De la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Cambio Climátco
HONORABLE ASAMBLEA:
A la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, le fue turnado para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente, el expediente No. 6157, que contiene la Minuta Proyecto de Decreto por la que expide la Ley General de Cambio Climático.
Esta Comisión Dictaminadora, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II, 72 inciso E), 73 fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 39 numerales 1 y 2, fracción XXIV, y 45 numeral 6, incisos e) y f), y numeral 7 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 80 numeral 1 fracción I, 81 numeral 1, 85 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, somete a consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, de acuerdo con la siguiente:
METODOLOGÍA
En el capítulo de “ANTECEDENTES” se da constancia del proceso legislativo, del recibo de turno para el dictamen de la referida Minuta y de los trabajos previos de las Comisiones Dictaminadoras.
En el capítulo correspondiente a “CONTENIDO DE LA MINUTA”, se sintetiza el alcance de la propuesta de reforma en estudio.
En el capítulo de “CONSIDERACIONES”, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de esta H. Cámara de Diputados, expresa los argumentos de valoración de la propuesta. Así como los argumentos técnicos y jurídicos que funda y motivan las modificaciones propuestas por esta Comisión Legislativa.
ANTECEDENTES
1. En la sesión plenaria celebrada el 15 de noviembre de 2007, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de cambio climático, presentada por el senador Arturo Escobar y Vega, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. En misma fecha, la iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda.
2. En la sesión plenaria celebrada el 11 de febrero de 2010, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona al Capítulo V Instrumentos de Política Ambiental, la Sección X, Acción Climática. Mitigación de Emisiones de Gases Efecto Invernadero, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el senador Jorge Legorreta Ordorica, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. En misma fecha, la iniciativa en comento fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos.
3. En la sesión plenaria celebrada el 23 de febrero de 2010, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se crea el Instituto Mexicano de Cambio Climático, presentada por el senador Silvano Aureoles Cornejo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. En misma fecha, la iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Primera.
4. En sesión plenaria celebrada el 25 de marzo de 2010, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Cambio Climático, presentada por el senador Alberto Cárdenas Jiménez, a nombre propio y de los senadores Jesús Dueñas Llerenas, Jaime Rafael Díaz Ochoa, Guillermo Tamborrel Suárez, Raquel Alonso Carmona, Sergio Álvarez Mata, Rubén Camarillo Ortega, Juan Bueno Tenorio, Javier Castelo Parada, Fernando Elizondo Barragán, Lázara Nelly González Aguilar, Adriana González Carrillo, Hugo Antonio Laviada Molina, Emma Lucía Larios Gaxiola, Gustavo Enrique Madero Muñoz, Augusto César Leal Angulo, Ramón Muñoz Gutiérrez, Jorge Andrés Ocejo Moreno, Eduardo Tomás Nava Bolaños, Héctor Pérez Plazola, Juan Quiñónez Ruíz, Alfredo Rodríguez y Pacheco, Ernesto Saro Boardman, Gabriela Ruíz del Rincón, Martha Leticia Sosa Govea, María Serrano Serrano, José Isabel Trejo Reyes, Ricardo Torres Origel, Luis Alberto Villarreal García, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional. En misma fecha, la iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos.
5. En la sesión del Pleno de la H. Cámara de Senadores celebrada el 5 de octubre de 2010, la Mesa Directiva, mediante oficio número DGPL-1P2A.-1224 informó a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, su decisión de autorizar la incorporación de la Comisión de Comercio y Fomento Industrial, a fin de que emita su opinión sobre el contenido de la iniciativa con proyecto de decreto por la que se expide la Ley General de Cambio Climático, presentada en fecha señalada en el numeral anterior.
6. En la sesión plenaria de la H. Cámara de Senadores celebrada el 29 de abril de 2011 se inscribió en el Orden del Día el dictamen a la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Cambio Climático, que quedó de Primera Lectura.
7. En la sesión plenaria celebrada el 8 de junio de 2011, la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto que expide la Ley General de Sustentabilidad y Cambio Climático, presentada por el senador Ricardo Monreal Ávila, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo. En la misma fecha, la iniciativa en comento fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda.
8. El 6 de septiembre de 2011, la Mesa Directiva de la H Cámara de Senadores turnó a las Comisiones dictaminadoras el oficio No. DGPL-1P34.-37, mediante el cual se informó la decisión de ese órgano legislativo de devolver a las Comisiones correspondientes el dictamen que quedó de Primera Lectura en la sesión plenaria de esa Soberanía celebrada el 29 de abril de 2011 y que por diversas razones no continuó su trámite legislativo. En dicho oficio se solicita a las Comisiones dictaminadoras procurar en un plazo no mayor de quince días presentar el dictamen con las modificaciones que, en su caso, se hubiesen aplicado.
9. En la sesión plenaria celebrada el 24 de agosto de 2011, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adicionan y reforman diversos artículos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el senador Arturo Escobar y Vega, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. En la misma fecha, la iniciativa en comento fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda.
10. En la sesión plenaria celebrada el 11 de octubre de 2011, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión recibió la iniciativa con Proyecto de Decreto que expide la Ley General de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable, presentada por el senador Francisco Labastida Ochoa, a nombre propio y de los senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera, Margarita Villaescusa Rojo, Carmen Guadalupe Fonz Sáenz, María Elena Orantes López, Raúl Mejía González, Rogelio Rueda Sánchez, Fernando Castro Trenti, Fernando Baeza Meléndez, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; los senadores Graco Ramírez Garrido Abreu, Alfonso Sánchez Anaya, Francisco Javier Castellón Fonseca, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y el senador Arturo Escobar y Vega, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. En misma fecha, dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; de Energía; y de Estudios Legislativos, para su análisis y dictamen; y a la Comisión Especial de Cambio Climático para su opinión.
11. En sesión celebrada por el Senado de la República del Congreso de la Unión el día 06 de diciembre de 2011 las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; Energía; Estudios Legislativos; Estudios Legislativos, Primera; Estudios Legislativos, Segunda; con la Opinión de la Comisión de Comercio y Fomento Industrial y de la Comisión Especial de Cambio Climático presentaron al Pleno el Dictamen por el que se expide la Ley General de Cambio Climático, mismo que fue aprobado en lo general por 76 votos a favor, 5 votos en contra y 5 abstenciones.
12. Durante la sesión de fecha 06 de septiembre el senador Ricardo Monreal Ávila reservó para su votación en lo particular los artículos 2, 29, 35, 36, 40, 63, 100, 101 y 102; por su parte el senador Tomás Torres Mercado solicitó se reservaran los artículos 7, 8, 85 y 88; en tanto que el senador Alberto Cárdenas Jiménez, a nombre de los Presidentes de las Comisiones dictaminadoras solicitó la modificación de los artículos 29, 34 y 35.
13. El Pleno del Senado de la República aprobó en votación económica durante la sesión del 06 de diciembre de 2011, únicamente la modificación de los artículos 29, 34 y 35.
14. El Pleno del Senado de la República aprobó por 72 votos a favor, 12 votos en contra y 1 abstención, en los términos originales del dictamen los artículos 2, 7, 8, 36, 40, 63, 85, 88, 100, 101 y 102 del proyecto de Ley General de Cambio Climático y las modificaciones propuestas a los artículos 29, 34 y 35.
15. En sesión celebrada el 08 de diciembre de 2011 la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados recibió la Minuta Proyecto de Decreto por la que se expide la Ley General de Cambio Climático, misma que fue turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para dictamen, y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, para opinión.
16. La Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha iniciado un cuidadoso proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen, de conformidad con las siguientes:
CONTENIDO DE LA MINUTA
La Minuta turnada a esta Comisión tiene como premisa expedir una Ley General de Cambio Climático, la cual está integrada por 123 artículos distribuidos en nueve Títulos y 16 Artículos Transitorios, con el objeto de establecer un marco jurídico que regule, fomente, posibilite y ordene las políticas públicas de adaptación y mitigación al cambio climático implementadas en nuestro país, dando carácter obligatorio a través de normas generales y abstractas. Así como garantizar que las acciones implementadas por el ejecutivo federal cuenten con un marco jurídico que dé obligatoriedad y continuidad a las políticas adoptadas en México, tras cambios en la administración pública.
Asimismo, promueve que Estados y Municipios implementen acciones de mitigación y adaptación al cambio climático dentro de sus jurisdicciones, a fin de iniciar acciones locales para un efecto global.
En esta Ley podemos identificar los siguientes elementos:
• Incorpora un conjunto de treinta y nueve definiciones y conceptos que facilitarán la implementación de la Ley.
• Se modifican, precisan, adecúan, vinculan e incluyen diversas disposiciones en materia de mitigación, adaptación y reducción de la vulnerabilidad en forma equilibrada.
• Se hacen partícipes a los tres órdenes de gobierno para que concurrentemente apliquen las políticas y medidas que les competa.
• Se crean el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal cuya máxima autoridad será una Junta de Gobierno para conducir sus trabajos; este Instituto contará con un Director General.
• Se constituye la Coordinación de Evaluación integrada por el titular del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático y seis consejeros sociales, representantes de la comunidad científica, académica o técnica, con amplia experiencia en materia de medio ambiente, particularmente en temas relacionados con el cambio climático. La Coordinación de Evaluación tiene la facultad de emitir recomendaciones al Sistema Nacional de Cambio Climático. Se incluyen disposiciones que garantizan el acceso a los resultados de las evaluaciones.
• La Coordinación de Evaluación evaluará periódica y sistemáticamente la política nacional de cambio climático. Para ello, la Coordinación de Evaluación establecerá los términos de referencia para contratar a instituciones nacionales académicas o de investigación para que realicen las evaluaciones que considere necesarias, teniendo como base la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Revisarán entre otros, el cumplimiento de los objetivos, metas y acciones del Programa, así como la trayectoria de las emisiones.
• Se establece el Sistema Nacional de Cambio Climático como un mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación de la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, así como los sectores social y privado. El Sistema Nacional de Cambio Climático estará integrado por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, el Consejo de Cambio Climático, el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, los gobiernos de las Entidades Federativas, un representante de cada una de las asociaciones nacionales de autoridades municipales legalmente reconocidas y representantes del Congreso de la Unión.
• La planeación nacional de cambio climático estará orientada en dos vertientes: corto plazo y mediano y largo plazos (diez, veinte y cuarenta años). Asimismo se incorporan como instrumentos de la política nacional de cambio climático: la Estrategia Nacional de Cambio Climático, el Programa Especial de Cambio Climático y los Programas de las Entidades Federativas y de los Municipios.
• Se promueve el desarrollo nacional sustentable, impulsando la transición escalonada hacia una economía competitiva de bajas emisiones de Carbono.
• Se privilegia la innovación, la investigación y el desarrollo científico y tecnológico así como el despliegue de tecnología que favorezca la implementación de acciones en materia de mitigación y adaptación al cambio climático, así como el fomento de nuevos nichos de mercado.
• Se promueve la participación activa de la sociedad en la formulación de políticas y la toma de decisiones. Asimismo se incluyen disposiciones que fomentan la transparencia y el acceso a la información a través del Sistema de Información sobre el cambio climático.
• Para la implementación de medidas de mitigación se faculta al Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático a elaborar el Inventario de Emisiones, que es el documento que contiene la estimación de las emisiones antropógenas por las fuentes y de la absorción por los sumideros.
• Se constituye el Fondo para el Cambio Climático con el objeto de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. Se dispone que las acciones relacionadas con la adaptación serán prioritarias en la aplicación de los recursos del Fondo.
• Se establece el Registro Nacional de Emisiones como el instrumento donde las personas, físicas y morales responsables de los establecimientos sujetos a reporte, deberán inscribir el reporte anual de dichas emisiones directas e indirectas y de absorciones por sumideros de gases de efecto invernadero, conforme a las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se expidan.
• Se faculta a la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, con la participación del Consejo de Cambio Climático a establecer un sistema de comercio de emisiones y, en su caso, proponer la creación de un organismo regulador con el objeto de que los participantes obtengan derechos de emisión o reducciones de emisiones. Esto con objeto de lograr que las reducciones de emisiones se realicen con el menor costo posible, de forma medible, reportable y verificable.
• Se incorporan disposiciones relativas a los actos de inspección y vigilancia; así como medidas de seguridad y sanciones que serán aplicadas para el óptimo cumplimiento de la Ley.
• Por lo que se refiere a los Artículos Transitorios es de destacar el TERCERO, que establece que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, las Entidades Federativas y los Municipios deberán implementar las acciones necesarias en materia de mitigación y adaptación de acuerdo a sus atribuciones y competencias, para alcanzar una serie de metas y plazos indicativos.
• Es importante referir que en el Dictamen elaborado por el Senado de la República se señaló que las Comisiones dictaminadoras acordaron incorporar las valiosas aportaciones de la Iniciativa con proyecto de Decreto por la que se expide la Ley General de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático presentada durante la sesión del día martes 23 de noviembre de 2010, por los diputados Araceli Vázquez Camacho y Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, aportaciones que ya habían sido analizadas con anterioridad por esta Comisión Legislativa y respecto de las cuales es de señalar que fortalecieron el dictamen elaborado por el Senado de la República.
En atención a dicha solicitud la Comisión Legislativa que elabora el presente Dictamen procede a iniciar su análisis de conformidad con las siguientes:
CONSIDERACIONES
La atmósfera terrestre es el más global de los bienes ambientales comunes. Es una muy delgada película, constituida por una masa gaseosa de composición prácticamente homogénea, en virtud de las propiedades de difusión de los gases, de los movimientos verticales convectivos, de la circulación general de la atmosfera y de otros mecanismos. 1
La capa de la atmósfera, está compuesta de manera natural principalmente por oxígeno y nitrógeno (99.03%) existen además otros gases en concentraciones más bajas - Bióxido de Carbono (CO2), vapor de agua, Ozono (O3), Oxido Nitroso (N2O), Metano (CH4) y Clorofluorocarbonos (CFCs), estos últimos en cantidades traza - localizados en la parte más cercana a la tierra, llamada troposfera. Estos gases tienen la capacidad de retener parte de la energía, que refleja la tierra, proveniente del sol y remitirla como radiación infrarroja, produciendo un efecto neto de calentamiento. Por lo que, son conocidos como gases de efecto invernadero (GEI).
Sin ese efecto, la vida no sería posible en la tierra, ya que la temperatura promedio sería de -13°C. Sin embargo, se ha detectado que las concentraciones de GEI se incrementan año con año, principalmente por la quema de combustibles fósiles y por el cambio de uso de suelo, permaneciendo y acumulándose en la atmósfera por cientos de años, provocando aumentos en la temperatura, fenómeno que da lugar al Cambio Climático Global. 2
El cambio climático es el resultado del uso intensivo de la atmósfera como receptora de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El problema consiste en que los volúmenes de GEI –especialmente bióxido de carbono (CO2)– emitidos durante los últimos ciento cincuenta años de industrialización superan la capacidad de captura de la biosfera y el resultado neto es el aumento constante de las concentraciones de estos gases, que obstaculizan la emisión de energía hacia el espacio exterior y acrecientan el proceso natural de efecto invernadero, ocasionando que se eleve la temperatura media global y el nivel del mar tanto por dilatación térmica de los océanos como por el derretimiento de los grandes hielos terrestres. Así la intervención humana está logrando, en un lapso de décadas, transformaciones de una magnitud superior a las que el sistema natural experimenta en el curso de cientos de miles de años.
Al respecto, el Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático denominado Cambio Climático. Informe de Síntesis 2007, refiere que el calentamiento del sistema climático es inequívoco, como evidencian ya los aumentos observados del promedio mundial de la temperatura del aire y del océano, el deshielo generalizado de nieves y hielos, y el aumento del promedio mundial del nivel del mar.
Observaciones efectuadas en todos los continentes y en la mayoría de los océanos evidencian que numerosos sistemas naturales están siendo afectados por cambios del clima regional, particularmente por un aumento de la temperatura. 3
El cambio climático es un fenómeno inducido por las emisiones antrópicas de GEI y se perfila junto con la pérdida de la biodiversidad y la degradación de ecosistemas y de sus servicios ambientales, como el problema ambiental más trascedente del siglo XXI y uno de los mayores desafíos globales que enfrenta la humanidad.
El Programa Especial de Cambio Climático 2009 - 2012 indica que nuestro país ocupa el 13º lugar a nivel mundial por sus emisiones de GEI, que ascienden a 709,005.3 Gg de CO2e 4 y que representan el 1.6% del total de dichas emisiones mundiales. En términos per cápita las emisiones de México equivalen a 6.2 t CO2e, pero si se excluyen las emisiones por el uso de suelo, cambio de uso de suelo y la silvicultura, éstas se reducen a 5.9 t CO2e. Cabe señalar que el promedio de las emisiones per cápita mundiales es de 6.55 t CO2e. 5
El Inventario Nacional identifica que los principales sectores que emiten GEI son: energía, incluido el transporte (60.7%), desechos (14.1%), cambio de uso de suelo y silvicultura (9.9%), procesos industriales (9%), y agricultura. (6.4%) 6
El total de esas emisiones representa un incremento del 40% con respecto al nivel de 1990. Ello indica que nuestro país, aún necesita llevar a cabo acciones de mitigación que permitan el desacoplamiento de las emisiones de GEI del desarrollo económico.
El incremento de las emisiones de GEI del país es directamente proporcional al incremento de la temperatura. Al respecto, “las observaciones instrumentales de los últimos 38 años, muestran que la temperatura media anual se ha elevado 0.6°C en promedio para el territorio mexicano. La media histórica del período se ubica en 20.9°C y muestra que las observaciones están por arriba de la media histórica después de 1990; en los últimos 10 años la tendencia indica un calentamiento acelerado de 0.7°C.” 7
Así, por sus efectos adversos previsibles, el cambio climático trasciende la esfera de lo ambiental y representa una amenaza creciente para muchos procesos de desarrollo. Por su globalidad, requiere de un enfoque multilateral, pues ningún país puede hacerle frente aisladamente. Por su dimensión temporal, impone la necesidad de planear a largo plazo y actuar de inmediato.
El cambio climático es un problema de seguridad estratégica nacional y mundial, por lo que es urgente incrementar los esfuerzos de mitigación (reducción de emisiones de GEI) y desarrollar capacidades de adaptación ante los impactos adversos previsibles. 8
Así, atendiendo a los impactos que puede producir ese fenómeno, y a los que ya se han estado presentando en nuestro planeta, la comunidad internacional ha manifestado su preocupación por los efectos del desarrollo económico sobre el clima. En 1988 en Canadá, se realizó la Conferencia de Toronto sobre Cambio en la atmósfera: implicaciones para la seguridad global. En ese mismo año, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Meteorológica Mundial (OMM) constituyeron el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en el que se reconoció la incidencia determinante del hombre en el calentamiento global.
Más tarde, en 1992 durante la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, las naciones del mundo se adhirieron a la Convención Marco sobre el Cambio Climático (CMCC), cuyo objetivo era estabilizar la concentración de gases de tipo invernadero en la atmósfera a un nivel que no cause una peligrosa interferencia con el sistema climático. México firmó la Convención el 13 de junio de 1992 y lo ratificó el 3 de diciembre del mismo año. Una vez ratificada la Convención por el número de países requerido, entró en vigor el 21 de marzo de 1994, iniciándose con ello la secuencia anual de Conferencias de las Partes (CoP). 9
Durante la Tercera CoP, celebrada en 1997 en Kioto, Japón, se adoptó el texto del Protocolo del mismo nombre, mediante el cual los países ratificantes se comprometían a controlar las emisiones de 6 gases de efecto invernadero: Bióxido de Carbono (CO2), Metano (CH4), Oxido Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFCS), Perfluorocarbonos (PFCs) y Hexafluoruro de Azufre (SF6) a través de diversos mecanismos descritos en ese Protocolo, 10 los cuales promueven la estabilización de esos gases a través de la aplicación del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas y respectivas capacidades.
Así, para facilitar el cumplimiento de los compromisos cuantitativos de reducción de emisiones, el Protocolo de Kioto estableció dos Mecanismos de Flexibilidad al alcance de los países que son parte del Anexo I de la Convención Marco - la Implementación Conjunta (IC o JI, por sus siglas en inglés) y el Comercio de Emisiones (CE o ET, por sus siglas en inglés - y uno en el cual pueden participar los países que no forman parte del Anexo I, como México: el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL o CMD, por sus siglas en inglés), en el cual, según datos de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, México cuenta con más de 124 proyectos registrados ante la Junta Ejecutiva responsable, que amparan un total de 10,792,870 de Toneladas de CO2 equivalente. 11
México ha sido una de las naciones más comprometidas con la comunidad internacional, ante el anuncio de que contribuía con alrededor de 1.5% de las emisiones anuales globales de gases de efecto invernadero y se ubicaba en la posición número 13 entre los mayores emisores del mundo.
En el campo de las políticas públicas, México cuenta con una Estrategia Nacional de Cambio Climático (2007) y un Programa Especial de Cambio Climático (PECC) del 2009 12 que identifican las oportunidades de mitigación en diversos sectores del desarrollo nacional, así como las principales acciones en materia de adaptación. Ambos instrumentos representan un avance importante para orientar un proceso nacional de descarbonización de la economía mexicana y se enfocan a la ambiciosa meta aspiracional de lograr, al 2050, una reducción del 50 por ciento de las emisiones nacionales de gases de efecto invernadero. Asimismo se han realizado diversos estudios económicos sobre cambio climático en México, como el Estudio denominado La Economía del Cambio Climático en México. 13
Adicionalmente, desde el año 2000 para dar cumplimiento a los compromisos que México ha suscrito en la materia, se han realizado diversas acciones y desarrollado capacidades para cumplir con los compromisos de la Convención. México es el único país en desarrollo que ha presentado cuatro Comunicaciones Nacionales ante la Secretaría de la Convención Marco y actualizado otras tantas veces su Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI).
Asimismo, para fortalecer la implementación de la Convención, por acuerdo Presidencial se creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático el día 25 de abril de 2005, en calidad de órgano federal responsable de formular políticas públicas y estrategias transversales de mitigación y adaptación, cuyo presidente es el Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales y es asistido por 4 grupos de trabajo: Grupo para la Estrategia Nacional de Cambio Climático; grupo de Asuntos Internacionales; vulnerabilidad y políticas de adaptación y un grupo más, el Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto Invernadero.
Sin duda, el gobierno federal ha realizado diversos esfuerzos para cumplir con los compromisos asumidos en materia de cambio climático y de reducción de emisiones a la atmósfera. Sin embargo, estas acciones carecen de un marco jurídico que dé obligatoriedad y continuidad a las políticas y estrategias adoptadas en México tras cambios en la administración pública federal. Sin omitir, la relevancia de las acciones a iniciar a nivel estatal y municipal para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
Ahora es necesario lograr la institucionalización de estos importantes esfuerzos que han colocado a México en un papel de liderazgo internacional en la búsqueda de alternativas para enfrentar los riesgos del cambio climático, mediante el desarrollo de un marco jurídico integral, capaz de articular de manera coherente las acciones relacionadas con materias a cargo de los distintos órdenes de gobierno y sectores del desarrollo para mitigar emisiones de gases efecto invernadero así como para emprender iniciativas de adaptación a los efectos del cambio climático.
Atendiendo a la preeminencia del tema, y antes de iniciar con el análisis de la Minuta, es que esta Comisión Legislativa estima que es de precisarse que el Congreso de la Unión goza de facultades para emitir una ley en materia de cambio climático, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 73 fracción XXIX-G que a la letra señala:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
La concurrencia de los tres órdenes de gobierno para realizar acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, que contribuyen de manera importante a la protección del ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico, es una premisa de la Minuta objeto del presente dictamen.
Asimismo, la expedición de una Ley General de Cambio Climático contribuye a la tutela efectiva del derecho de todas las personas a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, previsto por el artículo 4º de la Constitución Federal.
Las acciones de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y de adaptación a los efectos adversos del cambio climático también son elementos fundamentales para conducir un proceso de desarrollo nacional que sea integral y sustentable, como lo requiere el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A mayor abundamiento y con el objeto de fundar y motivar la expedición de esta Ley General, es oportuno hacer algunas precisiones respecto la facultad del Congreso de la Unión para emitir una ley en materia de cambio climático.
En ese sentido, es de señalar que la función legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo del Estado, subordinada al orden jurídico y consiste en expedir las normas que regulan la conducta de los individuos y la organización social y política. Esa función se encomendó formalmente al Poder Legislativo Federal, sólo por excepción y con expresa indicación constitucional, puede los otros poderes realizan actos legislativos. 14
La forma de gobierno federal pactada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), tiene como premisa delegar ciertas facultades en el poder central y se reserva las restantes a los Estados en términos, del artículo 124 que a la letra señala “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”
En ese tenor, el reparto de facultades tiene como premisa, en principio, otorgar al gobierno central competencia exclusiva para las cuestiones que afectan los intereses generales del país, y a los gobiernos de los estados el reconocimiento de las relaciones privadas de los habitantes.
Así, en primera instancia, las facultades federales no pueden extenderse por analogía, por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos que los expresamente previstos. Tenemos pues, a decir del jurista Felipe Tena Ramírez una “puerta de escape” por donde los Poderes federales están en posibilidad de salir de su encierro para ejercer facultades que, según el rígido sistema del artículo 124, deben pertenecer en términos generales a los Estados. Refiriéndose a la última fracción del artículo 73 (actualmente la fracción XXX), que consagra las llamadas facultades implícitas.
La fracción XXX del artículo 73 de la CPEUM a la letra señala:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
...
XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.
En ese sentido refiere que mientras las facultades explícitas son las conferidas por la Constitución a cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna materia, las facultades implícitas son las que el Poder legislativo puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer alguna de las facultades implícitas. 15
El otorgamiento de una facultad implícita sólo puede justificarse cuando se reúnen los siguientes requisitos: 1º la existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría ejercerse; 2º la relación de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implícita y el ejercicio de una facultad explícita, de suerte que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la segunda; 3º el reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad de la facultad implícita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita.
El primer requisito engendra la consecuencia de que la facultad implícita no es autónoma, pues depende de una facultad principal, a la que está subordinada y sin la cual no existiría.
El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría inútil, estéril, en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implícita; de aquí surge la relación de necesidad entre una y otra.
El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judicial pueden conferirse a sí mismos las facultades indispensables para emplear las que la Constitución les concede, pues tienen que recibirlas del Poder legislativo; en cambio, este Poder no sólo otorga a los otros dos las facultades implícitas, sino que también se las da a sí mismo. 16
Bajo ese criterio, es que esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados estima que es procedente la promulgación de una Ley General de Cambio Climático, como mecanismo para garantizar la preservación del medio ambiente y del equilibrio ecológico.
Por otra parte, esta Comisión Legislativa estima procedente citar la Opinión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública que aprobó en su sesión de fecha 9 de febrero de 2012 y que remitió a esta Comisión Legislativa el día 13 de febrero de 2012 mediante oficio CPCP/ST/950/12.
La opinión remitida con fundamento en los artículos 18, párrafo tercero de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 69 numeral 2 del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión refiere en su hoja 4 a la letra lo siguiente:
Consideraciones
Para la elaboración de la presente opinión, con fundamento en el tercer párrafo del artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en el numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se solicitó al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, mediante oficio de fecha 16 de enero de 2011, la valoración del impacto presupuestario de la Iniciativa (sic) (Minuta) con proyecto de decreto que expide la Ley General de Cambio Climático, presentada por la Cámara de Senadores, misma que esta Comisión recibió el 8 de febrero de 2012, por dicho Centro, y que sirve de base para este documento.
La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, con fundamento en la valoración de impacto presupuestario emitida por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, y derivado del análisis realizado a la Iniciativa (sic), observa que la propuesta de creación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático no implicaría un impacto presupuestario, toda vez que para su implementación y operación bastaría la estructura de recursos materiales, humanos, técnicos y financieros, con los que actualmente cuenta el Instituto Nacional de Ecología y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública emite la siguiente:
OPINIÓN
PRIMERO. La Iniciativa que expide la Ley General de Cambio Climático presentada por la Cámara de Senadores, no implica impacto presupuestario.
SEGUNDO. La presente Opinión se formula solamente en la materia de la competencia de esta Comisión.
TERCERO. Remítase la presente Opinión a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para los efectos legales a que haya lugar.
CUARTO. Por oficio, comuníquese la presente Opinión a la Mesa Directiva de esta Cámara de Diputados para su conocimiento.
Una vez expuesto lo anterior, esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales procede a iniciar el siguiente:
ANÁLISIS DE LA MINUTA
Antes de iniciar con el análisis y estudio de los artículos de la Minuta objeto del presente Dictamen, los integrantes de esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, externamos nuestro reconocimiento al gran esfuerzo del Senado de la República, en general y en particular, al de las Comisiones de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; de Energía y Especial de Cambio Climático, para crear un marco jurídico que promueva la implementación de políticas públicas en nuestro país, que coadyuven a la mitigación y adaptación del cambio climático.
Sin duda, esta Minuta tiene como premisa construir un marco jurídico transversal que aborde bajo el mismo esquema al cambio climático, retomando las aportaciones de la ciencia, en todas sus vertientes, para la determinación de los conceptos, principios e instrumentos de política que se materializaron en la Ley General de Cambio Climático.
En el mismo sentido, reconocemos el esfuerzo de la Colegisladora por incorporar conocimientos científicos, técnicos, jurídicos y socioeconómicos, desarrollados en instancias internacionales y que coadyuvarán a los tres niveles de gobierno, a los sectores público y privado a formular e implementar respuestas adecuadas frente a este fenómeno. Así como la incorporación de las Leyes de Cambio Climático de los Estados de Veracruz y el Distrito Federal.
Con el ánimo de fortalecer esta propuesta, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en su carácter de Cámara Revisora estimó procedente hacer el análisis de temas torales presentando diversas aportaciones.
En primera instancia, esta Comisión Legislativa estima procedente señalar que las modificaciones propuestas a esta Minuta, particularmente en materia de mitigación del cambio climático, tiene como objetivo dar respuesta a dos necesidades:
1. Hacer frente al problema de cambio climático y por lo tanto, buscar la reducción y captura de gases efecto invernadero.
2. Responder a las necesidades de un desarrollo sustentable, es decir proteger al medio ambiente, y satisfacer las necesidades económicas y sociales del país.
En el contexto internacional, México no pertenece al grupo de países del Anexo I de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático por lo que no cuenta con compromisos cuantificados para la reducción de emisiones. Los compromisos asumidos en el Artículo 4º de la Convención se refieren a la elaboración de inventarios nacionales para conocer las emisiones nacionales, programas para identificar e impulsar acciones de mitigación y adaptación, conservar y mejorar los sumideros de carbono y en general, promover y apoyar el desarrollo y la aplicación de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las emisiones en todos los sectores pertinentes, incluyendo la energía, el transporte, la industria, la agricultura, la silvicultura y la gestión de residuos.
En el ámbito nacional, a partir de varios estudios y ejercicios de planeación nacional como los realizados en la Estrategia Nacional de Acción Climática y el Programa Especial 2009-2012 en la materia, se ha identificado el potencial de reducciones nacionales en los sectores referidos de la economía nacional, avanzando en la identificación de alternativas para lograr dichas reducciones, aprovechando los recursos financieros disponibles y bajo esquemas de costo- beneficio que las hagan viables en un escenario de sustentabilidad que considere las necesidades de crecimiento económico, competitividad y desarrollo social de México.
El Instituto Nacional de Ecología ha publicado las perspectivas de crecimiento bajo en carbono para México, identificando los supuestos y cálculos que sustentan técnicamente el compromiso presentado de reducir un treinta por ciento de las emisiones nacionales al 2020, como parte de los Acuerdos de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco en Copenhague. La evaluación elaborada con McKinsey identifica alternativas de reducción de emisiones en diversos sectores en escenarios de medidas autofinanciables, así como con bajos, medianos y altos costos. 17
Según este Estudio, México podría lograr una reducción del 13 % de las emisiones nacionales en un escenario de business as usual (111 millones de toneladas de CO2 equivalente) al 2020 con recursos propios y sin donativos o transferencia de recursos internacionales, porque estas acciones representan beneficios económicos netos. Las medidas de mitigación incluidas en esta evaluación y bajo este escenario de no-costos, están en áreas como:
• Mayor utilización de energías renovables en la generación de electricidad.
• Mejoras en eficiencia energética en edificios comerciales y hogares, por ejemplo sustituyendo los focos incandescentes por fluorescentes o LEDS.
• Mejoras en eficiencia energética en el sector industrial.
• Cogeneración en los sectores de petróleo y gas.
• Estándares de eficiencia para vehículos nuevos.
• Aprovechamiento del metano generado en los rellenos sanitarios.
• Mejores prácticas agrícolas (por ejemplo labranza y manejo de residuos).
Este ejemplo es importante para destacar uno de los principales elementos de la política nacional de mitigación que se intenta institucionalizar y orientar desde esta Ley. La definición de la política nacional de mitigación debe responder a las circunstancias particulares de México, buscar las alternativas que funcionan para México, diferenciadas por sectores, por etapas y tomando en cuenta las diferentes regiones de país, porque las acciones a nivel local son clave para una política eficaz. También el diseño de esta política debe considerar una diversidad de estrategias e instrumentos para orientar la transición a una economía de bajas emisiones en carbono.
A partir de estas premisas, esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales estima que la política nacional de mitigación deberá conducirse hacia una:
a) La creación de capacidades nacionales en los sectores del desarrollo, en los tres órdenes de gobierno en México para identificar sus emisiones y conocer su potencial de reducción.
b) Una reducción de emisiones en los sectores que representen las fuentes con mayor contribución a la generación de gases efecto invernadero del país, buscando las mejores alternativas desde un enfoque de costo – eficiencia.
Así, la política nacional de mitigación que se propone en el presente Dictamen, deberá comparar todos los escenarios posibles para reducir emisiones, cubriendo todos los sectores y eligiendo aquellos que representen un mayor potencial de reducción, de manera costo-eficiente.
Así, se propone que la política nacional de mitigación de Cambio Climático deberá incluir, a través de los instrumentos de planeación, política y los instrumentos económicos previstos en la presente Ley, un diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las emisiones nacionales.
Esta política deberá establecer planes, programas, acciones, instrumentos económicos, de política y regulatorios para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea base y líneas de base por sector que se establezcan en los instrumentos previstos por la presente Ley, y considerando los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de cambio climático.
La política nacional de mitigación se instrumentará con base en un principio de gradualidad, promoviendo el fortalecimiento de capacidades nacionales para la mitigación de emisiones y la adaptación a los efectos adversos del cambio climático, priorizando en los sectores de mayor potencial de reducción, de manera costo – eficiente y hasta culminar en los que representan los costos más elevados.
En segunda instancia, en el presente Dictamen se incluyeron consideraciones de técnica jurídica, de carácter jurídico político, de referencia constitucional y de homologación funcional con otros ordenamientos, a fin de garantizar la viabilidad de la Ley que se promulga y la inexistencia de conflicto de las leyes con el marco jurídico nacional. 18
En atención a la responsabilidad de promulgar una Ley General de Cambio Climático (LGCC), esta Comisión expone argumentos fundados y motivados que fortalezcan la redacción de los contenidos y previsión legal a fin de garantizar su validez y aplicabilidad, con el propósito de permitir la realización de los valores fundamentales del derecho y la justicia.
En virtud de lo anterior, esta Comisión Legislativa realizó diversas modificaciones de forma para fortalecer el contenido de las disposiciones de la LGCC y dar claridad al texto, con el objeto de que esta Ley atienda a los principios que deben privar en las normas jurídicas, es decir que sea general y abstracta dando así certeza jurídica no sólo a las autoridades que la aplicarán, sino a la sociedad en general que estará atenta a su observancia y cumplimiento.
MODIFICACIONES PROPUESTAS
PRIMERO. El artículo 1o. de la LGCC tiene como premisa delimitar su ámbito de aplicación y naturaleza, por lo que el texto propuesto por el Senado de la República a la letra señala:
Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción y establece disposiciones para enfrentar el cambio climático. Su aplicación será sin perjuicio de lo dispuesto en los Acuerdos Internacionales de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte, aprobados por el Senado de la República.
Por su parte, la Comisión Legislativa que elabora el presente dictamen se permite proponer el siguiente texto alterno:
Artículo 1. La presente Ley es de orden público, interés general y observancia en todo el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción y establece disposiciones para enfrentar los efectos adversos del cambio climático. Es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de protección al ambiente, desarrollo sustentable, preservación y restauración del equilibrio ecológico.
La propuesta presentada por esta Comisión tiene como premisa dar claridad a este precepto legal, en el que se establece el ámbito espacial de aplicación de la LGCC y sus alcances.
En primera instancia, es de señalar que se coincide con la propuesta del Senado de la República de que esta Ley sea de orden público e interés general, pues aún cuando no se funda ni motiva la propuesta, esta Comisión estima que el “interés general” es un concepto que se incorporará paulatinamente en nuestro marco jurídico para legitimar las denominadas “acciones colectivas”
Al respecto, María del Pilar Hernández Martínez refiere que en la historia de las ideas políticas, la noción de interés general ha tenido múltiples significados. En el espacio su significado es, por una parte, transestática, esto es, la encontramos tanto en la doctrina de los estados occidentales como en la de los países socialistas (en éstos bajo la forma de la teoría del Estado de la totalidad del pueblo). Por otra parte, el interés general es una noción intraestática, esto es, se identifica a la vez con el interés del Estado y con el interés de toda institución que tenga por objeto reunir y trascender los intereses particulares de sus miembros. Sea en unos sea en otros casos, la noción ha adquirido múltiples nombres, cada institución la retoma por su cuenta en el discurso y lo adapta a su uso propio, conociéndolo bajo el nombre del interés de partido, interés de la empresa, interés sindical, etcétera.
Asimismo, refiere que es señalar que los conceptos de interés público e interés general, independientemente del campo de su utilización, cumplen siempre una misma función, a saber: denotan e implican siempre la búsqueda de solidaridad social, de un consenso, el ir más allá de las opciones y de los conflictos.
La noción de interés general tiene una doble función; primera, de índole teórica que evoca un conjunto de sentimientos gregarios de solidaridad.
Segunda, en el orden práctico, permite a los miembros de una institución representarse como una unidad y, en un sentido dinámico, su capacidad de superar divisiones.
La universalidad de la noción de interés general se explica por la necesidad práctica de toda sociedad, de superar sus antagonismos a fin de reconocer su propia identidad. El análisis de las formulaciones en torno al interés general o bien al interés público, permite descubrir un conjunto de representaciones por las cuales cada institución expresa su ser y se legitima. Cualquiera que sea el régimen político considerado, el interés general aparece como un principio de legitimación a reforzar la adhesión de los gobernados en la acción de los gobernantes. 19
En segunda instancia, se propone dar claridad sobre el ámbito espacial de aplicación de la Ley, pues la Colegisladora hace referencia a que esta ley es “de interés general en todo el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción”, lo cual es una referencia imprecisa, pues el hecho de que la ley será de interés general en el territorio nacional no determina con precisión su ámbito espacial de aplicación.
Al respecto Efraín Moto Salazar refiere que “la ley se ha creado para aplicarse en determinado lugar o territorio (espacio). Por tanto, las leyes dictadas por el Poder Púbico en México deben aplicarse dentro del territorio sujeto a dicho Poder, es decir, dentro del Territorio Nacional. Esto que en apariencia es sencillo, tiene, sin embargo, dificultades que originan ciertos problemas.” 20
En ese sentido, es que esta Comisión Legislativa propone señalar que la norma será de observancia en todo el territorio nacional y las zonas en las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
Asimismo, se propone adicionar el texto del artículo 1o. para establecer que la LGCC se expide para enfrentar los efectos adversos del cambio climático. Estos han sido definidos en el artículo 1º de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como “los cambios en el ambiente físico o en la biota resultantes del cambio climático que tienen efectos nocivos significativos en la composición, la capacidad de recuperación o la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenación, o en el funcionamiento de los sistemas socioeconómicos, o en la salud y el bienestar humanos”.
El objetivo de esta modificación es armonizar, desde el objeto de la Ley, el sistema jurídico nacional con el marco internacional establecido por la Convención referida, vinculando sus definiciones con la LGCC para su efectiva implementación.
Finalmente, esta Comisión estima que es improcedente señalar que la aplicación de la LGCC será sin perjuicio de lo dispuesto en los Acuerdos Internacionales de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte, aprobados por el Senado de la República.
Tal determinación por parte de esta Comisión Legislativa encuentra sustento en que en los criterios pronunciados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, particularmente en la tesis número P.IX/2007, Instancia: Pleno, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, abril 2007, que a la letra dice:
TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.
De la lectura de la Tesis se advierte que la referencia expresa de que la aplicación de la LGCC será sin perjuicio de lo dispuesto en los Acuerdos Internacionales de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte, aprobados por el Senado de la República, es innecesaria, pues las obligaciones contraídas por nuestro país, frente a la comunidad internacional no pueden ser desconocidas, invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.
En el mismo sentido, es de reiterar que lo relativo a los tratados internacionales que nuestro país ha suscrito y ratificado está definido con claridad en la Ley sobre la Celebración de Tratados.
Adicionalmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido ya con claridad, al interpretar la jerarquía de las leyes conforme a lo previsto por el Artículo 133 constitucional, que en México los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Constitución Federal y por encima del derecho federal y el local, toda vez que “estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional” . 21
Así, resulta evidente que la aplicación de la LGCC deberá ser congruente con la Constitución Federal y los tratados internacionales suscritos conforme a la misma por el Estado Mexicano, articulándose en este sistema y no creando antinomias dentro del mismo, por lo cual, la redacción propuesta en la Minuta resulta innecesaria y confusa, y en consecuencia debe ser eliminada de la Ley.
SEGUNDO. En su artículo 2o. la LGCC determina que su objeto es entre otros, establecer la concurrencia de facultades entre la federación, las entidades federativas y municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas en materia de cambio climático; regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero; reducir la vulnerabilidad y establecer las bases para la concertación con la sociedad.
El texto propuesto por el Senado de la República dice a la letra:
Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto:
I. Definir la concurrencia de facultades de la federación, las entidades federativas y municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico en materia de cambio climático;
Tras la revisión de esta fracción, la Comisión Legislativa que elabora el presente dictamen propone sustituir el término “definir” por “establecer”, toda vez que éste es el utilizado por la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, propone adicionar como objetivo de la ley el garantizar el derecho a un medio ambiente sano, tras la reforma al artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 08 de febrero de 2012, misma que en su Segundo Artículo Transitorio establece “El Congreso de la Unión contará con un plazo de 180 días para incorporar las disposiciones relativas al derecho a un medio ambiente sano y las responsabilidades por el daño y deterioro ambiental”.
Finalmente, la propuesta es sustituir que la Ley tiene como objeto la implementación de políticas protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico en materia de cambio climático, para señalar expresamente que la LGCC tiene como objetivo crear un esquema concurrente para articular las atribuciones de las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, en diversas materias que inciden en la adaptación y mitigación del cambio climático y que van más allá de aquellas acciones de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico previstas por los artículos 27, párrafo tercero y 73 fracción XIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y reglamentadas, entre otras en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
La propuesta encuentra sustento en que, si bien la LGCC tiene por objeto la protección del medio ambiente, no se limita al mismo, sino que aporta las bases para crear una política de Estado que impulse un modelo de desarrollo integral y sustentable en México y promueva la transición a una economía de bajas emisiones de carbono, a partir de la articulación y sustentabilidad de las acciones de todos los sectores del desarrollo.
En virtud de lo anterior, esta Comisión Dictaminadora propone el siguiente texto alterno:
I. Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero;
La fracción II del artículo 2o. propuesta por el Senado de la República señala:
II. Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero de origen antropógeno, que son contaminantes y que, al emitirse a la atmósfera, alteran la composición de ésta provocando cambios en el clima, que generan impactos negativos en la salud humana, en la biodiversidad, en la seguridad alimentaria, el desarrollo económico y el medio ambiente;
Esta Comisión Legislativa estima que dicha referencia es innecesaria, pues ya existe una definición de gases de efecto invernadero, además de que dichos gases o compuestos tienen un efecto contaminante en mayor o menor medida, más aún de aprobar esta fracción en sus términos estaríamos aceptando que existen gases o compuestos de efecto invernadero “no contaminantes” y que los mismos, no serán regulados por esta Ley.
En el mismo sentido, es de señalar que se propone omitir que se regularán los gases que tiene un impacto negativo en la salud humana, la biodiversidad, la seguridad alimentaria, el desarrollo económico o el medio ambiente, pues esta redacción es limitativa.
La referencia al artículo 2º de la Convención Marco, cumple un doble objetivo que se estima fundamental. Por una parte se cubren los supuestos previstos en la Minuta, relacionando las emisiones de gases de efecto invernadero con la protección de la salud, el medio ambiente, la seguridad alimentaria y el desarrollo económico. Lo anterior toda vez que el párrafo segundo del artículo 2º de la Convención – que se inserta en la propuesta de esta Comisión – determina que la estabilización de emisiones de gases de efecto invernadero deberá darse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten de manera natural al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y promover un desarrollo económico sostenible.
En segundo lugar, la modificación propuesta por esta Comisión establece dentro del objeto de la Ley una referencia importante a la necesidad de contar con políticas climáticas basadas en un principio de gradualidad, que reconozcan la necesidad de identificar los plazos necesarios para articular las acciones de mitigación y adaptación desde una perspectiva integral, que comprenda la multiplicidad de factores interrelacionados en los efectos del cambio climático.
En consecuencia, el texto propuesto por esta Comisión Legislativa dice:
II. Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr la estabilización de sus concentraciones en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático, considerando en su caso lo previsto por el artículo 2º de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y demás disposiciones derivadas de la misma;
Por su parte, la fracción IV del artículo 2o. propuesta por el Senado de la República señala:
IV. Reducir la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del cambio climático;
En relación a la fracción IV es de señalar que una de las premisas más importantes además de reducir la vulnerabilidad de las regiones con mayor riesgo a los efectos del cambio climático, es el fortalecimiento de las capacidades nacionales de respuesta, es decir que se promuevan acciones que mejoren el conocimiento, respuesta y la interiorización del tema de Cambio Climático en los recursos humanos, instituciones y organizaciones.
El texto propuesto por esta Comisión Legislativa quedaría como sigue:
IV. Reducir la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del cambio climático, así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al fenómeno;
Finalmente, la fracción VII del artículo 2o. establece como un objetivo de la LGCC favorecer la transición hacia una economía de bajas emisiones de carbono, el texto propuesto por la Colegisladora señala:
VII. Favorecer la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono, propiciando beneficios ambientales, sociales y económicos.
Al respecto es de señalar que el objetivo de esta Ley no es favorecer la transición, por el contrario es establecer o crear las condiciones necesarias que promuevan o induzcan la transición hacia una economía competitiva y de bajas emisiones.
En el mismo sentido, esta Comisión propone eliminar el texto de la fracción VII, toda vez que se estima que dicha redacción es confusa pues no se determina que se entiende por “beneficios” y porque al incluirse el objetivo de favorecer la transición a una economía sustentable en la misma fracción, queda implícita la referencia a la articulación de las variables ambientales, económicas y sociales que integran los procesos de desarrollo, como se señala en la definición de desarrollo sostenible acuñada por las Naciones Unidas en el Informe “Nuestro Futuro Común” (1987).
Por las consideraciones antes expuestas, esta Comisión Legislativa propone el siguiente texto alterno:
VII. Promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
TERCERO. El artículo 3o. establece el listado de conceptos y definiciones a utilizar en esta LGCC, al respecto esta Comisión dictaminadora considera necesario hacer algunas precisiones.
Siendo esta una ley general que promueve por primera vez, la regulación de un fenómeno eminentemente global, como es el cambio climático, con alto grado de complejidad, el cual no se encuentra contemplado más que incipientemente en nuestra legislación, es que se requiere que en los términos y definiciones utilizados se garantice la claridad y la incorporación de los conceptos propuestos por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y aceptados en el ámbito internacional.
Al respecto es de señalar que México ha suscrito y ratificado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático asumiendo frente a la comunidad internacional, en su papel de País No Anexo I - tomando en cuenta los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas y respectivas capacidades, así como las prioridades nacionales de desarrollo - diversos compromisos orientados a inventariar y mitigar, las emisiones antropógenas por fuentes y la absorción por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero regulados por dicho Tratado.
Esta Comisión considera fundamental lograr la armonización de la legislación nacional sobre cambio climático con la Convención Marco y los demás instrumentos internacionales suscritos por el Estado Mexicano en esta materia. Como lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Tesis jurisprudencial que a continuación se cita.
P. LXXVII/99 “TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”, en la jerarquía de las leyes en México, los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Constitución Federal y por encima del derecho federal y el local, toda vez que “estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional”.
Por lo anterior, esta Comisión considera improcedente la definición de emisiones propuesta en la Minuta, así como otras de la misma importancia, imprescindibles para la articulación del marco jurídico nacional para enfrentar los efectos adversos del cambio climático con el sistema internacional en la materia debido a que dicha definición, en especial, podría crear antinomias entre ambos sistemas jurídicos.
Adicionalmente, la modificación propuesta en la Minuta para introducir al sistema jurídico nacional una definición de emisiones diferente de la reconocida por la Convención Marco abonaría a la falta de certeza jurídica de la Ley General de Cambio Climático, pues en atención a la jerarquía de los tratados internacionales antes mencionada, en caso de conflictos de interpretación prevalecerían las definiciones de la Convención.
Asimismo, las diversas modificaciones propuestas por esta Comisión Legislativa tienen como objetivo dar claridad bajo los conceptos primordiales de elaboración de leyes, a través del uso de un lenguaje claro, la integralidad, irreductibilidad y coherencia en relación con el marco normativo existente.
En primera instancia, la integralidad de la ley se garantiza al ser suficiente y completa en relación a los fines y objetos perseguidos, y su vinculación con las demás normas, para evitar vacíos legales y contradicciones.
Por su parte, la irreductibilidad nos indica que se debe contemplar lo necesario, pero sólo lo necesario, y ajustar el contenido de forma que facilite su interpretación, y en consecuencia su aplicabilidad y eficacia.
La coherencia busca la adecuación formal del texto a las directrices generales y conceptuales de las normas de las que formara parte, a efecto de evitar contradicciones.
En lo que se refiere al concepto de Adaptación, la Minuta define:
Adaptación: Medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos actuales y potenciales del cambio climático;
Esta Comisión propone armonizar esta definición con la propuesta por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático, para quedar como sigue:
Adaptación: Medidas y ajustes en sistemas humanos o naturales, como respuesta a estímulos climáticos, proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño, o aprovechar sus aspectos beneficiosos.
La definición de deforestación que se incluye en la Minuta en estudio se retomó de la definición expresada por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO por sus siglas en inglés, situación que se advierte de la propia definición, la cual a la letra seña:
X. Deforestación: Conversión de bosques o selvas a otro uso de la tierra o la reducción a largo plazo de la cubierta forestal por debajo del diez por ciento, según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación.
Al respecto es necesario aclarar que esta definición, que más que una definición es un criterio para medir la deforestación, no necesariamente aplica para el caso de México ni mucho menos en una LGCC que pretende reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Lo anterior es así, pues bajo esa definición la remoción del 90% de un bosque o selva en el corto plazo, no sería considerada “deforestación”, situación que evidentemente es incompatible con la legislación especial, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, que en su artículo 117 establece que en México, los cambios de uso de suelo forestal podrán darse únicamente por excepción.
Así, una definición que permita suponer que los desmontes de suelo forestal pueden ser tolerados, sin estimarse que se está deforestando mientras permanezca el 10% de la cubierta forestal original en el largo plazo – también indeterminado en la definición de referencia – no puede ser deseable en el sistema jurídico nacional que, conforme a lo previsto por el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, busca entre otros objetivos, evitar la destrucción de los elementos naturales.
A mayor abundamiento es de señalar que el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), ha emitido en su glosario de definiciones (aceptado y usado internacionalmente) el concepto de deforestación como:
Deforestación. Conversión de bosques en zonas no boscosas
Sin duda, la definición del IPCC es más acertada para los efectos de la LGCC, pues la deforestación es cualquier cambio de uso de suelo, o de la tierra. Sin embargo, en atención a los principios anteriormente expuestos, y dado que existe un ordenamiento legal que regula de manera general la conservación y manejo forestal, se considera que dicha definición no debe ser incluida en esta LGCC sino, en la ley especial, es decir en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. En consecuencia, esta Comisión Legislativa sugiere su eliminación.
En cuanto a la definición de Economía Verde, esta Comisión propone suprimirla, ya que solo se utiliza una vez en todo el texto (Art 29, f.V), y rebasa los objetivos de la LGCC; la cual define este concepto de la siguiente forma:
Economía verde: Sistema de actividades económicas relacionadas con la producción, distribución y consumo de bienes y servicios que resulta en mejoras del bienestar humano en el largo plazo, sin, al mismo tiempo, exponer las generaciones futuras a riesgos ambientales y escasez ecológicas significativas;
Si bien, esta definición coincide con la expresada por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Economía Verde no es un principio, sino un concepto integrador que implica principios y actividades que van más allá de lo propuesto en una Ley General de Cambio Climático, cuyo objetivo principal es definir la concurrencias y regular las emisiones de gases de efecto invernadero, para lograr mitigación y adaptación al cambio climático. De tal forma que la definición propuesta en la Minuta es correcta, pero excede el ámbito y eje central de esta Ley.
Esta Comisión dictaminadora considera que la Economía Verde se fundamenta en los siguientes principios: 22
• Ofrecer desarrollo sostenible.
• Ofrecer la equidad, bajo el principio de justicia.
• Crear una genuina prosperidad y bienestar para todos los integrantes de la sociedad, a través del principio de la dignidad.
• Mejorar el mundo natural, bajo los principios de integridad de la Tierra, los límites planetarios y el principio de precaución.
• Ser incluyente y participativo en la toma de decisiones, considerando el principio de inclusión.
• Rendir cuentas, bajo el principio de gobernanza.
• Basarse en la fortaleza económica, social y ambiental, bajo el principio de la resiliencia.
• Ofrecer un consumo y producción sostenibles, bajo el principio de eficiencia.
• Considerar que se invierte para el futuro, usando el principio intergeneracional.
Esta Comisión coincide totalmente con el concepto de Economía Verde como mecanismo para conducir al país a un sustancial aumento de las inversiones en sectores verdes, sin embargo estima que dicha definición es más amplia que el objeto de la Ley e involucra acciones que rebasan sus objetivos. Por tanto, y dado que se utiliza sólo una vez en el documento, se considera pertinente su eliminación.
La LGCC define a las Emisiones como sigue:
Emisiones: Liberación a la atmósfera de gases y o compuestos de efecto invernadero, originada de manera directa o indirecta por actividades humanas. Dichos gases y o compuestos serán los que establezcan la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Protocolo o cualquier otro tratado internacional suscrito por el Ejecutivo y aprobado por el Senado de la República;
Esta Comisión dictaminadora propone, como se ha mencionado en párrafos anteriores, la armonización de los conceptos utilizados en LGCC con las propuestas de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), a efecto de que la definición propuesta se establezca expresamente los criterios temporo-espacial.
De igual forma se sugieren correcciones en otras definiciones, con el fin de mejorar la redacción, por ejemplo en gases de efecto invernadero, corredores biológicos; emisiones de línea base.
En primera instancia, esta Comisión Legislativa propone modificar la definición de corredores biológicos propuesta por la Colegisladora que a la letra dice:
IX. Corredores Biológicos: Ruta geográfica que permite el intercambio y migración de las especies de flora y fauna silvestre dentro de uno o más ecosistemas;
Por su parte, esta Comisión propone la siguiente redacción:
Corredores Biológicos: Ruta geográfica que permite el intercambio y migración de las especies de flora y fauna silvestre dentro de uno o más ecosistemas, cuya función es mantener la conectividad de los procesos biológicos para evitar el aislamiento de las poblaciones.
Al respecto es de señalar que los “corredores biológicos”, son áreas, generalmente alargadas, que conectan dos o más regiones. Pueden ser franjas estrechas de vegetación, bosques ribereños, túneles por debajo de carreteras, plantaciones, vegetación remanente o grandes extensiones de bosques naturales. El requisito indispensable es que mantengan la conectividad entre los extremos para evitar el aislamiento de las poblaciones,23 por lo que la adición propuesta a esa fracción resulta acertada.
Por otra parte, esta Comisión estimó procedente modificar la definición de sumidero descrita en la Minuta:
Sumidero: Cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorba de la atmósfera un gas de efecto invernadero.
En el mismo tenor de todo lo anteriormente expuesto, se considera procedente la definición del IPCC, que agrega aerosoles y precursores de gases de efecto invernadero, para quedar como sigue:
Sumidero: Cualquier proceso, actividad o mecanismo que retira de la atmósfera un gas de efecto invernadero y/o sus precursores y aerosoles en la atmósfera incluyendo en su caso, compuestos de efecto invernadero.
En lo que se refiere a la vulnerabilidad, esta Comisión considera insuficiente su redacción:
Vulnerabilidad: Grado de susceptibilidad o de incapacidad de los sistemas naturales o humanos para afrontar los efectos adversos del cambio climático.
Por las mismas razones expuestas, se sugiere incorporar la definición del IPCC.
Vulnerabilidad: Nivel a que un sistema es susceptible, o no es capaz de soportar los efectos adversos del Cambio Climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática a la que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de adaptación.
Asimismo, se propone agregar la definición de Secretaría y suprimir las definiciones de entidades federativas, red nacional de estaciones meteorológicas, desarrollo sustentable y Secretarías.
En primera instancia es de señalar que se propone la adición de una definición de Secretaría, toda vez que ésta fue una omisión de la Colegisladora, pues aún cuando en diversos artículos hace referencia a las facultades de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), omite señalar que por Secretaría se entenderá la propia Semarnat.
En segunda instancia, se propone suprimir la definición de entidades federativas, toda vez que es un término utilizado en el orden jurídico nacional. Amén de que la definición establecía que bajo esa figura se incluía al Distrito Federal, lo cual es improcedente por la especial naturaleza jurídica de la sede de los Poderes Federales.
En tercera instancia, se propone eliminar la definición de red nacional de estaciones meteorológicas en virtud de que la Ley de Aguas Nacionales, en su artículo 14 Bis 2 establece al Servicio Meteorológico Nacional como una unidad técnica especializada autónoma, adscrita directamente al Titular de la Comisión Nacional del Agua, la cual tiene por objeto generar, interpretar y difundir la información meteorológica, su análisis y pronóstico, que se consideran de interés público y estratégico de acuerdo con lo establecido por dicha Ley y sus reglamentos.
En consecuencia de aprobarse la creación de esta red nacional, probablemente se duplicarían las funciones entre el Servicio Meteorológico Nacional y la instancia encargada de operar la Red Nacional de Estaciones Meteorológicas.
Asimismo, se propone eliminar la definición de desarrollo sustentable, pues este término ya se encuentra definido en la ley marco, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), por lo que en aras de evitar duplicidades se suprimió dicha definición.
Finalmente, esta Comisión Legislativa determinó suprimir la definición de “Secretarías”, por dos razones. En primer lugar, es una definición que no utiliza en la Ley y en segundo, el texto propuesto señalaba que se debía entender por “Secretarías” a las dependencias de la administración pública federal en sus respectivos ámbitos de competencia establecidos en la LGCC, lo cual es impreciso pues las facultades concedidas a dichas dependencias, se encuentran delimitadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Por otra parte, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales propone la incorporación la definición de Fomento de Capacidades, concepto definido por el IPCC, ya que es un punto nodal para lograr los objetivos de esta Ley. El texto propuesto a la letra señala:
Fomento de Capacidad: Proceso de desarrollo de técnicas y capacidades institucionales, para que puedan participar en todos los aspectos de la adaptación, mitigación, e investigación sobre el cambio climático. Incluyen los mecanismos de Kyoto como son la reducción de gases de efecto invernadero, los planes para la aplicación conjunta, el mecanismo para un desarrollo limpio, y el comercio de derechos de emisiones.
CUARTO. En el artículo 4o, se establece que en lo no previsto por la LGCC se aplicarán de forma supletoria las disposiciones que resulten aplicables.
Así, el texto propuesto por el Senado de la República a la letra señala:
Artículo 4o. En todo lo no previsto por la presente ley, se aplicarán de manera supletoria las disposiciones de las leyes que resulten aplicables en materia de cambio climático.
Esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales estima que el artículo 4º de la LGCC debe ser observado, toda vez que el criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina con claridad los requisitos que se deben atender para que opere la supletoridad de las Leyes.
La Tesis 164889 a la letra señala:
Registro No. 164889
Localización:
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXXI, Marzo de 2010
Página: 1054
Tesis: 2a. XVIII/2010
Tesis Aislada
Materia(s): Común
SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.
La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) la ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule de manera deficiente; c) esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
Contradicción de tesis 389/2009. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa del Segundo Circuito y Segundo en la misma materia del Séptimo Circuito. 20 de enero de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Ileana Moreno Ramírez.
Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia, ya que no resuelve el tema de la contradicción planteada.
De la lectura íntegra de la Tesis transcrita se advierte que para que una ley aplique de forma supletoria es necesario que el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse.
Este criterio es de relevancia, pues al no señalar expresamente que ley podría aplicar supletoriamente, la interpretación sería subjetiva y poco abonaría a garantizar la eficaz aplicación de este ordenamiento.
En segunda instancia, esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, estima que la referencia por parte de las Comisiones Unidas del Senado de la República, de que supletoriamente aplicarán las leyes en materia de cambio climático, es imprecisa, pues bajo este argumento diversas leyes no podrían aplicarse, aún siendo leyes especiales. Ejemplo de ello sería la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y la Ley General de Vida Silvestre.
En tercera instancia, la Comisión Legislativa que elabora el presente dictamen advierte de la lectura armónica de la Ley General de Cambio Climático sujeta a análisis, que el Senado de la República estructuró esta ley, de tal forma que hiciera las veces de una “ley marco” para atender de forma transversal este tema.
En ese sentido, vale citar lo que el Dr. Raúl Brañes refiere sobre la naturaleza jurídica de la Ley General del Equilibro Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). La LGEEPA es una “ley marco”. Así se denomina comúnmente a los ordenamientos jurídicos que se han expedido en los últimos tiempos en esta materia, cuando ellos, al regular el conjunto de la protección del ambiente, no agotan este tema y, en consecuencia, dejan subsistentes los ordenamientos jurídicos preexistentes que versan sobre temas específicos que tienen que ver con la misma protección del ambiente. Las “leyes marco”, por decirlo así, se superponen a la legislación ambiental preexistente, modificándola mediante reglas generales sobre la materia, a cuyas prescripciones quedan por lo habitual subordinadas las reglas especiales contenidas en los ordenamientos jurídicos preexistentes, en el sentido de que se aplican sólo de manera supletoria. En otras palabras, las disposiciones de la “ley marco” prevalecen sobre las de las leyes especiales. Como se comprenderá, la “supletoriedad” es un mecanismo que busca asegurar una vigencia irrestricta de la correspondiente “ley marco”. 24
En ese sentido, no se puede concebir que aplique supletoriamente todas las disposiciones aplicables en materia de cambio climático, por el contrario se deberá dejar a salvo la aplicación de las leyes especiales a cada una de las materias que la Colegisladora ha decidido regular a través de esta ley.
Asimismo, es de reiterar que esta Comisión establecerá como un criterio, señalar en cada uno de los artículos que se requiera, la aplicación supletoria de la ley especial.
En atención a lo expuesto, la Comisión Legislativa que elabora el presente dictamen se permite proponer el siguiente texto alterno:
Artículo 4o. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento.
QUINTO. El Título Segundo de la Minuta Proyecto de Decreto de la LGCC se aboca a la distribución de competencias entre la Federación, Entidades Federativas y Municipios, teniendo como premisa lo dispuesto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres niveles de gobierno, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
En relación a ese Capítulo, esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales estimó conveniente realizar una revisión, con el objeto de que las atribuciones otorgadas por esta LGCC, sean congruentes con las facultades concedidas por la propia Constitución Mexicana a los tres niveles de gobierno, así como las facultades que el Poder Legislativo ha asignado a la Federación, Estados y Municipios en las diversas leyes especiales que regula este ordenamiento.
Dicha revisión por parte de esta Comisión Legislativa encuentra sustento en que diversas competencias otorgadas por esta LGCC a la Federación son asignadas a Estados, Distrito Federal y Municipios.
Al respecto vale señalar que México adoptó el sistema federal, el cual ocupa un sitio intermedio entre el Estado unitario y la Confederación de Estados. En la federación los Estados-miembros pierden totalmente su soberanía exterior y ciertas facultades interiores a favor del gobierno central, pero conservan para su gobierno propio las facultades no otorgadas al gobierno central. Así, desde este punto de vista aparece la distribución de facultades como una de las características del sistema que estudiamos, el cual consagra predominantemente –según palabras de Wheare- una división de poderes entre las autoridades generales y regionales, cada una de las cuales, en su respectiva esfera, está coordinada con las otras independiente de ellas. 25
Las facultades expresamente conferidas a los Poderes federales y facultades limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equivalentes. En efecto, los poderes federales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente están dotados; cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisión e implica un acto nulo; por lo tanto, el límite de las facultades está donde termina su expresa enumeración.
Síguese de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por analogía, por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos de los expresamente previstos. 26
Sirve de apoyo lo señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las jurisprudencias que a continuación se citan:
Registro No. 195029
Localización: Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
VIII, Diciembre de 1998
Página: 788
Tesis: P./J. 81/98
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios.
Controversia constitucional 2/98. Roberto Pedro Martínez Ortiz, en su carácter de Procurador General de Justicia y representante legal del Gobierno del Estado de Oaxaca, contra el Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, el Presidente y el Secretario Municipal de dicho Ayuntamiento. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de noviembre en curso, aprobó, con el número 81/1998, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Ejecutoria:
1.- Registro No. 5287
Asunto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 2/98.
Promovente: ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Noviembre de 1998; Pág. 316;
Registro No. 903645
Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Apéndice 2000
I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad y C.C.
Página: 33
Tesis: 34
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.- El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los Municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito competencial de los Estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los Municipios. Novena Época: Controversia constitucional 2/98.-Roberto Pedro Martínez Ortiz, en su carácter de procurador general de Justicia y representante legal del Gobierno del Estado de Oaxaca, contra el Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de Juárez, el presidente y el secretario municipal de dicho Ayuntamiento.-20 de octubre de 1998.-Unanimidad de diez votos.-Ausente: Juan N. Silva Meza.-Ponente: Mariano Azuela Güitrón.-Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, diciembre de 1998, página 788, Pleno, tesis P./J. 81/98. Véase la ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, página 316.Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 2/98 aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, página 316.
En atención a lo expuesto, es que esta LGCC deberá tener como premisa fundamental, dar claridad respecto a las atribuciones conferidas a cada uno de los niveles de gobierno, ciñéndose a la distribución establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes especiales.
En contraposición a las facultades expresas, es de señalar que nuestro sistema constitucional prevé el establecimiento de facultades concurrentes.
Las facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra, que propiamente deberían llamarse coincidentes, son las que se ejercen simultáneamente por la Federación y por los Estados. En el sentido gramatical, como en el precepto jurídico, el verbo concurrir significa contribuir a un fin, prestar influjo, ayuda, asistencia, dirigir dos o más fuerzas en un mismo sitio y hacia igual finalidad.
Las facultades concurrentes, son, a no dudarlo excepciones al principio del sistema federal, según el cual la atribución de una facultad a la Unión se traduce necesariamente en la supresión de la misma a los Estados, por lo que sólo como excepción a tal principio puede darse el caso de que una misma facultad sea empleada simultáneamente por dos jurisdicciones (facultad coincidente) o de que una facultad sea ejercida provisional y supletoriamente por una jurisdicción a la que constitucionalmente no le corresponde (facultad concurrente en el sentido norteamericano). La existencia de dichas excepciones sólo se explica en aquellos regímenes federales en que los Estados son lo suficientemente vigorosos para disputar derechos al gobierno central y están alerta para hacer suyos los poderes cuyo ejercicio descuida la Unión.
A mayor abundamiento, el Dr. Tena Ramírez refiere que hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las facultades que como coincidentes se expusieron, otras que sólo en apariencia participan de la misma característica. Ellas son, entre otras, las relativas a la salubridad, a vías de comunicación y a educación.
Estas facultades son a primera vista coincidentes por cuanto corresponde a la federación y a los Estados legislar simultáneamente en cada una de esas materias. Pero en realidad no son coincidentes, porque dentro de cada materia hay una zona reservada exclusivamente a la federación y otra a los Estados.
Pero aunque no son coincidentes, sí entrañan, por otro concepto, dichas facultades y otras análogas, una excepción al principio de nuestro régimen federal, sustentado por el artículo 124. Pues bien: cuando se trata de las facultades como salubridad, educación, vías de comunicación o medio ambiente, la distribución no la hace el Constituyente ni consta en la Constitución, sino que la hace el Congreso de la Unión por medio de una ley ordinaria. 27
Al respecto es de citar la Jurisprudencia emitida por el Máximo Tribunal, que a la letra señala:
Registro No. 187982
Localización: Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XV, Enero de 2002
Página: 1042
Tesis: P./J. 142/2001
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.
Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado “facultades concurrentes”, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprobó, con el número 142/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno.
Ejecutoria:
1.- Registro No. 7570
Asunto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 29/2000.
Promovente: PODER EJECUTIVO FEDERAL.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XV, Enero de 2002; Pág. 919;
Voto particular:
1.- Registro No. 1394
Asunto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 29/2000.
Promovente: PODER EJECUTIVO FEDERAL.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XV, Enero de 2002; Pág. 1026;
Teniendo como premisa los argumentos antes expuestos, es que esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, estimó hacer una revisión precisa de las atribuciones asignadas a los tres niveles de gobierno. Pues partiendo del argumento de que esta Ley es un ordenamiento transversal, no se aboca exclusivamente a materias ambientales como biodiversidad, residuos o desarrollo forestal, (facultades concurrentes) por citar algunos ejemplos; por el contrario, en un esfuerzo de la Colegisladora de estructurar una ley transversal, se abordan temas cuyas atribuciones han sido perfectamente delimitadas por la Constitución Mexicana o leyes especiales como en materia de recursos hídricos o energía (facultades expresas).
En virtud de lo antes expuesto, esta Comisión Legislativa procede a hacer su análisis.
En primera instancia, en el artículo 5o se determina expresamente que la federación, las entidades federativas y los municipios, ejercerán sus atribuciones en materia ambiental para revertir los efectos adversos del cambio climático, de conformidad con esta ley y demás ordenamientos jurídicos aplicables.
El texto propuesto por el Senado de la República a la letra señala:
Artículo 5o. La federación, las entidades federativas y los municipios ejercerán sus atribuciones en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, a fin de enfrentar y revertir los efectos adversos del cambio climático, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta ley y en los demás ordenamientos legales aplicables.
En relación al contenido del artículo 5o antes citado, esta Comisión estima que el mismo deberá ser observado, toda vez que las atribuciones otorgadas a la federación, no son exclusivamente en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
Por el contrario, la LGCC es una ley que distribuye competencias entre los tres niveles de gobierno, para promover acciones de mitigación y adaptación al cambio climático que como lo demanda este tema, regula diversas materias como asentamientos humanos, seguridad alimentaria, planeación nacional del desarrollo, transporte, educación, energía, agricultura, ganadería, pesca, acuacultura, entre otros.
Asimismo, como se explicó respecto de las modificaciones propuestas al artículo 2º, fracción I del Dictamen, el objeto de la LGCC rebasa el ámbito jurídico de la realización de acciones de protección al ambiente, así como de preservación y restauración del equilibrio ecológico y abarca, en general, las acciones y atribuciones relacionadas con todos los sectores del desarrollo que, conforme a lo previsto por el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe ser integral y sustentable.
La redacción del artículo 5º de la Minuta parecería hacer referencia exclusivamente a las autoridades de los tres órdenes de gobierno que cuentan con atribuciones en materia de protección ambiental y preservación y restauración del equilibrio ecológico, y no, como se requiere para la elaboración y aplicación de una política de acción climática integral, que vincule transversalmente a las autoridades federales, estatales y municipales que no cuentan con atribuciones de protección ambiental, pero si en materia de energía, desarrollo urbano, agricultura, ganadería, pesca, desarrollo rural, alimentación salud, educación y demás áreas del desarrollo involucradas en las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.
En el mismo sentido, esta Comisión estima que se debe señalar expresamente que estas facultades serán ejercidas por el Distrito Federal, por su particular naturaleza jurídica, de la que haremos referencia más adelante.
En atención a lo expuesto, esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales se permite proponer el siguiente texto alterno:
Artículo 5o. La Federación, las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en los demás ordenamientos legales aplicables.
SEXTO. El artículo 6o. de la LGCC establece, bajo un esquema de transversalidad, que las atribuciones que dicha Ley otorga a la Federación, serán ejercidas por la administración pública federal centralizada y paraestatal de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y demás leyes.
El texto propuesto por el Senado de la República a la letra señala:
Artículo 6o. Las atribuciones que esta ley otorga a la federación, serán ejercidas por el Poder Ejecutivo Federal a través de las dependencias que integran la administración pública federal centralizada y paraestatal, de conformidad con las facultades que les confiere esta ley, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y otras leyes.
Esta Comisión estima pertinente aclarar que en términos de lo previsto por el artículo 90 de la Constitución Federal, la Administración Pública Federal se divide en centralizada y descentralizada o paraestatal. Las Secretarías de Estado integran la Administración Pública Federal centralizada y las entidades paraestatales la Administración Pública Federal descentralizada. El artículo 2º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal refuerza lo anterior al establecer cuáles son las dependencias (las secretarías de estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal) se encargarán del ejercicio de las atribuciones y el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión. Por su parte, el artículo 3º de la misma Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que el Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes – entre las que destaca la Ley Federal de las Entidades Paraestatales - de entidades de la administración pública paraestatal enumeradas en dicho precepto.
En este contexto la Comisión estima necesario complementar el texto del artículo 6º del Dictamen con una referencia a las entidades paraestatales como Petróleos Mexicanos o la Comisión Federal de Electricidad, cuya participación es indispensable para el cumplimiento del objeto de la LGCC, así como a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, junto con la referencia exclusiva a las dependencias y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El texto propuesto a la letra señala:
Artículo 6o. Las atribuciones que la presente Ley otorga a la Federación, serán ejercidas por el Poder Ejecutivo Federal a través de las dependencias y entidades que integran la administración pública federal centralizada y paraestatal, de conformidad con las facultades que les confiere esta Ley, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y demás disposiciones jurídicas aplicables.
SÉPTIMO. El artículo 7o. de la LGCC determina las facultades que corresponden a la Federación.
Al respecto, es de señalarse que el jurista Tena Ramírez señala que nuestra Constitución ha mantenido como premisa el otorgamiento de facultades expresamente conferidas a los Poderes federales. En efecto, los Poderes federales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente están dotados; cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisión e implica un acto nulo; por lo tanto, el límite de las facultades está donde termina su expresa enumeración.
Síguese de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por analogía, por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos de los expresamente previstos. 28 Bajo esta premisa se procede a hacer el análisis de este precepto.
a) Antes de iniciar con el análisis y estudio de las atribuciones otorgadas a la Federación por la LGCC, esta Comisión Legislativa estima procedente adicionar una fracción I para conceder a la autoridad federal la atribución de elaborar, coordinar y aplicar la política nacional en materia de cambio climático, toda vez que el texto del Dictamen únicamente hace referencia a la elaboración, coordinación y aplicación de “los instrumentos de política” previstos por la Ley.
Así, la política nacional en materia de cambio climático será punto de referencia para la política estatal, promoviendo un conjunto de acciones que se diseñan para lograr la ordenación de las acciones de mitigación y adaptación que se implementen para un efecto global.
El texto propuesto por esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales a la letra señala:
I. Formular y conducir la política nacional en materia de cambio climático;
b) En primera instancia, la fracción I faculta a la Federación para elaborar, coordinar y aplicar los instrumentos de política.
El texto propuesto por el Senado de la República a la letra se lee:
Artículo 7o. Son atribuciones de la federación las siguientes:
I. Elaborar, coordinar y aplicar los instrumentos de política previstos en esta ley;
En relación a esta fracción es de señalar, que los instrumentos de política en materia de cambio climático no están bien determinados, por lo que aún cuando se otorga facultades a la federación para su aplicación, se desconoce expresamente cuales serán los denominados “instrumentos de política en materia de cambio climático”, por lo que se propone la redacción de un artículo a efecto de dar certeza jurídica y claridad a este ordenamiento legal.
c) En la fracción II se proponen sustituir el término “dirigir” por “conducir”. Asimismo, se propone unificar la fracción II y IV, pues es innecesario señalar en este numeral, los sectores que se incluirán en la consulta pública, pues dichas especificaciones podrán incluirse en los Capítulos específicos de la Estrategia y el Programa.
Finalmente, es de señalar que la adición de una fracción I a este artículo obliga a recorrer las subsecuentes fracciones, así el texto propuesto por esta Comisión a la letra señal:
III. Formular, conducir y publicar, con la participación de la sociedad, la Estrategia Nacional y el Programa, así como llevar a cabo su instrumentación, seguimiento y evaluación;
d) En la fracción III se proponen omitir las características que deben contener los atlas de riesgo nacional, pues éstas ya están delimitadas en el artículo 3o., fracción II y en el artículo 33 fracción I, de la propia LGCC.
Así, a efecto de evitar que este ordenamiento resulte ocioso o reiterativo, basta que en este apartado de faculte a la federación para la elaboración de los denominados “atlas de riesgo”.
Los artículos a los que hacemos referencia la letra señalan:
Artículo 3o. Para efectos de esta ley se entenderá por:
II. Atlas de Riesgo: Documento dinámico cuyas evaluaciones de riesgo en regiones o zonas geográficas vulnerables, consideran los actuales y futuros escenarios climáticos: (sic)
Artículo 33. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los municipios en el ámbito de sus competencias implementarán acciones para la Adaptación conforme a las disposiciones siguientes:
I. Elaborar y publicar los atlas de riesgo que consideren los escenarios de vulnerabilidad actual y futura ante el cambio climático, atendiendo de manera preferencial a la población más vulnerable y a las zonas de mayor riesgo, así como a las islas, zonas costeras y deltas de ríos;
Por otra parte, esta Comisión Legislativa estima procedente facultar a la Federación para emitir los criterios generales para la elaboración de los atlas de riesgo regionales y estatales, a efecto de dar uniformidad en su elaboración y optimizar su uso.
En virtud de lo antes expuesto, se propone el siguiente texto:
Artículo 7o. Son atribuciones de la federación las siguientes:
IV. Elaborar, actualizar y publicar el atlas de riesgo nacional, y emitir los criterios para la elaboración de los atlas de riesgo estatales;
e) En la fracción V de este numeral, se faculta a la Federación para definir, regular, instrumentar y administrar las acciones para enfrentar el cambio climático, en materias como preservación, restauración, manejo y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos hídricos; agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura; educación; energía; planeación nacional del desarrollo; salubridad general; protección civil; transporte federal y comunicaciones, entre otras.
El texto propuesto por la Colegisladora se lee:
V. Definir, regular, instrumentar y administrar las acciones para enfrentar el cambio climático, de conformidad con esta ley, los tratados internacionales suscritos por el Ejecutivo federal y aprobados por el Senado de la República, la Estrategia, el Programa, los demás ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias, en las materias siguientes:
a) Preservación, restauración, manejo y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos hídricos;
b) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
c) Educación;
d) Energía;
e) Planeación nacional del desarrollo;
f) Preservación, restauración, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, protección al ambiente y manejo forestal sustentable;
g) Soberanía y seguridad alimentaria;
h) Salubridad general;
i) Protección civil;
j) Transporte federal y comunicaciones, y
k) Las demás que determinen otras leyes;
En relación a esta fracción es de señalarse que resulta reiterativo que las acciones para enfrentar el cambio climático se elaboren de conformidad con lo que establece el Programa y la Estrategia, pues ambos instrumentos están incorporados en el contenido de la propia LGCC, basta decir que las acciones se instrumentarán atendiendo a lo dispuesto en dicha ley y demás disposiciones jurídicas aplicables.
En el mismo tenor, esta Comisión Legislativa estima que deberá omitirse lo relativo a disposiciones reglamentarias, pues los reglamentos también forman parte del orden jurídico aplicable, caso contrario deberíamos citar a las normas oficiales mexicanas, normas mexicanas, acuerdos, etc.
Se propone fusionar los incisos a) y f) a efecto de promover la claridad en esta ley, pues en el inciso f) se faculta a la Federación para instrumentar acciones para la preservación, restauración, conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y manejo forestal sustentable, omitiendo que los recursos forestales, forman parte de los recursos naturales y de un ecosistema, en consecuencia están implícitos.
Asimismo, se propone sustituir el término “definir” por establecer, pues más que definirlas se deberán establecer e instrumentar las acciones de cambio climático.
Por otra parte, se propone adicionar en la fracción II una redacción que refiera a las dependencias y entidades competentes conforme a lo previsto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y demás leyes aplicables, para proporcionar certeza jurídica sobre la vinculación de las autoridades federales responsables de las materias que se definen en la misma fracción, a saber:
a) Preservación, restauración, manejo y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos hídricos;
b) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
c) Educación;
d) Energía;
e) Planeación nacional del desarrollo;
f) Preservación, restauración, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, protección al ambiente y manejo forestal sustentable;
g) Soberanía y seguridad alimentaria;
h) Salubridad general;
i) Protección civil;
j) Transporte federal y comunicaciones, y
k) Las demás que determinen otras leyes;
También se propone adicionar en el inciso f) de la fracción II del artículo 7º del Dictamen una referencia a la materia de protección al ambiente, junto con la preservación, restauración, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, protección al ambiente y manejo forestal sustentable.
Finalmente, por su relevancia para la definición de acciones de adaptación y mitigación con un componente territorial preciso, se propone la adición de un inciso a la fracción II del artículo 7º - quedando como inciso k), para incluir una referencia a las materias de desarrollo regional y desarrollo urbano.
Esta adición encuentra su fundamento en lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas fracciones I y VII establecen que corresponde a la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, entre otras atribuciones, proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así como formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano y como promover, controlar y evaluar su cumplimiento.
Por lo expuesto, el texto propuesto a la letra se lee:
VI. Establecer, regular e instrumentar las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, de conformidad con esta Ley, los tratados internacionales aprobados y demás disposiciones jurídicas aplicables, en las materias siguientes:
a) Preservación, restauración, conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, los ecosistemas terrestres y acuáticos, y los recursos hídricos;
b) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
c) Educación;
d) Energía;
e) Planeación nacional del desarrollo;
f) Soberanía y seguridad alimentaria;
g) Prevención y atención a enfermedades derivadas de los efectos del cambio climático;
h) Protección civil;
i) Transporte federal y comunicaciones;
j) Desarrollo regional y desarrollo urbano;
k) Demografía;
l) Las demás que determinen otras leyes;
f) La fracción VI del artículo 7, establece como facultad de la federación incorporar en los instrumentos de política ambiental criterios de mitigación y adaptación al cambio climático, señalando:
Artículo 7o. Son atribuciones de la federación las siguientes:
VI. Incorporar en los instrumentos de política ambiental como el Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, los Programas de Ordenamiento Ecológico Marinos, los instrumentos económicos, la evaluación de impacto ambiental, las normas oficiales mexicanas en materia ambiental, la autorregulación y auditorías ambientales, la investigación y educación ecológica y, las áreas naturales protegidas de competencia federal; los criterios de mitigación y adaptación al cambio climático;
Al respecto es de señalar que los instrumentos de política ambiental están regulados en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en su Capítulo IV del Título Primero, por lo que esta fracción no da claridad de cómo se incorporarán criterios de mitigación y adaptación en esos instrumentos.
No obstante lo anterior, esta Comisión Legislativa estima que es de aprobarse la propuesta, señalando de forma genérica que la Federación podrá incorporar en los instrumentos de política ambiental criterios de mitigación y adaptación al cambio climático, sin señalar expresamente en que instrumentos se debe incorporar, pues como se refirió con anterioridad, éstos ya se encuentran definidos en la propia LGEEPA.
Por lo antes expuesto, esta Comisión propone la siguiente redacción:
VII. Incorporar en los instrumentos de política ambiental criterios de mitigación y adaptación al cambio climático;
h) La fracción IX del artículo 7o. en análisis, faculta a la Federación para fomentar la investigación tecnológica y científica para procesos de bajas emisiones, a fin de reducir la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales. El texto propuesto a la letra señala:
IX. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos de bajas emisiones de carbono a la atmósfera, a fin de reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos de la variación del clima;
Esta Comisión Legislativa estima procedente facultar a la Federación para fomentar la investigación científica y tecnológica, sin embargo no coincide en que la investigación se deberá centrar en procesos de bajas emisiones de carbono, pues se limita otras áreas de investigación. En ese sentido, la propuesta es que se fomente a la investigación para la mitigación y la adaptación al cambio climático, es decir de forma genérica lo que amplia un espectro de investigación mucho más amplio que va desde el despliegue de tecnologías y procesos para reducción de emisiones, hasta investigación para reducir la vulnerabilidad de nuestros ecosistemas y comunidades. En consecuencia, la fracción IX quedaría como sigue:
X. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático;
i) En este apartado de facultades, la Colegisladora estimó procedente facultar a la Federación para prevenir la degradación de los recursos forestales e impulsar los instrumentos de conservación, proponiendo la siguiente redacción:
XII. Prevenir la degradación de la vegetación, suelo y ecosistemas terrestres, acuáticos y marinos, así como revertir la deforestación, crear y mantener áreas naturales protegidas, corredores biológicos, unidades de manejo para la conservación de vida silvestre, pago por servicios ambientales, y otras modalidades de conservación;
Esta Comisión Legislativa estima que la fracción XII del artículo en análisis debe ser eliminada, toda vez que esas facultades ya se encuentran previstas en las leyes especiales. En consecuencia facultar en esta LGCC a la federación para prevenir la degradación, revertir la deforestación (Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable) o crear y mantener áreas naturales protegidas (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente), es innecesario pues esas atribuciones ya han sido otorgadas a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Por el contrario, dichas acciones deberá impulsarse en el Capítulo de política de mitigación al cambio climático, pues coincidimos con la Colegisladora en que la conservación de nuestros ecosistemas es fundamental para mitigar los efectos de este fenómeno natural.
g) La fracción XIII faculta a la Federación para:
XIII. Integrar el Sistema de Información sobre el cambio climático, incluyendo mecanismos para la medición, reporte y verificación de las acciones emprendidas para enfrentar al cambio climático, y ponerlo a disposición del público en los términos de la presente ley y las demás disposiciones jurídicas aplicables;
Es fundamental facultar a la Federación para integrar el Sistema de Información de cambio climático, como mecanismo de transparencia y acceso a la información. Sin embargo, en este artículo de facultades es innecesario señalar que deberá incluir dicho Sistema, pues la Colegisladora se abocó a su integración en el Capítulo VI del Título Quinto, desarrollando el contenido en los artículos 81 al 84 de la propia LGCC.
Así, esta Comisión Legislativa propone el siguiente texto:
XIII. Integrar y actualizar el Sistema de Información sobre el Cambio Climático, así como ponerlo a disposición del público en los términos de la presente Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables;
h) Dentro de las facultades de la federación, el Senado de la República determinó en materia de Inventario lo siguiente:
XIV. Regular, integrar, actualizar y publicar el Inventario y, en su caso, determinar los criterios e indicadores para el desarrollo, diseño y actualización de los Inventarios de las entidades federativas;
La fracción XIV del artículo 7º del Dictamen es probablemente una de las disposiciones más relevantes en materia de cambio climático al establecer la competencia de la Federación para la integración y actualización del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero.
Los artículos 4.1. a) y 12.1. a) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático establecen que, para contar con información precisa que permita adoptar metas para la adaptación y mitigación al cambio climático, las Partes deberán elaborar, actualizar periódicamente, publicar y facilitar a la Conferencia de las Partes, inventarios nacionales de las emisiones antropógenas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de todos GEI no controlados por el Protocolo de Montreal, utilizando metodologías comparables, aprobadas por la Conferencia de las Partes.
Para detallar el cumplimiento de las obligaciones previstas en la Convención Marco, la Conferencia de las Partes y el Panel Interguberntamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) han emitido Directrices que definen las categorías de fuentes de emisión y metodologías para la elaboración de inventarios nacionales compatibles entre los países Parte, que sustenten la definición de medidas de mitigación o adaptación, a partir de información actualizada y confiable.
Así, la elaboración de los inventarios nacionales se rige por varios documentos elaborados por el IPCC como son las Directrices del IPCC para Inventarios Nacionales de GEI de 1996 (IPCC/UNEP/OECD/IEA 1997), las Directrices de Buenas Prácticas y Manejo de Incertidumbre en Inventarios Nacionales de GEI (IPCC 2000), las Buenas Prácticas para Uso del Suelo, Cambio de Uso del Suelo y Bosques (IPCC 2003) y las Directrices Revisadas del IPCC para Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero (IPCC 2006). 29
En este contexto, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados estima que una de las principales aportaciones de la LGCC es otorgar facultades a la Federación para integrar la información del Inventario Nacional señalado expresamente las categorías de fuentes emisoras reconocidas por el IPCC. Sin embargo, estima que es necesario adicionar una atribución expresa que permita a la Federación, a través del Instituto Nacional de Ecología, requerir la información pertinente para la integración y actualización de dicho Inventario Nacional en las siguientes categorías de fuentes emisoras:
• Generación y uso de energía;
• Transporte;
• Agricultura, ganadería, bosques y otros usos de suelo;
• Residuos;
• Procesos industriales, y
• Otras, determinadas por las instancias internacionales o las autoridades competentes.
Asimismo, esta Comisión advierte que la redacción actual de la fracción XIV del artículo 7º de la Minuta Dictamen confunde la naturaleza y los alcances de dos instrumentos básicos de la política nacional de cambio climático, a saber, el Inventario Nacional de Emisiones y el Registro en la materia. Lo anterior toda vez que en la fracción que nos ocupa, se mencionan indistintamente la integración de información, con las acciones de reporte, monitoreo y verificación, propias de un registro nacional pero no de un inventario.
La diferencia entre los instrumentos de información mencionados es que, mientras que “los inventarios nacionales constituyen la compilación comprehensiva “de arriba hacia abajo” del total de emisiones y absorciones de GEI y sus tendencias, los registros son bases de datos que recogen información de emisores individuales como fábricas o industrias, en un proceso “de abajo hacia arriba”. Los inventarios de GEI, esenciales para la identificación de las emisiones y absorciones por sectores y sus tendencias, no identifican, a diferencia de los registros, a las partes individuales responsables de las emisiones y se integran por diversas fuentes de información, que puede provenir de otros registros públicos o iniciativas privadas y presentarse en escalas espaciales y en formatos distintos”. 30
Así, los Inventarios se integran por la información de las categorías de fuentes emisoras que se identifiquen como relevantes (en este caso incluyendo a la Ley las identificadas por el IPCC) y que abarcan por ejemplo la información municipal sobre residuos sólidos urbanos, pero no están referidas a establecimientos, o como se señala en la Minuta, “personas físicas o morales” identificadas de manera desagregada.
Los registros de emisiones, por su parte, están dirigidos a fuentes identificadas individualmente, que quieren o deben conocer sus emisiones.En México existen dos instrumentos – uno de carácter vinculante y otro voluntario - a partir de los cuales diversos sectores han iniciado el reporte de emisiones de gases de efecto invernadero.
Igualmente, la fracción XIV del artículo 7º del Dictamen confunde dichos instrumentos al relacionar el Registro Nacional de Emisiones – que deberá integrarse a partir de la información proporcionada por los establecimientos sujetos a reporte -, con las categorías de fuentes identificadas por el IPCC para la integración de los inventarios.
Para comprender la diferencia entre ambos instrumentos, es importante tener en consideración que los inventarios nacionales constituyen la compilación comprehensiva “de arriba hacia abajo” (top-down) de la información compilada a partir de varias fuentes, sobre el total de emisiones de gases de efecto invernadero y absorciones por sumideros y sus tendencias, respecto de las categorias de fuentes emisoras determinadas en este caso por el IPCC. Por su parte, los registros son bases de datos que recogen información de emisores individuales como fábricas o industrias, en un proceso “de abajo hacia arriba” (bottom-up). 31
Los inventarios de gases de efecto invernadero no identifican – como si deben hacerlo los registros en la materia - a los establecimientos o fuentes emisoras individuales, y se integran por diversas fuentes de información, que puede provenir de otros registros públicos o iniciativas privadas y presentarse en escalas espaciales y en formatos distintos. Así, los Inventarios se integran por la información de las categorías de fuentes emisoras que se identifiquen como relevantes (en este caso incluyendo a la Ley las identificadas por el IPCC) y que abarcan por ejemplo la información municipal sobre residuos sólidos urbanos, pero no están referidas a establecimientos, o como se señala en la Minuta, “personas físicas o morales” identificadas de manera desagregada.
Así, esta Comisión estima pertinente modificar la redacción de la fracción XIV del artículo 7º de la Minuta con el objeto de regular de manera clara las atribuciones de la Federación para la elaboración del Inventario Nacional, eliminando las referencias a las acciones de reporte, monitoreo y verificación; así como al Registro, que quedaría regulado de manera independiente en la siguiente fracción del mismo artículo 7º.
Finalmente, se incluye un texto que faculta expresamente a la Federación, a través de Instituto Nacional de Ecología, a requerir la información relacionada con las categorías de fuentes emisoras establecidas por el IPCC.
En atención a lo expuesto, esta Comisión Legislativa propone la fusión de las fracciones XIV, XVI y XVII, proponiendo la siguiente redacción:
XIV. Formular y adoptar metodologías y criterios, expedir las disposiciones jurídicas que se requieran para la elaboración, actualización, y publicación del Inventario y en su caso, de los inventarios estatales; así como requerir la información necesaria para su integración a los responsables de las siguientes categorías de fuentes emisoras:
a) Generación y uso de energía;
b) Transporte;
c) Agricultura, ganadería, bosques y otros usos de suelo;
d) Residuos;
e) Procesos industriales, y
f) Otras, determinadas por las instancias internacionales o las autoridades competentes.
i) La fracción XV propuesta por el Senado de la República para facultar a la federación en materia de Registro de emisiones señala:
XV. Regular, integrar, administrar, actualizar y publicar el registro;
Como en el inciso anterior, se estima procedente fortalecer su redacción y propone el siguiente texto alterno:
XV. Regular, integrar, administrar, publicar y actualizar el Registro;
Es de señalar que las fracciones XV a XXXII se aprobarían en sus términos realizando diversas modificaciones de redacción para dar claridad a su texto y que su numeración se modificará en atención a los cambios propuestos en las líneas anteriores.
OCTAVO. En el artículo 8o. se han establecido las facultades de las que gozarán las entidades federativas en materia de cambio climático.
a) Antes de iniciar con el análisis puntual de cada una de las atribuciones otorgadas a los Estados, esta Comisión Legislativa propone la incorporación de una fracción, en aras de garantizar la congruencia y compatibilidad de la política estatal con la política nacional.
Así, la política nacional en materia de cambio climático será punto de referencia para la política estatal, promoviendo un conjunto de acciones que se diseñan para lograr la ordenación de las acciones de mitigación y adaptación que se implementen localmente para un efecto global.
A partir de esa premisa se propone el siguiente texto:
Artículo 8o. Corresponde a las entidades federativas las siguientes atribuciones:
I. Formular, conducir y evaluar la política estatal en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional;
b) La fracción I del artículo 8o. faculta a las entidades para instrumentar acciones de adaptación y mitigación al cambio climático, proponiendo la siguiente redacción:
Artículo 8o. Corresponde a las entidades federativas las siguientes atribuciones:
I. Formular, regular, dirigir e instrumentar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, de acuerdo con la Estrategia Nacional y el Programa en las materias siguientes:
a) Preservación, restauración, manejo y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos hídricos;
b) Seguridad alimentaria;
c) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
d) Educación;
e) Infraestructura y transporte eficiente y sustentable;
f) Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en coordinación con sus municipios o delegaciones que contemple los riesgos derivados del cambio climático, así como las acciones para enfrentarlo;
g) Recursos naturales y protección al ambiente;
h) Residuos de manejo especial;
i) Protección Civil, y
j) Salud.
En relación a las materias en las cuales las Entidades Federativas pueden formular, regular, dirigir e instrumentar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, es de señalar que esta Comisión Legislativa estima procedente hacer una precisión en el inciso a), para señalar que sólo podrán implementar dichas acciones en materia de recursos hídricos y recursos naturales que sean de su competencia, atendiendo a las atribuciones conferidas a las entidades federativas por nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás ordenamientos jurídicos aplicables.
En ese tenor, el texto propuesto por esta Comisión a la letra se lee:
Artículo 8o. Corresponde a las entidades federativas las siguientes atribuciones:
II. Formular, regular, dirigir e instrumentar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, de acuerdo con la Estrategia Nacional y el Programa en las materias siguientes:
a) Preservación, restauración, manejo y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos hídricos en el ámbito de sus respectivas competencias;
b) Seguridad alimentaria;
c) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
d) Educación;
e) Infraestructura y transporte eficiente y sustentable;
f) Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en coordinación con sus municipios o delegaciones;
g) Recursos naturales y protección al ambiente dentro de su competencia;
h) Residuos de manejo especial;
i) Protección Civil, y
j) Prevención y atención de enfermedades derivadas de los efectos del cambio climático;
c) La fracción II del artículo en análisis, faculta a los Estados a incorporar en sus instrumentos ambientales, criterios de mitigación y adaptación al cambio climático, señalando:
II. Incorporar en sus Instrumentos Ambientales como el Programa de Ordenamiento Ecológico Regional, los instrumentos económicos, la evaluación de impacto ambiental, la investigación y educación ecológicas y, las áreas naturales protegidas de competencia estatal, los criterios de mitigación y adaptación al cambio climático;
Al respecto esta Comisión Legislativa estima que se deberá omitir en que instrumentos de política ambiental estatal deben incorporarse esos criterios de mitigación y adaptación al cambio climático, pues es una facultad exclusiva de las entidades federativas el determinar los instrumentos de política ambiental que se implementarán dentro de sus jurisdicciones, amén de que sus denominaciones pueden variar en cada una de las leyes ambientales.
En consecuencia, de aprobarse en sus términos dicha fracción, el Congreso de la Unión se estaría extralimitando en sus facultades.
A mayor abundamiento es de citar lo dispuesto en el artículo 7o. fracción II de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que se lee:
Artículo 7o. Corresponde a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación;
Bajo ese argumento, se propone el siguiente texto alterno:
III. Incorporar en sus instrumentos de política ambiental, criterios de mitigación y adaptación al cambio climático;
d) La fracción III faculta a las entidades federativas para elaborar e instrumentar su programa estatal, promoviendo la participación social.
El texto propuesto se lee:
III. Elaborar e instrumentar su programa en materia de cambio climático previa consulta pública, atendiendo y escuchando a los sectores público y privado, a la sociedad en general, incluyendo a los pueblos indígenas, a las mujeres, a los jóvenes, a las personas con discapacidad y particularmente a los grupos más vulnerables ante los efectos del cambio climático;
En relación a esta fracción, la Comisión Legislativa que elabora el presente dictamen estima que los argumentos expuestos en el inciso anterior, resultan válidos en este apartado, pues no se puede determinar desde esta ley general el procedimiento para la elaboración e instrumentación de su Programa estatal de cambio climático, facultad exclusiva de los poderes estatales.
En consecuencia se propone la siguiente redacción:
IV. Elaborar e instrumentar su programa en materia de cambio climático, promoviendo la participación social, escuchando y atendiendo a los sectores público, privado y sociedad en general;
e) La fracción VI de la LGCC tiene como premisa promover la coordinación entre los tres niveles de gobierno para implementar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, señalando a la letra:
VI. Coordinarse con la federación, sus municipios o delegaciones, para la implementación de acciones para la mitigación y adaptación, contenidas en la Estrategia Nacional, el programa, los programas estatal, municipales y delegacionales en la materia;
En relación a esa fracción y como se reiterará líneas más adelante, esta Comisión Legislativa estima que no se debe facultar a los municipios para la elaboración de los denominados programas de cambio climático, toda vez que su elaboración generaría un impacto presupuestal considerable y duplicidad en los esfuerzos para la elaboración; en tanto que, existirán municipios que no gocen de la capacidad técnica y presupuestal para la elaboración.
En segunda instancia, es de señalar que la elaboración y ejecución de 2,438 programas de manejo complica la operatividad e implementación.
Por lo antes señalado se propone la siguiente redacción:
VII. Celebrar convenios de coordinación con la Federación, Entidades Federativas y los Municipios, para la implementación de acciones para la mitigación y adaptación;
f) La fracción VII de la LGCC, propone facultar a las Entidades Federativas para fomentar la investigación científica y técnica para procesos de bajas emisiones, a fin de reducir la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales. El texto propuesto a la letra señala:
VII. Fomentar la investigación científica y técnica para el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos de bajas emisiones de carbono a la atmósfera, además de reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos adversos del cambio climático;
En este apartado se reitera lo expuesto en conceder esas facultades a la Federación, pues no se debe centrar la investigación en procesos de bajas emisiones de carbono, ya que se limitarían otras áreas de investigación.
En ese sentido, la propuesta es que se fomente a la investigación para la mitigación y la adaptación al cambio climático, es decir de forma genérica lo que amplia un espectro de investigación mucho más amplio, que va desde el despliegue de tecnologías y procesos para reducción de emisiones, hasta investigación para reducir la vulnerabilidad de nuestros ecosistemas y comunidades. En consecuencia, la fracción VII quedaría como sigue:
VIII. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático;
g) En este apartado de facultades, la Colegisladora estimó procedente facultar a los Estados para prevenir la degradación de los recursos forestales e impulsar los instrumentos de conservación, proponiendo la siguiente redacción:
IX. Prevenir la degradación y promover la conservación e incremento de carbono en la vegetación, suelo y ecosistemas terrestres y acuáticos; así como revertir la deforestación, crear y mantener áreas protegidas de las entidades federativas, en sus diferentes modalidades de conservación;
Esta Comisión Legislativa estima que la fracción IX del artículo en análisis debe ser eliminada, toda vez que esas facultades ya se encuentran previstas en las leyes ambientales locales y esta fracción deberá impulsarse como un instrumento o criterio para la implementación de la política de mitigación al cambio climático, pero no como una facultad expresa.
Sin duda, coincidimos con la Colegisladora en que la conservación de nuestros ecosistemas es fundamental para mitigar los efectos de este fenómeno natural, pero sería reiterativo y podría generar un conflicto de leyes su enunciación.
h) En este apartado, la fracción XII concede a los Estados la facultad de elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las fuentes emisoras que se originan en su territorio, para incorporarla al Sistema de Información sobre el cambio climático e integrar el inventario estatal de emisiones.
El texto propuesto por la Colegisladora se lee:
XII. Elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las Fuentes Emisoras que se originan en su territorio, para incorporarla al Sistema de Información sobre el cambio climático e integrar el inventario estatal de emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la federación en la materia;
Al respecto, esta Comisión Legislativa estima que la redacción debe modificarse, pues lo fundamental es facultar a las Entidades Federativas para instrumentar sus inventarios estatales, en congruencia con los criterios establecidos por la Federación.
Asimismo, es reiterativo que se integrará el Inventario al Sistema de Información sobre el Cambio Climático, pues esta disposición ya se encuentra prevista en el Capítulo relativo al Sistema.
La Comisión propone modificar la redacción de esta fracción del Dictamen, relativo a las atribuciones de las entidades federativas en materia de cambio climático, para establecer las bases que permitan a la Federación, a través del INECC, integrar la información de las categorías de Fuentes Emisoras que se originan en el territorio de las entidades federativas, conforme a lo previsto por el artículo 7º, al Inventario Nacional de Emisiones.
En ese tenor, esta Comisión Legislativa propone la siguiente redacción:
XII. Elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las catagorías de Fuentes Emisoras de su jurisdicción, para su incorporación al Inventario Nacional de Emisiones e integrar el inventario estatal de emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la Federación en la materia;
i) La fracción XIII del artículo 8o. faculta a las entidades a elaborar y publicar su atlas de riesgo, y proporcionar la información a la federación.
La fracción a la letra dice:
XIII. Elaborar, actualizar y publicar el atlas estatal de riesgo, en coordinación con sus municipios o delegaciones, y proporcionar dicha información a la federación;
Al respecto es de señalar que esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, estima que más que remitir la información a la Federación, lo que se debe promover es su uniformidad en la elaboración y presentación de estos atlas de riesgo en reconocimiento a su utilidad, costos y complejidad.
Así, la propuesta sería que estos se elaboraran conforme a los criterios emitidos por la Federación, dentro de los que se puede incluir su remisión al gobierno federal.
El texto propuesto por esta Comisión señala:
XIII. Elaborar, publicar y actualizar el atlas estatal de riesgo, en coordinación con sus municipios o delegaciones, conforme a los criterios emitidos por la Federación;
Finalmente, es de señalar que el número asignado a cada una de las fracciones se modificará en atención a las propuestas de esta Comisión Legislativa.
NOVENO. En el artículo 9o. de la LGCC, se establecen las facultades que la Colegisladora estimó debían ser concedidas a los municipios de nuestro país.
a) Previo a iniciar el análisis y estudio de este numeral, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales estima que como se propuso en las facultades de las entidades federativas, se adicione una fracción genérica para conceder atribuciones a los municipios para formular, conducir y evaluar la política municipal en materia de cambio climático, la cual sin duda deberá ser congruente con la política nacional y estatal.
El texto propuesto por esta Comisión a la letra se lee:
I. Formular, conducir y evaluar la política municipal en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional y estatal;
b) La Colegisladora propuso en primera instancia estimó que corresponde a las autoridades municipales la formulación e instrumentación de políticas y acciones para enfrentar al cambio climático, en materias como el agua potable y saneamiento; ordenamiento ecológico local y desarrollo urbano; recursos naturales y protección al ambiente; protección civil, y transporte público de pasajeros eficiente y sustentable en su ámbito jurisdiccional.
El texto propuesto por el Senado de la República señala:
I. Formular e instrumentar las políticas y las acciones para enfrentar al cambio climático en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia Nacional, el Programa, el Programa estatal en materia de cambio climático y con las leyes aplicables, en las siguientes materias:
a) Agua potable y saneamiento;
b) Ordenamiento ecológico local y desarrollo urbano y los demás que, deriven de éstos;
c) Recursos naturales y protección al ambiente;
d) Protección civil, y
e) Transporte público de pasajeros eficiente y sustentable en su ámbito jurisdiccional;
En primera instancia, se propone eliminar el inciso a) de la fracción I, pues atendiendo a lo dispuesto en el artículo 115 fracción III inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios únicamente están facultados para prestar el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, y no a establecer disposiciones o administrar y gestionar directamente dichas aguas cuando sean nacionales. Por lo que es improcedente facultar a los municipios para elaborar políticas y acciones que permitan enfrentar el cambio climático.
El texto propuesto por esta Comisión a la letra se lee:
II. Formular e instrumentar políticas y acciones para enfrentar al cambio climático en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia Nacional, el Programa, el Programa estatal en materia de cambio climático y con las leyes aplicables, en las siguientes materias:
a) Prestación del servicio de agua potable y saneamiento;
b) Ordenamiento ecológico local y desarrollo urbano y los demás que, deriven de éstos;
c) Recursos naturales y protección al ambiente;
d) Protección civil, y
e) Manejo de residuos sólidos urbanos;
f) Transporte público de pasajeros eficiente y sustentable en su ámbito jurisdiccional;
c) La fracción IV del mismo precepto en análisis propone facultar a los municipios para:
IV. Realizar consultas públicas atendiendo a los pueblos indígenas, a las mujeres, a los jóvenes y a la sociedad en general, para formular, aprobar y administrar los programas municipales;
Dicha fracción deberá ser eliminada, pues esta Comisión Legislativa estimó que la elaboración e implementación de 2,438 programas municipales de cambio climático tendría un impacto presupuestal considerable y en poco abonaría a la implementación de políticas regionales. Por el contrario, la elaboración de un Plan Estatal que promueva acciones en ciertas regiones o por cuencas hidrológicas o atmosféricas tendría un impacto más considerable que acciones aisladas.
d) La fracción V propuesta por el Senado, propone facultar a los municipios para:
V. Elaborar, actualizar y publicar el atlas local de riesgo tomando en consideración los efectos del cambio climático;
En el mismo tenor, esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales estima que la elaboración de los denominados “Atlas de Riesgo”, debería ser exclusiva de la Federación y en aras de atender la propuesta del Senado de la República se coincide en que se elaboren atlas de riesgo estatales, sin embargo estima que no es de aprobarse la elaboración de atlas municipales.
Esta propuesta encuentra sustento en que su elaboración generaría un impacto presupuestal considerable y duplicidad en los esfuerzos para la elaboración; en tanto que, existirán municipios que no tengan la capacidad técnica y presupuestal para la elaboración de ese material fundamental en las actividades de prevención.
En segunda instancia, el argumento fundamental es que la determinación de las zonas con mayor riesgo ante los impactos de cambio climático no atienden a divisiones políticas, por el contrario las zonas más vulnerables y respecto de las cuales se elaboren esos atlas o mapas han sido identificadas por regiones, tal es el caso de la Península de Yucatán.
e) La fracción VI de la LGCC, propone facultar a los Municipios para fomentar la investigación científica y técnica para procesos de bajas emisiones, a fin de reducir la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales. El texto propuesto a la letra señala:
VI. Fomentar la investigación científica y técnica para el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos de bajas emisiones de carbono a la atmósfera, además de reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos adversos del cambio climático;
En este apartado se reitera lo expuesto en conceder esas facultades a la Federación, pues no se debe centrar la investigación en procesos de bajas emisiones de carbono, ya que se limitarían otras áreas de investigación.
En ese sentido, la propuesta es que se fomente a la investigación para la mitigación y la adaptación al cambio climático, es decir de forma genérica por lo que el texto propuesto a la letra quedaría como sigue:
III. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático;
f) En este apartado de facultades, la Colegisladora estimó procedente facultar a los gobiernos municipales para prevenir la degradación de los recursos forestales e impulsar los instrumentos de conservación, proponiendo la siguiente redacción:
VII. Prevenir la degradación y promover la conservación e incremento de carbono en la vegetación, suelo, y ecosistemas terrestres y acuáticos, así como crear y mantener áreas de conservación ecológica;
Esta Comisión Legislativa estima que la fracción VII del artículo en análisis debe ser eliminada, toda vez que esas facultades ya se encuentran previstas en las leyes ambientales locales y esta fracción deberá impulsarse como un instrumento o criterio para la implementación de la política de mitigación al cambio climático, pero no como una facultad expresa.
De la misma forma, en el artículo 9º, relativo a las obligaciones de los municipios en materia de cambio climático se estima necesario adicionar una fracción X para establecer la atribución de los municipios de elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las categorías de Fuentes Emisoras que se originan en su territorio, para su incorporación al Inventario Nacional de Emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la Federación en la materia.
La adición de esta fracción es relevante porque conforme a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios tienen a su cargo la prestación de los servicios públicos directamente relacionados con algunas de las categorías de fuentes emisoras establecidas por el IPCC, como son los servicios de tratamiento y disposición de aguas residuales y de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
Así, esta propuesta de la Comisión busca complementar el marco competencial establecido en la LGCC para asegurar que la Federación pueda requerir, y las autoridades municipales elaborar e integrar, la información que se genera en su territorio sobre fuentes emisoras que deban ser incluidas en la integración del Inventario Nacional de Emisiones, como se prevé en la fracción XIV del articulo 7º de la Minuta.
Se propone adicionar una fracción con el siguiente texto:
X. Elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las catagorías de Fuentes Emisoras que se originan en su territorio, para su incorporación al Inventario Nacional de Emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la Federación en la materia;
DÉCIMO. En relación a la propuesta de descentralización del Instituto Nacional de Ecología (INE) para concederle personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de gestión, esta Comisión Legislativa considera procedente la propuesta.
Sin embargo, estima que el artículo 17 deberá ser observado pues la Junta de Gobierno, autoridad máxima del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, no debe estar integrada por 10 Secretarías de Estado y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, como lo propone la Colegisladora.
Esta propuesta, encuentra sustento en que dicha integración complicaría la toma de decisiones.
Finalmente, es de señalar que se integró el artículo 18 de la Minuta a este artículo, en aras de mejorar la técnica legislativa. Así, el texto propuesto por esta Comisión a la letra señala:
Artículo 17. La Junta de Gobierno será la máxima autoridad del organismo, estará presidida por el titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales e integrada por los titulares de las Secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Gobernación; de Desarrollo Social; de Hacienda y Crédito Público; de Energía; de Salud; y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Cada integrante de este órgano colegiado deberá nombrar un suplente con nivel jerárquico de Subsecretario.
Los miembros de la Junta de Gobierno gozarán de voz y voto en las sesiones de la misma. Sus decisiones serán tomadas por mayoría de votos.
La Junta de Gobierno tendrá las atribuciones establecidas en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y aquellas que se señalen en su Estatuto Orgánico.
DÉCIMO PRIMERO. En relación al artículo Sin embargo, estima que se requiere garantizar que el nuevo Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático continuará ejerciendo las facultades y actividades que realiza exitosamente y que rebasa las atribuciones que determinó la Colegisladora en la Minuta.
A partir de esa premisa, esta Comisión Legislativa estimó procedente incluir aquellas facultades otorgadas al INE por el Reglamento Interno de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales que estimó prioritarias. El texto propuesto a la letra señala:
Artículo 22. El INECC tendrá las atribuciones siguientes:
I. Coordinar, promover y desarrollar con, la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la investigación científica y tecnológica relacionada con la política nacional en materia de bioseguridad, desarrollo sustentable, protección del medio ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico y conservación de los ecosistemas y cambio climático, incluyendo los siguientes temas:
a) Política y economía ambientales y del cambio climático;
b) Mitigación de emisiones;
c) Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en el país;
d) Saneamiento ambiental;
e) Conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, de especies y ecosistemas prioritarios, así como especies migratorias;
f) Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y los recursos naturales;
g) Ordenamiento ecológico del territorio;
h) Prevención y control de la contaminación, manejo de materiales y residuos peligrosos, sitios contaminados y evaluación de riesgos ecotoxicológicos;
i) Monitoreo de los posibles riesgos que ocasionen las actividades con organismos genéticamente modificados en el medio ambiente y la diversidad biológica, y
j) Investigación sobre transporte eficiente y sustentable, público y privado;
II. Brindar apoyo técnico y científico a la Secretaría para formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente;
III. Participar en el diseño de instrumentos económicos, fiscales, financieros y de mercado, vinculados a la política nacional en materia de medio ambiente y cambio climático;
IV. Contribuir al diseño de instrumentos de política ambiental, cambio climático y conservación, además del aprovechamiento de recursos naturales;
V. Proponer la definición de prioridades, asignación y optimación de recursos del gobierno federal para la investigación sobre medio ambiente y cambio climático;
VI. Integrar la información para elaborar las comunicaciones nacionales que presenten los Estados Unidos Mexicanos ante la Convención;
VII. Apoyar a la Comisión en la elaboración de la Estrategia Nacional y del Programa;
VIII. Integrar, monitorear y actualizar el Inventario;
IX. Participar en la elaboración de las metodologías que se requieran para el cálculo y la integración de la información sobre las emisiones y absorciones por sumideros, de las categorías de fuentes emisoras determinadas en la presente Ley;
X. Fomentar la construcción de capacidades de las Entidades Federativas y de los Municipios, en la elaboración de sus programas e inventarios de emisiones;
XI. Emitir opiniones respecto de las consultas que le formulen otras dependencias y entidades, así como las que estén previstas en otras leyes;
XII. Proponer al Sistema Educativo Nacional el contenido educativo de libros, libros de texto y materiales didácticos sobre cambio climático, de conformidad con la Ley General de Educación;
XIII. Fomentar, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública y las instituciones de investigación y educación superior del país, la capacidad científica, tecnológica y de innovación, en materia de desarrollo sustentable, medio ambiente y cambio climático;
XIV. Promover y desarrollar, en su caso, con instituciones académicas y de investigación, estudios en las materias de su competencia,
XV. Coadyuvar con las unidades administrativas de la Secretaría, en la cuantificación del costo de la contaminación del ambiente y el agotamiento de los recursos naturales provocados por las actividades económicas para calcular el Producto Interno Neto Ecológico;
XVI. Contribuir al diagnóstico de la situación ambiental en relación con los compromisos internacionales, así como al diseño de políticas para cumplir con los mismos;
XVII. Participar, en el diseño de mecanismos de financiamiento que permitan llevar a cabo los proyectos de investigación para la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y control de la contaminación;
XVIII. Participar en la integración y toma de decisiones del Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre, así como desarrollar estudios científicos que tengan por objeto identificar las especies en riesgo, determinar las especies y poblaciones prioritarias para la conservación y promover la declaración de hábitats críticos y áreas de refugio;
XIX. Dar apoyo técnico a los estudios que propongan y justifiquen el establecimiento y recategorización de las áreas naturales protegidas de competencia federal, zonas de restauración, así como la elaboración de los respectivos programas de manejo;
XX. Proponer, impulsar y apoyar técnicamente la elaboración de normas en materia de ordenamiento ecológico, conservación de ecosistemas y especies de vida silvestre, contaminación y calidad ambiental, de colecta de especímenes con fines científicos y de investigación, de aprovechamiento para su utilización en biotecnología, acceso a recursos genéticos, así como para la utilización confinada, el manejo, la movilización y la liberación experimental, en programas piloto y comercial, de organismos genéticamente modificados;
XXI. Otorgar apoyo técnico a los programas que se realicen en los centros de investigación de la vida silvestre;
XXII. Participar en iniciativas, comités y consorcios ambientales científicos y de investigación, educación y capacitación, tanto nacionales como internacionales;
XXIII. Promover el intercambio de científicos con instituciones de investigación y enseñanza media superior y superior, tanto nacionales como internacionales;
XXIV. Promover la celebración de convenios y proyectos de colaboración con dependencias e instituciones académicas y de investigación nacionales e internacionales, así como difundir sus resultados;
XXV. Organizar, participar y presentar en conferencias y talleres nacionales e internacionales trabajos sobre los estudios científicos y desarrollos normativos, relacionados con las actividades del INECC;
XXVI. Publicar libros, publicaciones periódicas, catálogos, manuales, artículos e informes técnicos sobre los trabajos que realice en las materias de su competencia;
XXVII. Participar en la difusión de la información científica ambiental entre los sectores productivos, gubernamentales y sociales;
XXVIII. Funcionar como laboratorios de referencia en materia de análisis y calibración de equipos de medición de contaminantes atmosféricos, residuos peligrosos, así como en la detección e identificación de organismos genéticamente modificados, y
XXIX. Ejercer las atribuciones que expresamente le confieran otras leyes como organismo público descentralizado.
DÉCIMO SEGUNDO. Por lo que se refiere al artículo 29 del Dictamen, en el cual se establecen los principios rectores de la política nacional en materia de cambio climático, la Comisión estima pertinente eliminar las fracciones X y XX, toda vez que es imprescindible garantizar la certeza jurídica en el texto de la Ley, facilitando su interpretación a la luz de los principios referidos.
La fracción X del artículo 29 del Dictamen pretende aplicar el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las respectivas capacidades que rige en la política internacional de cambio climático, entre los países desarrollados y en vías de desarrollo, estableciendo compromisos diferenciados para la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero conforme a la Convención marco en la materia, a las relaciones entre el gobierno y la sociedad en México, lo cual se estima inviable.
El párrafo cuarto del Preámbulo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático toma nota de que, “tanto históricamente como en la actualidad, la mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero del mundo han tenido su origen en los países desarrollados, que las emisiones per cápita en los países en desarrollo son todavía relativamente reducidas y que la proporción del total de emisiones originada en esos países aumentará para permitirles satisfacer sus necesidades sociales y de desarrollo”.
Es a partir de este reconocimiento, que el Artículo 3.1 de la Convención determina que las Partes de la Convención deberán proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades.
Sin embargo, esta Comisión no advierte cómo es que el principio referido, basado en la responsabilidad histórica de los países desarrollados versus los países en vías de desarrollo respecto de sus emisiones de gases de efecto invernadero, podría aplicarse a la relación que rige entre las autoridades y los sectores social y privado en México, como se prevé en la fracción X del artículo 29 del Dictamen.
Adicionalmente, este principio parece ser incongruente con el contenido en la fracción II del propio artículo 29, en el cual se alude a la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad en general en la protección al medio ambiente y el equilibrio ecológico ante los efectos del cambio climático.
Por su parte, la fracción XII del artículo 29 introduce el principio de la “equidad en la instrumentación, distribución de costos y beneficios asociados a los efectos del cambio climático”. Tomando en consideración que una política eficiente de cambio climático deberá partir de la identificación de los sectores del desarrollo que contribuyen en mayor medida a la generación de emisiones de gases de efecto invernadero, no se advierte como es que el principio de la equidad podría regir en la determinación de las acciones – y por lo tanto los costos - que deben instrumentar y en que incurrirán los sectores con un mayor volumen de emisiones que deban ser mitigadas, respecto de los sectores con un menor volumen de emisiones.
DÉCIMO TERCERO. La Minuta remitida por el Senado establece en su Capítulo “Mitigación” integrados por los artículos 34 al 41 se modificó, pues esta Comisión Legislativa estimó que las políticas de mitigación deben tener como premisa la diferenciación de las responsabilidades y capacidades de los sectores del desarrollo, en el total de las emisiones nacionales.
Como antes se expuso, la política nacional de mitigación deberá atender a las circunstancias particulares de México y encontrar las herramientas y mecanismos que mejor contribuyan, en el contexto nacional, a la identificación del potencial de reducción de emisiones nacionales de manera costo – eficiente y en un contexto de desarrollo integral y sustentable, como lo requiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El desarrollo de la política nacional de mitigación debe considerar, entre otros, los siguientes cuestionamientos y elementos que se mencionan a continuación:
• La diferenciación de las fuentes emisoras y su contribución al total de las emisiones nacionales. En la emisión de gases efecto invernadero existen diferentes tipos de fuentes: aquellas que por unidad de actividad representan una alta contribución en la emisión de gases efecto invernadero, pero que por sector de actividad su contribución no es alta (por ejemplo, las fábricas); y aquellas que por unidad de actividad su contribución no es tan alta, pero aglomeradas dichas fuentes, por sector de actividad, su emisión es importante, en el total de emisiones de gases efecto invernadero (por ejemplo el auto de una persona, o el relleno sanitario de una municipalidad).
• La diferenciación de los costos de reducción de emisiones dependiendo de la fuente. Por una parte, están las fuentes que por unidad de actividad de generación de gases efecto invernadero son importantes, y que económicamente se pudiera considerar tendrían la capacidad de la implementación de medidas de reducción de emisiones. Por otra, están las fuentes provenientes unidades de actividad con pequeña contribución a la emisión de gases, pero pertenecientes a sectores de alta contribución en la generación de gases efecto invernadero, y que enfrentarían costos tal vez demasiado altos o desproporcionados para financiar la implementación de medidas para la reducción de las emisiones, por lo cual, su contribución al cumplimiento de metas de mitigación requiere la construcción y el fortalecimiento de capacidades, así como la promoción de acciones voluntarias, incentivos y acceso a tecnologías y recursos internacionales.
Así, debe tenerse en consideración que la sustentabilidad del desarrollo implica considerar también los costos de la reducción de emisiones en las unidades de actividad, y sus consecuencias respecto de posibles alzas de los costos de la actividad que reduce las emisiones y por lo tanto traspaso de dichos costos a los productos o servicios que prestan (i.e en productos al costo del cemento o del acero, o en servicios, al costo de la electricidad generada), la integración “de la huella de carbono” en los productos y servicios. La presente Ley considera también la protección a la competitividad de los sectores nacionales en mercados internacionales.
En el Dictamen se establecen las bases para la definición gradual de una política diferenciada de mitigación, que compare los escenarios posibles para reducir emisiones, cubriendo todos los sectores y eligiendo aquellos que representen un mayor potencial de reducción, de manera costo-eficiente y promoviendo inicialmente la construcción de capacidades nacionales y el acceso a los recursos de financiamiento internacionales disponibles.
En ese contexto, la propuesta de esta Comisión Legislativa para el Capítulo de Mitigación a la letra señala:
CAPÍTULO III
MITIGACIÓN
Artículo 31. La política nacional de mitigación de Cambio Climático deberá incluir, a través de los instrumentos de planeación, política y los instrumentos económicos previstos en la presente Ley, un diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las emisiones nacionales.
Esta política deberá establecer planes, programas, acciones, instrumentos económicos, de política y regulatorios para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea base y líneas de base por sector que se establezcan en los instrumentos previstos por la presente Ley, y considerando los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de cambio climático.
Artículo 32. La política nacional de mitigación se instrumentará con base en un principio de gradualidad, promoviendo el fortalecimiento de capacidades nacionales para la mitigación de emisiones y la adaptación a los efectos adversos del cambio climático, priorizando en los sectores de mayor potencial de reducción al menor costo hasta culminar en los que representan los costos más elevados, además de atender los compromisos internacionales de los Estados Unidos Mexicanos en la materia.
Para aquellas políticas y actividades que impliquen o que trasladen un costo al sector privado o a la sociedad en general, y que no existan fondos o fuentes internacionales de financiamiento que puedan cubrir los costos para la implementación de dichas políticas y actividades, éstas podrán instrumentarse en dos fases, cuando exista área de oportunidad para los sectores regulados:
I. Fomento de capacidades nacionales en la cual, las políticas y actividades a ser desarrolladas, deberán implementarse con carácter voluntario, con el objetivo de fortalecer las capacidades de los sectores regulados, considerando:
a) Análisis de las distintas herramientas y mecanismos existentes para la reducción de emisiones en el sector actividad objeto de estudio, incluyendo el costo de la implementación de cada uno de ellos;
b) Análisis de las formas de medición, reporte y verificación de las herramientas y mecanismos a ser utilizados;
c) Análisis de la determinación de Líneas Bases para el sector objeto de estudio;
d) Estudio de las consecuencias económicas y sociales del establecimiento de cada uno de dichas herramientas y mecanismos, incluyendo transferencia de costos a otros sectores de la sociedad o consumidores finales;
e) Análisis de la competitividad de los productos mexicanos en el mercado internacional, después de que se haya aplicado la herramienta o mecanismo objeto de estudio, en el sector analizado, si ese fuere el caso;
f) Determinación de las metas de reducción de emisiones que deberá alcanzar el sector analizado, considerando su contribución en la generación de reducción del total de emisiones en el país, y el costo de la reducción o captura de emisiones;
g) Análisis sobre el sector de generación de electricidad, incluyendo los costos de las externalidades sociales y ambientales, así como los costos de las emisiones en la selección de las fuentes para la generación de energía eléctrica;
h) Análisis del desempeño del sector industrial sujeto de medidas de mitigación comparado con indicadores de producción en otros países y regiones;
II. Establecimiento de metas de reducción de emisiones específicas, considerando la contribución de los sectores respectivos en las emisiones de gases o compuestos efecto invernadero en el país, considerando:
a) La disponibilidad de recursos financieros y tecnológicos en los sectores comprendidos en las metas de reducción específicas, a alcanzarse a través de los instrumentos previstos por la presente Ley;
b) El análisis costo- eficiencia de las políticas y acciones establecidas para la reducción de emisiones por sector, priorizando aquellas que promuevan una mayor reducción de emisiones al menor costo.
Artículo 33. Los objetivos de las políticas públicas para la mitigación son:
I. Promover la protección del medio ambiente, el desarrollo sustentable y el derecho a un medio ambiente sano a través de la mitigación de emisiones;
II. Reducir las emisiones nacionales, a través de políticas y programas, que fomenten la transición a una economía sustentable, competitiva y de bajas emisiones en carbono, incluyendo instrumentos de mercado, incentivos y otras alternativas que mejoren la relación costo- eficiencia de las medidas específicas de mitigación, disminuyendo sus costos económicos y promoviendo la competitividad, la transferencia de tecnología y el fomento del desarrollo tecnológico;
III. Promover de manera gradual la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, así como la generación de electricidad a través del uso de fuentes renovables de energía;
IV. Promover prácticas de eficiencia energética, el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y la transferencia y desarrollo de tecnologías bajas en carbono, particularmente en bienes muebles e inmuebles de dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, de las Entidades Federativas y de los Municipios;
V. Promover de manera prioritaria, tecnologías de mitigación cuyas emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero sean bajas en carbono durante todo su ciclo de vida;
VI. Promover la alineación y congruencia de los programas, presupuestos, políticas y acciones de los tres órdenes de gobierno para frenar y revertir la deforestación y la degradación de los ecosistemas forestales;
VII. Medir, reportar y verificar las emisiones;
VIII. Reducir la quema y venteo de gas para disminuir las pérdidas en los procesos de extracción y en los sistemas de distribución y garantizar al máximo el aprovechamiento del gas en instalaciones industriales, petroleras, gaseras y de refinación;
IX. Promover el aprovechamiento del gas asociado a la explotación de los yacimientos minerales de carbón;
X. Promover la cogeneración eficiente para evitar emisiones a la atmósfera;
XI. Promover el aprovechamiento del potencial energético contenido en los residuos;
XII. Promover el incremento del transporte público, masivo y con altos estándares de eficiencia, privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado;
XIII. Desarrollar incentivos económicos y fiscales para impulsar el desarrollo y consolidación de industrias y empresas socialmente responsables con el medio ambiente;
XIV. Promover la canalización de recursos internacionales y recursos para el financiamiento de proyectos y programas de mitigación de gases y compuestos efecto invernadero en los sectores público, social y privado;
XV. Promover la participación de los sectores social, público y privado en el diseño, la elaboración y la instrumentación de las políticas y acciones nacionales de mitigación, y
XVI. Promover la competitividad y crecimiento para que la industria nacional satisfaga la demanda nacional de bienes, evitando la entrada al país, de productos que generan emisiones en su producción con regulaciones menos estrictas que las que cumple la industria nacional.
Artículo 34. Para reducir las emisiones, las dependencias y entidades de la administración pública federal, las Entidades Federativas y los Municipios, en el ámbito de su competencia, promoverán el diseño y la elaboración de políticas y acciones de mitigación asociadas a los sectores correspondientes, considerando las disposiciones siguientes:
I. Reducción de emisiones en la generación y uso de energía:
a) Fomentar prácticas de eficiencia energética y promover el uso de fuentes renovables de energía; así como la transferencia de tecnología de bajas en emisiones de carbono, de conformidad con la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía y la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento para la Transición Energética.
b) Desarrollar y aplicar incentivos a la inversión tanto pública como privada en la generación de energía eléctrica proveniente de fuentes renovables y tecnologías de cogeneración eficiente. Dichos incentivos se incluirán en la Estrategia Nacional, la Estrategia Nacional de Energía, la Prospectiva del Sector Eléctrico y en el Programa Sectorial de Energía.
c) Establecer los mecanismos viables técnico económicamente que promuevan el uso de mejores prácticas, para evitar las emisiones fugitivas de gas en las actividades de extracción, transporte, procesamiento y utilización de hidrocarburos.
d) Incluir los costos de las externalidades sociales y ambientales, así como los costos de las emisiones en la selección de las fuentes para la generación de energía eléctrica.
e) Fomentar la utilización de energías renovables para la generación de electricidad, de conformidad con la legislación aplicable en la materia.
f) Promover la transferencia de tecnología y financiamiento para reducir la quema y venteo de gas, para disminuir las pérdidas de éste, en los procesos de extracción y en los sistemas de distribución, y promover su aprovechamiento sustentable.
g) Desarrollar políticas y programas que tengan por objeto la implementación de la cogeneración eficiente para reducir las emisiones.
h) Fomentar prácticas de eficiencia energética, y de transferencia de tecnología bajas en emisiones de carbono.
i) Expedir disposiciones jurídicas y elaborar políticas para la construcción de edificaciones sustentables, incluyendo el uso de materiales ecológicos y la eficiencia y sustentabilidad energética.
II. Reducción de emisiones en el Sector Transporte:
a) Promover la inversión en la construcción de ciclovías o infraestructura de transporte no motorizado, así como la implementación de reglamentos de tránsito que promuevan el uso de la bicicleta.
b) Diseñar e implementar sistemas de transporte público integrales, y programas de movilidad sustentable en las zonas urbanas o conurbadas para disminuir los tiempos de traslado, el uso de automóviles particulares, los costos de transporte, el consumo energético, la incidencia de enfermedades respiratorias y aumentar la competitividad de la economía regional.
c) Elaborar e instrumentar planes y programas de desarrollo urbano que comprendan criterios de eficiencia energética y mitigación de emisiones directas e indirectas, generadas por los desplazamientos y servicios requeridos por la población, evitando la dispersión de los asentamientos humanos y procurando aprovechar los espacios urbanos vacantes en las ciudades.
d) Crear mecanismos que permitan mitigar emisiones directas e indirectas relacionadas con la prestación de servicios públicos, planeación de viviendas, construcción y operación de edificios públicos y privados, comercios e industrias.
e) Establecer programas que promuevan el trabajo de oficina en casa, cuidando aspectos de confidencialidad, a fin de reducir desplazamientos y servicios de los trabajadores.
f) Coordinar, promover y ejecutar programas de permuta o renta de vivienda para acercar a la población a sus fuentes de empleo y recintos educativos.
g) Desarrollar instrumentos económicos para que las empresas otorguen el servicio de transporte colectivo a sus trabajadores hacia los centros de trabajo, a fin de reducir el uso del automóvil.
III. Reducción de emisiones y captura de carbono en el Sector de agricultura, bosques y otros usos del suelo y preservación de los ecosistemas y la biodiversidad:
a) Mantener e incrementar los sumideros de carbono.
b) Frenar y revertir la deforestación y la degradación de los ecosistemas forestales y ampliar las áreas de cobertura vegetal y el contenido de carbono orgánico en los suelos, aplicando prácticas de manejo sustentable en terrenos ganaderos y cultivos agrícolas.
c) Reconvertir las tierras agropecuarias degradadas a productivas mediante prácticas de agricultura sustentable o bien, destinarlas para zonas de conservación ecológica y recarga de acuíferos.
d) Fortalecer los esquemas de manejo sustentable y la restauración de bosques, selvas, humedales y ecosistemas costero-marinos, en particular los manglares y los arrecifes de coral.
e) Incorporar gradualmente más ecosistemas a esquemas de conservación entre otros: pago por servicios ambientales, de Áreas Naturales Protegidas, Unidades de Manejo forestal sustentable, y de reducción de emisiones por deforestación y degradación evitada.
f) Fortalecer el combate de incendios forestales y promover e incentivar la reducción gradual de la quema de caña de azúcar y de prácticas de roza, tumba y quema.
g) Fomentar sinergias entre programas y subsidios para actividades ambientales y agropecuarias, que contribuyan a fortalecer el combate a incendios forestales.
h) Diseñar y establecer incentivos económicos para la absorción y conservación de carbono en las Áreas Naturales Protegidas y las zonas de conservación ecológica.
i) Diseñar políticas y realizar acciones para la protección, conservación y restauración de la vegetación riparia en el uso, aprovechamiento y explotación de las riberas o zonas federales, de conformidad con las disposiciones aplicables de la Ley de Aguas Nacionales.
IV. Reducción de emisiones en el Sector Residuos:
a) Desarrollar acciones y promover el desarrollo y la instalación de infraestructura para minimizar y valorizar los residuos, así como para reducir y evitar las emisiones de metano provenientes de los residuos sólidos urbanos.
V. Reducción de emisiones en el Sector de Procesos Industriales:
a) Desarrollar programas para incentivar la eficiencia energética en las actividades de los procesos industriales.
b) Desarrollar mecanismos y programas que incentiven la implementación de tecnologías limpias en los procesos industriales, que reduzcan el consumo energético y la emisión de gases y compuestos de efecto invernadero.
c) Incentivar, promover y desarrollar el uso de combustibles fósiles alternativos que reduzcan el uso de combustibles fósiles.
VI. Educación y cambios de patrones de conducta, consumo y producción:
a) Instrumentar programas que creen conciencia del impacto en generación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero en patrones de producción y consumo.
b) Desarrollar programas que promuevan patrones de producción y consumo sustentables en los sectores público, social y privado a través de incentivos económicos; fundamentalmente en áreas como la generación y consumo de energía, el transporte y la gestión integral de los residuos.
c) Incentivar y reconocer a las empresas e instituciones que propicien que sus trabajadores y empleados tengan domicilio cercano a los centros de trabajo, consumo, educación y entretenimiento, así como el establecimiento de jornadas de trabajo continuas.
d) Desarrollar políticas e instrumentos para promover la mitigación de emisiones directas e indirectas relacionadas con la prestación de servicios públicos, planeación y construcción de viviendas, construcción y operación de edificios públicos y privados, comercios e industrias.
Artículo 35. Con el objetivo de impulsar la transición a modelos de generación de energía eléctrica a partir de combustibles fósiles a tecnologías que generen menores emisiones, la Secretaría de Energía establecerá políticas e incentivos para promover la utilización de tecnologías de bajas emisiones de carbono, considerando el combustible a utilizar.
Artículo 36. La Secretaría promoverá de manera coordinada con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Energía, en el ámbito de sus competencias, el establecimiento de programas para incentivar fiscal y financieramente a los interesados en participar de manera voluntaria en la realización de proyectos de reducción de emisiones.
Artículo 37. Para los efectos de esta Ley serán reconocidos los programas y demás instrumentos de mitigación que se han desarrollado a partir del Protocolo de Kioto y cualquier otro que se encuentre debidamente certificado por alguna organización con reconocimiento internacional.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán los requisitos que deberán cumplirse para el reconocimiento y registro de los programas e instrumentos referidos en el presente artículo.
DÉCIMO CUARTO. Esta Comisión considera pertinente eliminar el artículo 38 del Dictamen en el cual se establece que, para reducir las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, “el responsable de su generación podrá llevar a cabo las acciones que mejor considere entre ellas, las voluntarias de autorregulación reconocidas por cualquier organismo debidamente autorizado para ello”.
Esta Comisión estima que el artículo 38 del Dictamen transgrede la garantía de seguridad jurídica prevista por el artículo 16 de la Constitución Federal, conforme a la cual, si bien es cierto que la misma no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades.
También, como lo ha precisado el Poder Judicial de la Federación en criterios como la Tesis de jurisprudencia 2a./J. 144/2006, de rubro “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES” , la protección de dicha garantía constitucional implica la definición de las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad.
El artículo 38 entonces, transgrede dicha garantía constitucional, tanto respecto de la definición de los derechos y las obligaciones que de los sujetos regulados, como desde el ámbito de las atribuciones de las autoridades nacionales para establecer políticas y acciones tendientes a la mitigación de gases de efecto invernadero. En el primer supuesto, la redacción del artículo 38 del Dictamen parece establecer una obligación para reducir emisiones de gases de efecto invernadero, que no está especificada en ningún otro apartado de la Ley, sin identificar en su caso, quiénes son los sectores y los sujetos obligados a llevar a cabo dicha reducción de emisiones, o mediante que instrumentos, en qué plazos, a partir de cuáles umbrales o línea base de emisiones.
Por otra parte, la disposición referida haría inoperante cualquier intento de definir políticas o acciones puntuales de mitigación de gases de efecto invernadero, ya que en todo caso, los destinatarios de las mismas podrían optar, al amparo del artículo 38 del Dictamen, elegir otras acciones diversas a las previstas por los instrumentos nacionales de planeación o gestión en materia del cambio climático, decidiendo en su caso instrumentar “las que mejor considere” , sin que las autoridades responsables de promover el cumplimiento de las metas nacionales de adaptación y mitigación al cambio climático, tuvieran elemento alguno para oponerse a dicha determinación. Por las razones anteriores, se propone su eliminación.
DÉCIMO QUINTO. El artículo 39 del Dictamen establece una obligación para “los responsables de las fuentes de emisión de gases o compuestos de efecto invernadero que opten por esquemas de reducción en los que puedan recibir donaciones, aportaciones y en general cualquier tipo de apoyo financiero para la consecución del objetivo de reducción” , de registrarse ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Este artículo corresponde a una obligación de reporte que puede adicionarse en el apartado relativo al Registro de emisiones de gases de efecto invernadero, además de ser ocioso, pues se encuentra ya establecido por el artículo 97 de la Minuta en revisión.
Por cuestiones de técnica legislativa esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales propone reubicar esta disposición al Capítulo de Registro Nacional de Emisiones, a efecto de dar certidumbre respecto de las obligaciones que se imponen en la LGCC y congruencia entre sus disposiciones, facilitando así su interpretación armónica.
Esta disposición será incorporada en ese Capítulo pues está relacionada estrechamente con la finalidad de dicho Registro, que entre sus objetivos principales, tiene el de evitar la doble contabilidad de reducciones de emisiones que se verifiquen o contabilicen en los Estados Unidos Mexicanos.
DÉCIMO SEXTO. El Título Quinto de esta LGCC se titula Sistema Nacional de Cambio Climático , el cual se integra por 10 capítulos, uno de disposiciones generales y los demás que refieren a la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, al Consejo de Cambio Climático, a los Instrumentos de Planeación, al Inventario, al Sistema de Información sobre el Cambio Climático, al Fondo Climático, al Registro, al Comercio de emisiones y a las Normas Oficiales Mexicanas para el Cambio.
En ese tenor entraremos al estudio de los organismos que dicha ley propone, en el que se deberán establecer disposiciones generales.
• Sistema Nacional de Cambio Climático . El artículo 42 señala que es un mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación de la federación, las entidades federativas y los municipios, así como los sectores social y privado.
De lo anterior es de destacar dos puntos, el primero su naturaleza, que al decir que es un mecanismo permanente se entiende como si fuese un proceso, una manera de trabajar, quedando lejos de ser un órgano Colegiado, como se pretende que sea. El segundo, referente a las labores que desempeña: concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación, a lo que es de señalar que son dos los términos utilizados para referirse a la interacción entre diferentes sectores, para diversos ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) se denomina coordinación y para la relación de éstos son los sectores social y privado, es concertación e inducción.
Así lo señala la Ley de Planeación en su Capítulo Quinto y en su Capítulo Sexto, definiéndolo de la siguiente manera:
CAPITULO QUINTO
Coordinación
Artículo 33.- El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios.
...
CAPITULO SEXTO
Concertación e Inducción
Artículo 37.- El Ejecutivo Federal, por sí o a través de sus dependencias, y las entidades paraestatales, podrán concertar la realización de las acciones previstas en el Plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.
El Ejecutivo Federal podrá signar convenios de concertación de acciones con las comunidades indígenas, en todos aquellos asuntos que se consideren pertinentes y de conformidad con lo establecido en las leyes que rijan en la materia de que se trate.
...
Las atribuciones que establece la Colegisladora son las siguientes:
Artículo 42. El Sistema Nacional de Cambio Climático es un mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación de la federación, las entidades federativas y los municipios, así como los sectores social y privado, que tiene por objeto:
I. Fomentar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los principios, los objetivos, la estrategia, el programa, los programas estatales y las prioridades de la Política Nacional de Cambio Climático;
II. Promover la aplicación transversal de la Política Nacional de Cambio Climático en el corto, mediano y largo plazo;
III. Coordinar los esfuerzos de la federación, las entidades federativas y los municipios para la adaptación, mitigación y reducción de la vulnerabilidad para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, a través de los instrumentos de política previstos en esta ley y los demás que de ella deriven;
IV. Promover la colaboración entre las dependencias de la administración pública federal centralizada y paraestataI dependencias en la formulación, ejecución e instrumentación de programas, acciones e inversiones en materia de cambio climático, y
V. Promover la concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con la estrategia, los objetivos, y prioridades de las políticas de adaptación y mitigación al cambio climático.
Por las consideraciones antes expuestas, esta Comisión Legislativa estima que el Sistema Nacional de Cambio Climático tiene como objetivo fungir como un mecanismo de concurrencia para promover la aplicación transversa de la política nacional en el corto, mediano y largo plazo entre las autoridades de los tres órganos de gobierno.
El artículo 44 establece que el Sistema estará integrado por la Comisión, el Consejo, el INECC, los gobiernos de las entidades federativas, un representante de cada una de las asociaciones nacionales de autoridades municipales legalmente reconocidas y representantes del Congreso de la Unión.
Si bien, la coordinación entre Federación, entidades federativas y municipios es uno de los objetivos fundamentales de la LGCC, esta Comisión Dictaminadora considera excesiva y confusa su integración, más aún si se pretende que sea el Ejecutivo Federal o en su defecto, el Secretario de Gobierno quien lo coordine.
Al no haber claridad en la naturaleza del Sistema, en los elementos que la componen y en sus objetivos, diversas disposiciones causarían incertidumbre jurídica. De forma particular, el artículo 45 establece que dicho Sistema será el que analice y promueva la aplicación de los instrumentos de la Política Nacional de Cambio Climático que incluyen: los principios, las disposiciones, la Estrategia Nacional, el programa, los programas estatales y municipales, el fondo, el inventario, el registro, el comercio de emisiones y el Sistema de Información sobre el cambio climático.
Así la propuesta alterna de esta Comisión señala:
Artículo 38. La Federación, las Entidades Federativas y los Municipios establecerán las bases de coordinación para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático, el cual tiene por objeto:
I. Fungir como un mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación sobre la política nacional de cambio climático;
II. Promover la aplicación transversal de la política nacional de Cambio Climático en el corto, mediano y largo plazo entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias;
III. Coordinar los esfuerzos de la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios para la realización de acciones de adaptación, mitigación y reducción de la vulnerabilidad, para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, a través de los instrumentos de política previstos por esta Ley y los demás que de ella deriven, y
IV. Promover la concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones de los gobiernos de la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, con la Estrategia Nacional y el Programa.
DÉCIMO SÉPTIMO. El 25 de abril de 2005 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), con carácter permanente. Esa Comisión Intersecretarial tenía como objetivo coordinar a las Secretarías competentes para el cumplimiento de los compromisos suscritos por México en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y los demás instrumentos derivados de ella, particularmente el Protocolo de Kioto.
La CICC está conformada por distintas Secretarías, es presidida por la SEMARNAT y la integran SAGARPA, SCT, SE, SEDESOL, SENER y SRE.
En relación a que el Presidente de la República sea el Presidente de la CICC, esta Comisión Legislativa estima que oportuno que sea la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales sea la que presida la Comisión, a fin de promover la operatividad de este órgano colegiado.
El primer párrafo relativo a que se podrá invitar a cualquier otra dependencia o entidad competente se integra al artículo que le antecede, pero lo referente a invitar a representantes del Consejo, de los Poderes Legislativo y Judicial, de órganos autónomos, de las entidades federativas y en su caso los municipios, así como a representantes de los sectores público, social y privado a participar en sus trabajos cuando se aborden temas relacionados con el ámbito de su competencia, se elimina por existir otros órganos para su coordinación y concertación como es el Consejo y el Sistema.
Cabe mencionar el siguiente criterio jurisprudencial: 32
Registro No. 166964
Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXX, Julio de 2009
Página: 1540
Tesis: P./J. 78/2009
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA.
El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución , así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.
Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio.
El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 78/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve.
Ejecutoria:
1.- Registro No. 20974
Asunto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006.
Promovente: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXVII, Mayo de 2008; Pág. 529;
Al respecto es de señalar lo establecido por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 21 que reza:
Artículo 21.- El Presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos.
Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.
Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Presidente de la República.
DÉCIMO OCTAVO. En el artículo 51 de la LGCC se determina que las atribuciones la CICC, se realizarán de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Planeación.
a) En primera instancia, esta Comisión Legislativa estima procedente modificar la redacción de la fracción II en la que se establece como una atribución de la CICC formular e instrumentar las políticas, estrategias y metas nacionales de cambio climático.
El artículo 51 de la LGCC propuesta por el Senado de la República a la letra señala:
Artículo 51. La Comisión ejercerá las atribuciones siguientes:
II. Formular e instrumentar las políticas, estrategias y metas nacionales de cambio climático, aprobadas por el Sistema así como su incorporación en los programas y acciones sectoriales correspondientes, relativas al cumplimiento de esta ley y los compromisos suscritos por el país en la materia, considerando las recomendaciones del Consejo;
Sin embargo, en aras de armonizar lo que establece el Acuerdo por el que se creó. Asimismo, se propone omitir que las políticas serán “aprobadas por el Sistema”, pues dicha referencia se contrapone con lo establecido en las fracciones IV y V de este mismo artículo.
A mayor abundamiento, es de señalar que el Sistema, es un órgano de concertación de los ámbitos de gobierno y de diversos sectores, y no se puede supeditar a éstos la ejecución de la política nacional que corresponde a cada Secretaría de estado como lo señala la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
En esta redacción también se elimina, “considerando las recomendaciones del consejo” para dejarlo al final del listado de las fracciones.
b) La fracción XVII del artículo 51, de la LGCC faculta a la Comisión Intersecretarial para proponer la regulación del comercio de emisiones. Al respecto esta Comisión Legislativa estima procedente adicionar al texto de esa fracción que será faculta de la CICC proponer alternativas para la regulación del comercio de emisiones por fases, iniciando por la creación de capacidades de país.
La propuesta tiene como premisa no restringir o establecer cargas innecesarias a las facultades regulatorias del Ejecutivo Federal para ir definiendo, en su caso, un sistema de comercio de emisiones progresivo, sujetando forzosamente el proceso regulatorio previsto por la fracción XVII, a su elaboración por la Comisión Intersecretarial.
Con la redacción propuesta por esta Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la CICC puede proponer las alternativas regulatorias que considere pertinentes, pero de no hacerlo, el Ejecutivo Federal, directamente o a través de sus dependencias competentes podrá diseñar las regulaciones respectivas.
Asimismo, esta propuesta orienta a la CICC a buscar las mejores alternativas viables considerando diversos supuestos, como son el costo-beneficio; contribución por sectores a las emisiones nacionales; o los avances en la definición de un sistema internacional para la mitigación del cambio climático. Esta redacción guiará a la Comisión Intersecretarial al desarrollo de un sistema gradual, pasando por fases que inicien con la identificación de alternativas para el fortalecimiento de capacidades del país, como se ha venido proponiendo en los artículos anteriores del Dictamen.
Artículo 51. La Comisión ejercerá las atribuciones siguientes:
...
XVII. Proponer alternativas para la regulación del comercio de emisiones por fases, iniciando por la creación de capacidades de país.
c) Esta Comisión Legislativa estima que es procedente la eliminación de la fracción XVIII del artículo 51 de la LGCC, por medio de la cual se faculta a la CICC a emitir su reglamento interno, así como la fracción I del artículo 55. Esa determinación por parte de esta Comisión radica en que la “facultad reglamentaria” es propia de Presidente de la República, la cual se acompaña con el visto bueno del Secretario del ramo, tal y como lo señala el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:
Artículo 13.- Los Reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.
Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación.
Cabe mencionar al Reglamento de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en Materia de Organismos, Instancias de Representación, Sistemas y Servicios Especializados expedida por el Presidente de la República y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de octubre de 2004. Asimismo, el Reglamento de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2006, ambas expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A mayor abundamiento de la facultad reglamentaria es de señalar el siguiente criterio jurisprudencial: 33
Registro No. 166655
Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXX, Agosto de 2009
Página: 1067
Tesis: P./J. 79/2009
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES.
La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita.
Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio.
El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 79/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve.
Ejecutoria:
1.- Registro No. 20974
Asunto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006.
Promovente: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXVII, Mayo de 2008; Pág. 529;
Por lo anterior, las atribuciones quedan de la siguiente manera:
Artículo 47. La Comisión ejercerá las atribuciones siguientes:
I. Promover la coordinación de acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en materia de Cambio Climático;
II. Formular e instrumentar políticas nacionales para la mitigación y adaptación al cambio climático, así como su incorporación en los programas y acciones sectoriales correspondientes;
III. Desarrollar los criterios de transversalidad e integralidad de las políticas públicas para enfrentar al cambio climático para que los apliquen las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal;
IV. Aprobar la Estrategia Nacional;
V. Participar en la elaboración e instrumentación del Programa;
VI. Participar con el INEGI para determinar la información que incorporarse en el Sistema de Información sobre el Cambio Climático;
VII. Proponer y apoyar estudios y proyectos de innovación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, vinculados a la problemática nacional de cambio climático, así como difundir sus resultados;
VIII. Proponer alternativas para la regulación de los instrumentos de mercado previstos en la Ley, considerando la participación de los sectores involucrados;
IX. Impulsar las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y compromisos contenidos en la Convención y demás instrumentos derivados de ella;
X. Formular propuestas para determinar el posicionamiento nacional por adoptarse ante los foros y organismos internacionales sobre el cambio climático;
XI. Promover, difundir y dictaminar en su caso, proyectos de reducción o captura de emisiones del mecanismo para un desarrollo limpio, así como de otros instrumentos reconocidos por el Estado mexicano tendentes hacia el mismo objetivo;
XII. Promover el fortalecimiento de las capacidades nacionales de monitoreo, reporte y verificación, en materia de mitigación o absorción de emisiones;
XIII. Difundir sus trabajos y resultados así como publicar un informe anual de actividades;
XIV. Convocar a las organizaciones de los sectores social y privado, así como a la sociedad en general a que manifiesten su opinión y propuestas con relación al cambio climático;
XV. Promover el establecimiento, conforme a la legislación respectiva, de reconocimientos a los esfuerzos más destacados de la sociedad y del sector privado para enfrentar al cambio climático;
XVI. Solicitar recomendaciones al Consejo sobre las políticas, estrategias, acciones y metas para atender los efectos del cambio climático, con el deber de fundamentar y motivar la decisión que adopte sobre aquellas, y
XVII. Emitir su reglamento interno, y
XVIII. Las demás que le confiera la presente Ley, sus Reglamentos y otras disposiciones jurídicas que de ella deriven.
DÉCIMO NOVENO. El artículo 53 de la Minuta en estudio, determinó que la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) contará, para la ejecución de sus atribuciones, con ocho Grupos de Trabajo, el texto propuesto por la Colegisladora a la letra señala:
Artículo 53. La comisión contará, por lo menos, con los grupos de trabajo siguientes:
I. Revisión, seguimiento y evaluación de la Estrategia y del Programa;
II. Acciones de adaptación;
III. Acciones de mitigación;
IV. Presupuesto para la implementación del programa;
V. Negociaciones internacionales;
VI. Comité Mexicano para dictaminar proyectos de reducción de emisiones y captura de gases de efecto invernadero del mecanismo para un desarrollo limpio;
VII. Proyectos de reducción de emisiones debidas a la deforestación, la degradación forestal, la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono, y
VIII. Los demás que establezca la comisión.
Se podrá invitar a los grupos de trabajo y a representantes de los sectores público, social y privado, con voz pero sin votos, para coadyuvar con cada uno de los grupos de trabajo.
Al respecto es de señalar que desde la creación de la CICC hasta la fecha, ha contado con cuatro Grupos de Trabajo: 34
1. Para el Programa Especial de Cambio Climático (GT-PECC) es coordinado por la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de la SEMARNAT y reúne la información para los Reportes Públicos Anuales de Acción Climática, en su momento coordinó la formulación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático para la elaboración del Programa Especial de Cambio Climático 2008-2012.
2. El Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y Captura de Gases de Efecto Invernadero, (COMEGEI) que es coordinado por la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de la SEMARNAT, responsable de difundir y evaluar proyectos para el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, MDL, previsto en el Artículo 12 del Protocolo de Kioto, así como de la expedición de las Cartas de Aprobación para hacer constar la participación voluntaria de los involucrados en estos proyectos y su contribución al desarrollo sustentable de México.
3. El de Negociaciones Internacionales en materia de Cambio Climático (GT INT) que es coordinado por la Secretaría de Relaciones Exteriores, a través de su Dirección General para Temas Globales. Este grupo apoya a la concertación intersecretarial de las posiciones que México presenta en foros internacionales, particularmente en las Conferencias de las Partes (anuales) de la CMNUCC y de sus órganos subsidiarios (semestrales).
4. El de Adaptación (GT-ADAPT) que estuvo bajo la coordinación del Instituto Nacional de Ecología (INE), responsable de proponer a la CICC políticas y estrategias transversales de adaptación.
Actualmente, se han sumado los siguientes grupos de trabajo:
5. Sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (GT-REDD+) co-presidido por la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental y la Comisión Nacional Forestal. Esta Grupo se creó en diciembre de 2009 para analizar, definir y proponer a la CICC los lineamientos estratégicos y estrategia en materia de reducción de emisiones por deforestación y degradación en México. Su labor ha sido en integrar el documento de Visión en México sobre REDD+ 2020/2030 y la Estrategia Nacional de REDD+.
6. El de Mitigación (GT-MITIG) propone a la CICC políticas, estrategias y acciones asociadas a la mitigación para el corto (2012), mediano (2020) y largo plazos (2050). Integra las actividades y planes de trabajo de este grupo con otras iniciativas similares, identifica posibles sinergias y medios de colaboración entre los diversos grupos y actores clave relevantes.
Por lo anterior y en razón de fortalecer las acciones ya emprendidas por el Poder Ejecutivo se propone establecer en el presente artículo los Grupos de Trabajo que actualmente están funcionando, en atención a los objetivos alcanzados.
En el mismo sentido, esta Comisión Legislativa estima procedente adicionar una fracción VII a efecto de que esa Comisión Intersecretarial pueda crear los Grupos de Trabajo que atienda a sus necesidades.
Finalmente, esta Comisión Dictaminadora estima procedente adicionar que los grupos de trabajo estarán organizados y realizarán sus sesiones de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Interior de la Comisión, a fin de garantizar su autonomía.
El texto propuesto por esta Comisión a la letra señala:
Artículo 49. La Comisión contará, por lo menos, con los grupos de trabajo siguientes:
I. Grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático.
II. Grupo de trabajo de Políticas de Adaptación.
III. Grupo de trabajo sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación.
IV. Grupo de trabajo de Mitigación.
V. Grupo de trabajo de Negociaciones Internacionales en Materia de Cambio Climático.
VI. Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto Invernadero.
VII. Los demás que determine la Comisión.
La Comisión podrá determinar, los Grupos de Trabajo que deba crear o fusionar, conforme a los procedimientos que se establezcan en su Reglamento.
Se podrá invitar a los grupos de trabajo y a representantes de los sectores público, social y privado, con voz pero sin voto, para coadyuvar con cada uno de los grupos de trabajo, cuando se aborden temas relacionados con el ámbito de su competencia.
VIGÉSIMO. El artículo 52 de la LGCC establece las facultades del Presidente de la CICC. Sin embargo, esta Comisión Legislativa estima que se debe modificar lo relativo a las atribuciones.
La Minuta del Senado establece lo siguiente:
Artículo 52. El presidente de la comisión tendrá las atribuciones siguientes:
I. Coordinar, dirigir y supervisar los trabajos de la comisión y asumir su representación en eventos relacionados con sus actividades;
II. Presidir y convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias de la comisión, y
III. Proponer la formulación y adopción de las políticas, estrategias y acciones necesarias para el cumplimiento de los fines de la comisión.
Esta Comisión propone dejar las atribuciones de la Presidencia y del Secretario Técnico, tal y como se establece en el Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de abril de 2005, quedando de la siguiente manera:
Artículo 48. El Presidente de la Comisión tendrá las atribuciones siguientes:
I. Coordinar, dirigir y supervisar los trabajos de la Comisión, y asumir su representación en eventos relacionados con las actividades de la misma;
II. Proponer la formulación y adopción de las políticas, estrategias y acciones necesarias para el cumplimiento de los fines de la Comisión;
III. Presidir y convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias de la Comisión;
IV. Proponer el Programa Anual del Trabajo de la Comisión y presentar el Informe Anual de Actividades;
V. Firmar en su carácter de representante de la Autoridad Nacional Designada conforme al Mecanismo de Desarrollo Limpio, las cartas de aprobación de proyectos que se emitan para determinar que los proyectos respectivos promueven el desarrollo sostenible del país;
VI. Designar a los integrantes del Consejo Consultivo de Cambio Climático de entre los candidatos propuestos por los integrantes de la Comisión y conforme a los mecanismos que al efecto se determinen en su Reglamento Interno;
VII. Suscribir los memorandos de entendimiento y demás documentos que pudieran contribuir a un mejor desempeño de las funciones de la Comisión;
VIII. Promover el desarrollo de proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio en el país con las contrapartes de la Comisión en otras naciones, así como sus fuentes de financiamiento, y
IX. Las demás que se determinen en el Reglamento Interno de la Comisión o se atribuyan al Presidente por consenso.
Artículo 50. La Comisión contará con una Secretaría Técnica, que ejercerá las facultades siguientes:
I. Emitir las convocatorias para las sesiones de la comisión previo acuerdo con el Presidente;
II. Llevar el registro y control de las actas, acuerdos y. toda la documentación relativa al funcionamiento de la Comisión;
III. Dar seguimiento a los acuerdos de la Comisión, del Consejo y del Fondo, así como promover su cumplimiento, además de informar periódicamente al Presidente sobre los avances, y
IV. Las demás que señale el Reglamento que para el efecto se expida
VIGÉSIMO PRIMERO. Se elimina el artículo 54 referente a que “Durante el segundo periodo de sesiones de cada año de ejercicio legislativo, cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión podrá convocar al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales a que informe los avances y resultados de la comisión”, en razón de que ésta es una facultad que la Constitución y el marco jurídico del Congreso de la Unión ya lo establece.
El artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad.
Por su parte, el artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los Secretarios de Estado, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.
VIGÉSIMO SEGUNDO. Consejo de Cambio Climático: Se propone que el nombre quede tal y como se mencionaba en el Acuerdo de creación de la Comisión como Consejo Consultivo de Cambio Climático, conformado por un mínimo de 15 participantes el cual contemplaba únicamente la cuestión de consulta, pero con fines científicos y de especialistas y no de concertación, en razón de que los costos de instrumentos de planeación que se proponen para promover la participación de la sociedad como es el de consulta pública son con costos muy elevados además de que es responsabilidad del Estado, tal y como se establece en el capítulo referente a Participación Social.
Es de señalar que existen disposiciones que se proponen sean objeto del Reglamento, pues este es una norma o un conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de su facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo, teniendo en cuenta que el Ejecutivo es el que está en mejores condiciones de hacer ese desarrollo puesto que se encuentra en contacto más intimo con el medio en el cual se aplica la Ley.
Por lo anterior se propone eliminar los siguientes artículos:
Artículo 61. El consejo sesionará de manera ordinaria dos veces por año o cada vez que la comisión requiera su opinión.
El quórum legal para las reuniones del consejo se integrará con la mitad más uno de sus integrantes. Los acuerdos que se adopten en el seno del consejo serán por mayoría simple de los presentes.
Las opiniones o recomendaciones del consejo requerirán voto favorable de la mayoría de los miembros presentes.
Artículo 62. El consejo elaborará su reglamento interno, que será aprobado por la Comisión.
Artículo 63. El consejo tendrá las funciones siguientes:
I. Recomendar a la comisión realizar estudios y adoptar políticas, acciones y metas tendientes a enfrentar el cambio climático;
II. Promover la participación social, informada y responsable, a través de las consultas públicas que determine en coordinación con la comisión;
III. Dar seguimiento a las políticas, acciones y metas previstas en la presente ley, evaluaciones de la Estrategia, el Programa y los programas estatales y formular propuestas a la comisión, a la Coordinación de Evaluación del INECC y a los miembros del Sistema Nacional de Cambio Climático;
IV. Integrar grupos de trabajo especializados que coadyuven a las atribuciones de la comisión y las funciones del propio consejo;
V. Emitir recomendaciones a los diversos órdenes de gobierno y a la sociedad en general, con la finalidad de reducir emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero, así como para atender las necesidades de Adaptación y reducción de la vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático;
VI. Integrar, publicar y presentar a la Comisión, a través de su Presidente, el informe anual de sus actividades, a más tardar en el mes de febrero de cada año, y
VII. Las demás que se establezcan en el reglamento interno o las que le otorgue la comisión.
VIGÉSIMO TERCERO. Se estima necesario modificar el artículo 66 del Dictamen para establecer claramente que la Estrategia Nacional de Cambio Climático es el instrumento rector de la política nacional en la materia, en el mediano y largo plazos.
Dicha determinación por parte de esta Comisión Legislativa atiende a que la redacción propuesta por la Colegisladora establece en su primer párrafo, que la Estrategia es el instrumento rector también en el corto plazo, para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
Lo anterior es incongruente ya que se prevé la elaboración de un Programa Especial de Cambio Climático, el cual fungirá como instrumento rector de la política en la materia, en cada periodo constitucional de la Administración Pública Federal, es decir, en el corto plazo.
Asimismo, se estima de la mayor relevancia, para agilizar el procedimiento de elaboración y publicación de la Estrategia y garantizar su congruencia con los requerimientos e instrumentos del Sistema Nacional de Planeación Democrática, ajustar la redacción de los párrafos segundo y tercero del artículo 66 , a una redacción armónica con el Capítulo Tercero de la Ley de Planeación, denominado “De la participación de los grupos sociales”, para orientar el desarrollo de procesos de participación y consulta a los diversos grupos sociales.
Artículo 66. La Estrategia constituye el instrumento rector de la Política Nacional en el mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales elaborará la Estrategia con la participación de la Comisión, el INECC y el consejo. La Estrategia será aprobada por la Comisión y publicada en el Diario Oficial de la Federación por el Ejecutivo federal.
En la elaboración de la Estrategia se promoverá la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para su elaboración, actualización y ejecución, en los términos previstos por la Ley de Planeación y demás disposiciones aplicables.
VIGÉSIMO CUARTO. En atención a la relevancia del Artículo 67, se estima necesario señalar con precisión quién es el sujeto obligado para conducir el proceso de revisión y en su caso, de actualización de la Estrategia Nacional.
La redacción propuesta por la Comisión aclara que será la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales quien deberá conducir un proceso para revisar la Estrategia, con la participación de la Comisión, por lo menos cada diez años en materia de mitigación y cada seis años en materia de adaptación, debiendo explicarse las desviaciones que, en su caso, se adviertan entre las estimaciones proyectadas y los resultados evaluados. Asimismo, se actualizarán los escenarios, proyecciones, objetivos y las metas correspondientes.
También se propone una modificación al segundo párrafo para armonizar las disposiciones del propio Dictamen que refieren a la Coordinación General de Evaluación la revisión de la Estrategia, porque este párrafo, como está redactado en el Dictamen, excluye a dicha Coordinación y se refiere únicamente al Consejo:
Artículo 67. La Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales deberá conducir un proceso para revisar la Estrategia, con la participación de la Comisión, por lo menos cada diez años en materia de mitigación y cada seis años en materia de adaptación, debiendo explicarse las desviaciones que, en su caso, se adviertan entre las estimaciones proyectadas y los resultados evaluados. Asimismo, se actualizarán los escenarios, proyecciones, objetivos y las metas correspondientes.
Con base a dichas revisiones y a los resultados de las evaluaciones que realice la Coordinación General de Evaluación con la participación del Consejo, la estrategia podrá ser actualizada. El programa, los programas de las entidades federativas y de los municipios deberán ajustarse a dicha actualización.
En ningún caso las revisiones y actualizaciones se harán en menoscabo de las metas, proyecciones y objetivos previamente planteados.
VIGÉSIMO QUINTO. El artículo 75 del Dictamen establece un plazo de treinta días hábiles para publicar en el Diario Oficial de la Federación las modificaciones que se realizaran al Programa Especial de Cambio Climático, derivadas de la revisión de la Estrategia Nacional. Tomando en consideración los procedimientos que deben seguirse en la Administración Pública Federal para llevar a cabo publicaciones en el Diario Oficial de la Federación, incluyendo la evaluación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, que, conforme a lo previsto por el artículo 69-H de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo deberá recibir loa anteproyectos que deseen publicarse, junto con una manifestación de impacto regulatorio, cuando menos treinta días hábiles de la fecha en que se pretenda emitir el acto o someterlo a la consideración del Titular de Ejecutivo Federal, es evidente que dicho plazo resulta de imposible cumplimiento.
Como se ha indicado antes, esta Comisión considera fundamental establecer las bases que promuevan la aplicación armónica de la Ley General de Cambio Climático con las demás disposiciones complementarias de la misma en el sistema jurídico nacional, incluyendo la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Por esta razón se propone la supresión del plazo indicado en el artículo 75, dejando establecida únicamente la obligación de publicar las modificaciones respectivas al Programa en el Diario Oficial de la Federación.
Así, se propone modificar dicho dispositivo para quedar como sigue:
Artículo 68. Para la elaboración del Programa, la Comisión en coordinación con el Consejo promoverá la participación de la sociedad conforme a las disposiciones aplicables de la Ley de Planeación.
Artículo 69. En caso de que el Programa requiera modificaciones para ajustarse a las revisiones de la Estrategia Nacional, dichas modificaciones deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
VIGÉSIMO SEXTO. En el Capítulo relativo al Inventario Nacional de Emisiones de Gases de efecto invernadero se propone la adición de un artículo específico para establecer que las autoridades competentes de las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios proporcionarán al INECC los datos, documentos y registros relativos a información relacionada con las categorías de fuentes emisoras previstas por la fracción XVI del artículo 7º de la presente Ley, que se originen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, conforme a los formatos, las metodologías y los procedimientos que se determinen en las disposiciones jurídicas que al efecto se expidan:
Artículo 79. Las autoridades competentes de las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los municipios proporcionarán al INECC los datos, documentos y registros relativos a información relacionada con las categorías de fuentes emisoras previstas por la fracción XVI del artículo 7º de la presente Ley, que se originen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, conforme a los formatos, las metodologías y los procedimientos que se determinen en las disposiciones jurídicas que al efecto se expidan.
VIGÉSIMO SÉPTIMO. Por lo que se refiere al Capítulo del Registro Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, tomando en cuenta que, para los países que no pertenecen al Anexo- I de la Convención Marco de las Naciones Unidas como es el caso de México, el establecimiento de un Registro Nacional de Emisiones de gases de efecto invernadero es uno de los pasos fundamentales en la etapa de creación de capacidades nacionales de mitigación y para la transición a una economía de bajas emisiones de carbono, a partir del principio de que “lo que no se puede medir, no se puede controlar” se estima necesaria su restructuración, por las consideraciones que se exponen a continuación.
a) Se modifica el artículo 87 para establecer claramente la atribución y obligación de Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de integrar el Registro de emisiones generadas por los establecimientos que se identifiquen como sujetos a reporte de competencia federal conforme a los acuerdos secretariales y demás disposiciones que para tal efecto se expidan.
Esta modificación es probablemente una de las piedras angulares de la Ley, pues crea la atribución de la Federación para determinar la competencia y cobertura del Registro. Esta competencia es fundamental pues la determinación de los establecimientos sujetos a reporte en un registro de gases de efecto invernadero, que sea compatible además con los sistemas internacionales en la materia, rebasa la distribución de competencias en materia de atmósfera prevista hasta ahora por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, e incluso, la prevista por el Dictamen de la Ley General de Calidad del Aire y Protección a la Atmósfera. El espectro de establecimientos sujetos a reporte en un registro nacional de emisiones de gases de efecto invernadero debe comprender, además, a diversas fuentes emisoras que bajo los criterios tradicionales en México se consideran de competencia estatal y municipal. Como ejemplo de lo anterior conviene considerar el ambicioso y exitoso Programa GEI México que a ocho años de su creación, ha promovido la participación voluntaria de diversas empresas en México en acciones para la mitigación del cambio climático, a través de, entre otras acciones, su participación en mercados internacionales de carbono. 35
Para complementar el marco que permita, a través de disposiciones reglamentarias y acuerdos secretariales, ir definiendo gradualmente la operatividad del Registro, se incluyen bajo este artículo diversos criterios contenidos originalmente en el artículo 95 del Dictamen, que orientarán a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales a determinar los gases o compuestos de efecto invernadero que deberán reportarse para la integración del Registro; los umbrales a partir de los cuales los establecimientos identificados en el artículo anterior deberán presentar el del reporte de sus emisiones directas e indirectas; las metodologías para el cálculo de sus las emisiones directas e indirectas; y el sistema de monitoreo, reporte y verificación para garantizar la integridad, consistencia, transparencia y precisión de los reportes.
Esta Comisión adiciona además un criterio que se estima de gran relevancia, como es la vinculación, en su caso, con otros registros federales o estatales de emisiones, como el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes y otros registros estatales que en su caso, llegaran a desarrollarse.
Por lo antes expuesto, esta Comisión Legislativa propone es el siguiente texto alterno:
Artículo 87. La Secretaría, deberá integrar el Registro de emisiones generadas por las fuentes fijas y móviles de emisiones que se identifiquen como sujetos a reporte.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley identificarán las fuentes que deban reportar en el Registro por sector, subsector y actividad, asimismo establecerán los siguientes elementos para la integración del Registro:
I. Los gases o compuestos de efecto invernadero que deberán reportarse para la integración del Registro;
II. Los umbrales a partir de los cuales los establecimientos sujetos a reporte de competencia federal deberán presentar el reporte de sus emisiones directas e indirectas;
III. Las metodologías para el cálculo de las emisiones directas e indirectas que deberán ser reportadas;
IV: El sistema de monitoreo, reporte y verificación para garantizar la integridad, consistencia, transparencia y precisión de los reportes, y
V. La vinculación, en su caso, con otros registros federales o estatales de emisiones.
b) Siguiendo con esta propuesta de restructuración, una vez establecida claramente la competencia de la autoridad responsable de la integridad del Registro, el Artículo 88, se destina a puntualizar las obligaciones que se crean a cargo de las personas físicas y morales responsables de los establecimientos sujetos a reporte, de proporcionar la información, datos y documentos necesarios sobre sus emisiones directas e indirectas para la integración del registro.
En este sentido, para promover la compatibilidad de este Registro con otros como el mencionado Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes se adiciona un párrafo en el cual se requiere que la información pertinente se integre con datos desagregados por fuente, anexando nombre y dirección de los establecimientos sujetos a reporte y demás datos necesarios para su identificación, en los términos establecidos en los acuerdos secretariales y demás disposiciones que se expidan para tal efecto.
El texto propuesto por esta Comisión quedaría como sigue:
Artículo 88. Las personas físicas y morales responsables de las fuentes sujetas a reporte están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios sobre sus emisiones directas e indirectas para la integración del Registro.
a) Las modificaciones propuestas para el Artículo 89 tienen por objeto establecer con claridad las bases que permitan incorporar en el registro nacional la información relativa a proyectos públicos o privados que tengan como resultado la mitigación o reducción de emisiones que se verifiquen en el territorio nacional y las zonas donde la Nación ejerza su soberanía y jurisdicción, incluyendo, como se propone acertadamente en el Dictamen, las transacciones que es hubieran verificado en el comercio de emisiones nacional o internacional de reducciones certificadas de emisiones, expresadas en toneladas métricas y en toneladas de bióxido de carbono equivalente y la fecha de dichas operaciones; así como los recursos obtenidos y la fuente de financiamiento respectiva.
La restructuración que se propone para este artículo incluye el texto que originalmente estaba contenido en el artículo 39 del Dictamen y que, por cuestiones de técnica legislativa, certidumbre respecto de las obligaciones que se imponen en la Ley y congruencia entre sus disposiciones, se insertan en este Capítulo para armonizar el sistema del Registro Nacional de Emisiones.
Adicionalmente se propone una disposición de enorme relevancia para promover la congruencia del sistema nacional de registro, con esquemas similares internacionales, tendiente a evitar la doble contabilidad de reducciones de emisiones que se verifiquen o contabilicen en los Estados Unidos Mexicanos.
El texto propuesto por la Comisión es el siguiente:
Artículo 89. Las personas físicas o morales que lleven a cabo proyectos o actividades que tengan como resultado la mitigación o reducción de emisiones, deberán inscribir dicha información en el Registro, conforme a las disposiciones reglamentarias que al efecto se expidan.
La información de los proyectos respectivos deberá incluir, entre otros elementos, las transacciones en el comercio de emisiones, ya sea nacional o internacional de reducciones o absorciones certificadas, expresadas en toneladas métricas y en toneladas de bióxido de carbono equivalente y la fecha en que se hubieran verificado las operaciones correspondientes; los recursos obtenidos y la fuente de financiamiento respectiva.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán las medidas para evitar la doble contabilidad de reducciones de emisiones que se verifiquen en el territorio nacional y las zonas en que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción, considerando los sistemas y metodologías internacionales disponibles.
b) Se proponen ajustar la redacción del artículo 90 para dotarlo de contenido normativo al establecer que las disposiciones reglamentarias de la Ley establecerán los procedimientos y las reglas necesarias para llevar a cabo la verificación y, en su caso, la certificación de las reducciones de emisiones obtenidas en los proyectos inscritos en el Registro, a través de organismos acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y autorizados por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o por los organismos internacionales en la materia de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte.
Al igual que en otros artículos de este Capítulo, se elimina el término “absorciones”, relacionado con las reducciones de emisiones a través de sumideros de carbono, para establecer un lenguaje técnico apropiado, que de certidumbre al objeto de regulación en el registro que en este caso, busca obtener el reporte de las reducciones de emisiones logradas a través de proyectos en México, para evitar su doble contabilidad.
También se adiciona en el artículo 90 una redacción que integra lo previsto por el último párrafo del artículo 99 del Dictamen, referente al reconocimiento o la validación ante el Registro, de las certificaciones obtenidas ante registros internacionales, de la reducción de proyectos realizados en los Estados Unidos Mexicanos. El texto original del artículo 99, no establecía que las disposiciones reglamentarias nacionales deberán prever las reglas necesarias para revisar que los registros ante instancias internacionales sean compatibles con el sistema nacional, lo cual se estima necesario para garantizar que la autoridad nacional pueda obtener la información necesaria para una integración armónica del registro.
El texto del artículo que nos ocupa quedaría como sigue:
Artículo 90. Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán los procedimientos y reglas para llevar a cabo el monitoreo, reporte y verificación y, en su caso, la certificación de las reducciones de emisiones obtenidas en proyectos inscritos en el Registro, a través de organismos acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y autorizados por la Secretaría o por los organismos internacionales de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán los requisitos para validar ante el Registro, las certificaciones obtenidas por registros internacionales, de la reducción de proyectos realizados en los Estados Unidos Mexicanos.
VIGÉSIMO OCTAVO. Desde su inicio y hasta la Conferencia de las Partes número 15 celebrada en Copenhague (COP 15), el proceso de la Convención Marco sobre Cambio Climático de Naciones Unidas se orientó a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en los países desarrollados. Reconociendo la responsabilidad histórica del los países desarrollados, el Protocolo de Kioto estableció límites vinculantes a las de emisiones de dichos países, sin incluir a los países No-Anexo I o en desarrollo.
Sin embargo, en los años recientes, las proyecciones globales de las trayectorias de emisiones demuestran el cumplimiento del objetivo de mantener por debajo de los 2 grados centígrados el aumento de la temperatura global, requiere necesariamente la adopción de metas más ambiciosas, que incluyan también, reconociendo siempre sus capacidades respectivas y responsabilidades diferenciadas, a los países en vías de desarrollo.
Este reconocimiento ha llevado a un cambio fundamental en el objetivo de las estrategias de mitigación que persigue la comunidad internacional: debe transitarse de un esquema que promueve reducciones de emisiones marginales en algunos países, hacia modelos de desarrollo bajos en carbono en todos los países.
1. Como se ha reconocido en las conclusiones de las tres últimas Conferencias de las Partes de la Convención en Copenhague, Cancún y Durban, los instrumentos de mercado pueden representar un apoyo importante para lograr la transición a modelos económicos de bajas emisiones en carbono, promoviendo la movilización de recursos adicionales provenientes de fondos internacionales y del involucramiento del sector privado en las políticas y estrategias de mitigación del cambio climático. Los instrumentos de mercado pueden proporcionar alternativas para aumentar la relación costo – eficacia de las acciones de mitigación, disminuyendo sus costos.
2. En este contexto, el Grupo de de Trabajo Ad Hoc sobre Acción Cooperativa de Largo Alcance (GTA-ACLA) de la Convención Marco ha trabajado en la búsqueda de alternativas de instrumentos de mercado que consideren siete criterios, incluyendo:
• La participación voluntaria de los sectores o países involucrados.
• Que sean complementarios a las acciones de mitigación en países en desarrollo.
• Que aseguren una disminución neta de emisiones.
• Que contribuyan a mejorar la regulación de las acciones de mitigación.
El borrador de la Decisión resultante de la reciente Conferencia de las Partes en Durbán establece con claridad que las oportunidades para utilizar los mercados para promover acciones de mitigación en una forma costo efectiva y “alcanzar estándares que logren resultados reales, permanentes, adicionales y verificados de mitigación, eviten conteo doble del esfuerzo y logren una reducción neta o eviten emisiones de gases efecto invernadero” .
Así, aunque los instrumentos de mercado específicos que podrán implementarse en el contexto internacional para apoyar las estrategias de transición a modelos de desarrollo económico bajos en carbono no están definidos, diversas instancias internacionales han lanzado iniciativas de preparación para mercados de carbono, de las que México puede tomar ventaja, fortaleciendo las capacidades nacionales necesarias para aprovechar esta tendencia global.
El Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuentan con iniciativas para la preparación hacia mercados de carbono y la Misión de USAID en México, proporciona apoyo técnico al Gobierno Federal para identificar los requisitos principales que pueden impulsar este proceso de construcción de capacidades nacionales. Con base en el apoyo técnico proporcionado por la Agencia mencionada, se están identificando algunos de los requisitos técnicos, de política y jurídicos más relevantes para iniciar este proceso, como son:
• Los aspectos técnicos que involucran el desarrollo de sistemas de referencia para el establecimiento de líneas bases que permitan estimar trayectorias de emisiones y sistemas de monitoreo, registro y verificación.
• Las metas de política, incluyendo los objetivos de protección ambiental y el potencial de mitigación de cada sector; así como los instrumentos más adecuados para cada uno de ellos, atendiendo a sus circunstancias particulares.
• Los aspectos legales e institucionales, que aseguren la definición de responsabilidades claras entre las autoridades competentes, los sistemas de recolección de datos, o las bases regulatorias de los sistemas a desarrollarse gradualmente, para apoyar las políticas públicas en la materia.
Asimismo, es fundamental tomar en cuenta que existen diversos instrumentos de mercado y que no todos son aplicables a cada sector, pues las circunstancias de los mismos varían en cada contexto.
El presente Dictamen, reconoce el contexto internacional referido y establece las bases para la creación gradual de los instrumentos de mercado necesarios para ir articulando, de acuerdo con las características de México y los sectores del desarrollo nacional, abriendo la posibilidad de contar con instrumentos económicos de mercado, financieros y fiscales, que puedan ser diseñados, desarrollados y aplicados por la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, para incentivar el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio climático.
Entre los posibles instrumentos a desarrollarse, el Dictamen establece que los interesados en participar de manera voluntaria en el comercio de emisiones podrán llevar a cabo operaciones y transacciones que se vinculen con el comercio de emisiones de otros países con los que los Estados Unidos Mexicanos, o que puedan ser utilizadas en mercados de carbono internacionales en los términos previstos por las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.
La elección de los instrumentos económicos que puedan respaldar el cumplimento de los objetivos de las políticas nacionales en materia de cambio climático, deberá ir alineada con los instrumentos de planeación cuidadosamente regulados en el Dictamen, a partir de los cuales, dentro del Sistema Nacional de Planeación Democrática, las autoridades nacionales determinarán las metas sectoriales de mitigación y adaptación, atendiendo al potencial de reducción de emisiones, la disponibilidad de recursos, las circunstancias particulares de los sectores involucrados y los compromisos internacionales del Estado Mexicano.
Adicionalmente, el Dictamen establece las bases para asegurar el adecuado funcionamiento de esta estrategia integral de planeación y política nacional para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, mediante la previsión de los elementos técnicos, de política y jurídicos necesarios para orientar al país a una situación de preparación para mercados. Destacan en este sentido la construcción de un Registro Nacional de Emisiones, la determinación de un marco institucional claro entre los tres órdenes de gobierno, y la definición de criterios y políticas de sustentabilidad en el articulado de la Ley.
CAPÍTULO IX
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
Artículo 91. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio climático.
Artículo 92. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos relacionados con la mitigación y adaptación del cambio climático, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en la materia.
Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política nacional sobre el cambio climático. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios.
Son instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estén dirigidos a la mitigación y adaptación del cambio climático; al financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigación científica y tecnológica o para el desarrollo y tecnología de bajas emisiones en carbono.
Son instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones, o bien, que incentiven la realización de acciones de reducción de emisiones proporcionando alternativas que mejoren la relación costo – eficiencia de las mismas.
Las prerrogativas derivadas de los instrumentos económicos de mercado serán transferibles, no gravables y quedarán sujetos al interés público.
Artículo 93. Se consideran prioritarias, para efectos del otorgamiento de los estímulos fiscales que se establezcan conforme a la Ley de Ingresos de la Federación, las actividades relacionadas con:
I. La investigación, incorporación o utilización de mecanismos, equipos y tecnologías que tengan por objeto evitar, reducir o controlar las emisiones; así como promover prácticas de eficiencia energética.
II. La investigación e incorporación de sistemas de eficiencia energética; y desarrollo de energías renovables y tecnologías de bajas emisiones en carbono;
III. En general, aquellas actividades relacionadas con la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones.
Artículo 94. La Secretaría, con la participación de la Comisión y el Consejo podrá establecer un sistema voluntario de comercio de emisiones con el objetivo de promover reducciones de emisiones que puedan llevarse a cabo con el menor costo posible, de forma medible, reportable y verificable.
Artículo 95. Los interesados en participar de manera voluntaria en el comercio de emisiones podrán llevar a cabo operaciones y transacciones que se vinculen con el comercio de emisiones de otros países, o que puedan ser utilizadas en mercados de carbono internacionales en los términos previstos por las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.
VIGÉSIMO NOVENO. Respecto de los artículos transitorios segundo y tercero de la Minuta, como lo ha establecido el Poder Judicial en criterios como el previsto en la Tesis: VI.2o.A.1 K de rubro “ARTÍCULOS TRANSITORIOS. FORMAN PARTE DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO RESPECTIVO Y SU OBSERVANCIA ES OBLIGATORIA”, los artículos transitorios de una ley, reglamento, acuerdo y, en general, de cualquier ordenamiento jurídico, forman parte de él; en ellos se fija, entre otras cuestiones, la fecha en que empezará a regir o lo atinente a su aplicación, lo cual permite que la etapa de transición entre la vigencia de un numeral o cuerpo de leyes, y el que lo deroga, reforma o adiciona, sea de tal naturaleza que no paralice el desenvolvimiento de la actividad pública del Estado, y no dé lugar a momento alguno de anarquía, por lo que la aplicación de aquéllos también es de observancia obligatoria, en términos del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así, aunque en el texto del Dictamen se proponga la utilización de un lenguaje que pareciera no imponer obligaciones jurídicas en diversas metas, sino únicamente “objetivos indicativos o metas aspiracionales”, debe tenerse en consideración que los artículos transitorios respectivos, son de observancia obligatoria. Esta característica adquiere especial relevancia en el contexto de las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático que, en el ámbito internacional se desarrollan bajo criterios de adicionalidad que condicionan el acceso a financiamiento estratégico del desarrollo a países que como México, no pertenecen al Anexo I de la Convención Marco en la materia.
Por lo que se refiere al Artículo Segundo Transitorio , deben atenderse las siguientes consideraciones sobre el contexto en el que se insertan los compromisos aludidos en dicho dispositivo.
El texto del compromiso presentado por México ante el Secretario Ejecutivo de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco el 31 de enero de 2010 con el objetivo de asociarse al Acuerdo de Copenhague concluido en diciembre de 2009, al finalizar la Décimo Quinta Conferencia de las Partes de la Convención (COP 15) tras hacer referencia al conjunto de Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación Asumidas por México en el Programa Especial de Cambio Climático 2009 – 2012, para ser implementadas en todos los sectores relevantes, establece que su instrumentación llevará a una reducción total anual de emisiones de 5 millones de toneladas de Co2e para el 2012, respecto del escenario de línea base (business as usual ), México asume en dicho Acuerdo el objetivo de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 30%, respecto de la línea de base al 2020, siempre que se provean recursos financieros adecuados y apoyo tecnológico por parte de los países desarrollados, como parte de un acuerdo global.
Así, si bien no se advierte la utilidad o finalidad de incluir dicho Acuerdo en un Artículo transitorio de la Ley, se estima que, en su caso, el texto deberá hacer referencia al Acuerdo de Copenhague y no adicionar que el objetivo asumido ante la comunidad internacional será examinado hasta que se revise la Estrategia Nacional, pues la evolución de este Acuerdo debe seguir su curso en el marco de las negociaciones internacionales en las cuales fue asumido, y que condicionan su cumplimiento, en dicho contexto, a la existencia de un acuerdo global, que será definido a más tardar en el año 2015.
Por estas razones se propone eliminar la referencia a la revisión de las metas siguiendo la revisión de la Estrategia Nacional.
TRIGÉSIMO. Se propone la eliminación del Artículo Cuarto Transitorio toda vez que, como se expuso antes en este Dictamen, los plazos para la emisión de disposiciones reglamentarias están sujetos a diversas disposiciones como las previstas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para la revisión del impacto regulatorio de las mismas, por lo cual, el plazo establecido podría resultar de imposible cumplimiento.
Por otra parte, por lo que se refiere a la regulación del Registro, dada su gran complejidad y relevancia en la fase de creación de capacidades nacionales, esta Comisión estima necesario que se exploren las alternativas más convenientes, con un enfoque costo- beneficio para los sectores regulados y pueda construirse un sistema gradual, atendiendo a la identificación de los elementos enumerados en los artículos correspondientes de la Ley, como la identificación de sectores, umbrales de reporte y metodologías de cálculo de emisiones, lo cual no puede sujetarse arbitrariamente a un plazo perentorio, como el propuesto en el Dictamen.
TRIGÉSIMO PRIMERO. Se propone la eliminación del Artículo Octavo transitorio en el cual se establece que el Ejecutivo Federal, a través de la Comisión podrá entregar al Congreso de la Unión dentro de los doce meses siguientes a su instalación, una propuesta de modificaciones a la legislación relacionada con el cambio climático. Lo anterior porque el Ejecutivo Federal, al igual que las Cámaras del Congreso de la Unión, tienen en todo momento la atribución de presentar iniciativas legislativas en las materias que consideren pertinentes, en el ámbito de sus competencias, por lo cual no se advierte la utilidad, ni el contenido normativo de dicha disposición.
TRIGÉSIMO SEGUNDO. Esta Comisión Legislativa propone eliminar el primer párrafo del Artículo Décimo Transitorio conforme al cual, el Ejecutivo Federal tendrá un plazo de hasta cuatro meses para la expedición del Decreto de creación y del Estatuto Orgánico del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático y de extinción del Instituto Nacional de Ecología. Lo anterior porque dicho organismo descentralizado se crea por esta Ley, no siendo necesaria la emisión de un decreto de creación emitido por el Ejecutivo Federal.
Se adiciona al texto propuesto en el Dictamen que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, fungirá como órgano interno de control en el INECC, como hasta ahora ha sido respecto del Instituto Nacional de Ecología. Lo anterior es necesario para fortalecer, como se busca con su descentralización, la autonomía y las capacidades de dicho Instituto, sin imponerle cargas adicionales innecesarias como sería destinar plazas adicionales a la creación de estructuras de auditoría y control.
Se propone la siguiente redacción alternativa:
Artículo Sexto. En tanto no se expidan el Estatuto Orgánico, reglamentos y demás acuerdos de orden administrativo para el funcionamiento y operación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, se continuarán aplicando los vigentes en lo que no se opongan a la presente Ley. La situación del personal de dicho organismo se regirá por las disposiciones relativas al Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El Órgano Interno de Control en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales continuará ejerciendo las atribuciones de órgano interno de control del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
TRIGÉSIMO TERCERO. Artículo Decimocuarto. Se propone eliminar este artículo Transitorio, por las consideraciones expuestas en el apartado de facultades en relación a que en México ya se cuenta con el Sistema Meteorológico Nacional, lo que podría generar duplicidad de funciones y gastos por parte de la Federación para mantener una Red Nacional de Estaciones Meteorológicas.
TRIGÉSIMO CUARTO. Se propone la eliminación del Artículo Décimo Quinto transitorio por las razones apuntadas respecto del diverso Cuarto Transitorio.
Por lo anteriormente expuesto y para los efectos de la fracción e) del artículo 72 constitucional, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se permite someter a la consideración de la honorable asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley General de Cambio Climático
Artículo Único. Se expide la Ley General de Cambio Climático.
Ley General de Cambio Climático
Título primero
Disposiciones Generales
Capítulo Único
Artículo 1o. La presente ley es de orden público, interés general y observancia en todo el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción y establece disposiciones para enfrentar los efectos adversos del cambio climático. Es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de protección al ambiente, desarrollo sustentable, preservación y restauración del equilibrio ecológico.
Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto:
I. Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la federación, las entidades federativas y los municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero;
II. Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr la estabilización de sus concentraciones en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático considerando en su caso, lo previsto por el artículo 2o. de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y demás disposiciones derivadas de la misma;
III. Regular las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático;
IV. Reducir la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del cambio climático, así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al fenómeno;
V. Fomentar la educación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología e innovación y difusión en materia de adaptación y mitigación al cambio climático;
VI. Establecer las bases para la concertación con la sociedad, y
VII. Promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
Artículo 3o. Para efectos de esta Ley se entenderá por:
I. Adaptación: Medidas y ajustes en sistemas humanos o naturales, como respuesta a estímulos climáticos, proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño, o aprovechar sus aspectos beneficiosos.
II. Atlas de riesgo: Documento dinámico cuyas evaluaciones de riesgo en regiones o zonas geográficas vulnerables, consideran los actuales y futuros escenarios climáticos.
III. Cambio climático: Variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera global y se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos comparables.
IV. Comisión: Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.
V. Compuestos de efecto invernadero: Gases de efecto invernadero, sus precursores y partículas que absorben y emiten radiación infrarroja en la atmósfera;
VI. Comunicación Nacional: Informe nacional elaborado periódicamente en cumplimiento de los compromisos establecidos por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
VII. Consejo: Consejo de Cambio Climático.
VIII. Convención: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
IX. Corredores Biológicos: Ruta geográfica que permite el intercambio y migración de las especies de flora y fauna silvestre dentro de uno o más ecosistemas, cuya función es mantener la conectividad de los procesos biológicos para evitar el aislamiento de las poblaciones.
X. Degradación: Reducción del contenido de carbono en la vegetación natural, ecosistemas o suelos, debido a la intervención humana, con relación a la misma vegetación ecosistemas o suelos, si no hubiera existido dicha intervención.
XI. Emisiones: Liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero y/o sus precursores y aerosoles en la atmósfera, incluyendo en su caso compuestos de efecto invernadero, en una zona y un periodo de tiempo específicos.
XII. Emisiones de línea base: Estimación de las emisiones, absorción o captura de gases o compuestos de efecto invernadero, asociadas a un escenario de línea base.
XIII. Escenario de línea base: Descripción hipotética de lo que podría ocurrir con las variables que determinan las emisiones, absorciones o capturas de gases y compuestos de efecto invernadero.
XIV. Estrategia Nacional: Estrategia Nacional de Cambio Climático.
XV. Fomento de capacidad: Proceso de desarrollo de técnicas y capacidades institucionales, para que puedan participar en todos los aspectos de la adaptación, mitigación e investigación sobre el cambio climático.
XVI. Fondo: Fondo para el Cambio Climático.
XVII. Fuentes emisoras: Todo proceso, actividad, servicio o mecanismo que libere un gas o compuesto de efecto invernadero a la atmósfera.
XVIII. Gases de efecto invernadero: Aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y emiten radiación infrarroja.
XIX. INECC: Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
XX. Inventario: Documento que contiene la estimación de las emisiones antropógenas por las fuentes y de la absorción por los sumideros.
XXI. Ley: Ley General de Cambio Climático.
XXII. Mecanismo para un desarrollo limpio: Mecanismo establecido en el artículo 12 del Protocolo de Kioto.
XXIII. Mitigación: Aplicación de políticas y acciones destinadas a reducir las emisiones de las fuentes, o mejorar los sumideros de gases y compuestos de efecto invernadero.
XXIV. Programa: Programa Especial de Cambio Climático.
XXV. Protocolo de Kioto: Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
XXVI. Reducciones certificadas de emisiones: Reducciones de emisiones expresadas en toneladas de bióxido de carbono equivalentes y logradas por actividades o proyectos, que fueron certificadas por alguna entidad autorizada para dichos efectos.
XXVII. Registro: Registro Nacional de Emisiones.
XXVIII. Resiliencia: Capacidad de los sistemas naturales o sociales para recuperarse o soportar los efectos derivados del cambio climático.
XXIX. Resistencia: Capacidad de los sistemas naturales o sociales para persistir ante los efectos derivados del cambio climático.
XXX. Riesgo: Probabilidad de que se produzca un daño en las personas, en uno o varios ecosistemas, originado por un fenómeno natural o antropógeno.
XXXI. Secretaría: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
XXXII. Sumidero: Cualquier proceso, actividad o mecanismo que retira de la atmósfera un gas de efecto invernadero y o sus precursores y aerosoles en la atmósfera incluyendo en su caso, compuestos de efecto invernadero.
XXXIII. Toneladas de bióxido de carbono equivalentes: Unidad de medida de los gases de efecto invernadero, expresada en toneladas de bióxido de carbono, que tendrían el efecto invernadero equivalente.
XXXIV. Vulnerabilidad: Nivel a que un sistema es susceptible, o no es capaz de soportar los efectos adversos del Cambio Climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática a la que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de adaptación.
Artículo 4o. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento.
Titulo segundo
Distribución de Competencias
Capítulo Único
De la federación, las entidades federativas y los municipios
Artículo 5o. La federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios ejercerán sus atribuciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta ley y en los demás ordenamientos legales aplicables.
Artículo 6o. Las atribuciones que la presente ley otorga a la federación, serán ejercidas por el Poder Ejecutivo federal a través de las dependencias y entidades que integran la administración pública federal centralizada y paraestatal, de conformidad con las facultades que les confiere esta ley, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y demás disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 7o. Son atribuciones de la federación las siguientes:
I. Formular y conducir la política nacional en materia de cambio climático;
II. Elaborar, coordinar y aplicar los instrumentos de política previstos por esta Ley;
III. Formular, conducir y publicar, con la participación de la sociedad, la Estrategia Nacional y el Programa, así como llevar a cabo su instrumentación, seguimiento y evaluación;
IV. Elaborar, actualizar y publicar el atlas nacional de riesgo, y emitir los criterios para la elaboración de los atlas de riesgo estatales;
V. Establecer procedimientos para realizar consultas públicas a la sociedad en general, los sectores público y privado, con el fin de formular la Estrategia Nacional y el Programa;
VI. Establecer, regular e instrumentar las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, de conformidad con esta Ley, los tratados internacionales aprobados y demás disposiciones jurídicas aplicables, en las materias siguientes:
a) Preservación, restauración, conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, los ecosistemas terrestres y acuáticos, y los recursos hídricos;
b) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
c) Educación;
d) Energía;
e) Planeación nacional del desarrollo;
f) Soberanía y seguridad alimentaria;
g) Prevención y atención a enfermedades derivadas de los efectos del cambio climático;
h) Protección civil;
i) Transporte federal y comunicaciones;
j) Desarrollo regional y desarrollo urbano;
k) Demografía;
l) Las demás que determinen otras leyes;
VII. Incorporar en los instrumentos de política ambiental criterios de mitigación y adaptación al cambio climático;
VIII. La creación y regulación del fondo;
IX. Crear, autorizar y regular el comercio de emisiones;
X. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático;
XI. Promover la educación y difusión de la cultura en materia de cambio climático en todos los niveles educativos, así como realizar campañas de educación e información para sensibilizar a la población sobre los efectos de la variación del clima;
XII. Promover la participación corresponsable de la sociedad en las materias previstas en esta ley;
XIII. Integrar y actualizar el Sistema de Información sobre el Cambio Climático, así como ponerlo a disposición del público en los términos de la presente Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables;
XIV. Formular y adoptar metodologías y criterios, expedir las disposiciones jurídicas que se requieran para la elaboración, actualización y publicación del inventario y en su caso los inventarios estatales; así como requerir la información necesaria para su integración a los responsables de las siguientes categorías de fuentes emisoras:
a) Generación y uso de energía;
b) Transporte;
c) Agricultura, ganadería, bosques y otros usos de suelo;
d) Residuos;
e) Procesos industriales, y
f) Otras, determinadas por las instancias internacionales o las autoridades competentes.
XV. Regular, integrar, administrar, publicar y actualizar el registro;
XVI. Elaborar y promover metodologías para la valoración económica de las emisiones;
XVII. Establecer las bases e instrumentos para promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales en la mitigación;
XVIII. Establecer las bases e instrumentos para promover y apoyar el fortalecimiento de la competitividad de los sectores productivos transitando hacia una economía sustentable de bajas emisiones de carbono, mejorando su eficiencia energética, participando en el comercio de emisiones y en mecanismos de financiamiento nacionales o internacionales;
XIX. Determinar los indicadores de efectividad e impacto que faciliten la evaluación de los resultados de la aplicación del presente ordenamiento e integrar los resultados al Sistema de Información sobre el Cambio Climático;
XX. Diseñar y promover ante las dependencias y entidades competentes, el establecimiento y aplicación de instrumentos económicos, fiscales, financieros y de mercado vinculados a las acciones en materia de cambio climático;
XXI. Colaborar con las entidades federativas en la instrumentación de sus programas para enfrentar al cambio climático mediante la asistencia técnica requerida y establecer acciones regionales entre dos o más entidades federativas;
XXII. Convocar a entidades federativas y municipios, para el desarrollo de acciones concurrentes para la mitigación y adaptación al cambio climático, en el ámbito de sus competencias;
XXIII. Desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de mitigación y adaptación al cambio climático en materia de hidrocarburos y energía eléctrica, para lograr el uso eficiente y sustentable de los recursos energéticos fósiles y renovables del país, de conformidad con la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía y la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, en lo que resulte aplicable;
XXIV. Elaborar y proponer las previsiones presupuestales para la adaptación y mitigación con el fin de reducir la vulnerabilidad del país ante los efectos adversos del cambio climático;
XXV. Emitir recomendaciones a las entidades federativas y municipios, con la finalidad de promover acciones en materia de cambio climático;
XXVI. Vigilar y promover, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta Ley y los demás ordenamientos que de ella deriven, así como sancionar su incumplimiento;
XXVII. Expedir las disposiciones reglamentarias y normas oficiales mexicanas en las materias previstas por esta ley, así como vigilar su cumplimiento, y
XXVIII. Las demás que esta ley y otras leyes le atribuyan a la Federación.
Artículo 8o. Corresponde a las entidades federativas las siguientes atribuciones:
I. Formular, conducir y evaluar la política estatal en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional;
II. Formular, regular, dirigir e instrumentar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, de acuerdo con la Estrategia Nacional y el Programa en las materias siguientes:
a) Preservación, restauración, manejo y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos hídricos de su competencia;
b) Seguridad alimentaria;
c) Agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y acuacultura;
d) Educación;
e) Infraestructura y transporte eficiente y sustentable;
f) Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano de los centros de población en coordinación con sus municipios o delegaciones;
g) Recursos naturales y protección al ambiente dentro de su competencia;
h) Residuos de manejo especial;
i) Protección civil, y
j) Prevención y atención de enfermedades derivadas de los efectos del cambio climático;
III. Incorporar en sus instrumentos de política ambiental, criterios de mitigación y adaptación al cambio climático;
IV. Elaborar e instrumentar su programa en materia de cambio climático, promoviendo la participación social, escuchando y atendiendo a los sectores público, privado y sociedad en general;
V. Establecer criterios y procedimientos para evaluar y vigilar el cumplimiento del programa estatal en la materia y establecer metas e indicadores de efectividad e impacto de las acciones de mitigación y adaptación que implementen;
VI. Gestionar y administrar fondos locales para apoyar e implementar acciones en la materia;
VII. Celebrar convenios de coordinación con la federación, entidades federativas y los municipios, para la implementación de acciones para la mitigación y adaptación;
VIII. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático;
IX. Desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero para impulsar el transporte eficiente y sustentable, público y privado;
X. Realizar campañas de educación e información para sensibilizar a la población sobre los efectos adversos del cambio climático;
XI. Promover la participación corresponsable de la sociedad en la adaptación y mitigación, de conformidad con lo dispuesto en las leyes locales aplicables;
XII. Elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las categorías de fuentes emisoras de su jurisdicción, para su incorporación al Inventario Nacional de Emisiones y en su caso, integrar el inventario estatal de emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la federación en la materia;
XIII. Elaborar, publicar y actualizar el atlas estatal de riesgo, en coordinación con sus municipios o delegaciones, conforme a los criterios emitidos por la federación;
XIV. Establecer las bases e instrumentos para promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para enfrentar al cambio climático;
XV. Diseñar y promover el establecimiento y aplicación de incentivos que promuevan la ejecución de acciones para el cumplimiento del objeto de la ley;
XVI. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas hacia el cumplimiento de su programa;
XVII. Gestionar y administrar fondos estatales para apoyar e implementar las acciones en la materia;
XVIII. Vigilar, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta ley y los demás ordenamientos que de ella se deriven, así como sancionar su incumplimiento, y
XIX. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 9o. Corresponde a los municipios, las siguientes atribuciones:
I. Formular, conducir y evaluar la política municipal en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional y estatal;
II. Formular e instrumentar políticas y acciones para enfrentar al cambio climático en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia Nacional, el Programa, el Programa estatal en materia de cambio climático y con las leyes aplicables, en las siguientes materias:
a) Prestación del servicio de agua potable y saneamiento;
b) Ordenamiento ecológico local y desarrollo urbano;
c) Recursos naturales y protección al ambiente de su competencia;
d) Protección civil;
e) Manejo de residuos sólidos municipales;
f) Transporte público de pasajeros eficiente y sustentable en su ámbito jurisdiccional;
III. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático;
IV. Desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de mitigación al cambio climático para impulsar el transporte eficiente y sustentable, público y privado;
V. Realizar campañas de educación e información, en coordinación con el gobierno estatal y federal, para sensibilizar a la población sobre los efectos adversos del cambio climático;
VI. Promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para la mitigación y adaptación;
VII. Participar en el diseño y aplicación de incentivos que promuevan acciones para el cumplimiento del objeto de la presente ley;
VIII. Coadyuvar con las autoridades federales y estatales en la instrumentación de la Estrategia Nacional, el programa y el programa estatal en la materia;
IX. Gestionar y administrar recursos para ejecutar acciones de adaptación y mitigación ante el cambio climático;
X. Elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las categorías de Fuentes Emisoras que se originan en su territorio, para su incorporación al Inventario Nacional de Emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la federación en la materia;
XI. Vigilar y promover, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta ley, sus disposiciones reglamentarias y los demás ordenamientos que deriven de ella, y
XII. Las demás que señale esta ley y las disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 10. La federación y las entidades federativas, con la participación en su caso de sus Municipios, podrán suscribir convenios de coordinación o concertación con la sociedad en materia de cambio climático que, entre otros elementos incluirán las acciones, lugar, metas y aportaciones financieras que corresponda realizar a cada parte.
Artículo 11. Las Entidades Federativas y los Municipios expedirán las disposiciones legales necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley.
Artículo 12. Corresponde al gobierno del Distrito Federal ejercer las facultades y obligaciones que este ordenamiento confiere a las entidades federativas y a los municipios en lo que resulte aplicable.
Título Tercero
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático
Capítulo I
Disposiciones generales
Artículo 13. Se crea el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático como un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de gestión, sectorizado en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de conformidad con las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Artículo 14. El INECC tendrá su domicilio en la Ciudad de México, pudiendo establecer delegaciones regionales o estatales necesarias para cumplir su objeto, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal.
Artículo 15. El INECC tiene por objeto:
I. Coordinar y realizar estudios y proyectos de investigación científica o tecnológica con instituciones académicas, de investigación, públicas o privadas, nacionales o extranjeras en materia de cambio climático, protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico;
II. Brindar apoyo técnico y científico a la secretaría para formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente;
III. Promover y difundir criterios, metodologías y tecnologías para la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;
IV. Coadyuvar en la preparación de recursos humanos calificados, a fin de atender la problemática nacional con respecto al medio ambiente y el cambio climático;
V. Realizar análisis de prospectiva sectorial, y colaborar en la elaboración de estrategias, planes, programas, instrumentos y acciones relacionadas con el desarrollo sustentable, el medio ambiente y el cambio climático, incluyendo la estimación de los costos futuros asociados al cambio climático, y los beneficios derivados de las acciones para enfrentarlo;
VI. Evaluar el cumplimiento de los objetivos de adaptación y mitigación previstos en esta Ley, así como las metas y acciones contenidas en la Estrategia Nacional, el Programa y los programas de las entidades federativas a que se refiere este ordenamiento, y
VII. Emitir recomendaciones sobre las políticas y acciones de mitigación o adaptación al cambio climático, así como sobre las evaluaciones que en la materia realizan las dependencias de la administración pública federal centralizada y paraestatal, de las entidades federativas y de los municipios.
Artículo 16. El patrimonio del INECC estará integrado por:
I. Los bienes muebles e inmuebles, así como los derechos y obligaciones que le transmitan la federación, las entidades federativas, los municipios o cualquier otra entidad pública;
II. Las donaciones, herencias, legados y aportaciones que otorguen particulares o cualquiera institución pública o privada, nacional o internacional;
III. Las adquisiciones, créditos, préstamos y cooperación técnica en numerario o en especie, que obtenga de cualquier dependencia o entidad pública, institución privada u organismos nacionales o internacionales, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;
IV. Los bienes muebles e inmuebles, las acciones, derechos o productos que adquiera por cualquier título;
V. Los recursos que en su caso, le sean asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación del Ejercicio Fiscal que corresponda;
VI. Los ingresos que obtenga por:
a) Los recursos que las Entidades Federativas, y Municipios les destinen;
b) Los fondos que se obtengan para el financiamiento de programas específicos;
c) Los ingresos que adquiera por los servicios que preste y por las actividades que realice;
d) Los recursos que se obtengan por la comercialización de sus obras literarias, derechos y demás que correspondan, y
VII. Los demás bienes, derechos y aprovechamientos que le fijen las leyes y reglamentos o que provengan de otros fondos o aportaciones.
Artículo 17. La Junta de Gobierno será la máxima autoridad del organismo, estará presidida por el titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales e integrada por los titulares de las Secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Gobernación; de Desarrollo Social; de Hacienda y Crédito Público; de Energía; de Salud; y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Cada integrante de este órgano colegiado deberá nombrar un suplente con nivel jerárquico de subsecretario.
Los miembros de la Junta de Gobierno gozarán de voz y voto en las sesiones de la misma. Sus decisiones serán tomadas por mayoría de votos.
La Junta de Gobierno tendrá las atribuciones establecidas en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y aquellas que se señalen en su Estatuto Orgánico.
Artículo 18. El INECC estará a cargo de un director general, designado por el titular del Poder Ejecutivo federal y sujeto a las decisiones de la Junta de Gobierno.
Artículo 19. Para ser designado director general del INECC se deberá acreditar experiencia, conocimientos académicos, técnicos y administrativos relacionados con la investigación, políticas y programas nacionales e internacionales sobre medio ambiente y cambio climático; además de cumplir los requisitos previstos en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Artículo 20. El director general tendrá las siguientes facultades:
I. Representar legalmente al INECC en el cumplimiento de sus funciones;
II. Administrar las unidades del INECC;
III. Administrar sus bienes;
IV. Expedir sus manuales;
V. Convenir, con las dependencias competentes, la ejecución de programas y proyectos;
VI. Publicar los resultados de las evaluaciones, así como las sugerencias y recomendaciones a las políticas y acciones de mitigación y adaptación;
VII. Delegar facultades en el ámbito de su competencia, y
VIII. Las demás atribuciones que le confieran tanto las disposiciones legales o reglamentarias, como el Estatuto Orgánico del INECC.
Artículo 21. El Estatuto Orgánico del INECC determinará las unidades administrativas, las bases de la organización, así como las facultades y funciones que correspondan a sus unidades administrativas, debiendo incluir una coordinación general de evaluación de las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático conforme a lo establecido en el capítulo segundo del presente título.
El Estatuto Orgánico será elaborado por la Junta de Gobierno del INECC.
Artículo 22. El INECC tendrá las atribuciones siguientes:
I. Coordinar, promover y desarrollar con, la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la investigación científica y tecnológica relacionada con la política nacional en materia de bioseguridad, desarrollo sustentable, protección del medio ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico y conservación de los ecosistemas y cambio climático, incluyendo los siguientes temas:
a) Política y economía ambientales y del cambio climático;
b) Mitigación de emisiones;
c) Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en el país;
d) Saneamiento ambiental;
e) Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y los recursos naturales;
f) Conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, de especies y ecosistemas prioritarios, así como especies migratorias;
g) Ordenamiento ecológico del territorio;
h) Prevención y control de la contaminación, manejo de materiales y residuos peligrosos, sitios contaminados y evaluación de riesgos ecotoxicológicos;
i) Monitoreo y difusión de los posibles riesgos que ocasionen las actividades con organismos genéticamente modificados en el medio ambiente y la diversidad biológica, y
j) Investigación sobre transporte eficiente y sustentable, público y privado;
II. Brindar apoyo técnico y científico a la Secretaría para formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente;
III. Participar en el diseño de instrumentos económicos, fiscales, financieros y de mercado, vinculados a la política nacional en materia de medio ambiente y cambio climático;
IV. Contribuir al diseño de instrumentos de política ambiental, cambio climático y conservación, además del aprovechamiento de recursos naturales;
V. Proponer la definición de prioridades, asignación y optimación de recursos del gobierno federal para la investigación sobre medio ambiente y cambio climático;
VI. Integrar la información para elaborar las comunicaciones nacionales que presenten los Estados Unidos Mexicanos ante la Convención;
VII. Apoyar a la Comisión en la elaboración de la Estrategia Nacional y del Programa;
VIII. Integrar, monitorear y actualizar el Inventario;
IX. Participar en la elaboración de las metodologías que se requieran para el cálculo y la integración de la información sobre las emisiones y absorciones por sumideros, de las categorías de fuentes emisoras determinadas en la presente ley;
X. Fomentar la construcción de capacidades de las entidades federativas y de los municipios, en la elaboración de sus programas e inventarios de emisiones;
XI. Emitir opiniones respecto de las consultas que le formulen otras dependencias y entidades, así como las que estén previstas en otras leyes;
XII. Proponer al Sistema Educativo Nacional el contenido educativo de libros, libros de texto y materiales didácticos sobre cambio climático, de conformidad con la Ley General de Educación;
XIII. Fomentar, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública y las instituciones de investigación y educación superior del país, la capacidad científica, tecnológica y de innovación, en materia de desarrollo sustentable, medio ambiente y cambio climático;
XIV. Promover y desarrollar, en su caso, con instituciones académicas y de investigación, estudios en las materias de su competencia,
XV. Coadyuvar con las unidades administrativas de la Secretaría, en la cuantificación del costo de la contaminación del ambiente y el agotamiento de los recursos naturales provocados por las actividades económicas para calcular el producto interno neto ecológico;
XVI. Contribuir al diagnóstico de la situación ambiental en relación con los compromisos internacionales, así como al diseño de políticas para cumplir con los mismos;
XVII. Participar, en el diseño de mecanismos de financiamiento que permitan llevar a cabo los proyectos de investigación para la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y control de la contaminación;
XVIII. Participar en la integración y toma de decisiones del Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre, así como desarrollar estudios científicos que tengan por objeto identificar las especies en riesgo, determinar las especies y poblaciones prioritarias para la conservación y promover la declaración de hábitat críticos y áreas de refugio;
XIX. Dar apoyo técnico a los estudios que propongan y justifiquen el establecimiento y recategorización de las áreas naturales protegidas de competencia federal, zonas de restauración, así como la elaboración de los respectivos programas de manejo;
XX. Proponer, impulsar y apoyar técnicamente la elaboración de normas en materia de ordenamiento ecológico, conservación de ecosistemas y especies de vida silvestre, contaminación y calidad ambiental, de colecta de especímenes con fines científicos y de investigación, de aprovechamiento para su utilización en biotecnología, acceso a recursos genéticos, así como para la utilización confinada, el manejo, la movilización y la liberación experimental, en programas piloto y comercial, de organismos genéticamente modificados;
XXI. Otorgar apoyo técnico a los programas que se realicen en los centros de investigación de la vida silvestre;
XXII. Participar en iniciativas, comités y consorcios ambientales científicos y de investigación, educación y capacitación, tanto nacionales como internacionales;
XXIII. Promover el intercambio de científicos con instituciones de investigación y enseñanza media superior y superior, tanto nacionales como internacionales;
XXIV. Promover la celebración de convenios y proyectos de colaboración con dependencias e instituciones académicas y de investigación nacionales e internacionales, así como difundir sus resultados;
XXV. Organizar, participar y presentar en conferencias y talleres nacionales e internacionales trabajos sobre los estudios científicos y desarrollos normativos, relacionados con las actividades del INECC;
XXVI. Publicar libros, publicaciones periódicas, catálogos, manuales, artículos e informes técnicos sobre los trabajos que realice en las materias de su competencia;
XXVII. Participar en la difusión de la información científica ambiental entre los sectores productivos, gubernamentales y sociales;
XXVIII. Funcionar como laboratorios de referencia en materia de análisis y calibración de equipos de medición de contaminantes atmosféricos, residuos peligrosos, así como en la detección e identificación de organismos genéticamente modificados, y
XXIX. Ejercer las atribuciones que expresamente le confieran otras leyes como organismo público descentralizado y las que se determinen en su Estatuto Orgánico.
Capítulo II
De la Coordinación de Evaluación
Artículo 23. La Coordinación de Evaluación se integrará por el titular del INECC y seis consejeros sociales, representantes de la comunidad científica, académica, técnica e industrial, con amplia experiencia en materia de medio ambiente, particularmente en temas relacionados con el cambio climático.
Los consejeros sociales durarán cuatro años en el cargo y solo podrán ser reelectos por un periodo. Serán designados por la Comisión a través de una convocatoria pública que deberá realizar el titular del INECC.
El programa de trabajo, evaluaciones, decisiones y recomendaciones de la Coordinación de Evaluación deberán contar con el acuerdo de la mayoría simple de sus integrantes.
Artículo 24. Para la implementación de sus acuerdos la Coordinación de Evaluación contará con un secretario técnico que será el titular de la Coordinación de Cambio Climático del INECC y que contará con nivel mínimo de director general.
Artículo 25. La evaluación de la política nacional en materia de cambio climático podrá realizarse por la Coordinación de Evaluación o a través de uno o varios organismos independientes.
Los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un organismo distinto de la coordinación, ésta emitirá la convocatoria correspondiente y designará al adjudicado y resolverá lo conducente en términos de las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.
Las dependencias de la administración pública federal centralizada y paraestatal, de las entidades federativas y de los municipios ejecutoras de programas de mitigación o adaptación al cambio climático, deberán proporcionar la información que les requiera la Coordinación de Evaluación para el cumplimiento de sus responsabilidades, conforme a lo previsto por las disposiciones aplicables en materia de transparencia y acceso a la información.
Título Cuarto
Política Nacional de Cambio Climático
Capítulo I
Principios
Artículo 26. En la formulación de la política nacional de cambio climático se observarán los principios de:
I. Sustentabilidad en el aprovechamiento o uso de los ecosistemas y los elementos naturales que los integran;
II. Corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad en general, en la realización de acciones para la mitigación y adaptación a los efectos adversos del cambio climático;
III. Precaución, cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, la falta de total certidumbre científica no deberá utilizarse como razón para posponer las medidas de mitigación y adaptación para hacer frente a los efectos adversos del cambio climático;
IV. Prevención, considerando que ésta es el medio más eficaz para evitar los daños al medio ambiente y preservar el equilibrio ecológico ante los efectos del cambio climático;
V. Adopción de patrones de producción y consumo por parte de los sectores público, social y privado para transitar hacia una economía de bajas emisiones en carbono;
VI. Integralidad y transversalidad, adoptando un enfoque de coordinación y cooperación entre órdenes de gobierno, así como con los sectores social y privado para asegurar la instrumentación de la política nacional de cambio climático;
VII. Participación ciudadana, en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de la Estrategia Nacional, planes y programas de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático;
VIII. Responsabilidad ambiental, quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente, estará obligado a prevenir, minimizar, mitigar, reparar, restauración y, en última instancia, la compensación de los daños que cause;
IX. El uso de instrumentos económicos en la mitigación, adaptación y reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático incentiva la protección, preservación y restauración del ambiente; el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, además de generar beneficios económicos a quienes los implementan;
X. Transparencia, acceso a la información y a la justicia, considerando que los distintos órdenes de gobierno deben facilitar y fomentar la concientización de la población, poniendo a su disposición la información relativa al cambio climático y proporcionando acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos pertinentes atendiendo a las disposiciones jurídicas aplicables;
XI. Conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, dando prioridad a los humedales, manglares, arrecifes, dunas, zonas y lagunas costeras, que brindan servicios ambientales, fundamental para reducir la vulnerabilidad, y
XII. Compromiso con la economía y el desarrollo económico nacional, para lograr la sustentabilidad sin vulnerar su competitividad frente a los mercados internacionales.
Capítulo II
Adaptación
Artículo 27. La política nacional de adaptación frente al cambio climático se sustentará en instrumentos de diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación, tendrá como objetivos:
I. Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del cambio climático;
II. Fortalecer la resiliencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos;
III. Minimizar riesgos y daños, considerando los escenarios actuales y futuros del cambio climático;
IV. Identificar la vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas ecológicos, físicos y sociales y aprovechar oportunidades generadas por nuevas condiciones climáticas;
V. Establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del cambio climático como parte de los planes y acciones de protección civil, y
VI. Facilitar y fomentar la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, la preservación de los ecosistemas y de los recursos naturales.
Artículo 28. La federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, deberán ejecutar acciones para la adaptación en la elaboración de las políticas, la Estrategia Nacional, el Programa y los programas en los siguientes ámbitos:
I. Gestión integral del riesgo;
II. Recursos hídricos;
III. Agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y acuacultura;
IV. Ecosistemas y biodiversidad, en especial de zonas costeras, marinas, de alta montaña, semiáridas, desérticas, recursos forestales y suelos;
V. Energía, industria y servicios;
VI. Infraestructura de transportes y comunicaciones;
VII. Ordenamiento ecológico del territorio, asentamientos humanos y desarrollo urbano;
VIII. Salubridad general e infraestructura de salud pública, y
IX. Los demás que las autoridades estimen prioritarios.
Artículo 29. Se considerarán acciones de adaptación:
I. La determinación de la vocación natural del suelo;
II. El establecimiento de centros de población o asentamientos humanos, así como en las acciones de desarrollo, mejoramiento y conservación de los mismos;
III. El manejo, protección, conservación y restauración de los ecosistemas, recursos forestales y suelos;
IV. La conservación, el aprovechamiento sustentable, rehabilitación de playas, costas, zona federal marítimo terrestre, terrenos ganados al mar y cualquier otro depósito que se forme con aguas marítimas para uso turístico, industrial, agrícola, pesquero, acuícola o de conservación;
V. Los programas hídricos de cuencas hidrológicas;
VI. La construcción y mantenimiento de infraestructura;
VII. La protección de zonas inundables y zonas áridas;
VIII. El aprovechamiento, rehabilitación o establecimiento de distritos de riego;
IX. El aprovechamiento sustentable en los distritos de desarrollo rural;
X. El establecimiento y conservación de las áreas naturales protegidas y corredores biológicos;
XI. La elaboración de los atlas de riesgo;
XII. La elaboración y aplicación de las reglas de operación de programas de subsidio y proyectos de inversión;
XIII. Los programas de conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad;
XIV. Los programas del Sistema Nacional de Protección Civil;
XV. Los programas sobre asentamientos humanos y desarrollo urbano;
XVI. Los programas en materia de desarrollo turístico;
XVII. Los programas de prevención de enfermedades derivadas de los efectos del cambio climático, y
XVIII. La infraestructura estratégica en materia de abasto de agua, servicios de salud y producción y abasto de energéticos.
Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, implementarán acciones para la adaptación conforme a las disposiciones siguientes:
I. Elaborar y publicar los atlas de riesgo que consideren los escenarios de vulnerabilidad actual y futura ante el cambio climático, atendiendo de manera preferencial a la población más vulnerable y a las zonas de mayor riesgo, así como a las islas, zonas costeras y deltas de ríos;
II. Utilizar la información contenida en los atlas de riesgo para la elaboración de los planes de desarrollo urbano, reglamentos de construcción y ordenamiento territorial de las entidades federativas y municipios;
III. Proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos, para destinarlos a la protección y reubicación de los asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del cambio climático;
IV. Establecer planes de protección y contingencia ambientales en zonas de alta vulnerabilidad, áreas naturales protegidas y corredores biológicos ante eventos meteorológicos extremos;
V. Establecer planes de protección y contingencia en los destinos turísticos, así como en las zonas de desarrollo turístico sustentable;
VI. Elaborar e implementar programas de fortalecimiento de capacidades que incluyan medidas que promuevan la capacitación, educación, acceso a la información y comunicación a la población;
VII. Formar recursos humanos especializados ante fenómenos meteorológicos extremos;
VIII. Reforzar los programas de prevención y riesgo epidemiológicos;
IX. Mejorar los sistemas de alerta temprana y las capacidades para pronosticar escenarios climáticos actuales y futuros;
X. Elaborar los diagnósticos de daños en los ecosistemas hídricos, sobre los volúmenes disponibles de agua y su distribución territorial;
XI. Promover el aprovechamiento sustentable de las fuentes superficiales y subterráneas de agua;
XII. Fomentar la recarga de acuíferos, la tecnificación de la superficie de riego en el país, la producción bajo condiciones de prácticas de agricultura sustentable y prácticas sustentables de ganadería, silvicultura, pesca y acuacultura; el desarrollo de variedades resistentes, cultivos de reemplazo de ciclo corto y los sistemas de alerta temprana sobre pronósticos de temporadas con precipitaciones o temperaturas anormales;
XIII. Impulsar el cobro de derechos y establecimiento de sistemas tarifarios por los usos de agua que incorporen el pago por los servicios ambientales hidrológicos que proporcionan los ecosistemas a fin de destinarlo a la conservación de los mismos;
XIV. Elaborar y publicar programas en materia de manejo sustentable de tierras;
XV. Operar el Sistema Nacional de Recursos Genéticos y su Centro Nacional, e identificar las medidas de gestión para lograr la adaptación de especies prioritarias y las particularmente vulnerables al cambio climático;
XVI. Identificar las medidas de gestión para lograr la adaptación de especies en riesgo y prioritarias para la conservación que sean particularmente vulnerables al cambio climático;
XVII. Desarrollar y ejecutar un programa especial para alcanzar la protección y manejo sustentable de la biodiversidad ante el cambio climático, en el marco de la Estrategia Nacional de Biodiversidad. El programa especial tendrá las finalidades siguientes:
a) Fomentar la investigación, el conocimiento y registro de impactos del cambio climático en los ecosistemas y su biodiversidad, tanto en el territorio nacional como en las zonas en donde la nación ejerce su soberanía y jurisdicción;
b) Establecer medidas de adaptación basadas en la preservación de los ecosistemas, su biodiversidad y los servicios ambientales que proporcionan a la sociedad;
XVIII. Fortalecer la resistencia y resiliencia de los ecosistemas terrestres, playas, costas y zona federal marítima terrestre, humedales, manglares, arrecifes, ecosistemas marinos y dulceacuícolas, mediante acciones para la restauración de la integridad y la conectividad ecológicas;
XIX. Impulsar la adopción de prácticas sustentables de manejo agropecuario, forestal, silvícola, de recursos pesqueros y acuícolas;
XX. Atender y controlar los efectos de especies invasoras;
XXI. Generar y sistematizar la información de parámetros climáticos, biológicos y físicos relacionados con la biodiversidad para evaluar los impactos y la vulnerabilidad ante el cambio climático;
XXII. Establecer nuevas áreas naturales protegidas, corredores biológicos, y otras modalidades de conservación y zonas prioritarias de conservación ecológica para que se facilite el intercambio genético y se favorezca la adaptación natural de la biodiversidad al cambio climático, a través del mantenimiento e incremento de la cobertura vegetal nativa, de los humedales y otras medidas de manejo, y
XXIII. Realizar diagnósticos de vulnerabilidad en el sector energético y desarrollar los programas y estrategias integrales de adaptación.
Capítulo III
Mitigación
Artículo 31. La política nacional de mitigación de Cambio Climático deberá incluir, a través de los instrumentos de planeación, política y los instrumentos económicos previstos en la presente ley, un diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las emisiones nacionales.
Esta política deberá establecer planes, programas, acciones, instrumentos económicos, de política y regulatorios para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea base y líneas de base por sector que se establezcan en los instrumentos previstos por la presente ley, y considerando los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de cambio climático.
Artículo 32. La política nacional de mitigación se instrumentará con base en un principio de gradualidad, promoviendo el fortalecimiento de capacidades nacionales para la mitigación de emisiones y la adaptación a los efectos adversos del cambio climático, priorizando en los sectores de mayor potencial de reducción hasta culminar en los que representan los costos más elevados, además de atender los compromisos internacionales de los Estados Unidos Mexicanos en la materia.
Para aquellas políticas y actividades que impliquen o que trasladen un costo al sector privado o a la sociedad en general, y que no existan fondos o fuentes internacionales de financiamiento que puedan cubrir los costos para la implementación de dichas políticas y actividades, éstas podrán instrumentarse en dos fases, cuando exista área de oportunidad para los sectores regulados:
I. Fomento de capacidades nacionales en la cual, las políticas y actividades a ser desarrolladas, deberán implementarse con carácter voluntario, con el objetivo de fortalecer las capacidades de los sectores regulados, considerando:
a) Análisis de las distintas herramientas y mecanismos existentes para la reducción de emisiones en el sector actividad objeto de estudio, incluyendo el costo de la implementación de cada uno de ellos;
b) Análisis de las formas de medición, reporte y verificación de las herramientas y mecanismos a ser utilizados;
c) Análisis de la determinación de Líneas Bases para el sector objeto de estudio;
d) Estudio de las consecuencias económicas y sociales del establecimiento de cada uno de dichas herramientas y mecanismos, incluyendo transferencia de costos a otros sectores de la sociedad o consumidores finales;
e) Análisis de la competitividad de los productos mexicanos en el mercado internacional, después de que se haya aplicado la herramienta o mecanismo objeto de estudio, en el sector analizado, si ese fuere el caso;
f) Determinación de las metas de reducción de emisiones que deberá alcanzar el sector analizado, considerando su contribución en la generación de reducción del total de emisiones en el país, y el costo de la reducción o captura de emisiones;
g) Análisis sobre el sector de generación de electricidad, incluyendo los costos de las externalidades sociales y ambientales, así como los costos de las emisiones en la selección de las fuentes para la generación de energía eléctrica;
h) Análisis del desempeño del sector industrial sujeto de medidas de mitigación comparado con indicadores de producción en otros países y regiones;
II. Establecimiento de metas de reducción de emisiones específicas, considerando la contribución de los sectores respectivos en las emisiones de gases o compuestos efecto invernadero en el país, considerando:
a) La disponibilidad de recursos financieros y tecnológicos en los sectores comprendidos en las metas de reducción específicas, a alcanzarse a través de los instrumentos previstos por la presente ley;
b) El análisis costo- eficiencia de las políticas y acciones establecidas para la reducción de emisiones por sector, priorizando aquellas que promuevan una mayor reducción de emisiones al menor costo.
Artículo 33. Los objetivos de las políticas públicas para la mitigación son:
I. Promover la protección del medio ambiente, el desarrollo sustentable y el derecho a un medio ambiente sano a través de la mitigación de emisiones;
II. Reducir las emisiones nacionales, a través de políticas y programas, que fomenten la transición a una economía sustentable, competitiva y de bajas emisiones en carbono, incluyendo instrumentos de mercado, incentivos y otras alternativas que mejoren la relación costo- eficiencia de las medidas específicas de mitigación, disminuyendo sus costos económicos y promoviendo la competitividad, la transferencia de tecnología y el fomento del desarrollo tecnológico;
III. Promover de manera gradual la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, así como la generación de electricidad a través del uso de fuentes renovables de energía;
IV. Promover prácticas de eficiencia energética, el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y la transferencia y desarrollo de tecnologías bajas en carbono, particularmente en bienes muebles e inmuebles de dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, de las entidades federativas y de los municipios;
V. Promover de manera prioritaria, tecnologías de mitigación cuyas emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero sean bajas en carbono durante todo su ciclo de vida;
VI. Promover la alineación y congruencia de los programas, presupuestos, políticas y acciones de los tres órdenes de gobierno para frenar y revertir la deforestación y la degradación de los ecosistemas forestales;
VII. Medir, reportar y verificar las emisiones;
VIII. Reducir la quema y venteo de gas para disminuir las pérdidas en los procesos de extracción y en los sistemas de distribución y garantizar al máximo el aprovechamiento del gas en instalaciones industriales, petroleras, gaseras y de refinación;
IX. Promover el aprovechamiento del gas asociado a la explotación de los yacimientos minerales de carbón;
X. Promover la cogeneración eficiente para evitar emisiones a la atmósfera;
XI. Promover el aprovechamiento del potencial energético contenido en los residuos;
XII. Promover el incremento del transporte público, masivo y con altos estándares de eficiencia, privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado;
XIII. Desarrollar incentivos económicos y fiscales para impulsar el desarrollo y consolidación de industrias y empresas socialmente responsables con el medio ambiente;
XIV. Promover la canalización de recursos internacionales y recursos para el financiamiento de proyectos y programas de mitigación de gases y compuestos efecto invernadero en los sectores público, social y privado;
XV. Promover la participación de los sectores social, público y privado en el diseño, la elaboración y la instrumentación de las políticas y acciones nacionales de mitigación, y
XVI. Promover la competitividad y crecimiento para que la industria nacional satisfaga la demanda nacional de bienes, evitando la entrada al país, de productos que generan emisiones en su producción con regulaciones menos estrictas que las que cumple la industria nacional.
Artículo 34. Para reducir las emisiones, las dependencias y entidades de la administración pública federal, las Entidades Federativas y los Municipios, en el ámbito de su competencia, promoverán el diseño y la elaboración de políticas y acciones de mitigación asociadas a los sectores correspondientes, considerando las disposiciones siguientes
I. Reducción de emisiones en la generación y uso de energía:
a) Fomentar prácticas de eficiencia energética y promover el uso de fuentes renovables de energía; así como la transferencia de tecnología de bajas en emisiones de carbono, de conformidad con la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía y la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento para la Transición Energética.
b) Desarrollar y aplicar incentivos a la inversión tanto pública como privada en la generación de energía eléctrica proveniente de fuentes renovables y tecnologías de cogeneración eficiente. Dichos incentivos se incluirán en la Estrategia Nacional, la Estrategia Nacional de Energía, la Prospectiva del Sector Eléctrico y en el Programa Sectorial de Energía.
c) Establecer los mecanismos viables técnico económicamente que promuevan el uso de mejores prácticas, para evitar las emisiones fugitivas de gas en las actividades de extracción, transporte, procesamiento y utilización de hidrocarburos.
d) Incluir los costos de las externalidades sociales y ambientales, así como los costos de las emisiones en la selección de las fuentes para la generación de energía eléctrica.
e) Fomentar la utilización de energías renovables para la generación de electricidad, de conformidad con la legislación aplicable en la materia.
f) Promover la transferencia de tecnología y financiamiento para reducir la quema y venteo de gas, para disminuir las pérdidas de éste, en los procesos de extracción y en los sistemas de distribución, y promover su aprovechamiento sustentable.
g) Desarrollar políticas y programas que tengan por objeto la implementación de la cogeneración eficiente para reducir las emisiones.
h) Fomentar prácticas de eficiencia energética, y de transferencia de tecnología bajas en emisiones de carbono.
i) Expedir disposiciones jurídicas y elaborar políticas para la construcción de edificaciones sustentables, incluyendo el uso de materiales ecológicos y la eficiencia y sustentabilidad energética.
II. Reducción de emisiones en el Sector Transporte:
a) Promover la inversión en la construcción de ciclovías o infraestructura de transporte no motorizado, así como la implementación de reglamentos de tránsito que promuevan el uso de la bicicleta.
b) Diseñar e implementar sistemas de transporte público integrales, y programas de movilidad sustentable en las zonas urbanas o conurbadas para disminuir los tiempos de traslado, el uso de automóviles particulares, los costos de transporte, el consumo energético, la incidencia de enfermedades respiratorias y aumentar la competitividad de la economía regional.
c) Elaborar e instrumentar planes y programas de desarrollo urbano que comprendan criterios de eficiencia energética y mitigación de emisiones directas e indirectas, generadas por los desplazamientos y servicios requeridos por la población, evitando la dispersión de los asentamientos humanos y procurando aprovechar los espacios urbanos vacantes en las ciudades.
d) Crear mecanismos que permitan mitigar emisiones directas e indirectas relacionadas con la prestación de servicios públicos, planeación de viviendas, construcción y operación de edificios públicos y privados, comercios e industrias.
e) Establecer programas que promuevan el trabajo de oficina en casa, cuidando aspectos de confidencialidad, a fin de reducir desplazamientos y servicios de los trabajadores.
f) Coordinar, promover y ejecutar programas de permuta o renta de vivienda para acercar a la población a sus fuentes de empleo y recintos educativos.
g) Desarrollar instrumentos económicos para que las empresas otorguen el servicio de transporte colectivo a sus trabajadores hacia los centros de trabajo, a fin de reducir el uso del automóvil.
III. Reducción de emisiones y captura de carbono en el sector de agricultura, bosques y otros usos del suelo y preservación de los ecosistemas y la biodiversidad:
a) Mantener e incrementar los sumideros de carbono.
b) Frenar y revertir la deforestación y la degradación de los ecosistemas forestales y ampliar las áreas de cobertura vegetal y el contenido de carbono orgánico en los suelos, aplicando prácticas de manejo sustentable en terrenos ganaderos y cultivos agrícolas.
c) Reconvertir las tierras agropecuarias degradadas a productivas mediante prácticas de agricultura sustentable o bien, destinarlas para zonas de conservación ecológica y recarga de acuíferos.
d) Fortalecer los esquemas de manejo sustentable y la restauración de bosques, selvas, humedales y ecosistemas costero-marinos, en particular los manglares y los arrecifes de coral.
e) Incorporar gradualmente más ecosistemas a esquemas de conservación entre otros: pago por servicios ambientales, de áreas naturales protegidas, unidades de manejo forestal sustentable, y de reducción de emisiones por deforestación y degradación evitada.
f) Fortalecer el combate de incendios forestales y promover e incentivar la reducción gradual de la quema de caña de azúcar y de prácticas de roza, tumba y quema.
g) Fomentar sinergias entre programas y subsidios para actividades ambientales y agropecuarias, que contribuyan a fortalecer el combate a incendios forestales.
h) Diseñar y establecer incentivos económicos para la absorción y conservación de carbono en las áreas naturales protegidas y las zonas de conservación ecológica.
i) Diseñar políticas y realizar acciones para la protección, conservación y restauración de la vegetación riparia en el uso, aprovechamiento y explotación de las riberas o zonas federales, de conformidad con las disposiciones aplicables de la Ley de Aguas Nacionales.
IV. Reducción de emisiones en el sector residuos:
a) Desarrollar acciones y promover el desarrollo y la instalación de infraestructura para minimizar y valorizar los residuos, así como para reducir y evitar las emisiones de metano provenientes de los residuos sólidos urbanos.
V. Reducción de emisiones en el Sector de Procesos Industriales:
a) Desarrollar programas para incentivar la eficiencia energética en las actividades de los procesos industriales.
b) Desarrollar mecanismos y programas que incentiven la implementación de tecnologías limpias en los procesos industriales, que reduzcan el consumo energético y la emisión de gases y compuestos de efecto invernadero.
c) Incentivar, promover y desarrollar el uso de combustibles fósiles alternativos que reduzcan el uso de combustibles fósiles.
VI. Educación y cambios de patrones de conducta, consumo y producción:
a) Instrumentar programas que creen conciencia del impacto en generación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero en patrones de producción y consumo.
b) Desarrollar programas que promuevan patrones de producción y consumo sustentables en los sectores público, social y privado a través de incentivos económicos; fundamentalmente en áreas como la generación y consumo de energía, el transporte y la gestión integral de los residuos.
c) Incentivar y reconocer a las empresas e instituciones que propicien que sus trabajadores y empleados tengan domicilio cercano a los centros de trabajo, consumo, educación y entretenimiento, así como el establecimiento de jornadas de trabajo continuas.
d) Desarrollar políticas e instrumentos para promover la mitigación de emisiones directas e indirectas relacionadas con la prestación de servicios públicos, planeación y construcción de viviendas, construcción y operación de edificios públicos y privados, comercios e industrias.
Artículo 35. Con el objetivo de impulsar la transición a modelos de generación de energía eléctrica a partir de combustibles fósiles a tecnologías que generen menores emisiones, la Secretaría de Energía establecerá políticas e incentivos para promover la utilización de tecnologías de bajas emisiones de carbono, considerando el combustible a utilizar.
Artículo 36. La Secretaría promoverá de manera coordinada con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Energía, en el ámbito de sus competencias, el establecimiento de programas para incentivar fiscal y financieramente a los interesados en participar de manera voluntaria en la realización de proyectos de reducción de emisiones.
Artículo 37. Para los efectos de esta Ley serán reconocidos los programas y demás instrumentos de mitigación que se han desarrollado a partir del Protocolo de Kioto y cualquier otro que se encuentre debidamente certificado por alguna organización con reconocimiento internacional.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán los requisitos que deberán cumplirse para el reconocimiento y registro de los programas e instrumentos referidos en el presente artículo.
Título Quinto
Sistema Nacional de Cambio Climático
Capítulo I
Disposiciones generales
Artículo 38. La federación, las entidades federativas y los municipios establecerán las bases de coordinación para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático, el cual tiene por objeto:
I. Fungir como un mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación sobre la política nacional de cambio climático;
II. Promover la aplicación transversal de la política nacional de cambio climático en el corto, mediano y largo plazo entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias;
III. Coordinar los esfuerzos de la federación, las entidades federativas y los municipios para la realización de acciones de adaptación, mitigación y reducción de la vulnerabilidad, para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, a través de los instrumentos de política previstos por esta Ley y los demás que de ella deriven, y
IV. Promover la concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones del gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios, con la Estrategia Nacional y el Programa.
Artículo 39. Las reuniones del Sistema Nacional de Cambio Climático y su seguimiento serán coordinados por el titular del Ejecutivo federal, quien podrá delegar esta función en el titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Artículo 40. El Sistema Nacional de Cambio Climático estará integrado por la Comisión, el Consejo, el INECC, los gobiernos de las Entidades Federativas, un representante de cada una de las asociaciones nacionales, de autoridades municipales legalmente reconocidas y representantes del Congreso de la Unión.
Artículo 41. El Sistema Nacional de Cambio Climático analizará y promoverá la aplicación de los instrumentos de política previstos en la presente Ley.
Artículo 42. El Sistema Nacional de Cambio Climático podrá formular a la Comisión recomendaciones para el fortalecimiento de las políticas y acciones de mitigación y adaptación.
Artículo 43. El coordinador del Sistema Nacional de Cambio Climático deberá convocar a sus integrantes por lo menos a dos reuniones al año, y en forma extraordinaria, cuando la naturaleza de algún asunto de su competencia así lo exija.
Artículo 44. Los mecanismos de funcionamiento y operación del Sistema Nacional de Cambio Climático se establecerán en el reglamento que para tal efecto se expida.
Capítulo II
Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
Artículo 45. La Comisión tendrá carácter permanente y será presidida por el titular del Ejecutivo federal, quién podrá delegar esa función al titular de la Secretaría de Gobernación o al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Se integrará por los titulares de las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Salud; de Comunicaciones y Transportes; de Economía; de Turismo; de Desarrollo Social; de Gobernación; de Marina; de Energía; de Educación Pública; de Hacienda y Crédito Público, y de Relaciones Exteriores.
Cada secretaría participante deberá designar a una de sus unidades administrativas, por lo menos a nivel de dirección general, como la encargada de coordinar y dar seguimiento permanente a los trabajos de la comisión.
Artículo 46. La Comisión convocará a otras dependencias y entidades gubernamentales entre ellos al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, así como invitar a representantes del Consejo, de los Poderes Legislativo y Judicial, de órganos autónomos, de las Entidades Federativas y en su caso, los Municipios, así como a representantes de los sectores público, social y privado a participar en sus trabajos cuando se aborden temas relacionados con el ámbito de su competencia.
Artículo 47. La Comisión ejercerá las atribuciones siguientes:
I. Promover la coordinación de acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal en materia de cambio climático.
II. Formular e instrumentar políticas nacionales para la mitigación y adaptación al cambio climático, así como su incorporación en los programas y acciones sectoriales correspondientes;
III. Desarrollar los criterios de transversalidad e integralidad de las políticas públicas para enfrentar al cambio climático para que los apliquen las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal;
IV. Aprobar la Estrategia Nacional;
V. Participar en la elaboración e instrumentación del Programa;
VI. Participar con el Inegi para determinar la información que se incorpore en el Sistema de Información sobre el Cambio Climático;
VII. Proponer y apoyar estudios y proyectos de innovación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, vinculados a la problemática nacional de cambio climático, así como difundir sus resultados;
VIII. Proponer alternativas para la regulación de los instrumentos de mercado previstos en la ley, considerando la participación de los sectores involucrados;
IX. Impulsar las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y compromisos contenidos en la Convención y demás instrumentos derivados de ella;
X. Formular propuestas para determinar el posicionamiento nacional por adoptarse ante los foros y organismos internacionales sobre el cambio climático;
XI. Promover, difundir y dictaminar en su caso, proyectos de reducción o captura de emisiones del mecanismo para un desarrollo limpio, así como de otros instrumentos reconocidos por el Estado mexicano tendentes hacia el mismo objetivo;
XII. Promover el fortalecimiento de las capacidades nacionales de monitoreo, reporte y verificación, en materia de mitigación o absorción de emisiones;
XIII. Difundir sus trabajos y resultados así como publicar un informe anual de actividades;
XIV. Convocar a las organizaciones de los sectores social y privado, así como a la sociedad en general a que manifiesten su opinión y propuestas con relación al cambio climático;
XV. Promover el establecimiento, conforme a la legislación respectiva, de reconocimientos a los esfuerzos más destacados de la sociedad y del sector privado para enfrentar al cambio climático;
XVI. Solicitar recomendaciones al consejo sobre las políticas, estrategias, acciones y metas para atender los efectos del cambio climático, con el deber de fundamentar y motivar la decisión que adopte sobre aquellas;
XVII. Emitir su reglamento interno, y
XVIII. Las demás que le confiera la presente ley, sus Reglamentos y otras disposiciones jurídicas que de ella deriven.
Artículo 48. El presidente de la comisión tendrá las atribuciones siguientes:
I. Coordinar, dirigir y supervisar los trabajos de la comisión, y asumir su representación en eventos relacionados con las actividades de la misma;
II. Proponer la formulación y adopción de las políticas, estrategias y acciones necesarias para el cumplimiento de los fines de la comisión;
III. Presidir y convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias de la comisión;
IV. Proponer el programa anual del trabajo de la comisión y presentar el informe anual de actividades;
V. Firmar en su carácter de representante de la autoridad nacional designada conforme al mecanismo de desarrollo limpio, las cartas de aprobación de proyectos que se emitan para determinar que los proyectos respectivos promueven el desarrollo sustentable del país;
VI. Designar a los integrantes del Consejo Consultivo de Cambio Climático de entre los candidatos propuestos por los integrantes de la comisión y conforme a los mecanismos que al efecto se determinen en su Reglamento Interno;
VII. Suscribir los memorandos de entendimiento y demás documentos que pudieran contribuir a un mejor desempeño de las funciones de la comisión;
VIII. Promover el desarrollo de proyectos del mecanismo de desarrollo limpio en el país con las contrapartes de la comisión en otras naciones, así como sus fuentes de financiamiento, y
IX. Las demás que se determinen en el Reglamento Interno de la Comisión o se atribuyan al Presidente por consenso.
Artículo 49. La Comisión contará, por lo menos, con los grupos de trabajo siguientes:
I. Grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático.
II. Grupo de trabajo de políticas de adaptación.
III. Grupo de trabajo sobre reducción de emisiones por deforestación y degradación.
IV. Grupo de trabajo de mitigación.
V. Grupo de trabajo de negociaciones internacionales en materia de cambio climático.
VI. Comité Mexicano para proyectos de reducción de emisiones y de captura de gases de efecto invernadero.
VII. Los demás que determine la comisión.
La comisión podrá determinar los grupos de trabajo que deba crear o fusionar, conforme a los procedimientos que se establezcan en su Reglamento.
Se podrá invitar a los grupos de trabajo y a representantes de los sectores público, social y privado, con voz pero sin voto, para coadyuvar con cada uno de los grupos de trabajo, cuando se aborden temas relacionados con el ámbito de su competencia.
Artículo 50. La Comisión contará con una secretaría técnica, que ejercerá las facultades siguientes:
I. Emitir las convocatorias para las sesiones de la comisión previo acuerdo con el Presidente;
II. Llevar el registro y control de las actas, acuerdos y. toda la documentación relativa al funcionamiento de la Comisión;
III. Dar seguimiento a los acuerdos de la comisión, del consejo y del fondo, así como promover su cumplimiento, además de informar periódicamente al presidente sobre los avances, y
IV. Las demás que señale el Reglamento que para el efecto se expida.
Capítulo III
Consejo de Cambio Climático
Artículo 51. El consejo, es el órgano permanente de consulta de la comisión, se integrará por mínimo quince miembros provenientes de los sectores social, privado y académico, con reconocidos méritos y experiencia en cambio climático, que será designados por el presidente de la comisión, a propuesta de sus integrantes y conforme a lo que al efecto se establezca en su Reglamento Interno, debiendo garantizarse el equilibrio entre los sectores e intereses respectivos.
Artículo 52. El consejo tendrá un presidente y un secretario, electos por la mayoría de sus miembros; durarán en su cargo tres años, y pueden ser reelectos por un periodo adicional, cuidando que las renovaciones de sus miembros se realicen de manera escalonada.
Artículo 53. Los integrantes del consejo ejercerán su encargo de manera honorífica y a título personal, con independencia de la institución, empresa u organización de la que formen parte o en la cual presten sus servicios.
Artículo 54. El presidente de la comisión designará a los miembros del consejo, a propuesta de las dependencias y entidades participantes y conforme al procedimiento que al efecto se establezca en su Reglamento Interno, debiendo garantizarse el equilibrio en la representación de los sectores e intereses respectivos.
Artículo 55. El consejo sesionará de manera ordinaria dos veces por año o cada vez que la comisión requiera su opinión.
El quórum legal para las reuniones del consejo se integrará con la mitad más uno de sus integrantes. Los acuerdos que se adopten en el seno del consejo serán por mayoría simple de los presentes.
Las opiniones o recomendaciones del consejo requerirán voto favorable de la mayoría de los miembros presentes.
Artículo 56. La organización, estructura y el funcionamiento del Consejo de Cambio Climático se determinarán en el Reglamento Interno de la Comisión.
Artículo 57. El Consejo tendrá las funciones siguientes:
I. Asesorar a la Comisión en los asuntos de su competencia;
II. Recomendar a la Comisión realizar estudios y adoptar políticas, acciones y metas tendientes a enfrentar los efectos adversos del cambio climático;
III. Promover la participación social, informada y responsable, a través de las consultas públicas que determine en coordinación con la Comisión;
IV. Dar seguimiento a las políticas, acciones y metas previstas en la presente Ley, evaluaciones de la Estrategia Nacional, el Programa y los programas estatales; así como formular propuestas a la Comisión, a la Coordinación de Evaluación del INECC y a los miembros del Sistema Nacional de Cambio Climático;
V. Integrar grupos de trabajo especializados que coadyuven a las atribuciones de la Comisión y las funciones del Consejo;
VI. Integrar, publicar y presentar a la Comisión, a través de su Presidente, el informe anual de sus actividades, a más tardar en el mes de febrero de cada año, y
VII. Las demás que se establezcan en el Reglamento Interno o las que le otorgue la Comisión.
Capítulo IV
Instrumentos de Planeación
Artículo 58. Son instrumentos de planeación de la política nacional de Cambio Climático los siguientes:
I. La Estrategia Nacional;
II. El Programa, y
III. Los programas de las Entidades Federativas.
Artículo 59. La planeación de la política nacional en materia de Cambio Climático comprenderá dos vertientes:
I. La proyección de los periodos constitucionales que correspondan a las administraciones federales y estatales, y
II. La proyección en mediano y largo plazos que tendrán previsiones a diez, veinte y cuarenta años, conforme se determine en la Estrategia Nacional.
Sección I
Estrategia Nacional
Artículo 60. La Estrategia Nacional constituye el instrumento rector de la política nacional en el mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
La Secretaría elaborará la Estrategia Nacional con la participación del INECC y la opinión del Consejo y será aprobada por la Comisión y publicada en el Diario Oficial de la Federación.
En la elaboración de la Estrategia Nacional se promoverá la participación y consulta del sector social y privado, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para su elaboración, actualización y ejecución, en los términos previstos por la Ley de Planeación y demás disposiciones aplicables.
Artículo 61. La Secretaría con la participación de la Comisión deberá revisar la Estrategia Nacional, por lo menos cada diez años en materia de mitigación y cada seis años en materia de adaptación, debiendo explicarse las desviaciones que, en su caso, se adviertan entre las estimaciones proyectadas y los resultados evaluados. Asimismo, se actualizarán los escenarios, proyecciones, objetivos y las metas correspondientes.
Con base a dichas revisiones y a los resultados de las evaluaciones que realice la Coordinación General de Evaluación, con la participación del Consejo, la Estrategia Nacional podrá ser actualizada. El Programa y, los programas de las entidades deberán ajustarse a dicha actualización.
En ningún caso las revisiones y actualizaciones se harán en menoscabo de las metas, proyecciones y objetivos previamente planteados, o promoverán su reducción.
Artículo 62. Los escenarios de línea base, las proyecciones de emisiones y las metas de la Estrategia Nacional se fijarán a diez, veinte y cuarenta años.
Artículo 63. La Comisión podrá proponer y aprobar ajustes o modificaciones a los escenarios, trayectorias, acciones o metas comprendidas en la Estrategia Nacional cuando:
I. Se adopten nuevos compromisos internacionales en la materia;
II. Se desarrollen nuevos conocimientos científicos o de tecnologías relevantes;
III. Lo requieran las políticas en materia de medio ambiente, recursos naturales, economía, energía, transporte sustentable, salud y seguridad alimentaria, y
IV. Se deriven de los resultados de las evaluaciones elaborados por la Coordinación de Evaluación.
Artículo 64. La Estrategia Nacional deberá reflejar los objetivos de las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático establecidas en la presente Ley y contendrá entre otros elementos, los siguientes:
I. Diagnóstico y evaluación de las acciones y medidas implementadas en el país, así como su desempeño en el contexto internacional;
II. Escenarios climáticos;
III. Evaluación y diagnóstico de la vulnerabilidad y capacidad de adaptación ante el cambio climático de regiones, ecosistemas, centros de población, equipamiento e infraestructura, sectores productivos y grupos sociales;
IV. Tendencias y propuestas en la transformación del territorio y usos de recursos a nivel nacional, regional y estatal incluyendo cambio de uso de suelo y usos del agua;
V. Diagnóstico de las emisiones en el país y acciones que den prioridad a los sectores de mayor potencial de reducción y que logren al mismo tiempo beneficios ambientales, sociales y económicos;
VI. Oportunidades para la mitigación de emisiones en la generación y uso de energía, quema y venteo de gas natural, uso de suelo y cambio de uso de suelo, transporte, procesos industriales, gestión de residuos y demás sectores o actividades;
VII. Escenario de línea base;
VIII. Emisiones de línea base;
IX. Trayectoria objetivo de emisiones;
X. Acciones y metas de adaptación y mitigación;
XI. Requerimientos nacionales de investigación, transferencia de tecnología, estudios, capacitación y difusión;
XII. Los demás elementos que determine la Comisión.
Sección II
Programas
Artículo 65. Las acciones de mitigación y adaptación que se incluyan en los programas sectoriales, el Programa y los programas de las Entidades Federativas, serán congruentes con la Estrategia Nacional con lo establecido en esta Ley.
Artículo 66. El Programa será elaborado por la Secretaría, con la participación y aprobación de la Comisión. En dicho Programa se establecerán los objetivos, estrategias, acciones y metas para enfrentar el cambio climático mediante la definición de prioridades en materia de adaptación, mitigación, investigación, así como la asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución, coordinación de acciones y de resultados y estimación de costos, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Nacional.
Artículo 67. El Programa deberá contener, entre otros, los elementos siguientes:
I. La planeación sexenal con perspectiva de largo plazo, congruente con los objetivos de la Estrategia Nacional, con los compromisos internacionales y con la situación económica, ambiental y social del país;
II. Las metas sexenales de mitigación, dando prioridad a las relacionadas con la generación y uso de energía, quema y venteo de gas, transporte, agricultura, bosques, otros usos de suelo, procesos industriales y gestión de residuos;
III. Las metas sexenales de adaptación relacionadas con la gestión integral del riesgo; aprovechamiento y conservación de recursos hídricos; agricultura; ganadería; silvicultura; pesca y acuacultura; ecosistemas y biodiversidad; energía; industria y servicios; infraestructura de transporte y comunicaciones; desarrollo rural; ordenamiento ecológico territorial y desarrollo urbano; asentamientos humanos; infraestructura y servicios de salud pública y las demás que resulten pertinentes;
IV. Las acciones que deberá realizar la administración pública federal centralizada y paraestatal para lograr la mitigación y adaptación, incluyendo los objetivos esperados;
V. Las estimaciones presupuestales necesarias para implementar sus objetivos y metas;
VI. Los proyectos o estudios de investigación, transferencia de tecnología, capacitación, difusión y su financiamiento;
VII. Los responsables de la instrumentación, del seguimiento y de la difusión de avances;
VIII. Propuestas para la coordinación interinstitucional y la transversalidad entre las áreas con metas compartidas o que influyen en otros sectores;
IX. La medición, el reporte y la verificación de las medidas y acciones de adaptación y mitigación propuestas, y
X. Los demás elementos que determine la Comisión.
Artículo 68. Para la elaboración del Programa, la Comisión en coordinación con el Consejo promoverá la participación de la sociedad conforme a las disposiciones aplicables de la Ley de Planeación.
Artículo 69. En caso de que el Programa requiera modificaciones para ajustarse a las revisiones de la Estrategia Nacional, dichas modificaciones deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo 70. Los proyectos y demás acciones contemplados en el Programa, que corresponda realizar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, deberán ejecutarse en función de los recursos aprobados en la Ley de Ingresos de la Federación, la disponibilidad presupuestaria que se apruebe para dichos fines en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda y a las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Artículo 71. Los programas de las Entidades Federativas en materia de cambio climático establecerán las estrategias, políticas, directrices, objetivos, acciones, metas e indicadores que se implementarán y cumplirán durante el periodo de gobierno correspondiente de conformidad con la Estrategia Nacional, el Programa, las disposiciones de esta Ley y las demás disposiciones que de ella deriven.
Los programas de las Entidades Federativas se elaborarán al inicio de cada administración, procurando siempre la equidad de género y la representación de las poblaciones más vulnerables al cambio climático, indígenas, personas con discapacidad, académicos e investigadores.
Artículo 72. Los programas de las Entidades Federativas incluirán, entre otros, los siguientes elementos:
I. La planeación con perspectiva de largo plazo, de sus objetivos y acciones, en congruencia con la Estrategia Nacional y el Programa;
II. Los escenarios de cambio climático y los diagnósticos de vulnerabilidad y de capacidad de adaptación;
III. Las metas y acciones para la mitigación y adaptación en materia de su competencia señaladas en la presente Ley y las demás disposiciones que de ella deriven;
IV. La medición, el reporte y la verificación de las medidas de adaptación y mitigación, y
V. Los demás que determinen sus disposiciones legales en la materia.
Artículo 73. La Estrategia Nacional, el Programa y los programas de las Entidades Federativas deberán contener las previsiones para el cumplimiento de los objetivos, principios y disposiciones para la mitigación y adaptación previstas en la presente Ley.
Capítulo V
Inventario
Artículo 74. El Inventario deberá ser elaborado por el INECC, de acuerdo con los lineamientos y metodologías establecidos por la Convención, la Conferencia de las Partes y el Grupo Intergubernamental de Cambio Climático.
El INECC elaborará los contenidos del Inventario de acuerdo con los siguientes plazos:
I. La estimación de las emisiones de la quema de combustibles fósiles se realizará anualmente;
II. La estimación de las emisiones, distintas a las de la quema de combustibles fósiles, con excepción de las relativas al cambio de uso de suelo, se realizará cada dos años, y
III. La estimación del total de las emisiones por las fuentes y las absorciones por los sumideros de todas las categorías incluidas en el Inventario, se realizará cada cuatro años.
Artículo 75. Las autoridades competentes de las Entidades Federativas y los Municipios proporcionarán al INECC los datos, documentos y registros relativos a información relacionada con las categorías de fuentes emisoras previstas por la fracción XIII del artículo 7º de la presente Ley, que se originen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, conforme a los formatos, las metodologías y los procedimientos que se determinen en las disposiciones jurídicas que al efecto se expidan.
Capítulo VI
Sistema de Información sobre el Cambio Climático
Artículo 76. Se integrará un Sistema de Información sobre el Cambio Climático a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, con apego a lo dispuesto por la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía.
Artículo 77. EI Sistema de Información sobre el Cambio Climático deberá generar, con el apoyo de las dependencias gubernamentales, un conjunto de indicadores clave que atenderán como mínimo los temas siguientes:
I. Las emisiones del inventario nacional, de los inventarios estatales y del registro;
II. Los proyectos de reducción de emisiones del Registro o de aquellos que participen en los acuerdos de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte;
III. Las condiciones atmosféricas del territorio nacional, pronósticos del clima en el corto plazo, proyecciones de largo plazo y caracterización de la variabilidad climática:
IV. La vulnerabilidad de asentamientos humanos, infraestructura, islas, zonas costeras y deltas de ríos, actividades económicas y afectaciones al medio ambiente, atribuibles al cambio climático;
V. Elevación media del mar;
VI. La estimación de los costos atribuibles al cambio climático en un año determinado, que se incluirá en el cálculo del Producto Interno Neto Ecológico:
VII. La calidad de los suelos, incluyendo su contenido de carbono, y
VIII. La protección, adaptación y manejo de la biodiversidad.
Artículo 78. Con base en el Sistema de Información sobre el Cambio Climático, la Secretaría deberá elaborar, publicar y difundir informes sobre adaptación y mitigación del cambio climático y sus repercusiones, considerando la articulación de éstos con la Estrategia Nacional y el Programa.
Artículo 79. Los datos se integrarán en un sistema de información geográfica que almacene, edite, analice, comparta y muestre los indicadores clave geográficamente referenciados utilizando medios electrónicos.
Capítulo VII
Fondo para el Cambio Climático
Artículo 80. Se crea el Fondo para el Cambio Climático con el objeto de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. Las acciones relacionadas con la adaptación serán prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo.
Artículo 81. El patrimonio del Fondo se constituirá por:
I. Los recursos anuales que, en su caso, señale el Presupuesto de Egresos de la Federación y aportaciones de otros fondos públicos;
II. Las contribuciones, pago de derechos y aprovechamientos previstos en las leyes correspondientes;
III. Las donaciones de personas físicas o morales, nacionales o internacionales;
IV. Las aportaciones que efectúen gobiernos de otros países y organismos internacionales;
V. El valor de las reducciones certificadas de emisiones de proyectos implementados en los Estados Unidos Mexicanos que de forma voluntaria el fondo adquiera en el mercado, y
VI. Los demás recursos que obtenga, previstos en otras disposiciones legales.
Artículo 82. Los recursos del Fondo se destinarán a:
I. Acciones para la adaptación al cambio climático atendiendo prioritariamente a los grupos sociales ubicados en las zonas más vulnerables del país;
II. Proyectos que contribuyan simultáneamente a la mitigación y adaptación al cambio climático, incrementando el capital natural, con acciones orientadas, entre otras, a revertir la deforestación y degradación; conservar y restaurar suelos para mejorar la captura de carbono; implementar prácticas agropecuarias sustentables; recargar los mantos acuíferos; preservar la integridad de playas, costas, zona federal marítimo terrestre, terrenos ganados al mar y cualquier otro depósito que se forme con aguas marítimas, humedales y manglares; promover la conectividad de los ecosistemas a través de corredores biológicos, conservar la vegetación riparia y para aprovechar sustentablemente la biodiversidad;
III. Desarrollo y ejecución de acciones de mitigación de emisiones conforme a las prioridades de la Estrategia Nacional, el Programa y los programas de las Entidades Federativas en materia de cambio climático; particularmente en proyectos relacionados con eficiencia energética; desarrollo de energías renovables y bioenergéticos de segunda generación; y eliminación o aprovechamiento de emisiones fugitivas de metano y gas asociado a la explotación de los yacimientos minerales de carbón, así como de desarrollo de sistemas de transporte sustentable;
IV. Programas de educación, sensibilización, concientización y difusión de información, para transitar hacia una economía de bajas emisiones de carbono y de adaptación al cambio climático;
V. Estudios y evaluaciones en materia de cambio climático que requiera el Sistema Nacional de Cambio Climático;
VI. Proyectos de investigación, de innovación, desarrollo tecnológico y transferencia de tecnología en la materia, conforme lo establecido en la Estrategia Nacional, el Programa y los programas;
VII. Compra de reducciones certificadas de emisiones de proyectos inscritos en el Registro o bien, cualquier otro aprobado por acuerdos internacionales suscritos por los Estados Unidos Mexicanos, y
VIII. Otros proyectos y acciones en materia de cambio climático que la comisión considere estratégicos.
Artículo 83. El Fondo operará a través de un Fideicomiso público creado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en términos de las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.
Artículo 84. El Fondo contará con un Comité Técnico presidido por la Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; y con representantes de las secretarías de Hacienda y Crédito Público; Economía; Gobernación; Desarrollo Social; Comunicaciones y Transportes; Energía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
Artículo 85. El Comité Técnico solicitará la opinión de la Comisión respecto de sus reglas de operación del Fondo y su presupuesto operativo, así como cualquier modificación que se realice a dichos instrumentos.
Artículo 86. El Fondo se sujetará a los procedimientos de control, auditoría, transparencia, evaluación y rendición de cuentas que establecen las disposiciones legales aplicables.
Capítulo VIII
Registro
Artículo 87. La Secretaría, deberá integrar el Registro de emisiones generadas por las fuentes fijas y móviles de emisiones que se identifiquen como sujetas a reporte.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley identificarán las fuentes que deberán reportar en el Registro por sector, subsector y actividad, asimismo establecerán los siguientes elementos para la integración del Registro:
I. Los gases o compuestos de efecto invernadero que deberán reportarse para la integración del Registro;
II. Los umbrales a partir de los cuales los establecimientos sujetos a reporte de competencia federal deberán presentar el reporte de sus emisiones directas e indirectas;
III. Las metodologías para el cálculo de las emisiones directas e indirectas que deberán ser reportadas;
IV. El sistema de monitoreo, reporte y verificación para garantizar la integridad, consistencia, transparencia y precisión de los reportes, y
V. La vinculación, en su caso, con otros registros federales o estatales de emisiones.
Artículo 88. Las personas físicas y morales responsables de las fuentes sujetas a reporte están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios sobre sus emisiones directas e indirectas para la integración del Registro.
Artículo 89. Las personas físicas o morales que lleven a cabo proyectos o actividades que tengan como resultado la mitigación o reducción de emisiones, podrán inscribir dicha información en el Registro, conforme a las disposiciones reglamentarias que al efecto se expidan.
La información de los proyectos respectivos deberá incluir, entre otros elementos, las transacciones en el comercio de emisiones, ya sea nacional o internacional de reducciones o absorciones certificadas, expresadas en toneladas métricas y en toneladas de bióxido de carbono equivalente y la fecha en que se hubieran verificado las operaciones correspondientes; los recursos obtenidos y la fuente de financiamiento respectiva.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán las medidas para evitar la doble contabilidad de reducciones de emisiones que se verifiquen en el territorio nacional y las zonas en que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción, considerando los sistemas y metodologías internacionales disponibles.
Artículo 90. Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán los procedimientos y reglas para llevar a cabo el monitoreo, reporte y verificación y, en su caso, la certificación de las reducciones de emisiones obtenidas en proyectos inscritos en el Registro, a través de organismos acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y autorizados por la Secretaría o por los organismos internacionales de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte.
Las disposiciones reglamentarias de la presente Ley establecerán los requisitos para validar ante el Registro, las certificaciones obtenidas por registros internacionales, de la reducción de proyectos realizados en los Estados Unidos Mexicanos.
Capítulo IX
Instrumentos Económicos
Artículo 91. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio climático.
Artículo 92. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos relacionados con la mitigación y adaptación del cambio climático, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en la materia.
Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política nacional sobre el cambio climático. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios.
Son instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estén dirigidos a la mitigación y adaptación del cambio climático; al financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigación científica y tecnológica o para el desarrollo y tecnología de bajas emisiones en carbono.
Son instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones, o bien, que incentiven la realización de acciones de reducción de emisiones proporcionando alternativas que mejoren la relación costo – eficiencia de las mismas.
Las prerrogativas derivadas de los instrumentos económicos de mercado serán transferibles, no gravables y quedarán sujetos al interés público.
Artículo 93. Se consideran prioritarias, para efectos del otorgamiento de los estímulos fiscales que se establezcan conforme a la Ley de Ingresos de la Federación, las actividades relacionadas con:
I. La investigación, incorporación o utilización de mecanismos, equipos y tecnologías que tengan por objeto evitar, reducir o controlar las emisiones; así como promover prácticas de eficiencia energética.
II. La investigación e incorporación de sistemas de eficiencia energética; y desarrollo de energías renovables y tecnologías de bajas emisiones en carbono;
III. En general, aquellas actividades relacionadas con la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones.
Artículo 94. La Secretaría, con la participación de la Comisión y el Consejo podrá establecer un sistema voluntario de comercio de emisiones con el objetivo de promover reducciones de emisiones que puedan llevarse a cabo con el menor costo posible, de forma medible, reportable y verificable.
Artículo 95. Los interesados en participar de manera voluntaria en el comercio de emisiones podrán llevar a cabo operaciones y transacciones que se vinculen con el comercio de emisiones de otros países, o que puedan ser utilizadas en mercados de carbono internacionales en los términos previstos por las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.
Capítulo X
Normas Oficiales Mexicanas
Artículo 96. La Secretaría, por sí misma, y en su caso, con la participación de otras dependencias de la administración pública federal expedirá normas oficiales mexicanas que tengan por objeto establecer lineamientos, criterios, especificaciones técnicas y procedimientos para garantizar las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático.
Artículo 97. El cumplimiento de las normas oficiales mexicanas deberá ser evaluado por los organismos de certificación, unidades de verificación y laboratorios de pruebas autorizados por la secretaría.
Título Sexto
Evaluación de la Política Nacional de Cambio Climático
Capítulo Único
Artículo 98. La política nacional de Cambio Climático estará sujeta a evaluación periódica y sistemática a través de la Coordinación de Evaluación, para proponer, en su caso, su modificación, adición, o reorientación total o parcialmente.
Con base en los resultados de las evaluaciones, la Coordinación de Evaluación podrá emitir sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal, a los gobiernos de las Entidades Federativas y a los Municipios y deberá hacerlas del conocimiento público.
Artículo 99. Con base en los resultados de la evaluación, la Coordinación de Evaluación emitirá recomendaciones a los integrantes del Sistema Nacional de Cambio Climático. Los resultados de las evaluaciones y recomendaciones serán públicos.
Artículo 100. La Coordinación de Evaluación, junto con el Consejo, la Comisión y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía desarrollarán el conjunto de lineamientos, criterios e indicadores de eficiencia e impacto que guiarán u orientarán la evaluación de la Política Nacional de Cambio Climático.
Artículo 101. En materia de adaptación la evaluación se realizará respecto de los objetivos siguientes:
I. Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del cambio climático;
II. Fortalecer la resiliencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos;
III. Minimizar riesgos y daños, considerando los escenarios actuales y futuros del cambio climático;
IV. El desarrollo y aplicación eficaz de los instrumentos específicos de diagnóstico, medición, planeación y monitoreo necesarios para enfrentar el cambio climático;
V. Identificar la vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas ecológicos, físicos y sociales y aprovechar oportunidades generadas por nuevas condiciones climáticas;
VI. Establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del cambio climático como parte de los planes y acciones de protección civil;
VII. Facilitar y fomentar la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, la preservación de los ecosistemas y de los recursos naturales, y
VIII. Los demás que determine la Comisión.
Artículo 102. En materia de mitigación al cambio climático la evaluación se realizará respecto de los objetivos siguientes:
I. Garantizar la salud y la seguridad de la población a través del control y reducción de la contaminación atmosférica;
II. Reducir las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, y mejorar los sumideros de gases de efecto invernadero mediante el fomento de patrones de producción y consumo sustentables en los sectores público, social y privado fundamentalmente en áreas como: la generación y consumo de energía, el transporte y la gestión integral de los residuos;
III. Sustituir de manera gradual el uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía;
IV. La medición de la eficiencia energética, el desarrollo y uso de fuentes renovables de energía y la transferencia y desarrollo de tecnologías bajas en carbono, particularmente en bienes inmuebles de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, de las Entidades Federativas y de los Municipios;
V. Elevar los estándares de eficiencia energética de los automotores a través de la creación de normas de eficiencia para vehículos nuevos y de control de emisiones para los vehículos importados;
VI. Alinear los programas federales y políticas para revertir la deforestación y la degradación;
VII. La conservación, protección, creación y funcionamiento de sumideros;
VIII. La conservación, protección y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad;
IX. El establecimiento de metodologías que permitan medir, reportar y verificar las emisiones;
X. El desarrollo y uso de transporte público, masivo y con altos estándares de eficiencia, privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado;
XI. Reducir la quema y venteo de gas para disminuir las pérdidas en los procesos de extracción y en los sistemas de distribución y garantizar al máximo el aprovechamiento del gas en Instalaciones industriales, petroleras, gaseras y de refinación;
XII. Promover el aprovechamiento del gas asociado a la explotación de los yacimientos minerales de carbón;
XIII. El aprovechamiento energético de los residuos en proyectos de generación de energía;
XIV. Desarrollar incentivos económicos y fiscales para impulsar el desarrollo y consolidación de industrias y empresas socialmente responsables con el medio ambiente, y
XV. Los demás que determine la Comisión.
Artículo 103. Los resultados de las evaluaciones deberán ser considerados en la formulación, revisión o actualización de la Estrategia Nacional y el Programa, las Entidades Federativas y los Municipios podrán incorporarlos a sus programas.
Artículo 104. La evaluación deberá realizarse cada dos años y podrán establecerse plazos más largos en los casos que así determine la Coordinación de Evaluación.
Artículo 105. Los resultados de las evaluaciones deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y entregados a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión.
Título Séptimo
Transparencia y Acceso a la Información
Capítulo Único
Artículo 106. Toda persona tendrá derecho a que las autoridades en materia de cambio climático, así como la Comisión, el Consejo y el Sistema de Información sobre el Cambio Climático pongan a su disposición la información que les soliciten en los términos previstos por las leyes.
Artículo 107. La Comisión, en coordinación con el Instituto Nacional de Geografía y Estadística y el INECC, deberá elaborar y desarrollar una página de Internet que incluya el informe anual detallado de la situación general del país en materia de cambio climático y los resultados de las evaluaciones de la Política Nacional de Cambio Climático. En dicha página de internet los particulares podrán revisar el inventario y el registro.
Artículo 108. Los recursos federales que se transfieran a las Entidades Federativas y Municipios, a través de los convenios de coordinación o de proyectos aprobados del fondo, se sujetarán a las disposiciones federales en materia de transparencia y evaluación de los recursos públicos.
Título Octavo
De la Participación Social
Capítulo Único
Artículo 109. Los tres órdenes de gobierno deberán promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución y vigilancia de la Política Nacional de Cambio Climático.
Artículo 110. Para dar cumplimiento al artículo anterior la Comisión deberá:
I. Convocar a las organizaciones de los sectores social y privado a que manifiesten sus opiniones y propuestas en materia de adaptación y mitigación al cambio climático;
II. Celebrar convenios de concertación con organizaciones sociales y privadas relacionadas con el medio ambiente para fomentar acciones de adaptación y mitigación del cambio climático; el establecimiento, administración y manejo de áreas naturales protegidas; así como para brindar asesoría en actividades de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y en la realización de estudios e investigaciones en la materia y emprender acciones conjuntas;
III. Promover el otorgamiento de reconocimientos a los esfuerzos más destacados de la sociedad para erradicar los efectos adversos del cambio climático, y
IV. Concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado con la finalidad de instrumentar medidas de adaptación y mitigación al cambio climático.
Título Noveno
Inspección y Vigilancia, Medidas de Seguridad y Sanciones
Capítulo I
Inspección y Vigilancia
Artículo 111. La Secretaría, por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, realizará actos de inspección y vigilancia a las personas físicas o morales sujetas a reporte de emisiones, para verificar la información proporcionada a la Secretaría, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que de esta Ley se deriven.
Artículo 112. Las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras que sean requeridas por la Secretaría para proporcionar los informes, datos o documentos que integran el reporte de emisiones tendrán la obligación de hacerlo dentro de un plazo no mayor a quince días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la fecha de su notificación.
Capítulo II
Medidas de Seguridad
Artículo 113. Cuando de las visitas de inspección realizadas a las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras sujetas a reporte se determine que existe riesgo inminente derivado de contravenir las disposiciones de la presente Ley y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; asimismo, cuando los actos u omisiones pudieran dar lugar a la imposición de sanciones, la Secretaría podrá ordenar las medidas de seguridad previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
Capítulo III
Sanciones
Artículo 114. En caso de que las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras sujetas a reporte no entreguen la información, datos o documentos requeridos por la Secretaría en el plazo señalado, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente podrá imponer una multa de quinientos a tres mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, sin menoscabo del cumplimiento inmediato de dicha obligación.
Artículo 115. En caso de encontrarse falsedad en la información proporcionada, así como incumplir con los plazos y términos para su entrega, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente aplicará una multa de tres mil y hasta diez mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. La multa será independiente de cualquier otra responsabilidad de los órdenes civil y penal que pudieran derivarse.
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente tendrá la obligación de hacer del conocimiento de las autoridades competentes dichos actos.
En caso de reincidencia, el monto de la multa podrá ser hasta por tres veces del monto originalmente impuesto.
Artículo 116. Los servidores públicos encargados de la aplicación y vigilancia del cumplimiento de esta Ley, serán acreedores a las sanciones administrativas aplicables en caso de incumplimiento de sus disposiciones de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás legislación que resulte aplicable, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal a que haya lugar.
Artículos Transitorios
Artículo Primero. La presente Ley entrará en vigor noventa días hábiles después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El país asume el objetivo indicativo o meta aspiracional de reducir al año 2020 un treinta por ciento de emisiones con respecto a la línea de base; así como un cincuenta por ciento de reducción de emisiones al 2050 en relación con las emitidas en el año 2000. Las metas mencionadas podrán alcanzarse si se establece un régimen internacional que disponga de mecanismos de apoyo financiero y tecnológico por parte de países desarrollados hacia países en desarrollo entre los que se incluye los Estados Unidos Mexicanos. Estas metas se revisarán cuando se publique la siguiente Estrategia Nacional.
Artículo Tercero. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las Entidades Federativas y los Municipios deberán de implementar las acciones necesarias en Mitigación y Adaptación, de acuerdo a sus atribuciones y competencias para alcanzar las siguientes metas aspiracionales y plazos indicativos:
I. Adaptación:
a) En materia de protección civil, la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios deberán establecer un Programa a fin de que antes de que finalice el año 2013 se integren y publiquen el atlas nacional de riesgo, los atlas estatales y locales de riesgo de los asentamientos humanos más vulnerables ante el cambio climático:
b) Antes del 30 de noviembre de 2015 los municipios más vulnerables ante el cambio climático, en coordinación con las Entidades Federativas y el gobierno federal, deberán contar con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático;
c) Las Entidades Federativas deberán elaborar y publicar los programas locales para enfrentar al cambio climático antes de que finalice el año 2013;
d) Antes del 30 de noviembre de 2012, el gobierno federal deberá contar con:
1. El Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, y
2. El Subprograma para la Protección y Manejo Sustentable de la Biodiversidad ante el cambio climático; y
II. Mitigación:
a) La Conafor diseñará estrategias, políticas, medidas y acciones para transitar a una tasa de cero por ciento de pérdida de carbono en los ecosistemas originales, para su incorporación en los instrumentos de planeación de la política forestal para el desarrollo sustentable, tomando en consideración el desarrollo sustentable y el manejo forestal comunitario.
b) Para el año 2018, los municipios, en coordinación con las Entidades Federativas y demás instancias administrativas y financieras y con el apoyo técnico de la Secretaría de Desarrollo Social, desarrollarán y construirán la infraestructura para el manejo de residuos sólidos que no emitan metano a la atmósfera en centros urbanos de más de cincuenta mil habitantes, y cuando sea viable, implementarán la tecnología para la generación de energía eléctrica a partir de las emisiones de gas metano;
c) Para el año 2020, acorde con la meta-país en materia de reducción de emisiones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con la Secretaría de Economía, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, deberán haber generado en forma gradual un sistema de subsidios que promueva las mayores ventajas del uso de combustibles no fósiles, la eficiencia energética y el transporte público sustentable con relación al uso de los combustibles fósiles;
d) Para el año 2020, acorde con la meta-país en materia de reducción de emisiones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en coordinación con la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía, deberán tener constituido un sistema de incentivos que promueva y permita hacer rentable la generación de electricidad a través de energías renovables, como la eólica, la solar y la minihidráulica por parte de la Comisión Federal de Electricidad, y
e) La Secretaría de Energía en coordinación con la Comisión Federal de Electricidad y la Comisión Reguladora de Energía, promoverán que la generación eléctrica proveniente de fuentes de energía limpias alcance por lo menos 35 por ciento para el año 2024.
Artículo Cuarto. El Ejecutivo federal publicará las disposiciones para la operación y. administración del Registro o cualquier otra disposición necesaria para la aplicación de esta ley dentro de los doce meses siguientes a la publicación de esta ley en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Quinto. Se abroga el acuerdo de fecha 25 de abril de 2005 por el que se creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.
Los grupos de trabajo de la comisión intersecretarial, sus funciones y procedimientos permanecerán en tanto no se implementen los establecidos en el presente decreto. Los expedientes en trámite relacionados con las solicitudes presentadas para la obtención de cartas de aprobación de proyectos del mecanismo para un desarrollo limpio, se seguirán realizando bajo las reglas vigentes previas a la publicación de esta Ley.
La Estrategia Nacional de Cambio Climático continuará vigente hasta en tanto se publique una nueva durante el primer semestre del año 2013, conforme a los contenidos mínimos y disposiciones de esta Ley.
El Programa Especial de Cambio Climático seguirá vigente hasta el 30 de noviembre del año 2012.
Artículo Sexto. En tanto no se expidan el Estatuto Orgánico, reglamentos y demás acuerdos de orden administrativo para el funcionamiento y operación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, se continuarán aplicando los vigentes en lo que no se opongan a la presente Ley. La situación del personal de dicho organismo se regirá por las disposiciones relativas al Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El Instituto contará con una Coordinación General de Cambio Climático con nivel, al menos de Dirección General.
El Estatuto Orgánico del Instituto deberá expedirse a más tardar dentro de los cinco meses siguientes contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, debiendo incluir las atribuciones de la Coordinación General de Evaluación.
El Órgano Interno de Control en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales continuará ejerciendo las atribuciones de órgano interno de control del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
Artículo Séptimo. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, dentro de un plazo de dos meses, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberá transferir los recursos económicos, materiales y humanos al Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático que tenga asignados, los que se le asignen y aquellos de los que disponga actualmente el Instituto Nacional de Ecología correspondientes al ejercicio de las funciones que asume, a efecto de que éste pueda cumplir con las atribuciones previstas en esta Ley.
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales atenderá las disposiciones y montos establecidos para el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, sujetándose a lo establecido por el Presupuesto de Egresos de la Federación y a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Los montos no ejercidos del presupuesto autorizado para el Instituto Nacional de Ecología en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio Fiscal del año en curso, al inicio de la vigencia de este decreto, serán ejercidos por el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
Artículo Octavo. El Director General del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático deberá emitir la convocatoria pública para la selección de los consejeros sociales en un plazo de seis meses a partir de la fecha de la emisión del Estatuto Orgánico y una vez hecha la comisión contará con tres meses para realizar la selección de los Consejeros sociales.
Artículo Noveno. El Fondo para el Cambio Climático deberá ser constituido por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público sus reglas de operación aprobadas por su Comité Técnico, dentro de los seis meses siguientes a la publicación de esta Ley en el Diario Oficial de la Federación.
La operación del Fondo a que se refiere el artículo 83 de la presente Ley estará a cargo de la Sociedad Nacional de Crédito que funja como fiduciaria del fideicomiso público, sin estructura orgánica, que al efecto se constituya de conformidad con las disposiciones aplicables y cuya unidad responsable será la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Dicha institución fiduciaria realizará todos los actos que sean necesarios para la operación del Fondo y el cumplimiento de su objeto en términos de la Ley.
El Banco Mexicano de Comercio Exterior, SC, extinguirá el Fondo Mexicano del Carbono (Fomecar) para transferir sus funciones al Fondo para el Cambio Climático. Las transacciones en curso se realizarán conforme a la regulación, convenios y contratos vigentes en lo que no se opongan a la presente Ley.
Artículo Décimo. El gobierno federal, las Entidades Federativas, y los Municipios a efecto de cumplir con lo dispuesto en esta Ley, deberán promover las reformas legales y administrativas necesarias a fin de fortalecer sus respectivas haciendas públicas, a través del impulso a su recaudación. Lo anterior, a fin de que dichos órdenes de gobierno cuenten con los recursos que respectivamente les permitan financiar las acciones derivadas de la entrada en vigor de la presente Ley.
Notas:
1 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2007. Estrategia Nacional de Cambio Climático. P. 19.
2 FERNANDEZ, Adrián y Julia, MARTÍNEZ, (Coord. Ninfa Salinas y Yolanda Alaniz). Temas Selectos de medio ambiente. “Cambio climático y acciones para enfrentarlo”. Cámara de Diputados, LXI Legislatura, Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2010.
3 IPCC, 2007: Cambio climático 2007: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Cuarto Informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [Equipo de redacción principal: Pachauri, R.K. y Reisinger, A. (directores de la publicación)]. IPCC, Ginebra, Suiza, p. 2.
4 Este dato corresponde al Inventario de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de 2006 (el más reciente). Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. 2009. “II. Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero”. México. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales-Instituto Nacional de Ecología. México, p. 63.
5 Véase Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. 2009. Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012. México, Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2009, p. 25. Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Versión 4.0. Washington, DC. World Resources Institute. En: http://cait.wri.org/ .Página consultada el 6 de noviembre de 2011.
6 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. 2009. “II. Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero”. México. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales-Instituto Nacional de Ecología. México, p. 63.
7 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. 2009. “II. Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero”. México. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales-Instituto Nacional de Ecología. México, p. 34.
8 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. Op. cit. P. 20-21.
9 SEMARNAT, Op. Cit. P. 341.
10 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La gestión ambiental en México.
11 Datos disponibles de la Autoridad Nacional Designada al 31 de agosto de 2010. La información fue consultada en el sitio electrónico http://www.semarnat.gob.mx/servicios/anteriores/cambioclimatico/Paginas /mdl.aspx, visitado por última vez el 27 de marzo de 2012.
12 Ambos documentos pueden consultarse en el sitio electrónico
http://www.semarnat.gob.mx/temas/cambioclimatico/Paginas /cambioclimatico.aspx (visitado por última vez, Septiembre 19, 2010).
13 http://www.semarnat.gob.mx/biblioteca/Paginas/bibliotecadigital.aspx. Visitado por última vez el 27 de marzo de 2012.
14 Serra Rojas, Andrés. Derecho administrativo. Doctrina, legislación y jurisprudencia. 27ª ed. Editorial Porrúa. México. 2007. P. 46.
15 Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano. 35ª ed. Editorial Porrúa. México. 2003. Pp. 114 -116.
16 Ibíd. P. 116.
17 El estudio completo puede consultarse en el sitio
http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc =s&source=web&cd=1&ved=0CCoQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww2. ine.gob.mx%2Fdescargas%2Fcclimatico%2FPotencial_mitigacion_GEI_Mexico_2 020_COP.pdf&ei=QxaDT969Bcbb0QHp88XpBw&usg=AFQjCNEAtyVg-CxhgniSs Z98UlkW_IFdBw&sig2=pryE6i1u7fFyU1ifXghJOQ (visitado por última vez el 2 de abril de 2012).
18 CAMPOSECO Cadena, Miguel Ángel. El dictamen legislativo. Cámara de Diputados. P. 40.
19 HERNANDEZ Martínez, María del Pilar. Mecanismos de tutela de los intereses difusos y colectivos. Disponible en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=140
20 MOTO, Salazar Efraín. Elementos de Derecho. Ed. Porrúa. P. 45-46.
21 Tesis jurisprudencial P. LXXVII/99 “TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
22 http://greeneconomycoalition.org/
23 http://www.biodiversidad.gob.mx/corredor/quees.html
24 BRAÑES, Raúl. Manual de derecho ambiental mexicano. P. 115.
25 TENA, Ramírez Felipe. Derecho constitucional mexicano. P. 113.
26 Ibid. P. 115
27 Ibíd. P. 121-124.
28 Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano. 35ª ed. Editorial Porrúa. México. 2003. P. 115.
29 Los documentos referidos pueden consultarse en el sitio http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/support/support.html (visitado por última vez en Septiembre 18, 2010).
30 Documento de trabajo elaborado con la asistencia técnica del Proyecto de Competitividad/USAID México.
31 World Resources Institute. The Bottom Line on GHG Emissions Registries. March, 2008. Disponible en http://www.wri.org/publication/bottom-line-ghg-emissions-registries (visitado por última vez en Septiembre 18, 2010).
32 http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=166964&cPalPrm=ATRIBU CIONES,DEL,PODER,EJECUTIVO,&cFrPrm=
33 http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=166655&cPalPrm=FACULT AD,REGLAMENTARIA,&cFrPrm=
34 http://www.cambioclimatico.gob.mx/index.php/politica-nacional-sobre-cam bio-climatico.html#gt_pecc
35 http://www.geimexico.org/index.html (visitado por última vez el 4 de marzo de 2012).
Dado en el Salón de Sesiones de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos de la H. Cámara de Diputados el día 29 de marzo del 2012.
La Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Diputados: Ninfa Salinas Sada (rúbrica), presidenta; Andrés Aguirre Romero (rúbrica), Ernesto de Lucas Hopkins (rúbrica), Lily Fabiola de la Rosa Cortés (rúbrica), Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández (rúbrica), Agustín Torres Ibarrola (rúbrica), Francisco Moreno Merino (rúbrica), Ma. Dina Herrera Soto (rúbrica), Araceli Vásquez Camacho (rúbrica), Alejandro Carabias Icaza (rúbrica), Jaime Álvarez Cisneros, secretarios; Jorge Venustiano González Ilescas (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo (rúbrica), Víctor Manuel Kidnie de la Cruz, José Ignacio Pichardo Lechuga (rúbrica), Adela Robles Morales, José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Marcela Vieyra Alamilla (rúbrica), Víctor Manuel Anastasio Galicia Ávila (rúbrica), Ma, Estela de la Fuente Dagdug, Alejandro Bahena Flores (rúbrica), Óscar Saúl Castillo Andrade (rúbrica), Juan Pablo Escobar Martínez, Jesús Giles Sánchez, Francisco Javier Orduño Valdez (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez, César Daniel González Madruga (rúbrica), Rafael Pacchiano Alamán (rúbrica), César Francisco Burelo Burelo (rúbrica).
