Que reforma los artículos 72, 73, 78 y 79 de la Ley General de Desarrollo Social, en materia de evaluación, a cargo de la diputada Claudia Ruiz Massieu Salinas, del Grupo Parlamentario del PRI
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6°, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, la suscrita legisladora, Claudia Ruiz Massieu Salinas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, propongo a esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 72, 73, 78 y 79 de la Ley General de Desarrollo Social.
La suscrita legisladora, con fundamento en lo establecido en la fracción XXIX-D del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, propone a esta asamblea la aprobación de esta iniciativa, con base en la siguiente
Exposición de motivos
En los últimos años se han impulsado estrategias desde el poder legislativo, así como del poder ejecutivo, para avanzar en el diseño de acciones que permitan superar los rezagos sociales en el país. A partir de 2004, el poder legislativo aprobó la nueva Ley General de Desarrollo Social, con el objetivo de consolidar un nuevo Sistema Nacional de Desarrollo Social capaz de generar acciones orientadas al diseño de estrategias eficaces para atender las carencias sociales de la población.
Los cambios al marco normativo del sistema de desarrollo social, así como las modificaciones realizadas al sistema de planeación y presupuestación orientados a resultados, impulsaron la construcción de un sistema de evaluación que generara información objetiva sobre la situación de la política social, la medición de la pobreza y, que formara parte de un esquema institucional que permitiera el uso de la información de evaluación para la mejora de los programas sociales.
De esta manera, en la Ley General de Desarrollo Social se estableció la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), como una institución evaluadora independiente con capacidad técnica y, se definió en términos general, la manera en que se lleva a cabo el proceso de evaluación actualmente.
Desde el año 2007, se ha llevado a cabo de manera sistemática la evaluación de los programas y la política social del país, a fin de revisar, analizar y monitorear periódicamente el logro de los objetivos establecidos en los programas sociales y, en su caso, reorientar o mejorar el diseño y gestión de los programas para obtener mejores resultados en la materia. Al respecto, la evaluación de la acción gubernamental tiene un potencial importante en la mejora del proceso de presupuestación, ya que la valoración del desempeño de los programas federales contribuye a la mejora sustancial de la toma de decisiones de política pública, además complementa el debate ciudadano del cómo y en qué se gasta el dinero público, para qué se utiliza y, sobre todo, qué se logra con todo ello.
A pesar de los cambios en el marco institucional y de los avances en la evaluación de los programas federales, las recomendaciones de estudios internacionales, como de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), consideran que persisten insuficiencias y falta de supervisión de los programas sociales, lo que ha propiciado que la pobreza y rezagos sociales sigan creciendo. El centro de análisis de políticas públicas, México Evalúa menciona que la mayoría de programas de alivio de la pobreza todavía excluyen a las familias que viven en condiciones de pobreza relativa. Por otra parte, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, ha encontrado que el gasto para la superación de la pobreza en los últimos años se ha venido reduciendo, lo cual provoca que exista un efecto muy limitado de las políticas públicas en términos de equidad y avances en la superación de rezagos sociales.
Entre otras cosas, lo anterior, se explica por que no hay una adecuada vinculación de los resultados de los procesos de evaluación con la mejora de los programas sociales. En general, los resultados de la política social del país siguen reflejando datos preocupantes de pobreza, marginación, informalidad y carencias sociales. De acuerdo con CONEVAL, el porcentaje de personas en condición de pobreza alimentaria a nivel nacional se duplicó de 2006 al 2008; el 47 por ciento de la población se encuentra en condición de pobreza patrimonial y 19.5 millones de personas, en el ámbito rural y urbano, no cuentan con ingresos suficientes para adquirir una canasta básica de alimentos, incluso si los destinaran exclusivamente para ese fin.
Ante estos datos, resulta crucial avanzar en la mejora y eficiencia de los programas sociales y la evaluación es un elemento clave para definir áreas de oportunidad y mejora de la gestión pública en la atención de los problemas sociales. El impulso a los ejercicios de evaluación surgió por la necesidad de que el Estado se responsabilizara por sus acciones y orientara su desempeño de forma eficaz y eficiente hacia los resultados. Por ello, la definición y selección de programas a evaluar, así como el uso de la evaluación como herramienta efectiva dentro de los procesos de las políticas públicas e instrumento crítico en la toma de decisiones, adquiere especial relevancia.
Actualmente, se establece en la Ley General de Desarrollo Social, así como en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el marco normativo que define la evaluación gubernamental en el país. La Ley General de Desarrollo Social define los mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social. Por su parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria incluye medidas adicionales para evaluar, en su conjunto, los programas federales. De esta manera, ambos instrumentos normativos definen el proceso de evaluación de la gestión gubernamental en los diferentes ámbitos de acción.
Sin embargo, no queda claro en la Ley General de Desarrollo Social, cuáles son los criterios de selección de los programas sociales que serán evaluados año con año y, que se establecen en el Programa Anual de Evaluación, así como tampoco se determinan criterios mínimos de los evaluadores externos para la generación de información de calidad y útil para la toma de decisiones de política pública.
Por ejemplo, de acuerdo con los avances financieros de los principales programas para la superación de la pobreza 2010, presentados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como el programa apoyo alimentario o abasto social de leche a cargo de Liconsa, presentan subejercicios del presupuesto entregado en 2010. Conforme a los tipos de evaluaciones establecidas por CONEVAL, a estos programas les correspondería aplicar una evaluación comprensiva del gasto, la cual tiene como propósito evaluar el diseño institucional, la gestión institucional, y los resultados y uso de recursos en la provisión de los productos estratégicos.
No obstante, el Programa Anual de Evaluación para el presente ejercicio fiscal, no considera para estos programas una evaluación comprensiva de gasto. Esto es preocupante ya que probablemente se estén orientando recursos a programas que, por su diseño o problemas de implementación, no pueden cumplir con los objetivos sociales para los que fueron creados y se incurre en subejercicios.
Por otra parte, la Ley establece la obligación de entregar los resultados de programas evaluados a las Comisiones de Desarrollo Social de la Cámara de Diputados y de Senadores, así como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, se requiere avanzar en la publicación y conocimiento de los resultados de evaluaciones en todos los espacios de toma de decisiones de programas públicos, desde aquellos que participan en el diseño de los programas, hasta aquellos que determinan la asignación, ejercicio y ejecución del presupuesto otorgado a éstos, a fin de generar un círculo virtuoso en la mejora constante de los programas sociales y sus resultados. Es el caso de la evaluación de los Fondos de Aportaciones Federales a Entidades Federativas que conforman el Ramo 33.
Dichos Fondos representan 25 por ciento del gasto programable, que se aprueba anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, y una de las principales fuentes de recursos de los gobiernos locales en el financiamiento de funciones como educación, salud, infraestructura, seguridad pública, entre otras. Durante los últimos años, la Auditoría Superior de la Federación ha presentado una serie de observaciones del mal uso y desvío de recursos del Ramo 33 y, recientemente, CONEVAL realizó una evaluación de los Fondos de Aportaciones en donde se percibe las limitaciones de los Fondos para atender las necesidades locales.
Sin embargo, a pesar de que los resultados de esta evaluación permitirían elaborar propuestas para mejorar el ejercicio de los recursos del Ramo 33, no existe ninguna obligación para presentar los resultados de la evaluación de CONEVAL ante el Poder Legislativo y la Auditoría Superior de la Federación. En particular, las valoraciones e información generada por CONEVAL, en relación a los Fondos de Aportaciones Federales, serían un insumo valioso en la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, no sólo en la definición del presupuesto y seguimiento de esta partida del gasto, sino que también contribuirían en la modificación y mejora de los mecanismos de distribución de los Fondos, con el objetivo de vincular los recursos financieros con las necesidades específicas de gasto local.
Lo anterior tiene implicaciones no sólo en el marco del proceso de evaluación, sino que también se pueden generar sinergias en la mejora del ejercicio del gasto, rendición de cuentas y transparencia. Con lo cual, es importante considerar entregar la información de los resultados de las evaluaciones a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, por su importancia en la aprobación de presupuesto de egresos. También es primordial entregar los resultados de evaluación a la Auditoría Superior de la Federación, ya que esta es uno de los entes más importantes de evaluación en el país y, sin embargo, no hay ninguna vinculación o intercambio entre los resultados de las evaluaciones realizadas por CONEVAL y la Auditoría Superior de la Federación, lo cual beneficiaría el proceso de evaluación.
Por último, se propone establecer en la Ley General de Desarrollo Social que los resultados de las evaluaciones ponderen el beneficio social y la viabilidad de los programas sociales, a fin de hacer dichas evaluaciones más útiles para la toma de decisiones presupuestales y de política pública.
Por los motivos anteriores, se somete a consideración del pleno el siguiente proyecto de:
Decreto por el que se adicionan los artículos 72, 73, 78 y 79 de la Ley General de Desarrollo Social para quedar como sigue:
Artículo Primero. Se reforma el párrafo primero del artículo 72 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 72 . La evaluación de la Política de Desarrollo Social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, y se apegará a los principios de objetividad, independencia, imparcialidad y transparencia. La evaluación tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.
Artículo Segundo. Se reforma el párrafo primero y se adiciona un párrafo tercero al artículo 73 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 73. Los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas especializadas en la materia, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas en los términos de las disposiciones aplicables y lo establecido en el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un organismo distinto del Consejo, éste emitirá la convocatoria correspondiente y designará al adjudicado.
El Consejo llevará un registro de los evaluadores independientes, así como de la calidad de sus evaluaciones, el cual deberá publicarse en medios electrónicos para su consulta.
Artículo Tercero. Se adiciona un párrafo segundo y un párrafo tercero, así como los incisos a), b), c) y d) del artículo 78 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 78 . La evaluación será anual definiendo como periodo del primero de mayo al treinta de abril y podrá también ser multianual en los casos que así se determine.
La evaluación se realizará en los términos del programa anual de evaluación, que deberá someterse a revisión y aprobación de la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Desarrollo Social y de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a más tardar en el mes de octubre.
Los programas a evaluar se seleccionarán a partir de:
a) Los tipos de evaluaciones definidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo;
b) Programas con mayor asignación presupuestal en el ejercicio fiscal;
c) Programas que presenten subejercicio del presupuesto otorgado;
d) Programas que hubieran sido observados de la Auditoría Superior de la Federación sin que hayan podido solventarse dichas observaciones.
Artículo Cuarto . Se reforma el párrafo primero y se adiciona un párrafo segundo del artículo 79 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 79 . Los resultados de las evaluaciones serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y deberán ser entregados a las Comisiones de Desarrollo Social y de Presupuesto y Cuenta Pública , de la Cámara de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, a la Auditoría Superior de la Federación y a la Secretaría, a más tardar en el mes de agosto de cada año.
En la presentación de resultados de dichas evaluaciones se procurará aportar elementos para determinar el beneficio social, así como la viabilidad de los programas evaluados.
Transitorio
Único. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal a 28 de febrero de 2011.
Diputada Claudia Ruiz Massieu Salinas
