro de cada niña o niño.
Ello obedece no sólo al tiempo que pasan juntos, sino al tipo de interacción que se establece entre docentes y alumnos, por lo que tienen una gran influencia en el desempeño escolar y en los propios alumnos. En este marco es que se inscribe la presente iniciativa que pretende atender, con la participación de los tres niveles de gobierno y las autoridades educativas, un problema que ha provocado una serie de graves conflictos en los espacios escolares.
No olvidemos que la escuela es un espejo y un amplificador de la realidad social para nuestra vida cotidiana. No está ajena, es parte constituyente de los espacios e instituciones que nos hemos forjado para construir nuestro desarrollo.
Por lo anterior, se vuelve imprescindible una fundamentación normativa en la Ley General de Educación, para instrumentar políticas públicas eficaces en materia educativa, y diseñar estrategias que busquen prevenir y erradicar la violencia escolar.
Fundamento legal
La presente iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Ordenamientos a modificar
Por lo anteriormente expuesto y fundado, la suscrita, diputada federal Laura Arizmendi Campos, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en lo dispuesto en la fracción 11 del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 7 de la Ley General de Educación, y el artículo 49 adicionando un segundo párrafo de la misma ley con el fin de prevenir y erradicar la violencia escolar.
Texto normativo propuesto
Artículo Primero. Se reforma el artículo 7, de la Ley General de Educación.
Artículo 7. La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:
I. a V. (quedan igual)
VI. Promover el valor de la justicia, de la observancia de la ley y de la igualdad de los individuos ante ésta, propiciar la cultura de la legalidad, de la paz, prevenir y erradicar la violencia escolar en cualquier tipo de sus manifestaciones, así como el conocimiento de los Derechos Humanos y el respeto a los mismos.
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 49, adicionando un segundo párrafo a la Ley General de Educación.
Artículo 49. El proceso educativo se basará en los principios de libertad y responsabilidad que aseguren la armonía de las relaciones entre educandos y educadores y promoverá el trabajo en grupo para asegurar la comunicación y el diálogo entre educandos, educadores, padres de familia e instituciones públicas y privadas. De igual manera se fomentará el uso de todos los recursos tecnológicos y didácticos disponibles.
El proceso educativo buscará salvaguardar la integridad física y psicológica de los alumnos con el fin de prevenir y erradicar la violencia escolar, en los diferentes niveles educativos.
Además estará sujeto a los fines y criterios en los artículos 7 y 8 del presente ordenamiento, para lo cual se brindará capacitación al personal docente para que éste, a su vez, transmita esa información a los educandos, así como a los padres de familia.
Transitorio
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Gustavo Muñoz Abúndez, “Violencia escolar en México y en otros países. Comparaciones a partir de los resultados del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”, en Revista Mexicana de Investigación Educativa 2008, página 1199.
2 “Protección, violencia y maltrato”, disponible en dirección electrónica: http://www.unicef.org/mexico/spanish/protección_6932.htm.p.3
3 “La violencia contra niños, niñas y adolescentes en México miradas regionales” en Ensayo temático de la infancia cuenta en México 2010 , página 20.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputada Laura Arizmendi Campos (rúbrica)
Que reforma el artículo 41 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos y expide la Ley Federal de la Pirotecnia, a cargo del diputado Héctor Guevara Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado Héctor Guevara Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por el Artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Artículos 6 fracción I; 76 fracción II; 77, 78 y demás correlativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Honorable Asamblea, la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE DEROGA EL INCISO E, DEL ARTÍCULO 41 DE LA LEY FEDERAL DE ARMAS DE FUEGO Y EXPLOSIVOS; Y SE CREA LA LEY FEDERAL DE LA PIROTECNIA, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El artículo 73, fracción X, de la Constitución Política Federal regula la facultad del Congreso para legislar en materia de pirotecnia. Por tanto, la presente iniciativa tiene como objeto dotar a esta actividad artesanal e industrial de una legislación federal moderna, donde se regule el manejo, producción, transportación, venta, prevención, protección civil, entre otras acciones relacionadas.
La palabra pirotecnia etimológicamente proviene del término griego piros –fuego, y teche– arte o técnica, por tanto, significa “técnica en la fabricación y utilización de materiales explosivos o fuegos artificiales”.
En China tuvo origen la pólvora que se relaciona directamente con la pirotecnia, por tanto, son los iniciadores en la producción de fuegos artificiales.
En el siglo XIV, este arte se traslada a Europa por los árabes, donde se perfeccionó aún más esta técnica. Durante los siglos XV al XVIII, dos escuelas europeas la primera situada en Italia y la segunda en Alemania, desarrollaron a la pirotecnia donde fue utilizada para la hospitalidad.
Durante este periodo de la humanidad, los artesanos con experiencia en el manejo de la pirotecnia vivían alejados y sólo transmitían su conocimiento a sus discípulos bajo sigilo, con el fin de que sus recetas no fueran conocidas.
En México, durante los primeros años de la Colonia, los españoles realizaron diversas actividades de carácter medieval con pirotecnia, esto para amedrentar a los indígenas. Posteriormente estas acciones se acentuaron en las tradiciones de la nobleza.
En el siglo XIX, los fuegos artificiales se volvieron populares en Estados Unidos. Este siglo fue el comienzo de la época moderna de la pirotecnia, donde el francés Chertier, empleó innovadoras sustancias químicas, siendo el clorato de potasa y el nitrato de estronciana lo cual le dio colorido a la pirotecnia.
A mediados del siglo XIX, la Sociedad Química de París publicó formulas para fabricar fuegos artificiales, aportando métodos para producir efectos determinados. Con esto, la pirotecnia enriqueció su actividad por todo el mundo.
Este desarrollo histórico en el conocimiento técnico y fabricación de la pirotecnia llegó a diversos estados de la república mexicana tales como, Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca Querétaro, San Luis Potosí, Veracruz, Yucatán, pero sobre todo se asentó en el estado de México donde generación en generación esta destreza ha sido heredada y perfeccionada.
Cabe destacar, que datos oficiales del Instituto Mexiquense de la Pirotecnia, señalan que Tultepec es el principal productor y comercializador de fuegos artificiales en el país; existiendo después de éste los municipios de Almoloya de Juárez, Amecameca, Ozumba, y Zumpango, lo que da aproximadamente sustento de forma directa a 40 mil familias.
Económicamente generan una derrama de 500 a mil 200 millones de pesos mensuales, por ello, el estado de México es el primer productor de artículos pirotécnicos, aportando el 50 por ciento del total nacional.
Otro dato importante que resaltar, es que México ha sido sede e invitado a eventos internacionales de pirotecnia, tal y como fue en 2009 en Puerto Vallarta, en el 11 Simposio Internacional de Juegos Artificiales. Donde arribaron instituciones que representaron a más de 32 naciones expertas en el manejo de la pirotecnia, tales como, el Centro de Ciencias Ambientales de la Universidad de Tokio, Federación Nacional de Pirotécnicos de Perú, la representación China, entre otras.
Así también, participaron en este evento internacional organizaciones de juegos artificiales nacionales como la Unión de Pirotécnicos del Estado de Jalisco, así como comisiones representativas de los estados de Michoacán, Guanajuato y otras más.
Al respecto, Carlos Sedano Rodríguez, Director General del Instituto Mexiquense de la Pirotecnia del gobierno del estado de México, refirió “...México es un país exportador de pirotecnia, toda vez que el principal generador de este mercado se encuentra en China, pero actualmente éste país tiene problemas en su transportación hacia países como Estados Unidos, Canadá y Centro América, así también el problema que enfrentan con las aseguradoras que no aceptan cargas con pirotecnia de China hacía Estados Unidos u otros países por las explosiones que han tenido.
Con esto podemos decir, que hay una oportunidad para México en la exportación del producto hacía diferentes partes del mundo”.
Por tanto, la pirotecnia es parte de la identidad de los mexicanos, siendo atractivo para turistas de todas partes del mundo que nos visitan año con año en los festejos del 15 de septiembre, 20 de noviembre, fiestas patronales en las entidades federativas y municipios, festejos navideños, entre otros.
En la actualidad la normatividad que regula la actividad pirotécnica encuentra sustento en el Título Tercero, Artículo 41, de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, y en el reglamento de la mencionada ley, pero se encuentra de manera aislada, por ello, es necesario fortalecer el marco normativo en esta materia.
Los artesanos que desempeñan este trabajo por todo el país, deben tener instrumentos jurídicos específicos, adecuados y claros donde se garanticen medidas de protección y obligaciones para el desempeño de su actividad.
Por ello, es importante normar responsable y progresivamente en materia de pirotecnia teniendo como presupuestos fundamentales, la difusión de nuestra cultura, tradiciones, y el impacto económico que es satisfactorio para el país.
Con la creación de la Ley Federal de la Pirotecnia los artesanos e industriales fortalecerían las relaciones con las autoridades de los tres ámbitos de gobierno, para que les señalen los requisitos necesarios para solicitar permisos de almacenamiento, transportación, venta, producción y fabricación de juegos pirotécnicos.
Esto tendría un impacto directo en los comercios clandestinos, evitando la corrupción y el abuso de las autoridades, además ayudaría a fortalecer al sector establecido. Así, según el Consejo Nacional de la Pirotecnia, se estaría legalizando aproximadamente 40 mil giros clandestinos que operan en el país.
Regularía un registro nacional de artesanos pirotécnicos, para tener un control de legalidad en esta actividad y evitar ventas al margen de las autoridades.
Se normará el fomento a la cultura de la prevención, el manejo y vigilancia de materiales inflamables mediante asesoría y capacitación a través del Instituto Nacional de la Pirotecnia y sus sedes en las entidades federativas.
Se definirán las normas para la exportación e importación, así como el aseguramiento, destrucción y decomiso de materiales ilegales con los que se fabrican pirotecnia.
Habrá un apartado que se referirá a las sanciones administrativas y punitivas a quienes comercien ilegalmente materiales para la producción, fabricación y trasportación de juegos pirotécnicos.
Por lo anterior, las actividades relacionadas con los juegos pirotécnicos en el país se realizarán de manera adecuada y responsable, con la colaboración de de autoridades y la sociedad.
Por lo expuesto, fundado y motivado, someto a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se deroga el inciso e), del artículo 41 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, y se crea la Ley Federal de la Pirotecnia
Primero. Se deroga el inciso e), del artículo 41 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Artículo 41. Las disposiciones de este título son aplicables a todas las actividades relacionadas con las armas, objetos y materiales que a continuación se mencionan:
I. a III. ...
IV. Artificios.
a) a d)...
e) Se deroga.
f)...
V. ...
Segundo. Se crea la Ley Federal de la Pirotecnia.
Ley Federal de Pirotecnia
Capítulo IDisposiciones generales
Artículo 1. Esta ley es de orden público y observancia general en todo el territorio nacional.
Artículo 2. El objeto de esta ley es regular la actividad artesanal e industrial de la pirotecnia, en lo correspondiente a la fabricación, producción, almacenamiento, transportación, comercialización, capacitación, protección civil, exportación, importación, sanciones administrativas, penales y demás actividades relacionadas que establezca esta ley.
Artículo 3. La aplicación de esta Ley corresponde a las Secretarías de Gobernación, Defensa Nacional y demás autoridades federales en los casos de su competencia.
Las autoridades de los estados, del distrito federal y municipios, en los respectivos ámbitos de su competencia observarán y aplicarán la presente ley y su respectivo reglamento.
Artículo 4. Para efectos de esta ley, se entenderá por:
I. Almacenamiento: acción y efecto de colocar, conservar, guardar, custodiar, en un lugar específico y con las medidas de seguridad, según corresponda: artesanías pirotécnicas o sustancias químicas a ser utilizadas para la elaboración o fabricación de estos productos.
II. Artificio pirotécnico de uso industrial: Producto terminado, elaborado o fabricado de manera artesanal o industrial con materias pirotécnicas que producen efectos luminosos y acústicos, utilizados como auxiliares para señalización en actividades productivas y de servicio, de acuerdo a la clasificación respectiva.
III. Artesanías pirotécnicas de uso recreativo o juguetería: Producto terminado, elaborado o fabricado de manera artesanal o industrial con sustancias químicas que producen efectos de luz, sonido y movimiento de riesgo reducido.
IV. Artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos: Conjunto de artesanías pirotécnicas elaborado de manera artesanal o industrial con materias pirotécnicas que producen efectos de luz, sonido y movimiento, cuyo manejo requiere de personal especializado en exteriores o interiores.
V. Cancelación: Sanción administrativa para anular o dejar sin efectos, en forma definitiva, una licencia o permiso.
VI. Comercialización: Actividad mercantil que realiza la persona física o moral que cuenta con permiso o licencia correspondiente para adquirir o enajenar artesanías pirotécnicas o sustancias químicas a ser utilizadas para la elaboración o fabricación de estos productos.
VII. Consumo: Quema, utilización o producción a la reacción química de artesanías pirotécnicas.
VIII. Espectáculo pirotécnico: Exhibición de eventos pirotécnicos con artificios que realizan personas especializadas.
IX. Fabricación: Cualquier proceso industrial o artesanal para elaborar artesanías pirotécnicas o sustancias químicas a ser utilizadas para la elaboración o fabricación de estos productos.
X. Instituto Nacional de la Pirotecnia: Organismo público descentralizado de la Secretaría de la Defensa Nacional.
XI. Medidas de seguridad: Conjunto de acciones que debe llevar a cabo el licenciatario o permisionario, de conformidad con el Reglamento de la presente Ley, a fin de evitar y disminuir accidentes en el manejo de sustancias químicas y artificios pirotécnicos.
XII. Permisos específicos: Serán generales, ordinarios y extraordinarios.
XIII. Permisos generales: Son los que se conceden a personas físicas y morales que se dedican a la actividad pirotécnica de manera permanente.
XIV. Permisos ordinarios: Se expiden en caso que personas físicas o morales que cuenten con permiso general, realicen operaciones mercantiles con comerciantes de cualquier parte del territorio nacional o en el extranjero.
XV. Permisos extraordinarios: Se otorgan de manera eventual a personas físicas o morales que tengan necesidad de realizar alguna actividad pirotécnica.
XVI. Pirotecnia: Arte de mezclar tipos y cantidades correctas de sustancias químicas para elaborar o fabricar artesanías pirotécnicas para su uso recreativo, de espectáculos, técnico e industrial.
XVII. Pirotecnia industrial: Artesanías pirotécnicas que producen efectos luminosos y acústicos, utilizados como auxiliares para señalización en actividades productivas y de servicio, de acuerdo a la clasificación respectiva.
XVIII. Pirotécnico especializado de exteriores: Persona física que tiene la experiencia y conocimientos para realizar espectáculos pirotécnicos aéreos.
XIX. Pirotécnico especializado de interiores: persona física que tiene la experiencia y conocimientos para realizar espectáculos pirotécnicos que por sus efectos y características de equipo, se realicen dentro de recintos cerrados o próximos al espectador.
XX. Pirotécnico experto: Persona física que tiene la experiencia y conocimientos para el manejo, mezclas y operación de sustancias químicas para la elaboración de artesanías pirotécnicas.
XXI. Polvorín: Lugar destinado para almacenar artesanías pirotécnicas, así como sustancias químicas para la elaboración de estos productos.
XXII. Protección civil: Conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevención, auxilio y recuperación de la población ante la eventualidad de un desastre.
XXIII. Secretaría: La Secretaría de la Defensa Nacional.
XXIV. Suspensión: Sanción administrativa para dejar sin efectos, en forma temporal una licencia o permiso.
XXV. Sustancia química destinada a la elaboración o fabricación de artificios pirotécnicos: Elemento o una combinación de éstos, que por sus propiedades químicas o fisicoquímicas constituyen la parte activa de un artificio utilizado para este fin.
XXVI. Transportación: Traslado de artesanías pirotécnicas o sustancias químicas destinados a la elaboración o fabricación de estos productos, con las medidas de seguridad contenidas en el permiso correspondiente y en las demás disposiciones legales aplicables.
Capítulo IIDe las secretarías, gobiernos estatales, del Distrito Federal, municipios y delegaciones
Artículo 4. Las disposiciones de este Capítulo son aplicables a todo tipo de actividades pirotécnicas, así como a las sustancias químicas destinadas a la fabricación o elaboración de estos productos.
Artículo 5. Corresponde a la secretaría:
I. Emitir las normas oficiales mexicanas en materia de fabricación de artesanías pirotécnicas y las correspondientes en el ámbito de su competencia, así como participar en la elaboración de otras normas oficiales mexicanas objeto de esta ley;
II. Llevar el registro, control y supervisión de las artesanías pirotécnicas y sustancias químicas destinadas a la fabricación o elaboración de estos productos;
III. Contar con un registro nacional de las personas físicas y morales que se dediquen a la actividad pirotecnia;
IV. Otorgar, prorrogar, negar, modificar, suspender o cancelar los permisos para fabricar todo tipo de pirotecnia, así como comercializar, almacenar, importar o exportar pirotecnia de exteriores e interiores y sustancias químicas destinadas a la fabricación o elaboración de estos productos entre los que tengan permisos general y extraordinario, sin invadir las atribuciones de los municipios y delegaciones del Distrito Federal con respecto a la pirotecnia de juguetería y el consumo de pirotecnia de exteriores e interiores;
V. Llevar a cabo visitas de inspección a instalaciones que cuenten con permisos generales y extraordinarios; pudiendo establecer medidas de seguridad y revisión temporal por sí o en coordinación con otras autoridades para comprobar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta ley y su reglamento;
VI. Verificar las pruebas de calidad y cantidad de sustancias químicas destinadas a la elaboración o fabricación de las artesanías pirotécnicas, así como la clasificación de las mismas de acuerdo a las Normas Oficiales Mexicanas;
VII. Realizar en coordinación con la Secretaría de Gobernación, de Educación Pública y otras autoridades, campañas de manejo de artesanías pirotécnicas;
VIII. Notificar a las Secretarías de Comunicaciones y Transportes, y a la de Trabajo y Previsión Social sobre los permisos otorgados a aquellas personas físicas o morales que realicen las actividades reguladas en esta ley;
IX. Imponer las sanciones administrativas que establece la presente ley; y
X. Para el cumplimiento de sus funciones, establecerá coordinación con otras dependencias del Poder Ejecutivo, con los gobiernos de los estados, de los municipios, del Distrito Federal y de sus delegaciones, en los términos que señale esta ley y su reglamento;
Artículo 6. La Secretaría de Gobernación, con apoyo de la Dirección General de Protección Civil, expedirá las Normas Oficiales Mexicanas en materia de protección civil para las zonas donde se fabrique y comercialice artificios pirotécnicos.
Artículo 7. La Secretaría de Economía, le corresponde:
I. Emitir las normas oficiales mexicanas en materia de información comercial y de seguridad en el almacenaje y comercialización de las artesanías pirotécnicas de juguetería en los establecimientos permanentes y temporales de venta al público, así como en el consumo de estos productos. Lo anterior de acuerdo a la categoría y tipo; así como al nivel de riesgo que corresponda; lo cual se realizará en coordinación con otras dependencias del Ejecutivo federal en el ámbito de sus atribuciones;
II. Participar en la elaboración de otras normas oficiales mexicanas objeto de esta ley; y
III. Regular en coordinación con la secretaría, la importación y exportación de las artesanías pirotécnicas y sustancias químicas destinadas a su elaboración.
Artículo 8. Corresponde a la Secretaría de Educación Pública: promover la investigación tecnológica para el mejoramiento de las técnicas utilizadas en la fabricación de artificios pirotécnicos.
Artículos 9. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público notificar a la secretaría cuando en un recinto fiscal se encuentren artesanías pirotécnicas para su despacho en la importación, exportación o tránsito.
Artículo 10. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes:
I. Emitir y aplicar las Normas Oficiales Mexicanas para la operación y explotación del servicio de auto transporte federal y transporte privado en lo relativo a artesanías pirotécnicas; y
II. Otorgar los permisos correspondientes con sujeción a lo dispuesto por la normatividad de la materia.
Artículo 11. Corresponde a la Secretaría de Seguridad Pública:
I. Notificar al Ministerio Público que corresponda y a la secretaría, los incidentes, quejas o denuncias que reciba, relacionados con artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas; debiendo tomar las medidas preventivas del caso para salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la comisión de delitos, así como preservar la libertad, el orden y la paz social; y
II. Vigilar, verificar e inspeccionar los servicios de auto transporte federal y del transporte privado en lo relativo a las artesanías pirotécnicas en todos los medios, en el ámbito de su competencia.
Artículo 12. Corresponde a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social:
I. Promover la concertación con los patrones, de programas voluntarios, en cumplimiento con la normatividad de seguridad y salud en el trabajo que se dé en los centros de trabajo, en los que se realicen actividades de manejo, almacenamiento y transporte de artesanías pirotécnicas y de las respectivas sustancias químicas destinadas a su elaboración o fabricación;
II. Realizar cursos de adiestramiento y capacitación técnica en materia pirotécnica en colaboración con especialistas de la Secretaria; y
III. Emitir en el ámbito de su competencia, las normas oficiales mexicanas en materia de seguridad y salud en los centros de trabajo en los que se manejen artesanías pirotécnicas y sustancias químicas objeto de esta ley.
Artículo 13. Corresponderá a los gobiernos de los estados y del Distrito Federal:
I. Expedir a los solicitantes el dictamen de protección civil, relacionado con la actividad pirotécnica a desarrollar;
II. En los espectáculos pirotécnicos de exteriores, en los que se invite a artesanos extranjeros, tendrá que participar un permisionario mexicano con el 51 por ciento del espectáculo. Lo anterior, deberá estar armonizado con los tratados internacionales en la materia de los que México sea parte; y
III. Auxiliar en sus respectivos ámbitos de competencia para el cumplimiento de la presente ley.
Artículo 14. Corresponde a los gobiernos de los municipios y de las delegaciones del Distrito Federal.
I. Expedir a los solicitantes la licencia respectiva para la realización de las actividades reguladas en esta Ley, considerando los ordenamientos relativos a: seguridad, desarrollo urbano, uso de suelo, protección civil y demás disposiciones aplicables;
II. Autorizar, de conformidad con sus facultades, los espectáculos pirotécnicos para exteriores e interiores, así como el almacenamiento y la venta de juguetería pirotécnica o de uso recreativo, siempre y cuando los establecimientos, permanentes o temporales, para la comercialización y almacenamiento de estas artesanías pirotécnicas se ajusten a las normas oficiales mexicanas;
III. Notificar al Ministerio Público correspondiente y a la Secretaría, según corresponda, los incidentes, quejas o denuncias que reciban, relacionadas con materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas; debiendo tomar las medidas preventivas del caso.
IV. Recoger las materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas a todas aquellas personas que, dentro de su jurisdicción, las empleen sin el permiso correspondiente o cuando teniéndolo hagan mal uso de las mismas, con sujeción a lo dispuesto en esta ley, remitiéndolas a la secretaría; y
V. Solicitar a la Secretaría la suspensión o cancelación de los permisos a quienes contravengan las disposiciones de esta ley y su reglamento. El servidor público que estando obligado por sus funciones a impedir que se cometa alguno de los ilícitos previstos en este capítulo y no lo haga, se le castigará como lo estipula la propia ley.
Capítulo IIIClasificación de artesanías pirotécnicas y sustancias químicas
Sección I
Artículo 15. Para efectos de este capítulo, las artesanías pirotécnicas se clasifican de la forma siguiente:
I. Artesanías pirotécnicas de uso recreativo, denominadas juguetería;
II. Artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos, en interiores y exteriores.
III. Pirotecnia industrial.
Artículo 16. Las sustancias químicas para la elaboración de artesanías pirotécnicas se clasifican en:
I. Oxidantes:
a) Clorato de bario, sodio y estroncio.
b) Perclorato de potasio y amonio.
c) Nitrato de potasio, bario, sodio y estroncio.
d) Clorato de potasio.
II. Combustibles:
a) Azufre.
b) Magnesio y sus aleaciones.
c) Fósforo blanco, amarillo y rojo amorfo.
d) Magnalium.
e) Sodio.
f) Titanio en polvo.
III. Iniciadores
a) Mecha de seguridad tipo cañuela.
b) Mecha de seguridad artesanal tipo pirotecnia.
c) Mecha pirotécnica nacional de seguridad.
En general, toda sustancia susceptible de ser utilizada para la elaboración y fabricación de los productos regulados por este Capítulo, que la secretaría determine mediante norma oficial mexicana.
Las artesanías pirotécnicas elaboradas con clorato de potasio y de cualquier otra sustancia, se sujetarán a la tabla de cantidades y porcentajes de sustancias químicas para la elaboración y fabricación de artesanías pirotécnicas, establecidas en la norma oficial mexicana respectiva.
Sección IIPermisos y vigencia
Artículo 17. Se requiere permiso de la secretaría para fabricar, comercializar, importar, exportar y almacenar, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas específicas asignadas a esta Dependencia, sin invadir las atribuciones de los gobiernos estatales y sus municipios, del distrito federal y sus delegaciones.
Artículo 18. Los permisos que expida la Secretaría, serán:
I. Generales: el que se concede a la persona física o moral cuyo objeto social sea efectuar las anteriores actividades pirotécnicas en forma permanente.
II. Ordinarios: Se expiden en caso que personas físicas o morales que cuenten con permiso general, realicen operaciones mercantiles con comerciantes de cualquier parte del territorio nacional o en el extranjero.
III. Extraordinarios: el que se otorga a la persona física o moral cuyo objeto social sea efectuar alguna de las anteriores actividades pirotécnicas de manera eventual.
Los permisos previstos en este artículo son intransferibles y deberán exhibirse al público de manera visible, según corresponda.
Artículo 19. Para obtener un permiso general de compra, fabricación, almacenamiento, venta de productos pirotécnicos y sustancias químicas para su elaboración, el interesado, según sea el caso, deberá cubrir los requisitos siguientes:
I. Solicitud.
II. Documento mediante el que se autorice a la Secretaría para solicitar al Sistema Nacional de Seguridad Pública y cualquier otra autoridad federal, estatal o municipal competente, información sobre la existencia de antecedentes penales vinculados con explosivos o con delitos calificados como graves por la Ley del solicitante y, en su caso, de su representante legal.
III. Comprobante de domicilio fiscal o particular, según corresponda.
IV. Si el solicitante es varón, copia certificada de la cartilla del Servicio Militar Nacional liberada y en el caso de los extranjeros, del documento que acredite su legal estancia en el país.
V. Opinión favorable del gobierno del estado o del gobierno del Distrito Federal, según corresponda.
VI. Conformidad de la autoridad delegacional o municipal correspondiente.
VII. Acta de nacimiento.
VIII. Planos:
a) De conjunto, que comprenda mil metros alrededor del lugar donde se ubica la planta, polvorines o lugar de consumo a escala 1:4 mil, en el que figuren en su caso, instalaciones de las Fuerzas Armadas y de Seguridad Pública, vías de comunicación, líneas eléctricas, telefónicas, telegráficas, obras de arte, zonas arqueológicas, gasoductos, oleoductos, construcciones para casas-habitación, instalaciones industriales y principales accidentes topográficos.
b) Detallado de la construcción del taller y sus polvorines a escala adecuada con especificaciones para su localización.
IX. Para personas morales, copia certificada del acta constitutiva; además, deberá presentar los documentos mencionados anteriormente de cada uno de los miembros del consejo de administración o en su caso de la persona que funja como administrador único. Cuando las solicitudes se hagan por conducto de apoderado legal, éste deberá acreditar su personalidad jurídica con poder general para actos de administración expedido por fedatario público.
X. Dictamen de seguridad, control, vigilancia y de capacidad de almacenamiento, emitido por los peritos que designe la secretaría y las autoridades de protección civil.
En los casos en que no se contemple el almacenamiento de los productos controlados por la Secretaría, se excluirá lo señalado en la fracción VIII de este artículo.
El transporte especializado de artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su elaboración, se efectuará de acuerdo con las normas establecidas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Artículo 20. Para obtener un permiso ordinario para importar o exportar las materias, y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, al amparo de un Permiso General, únicamente se deberá presentar lo siguiente:
a) Solicitud de importación o exportación.
b) Permiso de importación o exportación del gobierno del país a donde se pretenda importar o exportar las materias primas y artesanías pirotécnicas, cuando el país de que se trate lo requiera.
Para los permisos de importación y exportación queda exceptuado el requisito de la fracción VIII de este artículo.
Artículo 21. Para obtener un permiso extraordinario de las actividades y productos pirotécnicos controlados por la Secretaría, el interesado deberá cubrir los requisitos siguientes:
I. Solicitud;
II. Si el solicitante es varón, copia certificada de la cartilla del Servicio Militar Nacional liberada, y en el caso de los extranjeros, del documento que justifique su legal estancia en el país;
III. Documento mediante el que se autorice a la secretaría para solicitar al Sistema Nacional de Seguridad Pública y cualquier otra autoridad federal, estatal o municipal competente, información sobre la existencia de antecedentes penales vinculados con explosivos o con delitos calificados como graves por la Ley del solicitante y, en su caso, de su representante legal;
IV. Comprobante de domicilio fiscal y particular, según corresponda.
V. Conformidad de la primera autoridad administrativa municipal o delegacional;
VI. Copia certificada del acta constitutiva o acta de nacimiento, según corresponda;
VII. Tratándose de personas morales, identificación oficial vigente del representante legal de la empresa, así como el poder notarial que lo acredite como tal;
VIII. Planos:
a) De conjunto, que comprenda mil metros alrededor del lugar donde se ubica la planta y polvorines a escala 1:4 mil en el que figuren en su caso instalaciones de las Fuerzas Armadas, vías de comunicación, líneas eléctricas, telefónicas, telegráficas, obras de arte, zonas arqueológicas, gasoductos, oleoductos, construcciones para casas-habitación, instalaciones industriales y principales accidentes topográficos; y
b) Detallado del taller y sus polvorines a escala adecuada para su localización con especificaciones según corresponda.
Artículo 22. Cuando los titulares de permisos generales pretendan modificar cualquiera de las condiciones señaladas en los mismos, por ubicación, técnica de trabajo, cambio de razón social u otro motivo que no afecte la clase de producción permitida, están obligados a solicitar a la Secretaría la autorización respectiva.
Artículo 23. Las personas físicas y morales que cuenten con permiso, para la fabricación de artesanías pirotécnicas deberán adquirir y mantener vigente un seguro de responsabilidad civil, por la capacidad de producción y riesgos que puedan generar.
Artículo 24. Los permisionarios deben llevar el registro de cada una de las operaciones relacionadas con materias primas y artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos que realicen con sus clientes o proveedores, especificando la fecha de la operación, la cantidad que ampara, el nombre o razón social y domicilio del cliente o proveedor, las características de las materias y productos y las demás que establezcan este Capítulo y el permiso correspondiente.
Asimismo, rendirán semestralmente a la Secretaría, dentro de los primeros diez días del mes correspondiente, un informe detallado de sus actividades, debiendo conservar los titulares, por el término de cinco años, toda la documentación relacionada con dichos permisos.
Artículo 25. El otorgamiento de los permisos a que se refiere esta ley no exime a los interesados de cubrir los requisitos que señalen otras disposiciones legales, de las dependencias federales, estatales, municipales y delegacionales del Distrito Federal, según la naturaleza de sus actividades.
Artículo 26. El permiso general tendrá vigencia por un periodo indeterminado, siempre y cuando continúen prevaleciendo las condiciones bajo las que se otorgó el mismo.
Para los efectos del párrafo anterior, el permisionario deberá manifestar anualmente a la Secretaría, bajo protesta de decir verdad, que continúan prevaleciendo las condiciones bajo las cuales fue otorgado el permiso general de que se trate, sin perjuicio de las facultades de verificación que tiene la Secretaría.
El permiso extraordinario tendrá vigencia variable según el caso, sin que éste pueda exceder de seis meses. El permiso ordinario tendrá la vigencia que la secretaría determine.
La secretaría, previa solicitud del interesado, podrá modificar los permisos a que se refiere este artículo.
Artículo 27. Para resolver sobre las solicitudes de permisos generales, la Secretaría dispondrá de un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles, una vez que esté satisfecha la totalidad de los requisitos establecidos en el presente capítulo.
Artículo 28. Para resolver sobre las solicitudes de Permisos Extraordinarios, la Secretaría dispondrá de un plazo no mayor a veinte días hábiles, una vez que esté satisfecha la totalidad de los requisitos establecidos en el presente capítulo.
Sección IIISuspensión y cancelación de los permisos
Artículo 29. Los permisos podrán ser suspendidos o cancelados por la Secretaría, tomando en cuenta la gravedad del caso, a petición expresa de sus titulares; además, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que en su caso procedan, cuando se compruebe que los permisionarios:
I. Realicen cualquier actividad prevista en esta ley, no considerada en el permiso correspondiente.
II. Dejen de satisfacer algún requisito de los estipulados para su expedición, y lo establecido en el reglamento y el permiso correspondiente.
III. Cambien de ubicación las instalaciones de fábricas, talleres o polvorines, sin hacerlo del conocimiento de la secretaría.
IV. Realicen actividades con material adquirido sin la autorización de la secretaría.
V. Incurran en responsabilidad civil o penal en el desempeño de la actividad permitida.
VI. Utilicen vehículos para el transporte de materiales pirotécnicos, en cantidades que excedan lo autorizado, sin permiso expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
VII. Sean condenados por delito grave cometido por el mal empleo de artesanías pirotécnicas.
VIII. Almacenen materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, que excedan la cantidad máxima autorizada, o lo hagan en lugar distinto al autorizado.
IX. Hagan mal uso del permiso.
X. Fabriquen, almacenen o comercialicen materias o artesanías pirotécnicas en casa-habitación.
XI. Utilicen vehículos no autorizados para transportar artesanías pirotécnicas de exteriores.
XII. Infrinjan los requisitos previstos en esta Ley, el permiso correspondiente y, en su caso, la norma oficial mexicana.
Artículo 30. La secretaría podrá suspender o cancelar los permisos cuando sea necesario mantener o restituir la tranquilidad y la paz pública, o por resolución de autoridad judicial.
Si transcurridos seis meses subsisten las condiciones que originaron la suspensión, la secretaría podrá cancelarlo.
Capítulo IVActividades de fabricación, comercialización, consumo, importación, exportación, almacenamiento y transporte
Sección IFabricación
Artículo 31. Los permisos para fabricación amparan la producción de artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas.
Artículo 32. La fabricación de artesanías pirotécnicas con sustancias químicas, se realizará únicamente en los lugares autorizados en el permiso correspondiente y su manufactura deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que sobre el particular se emitan.
Artículo 33. El envase y embalaje de los productos terminados de artesanías pirotécnicas y sustancias químicas, deberán contar con el marcaje o etiquetado respectivo de acuerdo a las normas oficiales mexicanas y a las demás disposiciones establecidas en los tratados internacionales de los que México forma parte.
Sección IIComercialización y consumo
Artículo 34. Los titulares de permisos generales para la compra-venta de artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su fabricación, sólo podrán realizar actividades comerciales con personas físicas o morales, que cuenten con permiso expedido por la secretaría para el mismo fin.
Artículo 35. Los permisionarios para la compra-venta de artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos en exteriores, sólo podrán realizar actividades comerciales con personas físicas o morales, que cuenten con permiso expedido por la secretaría para el mismo fin.
El transporte a los lugares de consumo de estos artificios queda bajo la responsabilidad del permisionario contratado para tal fin.
La venta de pirotecnia de espectáculos de exteriores sólo se efectuará en los polvorines expresamente autorizados por la secretaría.
Artículo 36. Los establecimientos con permiso para la compra-venta y almacenamiento de artesanías pirotécnicas de uso recreativo, podrán ser permanentes y temporales, los cuales deben ser locales especializados, de acuerdo con lo que se establezca en las normas oficiales mexicanas.
La cantidad a vender a las personas se efectuará de acuerdo con la tabla de capacidad máxima de almacenaje y venta, misma que se basará en lo establecido en la tabla de cantidades y porcentajes de sustancias químicas para la elaboración y fabricación de artesanías pirotécnicas, establecidos en la norma oficial mexicana respectiva.
Los comercios de productos pirotécnicos de uso recreativo se ajustarán, según sus capacidades y medidas de seguridad, a las cantidades autorizadas por la Secretaría de Economía en la Norma Oficial Mexicana en la que se establecerá la tabla de capacidad máxima de almacenaje y venta.
Artículo 37. Los artificios de pirotecnia industrial serán utilizados para el propósito para el cual fueron fabricados; prohibiéndose su consumo en manifestaciones, asambleas deliberativas y en general en cualquier reunión pública sin el permiso correspondiente.
Sección IIIImportación y exportación
Artículo 38. Sólo se autoriza la importación de materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas que cumplan los requerimientos de esta ley y su reglamento.
Artículo 39. La importación o exportación de materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, se autorizarán a través de un permiso extraordinario. En caso de que el solicitante no sea residente en México, deberá acreditar fehacientemente que tiene al menos un representante legal en el territorio nacional, o que su empresa cuenta con sucursal debidamente establecida en territorio nacional de acuerdo a las disposiciones legales aplicables.
Artículo 40. Cuando se presenten ante la aduana para su despacho las materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, el interesado lo comunicará a la secretaría, para que ésta designe un representante que intervenga en el despacho de la mercancía, sin cuyo requisito no podrá permitirse su retiro del recinto fiscal, ni su salida del país.
Artículo 41. Para la importación de artesanías pirotécnicas, la secretaría deberá exigir al importador el marcaje que señala el artículo 23 de la presente ley.
Sección IVAlmacenamiento
Artículo 42. Los permisos generales para la fabricación de artesanías pirotécnicas señalarán como medidas de seguridad, las cantidades máximas de almacenamiento de materias pirotécnicas destinadas a la producción, así como de producto terminado.
Artículo 43. Las materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, sólo podrán almacenarse hasta por las cantidades y en los lugares y locales autorizados en el permiso correspondiente. La recepción de éstos se efectuará dentro del área de polvorines.
Artículo 44. El almacenamiento de materias y artesanías pirotécnicas, debe sujetarse a la tabla de compatibilidad y de distancia-cantidad contenida en la norma oficial mexicana, así como en las demás disposiciones aplicables.
Artículo 45. El almacenamiento se realizará en los lugares que propongan los permisionarios y que cumplan con los requisitos de seguridad que señale la secretaría.
Artículo 46. La persona física o moral, pública o privada que por razones de su desempeño o actividad tenga necesidad de almacenar materias y artesanías pirotécnicas, deberá contar con los polvorines, de acuerdo con lo establecido en la presente ley.
En el caso del almacenamiento de la juguetería pirotécnica, que sea responsabilidad de los municipios o delegaciones del Distrito Federal, se ajustarán a la tabla de capacidad máxima de almacenaje y venta, establecida en la norma oficial mexicana respectiva.
Sección VTransporte
Artículo 47. La persona física o moral que cuente con permiso general para transporte especializado, deberá exigir a quien contrate sus servicios una copia del permiso, en el que la Secretaría le autoriza el manejo de los objetos a que se refiere esta ley.
El auto transporte especializado de materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, se efectuará de acuerdo con la Norma Oficial Mexicana aplicable.
Las sustancias químicas adquiridas para fabricar artesanías pirotécnicas, sólo serán transportadas en vehículos autorizados a los lugares de almacenamiento o consumo previstos en el permiso correspondiente.
Artículo 48. Queda prohibido el envío de materias y artesanías pirotécnicas, mediante el Servicio Postal Mexicano o empresas de mensajería o paquetería, de pasajeros, de carga en general y cualquier otro transporte no especializado.
Artículo 49. La transportación que se derive de permisos concedidos por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a personas físicas o morales, para realizar alguna o algunas de las actividades señaladas en esta ley, deberá ajustarse a las medidas de seguridad que se precisen en los permisos y demás disposiciones aplicables.
La transportación de juguetería pirotécnica deberá ajustarse a lo establecido en la tabla de transporte de artesanías de uso recreativo o juguetería.
Artículo 50. El transporte marítimo, aéreo o terrestre de materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, se sujetará a lo regulado por las leyes y normas oficiales mexicanas correspondientes, así como a los tratados internacionales de los que México sea parte.
Capítulo VSeguridad y adiestramiento
Artículo 51. Los permisionarios son los responsables de adiestrar y capacitar a los trabajadores contratados sobre las medidas de seguridad para la manufactura, fabricación, manejo y operación de los productos químicos y artesanías pirotécnicas.
Se prohíbe la fabricación, almacenamiento y comercialización de materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas en casa-habitación o en aquellos lugares que carezcan del permiso correspondiente de la secretaría, del municipio o delegación, según corresponda.
Artículo 52. Los materiales destinados a la elaboración de artesanías pirotécnicas, así como los productos terminados deberán cumplir con las medidas de seguridad establecidas en la normatividad aplicable para reducir los riesgos durante su fabricación, almacenaje, transporte, comercialización y consumo.
Artículo 53. Las artesanías pirotécnicas de uso industrial, técnico y de espectáculos no podrán ser operadas por personas que carezcan de adiestramiento y capacitación, por menores de dieciocho años o por personas que estén bajo el efecto del alcohol o estupefacientes.
Artículo 54. Los permisionarios deben cumplir, dentro de sus instalaciones, con las medidas de seguridad establecidas en esta ley, su reglamento y la norma oficial mexicana, así como colocar los aditamentos para controlar y extinguir las emergencias, deflagraciones y conflagraciones.
Capítulo VIControl y vigilancia
Artículo 55. Independientemente de la responsabilidad que deban ejercer los permisionarios en el control, medidas de seguridad y vigilancia que les corresponde, la secretaría controlará y vigilará las actividades de su competencia, sin perjuicio de las atribuciones que competen a otras autoridades federales, estatales, municipales, del Distrito Federal y sus delegaciones.
Igualmente, la Secretaría podrá clausurar todo establecimiento o actividad regulada por esta Ley, que no cuente con la autorización respectiva. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas a que diera lugar.
Artículo 56. Los permisionarios autorizados por la Secretaría, deberán llevar el registro de cada una de las operaciones relacionadas con artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su elaboración que realicen con sus clientes o proveedores, especificando la fecha de la operación, la cantidad y tipo que ampara, el nombre o razón social y domicilio del cliente o proveedor, las características de los productos y las demás que establezcan esta ley y el permiso correspondiente.
Asimismo, rendirán a la secretaría, dentro de los primeros diez días hábiles del mes correspondiente, un informe detallado de las actividades autorizadas de acuerdo con lo especificado en esta Ley y el permiso correspondiente.
En el caso del permiso extraordinario, deberá rendir el informe al finalizar sus actividades.
Artículo 57. La secretaría podrá llevar a cabo visitas de inspección a quienes tengan permisos otorgados por esa dependencia, para comprobar las condiciones de control y seguridad de las instalaciones, así como corroborar la veracidad de los informes.
Artículo 58. Los remates de artificios pirotécnicos y sustancias químicas destinadas a la elaboración o fabricación de estos productos, únicamente se podrán llevar a cabo por resolución de la autoridad judicial o administrativa, quienes darán aviso oportuno de su celebración a la secretaría, para que designe un representante que asista al acto respectivo y verifique que se cumpla lo señalado en la presente ley.
Sólo se podrá adjudicar el objeto de remate a la persona física o moral que cuente con permiso general o reúna los requisitos establecidos en esta ley.
Artículo 59. En los casos de adjudicación judicial o administrativa de los objetos a que se refiere el artículo anterior, el adjudicatario, dentro de los quince días hábiles siguientes, deberá solicitar el permiso correspondiente para disponer de los mismos, indicando el destino que pretenda darles.
Capítulo VIIAseguramiento y destrucción
Artículo 60. Las materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas que se aseguren, decomisen, recojan, se localicen por hallazgo o que causen abandono, serán puestos a disposición de la secretaría a efecto de que las resguarde y, en su caso, ejecute la resolución definitiva que hubiese emitido la autoridad judicial, ministerial o administrativa competente, o bien determine lo conducente.
Artículo 61. La autoridad que tenga conocimiento de la realización de alguna actividad ilícita relacionada con materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, hará la denuncia correspondiente al Ministerio Público y en caso de flagrancia pondrá sin demora a disposición de esa representación social al o los probables responsables, junto con los objetos o instrumentos del delito.
La devolución, cuando corresponda, se tramitará a través de la autoridad judicial, ministerial o administrativa respectiva.
Artículo 62. La autoridad que corresponda, durante la administración de las materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas, estará obligada a dar las facilidades y cumplir con los requerimientos de las autoridades judiciales o del Ministerio Público para la práctica de diligencias.
Artículo 63. Por el peligro que representan para las personas y sus bienes, las materias, artificios y sustancias químicas para actividades pirotécnicas que se recojan, se localicen por hallazgo o que por resolución de la autoridad competente deban ser devueltos y no se reclamen por quien tenga derecho o acredite su propiedad, en un término de treinta días contados a partir de la notificación correspondiente, causarán abandono a favor de la Secretaría, para su aprovechamiento o destrucción.
Artículo 64. La secretaría podrá destruir las materias y artesanías pirotécnicas cuando:
I. Lo solicite su propietario, siempre y cuando no se encuentren afectas a alguna averiguación previa, causa penal o procedimiento administrativo; y
II. Representen un peligro inminente para las personas o instalaciones, previo dictamen técnico de la Secretaría y a solicitud de la autoridad que los tenga bajo su resguardo; la correspondiente que los tenga a su disposición deberá decretar su inmediata destrucción.
Para tal fin, en cada caso se elaborará el acta de destrucción, informe gráfico y peritaje respectivo.
Capítulo VIIInfracciones, recurso administrativo y delitos
Sección IInfracciones administrativas y punitivas
Artículo 65. El titular de permisos generales de fabricación, compra-venta de artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos que realice actividades comerciales, con personas físicas o morales que carezcan del permiso expedido por la Secretaría, será sancionado con cien a mil días multas.
Artículo 66. El permisionario que transporte artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos, en transporte no especializado, será sancionado con doscientos a quinientos mil días multa.
Artículo 67. A quien compre, posea o transporte en vehículos no autorizados artesanías pirotécnicas de uso técnico y de espectáculos sin el permiso correspondiente, será sancionado con ciento cincuenta a mil días multa.
Artículo 68. El permisionario que no cumpla con lo dispuesto por esta ley y su reglamento será sancionado por la autoridad competente conforme a las disposiciones aplicables en las leyes federales, estatales y del Distrito Federal, así como conforme a la normatividad municipal.
Artículo 69. A quien comercialice artesanías pirotécnicas de juguetería en lugares no autorizados o carezca del permiso correspondiente, será sancionado con doscientos a dos mil días multa.
Artículo 70. En caso de reiteración de la conducta en cualquiera de las infracciones contenidas en esta ley, la sanción se aumentará hasta en dos terceras partes.
Artículo 71. Cuando por infracciones a la presente ley o su reglamento se suspendan o cancelen permisos y licencias otorgadas por la autoridad correspondiente, ésta podrá designar un depositario para la guarda y custodia de las armas de fuego, municiones, componentes, explosivos y sus artificios, artesanías pirotécnicas, sustancias químicas para su elaboración y demás materiales regulados por esta ley y, en su caso, en la resolución correspondiente se determinará el destino final de los mismos. Los gastos que se generen por estos motivos serán cubiertos por el infractor.
Artículo 72. La suspensión dejará de tener efectos cuando el afectado acredite ante la autoridad correspondiente que ha subsanado la omisión o corregido la irregularidad de que se trate.
Artículo 73. El incumplimiento a las disposiciones previstas en esta ley o su reglamento, que no tengan establecida una sanción específica, será sancionado con veinte hasta quinientos días multa.
Sección IIRecurso administrativo
Artículo 74. En contra de las resoluciones administrativas emitidas por la autoridad de que se trate, en los términos de esta Ley, procederá el recurso de revisión previsto en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo o el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Cuando esta ley establezca un plazo para que la autoridad responda una solicitud, sin que lo hubiese hecho dentro de dicho término, el particular podrá interponer la negativa ficta en la forma prevista en la legislación correspondiente, o bien esperar a la respuesta conducente.
Sección IIIDelitos
Artículo 75. Al servidor público que asegure o recoja artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su elaboración y omita injustificadamente ponerlos sin demora a disposición de la autoridad competente en un plazo de hasta cuarenta y ocho horas, se le impondrán de dos a ocho años de prisión y de cien a mil días multa, así como la destitución e inhabilitación para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos por el mismo plazo de la pena de prisión impuesta.
Articulo 76. A quien elabore o fabrique ilícitamente artesanías pirotécnicas, se le impondrán de tres meses a un año de prisión y de cien a quinientos días multa, en caso de reincidencia, la pena se incrementará en dos terceras partes.
Para los efectos del presente artículo, se entenderá por fabricación ilícita, la manufactura o el ensamblado de las artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su elaboración, cuya materia prima sea de procedencia ilícita.
Artículo 77. A quien sin el permiso correspondiente fabrique, comercialice, almacene o exporte artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su elaboración, se le impondrán de tres a siete años de prisión y de cien a quinientos días multa.
Artículo 78. A quien dolosamente utilice o disponga de artesanías pirotécnicas para causar daño, se le impondrán de tres meses a dos años de prisión y de treinta a doscientos días multa; y a quien las use para producir artefactos explosivos con fines delictivos, de cinco a quince años de prisión y de quinientos a mil días multa.
Articulo 79. A quien utilice sustancias químicas para la elaboración de artesanías pirotécnicas que no hayan sido autorizadas o use cantidades mayores a las establecidas en la norma oficial mexicana respectiva, se le impondrán de uno a dos años de prisión y de cien a doscientos días multa.
Artículo 80. Al permisionario que fabrique o instruya la fabricación de artesanías pirotécnicas en lugares distintos a los autorizados por el permiso correspondiente, se le impondrán de uno a cuatro años de prisión y de cien a trescientos días multa. En caso de reincidencia se aumentará hasta en una tercera parte el mínimo y el máximo de la pena prevista en el presente artículo.
Artículo 81. A quien importe sustancias químicas, sin que éstas se ajusten a lo especificado en las normas oficiales mexicanas, respecto a la calidad, se le impondrán de dos a cinco años de prisión y de trescientos a seiscientos días multa. En caso de reincidencia se aumentará hasta en dos terceras partes el mínimo y el máximo de la pena prevista en el presente artículo.
Artículo 82. A quien exceda las cantidades especificadas en la tabla de capacidad máxima de almacenaje y venta, y en la tabla de cantidades y porcentajes de sustancias químicas para la elaboración y fabricación de artesanías pirotécnicas, establecidas en la norma oficial mexicana respectiva, se le impondrán de dos a cinco años de prisión y de trescientos a seiscientos días multa. En caso de reincidencia se aumentará hasta en dos terceras partes el mínimo y el máximo de la pena prevista en el presente artículo.
Artículo 83. A quien utilice artesanías pirotécnicas de uso industrial en manifestaciones, asambleas deliberativas y en general en cualquier reunión pública sin el permiso correspondiente, se le impondrán de seis meses a un año de prisión y de trescientos a seiscientos días multa, sin perjuicio de las penas establecidas en otros ordenamientos legales.
Artículo 84. A quien transporte o almacene artesanías pirotécnicas y que por no cumplir las medidas de seguridad establecidas cometa un delito, sin perjuicio de la pena correspondiente, se le impondrán, además, de tres a siete años de prisión y de cien a quinientos días multa.
Artículo 85. Se impondrán de diez a veinte años de prisión y de mil a mil quinientos días multa, a quien:
I. Introduzca a territorio nacional en forma clandestina, artesanías pirotécnicas y sustancias químicas para su elaboración.
II. Adquiera los bienes introducidos clandestinamente, establecidos en la fracción anterior para fines mercantiles.
Artículo 86. A quien empleando el Servicio Postal Mexicano o servicios de paquetería y mensajería envíe artificios o sustancias químicas para actividades pirotécnicas, se le impondrán de dos a seis años de prisión y de cien a trescientos días multa.
Artículo 87. Las sustancias químicas destinadas a la elaboración o fabricación de las artesanías pirotécnicas, relacionadas con la comisión de delitos previstos en esta Ley, serán decomisadas por la autoridad judicial competente para ser destinados a la secretaría para su aprovechamiento o destrucción.
Artículo 88. Al servidor público que participe en la comisión de los delitos previstos en esta Ley, o estando obligado por sus funciones a impedirlo no lo haga, se le impondrá, además de la pena que corresponda, destitución e inhabilitación para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos por el mismo plazo de la pena de prisión impuesta.
Artículo 89. Para la aplicación de la sanción pecuniaria en días multa, se estará a lo dispuesto por el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.
Capítulo VIIIDel Instituto Nacional de la Pirotecnia
Artículo 91. El Instituto Nacional de la Pirotecnia será un organismo público descentralizado de la Secretaría con personalidad jurídica y patrimonio propios.
Artículo 92. El Instituto tendrá por objeto:
I. Formular, controlar y vigilar en colaboración con la Secretaría las actividades que dispone esta ley para la fabricación y comercialización de pirotecnia;
II. Coordinar permanentemente la capacitación y tecnologías en materia de pirotecnia en las entidades federativas; y
III. Generar medidas de prevención y seguridad en colaboración con la Dirección General de Protección Civil en lugares donde se fabriquen y comercialice pirotecnia;
IV. Las demás que señale esta ley y su reglamento.
Artículo 94. El instituto tendrá la siguiente organización:
I. Consejo Directivo, quien fungirá como dirección y órgano máximo;
II. Un comisionado, quien administrará al instituto; y
III. Representantes pirotécnicos de las entidades federativas y municipios.
Artículo 95. El titular del Ejecutivo federal, y los secretarios de Gobernación, y de la Defensa Nacional, definirán la organización del instituto en el respectivo reglamento.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se exhorta al titular del Ejecutivo federal en el ámbito de su respectiva competencia derogar del Reglamento de la ley de Armas de Fuego y Explosivos las disposiciones referentes a la pirotecnia.
Tercero. Se exhorta al titular del Ejecutivo federal en el ámbito de sus facultades constitucionales a que en un término de 90 días naturales expida el Reglamento de la Ley Federal de la Pirotecnia.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Héctor Guevara Ramírez (rúbrica)
Que reforma el artículo 32 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo del diputado Francisco Arturo Vega de Lamadrid, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Francisco Arturo Vega de Lamadrid, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a la LXI Legislatura de la honorable Cámara de Diputados, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa que reforma y adiciona el artículo 32 del Reglamento de la Cámara de Diputados, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El Poder Legislativo es un órgano fundamental de la democracia constitucional integrado por representantes de la nación. Esta naturaleza representativa podría bien ser expresada como la voz del pueblo en los asuntos públicos. En este cuerpo colegiado se intenta traducir las inquietudes y anhelos de la sociedad.
Es decir, la Cámara de Diputados, junto con la Cámara de Senadores, conforman el Congreso de la Unión, una de las principales –sino la principal– funciones del Poder Legislativo consiste en la creación, reforma o derogación de normas, para lo cual se establecen una serie de pasos a seguir en su confección, sin las cuales no puede crearse una ley.
En México el origen histórico del poder legislativo dividido tradicionalmente en dos cámaras, se remonta al bicamarismo de los Estados Unidos de América, quien inspirado en el sistema parlamentario ingles se tradujo en un modelo político que perfeccionó el sistema federal mexicano.
El Diputado o Senador es la persona que tiene la responsabilidad de ser representante del pueblo y es elegido por el voto libre y secreto de los ciudadanos.
Atiende a las personas y organizaciones representantes de los diversos sectores sociales del país, para conocer de sus peticiones. La cercanía con la gente y su constante preocupación por mejorar la vida de los ciudadanos son cualidades necesarias en un buen diputado.
Asiste a las sesiones plenarias, donde se conocen los dictámenes que emiten las Comisiones, para que una vez discutidos, puedan ser aprobados o delegados.
Lleva al Congreso las propuestas de los ciudadanos para que sean estudiadas y se elaboren y modifiquen las leyes necesarias en beneficio de todos los mexicanos.
Además, los diputados diseñan el Presupuesto federal que se aplica para atender las necesidades de cada estado y cada municipio, solo por enunciar algunas de las funciones primordiales de un Legislador Federal
El fortalecimiento del Poder Legislativo tiene que ver con una reingeniería del Congreso, con reformas que lo hagan mucho más eficaz, entendiendo por lo anterior, que se den los mecanismos con los que las Cámaras entreguen mayores y mejores resultados a la sociedad que es en sí; el fin último para lo que está conformado es demostrar a la sociedad –que es en la que reside el verdadero poder–, que en este Congreso se dan los resultados de un trabajo más ágil y mucho más comprometido.
Ahora bien, al interior del pleno del Congreso de la Unión, los Diputados y Senadores hacen uso de asientos destinados para el ejercicio de sus funciones denominados curules, palabra de originaria del latín sella curulis, que se supone procede de currus, carro de guerra era el sitial sobre el cual los magistrados veteranos o los promagistrados que poseían imperium tenían derecho a sentarse, derecho que incluía al dictador, magister equitum, cónsul, pretor y edil curul y que en la actualidad refiere al asiento que ocupa un legislador, el sitio que ocupan los diputados se ver reflejado por el grupo parlamentario al cual pertenecen y se ve reflejado en el Plano de Ubicación de Diputados en curules que realiza el Departamento de Servicios para Sistemas Electrónicos tal como lo marca el Manual de Organización de la Cámara de Diputados.
Los espacios o curules anteriormente referidos cuentan con un sistema electrónico de votaciones que le permite a los Legisladores emitir su voto y aun después que mantienen altos sistemas de protección, resulta necesario garantizar su cuidado.
Ya que la votación es la culminación del trabajo legislativo, es la formación final de la voluntad colectiva a través de la manifestación individual de cada uno de los integrantes del cuerpo colegiado.
Votar es el procedimiento propio para tomar decisiones en cuerpos de iguales, en los que la organización no responde a un sistema autoritario vertical, en el que unos pocos mandan y todos los demás obedecen, sino a un sistema horizontal en el que la voluntad de cada uno vale igual que la de los demás y en la que las resoluciones se toman por mayoría.
El voto tiene un elemento interno que es la operación de la voluntad libre que consiste en optar en el interior de la persona, por una de las diversas posibilidades que se presenten a su inteligencia, y tiene un elemento externo que es la manifestación a través de signos objetivos y observables de la decisión interna.
Una exigencia en las votaciones para la aprobación de una ley o un decreto es que éstas sean nominales, lo que implica que los legisladores deben manifestarse personalmente para que la ley se considere sancionada y esto lo realizan a través del sistema electrónico de votaciones instalado al frente de cada una de las 500 curules.
Por tanto este sistema resulta de enorme importancia para el correcto desempeño de las votaciones en el recinto Legislativo, y es por ello que considero de suma importancia tener una vigilancia estricta de este derecho al respecto, si bien es cierto que, tanto el artículo 32 del reglamento de la Cámara de Diputados mismo que entró en vigor a partir del primero de enero de 2011, como el Manual General de Organización de la Cámara de Diputados determinan y restringen el acceso al recinto del Congreso de la Unión durante las sesiones otorgando permisos diversos ya sea por dispensa de Mesa Directiva de Forma General y del Departamento de Atención a Medios de Comunicación, para los representantes de los medios de comunicación acreditados ante el Congreso de la Unión y a través de la Dirección General de Apoyo Parlamentario al verificar la operación de los sistemas de votación instalados en las curules de los Legisladores, no existe una disposición que limite el uso de las curules o de la manipulación de los sistemas electrónicos de votación razón por la cual se propone lo siguiente.
La votación es la forma en que los legisladores expresan su decisión personal sobre determinados asuntos, desde si un tema está suficientemente discutido hasta la aprobación o rechazo de un dictamen. Para la aprobación de los asuntos se requiere la votación a favor de una mayoría absoluta (50 por ciento más 1 de los legisladores presentes en la sesión, siempre y cuando haya quórum), salvo en algunos casos en los que es necesaria la mayoría calificada (dos terceras partes de los legisladores presentes), como por ejemplo, reformas a la Constitución, nombramientos de presidente interino, de consejeros electorales del Instituto Federal Electoral, de secretario general y de los integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.
En razón de lo anterior, de conformidad con la motivación antes expuesta, someto ante esta honorable soberanía, la presente
Iniciativa que reforma y adiciona el artículo 32 del Reglamento de la Cámara de Diputados
Artículo Primero. Se reforma y adiciona el artículo 32 del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como sigue:
Artículo 32
1. ...
2. El uso de las curules que se encuentran al interior del salón de sesiones de la honorable Cámara de Diputados, y el sistema electrónico de votaciones, serán de uso exclusivo de los Diputados y en las sesiones del Congreso General por los Legisladores. En ningún caso, las curules podrán ser ocupadas a personas distintas a las señaladas en este artículo.
Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica)
Que deroga el párrafo cuarto del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Marcos Pérez Esquer, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito diputado Marcos Pérez Esquer, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6 fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, presenta para su análisis y dictamen la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se deroga el párrafo cuarto del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM); para tal efecto, procedo a dar cumplimiento a los elementos indicados en el numeral 78 del citado ordenamiento reglamentario.
I. Título de la propuesta
Ha quedado precisado en el primer párrafo de este documento.
II. Planteamiento del problema
La presente iniciativa tiene por objeto mejorar el diseño constitucional al contribuir a transparentar el proceso de presupuestación, mediante la eliminación de la posibilidad que actualmente consigna el texto constitucional de incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) “partidas secretas” cuyos recursos eventualmente pueden ser ejercidos en forma discrecional por los secretarios de estado, previo acuerdo del presidente de la República; figura que si bien no se ha actualizado a partir de 1998 y que ha caído en la obsolescencia, constituye un “espacio de discrecionalidad” que resulta intolerable e inaceptable en un estado democrático en el que la transparencia es, por tanto, pieza fundamental.
III. Exposición de Motivos
El estado es la institución formada para asegurar a la sociedad, las condiciones y relaciones para la vida en colectivo. Con ese fin, el estado debe organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para alcanzar la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación, según lo establece el artículo 26 de la Constitución federal.
La planeación del desarrollo nacional lleva implícita una fase de programación y otra de presupuestación. Si bien la Carta Magna no contiene alguna norma que indique expresamente tal vinculación, es innegable que ésta existe. Así lo corrobora la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) –ordenamiento que reglamenta la fracción IV del artículo 74 Constitucional en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos–, habida cuenta que contiene múltiples disposiciones que articulan las actividades del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el PEF. 1
De no ser así, los objetivos, metas, estrategias, programas y prioridades contenidos en el PND, correrían el riesgo de quedar desprovistos de recursos necesarios para cumplimentarlos. Luego, el PEF debe elaborarse y aprobarse siempre bajo el enfoque de cumplimiento de los objetivos planteados en el PND, lo cual además, contribuye a restar discrecionalidad al uso de los recursos públicos .
Sobre el término “Presupuesto”, autores como María Amparo Casar Pérez y Fausto Hernández Trujillo señalan que un presupuesto –para cualquier persona, empresa o gobierno–, es ante todo un plan de acción de gasto para un periodo futuro, generalmente un año, a partir de los ingresos disponibles. 2
Para otros como Inocencio Sánchez, el Presupuesto es una herramienta de planificación, coordinación y control de funciones que presenta en términos cuantitativos las actividades a ser realizadas por una organización, con el fin de dar el use más productivo a sus recursos, para alcanzar determinadas metas. “En otras palabras, es un plan de acción dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas”. 3
El término, llevado al ámbito del sistema de planeación nacional, permite definir al PEF como aquel documento jurídico, contable y de política económica, –aprobado en el caso de nuestro país por la Cámara de Diputados a iniciativa del presidente de la Republica–, en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.
Rafael de Pina define al Presupuesto de un Estado como “la previsión de los ingresos y gastos públicos para un ejercicio anual, autorizada en la forma constitucionalmente predeterminada”. 4
Cecilia Licona Vite al abordar el tema, señala que el PEF es un importante instrumento de fijación de políticas públicas y un desglose de los gastos necesarios para el gobierno del país; precisando que es el mecanismo primordial del estado para la organización de las funciones encomendadas a todos los órganos que lo integran, los que sólo pueden operar y asumir sus responsabilidades cuando cuentan con recursos financieros a su disposición, por lo que a su juicio, es el componente fundamental de la Hacienda Pública Federal y es la autorización indispensable para que se lleve a cabo el gasto público federal. 5
Partiendo de esos conceptos, puede decirse que el PEF es el documento legal aprobado por la Cámara de Diputados, a través del cual se prevén y autorizan los gastos que durante un ejercicio fiscal puede llevar a cabo el gobierno en ejecución de los planes y programas preestablecidos.
Por la naturaleza de este documento, es innegable que una parte fundamental del PEF es la llamada “clasificación del gasto público”, misma que se realiza a través de diversos criterios, según la perspectiva o finalidad que se persiga.
Así por ejemplo, la “clasificación administrativa” permite identificar a las agencias gubernamentales que ejecutan y operan el gasto, de ahí que resulta de suma importancia para el control administrativo del gasto y la identificación de los responsables de ejecutarlo, ya que asigna responsabilidades en el manejo de los recursos públicos a las autoridades competentes de cada institución para su administración; a su vez, muestra los gastos correspondientes a cada organismo público para la ejecución de los programas y proyectos plasmados en el PND.
Ese criterio de clasificación del gasto se distingue de la “clasificación económica” y la “clasificación funcional” por sus objetivos y sus criterios de distribución. La “clasificación económica” responde a la pregunta de ¿cómo se gastan los recursos públicos? y divide al gasto en corriente (gasto de operación) y de capital (gasto de inversión); en tanto que la “clasificación funcional” determina los objetivos del gasto público por funciones, sub funciones, programas, proyectos y actividades, es decir responde a la pregunta de ¿para qué se gastan los recursos públicos? 6
Como se puede apreciar, las tres clasificaciones son complementarias y en su conjunto, permiten analizar la totalidad del gasto público, mostrando las instituciones que lo ejercen, los diferentes rubros en donde se gasta, así como los proyectos y programas para los cuales se gasta.
Juan Pablo Guerrero Amparán explica que estas clasificaciones pueden utilizarse como herramienta de análisis de la estructura del gasto público, pues: “1) A través de éstas se descompone, se fragmenta, se ordena en partes el gasto de acuerdo a diversos criterios que facilitan su estudio de una manera particularizada. Los grandes agregados de gasto son demasiado complejos y dicen poco sobre los impactos de la distribución de recursos en la sociedad; 2) se usan criterios específicos de análisis, como quién es responsable del gasto, cómo se gasta, cuánto es para el funcionamiento del gobierno, cuánto se transfiere a la sociedad, qué se busca y a través de qué programas. El uso de estos criterios específicos y su complementariedad facilita el análisis y evaluación de los impactos del gasto 3) Asimismo, se puede facilitar el estudio de la evolución del gasto desde diversas perspectivas que proporcionan información para el análisis global de los programas y de las políticas públicas a través de una categorización ordenada de la distribución del gasto.” 7
El mismo autor agrega que las clasificaciones presupuestarias deben perseguir cuatro finalidades básicas :
1. Facilitar el análisis de los efectos económicos del gobierno, el impacto del ingreso y el gasto público a través de las cuentas presupuestarias.
2. Permitir la preparación de programas, una vez que se conoce la composición de los gastos. Deben mostrar las decisiones programadas y los cambios recomendados de año en año, así como las diversas fuentes de financiamiento fiscal.
3. Facilitar la ejecución del presupuesto. Los administradores de programas deben conocer la suma de recursos de que dispondrán y las responsabilidades que le corresponden.
4. Facilitar la contabilidad fiscal, para poder llevar con claridad el registro completo de las operaciones fiscales y para establecer las responsabilidades de los funcionarios en la administración de los recursos públicos. 8
Lamentablemente, hasta antes de 1997, poco se hizo en México para incorporar métodos adecuados de “clasificación” del gasto en el PEF, que permitieran transparentar el gasto público y favorecer la rendición de cuentas.
Es bien conocido que la politización de la administración generó en muchas ocasiones que los compromisos e intereses políticos orientaran la asignación de los recursos; ello sumado a la falta de controles efectivos y la ausencia de rendición de cuentas provocó corrupción, impunidad y discrecionalidad en la asignación y operación de los recursos públicos.
Estos efectos negativos eran favorecidos con la existencia de un marco normativo abigarrado y aunque se dispusieron algunos controles orientados hacia el control del gasto, esto sólo logró eliminar los desequilibrios fiscales, pero no evitó la discrecionalidad en el gasto, transferencias de unas partidas hacia otras, deficientes controles en gastos operativos, desviación e ineficiencia, etcétera. 9
Sólo al final de su mandato, el gobierno de Ernesto Zedillo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) impulsó una reforma presupuestaria que tuvo como principal propósito aumentar la productividad del gasto.
La propuesta se enfrentó a la necesidad de flexibilizar el sistema presupuestario y orientarlo hacia los resultados y la eficiencia, en mucho derivado de las crecientes demandas sociales y la incapacidad del régimen de fortalecer sus ingresos tributarios.
Lamentablemente, desde su planteamiento, la propuesta de reforma tenía una deficiencia: colocaba en según lugar la transparencia y la rendición de cuentas como parte indispensable del proceso de presupuestación.
Tal situación reviste la mayor importancia, pues si bien las modificaciones resultaron útiles para los funcionarios encargados de las cuestiones presupuestales, poco favorecieron a la transparencia , a fin de facilitar su transmisión a la sociedad y el entendimiento del presupuesto, lo cual es necesario en un régimen que se precia de ser democrático.
Una vez implementadas dichas modificaciones, por vez primera fue posible el registro de todos los gastos para el conjunto de facultades, tareas y funciones del gobierno, cuestión elemental que no se hacía en el gobierno federal hasta 1998.
A partir de entonces, a cada una de las subdivisiones o categorías analíticas, corresponden elementos programáticos que en teoría sirven para valorar el desempeño gubernamental.
Pese a las bondades de la reforma, ésta resultó insuficiente para mejorar el diseño institucional, máxime ante la resistencia, tácita y explícita, de las instancias controladoras del gasto, que fueron las áreas más afectadas por la reforma.
Uno de los principales defectos de la reforma lo fue el hecho de que no se modificó radicalmente el marco institucional, y que la modificación no se ligó claramente con la transparencia y los mejores resultados; empero, es innegable su relevancia, ya que a partir de entonces nuestro país inició un camino hacia una profunda transformación de la administración pública.
Fue hasta el año 2001, cuando al darse la alternancia en el poder, el gobierno panista del presidente Vicente Fox impulsó una reforma de carácter fiscal que acompañó de propuestas de reforma sobre el proceso presupuestario, mismas que englobó en un paquete de reformas denominadas “Hacienda Pública Distributiva” compuesto por tres iniciativas. 10
Como parte del paquete de reformas a diversas disposiciones constitucionales en materia presupuestaria, la propuesta involucraba modificar de manera importante los artículos 72, 74, 75 y 126. 11
Con estas propuestas, el Ejecutivo buscó entre otros aspectos relevantes, establecer la figura del “veto presupuestal”, mediante el cual el presidente pudiera rechazar las modificaciones efectuadas por la Cámara de Diputados al proyecto de PEF, así como la facultad de los legisladores para superar el veto con una mayoría calificada.
Asimismo, planteó también incorporar al texto constitucional la figura de la “reconducción presupuestal”, para el caso de que no fueran aprobados la Ley de Ingresos o el PEF, caso en el cual seguirían vigentes los del año anterior, con el apuntamiento que tratándose del PEF sólo seguiría rigiendo en lo referente a los gastos obligatorios como la deuda pública y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores mientras no se apruebe el nuevo.
Pero quizá la mayor aportación del paquete de reformas planteado, es que buscó transparentar el proceso de elaboración y aprobación del PEF.
Sobre el particular, la propuesta buscó que las modificaciones de la Cámara al PEF se rigieran por un “principio de transparencia ”, de tal forma que resultara claro que tales cambios obedecen a un interés social.
Con ese mismo propósito, planteó una nueva categoría de gasto con carácter “confidencial” exclusivamente en materia de seguridad pública y nacional, en sustitución de las llamadas “partidas secretas”
Como se aprecia, la nueva administración surgida de la oposición buscó promover la transparencia en el manejo de los recursos públicos y hacer más eficiente el proceso de aprobación del presupuesto, estableciendo las bases para que las finanzas públicas y el equilibrio presupuestario se puedan presentar en el ejercicio.
También se advierte que una pieza clave de la propuesta de mérito consistía en eliminar la discrecionalidad en el uso de los recursos y especificar el destino de los gastos públicos, limitando a casos excepciones los gastos “confidenciales”.
Lo anterior encuentra explicación en que durante las administraciones priístas anteriores, el uso indiscriminado, arbitrario y discrecional de recursos públicos fue una constante, no sólo a través de “partidas secretas” sino de cualquier modalidad de gasto público.
Lamentablemente, la propuesta foxista que pretendía limitar desde el texto constitucional el uso de las “partida secretas” no prosperó 12 , lo que motivo que hoy en día, se siga discutiendo sobre el tema, así como se hace respecto de la reconducción y el veto presupuestal, muestra de ello es que si bien esta soberanía ha examinado con antelación diversas iniciativas encaminadas a ese propósito 13 , hasta la fecha no han prosperado por falta de los consensos políticos necesarios.
A la fecha, el párrafo cuarto del artículo 74, fracción IV constitucional dispone textualmente “No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República”. 14
La figura de la “partida secreta” en los presupuestos de egresos –por muchas ya olvidada por su desuso– permitía al titular del Ejecutivo utilizar discrecionalmente recursos públicos, dado que no estaba programado su monto ni tipo de erogación, así como tampoco esos gastos estaban sujetos a comprobación y rendición de cuentas.
No existen cifras verificadas y ciertas sobre el monto total de recursos erogados con cargo a esa partida, aunque algunos sostiene que en sus seis años de gobierno, Miguel de la Madrid erogó 408 millones 272 mil 781 dólares, al tipo de cambio promedio de cada año. Asimismo, se sostiene que entre 1989 y 1994, Carlos Salinas de Gortari dispuso de 854 millones 670 mil 645 dólares. En ambos casos, con cargo a la llamada “partida secreta”. 15
En 1997, Sergio Aguayo Quezada publicó un estudio sobre la partida secreta 16 que arrojó datos aún más impactantes, pues con base en los datos a los que tuvo acceso, concluyó que de 1983 a 1997, los presidentes gastaron “a discreción” casi mil 342 millones de dólares. Miguel de la Madrid ejerció diariamente en promedio 160 mil dólares; Carlos Salinas de Gortari 390 mil y Ernesto Zedillo lo redujo a 145 mil por día, durante 1995 y 1996.
Antes esos datos, se pregunta el analista: ¿para qué quieren los presidentes una partida secreta tan cuantiosa? 17 ¿Cómo y en qué la utilizan? 18 Y lo más grave, ¿por qué no se fiscalizan? De acuerdo con Luis Carlos Ugalde, jamás se ha fiscalizado a la oficina de la Presidencia de la República que es la encargada de manejar esta partida. 19
Por ello, aunque las “partidas secretas” o “fondos reservados” no son ilegales en la mayoría de los países de América Latina, pues se mantienen bajo la premisa de que ese tipo de recursos son necesarios para afrontar problemas de seguridad nacional –sin estar sujetos a ningún tipo de fiscalización del legislativo y mucho menos de la ciudadanía– muchos actores se han pronunciado en contra de su existencia.
Los excesos en el manejo de la partida secreta que mantuvieron los presidentes de la República, los reclamos de la ciudadanía exigiendo más transparencia en el uso de los recursos, así como la grave situación económica del país, finalmente llevaron a dejar en “ceros” este rubro a partir del PEF de 1998 20 durante la gestión de Ernesto Zedillo, lo que se repitió en los años siguientes hasta el final de su mandato.
Esta misma situación se ha observado en las administraciones panistas de Vicente Fox y Felipe Calderón, en congruencia con el postulado de máxima publicidad, transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas que siempre ha enarbolado el Partido Acción Nacional, tanto en la oposición como siendo gobierno. 21
Si bien este actuar es loable, lo cierto es que en el diseño constitucional existe una norma (el artículo 74, fracción IV, cuarto párrafo) que actualmente posibilita al Ejecutivo en turno determinar si hay o no un gasto discrecional, lo que evidentemente constituye un “espacio de discrecionalidad” que resulta intolerable e inaceptable en un Estado que aspira a ser democrático y en el que la transparencia es, por tanto, pieza fundamental.
En este punto es conveniente tener presente que, como se indicó al inicio de esta propuesta, cualquier erogación del gobierno debe encontrarse respaldada en planes y programas específicos y acorde al Plan Nacional de Desarrollo, de ahí que no tiene cabida ni justificación una “bolsa” que posibilite un gasto discrecional o arbitrario.
Por ello, a partir de las administraciones panistas se ha puesto mayor énfasis en el valor y principio de la transparencia en el sector público, pues mejora significativamente la rendición de cuentas y contribuye a mejorar la confianza en el gobierno. Es claro que un esquema de procesos presupuestarios cerrados, gastos imprevistos, confidenciales o secretos, y sistemas débiles de contabilidad y auditoría, son signos de falta de transparencia y de una débil rendición de cuentas.
Luego, sin desconocer que una de las áreas del funcionamiento del gobierno mexicano que mayor número de cambios ha sufrido en los últimos años ha sido la presupuestaria, se estima necesario modificar el esquema constitucional a fin de suprimir la figura de las partidas secretas que en nada abonan con la transparencia que debe permear todo el sistema nacional de planeación, incluida su etapa de presupuestación.
Como lo ha señalado Juan Pablo Guerrero Amparán, un aspecto clave de la gobernabilidad es que las decisiones y operaciones gubernamentales deben ser hechas en forma abierta y pública –por oposición a cerrada y secreta– y con la activa participación de los grupos que son afectados por ellas.
Ello implica que la sociedad tiene el derecho elemental de tener información sobre el presupuesto y que sus puntos de vista y preferencias deben ser tomados en cuenta por el presupuesto, fundamentalmente porque:
• La transparencia es un prerrequisito para el debate público, sin el cual no se ofrece la posibilidad de incorporar las preferencias de los grupos sociales afectados, ni la oportunidad de mejorar las decisiones presupuestarias al someterlas al escrutinio y discusión de diversos actores sociales;
• La transparencia permite que los gobiernos sean imputables (que la responsabilidad pública pueda ser atribuida) y por lo tanto, que rindan cuentas;
• La transparencia reduce las posibilidades de actuaciones contrarias a la ley o los programas, así como el oportunismo y la corrupción;
• La transparencia incrementa la confianza en el gobierno y por ende, la legitimidad. Dicha confianza proviene del simple hecho de que la transparencia facilita que la gente comprenda mejor lo que los gobiernos están haciendo, con sus alcances y limitaciones; y
• La transparencia exhibe las debilidades de los gobiernos por lo que facilita la adopción de las reformas necesarias. Ello es por ejemplo claro en el caso de las crisis financieras de los gobiernos que podrían evitarse o minimizar sus costos si se manejaran con apertura y transparencia desde el principio.
Esas bondades son las que han llevado al gobierno federal a impulsar la llamada “Nueva Estructura Programática” (NEP); que incorporar entre sus vertientes, por un lado, una mayor necesidad de transparentar el PEF hacia la sociedad; y por otro, la necesidad de controlar mejor el gasto y eficientarlo, para lo cual requiere conocer mejor cómo y en qué se gasta el dinero , lo que evidencia la imposibilidad de hablar o mantener “partidas secretas o confidenciales”. 22
José María Morelos y Pavón, escribió en su tiempo que “El funcionario público, Siervo de la Nación, está obligado a transparentar sus ingresos, su origen, su monto frente a los mexicanos... escamotear esa información mediante el cobijo de la ley que ampara el secreto implica necesariamente un agravio”.
En congruencia con ese ideal, es que se propone derogar el párrafo cuarto del artículo 74 fracción IV de la Constitución federal, a efecto de proscribir la posibilidad de incorporar “partidas secretas” en el PEF, cuyos recursos pudieran eventualmente ser ejercidos en forma discrecional y arbitraria por los gobernantes.
IV. Fundamento Legal
Lo constituyen los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6 fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, mismos que quedaron precisados desde el inicio de este documento.
V. Denominación del proyecto de ley o decreto
También fue precisado al inicio de este documento y lo es proyecto de
Decreto por el que se deroga el párrafo cuarto del artículo 74 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VI. Ordenamientos a modificar
Como lo indica el título referido, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VII. Texto normativo propuesto
En mérito de lo anterior, someto a consideración del honorable pleno de la Cámara de Diputados el siguiente:
Artículo 74. (...)
I a III. (...)
IV. (...)
(...)
(...)
Se deroga.
(...)
(...)
(...)
(...)
V. a VIII. (...)
VIII. Transitorios
Sobre el particular, se proponen los siguientes:
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Notas
1. Ejemplo de tal vinculación son la fracción XXII del artículo 22 de la LFPRH indica que la estructura programática es el conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, que define las acciones que realizan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el PND y en los programas y presupuestos; el artículo 16 de la misma Ley, según el cual la Ley de Ingresos y el PEF se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, mismos que junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la Administración Pública Federal, deberán ser congruentes con el PND y los programas que derivan del mismo.
En el mismo sentido, la fracción I del artículo 24 de la LFPRH, establece que la programación y presupuestación del gasto público comprende las actividades que deberán realizar las dependencias y entidades para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en los programas que se derivan del PND y, en su caso, de las directrices que el Ejecutivo Federal expida en tanto se elabore dicho Plan, en los términos de la Ley de Planeación.
2. CFR. Casar Pérez María Amparo y Fausto Hernández Trujillo, ¿Qué es el Presupuesto Federal?, CIDE, consultable en www.presupuestoygastopublico.org
3. Sánchez, Inocencio, Presupuesto y Control Presupuestario, consultable en www.inosanchez.com
4. De Pina, Rafael, Diccionario de Derecho, Editorial Porrúa, México 1979, p. 377.
5. CFR. Licona Vite, Cecilia, ¿Tiene facultad el Presidente de la República para hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados?, Quórum Legislativo 92, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México Enero-Marzo 2008, p. 88.
6. CFR. Guerrero Amparán, Juan Pablo, Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México, Centro de investigación y docencia económicas AC (CIDE), consultable en http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/Admon-Ma nual.pdf
7. Ídem.
8. Ídem.
9. Ídem.
10. Véanse Guerrero, Juan Pablo y Revilla Eduardo, Paquete fiscal y posibilidades de recaudación para el año 2002. CIDE, 2002; así como Eduardo Revilla Martínez y Andrés Zamudio Reforma fiscal y distribución de la carga impositiva en México. Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE.
11. Fuente: Textos Íntegros de la Nueva Hacienda Pública Distributiva, página electrónica de la SHCP, abril de 2001.
12. Derivado de ello, en 2006 -último año de gobierno de la administración encabezada por Vicente Fox, se impulsó una reforma en el 49 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para quedar en los siguientes términos: “Las partidas secretas a que se refiere el artículo 75, fracción IV de la Constitución Política, que se incluyan en el Presupuesto de Egresos, únicamente podrán destinarse a gastos de seguridad nacional y estarán sujetas a la fiscalización por la Auditoría Superior de la Federación (ASF). La información utilizada, así como la derivada de sus resultados, tendrá el carácter de reservada y confidencial”.
13. Entre ellas, pueden mencionarse la Iniciativa presentada en septiembre de 2007 por la diputada Susana Monreal Ávila (PRD); la de los grupos parlamentarios del PRD, PT, y Convergencia presentada por el Senador Arturo Núñez Jiménez el 18 de febrero de 2010; la Iniciativa del grupo parlamentario del PRI presentada por el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera el 23 de febrero de 2010; la Iniciativa presentada por el Senador Tomás Torres Mercado (PRD) el 25 de febrero de 2010; y la iniciativa de la Diputada Gabriela Cuevas Barrón (PAN) presentada el 14 de diciembre de 2010.
14. Cabe apuntar que este texto proviene de la redacción original de la Constitución Federal de 1917.
15. Véase Granados Chapa, Miguel Ángel, Los Salinas y la partida secreta, en El Mañana de Nuevo Laredo, 22 de junio de 2008; Gómez, Pablo, Partida secreta, en Milenio, 15 de mayo de 2009 consultable en http://impreso.milenio.com/node/8575646; y Aristegui, Carmen, Aristegui, Los Ex presidentes y la partida secreta, en CNN México, 24 de febrero de 2011, consultable en http://mexico.cnn.com/nacional/2011/02/24/los-ex-presidentes-y-la-parti da-secreta.
16. Aguayo Quezada, Sergio, El presupuesto federal bajo la lupa, La Partida Secreta, en Reforma 18 de agosto de 1997, consultable en http://www.sergioaguayo.org/biblioteca/ElPresupuestoFederalBajoLaLupa.p df
17. Según la Constitución, las partidas secretas autorizadas por la Cámara deben ser ejercidas por los secretarios de Estado, con la firma del Presidente de la República. Pero se dice que durante los regímenes priístas, las partidas secretas fueron erogadas desde Los Pinos, bajo decisión exclusiva del Ejecutivo. Siempre bajo la especulación, se dice que ese dinero servía para gastos “extraordinarios” en artículos para la familia del presidente: el reloj del hijo menor de Miguel de la Madrid o los autos Jetta blindados que dicen regaló Carlos Salinas de Gortari al final de su mandato, así como los 746.2 millones de dólares que repartió entre sus empleados (“colaboradores”) bajo el rubro de “bonos de productividad y cumplimiento laboral”.
18. Uno de los estudiosos del tema, el Senador Pablo Gómez, ha escrito que probablemente, la partida pueda ser utilizada para entregar dinero a cuenta de favores o premios de desempeño por actividades políticas y la creación de un fondo personal o familiar del presidente. Véase Gómez, Pablo, Los gastos secretos del Presidente. Caja negra del presupuesto nacional, México, Grijalbo, 1996, pág. 56.
19. Ugalde, Luis Carlos, Los aspectos legislativos del gasto público en México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, junio de 1997, pág. 85.
20. Dado que el texto constitucional sí permite la existencia de partidas secretas, en el decreto de PEF 2009, la Cámara decidió incluir un párrafo para acotar la discrecionalidad en el gasto estableciendo: “Para el presente ejercicio fiscal no se incluyen recursos para el Programa Erogaciones Contingentes, correspondiente a la partida secreta a la que se refiere el artículo 74 fracción IV párrafo cuarto de la Constitución”.
21. Así lo puso de manifiesto con el impulso y aprobación durante la administración foxista de la primer Ley Federal en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
22. Guerrero Amparán, Juan Pablo, Consideraciones sobre la transparencia en el Gasto Público en México, consultable en http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/transparencia/DT%201 15.pdf
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Marcos Pérez Esquer (rúbrica)
Texto Vigente
Artículo 74. (...)
I a III. (...)
IV. (...)
(...)
(...)
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.
(...)
(...)
(...)
(...)
V. a VIII. (...)
Texto Propuesto
Artículo 74. (...)
I a III. (...)
IV. (...)
(...)
(...)
Se deroga.
(...)
(...)
(...)
(...)
V. a VIII. (...)
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Que reforma el artículo 56 de la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Rosa Adriana Díaz Lizama, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe Rosa Adriana Díaz Lizama, diputada del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional ante la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución, y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Todos los mexicanos son sujetos de obligaciones, le son reconocidos derechos con independencia de su edad, sin embargo, los mismos pueden variar en virtud de esta, ya que pueden responder a necesidades específicas precisamente conforme a su edad.
Se ha hecho necesario reconocerles derechos específicos como un ejemplo de ello ha sido preservar el interés superior de los niños, niñas, y adolescentes y procurarles un desarrollo biológico, psicológico y emocional lo más sano e integral posible.
También es imperante proteger y reconocer los derechos de las personas que cuentan con una edad igual o mayor a los sesenta años, procurando generarles una mejor calidad de vida que les permita seguir integrados al desarrollo social, económico, político y cultural.
Conforme avanza la edad del ser humano, si bien puede encontrar algunas limitaciones que le impidan desempeñar un rol en la sociedad de la misma forma que en años anteriores, ello no debe considerarse como un motivo para ser excluidos de la vida cotidiana del país.
No obstante, a la mayoría de ellos se les ha ido marginando, tanto del ámbito productivo, social e incluso familiar, siendo olvidados al grado de considerarlos incluso como una carga, lo cual poco a poco propicia que vivan en precarias condiciones en lo que es la última etapa de su vida.
Lo anterior tiene como consecuencia que con el paso de los años, al no ser integrados en las diversas actividades que día con día desarrolla la sociedad, se va mermando su capacidad en el ámbito laboral teniendo como consecuencia una afectación en su ingreso económico, ocasionando que no puedan acceder a bienes y servicios que le son necesarios en esta etapa de su vida.
En el mejor de los casos, hay quienes después de una productiva vida laboral, pueden acceder a un régimen de jubilación y contar con una pensión, que si bien, no representa tener una calidad de vida optima, si representa continuar percibiendo un ingreso económico que le permita cubrir sus necesidades básicas.
Sin embargo, por múltiples circunstancias actualmente los fondos con los que cuentan las instituciones de seguridad social para devengar el pago por concepto de pensiones y jubilaciones, no cuentan con un capital óptimo para realizarlos.
También existen diversos programas de ayuda y asistencia que han sido implementados por parte de los diversos órdenes de gobierno, que en ocasiones permiten que una parte de este sector de la población, reciba ayuda económica o en especie.
Ante ello, es necesario implementar medidas que generen mayores recursos que puedan ser destinados a mejorar su régimen de pensiones y jubilaciones; puesto que no debemos pasar por alto que este sector de la población, debido a su edad requiere de otros cuidados en el ámbito de salud, alimentación, transporte, entre otros.
En razón de lo anterior, se propone la presente iniciativa para modificar el artículo 56 de la Ley Federal de Extinción de Dominio para incorporar las fracciones I y II, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de regular la extinción de dominio a favor del Estado para que se destine una parte de este a la asistencia de las personas adultas mayores.
La ley afecta finalmente los bienes de la delincuencia organizada, por lo cual, podemos considerar como retribución a la sociedad si se destina una parte a la asistencia de las personas adultas mayores.
Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se modifica el artículo 56 de la Ley Federal de Extinción de Dominio para incorporar las fracciones I y II, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 56. Los remanentes del valor de los bienes que resulten una vez aplicados los recursos correspondientes en términos del artículo 54, se depositarán por el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes de la siguiente manera:
I. El cinco por ciento de la totalidad será dividido en partes iguales al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, quienes a través de sus órganos correspondientes las destinarán exclusivamente para el pago de pensiones y jubilaciones, entregándolas a los derechohabientes o depositándolas en partes iguales en sus cuentas individuales.
II. La cantidad restante se depositará en el Fondo a que se refiere el artículo 61 de esta Ley, sin que por ese hecho adquiera el carácter de fideicomitente y se requiera la autorización de su titular para tal efecto.
Transitorio
Único. El presente decretó entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputada Rosa Adriana Díaz Lizama (rúbrica)
Que reforma el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Marcos Pérez Esquer, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado federal Marcos Pérez Esquer, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, me permito presentar para su análisis y dictamen la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan los párrafos quinto y sexto al artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; para tal efecto, procedo a dar cumplimiento a los elementos indicados en el numeral 78 del citado ordenamiento reglamentario.
I. Encabezado o título de la propuesta
Ha quedado precisado en el primer párrafo de este documento.
II. Planteamiento del problema que la iniciativa pretende resolver
La presente iniciativa tiene por objeto mejorar el diseño constitucional al explicitar la facultad de la que goza el titular del Ejecutivo para formular observaciones (veto) al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) que haya sido aprobado por la Cámara de Diputados, esto para el supuesto de que no coincida o no comparta las modificaciones que hubiere incorporado la Cámara baja al proyecto de presupuesto que para tal efecto hubiese puesto el Ejecutivo a su consideración.
III. Argumentos que la sustenten (exposición de motivos)
El Estado es la institución formada para asegurar a la sociedad, las condiciones y relaciones para la vida en colectivo. Con ese fin, el Estado debe organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para alcanzar la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación, según lo establece el artículo 26 de la Constitución Federal.
La planeación del desarrollo nacional lleva implícita una fase de programación y otra de presupuestación. Si bien la Carta Magna no contiene alguna norma que indique expresamente tal vinculación, es innegable que ésta existe. Así lo corrobora la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) –ordenamiento que reglamenta la fracción IV del artículo 74 Constitucional en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos–, habida cuenta que contiene múltiples disposiciones que articulan las actividades del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el PEF. 1
De no ser así, los objetivos, metas, estrategias, programas y prioridades contenidos en el PND, correrían el riesgo de quedar desprovistos de recursos necesarios para cumplimentarlos. Luego, el PEF debe elaborarse y aprobarse siempre bajo el enfoque de cumplimiento de los objetivos planteados en el PND, lo cual además, contribuye a restar discrecionalidad al uso de los recursos públicos.
Para la debida comprensión de la fase de “presupuestación”, es menester tener claro lo que debe entenderse como “Presupuesto de Egresos”.
Sobre el término “Presupuesto”, autores como María Amparo Casar Pérez y Fausto Hernández Trujillo señalan que un presupuesto –para cualquier persona, empresa o gobierno– es ante todo un plan de acción de gasto para un periodo futuro, generalmente un año, a partir de los ingresos disponibles. 2
Para otros como Inocencio Sánchez, el Presupuesto es una herramienta de planificación, coordinación y control de funciones que presenta en términos cuantitativos las actividades a ser realizadas por una organización, con el fin de dar el use más productivo a sus recursos, para alcanzar determinadas metas. “En otras palabras, es un plan de acción dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas”. 3
El término, llevado al ámbito del sistema de planeación nacional, permite definir al PEF como aquel documento jurídico, contable y de política económica –aprobado en el caso de nuestro país por la Cámara de Diputados a iniciativa del presidente de la Republica–, en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.
Rafael de Pina define al Presupuesto de un Estado como “la previsión de los ingresos y gastos públicos para un ejercicio anual, autorizada en la forma constitucionalmente predeterminada”. 4
Cecilia Licona Vite al abordar el tema, señala que el PEF es un importante instrumento de fijación de políticas públicas y un desglose de los gastos necesarios para el gobierno del país; precisando que es el mecanismo primordial del Estado para la organización de las funciones encomendadas a todos los órganos que lo integran, los que sólo pueden operar y asumir sus responsabilidades cuando cuentan con recursos financieros a su disposición, por lo que a su juicio, es el componente fundamental de la Hacienda Pública Federal y es la autorización indispensable para que se lleve a cabo el gasto público federal. 5
Partiendo de esos conceptos, puede decirse que el PEF es el documento legal aprobado por la Cámara de Diputados, a través del cual se prevén y autorizan los gastos que durante un ejercicio fiscal puede llevar a cabo el gobierno en ejecución de los planes y programas preestablecidos.
Tal definición obliga a examinar la naturaleza jurídica que reviste este documento, pues siendo emitido (aprobado) por un órgano legislativo (Cámara de Diputados) –lo que le da el carácter de un acto “formalmente” legislativo– al no tener una finalidad estrictamente normativa, sino en todo caso, prever o contemplar los gastos públicos para un ejercicio anual, pudiera cuestionarse si desde el punto de vista “material” es un acto legislativo o de naturaleza diversa, verbigracia, administrativo.
Sergio Francisco de la Garza señala al respecto que “la doctrina extranjera ha discutido de manera abundante si (el Presupuesto de Egresos) tiene el carácter de acto legislativo, tanto en su aspecto formal como en su aspecto material”. 6
Sobre el particular, comenta María de la Luz Mijangos que en Alemania fue el primer país en donde tuvo lugar este debate. Paul Laband elaboró toda una teoría para dar respuesta a esta discusión y concluyó que el Presupuesto tenía la naturaleza de un “acto administrativo” y no “materialmente legislativo”. Esta conclusión permitió a Guillermo I de Prusia eludir la intervención del Parlamento en el análisis y aprobación de este documento; lo cual resultaba relevante en ese momento, pues el órgano legislativo se negaba a autorizar ciertos gastos militares pretendidos por el rey.
En opinión de María de la Luz Mijangos, considerando la trascendencia que para la vida de los ciudadanos tiene la aprobación del presupuesto, carece de sentido y lógica que sólo la Ley de Ingresos tenga el rango de ley material y que el PEF sea calificado como un acto de autorización o condición.
Agrega la autora considera que las leyes no son formales o materiales, simplemente son leyes porque resultan de la actividad de los órganos del Estado investidos por la Constitución de las facultades para hacer leyes. En su concepto, no existen elementos esenciales para distinguir una ley de otro tipo de normas tales como la generalidad o la abstracción, ya que la reciente Teoría General del Derecho señala que la generalidad y la abstracción son “requisitos” no de la norma jurídica “como es”, sino como “debería ser” para corresponder a un ideal de justicia. 7
Oscar Nava Escudero por su parte, sostiene que el PEF reviste la naturaleza jurídica de una “ley”, tanto formal como materialmente hablando, sin que pueda ni deba considerarse como un “acto administrativo” toda vez que ello significaría desconocer el poder presupuestario que ostenta constitucionalmente la Cámara de Diputados. Agrega que en muchos países se acepta el presupuesto como un acto legislativo en sentido formal y material, pues amén de ser aprobado por la Cámara de Diputados (aspecto formal) responde a las particularidades intrínsecas del acto legislativo (aspecto material), pues reúne las características de generalidad, abstracción, obligatoriedad y coercibilidad que reviste todo documento jurídico que se precie de ser una ley. 8
Lo cierto es que, como lo reconoce el propio Nava Escudero, no existe una doctrina dominante sobre la naturaleza jurídica del PEF , y lo más relevante –cuando menos en nuestro país– es que la SCJN se ha inclinado por considerar que el Decreto de PEF no es una ley sino “un acto de aplicación de la ley”, es decir, es un acto materialmente administrativo, 9 bajo la premisa de que aunque lo aprueba un órgano legislativo, su contenido es materialmente administrativo, por ser un acto de previsión y autorización de gasto público.
Como puede apreciarse de lo antes expuesto, establecer la naturaleza jurídica del PEF no es un tema nuevo ni tampoco de fácil solución y lamentablemente, nuestro más alto tribunal, no ha profundizado en el tema, no obstante haber tenido oportunidad con motivo de la resolución recaída a la citada Controversia Constitucional 109/2004, en la cual la Cámara de Diputados expuso diversos argumentos sobre el particular.
Ahora, tal discusión no es estéril sino que tiene su valía, pues de considerarse que se trata de un acto formal y materialmente legislativo, entonces –sin duda alguna– puede ser objeto de “veto” por parte del Ejecutivo como cualquier otra ley; empero, de considerar que su naturaleza es distinta, la posibilidad de “veto” no resulta igualmente clara.
Esto es así, ya que el “veto” se ha entendido –según definición de la SCJN– como “la facultad que tiene un órgano ejecutivo dentro del proceso legislativo para objetar, expresando su desaprobación y falta de consentimiento por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente el decreto que se le envía para sanción, promulgación y publicación”. Así se desprende de la tesis de jurisprudencia de rubro “Controversia constitucional promovida por el gobernador de un estado en contra de un decreto dentro de cuyo proceso legislativo no hizo valer el derecho de veto. Es improcedente por no agotar la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, así como por consentimiento” 10
Como se aprecia, el más alto tribunal del país circunscribe su definición de “veto” al “proceso legislativo”, el cual se conceptualiza como el “procedimiento seguido para la formación de las leyes”, 11 y que tradicionalmente consta de seis etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de la vigencia.
Luego, en el supuesto de que considerar que la naturaleza jurídica del PEF es distinta de una ley, entonces –siguiendo esta definición– tendría también que concluirse que el “veto” del Ejecutivo no tiene cabida respecto del PEF.
Ello explica que diversos tratadistas hayan destinado esfuerzos encaminados a desentrañar y establecer por un lado, cuál es la naturaleza jurídica del PEF; y por otro, si existe la facultad de “veto” a favor del Ejecutivo una vez aprobado por la Cámara de Diputados (“veto presupuestal”).
Lógicamente, esta discusión no acaparó mayor atención en nuestro país, sino hasta que tuvo lugar la “transición democrática” que se identifica con la llegada al Poder Ejecutivo del Partido Acción Nacional, terminando así con más de setenta años de hegemonía priísta.
En efecto, ante la prevalencia –en otras épocas– dentro del Congreso y especialmente en la Cámara de Diputados, del mismo partido político del que surgía el presidente de la Republica, resultaba prácticamente imposible que la Cámara modificara el proyecto de PEF enviado por el Ejecutivo y lógicamente, también se anulaba la posibilidad de que el Ejecutivo pretendiera observarlo o vetarlo.
De hecho, ni siquiera el texto constitucional confería como atribución de la Cámara de Diputados la modificación del PEF; empero al darse una mayor pluralidad política en la Cámara y al no existir un partido con mayoría absoluta, se fueron procesando modificaciones constitucionales y legales que permitieron, en un momento, que la Cámara de Diputados quedara en aptitud de modificar el Proyecto de PEF enviado por el Ejecutivo.
Doctrinariamente, el “veto” presidencial –explica Luis Carlos Ugalde– es “un medio de defensa y moderación de los poderes ejecutivos frente a decisiones de las asambleas legislativas”. 12 Cecilia Licona Vite lo describe como “un acto del Poder Ejecutivo de no aprobación del proyecto de ley o decreto que le envía el Congreso. Ese acto impide que el proyecto –mientras no sea superado el veto–- se convierta en ley o decreto; asimismo, impide la publicación del mismo”. 13
La figura así entendida está claramente establecida en la Constitución respecto de las leyes y decretos que ordinariamente aprueba el Congreso de la Unión, empero, tal claridad no se aprecia tratándose del PEF que aprueba –en ejercicio de un facultad exclusiva– la Cámara de Diputados.
Esto es así, ya que nuestro texto constitucional regula el veto presidencial en su título tercero, capítulo II, sección II, “De la Iniciativa y Formación de las Leyes”, en los términos siguientes:
“Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.
A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.
B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.
D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones.
E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.
...”
Como se aprecia, la figura del “veto presidencial” se encuentra situada en un marco general que delimita los supuestos en los cuales se puede ejercer esa facultad, particularmente tratándose de leyes o decretos que son aprobados por el Congreso de la Unión, esto es, por ambas Cámaras, de tal suerte que si conforme al artículo 74, fracción IV, de la propia Constitución Federal, el PEF es un acto cuya resolución compete “en exclusiva” a la Cámara de Diputados, entonces, en una lectura literal y aislada de estos preceptos tendría que concluirse que el “veto” puede ser ejercido respecto del PEF, pues no se trata de un acto aprobado por el Congreso de la Unión, sino por una sola de sus Cámaras.
Vistos dichos preceptos en sentido estricto, la facultad de veto y por ende, la posibilidad de formular observaciones a los actos del Poder Legislativo, se circunscribe a las leyes o decretos del Congreso de la Unión.
La propia SCJN, al resolver la citada controversia constitucional 109/2004, planteada en diciembre de 2004 por el titular del Ejecutivo Federal en contra de la Cámara de Diputados, consideró que las normas constitucionales –en su literalidad– no consignan con claridad y especificidad dicha atribución a favor del Ejecutivo, de ahí que se hizo necesario efectuar una interpretación a través de distintos métodos para arribar a la conclusión de que sí goza de la facultad de “veto” también respecto del PEF.
En aquella ocasión, el Ejecutivo federal demandó la invalidez de diversos actos emitidos por el órgano legislativo, entre ellos: a) el acuerdo de la Mesa Directiva de la LIX Legislatura de fecha 14 de diciembre de 2004, aprobado por el pleno de ese órgano legislativo en sesión de la misma fecha, mediante el cual se desestimaron las observaciones formuladas por el Ejecutivo al PEF aprobado por la Cámara; y b) el decreto de PEF para el Ejercicio Fiscal de 2005, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 20 de diciembre de 2004, únicamente en cuanto a ciertas disposiciones, renglones, anexos o artículos que se detallaron en la demanda constitucional.
Previos los trámites de ley, la SCJN resolvió el conflicto planteado mediante ejecutoria de 17 de mayo de 2005, en la que reconoció la atribución del titular del Ejecutivo para formular observaciones (“vetar”) el PEF aprobado por la Cámara de Diputados ; y partiendo de ello, declaró la invalidez del acuerdo de la Cámara de Diputados por el que se negó dar trámite a las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al PEF de 2005; y consecuentemente, requirió a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión para que convocara a sesión extraordinaria a la Cámara de Diputados, a fin de que se discutieran las referidas observaciones; finalmente, declaró la nulidad parcial del PEF de 2005, únicamente en cuanto a las partidas a que se referían dichas observaciones.
Aquella controversia constitucional y el fallo que le recayó resultan torales para comprender debidamente esta propuesta, pues como se desprende de la ejecutoria, la litis en aquel asunto se circunscribió, precisamente, en determinar si el presidente de la República se encuentra o no facultado constitucionalmente para realizar observaciones (vetar) al decreto de PEF aprobado por la Cámara de Diputados.
Al respecto, el más alto tribunal del país estableció que el “veto” es un acto de colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo y un mecanismo que impide que un poder se sobreponga a otro. Visto de esa forma, “el veto permite neutralizar, temporalmente, todo acto que considere lesivo”, señaló la SCJN en la sentencia referida.
El veto, a juicio de la Corte permite al Ejecutivo participar en el procedimiento legislativo, puesto que el proyecto de ley o decreto aprobado por el Legislativo no alcanza ese carácter sino hasta después de que fenece el plazo que tiene el Ejecutivo para emitir sus observaciones, o bien porque habiéndolas presentado no fueron aceptadas; o aceptándolas, dan lugar a la modificación del proyecto original.
“La facultad de veto es una prerrogativa del órgano ejecutivo consistente en la posibilidad de hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse tomado en cuenta en el momento de discutirse la iniciativa durante el procedimiento legislativo respectivo; en este sentido, el veto, es un medio de participación para una colaboración efectiva entre poderes” razonó el alto tribunal en su sentencia.
Expuesto lo anterior, la SCJN hizo notar que las partes en conflicto (Ejecutivo federal y Cámara de Diputados) esgrimieron “interpretaciones divergentes” de lo previsto en los artículos 70, 71, 72 y 74 de la CPEUM, pues mientras a juicio del presidente de la República el texto constitucional sí consigna la posibilidad de formular observaciones (vetar) el PEF, en concepto de la Cámara, esto no tiene cabida conforme al diseño constitucional.
Cabe apuntar que la Cámara de Diputados arribó a tal conclusión de una interpretación “literal” (y aislada) de dichos preceptos constitucionales, pues adujo que el artículo 74, fracción IV, párrafos primero a cuarto y octavo, establecen un procedimiento específico para la presentación, discusión y aprobación del decreto de PEF, el cual es completamente distinto del procedimiento previsto en el artículo 72 para la iniciación y formación de leyes.
Empero, a juicio de la SCJN, de lo dispuesto por artículo 74 constitucional, en modo alguno se advierte que dicho precepto establezca –expresamente– alguna restricción a la facultad del presidente de la República para hacer observaciones al decreto del PEF aprobado por la Cámara de Diputados; y tampoco se advierte una regulación específica y formal del procedimiento para su aprobación; habida cuenta que no establece una forma sui generis de cómo habrá de llevarse a cabo su discusión, votación, aprobación y publicación.
Consecuentemente, la SCJN estimó necesario acudir a otros métodos de interpretación “ante la insuficiencia de los elementos que derivan del análisis literal del invocado artículo 74, fracción IV, respecto a las formalidades del procedimiento legislativo para la aprobación del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación”.
Una interpretación de los artículos 70, 71, 72 y 74 de la Carta Magna –haciendo uso de distintos métodos de interpretación admitidos (“sistemática”, “histórica” y “genético-teleológica” e inclusive “literal)– permitió al Tribunal Constitucional concluir lo siguiente:
“De la interpretación literal deriva que el artículo 74, a más de no contener ninguna restricción a la facultad del Presidente de la República para hacer observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, tampoco contiene una regulación específica y formal del procedimiento para su aprobación, ya que no señala la forma en que la Cámara de Diputados debe proceder en cuanto a su discusión, votación y aprobación, además de no referir que para la aprobación del decreto deba seguirse un procedimiento diverso al previsto en el artículo 72 de la norma fundamental.
La interpretación sistemática de los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, constitucionales, además de confirmar la conclusión derivada de la interpretación literal del artículo 74, fracción IV, evidencia que el procedimiento legislativo, como tal, es uno sólo ; esto es, que no existen diversos procedimientos que atiendan a la distribución constitucional de facultades, tampoco específicos ni diferentes para la aprobación de leyes, decretos o resoluciones. Asimismo, que el presidente de la República se encuentra facultado para realizar observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto, con independencia que esto sea de competencia exclusiva de alguna de las Cámaras o bien del Congreso de la Unión, y que las restricciones a este derecho se encuentran consignadas en el último párrafo del artículo 70 y en el inciso J del artículo 72, entre los que no se enumera el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
De la interpretación histórica deriva el hecho de que desde la Constitución de 1857, sobre todo a raíz de la reforma de 1874, se establece expresa y claramente en la norma fundamental, la facultad del titular del Poder Ejecutivo federal de realizar observaciones respecto de proyectos de leyes y decretos, las restricciones impuestas a tal derecho y las condiciones para superarlo por el órgano legislativo.
De la interpretación genético-teleológica se desprende claramente que las causas que dieron lugar a instituir constitucionalmente el derecho de veto del Ejecutivo, fueron el cúmulo de acontecimientos que, por el exceso de facultades otorgadas al Poder Legislativo y despojadas al Ejecutivo, habían provocado crisis políticas y sociales en nuestra nación, en la medida en que el Presidente de la República se vio impedido para poder cumplir a cabalidad con su encargo, alterando el principio de equilibrio de poderes. Asimismo se desprende que la finalidad de su inclusión fue, precisamente, mantener un justo equilibrio entre los Poderes de la Unión”.
Del “cruce” de esos métodos interpretativos, la SCJN decidió que el presidente de la República sí cuenta con facultades para hacer observaciones al decreto de PEF, las cuales una vez discutidas y votadas, pueden superarse por la Cámara de Diputados al rechazarse por las dos terceras partes de los diputados presentes.
Como se observa, la SCJN arribó a esa conclusión mediante una interpretación menos restrictiva que la propuesta por la Cámara de Diputados y a partir del criterio de “pesos y contrapesos” establecido en la misma Carta Magna, garantizando así un mecanismo de colaboración y participación en asuntos de interés fundamental como es la creación del orden jurídico nacional y la aprobación del propio PEF.
Lo cierto es que esta decisión de nuestro más alto tribunal, puso de relieve que, tal como lo señaló Luis Carlos Ugalde, sobre los alcances del veto presidencial en México existen graves “ambigüedades” y “no se han dado pasos legislativos suficientes para clarificarlas”.
También el ex ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, al analizar el asunto de mérito, puso de manifiesto tal deficiencia constitucional, al señalar: “La Constitución es muy parca al establecer el marco normativo al que debe sujetarse el proceso presupuestario, o en términos más concretos, la creación del PEF. Son muchas las problemáticas que, idóneamente, debiera atender y no lo hace, y este tema es uno más de esos claroscuros. No existe como sucede en otros países, una norma que de modo expreso autorice al Ejecutivo federal a formular observaciones al PEF, como tampoco hay una que le niegue en forma categórica este derecho”.
Ciertamente, como lo hizo la SCJN en el fallo de mérito, pueden esgrimirse diversas razones para concluir el titular del Ejecutivo puede formular observaciones al PEF aprobado por la Cámara de Diputados, haciendo uso incluso de diversos métodos interpretativos; sin embargo, es precisamente esa circunstancia la que obliga a revisar las normas vigentes a fin de buscar establecer con la mayor claridad posible bajo qué circunstancias y supuestos, el presidente de la Republica debe quedar facultado para oponerse ante las decisiones del Congreso de la Unión, formulando observaciones mediante el mecanismo legalmente establecido.
Así lo consideró el Senado de la República, al aprobar el 14 de abril de 2011 el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado, y de Estudios Legislativos respecto de diversas Iniciativas con proyecto de decreto que reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política, que abordaron, entre otras propuestas, la del veto presidencial respecto del PEF. En el dictamen de mérito, el Senado señaló:
“Ha sido ampliamente explorado por los tratadistas e historiadores que la Constitución aprobada en Querétaro en 1917 dejó sin resolver algunas de las inconsistencias o contradicciones que presentaba la de 1857, las que era producto, entre otras causas, de que ésta última había previsto un sistema unicameral para el Poder Legislativo Federal, pero al aprobarse la reforma promovida por el Presidente Lerdo de Tejada, que restauró el Senado y volvió al sistema bicameral, los redactores del texto dejaron inconsistencia o lagunas que los constituyentes de Querétaro tampoco atendieron.
Una de esas inconsistencias es la relativa al tratamiento que debe darse al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en relación a la facultad de observación (“veto”) que el artículo 72 de la Carta de Querétaro dispone para el proceso de formación de las leyes. El debate se refiere tanto a la naturaleza constitucional del PEF (¿es una “ley”, es un decreto?) como a la duda que ha cruzado buena parte de la reciente historia constitucional de México.
El debate ha tenido como eje rector una pregunta: ¿Puede el titular del Poder Ejecutivo federal observar, “vetar”, el PEF aprobado por la Cámara de Diputados?
Aunque en los años posteriores a la promulgación de la Carta Magna de 1917 algunos presidentes de la República observaron el PEF y la Cámara de Diputados aceptó y atendió, conforme al artículo 72, esas observaciones, la práctica cayó en desuso al término de la época de inestabilidad interna. A partir de la instauración del nuevo régimen presidencialista, el asunto quedó fuera del debate político y legislativo; nunca más un Presidente de la República volvió a “observar” el PEF.
El tema quedó bajo la atención de los tratadistas que se pronunciaron de forma polarizada en torno a la pregunta antes planteada. Para unos, el PEF no es una “ley”, al ser de origen unicameral, y por tanto el Ejecutivo no puede observarlo. Para otros, una minoría, el asunto era discutible y cabía la interpretación contraria.
El asunto resurgió no como producto de la academia, sino por la ampliación de la pluralidad en la Cámara de Diputados, lo que en 1997 condujo a la primera legislatura de la historia contemporánea de México sin mayoría de ningún partido o grupo parlamentario en esa Cámara. Ante los anuncios de la alianza opositora, que sumada contaba con mayoría de votos, el entonces titular del Poder Ejecutivo anunció que podría hacer uso del “derecho de observación” respecto del PEF. Sin embargo, en los tres años de esa Legislatura prevaleció la negociación y el acuerdo entre Poderes; el Ejecutivo no hizo observaciones al PEF.
Correspondió al presidente Vicente Fox el primer, y hasta hoy único, acto de observación del PEF aprobado por la Cámara de Diputados; ésta acudió ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que finalmente resolvió la controversia a favor del Ejecutivo. Aunque se trata de una sola sentencia, el tema volvió al debate legislativo y han sido varias las iniciativas de reforma constitucional que buscan aclarar el tema, en uno u otro sentido.
Después de analizar y estudiar las iniciativas al respecto, estas comisiones unidas consideran que en pertinente dejar aclarado el tema del derecho de observación del Ejecutivo al PEF en un sentido positivo para ambos Poderes de la Unión y para beneficio de la sociedad.
...”
Lamentablemente, aunque esta soberanía ha examinado con antelación diversas iniciativas encaminadas a ese propósito, 14 hasta la fecha no han prosperado por falta de los consensos políticos necesarios; empero, ponen de relieve el interés que los legisladores tenemos sobre el tema y la necesidad de normar ese supuesto, mediante la incorporación expresa de la figura del veto presidencial tratándose del PEF.
En mérito de lo anterior, se propone adicionar con dos párrafos (quinto y sexto) al artículo 74 fracción IV de la Constitución Federal, a efecto de establecer expresamente la figura del veto presidencial respecto del PEF en los términos siguientes:
a) Dejar establecido que el Ejecutivo federal puede observar, dentro de un plazo improrrogable, el PEF aprobado por la Cámara de Diputados; y retomando la norma general prevista en el artículo 72, establecer que si no tiene observaciones deberá promulgar y publicar dicho Presupuesto; y
b) Establecer que si el Ejecutivo observa en todo o en parte el PEF, todo el proyecto deberá volver a la Cámara de Diputados, sin que exista la posibilidad de publicación y promulgación de la parte no observada. Con ello se busca que el procedimiento para superar las observaciones (“veto”) del Ejecutivo guarde correspondencia y congruencia con lo dispuesto en el artículo 72 constitucional.
IV. Fundamento legal
Lo constituyen los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, mismos que quedaron precisados desde el inicio de este documento.
V. Denominación del proyecto de ley o decreto
También fue precisado al inicio de este documento y lo es “proyecto de decreto por el que se adicionan los párrafos quinto y sexto al artículo 74, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
VI. Ordenamientos a modificar
Como lo indica el título referido, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VII. Texto normativo propuesto
En mérito de lo anterior, someto a consideración de ese honorable pleno de la Cámara de Diputados lo siguiente:
Artículo 74. (...)
I. a III. (...)
IV. (...)
(...)
(...)
(...)
El Ejecutivo federal podrá hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación en un plazo de diez días naturales. Si el Ejecutivo no tuviera observaciones lo promulgará y publicará.
El Presupuesto de Egresos de la Federación observado, en todo o en parte, por el Ejecutivo será devuelto con sus observaciones a la Cámara de Diputados para que sea discutido de nuevo por ésta en un plazo de diez días naturales; si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, volverá de inmediato al Ejecutivo para su promulgación y publicación.
(...)
(...)
V. a VII. (...)
VIII. Artículo Transitorios
Sobre el particular, se proponen los siguientes:
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir realizar las adecuaciones necesarias a la legislación secundaria, dentro de un plazo no mayor de 60 días a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Artículo Tercero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
IX, X y XI. Lugar, fecha y nombre y rúbrica del iniciador
Notas
1 Ejemplo de tal vinculación son la fracción XXII del artículo 22 de la LFPRH indica que la estructura programática es el conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, que define las acciones que realizan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el PND y en los programas y presupuestos; el artículo 16 de la misma ley, según el cual la Ley de Ingresos y el PEF se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, mismos que junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la administración pública federal, deberán ser congruentes con el PND y los programas que derivan del mismo.
En el mismo sentido, la fracción I del artículo 24 de la LFPRH, establece que la programación y presupuestación del gasto público comprende las actividades que deberán realizar las dependencias y entidades para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en los programas que se derivan del PND y, en su caso, de las directrices que el Ejecutivo federal expida en tanto se elabore dicho Plan, en los términos de la Ley de Planeación.
2 Casar Pérez María Amparo y Fausto Hernández Trujillo, “¿Qué es el Presupuesto federal?”, CIDE, consultable en www.presupuestoygastopublico.org
3 Sánchez, Inocencio, “Presupuesto y control presupuestario”, consultable en www.inosanchez.com
4 De Pina, Rafael, Diccionario de derecho, Editorial Porrúa, México 1979, página 377.
5 Licona Vite, Cecilia, “¿Tiene facultad el presidente de la República para hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados?”, Quórum Legislativo 92, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, México enero-marzo de 2008, página 88.
6 Garza, Sergio Francisco de la, Derecho financiero mexicano, Porrúa, México, 1990, página 129.
7 Mijangos Borja, María de La Luz, “La naturaleza jurídica del Presupuesto, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXVIII, número 82, enero-abril, año 1995, páginas 206-207.
8 Nava Escudero, Óscar, “Reflexiones jurídicas sobre el veto al Presupuesto de Egresos”, en Cuestiones Constitucionales, número 17, julio-diciembre de 2007, páginas 181-183.
9 Así lo estableció al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/98.
Si bien hasta la fecha, este ha sido el criterio del pleno de la SCJN, conviene destacar el voto particular del ex ministro Genaro Góngora Pimentel, con relación a la ejecutoria aprobado por la mayoría de integrantes del pleno de la SCJN al resolver la controversia constitucional 109/2004 promovida por el Ejecutivo federal en contra de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de octubre de 2005, sección tercera, páginas 62-63.
Sobre la naturaleza jurídica del PEF, el ministro Góngora Pimentel concluyó que en nuestra historia constitucional se puede advertir que al PEF “nunca se le consideró acto administrativo, por el contrario, siempre reconoció su naturaleza de ley apoyada en un procedimiento legislativo. Inclusive cuando se estableció la diferencia entre ley y decreto, se consideró que la primera siempre sería aquella cuyos efectos fueran dirigidos a la regulación de un interés general”.
Góngora destacó en su voto particular que la Constitución reconoce al PEF, toda vez que en sus artículos 13, 75 y 126 establece el principio de reserva de ley en materia presupuestaria, asimismo afirma que el PEF es una ley que determina lo relativo al gasto público; señaló que el PEF es una ley con características singulares, porque la Constitución Federal le ha otorgado un periodo de vigencia anual y, por otra parte, en el procedimiento legislativo otorga un tiempo delimitado tanto a la Cámara de Diputados, como al Ejecutivo, para su aprobación, aún cuando su contenido temático está limitado a cuestiones relacionadas con los gastos públicos y su control.
10 Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII, abril de 2001. Tesis P/J. 55/2001. Página 924.
11 García Celayo, Eduardo Felipe, El proceso legislativo en México, UNAM, 26 de febrero de 2010.
12 De la Garza, Sergio Francisco. Op. cit. página 129.
13 Licona Vite, Cecilia, Op. cit. página 118.
14 Entre ellas, pueden mencionarse la planteada por el titular del Ejecutivo federal ante la Cámara de Senadores el 15 de diciembre de 2009; la iniciativa de los Grupos Parlamentarios del PRD, PT, y de Movimiento Ciudadano, presentada por el senador Arturo Núñez Jiménez el 18 de febrero de 2010; la iniciativa del Grupo Parlamentario del PRI presentada por el senador Manlio Fabio Beltrones Rivera el 23 de febrero de 2010; y la iniciativa presentada por el senador Tomás Torres Mercado el 25 de febrero de 2010.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 28 de febrero de 2012.
Diputado Marcos Pérez Esquer (rúbrica)
