Gaceta Parlamentaria, año XIV, número 3196-V, martes 08 de febrero de 2011
Iniciativas
Que reforma el artículo 2o. de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Jorge Kahwagi Macari, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6.1.I., 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada ante esta honorable soberanía, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La seguridad pública se ha convertido en un asunto de la máxima importancia en la agenda social, política y económica de este país. La seguridad, como bien público, es responsabilidad primaria del Estado, sin embargo hay que reconocer que para ello es necesario un marco jurídico que les permita actuar con flexibilidad y eficacia. Por ello, una estrategia eficiente frente a la violencia requiere no sólo de la participación integral y responsable de todos los actores institucionales, sino del fortalecimiento del estado de derecho.
Hoy el tema que nos atañe es de vital importancia y tiene que ver no sólo con el combate diario a las organizaciones del crimen, sino también con que el Estado mexicano pueda sancionar una serie de delitos que alimentan la operatividad y los recursos de las organizaciones criminales. Por ello, el contenido de la presente iniciativa consiste en ampliar los delitos enunciados en el artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Mucho se ha hablado de que no hay una estrategia efectiva ni clara por parte del gobierno federal para enfrentar esta guerra contra las organizaciones del crimen organizado. Sin embargo, el mal diseño de la estrategia, o la falta de ella, no es la única responsable de este fallido intento en contra del crimen organizado. Haciendo un repaso detallado por la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, encontramos que el modelo institucional no está actualizado de tal forma para que el Estado mexicano cuente con facultades suficientes para combatir al crimen organizado moderno, y menos aun, para lograr un combate estratégico a todos los componentes de las organizaciones criminales.
Desde una perspectiva histórica, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, promulgada en 1996, es resultado primero del entendimiento de establecer leyes específicas para el combate de éstas organizaciones y, segundo, de una serie de legislaciones internacionales que influyeron en la redacción de la nuestra.
En el aspecto internacional, pueden destacarse los siguientes: A) La Ley RICO –Racketeer Influenced and Corrupted Organization– de 1970 de Estados Unidos de América. B) El modelo de la Ley Rognoni –La Torre de 1982, en Italia. C) La elaboración de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, en Viena, en 1988. D) La elaboración de normas regionales como la de la Organización de Estados Americanos, mediante los trabajos de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. E) La normativa europea de legislación contra drogas y delincuencia organizada, así como la normativa internacional de lucha contra el lavado de dinero de la Organización para el Crecimiento y Desarrollo Económicos. F) La Conferencia Mundial de Nápoles, de 1994, que dio la pauta para establecer el referente más importante en la determinación de las maneras más efectivas de combatir a la delincuencia organizada, éste fue G) La Convención Internacional contra la Delincuencia Organizada Transnacional que fue suscrita por 124 países –incluido México– en Palermo, Italia, en diciembre de 2000.
Como se observa, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada es resultado del análisis de otras leyes que han marcado la pauta para el combate al crimen organizado, especialmente de los protocolos de la Convención de Palermo, como es comúnmente conocida, que es el instrumento más influyente en la definición de las legislaciones internacionales en materia del combate al crimen organizado. Sin embargo hoy es por todos reconocido que el crimen organizado ha evolucionado radicalmente y sus esferas de acción, así como los recursos que obtiene para la consecución de su fin, no son producto o resultado de una sola actividad, por el contrario, hoy las organizaciones criminales son empresas con ramificaciones muy diversas, por lo cual requieren que las leyes evolucionen en este sentido.
Las leyes contra la delincuencia organizada tienen por objeto sancionar a la delincuencia organizada, y debido a que estas organizaciones evolucionan y se transforman con relativa facilidad, por ello las legislaciones tienen que representar nuevos paradigmas jurídico-dogmáticos para estar a la altura de las circunstancias.
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, en su artículo segundo, establece que cuando tres o más personas cometan alguno de los delitos siguientes, serán sancionados como miembros de la delincuencia organizada. Los delitos son:
1. Terrorismo.
2. Acopio y tráfico de armas.
3. Tráfico de indocumentados.
4. Tráfico de órganos.
5. Corrupción de menores de dieciocho años de edad.
6. Trata de personas.
7. Secuestro.
Sin embargo, según la Oficina de Naciones Unidas para el Combate a las Drogas y al Crimen Organizado, la Procuraduría General de la República y diversos expertos en la materia, el crimen organizado en México participa en 22 tipos de delitos graves. Estos son:
1. Fraudes de tarjeta de crédito,
2. drogas,
3. tráfico de personas,
4. contrabando de comida y servicios,
5. tráfico de armas,
6. tráfico de cigarros,
7. robo de autos,
8. lavado de dinero,
9. secuestro,
10. extorsión,
11. ejecuciones de funcionarios públicos,
12. piratería,
13. infiltración patrimonial,
14. tráfico de indocumentados,
15. falsificación de documentos,
16. trata de personas,
17. falsificación de dinero/bonos/valores,
18. pornografía,
19. lenocinio,
20. homicidios pagados,
21. lesiones/intimidaciones
22. actos de terrorismo.
Debemos plantearnos la necesidad de que nuestras leyes evolucionen y más en el tema de la seguridad, ya que como explicábamos, si las organizaciones evolucionan y la legislación para combatirlas no, entonces el Estado mexicano pierde terreno para poder proveer seguridad a sus ciudadanos.
Sin embargo la evolución en las leyes tiene que ser cuidadosa para evitar problemas futuros, esto es, evitar que hoy se propongan nuevos delitos considerados como parte de la delincuencia organizada y mañana tengamos que hacer nuevas modificaciones para adaptarnos al esquema de las organizaciones. La forma de resolverlo y evitar estas complicaciones futuras, es referirnos a los delitos graves previstos en el Código de Procedimientos Penales.
Por ello, se propone reformar el artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, con el objeto de considerar dicho delitos y catalogados como graves de acuerdo con lo previsto en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.
La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada tiene que atender los delitos que están previstos en los ordenamientos específicos y no ir acomodándolos los que a su parecer considere importantes. La delincuencia organizada evoluciona porque encuentra espacios en la Ley para que sus miembros no sean castigados o sean castigados de una forma menor, por ello es imprescindible cerrarle estos espacios y sancionarlos de una manera completa y eficiente.
Finalmente, insistimos que la delincuencia organizada es un fenómeno grave que afecta a la sociedad mexicana y amenaza al estado de derecho. Muchas naciones democráticas han adoptado sistemas con amplias facultades para combatirlo y la razón para ello es simple: si no se toman medidas realistas, se tenderá a llevar a cabo prácticas estatales ocultas y fuera de la norma. Esto es lo que ha pasado recientemente en el país. Las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia detienen a los delincuentes sin contar con elementos o pruebas suficientes, sin embargo, posteriormente los tienen que soltar por falta de elementos contundentes. Recordemos que los vicios ocultos en la ley también están determinando que la guerra que hoy se libra contra las organizaciones criminales se vaya perdiendo.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, someto a la consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
Único. Se reforma el artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada para quedar como sigue:
“Artículo 2. Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos graves establecidos en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales , serán sancionadas por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada.”
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 3 de febrero de 2011.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
Que reforma el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Elsa María Martínez Peña, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Elsa María Martínez Peña, diputada federal a la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6o., numeral 1, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; presenta ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 41, fracción V, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
El Instituto Federal Electoral (IFE) constituye uno de los pilares fundamentales de la democracia mexicana. Sobre todo a partir de 1996, cuando en el marco de una amplia reforma política, se constituyó como el organismo público autónomo que realiza la función estatal de organizar las elecciones federales, regido por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Esta transformación generó un fuerte respaldo social hacia el IFE, así como el reconocimiento de los actores políticos como el árbitro confiable que necesitaba México para realizar elecciones limpias, confiables y competitivas.
El principal rasgo que caracteriza al IFE y que le genera el amplio reconocimiento social que aún mantiene, es la participación ciudadana en la organización de las elecciones. La realización de la jornada electoral está en manos de cientos de miles de ciudadanos, que acuden a recibir capacitación y se comprometen a instalar las casillas electorales, recibir el voto de sus vecinos ciudadanos, contar los votos y publicar los resultados.
De este modo las elecciones para renovar la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y elegir presidente de la república, desde 1997 han sido organizadas por un IFE ciudadanizado que en términos generales ha entregado buenas cuentas. En la elección de 2006, sin embargo, se presentaron una serie de hechos que obligaron a una revisión de la normatividad electoral con el objeto de actualizar y fortalecer el marco jurídico e institucional de los procesos electorales en México. En 2007 se concretó una nueva reforma electoral, vigente al día de hoy.
Cabe señalar como uno de los aspectos más importantes de la última reforma electoral, que el legislador abordó el importante tema de la relación entre los poderes fácticos y las instituciones político-electorales. De manera específica, se creó un nuevo modelo de comunicación política, donde los partidos políticos, candidatos y ciudadanos en general no podrán contratar espacios en los medios de comunicación, en especial radio y televisión, para promover o denostar candidaturas o partidos. La promoción electoral por esos medios debe hacerse a través de los tiempos del Estado. De esa manera, se busca evitar que el poder económico que permite una presencia abrumadora en los medios masivos de comunicación, pueda generar condiciones que vulneren la equidad en la competencia político electoral en México.
En este orden de ideas, uno de los baluartes de la autonomía del IFE consiste en que su órgano superior de dirección, el Consejo General, se integra con Consejeros Electorales nombrados por la Cámara de Diputados por mayoría calificada. El espíritu de esta disposición fundamental, es que en la integración del Consejo General no participen ni tengan presencia el gobierno federal ni algún otro tipo de poder. Cabe señalar que también forman parte del Consejo General los consejeros del Poder Legislativo y los representantes de los partidos políticos, pero estas figuras tienen derecho a voz sin voto. Solamente tienen voto los ocho consejeros electorales y el consejero presidente.
Sin embargo, en los últimos procesos de renovación de los integrantes del Consejo General del IFE, se han venido presentando fenómenos que tienden a debilitar a este importante órgano y al propio Instituto. En las renovaciones de 2003 y la anticipada de 2008, se hizo evidente que los partidos políticos, a través de su representación en la Cámara de Diputados, han desplegado una operación política encaminada a elegir Consejeros Electorales afines a sus intereses partidistas. Esta situación conlleva el riesgo de retroceder a la época anterior a 1996, con la diferencia de que ahora el IFE no está en riesgo de ser dominado por el Ejecutivo federal, sino por los partidos políticos.
En función de tales estrategias partidistas, la renovación de tres consejeros electorales para el período 2010-2019 ha dejado de realizarse en los tiempos legales, dado que los consejeros electorales salientes terminaron su encargo el último día de octubre de 2010, mientras la Cámara de Diputados no pudo construir el acuerdo correspondiente para la renovación en tiempo y forma de dichos consejeros. A la fecha de presentación de esta Iniciativa, han transcurrido tres meses de retraso en el cumplimiento de la disposición establecida en el artículo 41, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la Cámara de Diputados a realizar el proceso antes señalado.
En Nueva Alianza estamos convencidos que la democracia que ha costado tanto trabajo construir en México debe entrar en una fase de plena consolidación; es preciso superar los riesgos que puedan implicar una regresión o un deterioro de las instituciones que la sustentan.
La Constitución establece que el Consejo General del IFE se integra con ocho Consejeros Electorales y un Consejero Presidente, y así debe funcionar permanentemente. Nos se establece ni se prevé una situación donde dicho órgano tenga solamente seis consejeros nombrados por la Cámara de Diputados; no existe disposición alguna que justifique la decisión de no realizar los nombramientos de nuevos consejeros electorales cuando se termina el período del encargo de los mismos.
Esta situación debilita al IFE, porque el Consejo General, en tanto su órgano superior de dirección, realiza tareas de manera permanente. El Consejo General del IFE no trabaja solamente durante sus sesiones de pleno, sino que realiza un trabajo cotidiano a través de las distintas comisiones y comités, órganos integrados y presididos por los propios consejeros electorales.
El Consejo General del IFE, por lo tanto, no solamente trabaja o tiene importancia durante los procesos electorales, sino que desarrolla sus funciones de manera permanente y sus atribuciones no se circunscriben al ámbito de los procesos electorales federales, dado que en función de la reforma electoral de 2007, ahora tiene atribuciones para definir las pautas publicitarias en los tiempos del Estado para los partidos políticos y candidatos durante los procesos electorales locales.
Por todo lo expuesto, es indispensable modificar el tercer párrafo, de la fracción V, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de establecer que si al término del encargo de los consejeros electorales la Cámara de Diputados no ha elegido a los nuevos consejeros, los consejeros electorales salientes permanecerán en su cargo hasta que concluya el próximo proceso electoral.
De esta manera, el Consejo General del IFE evitaría quedar en un estado de indefensión cuando, por la razón que fuera, la Cámara de Diputados incumpla en tiempo y forma la función de elegir a los nuevos consejeros electorales, de acuerdo a la renovación escalonada que establece el citado artículo constitucional.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, someto a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 41, fracción V, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero. Se reforma el artículo 41, fracción V, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.
I. a IV.
...
V. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral...
El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales...
El consejero presidente durará en su cargo seis años y podrá ser reelecto una sola vez. Los consejeros electorales durarán en su cargo nueve años, serán renovados en forma escalonada y no podrán ser reelectos. Según sea el caso, uno y otros serán elegidos sucesivamente por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, previa realización de una amplia consulta a la sociedad. De darse la falta absoluta del consejero Presidente o de cualquiera de los consejeros electorales, el sustituto será elegido para concluir el periodo de la vacante. Si al término del encargo de los consejeros electorales la Cámara de Diputados no ha elegido a los nuevos consejeros, los consejeros electorales salientes permanecerán en su cargo hasta que concluya el próximo proceso electoral. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.
Artículos Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el 3 de febrero de 2011.
Diputada Elsa María Martínez Peña (rúbrica)
Que reforma los artículos 32 y 43 Bis de la Ley General de Población, a cargo del diputado Jorge Venustiano González Ilescas, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe diputado federal Jorge Venustiano González Ilescas, miembro del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional a la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, somete a consideración de esta honorable asamblea lo siguiente
Exposición de Motivos
En los últimos diez años, la entrada de inmigrantes ilegales a nuestro país ha crecido significativamente. Este fenómeno tiene su origen en causas ajenas a nuestro país, tales como las difíciles condiciones de vida y subsistencia en nuestros vecinos países del sur del continente, la atracción por llegar a los Estados Unidos de América, e incluso factores culturales, económicos, demográficos y políticos que, si bien son ajenos a nuestro país, sí lo afectan por el abundante flujo de migrantes provenientes de otras naciones sureñas.
Particularmente, en los estados Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Tamaulipas, y otros, a lo largo de los últimos años se han registrado hechos delictivos, altamente preocupantes, en contra de los no inmigrantes que se internan en nuestro país, como un sitio de tránsito en su intento por llegar a los Estados Unidos.
En este sentido, sólo en 2010, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos denunció que en ese periodo habían ocurrido más de doscientos secuestros masivos en contra de transmigrantes. Además de ello, en las entidades antes mencionadas, todos los días se registran innumerables hechos delictivos, tales como secuestros, robos, extorsiones, trata de personas y demás, que afectan gravemente la vida, la dignidad y la integridad humana de esas personas que, si bien son inmigrantes irregulares en nuestro país, sí gozan de los derechos y garantías fundamentales que, de acuerdo con el artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorgan las leyes para proteger a todos quienes se encuentren presentes en territorio nacional.
En función de ello, es prioritario emprender una serie de medidas legislativas, a través de las cuales se puedan garantizar las condiciones mínimas de existencia a todos esos individuos que, antes de ser inmigrantes o transmigrantes, son personas; y que por tanto necesitan tener plenamente garantizados los derechos fundamentales que las leyes nacionales les otorgan y reconocen.
México, al ser una nación reconocida en el concierto internacional por la protección y defensa de las garantías individuales, y al tener un catálogo constitucional caracterizado por los derechos a favor de las personas, necesita dejar atrás todas aquellas prácticas y vicios que hoy ponen en riesgo a quienes se aventuran a cruzar la frontera sur de México, en busca de conseguir el paso a la Unión Americana.
Por esa razón, se pone a consideración de esta honorable soberanía la siguiente iniciativa que reforma el artículo 32 y adiciona el artículo 43 Bis de la Ley General de Población.
Esto es con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo expuesto y fundado, me permito someter a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el Articulo 32º en que se adiciona un primer párrafo y el primer párrafo actual, pasa a ser el segundo párrafo y se adiciona el artículo 43 Bis de la Ley General de Población
Primero. Se reforma el artículo 32 para adicionar un primer párrafo de la mencionada ley, para quedar como sigue:
Artículo 32. El Estado mexicano, a través de los tres órdenes de gobierno, está obligado a proteger y garantizar el trato digno y humano a todos los inmigrantes y transmigrantes, independientemente de su forma de internación y calidad migratoria con que se encuentren en el país.
La secretaría...
Segundo. Se adiciona el artículo 43 Bis.
Artículo 43 Bis. El gobierno de la república creará un fondo, a través del cual las entidades federativas y los municipios, así como las organizaciones civiles que coadyuven a la defensa de los derechos humanos de los transmigrantes, puedan acceder a recursos del Estado mexicano para cumplir con sus fines humanitarios y de ayuda, en los lugares que determinen una alta incidencia en el flujo migratorio de la frontera sur, previo registro regulado por la Secretaría de Gobernación.
Del mismo modo, el Estado mexicano, a través del Ministerio Público de la Federación, tendrá la obligación de crear una fiscalía de atención a delitos contra transmigrantes, además de brindar las condiciones mínimas de seguridad, independientemente de su forma de internación y calidad migratoria con que se encuentren en el país.
Sin menoscabo e independientemente del trabajo y de las atribuciones que esta ley contempla para el instituto nacional de migración.
Transitorio
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 1° de Febrero de 2011
Diputado Jorge Venustiano González Ilescas (rúbrica)
Que expide la Ley de Coordinación de la Educación Media Superior, a cargo del diputado Javier Landero Gutiérrez y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Los que suscriben, diputados José Francisco Javier Landero Gutiérrez, Josefina Vázquez Mota, María de Lourdes Reynoso Femat, Paz Gutiérrez Cortina, Alejandro Bahena Flores y Jaime Oliva Ramírez, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentan a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Coordinación de la Educación Media Superior, de acuerdo con la siguiente
Exposición de Motivos
Durante décadas el sistema educativo nacional ha impulsado un crecimiento sostenido de los servicios de educación básica. El Estado mexicano se ha servido de diversos medios y ha empleado una gran variedad de recursos para cumplir con el principio de obligatoriedad establecido en el texto constitucional.
La educación primaria, mediante distintas modalidades, ha alcanzado una cobertura casi plena y la secundaria ha logrado una expansión que la hace presente en la vastedad del territorio nacional. La telesecundaria y los apoyos económicos que se brindan a las familias de más escasos recursos han contribuido a materializar este propósito.
Como consecuencia de lo anterior, el número de jóvenes que concluyen su educación básica ha aumentado de manera considerable. Sin embargo, es necesario reconocer que si bien la educación básica es indispensable para el desarrollo individual y social del ser humano, ésta no prepara suficientemente para afrontar los múltiples retos de la vida y especialmente el mundo complejo de nuestros días. Tampoco resulta suficiente para respaldar la aspiración de los mexicanos de ampliar sus conocimientos y participar activamente en el desarrollo del país.
Es de reconocer, además, que frente a otros países del mundo, México cuenta con bajos índices de atención educativa destinada a los jóvenes ubicados en el grupo de edad situado entre los 15 y los 25 años. Por todos conceptos es de gran importancia elevar dichos índices de atención y aumentar los niveles de escolaridad de la población.
Durante las dos últimas décadas la matrícula de la educación media superior se ha ampliado significativamente. No obstante, debemos reconocer que la calidad que ha acompañado ese crecimiento no siempre ha sido la deseable. Por ello, el Ejecutivo federal creó en la Secretaría de Educación Pública la instancia administrativa responsabilizada de atender y fortalecer cualitativa y cuantitativa este tipo educativo; separándolo del ámbito de la educación superior y dotándolo de la jerarquía necesaria para impulsar políticas y acciones que permitan avanzar con el ritmo pertinente para el logro de los propósitos enunciados.
Se ha impulsado desde esta honorable Cámara de Diputados la reforma al artículo 3o. constitucional para establecer la obligatoriedad de la educación media superior de tal manera que se atienda el crecimiento gradual en la cobertura con criterios de calidad, equidad y pertinencia, tal reforma sigue pendiente siguiendo su proceso legislativo.
El legislador tiene plena conciencia de que la educación media superior es fundamental para el desarrollo económico, para la formación de ciudadanía, para el impulso de la democracia y para el fortalecimiento del estado de derecho. Por ello, la educación media superior es una inversión estratégica para nuestro país, ya que requiere de ciudadanos informados, participativos, con valores personales y sociales, y capacidad de análisis.
Elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior contribuirá de manera muy importante a su consolidación. En razón de ello la Cámara de Diputados ha aprobado recursos crecientes para que la educación media superior tenga un lugar más destacado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, al prever ampliaciones en los rubros siguientes: formación de docentes, becas, expansión de la oferta educativa, programa de infraestructura (equipamiento, laboratorios y talleres) y acciones de educación para discapacitados, entre otros.
¿Por qué una Ley de Coordinación de la Educación Media Superior? A medida que las necesidades crecen y conforme se avanza en las acciones de lo que ha sido la reforma integral de la educación media superior, se hace más evidente la conveniencia de dar plena fisonomía a su identidad. Es esta la intención a la que responde la presente iniciativa. Al abordar el propósito, el legislador tiene en cuenta la complejidad de la materia que se pretende regular e intenta facilitar el logro de los objetivos que el país se propone:
• Hacer efectivo el derecho constitucional a recibir la Educación Media Superior;
• Alcanzar la calidad que debe ser inherente a los servicios que se prestan, y
• Cubrir la diversidad de opciones y de fines a que debe responder la educación media superior.
Ciertamente que una reforma o modificación a la Ley General de Educación no sería capaz de satisfacer estos propósitos y de abarcar toda la materia que se contempla en esta propuesta con el fin de garantizar el avance y consolidación del tipo educativo.
El primer objetivo demanda el fortalecimiento y readecuación de la organización institucional para imprimir un avance eficaz en la ampliación de la cobertura educativa necesaria.
El segundo objetivo enunciado, relativo a la calidad, atiende a la necesidad de hacer compatible la ampliación de la cobertura con la obtención real de los logros educativos. Por ello es fundamental dotar a los servicios educativos de las propiedades inherentes a la delicada tarea de asegurar la continuidad de la formación de los jóvenes y permitirles acceder a los conocimientos correspondientes al tipo educativo.
La iniciativa de ley se propone construir las premisas que contribuyan a evitar los riesgos de que la ampliación de la cobertura o la expansión del nivel, resulte en demérito de la calidad de los servicios. Se trata de brindar satisfacción a las legítimas expectativas que los jóvenes y sus familias depositan en los servicios educativos a los cuales acceden con el fin de adquirir la preparación para lograr superiores niveles de bienestar en la compleja y competitiva sociedad global.
El tercer objetivo que la iniciativa se propone es alentar la pluralidad de alternativas y opciones que los jóvenes deben encontrar cuando llegan a la edad de cursar el bachillerato. Esa necesidad de contar con una variedad de alternativas posibles corresponde a factores diversos. Estos giran alrededor de las muy variadas circunstancias de los jóvenes y además tienen que ver con su vocación ante las distintas expectativas que el ciclo de estudios puede ofrecerles.
Para hacer frente a los anteriores propósitos, la presente iniciativa de ley prevé las reglas y los mecanismos institucionales para alcanzar los acuerdos indispensables entre quienes operen servicios de educación media superior en el ámbito nacional. Ello permitirá integrar el sistema nacional de bachillerato en un marco de diversidad, y dotar de relevancia y pertinencia al tipo educativo, así como atender a la imperiosa necesidad de facilitar el tránsito de estudiantes entre los planteles de los distintos subsistemas.
El sistema nacional de bachillerato está orientado a garantizar las necesidades de expansión del nivel y la calidad educativa en un marco de diversidad. Para tales efectos son elementos estructurales del Sistema: el marco curricular común; las opciones educativas que atienden a la diversidad de la población; los mecanismos de gestión necesarios, y la evaluación con fines de acreditación y permanencia de las instituciones dentro del propio sistema nacional de bachillerato.
La articulación equilibrada entre dichos elementos proporciona al sistema nacional de bachillerato una estructura incluyente de los distintos modelos educativos, compartiendo una visión de conjunto y una identidad común a partir de una diversidad de opciones educativas.
En correspondencia a las premisas anteriores se hace necesario definir un perfil básico del egresado . Este orientará al conjunto de los esfuerzos a fin de que todo bachiller posea una cultura general que comprenda el aprecio y la práctica de los valores esenciales del ser humano y de la sociedad de la que forma parte. En el México de hoy es indispensable que los jóvenes que cursan el bachillerato egresen con una serie de conocimientos, habilidades y aptitudes que les permitan desplegar su potencial, tanto para su desarrollo personal como para contribuir al de la sociedad.
El perfil básico del egresado es el que todos los bachilleres deben cubrir, el cual hace referencia a su capacidad de desempeño, autodeterminación y aptitud para desenvolverse en el medio que le corresponde; desarrollar sus potencialidades de expresión, comunicación y pensamiento crítico y reflexivo; trabajar en forma colaborativa y, participar activa y responsablemente en los diversos ámbitos de la actividad económica, política y social. Por todo ello el perfil representa un eje conductor del sistema nacional de bachillerato.
El artículo 46 de la Ley General de Educación establece tres tipos de modalidades: la escolar, la no escolarizada y la mixta. Las dos últimas han tenido en los años recientes un crecimiento notable en su cobertura y diversidad; sin embargo se requiere impulsar su adecuado desarrollo como opciones para la atención de una población escolar cada vez más amplia y heterogénea.
Otro de los ejes del sistema nacional de bachillerato está representado en el principio de diversidad, el cual da lugar a la variedad de opciones educativas a las que puede acceder la población. La definición y regulación que esta iniciativa establece permite a las autoridades contar con elementos para asegurar el cumplimiento de los estándares de operación correspondientes al tipo educativo.
En el México actual ya no es suficiente que los docentes de la educación media superior centren su acción pedagógica en facilitar la adquisición de conocimientos de las asignaturas que imparten. Es indispensable que los maestros trasciendan los propósitos exclusivamente disciplinares y apoyen de manera integral la formación de los jóvenes. Es también necesaria una comprensión de la función del docente que vaya más allá de las prácticas tradicionales de enseñanza en el salón de clases, para adoptar un enfoque centrado en el aprendizaje en diversos ambientes.
Por las anteriores consideraciones el perfil del docente debe estar constituido por un conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes indispensables para guiar la formación y el aprendizaje de los alumnos en correspondencia a los contenidos curriculares. El perfil debe ser alcanzado por todos los docentes que prestan sus servicios en la educación media superior y ser garantía de su óptimo desempeño y continua superación.
Asimismo, la intención de esta iniciativa es fomentar una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de los centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores, la transparencia y la rendición de cuentas.
En ese sentido el perfil del director deberá propiciar un clima de trabajo, un ambiente escolar favorable al aprendizaje y al logro del perfil del egresado; para coordinar, asistir y motivar a los docentes en su trabajo; para realizar los procesos administrativos y de vinculación de la escuela con la comunidad de manera efectiva; para diseñar, implementar y evaluar los procesos de mejora continua de su plantel, entre otras acciones fundamentales y tendientes a asegurar la calidad y pertinencia de la educación media superior.
Los directores y docentes de la educación media superior son actores determinantes, ejercen liderazgo y son guía de la buena marcha de las instituciones educativas. Deben, en consecuencia, reunir las cualidades personales y profesionales derivadas de los valores éticos y académicos que aseguren el cabal cumplimiento de su función.
En el contexto del sistema nacional de bachillerato en un marco de diversidad, son ineludibles los temas de la evaluación y la acreditación , así como las condiciones en que éstas deban realizarse y el funcionamiento de los organismos encargados de hacerlo.
La evaluación de la educación media superior debe ser un proceso integral y continuo a través del cual se busque identificar fortalezas y debilidades en el tipo educativo, con el propósito de realizar correctivos y asumir las mejores prácticas. La evaluación debe tener propósitos de diagnóstico y de formulación de recomendaciones encaminadas a elevar la calidad de las instituciones y de sus programas. Por ende, está ligada a la toma de decisiones y a la formulación de políticas por parte de las instituciones que se evalúan.
La evaluación con fines de acreditación deberá ser un procedimiento sistemático, confiable y periódico que comprenda a los directivos, docentes, alumnos, programas e instalaciones; y asimismo que atienda varios propósitos: el diagnóstico, la retroalimentación, la rendición de cuentas y mecanismos de reconocimiento a partir de los estándares establecidos por el organismo externo dotado de facultades para otorgar la correspondiente certificación. Sus implicaciones buscan dar cuenta de la calidad de los programas y de las instituciones, y su objetivo específico se orienta al otorgamiento de credenciales y reconocimiento público.
Bajo este enfoque se considera que la evaluación con fines de acreditación debe ser el mecanismo a seguir para que las instituciones garanticen su permanencia dentro del sistema nacional de bachillerato, así como para asegurar la calidad de este tipo educativo en nuestro país.
En el marco de los objetivos de esta iniciativa de ley, el Estado –federación, entidades federativas, municipios y sus organismos descentralizados–, así como los particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios, deberán encauzar sus esfuerzos para que su oferta de estudios de bachillerato y demás niveles equivalentes a éste se incorpore al sistema nacional de bachillerato. Para facilitar este proceso se sentarán las bases y establecerán los procedimientos de ingreso y operación. Las instituciones podrán mantener su oferta vigente y según su propia decisión integrarse progresivamente al sistema nacional de bachillerato en un plazo perentorio que fijara la SEP. Las instituciones públicas que no formen parte del sistema nacional de bachillerato recibirán apoyos para mejorar la calidad de su oferta y así facilitar su ingreso al sistema.
Legislar para consolidar a la educación media superior es premisa fundamental de este ordenamiento. La presente iniciativa de ley impulsará la ampliación de la cobertura del tipo educativo. Asimismo propiciará que se preste con la calidad necesaria para facilitar a las nuevas generaciones el logro de sus aspiraciones y una participación activa y responsable en el desarrollo de México.
Cabe mencionar que las estructuras y funciones que crea la presente ley no implican un mayor gasto al gobierno federal, ya que todas ellas, salvo el Consejo de Participación y Vinculación, son estructuras ya existentes que operan con el presupuesto actual que ejerce la SEP, ya que tienen su origen en la Reforma Integral a la Educación Media Superior, RIEMS, la cual se encuentra vigente, pero operando en función de acuerdos secretariales. Así existe hoy la Comisión de la Educación Media Superior que se integra con algunos de los miembros del Consejo Nacional de Autoridades Educativas. El sistema nacional de bachillerato se encuentra ya operando y lo coordina el Comité Directivo del sistema nacional de bachillerato creado por el acuerdo secretarial 484 publicado en el Diario Oficial el 19 de marzo de 2009. De la misma manera se encuentra ya en funciones la Comisión Para la Evaluación de la Educación Media Superior, todo lo cual nos confirma que estas funciones se están realizando con el presupuesto que actualmente se destinan a la educación media superior y no significa un gasto mayor para el Estado.
El consenso que ha suscitado la realización de la reciente reforma a la educación media superior, debido a los beneficios que se persiguen para el mejoramiento de la calidad, y por tanto, para nuestros jóvenes, es una manifestación patente de la demanda amplia de la sociedad para que el Estado haga todo lo necesario y de ese modo garantice que este tipo educativo ofrezca, no solamente espacios de estudio, sino que además todos sus matriculados obtengan la mejor preparación posible. Hoy nos encontramos en la oportunidad de hacerlo a través de la ley.
Por todo lo anterior, se somete a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto que expide la Ley de Coordinación de la Educación Media Superior
Artículo Único. Se expide la Ley de Coordinación de la Educación Media Superior.
Título Primero
De los Conceptos y Disposiciones Generales
Capítulo IDe los Principios y Fines
Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social, de observancia general en toda la República y obligatoria para la federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal, correspondiendo su aplicación e interpretación en el ámbito administrativo a las autoridades educativas de la federación, estados y municipios, en los términos que la propia ley establece.
Artículo 2. Esta ley y sus reglamentos tienen como objeto definir, ordenar y coordinar la educación media superior que imparten la Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal, sus organismos descentralizados, así como los particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios.
Las universidades y demás instituciones a que se refiere la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que impartan educación media superior se regularán por las leyes que rigen a dichas instituciones.
Artículo 3 . La educación media superior es el tipo educativo que tiene por objeto proporcionar a los estudiantes la formación integral y académica para que puedan forjarse un proyecto de vida, de desarrollo personal y social, basado en el conocimiento de sí mismos, de la sociedad y del contexto global en el que les tocará desenvolverse, y que dependiendo de su modalidad, les permita continuar sus estudios superiores, incorporarse al trabajo productivo o ambas cosas.
Artículo 4. El Estado prestará servicios educativos para hacer posible paulatinamente que todos los mexicanos que concluyan la educación básica puedan cursar la educación media superior. Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo, conforme a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los términos de la distribución y concurrencia de la función social educativa establecida en la Ley General de Educación y en la presente ley.
Artículo 5. La educación media superior que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios atenderá a los criterios establecidos en los artículos 3o. párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 7o. de la Ley General de Educación. Para tales propósitos deberá asegurar:
I. Una formación integral que permita a los egresados desenvolverse satisfactoriamente de acuerdo con los retos y exigencias de la sociedad y del mundo, así como contribuir eficazmente al desarrollo social, económico y político de México;
II. Una identidad de la educación media superior, claramente definida y tendiente a la realización de los objetivos propuestos;
III. El establecimiento de criterios que proporcionen orden y articulación en la educación media superior;
IV. La extensión y la evolución de la educación media superior conforme a las necesidades nacionales, regionales y estatales, en atención a lo previsto en esta ley y en los programas institucionales respectivos, y
V. Los acuerdos indispensables entre quienes operen servicios de educación media superior en el ámbito nacional, con la finalidad de impulsar el Sistema Nacional de Bachillerato en un marco de diversidad, que brinde pertinencia y relevancia a estos estudios, propicie el libre tránsito de los estudiantes y cuente con una certificación nacional de los estudios realizados dentro del propio sistema.
Artículo 6. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
I. Autoridad educativa federal: a la Secretaría de Educación Pública;
II. Autoridad educativa local: al Ejecutivo de cada uno de los Estados de la Federación, así como a las entidades que, en su caso, se establezcan para el ejercicio de la función social educativa;
III. Bachillerato: a la educación media superior en su carácter ya sea propedéutica o bivalente y/o a la educación técnica profesional.
IV. Comisión: a la Comisión para la Educación Media Superior;
V. Entidades: a los estados y al D.F.
VI. Institución educativa o plantel: a la escuela pública o particular con reconocimiento de validez oficial de estudios, que imparta educación media superior;
VII. Ley: a la Ley General de Coordinación de la Educación Media Superior;
VIII. Particular: a la persona física o moral de derecho privado que imparta Educación media superior con reconocimiento de validez oficial de estudios;
IX. Personal docente: al conjunto de educadores que satisfacen los requisitos establecidos en la presente ley y que como promotores y agentes del proceso educativo ejercen la docencia a través de la cátedra, la orientación, la tutoría y en general, toda actividad propia de dicho proceso;
X. Política educativa: a las políticas y los programas públicos, así como los instrumentos y apoyos a la educación media superior;
XI. Reconocimiento: a la resolución de la autoridad educativa, federal o local, que reconoce la validez de estudios impartidos por un particular;
XII. Secretaría: a la Secretaría de Educación Pública de la administración pública federal; y
XIII. Sistema o SNB: al Sistema Nacional de Bachillerato.
XIV. Conocimientos básicos: los contenidos, conocimientos o competencias mínimos que en cada campo disciplinar deben ser incluidos en los programas de todos los subsistemas de educación media superior, fijados por la autoridad educativa federal.
Artículo 7. La educación media superior se imparte después de la educación básica y comprende:
I. El nivel de bachillerato que puede ser propedéutico o bivalente.
El bachillerato propedéutico es el que orienta la formación del educando para que se incorpore a la educación del tipo superior.
El bachillerato bivalente es el que, además de la formación a que se refiere el párrafo anterior, ofrece una preparación terminal que permite al egresado contar con las habilidades, conocimientos, destrezas y actitudes necesarias para desempeñar un trabajo productivo; y
II. La educación técnica profesional que no requiere bachillerato o sus equivalentes como antecedente.
La educación técnica profesional es la que tiene como finalidad preponderante ofrecer la formación técnica que capacite con los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que requiere el estudiante para desempeñar un trabajo productivo y que a la vez responda a las necesidades económico productivas. .
Capítulo IIDe la Coordinación Interinstitucional
Artículo 8. La Federación, los Estados y los Municipios prestarán, en forma coordinada y dentro de sus respectivas jurisdicciones, el servicio público de educación media superior, atendiendo a sus necesidades y posibilidades y conforme a lo dispuesto por la Ley General de Educación y el presente ordenamiento.
Artículo 9. Para llevar a cabo la coordinación a que se refiere el artículo anterior, la Federación realizará las funciones siguientes:
I. Promover e impulsar una planeación interinstitucional que asegure la vinculación, la corresponsabilidad y la comunidad de fines entre las autoridades que participan en la prestación del servicio;
II. Establecer los planes y programas de estudio de educación media superior de los subsistemas federales y elaborar el marco curricular común que regirá a los planes y programas de toda la educación media superior, tomando en consideración la opinión de los órganos consultivos, conforme a lo que se prescribe en esta ley en los artículos 11 y 13;
III. Formular el perfil de egreso del alumno, el perfil del directivo y del docente, para lo cual también considerará la opinión de los órganos consultivos establecidos para ello en esta ley;
IV. Establecer la normatividad y ejecutar las acciones necesarias para la adecuada operación del Sistema Nacional de Bachillerato, conforme a los fines a que se refiere el artículo 5 de esta ley;
V. Auspiciar y apoyar la celebración y aplicación de los convenios necesarios para el fomento y desarrollo armónico de la educación media superior, entre la Federación, los estados y los municipios;
VI. Impulsar y prever lo necesario para que se lleve a cabo la evaluación y la acreditación de la educación media superior conforme a lo previsto en esta ley;
VII. Apoyar la educación media superior mediante la asignación de recursos públicos federales, y
VIII. Las demás previstas en la presente ley y otras disposiciones aplicables.
Artículo 10. Las autoridades educativas de las entidades tendrán como funciones:
I. Prestar los servicios de educación media superior directamente o a través de los organismos descentralizados que creen para ello en todas sus modalidades;
II. Elaborar planes y programas de estudio de educación media superior para los subsistemas o instituciones que establezcan en su territorio, observando las normas que la autoridad federal a este respecto establezca, a partir de lo que la presente ley prescribe sobre el marco curricular común, el perfil del egresado, los conocimientos básicos de cada campo disciplinar y las directrices generales que se deberán considerar para las competencias académicas o profesionales que correspondan a cada subsistema;
III. Establecer el calendario escolar de sus escuelas y de las particulares a las que otorgue incorporación o registro de validez oficial;
IV. Prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación media superior, de conformidad con las disposiciones generales que la Secretaría determine;
V. Revalidar y otorgar equivalencias de estudio de educación media superior;
VI. Otorgar, negar y revocar autorización a los particulares para impartir educación media superior en todas sus modalidades para planteles que se encuentren dentro de su territorio;
VII. Establecer los mecanismos de ingreso y evaluación del desempeño de los docentes y directivos para su permanencia y promoción con base a su preparación y resultados, atendiendo al perfil del docente y del director.
VIII. Promover la participación directa de los municipios en la impartición de educación media para proveer de equipo básico y dar mantenimiento a las escuelas de educación media superior públicas municipales.
IX. Las demás previstas en la presente ley y otras disposiciones aplicables.
Entre el gobierno de cada Estado y sus Municipios se deberán celebrar convenios para coordinar o unificar sus actividades educativas y cumplir de mejor manera las responsabilidades a su cargo.
De los órganos consultivos
Artículo 11. Se crea la Comisión de Educación Media Superior como órgano de consulta de la Secretaría y de carácter permanente. Para integrarla, la Secretaría convocará a las autoridades educativas de las entidades, conforme a las normas que para ello establezca, para que se elija a sus miembros y directiva en el seno del Consejo Nacional de Autoridades Educativas.
Artículo 12. La Comisión para la educación Media Superior tendrá como objetivos:
I. Proponer acciones para promover la coordinación, desarrollo, fortalecimiento y consolidación de la educación media superior de conformidad con la presente ley;
II. Analizar e intercambiar opiniones y construir criterios comunes para el desarrollo de la educación media superior, y
III. Formular recomendaciones sobre asuntos de la materia que le someta a su consideración la Secretaría.
Artículo 13 . Se establece el Consejo Nacional de Participación Social y Vinculación en la Educación Media Superior, órgano consultivo de la Secretaría, para lo cual, ésta misma convocará a representantes nacionales del sector productivo, de la educación particular, de los padres de familia, de los alumnos, del sector académico y social para que formen parte del Consejo, conforme a las bases que expida para este efecto.
Artículo 14. El Consejo Nacional de Participación Social y Vinculación en la Educación Media Superior tendrá como objeto dar su opinión y hacer propuestas respecto a: Las políticas, la normatividad, las estrategias, planes y programas destinados a promover la calidad en la educación media superior; Su pertinencia, relevancia, equidad y el incremento de la cobertura; y además proponer y opinar en materia de:
I. La vinculación con el sector productivo y con la sociedad;
II. La adecuación con las necesidades sociales y con las de los jóvenes en esta etapa;
III. La formación integral de los jóvenes, el cumplimiento del perfil de egreso, así como del marco curricular común;
IV. El buen funcionamiento del Sistema Nacional de Bachillerato, las evaluaciones que se le practiquen; y
V. Acciones de parte de la sociedad que coadyuven al cumplimiento de los fines educativos de la educación media superior.
La participación dentro de este órgano de consulta será a título honorario.
Capítulo IIIDel Marco Curricular Común en un Esquema de Diversidad
Artículo 15. El marco curricular común dotará a la educación media superior de una identidad que responda a las necesidades formativas, presentes y futuras, de quienes cursen dicha educación.
Artículo 16. Los contenidos de la educación media superior tendrán como premisa fundamental el marco curricular común en un esquema de diversidad. Atenderán al perfil delineado para todo egresado del bachillerato, el cual deberá incluir:
I. La capacidad del egresado de conocer sus cualidades, talentos, intereses y debilidades, comprender el medio en que se desenvuelve, cuidar de sí, autodeterminarse y formular su plan o proyecto de vida;
II. Las habilidades que le permitan el desarrollo de sus potencialidades, incluidas las de expresarse y comunicarse, y pensar crítica y reflexivamente;
III. La preparación para trabajar aprovechando los aprendizajes adquiridos y hacerlo en forma colaborativa;
IV. La formación para participar activa y responsable en los diversos ámbitos de la actividad económica, política y social, y contribuir al mejoramiento del bienestar colectivo; y
V. Las capacidades para el aprendizaje continuo y autónomo a lo largo de la vida.
El perfil orientará al conjunto de la educación media superior a fin de que todo egresado posea una cultura general que comprenda el aprecio y la práctica de los valores humanos universales esenciales para el desarrollo integral del ser humano y de la sociedad de la que forma parte.
Artículo 17. Con independencia de la diversidad de planes y programas de estudio en el ámbito de la educación media superior, el marco curricular común estará integrado por:
I. El perfil general de todo egresado;
II. Los conocimientos básicos de cada campo disciplinar, y
III. Los conocimientos y habilidades, académicos o profesionales, que correspondan a los distintos subsistemas.
Artículo 18. El perfil del egresado tendrá validez para todos los estudiantes independientemente de la opción educativa que elijan. Deberá tener las características siguientes:
I. Orientar el desarrollo integral de los alumnos, al potenciar sus dimensiones física, cognitiva, afectiva y social;
II. Orientar la formación de capacidades estrechamente vinculadas con las disciplinas, e
III. Impulsar la integración del individuo en los ámbitos de la vida ciudadana y profesional.
Artículo19. Los conocimientos básicos de cada campo disciplinar se referirán a las capacidades y competencias que todos los estudiantes deben adquirir, independientemente del plan y programas de estudio que decidan cursar y de la trayectoria académica o laboral que habrán de elegir al terminar su bachillerato.
Dichos conocimientos deben:
I. Organizarse en los campos disciplinares siguientes: Matemáticas, Ciencias Experimentales, Humanidades y Ciencias Sociales, y Comunicación;
II. Aplicarse a través de distintos enfoques educativos, contenidos y estructuras curriculares, según la oferta educativa de que se trate para responder adecuadamente a las características del alumnado que corresponda, y
III. Brindar sustento a la formación de los estudiantes para el logro del perfil del egresado.
Artículo 20. Los conocimientos y habilidades, académicos o profesionales, que correspondan a cada subsistema serán los que amplían y profundizan los alcances en cada campo disciplinar, y los que preparan a los jóvenes para desempeñarse en un ámbito determinado de la actividad económica o social, respectivamente. Se definirán al interior de cada subsistema, según sus objetivos particulares.
Artículo 21. Conforme a lo previsto en este Capítulo y considerando la diversidad que caracteriza a la educación media superior, la Secretaría determinará:
I. El perfil del egresado;
II. Los conocimientos básicos de cada campo disciplinar, y
III. Las directrices generales que se deberán considerar para los conocimientos y habilidades, académicos o profesionales, que correspondan a cada subsistema.
Artículo 22. El marco curricular común tendrá aplicación en los ámbitos siguientes:
I. De las autoridades educativas. En sus distintas acepciones y espacios de responsabilidad trabajarán para asegurar, dentro de sus respectivas competencias, la aplicación del marco curricular común;
II. De las escuelas. Los planteles adoptarán estrategias y emplearán los mecanismos de gestión necesarios para facilitar que con el quehacer académico que en ellos se realiza, sus alumnos alcancen el perfil del egresado a que se refiere la presente ley, y
III. De los docentes. Aplicarán en el aula estrategias congruentes con lo establecido en el marco curricular común, con el objetivo de asegurar la generación del perfil del egresado de la educación media superior.
En el diseño de los planes y programas de estudio que habrán de observar las escuelas públicas, las autoridades educativas deberán prever los espacios de decisión necesarios para que las escuelas y docentes puedan hacer la aplicación del marco curricular común en el ámbito que les corresponde, a efecto de que estudiantes con orígenes, circunstancias e intereses diversos puedan alcanzar el perfil del egresado.
Las escuelas particulares seguirán en cuanto a los planes y programas de estudio, de acuerdo a los términos que disponga la autorización o reconocimiento de validez de estudios respectiva los planes y programas que le señale la autoridad educativa que se la otorgó, o bien, según sea el caso, harán las modificaciones que le estén autorizadas, o elaborarán sus propios planes y programas, para lo cual siempre observarán lo señalado en la presente ley sobre el marco curricular común.
Capítulo IVDe las Opciones Educativas
Artículo 23. Los servicios educativos correspondientes a la educación media superior se agruparán en las opciones siguientes:
I. Educación presencial: la opción de la modalidad escolarizada que se caracteriza por la existencia de coincidencias espaciales y temporales entre quienes participan en un programa académico y la institución que lo ofrece.
II. Educación intensiva: la opción de la modalidad escolarizada que comparte los elementos de la educación presencial. Su diferencia radica en la condensación curricular y la reducción de los calendarios.
III. Educación virtual: la opción en la que no existen necesariamente coincidencias espaciales o temporales entre quienes participan en un programa académico y la institución que lo ofrece. Esta circunstancia implica estrategias educativas y tecnológicas específicas para efectos de comunicación educativa, acceso al conocimiento, procesos de aprendizaje, evaluación y gestiones institucionales. Esta educación se ubica dentro de la modalidad no escolarizada.
IV. Educación mixta: la opción que combina estrategias, métodos y recursos de las distintas opciones de acuerdo con las características de la población que atiende, la naturaleza del modelo académico, así como los recursos y condiciones de la institución educativa.
V. Educación autoplaneada: la opción de la modalidad mixta que se caracteriza por la flexibilidad en el horario y para acreditar la trayectoria curricular, así como por la variable que refleja en el ámbito de la mediación docente.
VI. Certificación por evaluaciones parciales: que constituye un servicio a cargo de la autoridad educativa, la opción de la modalidad no escolarizada que se caracteriza por la flexibilidad de los tiempos, de la trayectoria curricular y de los periodos de evaluación con propósitos de certificación.
VII. Certificación por examen: que constituye un servicio a cargo de la autoridad educativa federal, la opción que se caracteriza por brindar la posibilidad de acreditar conocimientos adquiridos en forma autodidacta o a través de la experiencia laboral.
Artículo 24. Los elementos que deben considerarse en las distintas opciones de la educación media superior, de manera que se asegure el cumplimiento de estándares mínimos de calidad, son:
I. Estudiante;
II. Trayectoria curricular;
III. Mediación docente;
IV. Mediación digital;
V. Espacio;
VI. Tiempo;
VII. Instancia que evalúa;
VIII. Requisitos para la certificación, e
IX. Instancia que certifica;
La Secretaría definirá las características que deberán tener dichos elementos para cada una de las opciones educativas mencionadas.
Capítulo VDe los Mecanismos de Gestión
Artículo 25. Los mecanismos de gestión son los procesos y acciones institucionales orientados a la consecución de los fines establecidos por la presente ley. Definen estándares y procedimientos que propician el apego al marco curricular común en las distintas opciones de oferta de la educación media superior.
Artículo 26. Los mecanismos de gestión deben referirse a:
I. La formación y actualización de la planta docente;
II. La eficacia y eficiencia de los procedimientos administrativos, así como al fortalecimiento del liderazgo académico del director del plantel;
III. La capacidad, mantenimiento y el buen uso de las instalaciones físicas de los planteles;
IV. La generación de espacios de comunicación y diálogo que alienten la superación académica y la atención de las necesidades de los alumnos;
V. La facilidad para el tránsito entre subsistemas y escuelas, y
VI. La evaluación para la mejora continúa.
Todos estos aspectos serán objeto de los proyectos de mejoramiento y de la evaluación para la acreditación y certificación.
Sección Primera
De los Directores y Docentes
Artículo 27. Los directores y docentes de la educación media superior son actores determinantes, ejercen liderazgo y son guía de la buena marcha de las instituciones educativas. Deben, en consecuencia, reunir las cualidades personales y profesionales derivadas de los valores éticos y académicos que aseguren el cabal cumplimiento de su función.
Artículo 28. El perfil del director será determinado a partir de:
I. Los conocimientos, habilidades y actitudes indispensables para propiciar un ambiente escolar favorable al aprendizaje y al logro del perfil del egresado que establece esta ley;
II. Las capacidades necesarias para coordinar, asistir y motivar a los docentes en su trabajo;
III. Las aptitudes para realizar los procesos administrativos y de vinculación de la escuela con la comunidad de manera efectiva;
IV. La capacidad para diseñar, implementar y evaluar los procesos de mejora continua de su plantel;
V. La disposición a ser evaluados en el desempeño, mediante distintas estrategias e instrumentos, así como a rendir cuentas de su gestión, y
VI. Las demás cualidades tendientes a asegurar la calidad y pertinencia de la educación media superior.
Artículo 29. Las autoridades educativas establecerán un sistema de concursos por méritos académicos y experiencia profesional para la selección y nombramiento de los directores en los planteles públicos así como para la selección y promoción de los docentes que ocuparán las plazas vacantes. Para dichos propósitos se tomará en cuenta el perfil que para el director y para el docente se definan por la SEP en los términos de lo previsto en esta ley.
Artículo 30. En el ámbito de la educación media superior es indispensable que los docentes, además de impartir su disciplina, apoyen la formación integral de los jóvenes.
El trabajo de los docentes deberá permitir que los estudiantes adquieran el perfil de egreso a que se refiere esta ley.
Artículo 31. El perfil docente deberá responder a las necesidades siguientes:
I. Poseer cualidades personales y/o la disposición al ejercicio del magisterio con jóvenes de esta edad;
II. Contar con las cualidades éticas y académicas que aseguren su desempeño docente;
III. Considerar la permanente actualización de sus conocimientos;
IV. Contribuir a la generación de ambientes para el aprendizaje autónomo y colaborativo, así como para el desarrollo integral de los estudiantes;
V. Guiar la formación y el aprendizaje del alumno en correspondencia a los contenidos curriculares;
VI. Propiciar que los procesos de enseñanza y de aprendizaje se realicen de manera efectiva, creativa e innovadora a su contexto institucional;
VII. Evaluar los procesos de enseñanza y de aprendizaje con un enfoque formativo, y
VIII. Participar en los proyectos de mejora continua de su escuela y apoyar la gestión institucional.
El perfil que se establezca debe ser alcanzado por todos los docentes que prestan sus servicios en la educación media superior, y ser garantía de su óptimo desempeño y continua superación.
Artículo 32. A partir de lo previsto en los artículos 28 y 31 de esta ley, la Secretaría definirá los perfiles del director y del docente considerando la opinión de la Comisión y el Consejo de Participación Social y Vinculación.
La Secretaría proveerá lo conducente para que se cumplan las siguientes funciones respecto a la formación, actualización de los docentes y directores de manera que se tienda a cumplir con los perfiles establecidos en el Sistema Nacional de Bachillerato:
I. Promover la investigación sobre la formación y actualización que requieren los docentes de educación media superior, investigación que puedan emprender las distintas autoridades educativas, las universidades y demás centros de investigación educativa.
II. Elaborar la normatividad bajo la cual se debe realizar la formación y actualización docente, y
III. Coordinar y promover los esfuerzos de las entidades para proporcionar formación y actualización a los docentes y directores.
Sección Segunda
De los Espacios Educativos
Artículo 33. Los planteles deberán contar con los espacios e instalaciones necesarias y adecuadas para el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje, así como con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, acordes a la modalidad y opción educativa en la que brindan el servicio.
Artículo 34. Los planteles deberán guardar la apropiada relación entre la matrícula y la capacidad física y tecnológica instalada, de tal manera que se propicie y garantice el adecuado desarrollo del proceso educativo. Para estos propósitos deberán responder a las necesidades siguientes:
I. Corresponder a la naturaleza de los estudios que se imparten;
II. Contar con el equipamiento necesario para impartir el plan y programas de estudio;
III. Estar dotado de los materiales y equipos necesarios, y
IV. Tener la disposición para admitir las innovaciones favorables a la superación académica.
Sección Tercera
Del Apoyo al Estudiante
Artículo 35. Para propiciar un servicio educativo integral es necesario que el marco curricular común se acompañe de esquemas de orientación, tutoría y atención a las necesidades de los alumnos. Por ello, las instituciones educativas deberán prever y propiciar:
I. El apoyo profesional necesario para el desarrollo de actitudes, comportamientos y habilidades favorables para el autoconocimiento, la autoestima y la comunicación;
II. El seguimiento individual y grupal de alumnos en relación con los procesos de aprendizaje y su trabajo académico;
III. El desarrollo de estrategias con la finalidad de fortalecer hábitos y técnicas de estudio, que contribuyan a elevar el aprovechamiento académico;
IV. La implementación de acciones preventivas y remediales;
V. El apoyo pedagógico para atender problemáticas particulares, mediante un tratamiento individual o grupal, según corresponda, y
VI. La orientación vocacional para identificar y elegir con mayor certeza las opciones educativas, profesionales y laborales.
Artículo 36. El marco curricular común y el perfil del egresado proveen elementos de identidad que deben hacer viable el tránsito de los alumnos entre subsistemas e instituciones.
En el ámbito de las atribuciones que la Ley General de Educación les confiere, las autoridades educativas deberán asegurar y facilitar dicho tránsito.
Título Segundo
Del Sistema Nacional de Bachillerato
Capítulo IDe las Disposiciones Generales
Artículo 37. Se crea el Sistema Nacional de Bachillerato. El Sistema Nacional de Bachillerato es el sistema de evaluación, acreditación y certificación, que establece los ejes rectores para impulsar la calidad y la pertinencia de los estudios en la educación media superior respetando el marco de diversidad existente introduciendo a las instituciones educativas en una dinámica de evaluación y mejoramiento continuo, lo cual tiene como finalidad última el beneficio en la formación y preparación de los alumnos, quienes también obtendrán como ventaja una mayor facilidad de transitar de un plantel a otro, aún entre diferentes subsistemas y entidades federativas, conforme a sus necesidades y a la normatividad respectiva.
La conclusión de los estudios en el Sistema Nacional de Bachillerato se verá expresada en una certificación nacional, complementaria al certificado de estudios que el plantel expida.
Para tales efectos la Secretaría proveerá las disposiciones administrativas necesarias.
Artículo 38. El Sistema Nacional de Bachillerato tendrá como ejes rectores los siguientes:
I. El marco curricular común en un esquema de diversidad;
II. Las opciones educativas de acuerdo a las necesidades de una población diversa;
III. Los mecanismos de gestión necesarios, y
IV. La evaluación de instituciones con fines de acreditación y permanencia dentro del Sistema Nacional de Bachillerato.
Artículo 39. La pertenencia al SNB es obligatoria para todas las instituciones a las que es aplicable la presente ley, para tal fin la autoridad educativa federal llevará un registro nacional y expedirá una certificación a las instituciones que formen parte del mismo.
Para obtener el registro y la certificación correspondientes, las instituciones deberán solicitarlo y cumplir con los requisitos y evaluaciones que la SEP determine. La pertenencia al SNB será objeto de evaluación periódica observando estándares de calidad satisfactoria que sean la base de posteriores y mayores avances conforme a las normas que para ello se establezcan.
La federación, las entidades y los municipios, sus organismos descentralizados y los particulares con reconocimiento, trabajarán haciendo todo lo necesario para que su oferta educativa sea objeto de registro en el Sistema Nacional de Bachillerato.
Artículo 40. La Secretaría determinará las normas de carácter general aplicables a la operación del Sistema Nacional de Bachillerato, así como los lineamientos que faciliten el tránsito de alumnos, para cuyo efecto considerará la opinión de la Comisión.
Para estos efectos la Secretaría definirá:
I. El órgano encargado de dirigir el SNB y su normatividad
II. El organismo asignado a coordinar y conducir el proceso de evaluación institucional de los planteles y su acreditación en el SNB, y su normatividad, y
III. Las normas, criterios y requisitos bajo las cuales se determinará el ingreso al SNB, la salida del mismo y la forma de reingreso.
Capítulo IIDe las Instituciones
Artículo 41. Las instituciones públicas y los particulares con reconocimiento participarán en la prestación de servicios de educación media superior, de acuerdo con las disposiciones de este ordenamiento.
Artículo 42. Los planteles públicos tendrán a disposición del público en Internet:
I. La información sobre el alumnado que incluya indicadores de demanda educativa, atención y cobertura; procesos escolares y eficiencia interna; eficiencia terminal y seguimiento de egresados; resultados en las evaluaciones estandarizadas, y otros que den cuenta del avance académico de los alumnos de los planteles;
II. La información que incluya indicadores de infraestructura; equipamiento; recursos humanos, y actividades de desarrollo y formación;
III. Los planes de mejoramiento para el logro de metas y objetivos, conforme a indicadores definidos y considerando los lineamientos del subsistema al que pertenezcan;
IV. La información sobre los ingresos autogenerados y los egresos de los planteles, y
V. Otros que la autoridad educativa respectiva considere relevantes para asegurar la transparencia en la gestión y la capacidad de los planteles para la toma de decisiones propias de su ámbito y tendientes a mejorar su funcionamiento.
Artículo 43. Los planteles públicos, en los casos que la normatividad o disposiciones que los rijan particularmente, establezcan que los ingresos autogenerados pueden ser dispuestos por ellos libremente, podrán decidir sobre la utilización más conveniente de éstos para el logro del perfil del egresado. Los criterios para la asignación de estos recursos se harán públicos de conformidad con el artículo anterior.
Artículo 44. Los particulares podrán solicitar a la autoridad educativa el reconocimiento de validez a sus estudios en las opciones educativas siguientes: presencial; intensiva; virtual; auto planeada o mixta.
Artículo 45. El reconocimiento que los particulares soliciten a la autoridad educativa, federal o local, para impartir estudios de educación media superior se regirá por la Ley General de Educación, por la presente ley y por las disposiciones que con fundamento en dichos ordenamientos la Secretaría determine.
El reconocimiento podrá ser otorgado por la autoridad educativa local o por los organismos descentralizados creados por los gobiernos de los Estados, sólo respecto de los planteles que funcionen y los planes de estudio que se impartan en el territorio de la entidad federativa correspondiente.
Artículo 46. Las instituciones públicas de educación superior que tengan el carácter de organismos descentralizados, cuando estén facultadas para ello, podrán otorgar, negar o retirar reconocimiento de validez oficial a estudios del tipo medio superior, en términos de lo previsto por la Ley General de Educación, por la presente ley y por las disposiciones que con fundamento en dichos ordenamientos la Secretaría determine.
Artículo 47. La autoridad educativa, federal o local, o el organismo público descentralizado que otorgue el reconocimiento de validez oficial será directamente responsable de la supervisión de los servicios educativos respecto de los cuales concedió dicho reconocimiento.
Artículo 48. La Secretaría emitirá y vigilará el cumplimiento de los lineamientos mediante los cuales los particulares pueden solicitar su registro como Centros que brindan asesoría académica a quienes tienen interés en acreditar su educación media superior a través de las opciones educativas a que se refiere el artículo 23 de la presente ley.
Capítulo IIIDe la Evaluación
Artículo 49. Los procesos de evaluación que tienen por objeto el ingreso y la permanencia en el Sistema Nacional de Bachillerato serán responsabilidad de los órganos que para ello determine la Secretaría.
Los procesos de evaluación de la educación media superior, en todas sus modalidades, así como de las instituciones públicas y particulares con reconocimiento, tienen por objeto impulsar la calidad educativa y se realizarán con la periodicidad que establezca la Secretaría.
Artículo 50. Las instituciones de educación media superior, públicas y privadas con reconocimiento, tienen la obligación de realizar los procesos de evaluación y acreditación que determine la Secretaría.
Artículo 51. Las evaluaciones que se practiquen conforme a este Capítulo conllevará el análisis, opinión y, en su caso, recomendaciones que se estimen pertinentes, tendientes a implementar un plan de trabajo y mejora, dentro de los plazos que al efecto se determinen.
Capítulo IVDel Financiamiento, Asignaciones y Estímulos
Artículo 52. El financiamiento de la educación media superior que imparta el Estado, se hará de manera corresponsable entre los tres ámbitos de gobierno. A fin de desarrollar la educación media superior que imparta la Federación, entidades federativas y municipios; en atención a las necesidades nacionales, regionales y estatales, la asignación de recursos públicos disponibles para dicho servicio se hará en términos de lo previsto por la Ley General de Educación en sus artículos 25, 26, 27, y conforme a los objetivos y lineamientos de esta ley.
Artículo 53. Con la concurrencia de los gobiernos federal y estatales se establecerán fondos de apoyo con el objeto de financiar los proyectos de mejora de infraestructura y equipamiento tecnológico y didáctico que necesiten realizar las instituciones públicas para cumplir con los requisitos que se establecen en esta ley. La Secretaría a propuesta de la Comisión de la EMS determinará las reglas para el otorgamiento y operación de estos fondos.
De la misma manera el gobierno federal integrará fondos concursables que sirvan para incentivar los proyectos de mejoramiento e innovación y a los cuales podrán acceder aquellos planteles educativos que ya acreditados como integrantes del Sistema Nacional de Bachillerato bajo las reglas que la Secretaría expedirá.
En todo caso dichos apoyos se formalizarán mediante la celebración del o los convenios respectivos.
Artículo 54 . La Secretaría y las autoridades educativas locales proveerán programas de estímulo al desarrollo de los planteles pertenecientes al SNB, con el objeto de promover y reconocer la excelencia académica de directivos, docentes y alumnos.
Los estímulos a que hace referencia el párrafo anterior podrán ser: intercambios académicos, becas, visitas de estudio y demás que determinen la Secretaría y las autoridades educativas locales en el ámbito de su competencia.
Título Tercero
De las Infracciones, Sanciones y del Recurso Administrativo
Capítulo IDe las Infracciones y Sanciones
Artículo 55. Son infracciones de quienes prestan servicios educativos:
I. Incumplir cualquiera de las obligaciones previstas en la presente ley y en la Ley General de Educación, así como las disposiciones que se expidan con fundamento en ellas.
II. Los supuestos previstos en el artículo 75 de la Ley General de Educación a excepción de los correspondientes a las fracciones IV y V.
III. El incumplimiento de las responsabilidades para obtener o recuperar el registro de su institución, en el SNB, tratándose de un plantel público y como consecuencia de actos u omisiones imputables a o las personas involucradas.
Artículo 56. Las infracciones enumeradas en el artículo anterior se sancionarán con:
I. Multa hasta por el equivalente a cinco mil veces el salario mínimo general diario vigente en el área geográfica y en la fecha en que se cometa la infracción. Las multas impuestas podrán duplicarse en caso de reincidencia;
II. Revocación de la autorización o retiro del reconocimiento de validez oficial de estudios correspondiente.
III. Pérdida del registro dentro del SNB y de la certificación correspondiente.
La imposición de las sanciones de las fracciones I y II no es excluyente.
Artículo 57. Además de las previstas en el artículo 55, también son infracciones a esta ley:
I. Ostentarse como plantel incorporado sin estarlo;
II. Ostentarse como integrante del SNB sin serlo; e
III. Impartir la educación media superior, sin contar con la autorización correspondiente, y
IV. Incumplir con los compromisos y plazos fijados con la autoridad educativa federal para que la institución pública en la que se trabaja recupere su inscripción en el SNB.
Cuando se presenten los supuestos I y III de este artículo, además de la aplicación de sanciones señaladas en la fracción I del artículo 56, se procederá a la clausura del plantel respectivo. En el caso del supuesto de la fracción II se aplicará la multa y se ordenará que la institución deje de mencionar por cualquier medio la pertenencia al SNB.
Artículo 58. Para la aplicación de las disposiciones previstas en el presente capítulo se seguirá el procedimiento establecido en el capítulo VIII, sección 1, en la Ley General de Educación.
Artículo 59. El incumplimiento de las disposiciones de la presente ley en que incurran los servidores públicos federales, estatales y municipales serán sancionadas de conformidad con lo previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, las leyes de la materia estatales, atendiendo a lo que establece el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Capítulo IIDel Recurso Administrativo
Artículo 60. Será aplicable el procedimiento previsto en la Ley General de Educación Capítulo VIII, sección 2.
Transitorios
Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan las disposiciones que se opongan a la presente ley.
Tercero. La Secretaría coordinará y emprenderá las acciones necesarias para que durante el ciclo escolar siguiente a la promulgación de esta ley, se concrete la operación generalizada del Sistema Nacional de Bachillerato.
Las autoridades educativas, federal, estatales y municipales, los órganos desconcentrados de la Secretaría y los organismos públicos descentralizados que impartan educación media superior, encauzarán sus esfuerzos para que, conforme a lo previsto en esta ley, su oferta educativa se incorpore al Sistema Nacional de Bachillerato teniendo como límite la fecha que fije la Secretaría de acuerdo con el artículo sexto transitorio.
Cuarto. Los particulares que imparten Educación media superior con fundamento en decretos presidenciales o acuerdos secretariales mantendrán el régimen jurídico que tienen reconocido, y por lo tanto sus relaciones con la Secretaría se conducirán de conformidad con dichos instrumentos jurídicos.
Los particulares que a la entrada en vigor de esta ley imparten educación con acuerdo de reconocimiento de validez oficial, podrán continuar prestando el servicio educativo al amparo de dicho reconocimiento, siempre y cuando cumplan con lo establecido en la Ley General de Educación, en la presente ley y en las demás disposiciones administrativas aplicables.
Las instituciones a que se refiere este artículo podrán incorporarse y operar en el Sistema Nacional de Bachillerato siempre y cuando cumplan con lo establecido en la presente ley.
Quinto. La Secretaría emprenderá las acciones necesarias para la adecuada operación y cumplimiento de las finalidades de la Comisión.
Sexto. La Secretaría llevará a cabo las acciones conducentes para que la operación del órgano que dirigirá y será responsable del Sistema Nacional de Bachillerato así como del órgano responsable de la Evaluación de la Educación Media Superior se lleve a cabo de conformidad con esta ley. La Secretaría de acuerdo con la Comisión establecerá un plazo perentorio para que las instituciones públicas y privadas se encuentren ya integradas al SNB.
Séptimo. El Comité Directivo del Sistema Nacional de Bachillerato y la Comisión Para la Evaluación de la Educación Media Superior, creados por la Reforma de la Educación Media Superior y que corresponden a los órganos señalados en el artículo 40 fracciones I y II de esta ley, desarrollarán las atribuciones que les confiere la misma con los recursos humanos, financieros y materiales con los que cuentan actualmente.
México, DF, a 25 de enero del 2011.
Diputados: José Francisco Javier Landero Gutiérrez, María de Lourdes Reynoso Femat, Paz Gutiérrez Cortina, Alejandro Bahena Flores, Jaime Oliva Ramírez, Josefina Vázquez Mota (rúbrica).
Que reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Ariel Gómez León, del Grupo Parlamentario del PRD
La actual legislación en educación señala a la integración educativa como el proceso que implica a los niños, las niñas y los jóvenes con necesidades educativas especiales asociadas con alguna discapacidad, con aptitudes sobresalientes o con otros factores, que estudien en aulas y escuelas regulares, recibiendo los apoyos necesarios para que tengan acceso a los propósitos generales de la educación. En este sentido nos damos cuenta que en la ley no existe textualmente la existencia del Trastorno Generalizado en el Desarrollo, ya que en la práctica falta información precisa sobre el total de niños que lo padecen, observando la inexistencia de acceso a educación básica y mucho menos el apoyo necesario para acceder a la misma por parte de los niños que padecen síndrome autista y/o de Asperger entre otros, teniendo que buscar de manera privada, educación que en muchos de los casos los padres de familia no pueden costear.
Un ejemplo de lo antes señalado son los resultados de la Encuesta Nacional de Epidemiología Psiquiátrica, donde señala que 50 por ciento de los niños con Trastorno de por Déficit de Atención e Hiperactividad (TDAH), que no han sido diagnosticados, reprueban por lo menos un año escolar, y casi 70 por ciento abandona los estudios en una edad más avanzada, sin embargo, el rendimiento escolar no es el único aspecto que se ve afectado por el padecimiento, puesto que un niño con TDAH sufre regularmente vulnerabilidad emocional, baja autoestima, aislamiento social y conflictos interpersonales. Es de vital importancia señalar que los niños con algún trastorno generalizado en su desarrollo, cuentan con un conjunto de dificultades de manera crónica, ellos requieren, para satisfacer sus necesidades, orientación para sus padres y maestros.
Cabe señalar que el Trastorno Generalizado del Desarrollo (TGD) es un conjunto de cambios en la persona y en la conducta, desde las aulas puede buscarse la forma de compensar, potenciar o reforzar sus habilidades y capacidades, abriéndose paso a una mayor autonomía personal en los aspectos de su vida y su conducta. En este sentido, el trastorno será tan sólo expresión de una alteración específica de un niño, ya que es indudable que su contexto y ambiente son los que condicionan a favorecer o limitar su progreso, por lo que son de suma importancia los elementos del sistema educativo, la instrucción y la formación, e intervenir, en definitiva, en su evolución personal y social.
En la medida en que se haga más equitativo el sistema educacional o se mejore la distribución educativa, habrá mayor calidad en la educación, es decir, que el problema de la calidad educativa se atribuye a la expansión que alcanza a grupos que no estaban contemplados en el diseño institucional.
La propuesta que aquí se presenta es cambiar el enfoque educativo, que se le dé a las personas con dichos trastornos, igualdad frente a los demás niños, la oportunidad de asistir a la escuela tradicional sin hacer exclusión de personas con el fin de que ésta sea la más apropiada para su tratamiento, evitando que el propio sistema siga limitándolos por la estructura y contenidos actuales, que no permiten abarcar los aspectos personales, de salud, sociales y de educación, esenciales propios de su naturaleza humana. Con esta iniciativa pretendo no una revolución educativa, sino el primer paso para la modernización incluyente de todos los mexicanos que no importando su calidad de aprovechamiento tenga las mismas oportunidades que nuestra Carta Magna brinda, incorporando textualmente a la ley secundaria el concepto de Trastorno Generalizado del Desarrollo y los síndromes que se desprenden.
Argumentos
En cuanto al concepto de educación, es importante recordar lo que establece el artículo 2o. de la Ley General de Educación, que señala
Artículo 2o. La educación es el medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al hombre de manera que tenga sentido de solidaridad social.
En nuestro país se aprecia, hoy, una concentración desigual del ingreso, en la vivienda, en los servicios de salud, no permitamos que esto también ocurra en nuestras escuelas, no podemos permitir que exista desigualdad desde la omisión en la ley a los niños que tengan un trastorno generalizado en su desarrollo, debemos estimular el desarrollo personal y colectivo de nuestros niños propiciando la participación de los últimos en el desarrollo de nuestro país, esto consiste en brindarles alternativas de futuro y prepararlos para el mañana como cualquier mexicano en el pleno goce de sus derechos constitucionales. Tales derechos están contemplados en nuestra Constitución Mexicana en el artículo 3o. donde señala que todo individuo tiene derecho a recibir educación, ésta no hace excepciones, es decir, es una disposición incluyente y no excluyente como en la práctica se da. ¿Por qué permitir que la legislación secundaria siga así? Si tenemos la oportunidad de preservar los principios de la misma que nos rige.
La escritora Teresa Bracho señala que para revertir la desigualdad lo primero que se debe hacer es entender de dónde viene y cómo se transmite. Una forma de transmisión es negarla, otra es verla como un problema que el estado no ha podido solucionar y que tiene que ser atendido con mecanismos de mercado, estos argumentos los apoya en la evaluación del Programa Escuelas de Calidad (PEC), cuyo objetivo es instituir en las escuelas públicas de educación básica un modelo de autogestión enfocado en la mejora de los aprendizajes de los estudiantes y la práctica docente mediante una autogestión centrada en la escuela, que pretende atender a los alumnos con criterios de equidad e igualdad.
Es decir, al negar la desigualdad, o en su versión más moderada, reconocerla como un fenómeno “natural”; esta condición de “naturalidad” significa que la desigualdad no tiene relación con el desarrollo; es decir, siempre habrá gente con mayores capacidades que les permitan llegar a niveles superiores en el sistema educativo.
La desigualdad educativa es atribuible a diferencias de coeficiente intelectual y capacidades individuales. La desigualdad educativa, según se ha analizado en la literatura relevante, se refiere a oportunidades de acceso, oportunidades de permanencia, oportunidades de logro académico de los estudiantes, de conclusión de los ciclos y de transición de un ciclo a otro. Éstos son los enfoques más tradicionales que fundamentalmente identifican el ingreso y la permanencia, la conclusión y el aprendizaje logrado. Pero vale la pena tomar en cuenta ahora enfoques más recientes que involucran la calidad de las experiencias que se abren en el sistema educativo, refiriendo no sólo a los individuos y su paso por las instituciones educativas, sino que incluye a estas instituciones en su capacidad de abrir oportunidades de aprendizaje equitativas. Creo que este tema irá adquiriendo mayor relevancia en la política educativa en el país, conforme vayamos trabajando en ella.
Es decir, se trata no sólo de hacer crecer la oferta educativa, sino mirar la calidad de esta oferta y no únicamente el producto en aprendizaje, se refiere no sólo a que los niños asistan a la escuela, sino que en ella tengan un espacio para ampliar sus horizontes de vida, razonablemente rico en oportunidades para aprender y para desarrollar sus habilidades. Oportunidades de que las credenciales obtenidas en el sistema y los aprendizajes que se obtienen en él sirvan a una inserción en la vida adulta.
Retomo la definición de Amartya Kunar Sen, quien define la igualdad como libertad sustantiva para alcanzar lo que el sujeto aprecia, en particular el desarrollo de capacidades y habilidades para poder llegar a los logros valorados, a los funcionamientos valorados por la sociedad y por los individuos. En suma, lo que quiero identificar aquí es que el tema de la desigualdad no se agota en la identificación de cuántos niños quedan fuera del sistema, cuántos transitan por él o cuánto aprenden, sino que debe ser explícito, para poder resolverlo, el problema de qué clase de igualdad educativa buscamos, igualdad entre quiénes y qué esperamos de ella en términos de ampliación de las capacidades de los ciudadanos que se forman en nuestro sistema educativo.
La desigualdad en la instrucción es una de las tres fuentes de distinción social, junto con las relativas a la riqueza y al trabajo, por lo que la educación es uno de los medios para lograr la igualdad social.
Todo el alumnado tiene necesidades educativas derivadas de sus propias individualidades e historias personales, por lo que ese término de necesidad educativa hace referencia a aquello que cualquier persona precisa para tener acceso a conocimientos, a descubrir sus habilidades, a sociabilizar, a construir su propia autonomía, del grupo social en el que está inmerso y en el que ha de integrarse como persona, adecuando el sistema educativo, el niño en el futuro próximo puede lograr dejar de ser especial y requerir simplemente necesidades como las del resto del alumnado.
La educación es un mecanismo que permite generar oportunidades para las personas, una persona con mayor nivel educativo tendrá mayores oportunidades de obtener empleo, mejores salarios, posibilidades de esparcimiento, entre otros. Es así que la educación es un elemento que ayuda a romper las cadenas que hacen que las personas no desarrollen sus potencialidades.
Estos trastornos se deben de presentar, no cómo un problema minoritario, ni tampoco con una deficiencia visible, cualquier persona que esté afectada por algún trastorno, enfermedad o cualquier alteración, que vea reducida sus posibilidades de participación activa en una profesión y/o actividad, puede considerarse con discapacidad.
La educación es un mecanismo que permite generar oportunidades para las personas, una persona con mayor nivel educativo tendrá mayores oportunidades de obtener empleo, mejores salarios, posibilidades de esparcimiento, entre otros. Es así que la educación es un elemento que ayuda a romper las cadenas que hacen que las personas no desarrollen sus potencialidades.
Fundamento Legal
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77, 78, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados.
La presente iniciativa con proyecto de decreto adiciona un párrafo al artículo 41 de la Ley General de Educación, a efecto de incorporar el concepto de Trastornos Generalizados del Desarrollo, y los síndromes que de éste se desprenden.
Decreto
Por el que se reforma el quinto párrafo, y se adiciona un último párrafo al artículo 41 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue
Artículo 41
...
Párrafo sexto
La educación especial incluye la orientación a los padres o tutores, así como también a los maestros y personal de escuelas de educación básica regular que integren a los alumnos con necesidades especiales de educación, como los Trastornos Generalizados del Desarrollo.
Para efectos del presente artículo, se entenderá como Trastornos Generalizados del Desarrollo, al conjunto de dificultades que presenta una persona, de carácter crónico en alteración, disfunción o dificultad en general del funcionamiento intelectual general y de la conducta adaptativa de una persona, que conlleva la necesidad de elementos de apoyo y recursos en el contexto donde se desenvuelve como lo son el síndrome autista, síndrome de Rett, trastorno desintegrativo de la infancia, síndrome de Asperger y el trastorno generalizado del desarrollo no especificado.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de febrero de 2011.
Diputado Ariel Gómez León(rúbrica)
Que reforma los artículos 10 y 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Pedro Vázquez González, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, diputado a la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los Artículos 6 numeral 1, Fracción I, 76, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adiciona una fracción IV al artículo 10 y una fracción VII al artículo 76 bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
En nuestro concepto, víctima es todo aquel a quien se causa un daño en lo individual o colectivo, físico o mental, patrimonial o moral.
A partir del año de 1993, por reforma al artículo 20 constitucional, se agregó un párrafo en el que se consagran por primera vez los derechos de las víctimas u ofendidos a fin de que reciban asesoría jurídica, satisfacción del pago de la reparación del daño, la atención médica de urgencia, a coadyuvar con el Ministerio Público entre otros.
En el año 2000, se aprobó una nueva modificación al artículo 20 constitucional, que incluía dos Apartados el A, relativo a los derechos del inculpado, y el B de las víctimas u ofendidos del delito, señalando a recibir asesoría gratuita, a ser informado de sus derechos constitucionales, a si como a ser igualmente informado del desarrollo del procedimiento penal, a coadyuvar con el Ministerio Público pudiendo aportar datos o elementos de prueba tanto en la averiguación previa como en el proceso, entre otros derechos.
Por reforma penal a la Constitución Mexicana en el 2008, se adopta un rol de igualdad de derechos tanto de los imputados, procesados o sentenciados con las víctimas u ofendidos, pues de nueva cuenta se modifica el artículo 20, el Apartado B, pasa a ser el C, por lo que se amplían los derechos de la víctima u ofendido, respetando en lo general los otorgados con las anteriores reformas y reconociendo otros, como es el resguardo de su identidad, y otros datos personales, con esta reforma se incluyó que la víctima pueda solicitar medidas cautelares y providencias necesarias para la protección y restitución de sus derechos.
En nuestra perspectiva, el panorama de las víctimas u ofendidos del delito se ha transformado, esta Cámara de Diputados, ha otorgado mayor apoyo en el reconocimiento de sus derechos como sistema de garantías en el proceso penal, sin embargo creemos que podemos hacer aún más, pues no olvidemos que la Ley de Amparo no contempla la posibilidad de que se le pueda suplir la deficiencia de la queja ante la ausencia de conceptos de violación o de los agravios como acontece en materia penal concretamente en el artículo 76 Bis.
De igual manera, pretendemos con esta iniciativa, establecer una fracción IV al artículo 10 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, para establecer los supuestos que señala la norma constitucional en el artículo 20 Apartado C, pues en la praxis los jueces de distrito sobreseen los juicios de garantías que promueven las víctimas u ofendidos argumentando que los supuestos de los que se duelen no están contemplados en la ley de amparo, teniendo con su actuar una visión estrictamente letrista, dejando a los solicitantes del juicio constitucional en estado de indefensión.
Esto es así, pues desde nuestro punto de vista la norma constitucional le permite a la víctima u ofendido tener una participación activa en el proceso penal y cualquier restricción a ésta, implica una afectación directa, personal y concreta a su esfera de derechos.
En ese tenor, se concluye que si la víctima u ofendido del delito es titular de las garantías establecidas en el Apartado C del artículo 20 constitucional, está legitimado para acudir al juicio de amparo cuando se actualice una violación a cualquiera de ellas, cuando se cause un agravio personal y directo.
En este orden de ideas, en el procedimiento penal, la víctima ha sido desamparada ante la omisión legislativa, lo consideramos así, pues primero es víctima del delincuente, para después serlo de nueva cuenta, pero ahora por la ley o la autoridad, muestra de este abandono lo es el juicio de amparo en materia penal donde solo el reo es el único que tiene derecho a la suplencia de la queja.
Esta omisión, afecta de manera considerable a la justicia penal, de la víctima u ofendido, en primer lugar, porque el control constitucional de la garantía, como único medio de impugnación por vía del amparo, deja afuera algunos caminos escondidos y pocos claros de la norma, que a la postre se traducen en impunidad. Y, por otro lado, es sabido que la praxis revela que la demanda de amparo presenta, por lo regular, deficiencia tanto en los conceptos de violación como en los agravios, lo que con toda seguridad conlleva a la negación de la protección solicitada. Y aún más: Si el gobernado-víctima logra el amparo para efectos, es claro que el Ministerio Publico en la mayoría de los casos, puede volver a negarse a ejercitar la acción penal, señalando otros motivos o practicando otras diligencias; todo lo cual deja en estado de indefensión al ofendido o bien, en una historia que se repetirá cuantas veces gane el amparo.
Esta laguna reglamentaria, por ende, es una puerta de entrada a la impunidad que lleva a buscar de entre todas las posibilidades una solución viable. De lo contrario, la imprecisión de la norma constitucional puede llegar a ser nugatorio o contraproducente el interés legítimo de impugnar tales resoluciones.
Con la presente reforma, no pretendemos restarle al monopolio de la acción penal al representante social, pretendemos que sea la víctima u el ofendido que de manera directa acuda a solicitar la protección de la justicia federal, y que éstos no dependan del ministerio público.
Como conclusión, existen nuevas reflexiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por un lado, obliga a los jueces de distrito a suplir la deficiencia de los conceptos de violación o de los agravios a favor de la víctimas u ofendidos, y por otro, permite la legitimación activa a favor de éstos, lamentablemente estos nuevos criterios no están reflejados en la Ley de Amparo, estando ante una evidente omisión legislativa, pretendiendo con esta iniciativa resarcir dicho vacio.
Desde nuestro punto de vista, toda institución que regule el procedimiento penal debe buscar ante todo el equilibrio entre las partes, si el inculpado cuenta con la suplencia de la queja, por igualdad jurídica la víctima u ofendido también deben gozar de ese derecho como instrumento de protección jurisdiccional a favor de éstos.
Compañeras y compañeros diputados: la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos constituye la norma que regula el juicio de garantías, el cual representa en el sistema jurídico mexicano la piedra angular para la defensa de la Constitución y los derechos fundamentales de los ciudadanos.
El juicio de amparo es la forma más elevada para asegurar la vigencia de la voluntad popular, ya que con la labor del juez de amparo se convierte en el principal instrumento a partir del cual se garantiza vigencia del orden constitucional que permite una pronta, completa e imparcial administración de justicia.
El juicio constitucional se manifiesta como un conjunto de actos procesales que culminan con una resolución judicial y como un derecho que tiene la persona para hacer que se repare en su favor cualquier violación a sus garantías individuales.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de este Pleno la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Artículo Primero: Se adiciona una fracción cuarta al artículo 10, y se adiciona una fracción séptima al artículo 76 bis de la Ley de Amparo, para quedar como sigue:
Artículo 10.-...
I...
II...
III...
IV.- Contra actos que vulneren las garantías previstas en el artículo 20 apartado C de la Constitución Política De Los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 76 bis.-
I...
II...
III...
IV...
V...
VI...
VII.- En favor de las víctimas u ofendidos.
Transitorio
Único. el presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de febrero de 2011.
Diputado Pedro Vázquez González (rúbrica)
Que reforma los artículos 32 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, y 67 y 72 de la Ley Federal de Radio y Televisión, a cargo del diputado Gerardo del Mazo Morales, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Gerardo del Mazo Morales, diputado federal a la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario Nueva Alianza del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6.1.I, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el segundo párrafo del artículo 32 de la Ley Federal de Protección al Consumidor; se reforma la fracción IV y se adiciona una fracción V al artículo 67, y se adicional un segundo párrafo al artículo 72, de la Ley Federal de Radio y Televisión; al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Atendiendo a la definición emitida por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), la obesidad es “una enfermedad crónica, compleja, multifactorial que se puede prevenir. Es un proceso que suele iniciarse en la infancia y la adolescencia, que se establece por un desequilibrio entre la ingesta y el gasto energético”.
Por su parte, desde el año 2006 el INSP alertó que, de acuerdo a estudios realizados, la incidencia y prevalencia de la obesidad había aumentado de manera progresiva en los últimos decenios; pero los focos rojos se encendieron en los últimos 20 años.
Los resultados de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut 2006) del INSP revelaban que “el incremento más alarmante fue en la prevalencia de la obesidad en los niños (77 por ciento) comparado con las niñas (47 por ciento)”.
De acuerdo a la encuesta referida, en el país contamos con 52.2 millones de personas con sobrepeso y obesidad, lo cual es una cifra alarmante cuando se sabe que una proporción importante de éstos son niños y niñas.
Desde que estas cifras se conocieron, se hacía necesaria la intervención por medio de políticas públicas de combate y prevención de este mal y sus consecuencias tanto en la salud de los individuos como en la de las finanzas públicas del sector.
Sin embargo, las acciones emprendidas no tuvieron el alcance esperado en la población, ya sea por falta de apoyo gubernamental, por la poca atención que los ciudadanos prestaron a ellas o por la poca difusión de las consecuencias de contar con un país con obesidad y sobrepeso.
A poco más de 4 años de esta alerta fundamentada, la situación no ha mejorado:
Conforme a lo señalado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), “el 32 por ciento de los derechohabientes adultos, así como el 12 por ciento de los niños afiliados, sufren de obesidad”.
El IMSS destaca que “la incidencia entre los menores de edad pasó de 18.6 por ciento a 30 por ciento en un periodo de tan sólo 7 años”.
En la reciente publicación “Fit not fat” de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), se expone que México es el segundo país de la OCDE con mayor proporción de población obesa: 3 de cada 10 personas son obesas y casi 7 de cada 10 tienen sobrepeso. Pero el principal problema está en la población infantil, pues 1 niño de cada 3 tiene sobrepeso ó es obeso, lo que nos coloca en el primer sitio en este rubro de entre los países miembros.
Ante las cifras debemos considerar no sólo el problema en sí mismo sino sus consecuencias: La obesidad trae consigo muchas otras enfermedades no transmisibles como diabetes, hipertensión y enfermedades cardiovasculares; que además de representar un riesgo de salud, significan erogaciones monetarias para el sistema de salud pública de tal magnitud que tienden a desestabilizarlo.
Tan sólo para el IMSS, los gastos en atención a pacientes con diabetes representan el 34 por ciento de su presupuesto. Especialistas calculan que la cifra tenderá a duplicarse en tan sólo cinco años, por lo que las medidas para su prevención deben tomarse desde la población infantil.
Atendiendo a lo señalado en el estudio “Impacto Financiero de la obesidad y el sobrepeso en México, 2000-2017”, realizado por la Secretaría de Salud (SS); el gasto del Gobierno Federal en atención a la obesidad y enfermedades relacionadas era de 33.2 por ciento. (Cabe señalar que en este cálculo no se lograron incorporar todos los padecimientos relacionados, debido a limitaciones originadas por la información disponible).
Pese a que no hay una cifra consensada, en todos los casos el cálculo apunta a un problema de grandes dimensiones que en el corto plazo mermará las finanzas públicas, por lo que requiere de acciones inmediatas e integrales.
Por lo expuesto, en Nueva Alianza consideramos que es prioritario atacar las causas como el primero de una serie de pasos a seguir. Algunos especialistas señalan que éstas son principalmente dos: el estilo de vida y el tipo de alimentación.
Respecto a la primera, la Ensanut plantea que “el 60 por ciento de los niños mexicanos de entre 5 y 11 años de edad pasan más de dos horas frente al televisor; de éstos, 22.1 por ciento ingieren más de un refresco al día y 30 por ciento consume cantidades considerables de alimento chatarra, como frituras, hamburguesas y pastelillos industrializados”. Por lo tanto, podemos afirmar que el estilo de vida y el tipo de alimentación están directamente relacionados.
Estamos convencidos que el problema se debe atacar desde diversos flancos, pero que el objetivo principal al día de hoy es fomentar desde la publicidad estilos de vida saludable para todos los niños y niñas del país.
Experiencias internacionales emprendidas para prevenir y combatir la obesidad en la población infantil hay varias: Chile, Perú, Argentina, Reino Unido, Alemania, Estados Unidos. Todas ellas han coincidido en la regulación de la publicidad sobre productos con alto contenido calórico y de azúcares en su población infantil.
Tal y como en su momento lo reconocieron los empresarios de la industria de alimentos en Chile, la publicidad “no sólo vende productos, sino también estilos de vida y en ese sentido, puede ser un gran aporte a los programas de Gobierno tendientes a disminuir el sedentarismo y la obesidad en el país”.
En México, muchas son las estrategias que recientemente se han emprendido para combatir la obesidad, desde que ésta fue reconocida como un problema de salud pública y de prioritaria atención. Sin embargo, ninguna de ellas se ha encaminado a la búsqueda concreta de incentivos y consensos con la comunidad de empresarios de la industria de alimentos respecto al modo y forma en que deberá darse la publicidad de sus productos. Al respecto, gozamos de una gran laxitud.
Aunque contamos con normatividad jurídica que da pie a la regulación de la publicidad de productos, como la Ley Federal de Protección al consumidor y la Ley Federal de Radio y Televisión; carecen de especificidad al respecto, lo que impide hacer coercitiva la obligación de cuidar los contenidos referentes a la “comida chatarra” en la población infantil, y aquellos que vayan en detrimento de la salud de éstos, ó permiten la simulación en su cumplimiento.
La Ley Federal de Protección al Consumidor, cuenta con un capítulo específico respecto a la Información y la publicidad: El tercero.
Específicamente en su artículo 32 destaca lo siguiente:
Artículo 32. La información o publicidad relativa a bienes, productos o servicios que se difundan por cualquier medio o forma, deberán ser veraces, comprobables y exentos de textos, diálogos, sonidos, imágenes, marcas, denominaciones de origen y otras descripciones que induzcan o puedan inducir a error o confusión por engañosas o abusivas.
Sin embargo, el mismo se refiere a la “información o publicidad engañosa o abusiva”, como aquella que “Refiere características o información relacionadas con algún bien, producto o servicio que pudiendo o no ser verdaderas, inducen a error o confusión por la forma inexacta, falsa, exagerada, parcial, artificiosa o tendenciosa en que se presenta.”
Dentro de esta definición no se considera que el engaño o abuso en la publicidad se dé cuando se omite que el consumo del producto es nocivo para la salud, en cuyo caso se atenta contra la salud de la persona, pues no se le comunica de las consecuencias en el consumo. Dado que esta omisión se presenta en el caso de la publicidad dirigida a la población infantil, consideramos que el vacío legal es grave.
A modo de ejemplificar que dicha omisión no es menor, tenemos el caso de la publicidad de cigarrillos, que pese a ser dirigida a población mayor de edad que cuenta con libre albedrio y mayor conciencia de lo que consume (contrario a lo que ocurre con un menor de edad), en su publicidad se hizo necesario exigir la leyenda “fumar es causa de cáncer”, pues los problemas de salud relacionados a su consumo fueron comprobados.
Hoy día, se sabe que el consumo de la mayor parte de los productos que se publicitan a la población infantil, dado su alto contenido calórico, generan inevitablemente sobrepeso y obesidad.
En el caso de la Ley Federal de Radio y Televisión se señala en el artículo 67 lo siguiente:
Artículo 67. La propaganda comercial que se transmita por la radio y la televisión se ajustará a las siguientes bases:
I. a III. ...
IV. No deberá hacer, en la programación referida por el Artículo 59 Bis, publicidad que incite a la violencia, así como aquélla relativa a productos alimenticios que distorsionen los hábitos de la buena nutrición.
Si se refiere a distorsión, ésta se encuentra definida por la Real Academia de la Lengua Española como “deformación de imágenes, sonidos, señales, etcétera, producida en su transmisión o reproducción”. Sin embargo, la publicidad en alimentos y bebidas más que distorsionar, influye. Por lo que consideramos necesario que en el texto se señale que esa información no deberá distorsionar ni influir en los hábitos de la buena nutrición, sobre todo en la población infantil.
Además de ello, proponemos que esta consideración sea objeto de una nueva fracción, puesto que la actual (IV), hace referencia al artículo 59 Bis que regula la programación con motivo de procesos electorales.
En suma, consideramos la necesidad de adicionar la fracción V que verse respecto a la publicidad de productos y bebidas que distorsionen los hábitos de la buena nutrición, sobre todo en población infantil; y la eliminación de esta materia de la fracción IV.
Adicionalmente, el artículo 72 de este mismo ordenamiento jurídico, señala que:
Artículo 72. Para los efectos de la fracción II del artículo 5o. de la presente ley, independientemente de las demás disposiciones relativas, la transmisión de programas y publicidad impropios para la niñez y la juventud, en su caso, deberán anunciarse como tales al público en el momento de iniciar la transmisión respectiva.
Al respecto, consideramos necesario especificar en este artículo la obligación que se tiene de anunciar al inicio de la publicidad cuando se trate de bebidas y alimentos no considerados por la Secretaría de Salud como parte de una dieta sana; ya que su anuncio es “impropio” para la niñez, pues propician obesidad y problemas de salud, e influyen en los cambios de los hábitos de la buena nutrición.
Para el Grupo Parlamentario Nueva Alianza, las medidas que proponemos en la presente iniciativa, son impostergables. No hay duda de ello, pues son parte de un análisis de las diversas propuestas y opiniones que respecto al tema han emitido ciudadanos, especialistas, e incluso organismos internacionales. Al respecto, coincidimos en que la regulación de la publicidad, es una estrategia que no se ha agotado hasta el momento.
Una de las propuestas más recientes y que ha levantado eco entre la población es la del secretario general de la OCDE, quien expuso un cuarteto de medidas para combatir la obesidad, mismos que se lograrían si se invirtieran 5 dólares anuales por persona:
1. Una campaña nacional de promoción de la salud en los medios de comunicación.
2. Un programa etiquetado alimentario obligatorio.
3. Una normativa sobre publicidad alimentaria para niños.
4. Medidas fiscales consistentes en una combinación de impuestos y estímulos.
Señaló que con ello se podrían salvar hasta 55 mil vidas anuales. Sin duda, dichas medidas pueden ser plausibles; sin embargo, la restricción presupuestal por la que atraviesa el país no hace viables medidas que impliquen incrementar la carga tributaria.
Por lo expuesto, se propone reformar el artículo 32 de la Ley Federal del Consumidor con el objeto de considerar como engaño o abuso en la publicidad la omisión de que el consumo de determinados productos y bebidas son nocivos para la salud, principalmente aquellos dirigidos a la población infantil.
De igual forma, se reforma la fracción IV del artículo 67 de la Ley Federal de Radio y Televisión, por considerar que el contenido de la citada se refiere a distintos objetos, de los cuales, uno no se vincula con el artículo 59 Bis. Asimismo, se adiciona una fracción V al citado ordenamiento para que la propaganda comercial que se transmita por la radio y la televisión evite la publicidad de productos alimenticios y bebidas que no hagan explicitas las consecuencias de su consumo cuando influyen en la salud y los hábitos de la buena nutrición.
Finalmente, se adiciona un párrafo al artículo 72 Ley Federal de Radio y Televisión, con el objeto de regular la publicidad de productos alimenticios y bebidas que no sean considerados por la Secretaría de Salud como parte de una dieta sana.
En el Grupo Parlamentario Nueva Alianza consideramos que al reforzar la normatividad existente respecto a la regulación de la publicidad, tendremos efectos positivos en el combate al problema del sobrepeso y la obesidad en la población infantil de nuestro país.
Si las modificaciones propuestas cuentan con el consenso de los diversos partidos políticos y el compromiso de las secretarías correspondientes de su implementación y cumplimiento, no hay duda que en el mediano plazo podremos observar los resultados.
Además de éstas medidas que desde el espacio legislativo pueden ser emprendidas, será necesario que se impulse una campaña intensiva para que la participación de los padres de familia o tutores sea activa, pues son ellos una pieza clave para cualquier estrategia que al respecto se emprenda.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza someto a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el segundo párrafo del artículo 32 de la Ley Federal de Protección al Consumidor; y se reforma la fracción IV, se adiciona una fracción V al artículo 67, y se adiciona un segundo párrafo al artículo 72, de la Ley Federal de Radio y Televisión
Primero. Se reforma el segundo párrafo del artículo 32 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, para quedar como sigue:
Artículo 32. ...
Para los efectos de esta ley, se entiende por información o publicidad engañosa o abusiva aquella que refiere características o información relacionadas con algún bien, producto o servicio que pudiendo o no ser verdaderas, inducen a error o confusión por la forma inexacta, falsa, exagerada, parcial, artificiosa o tendenciosa en que se presenta; u omite que su consumo es nocivo para la salud, principalmente de la población infantil.
Segundo. Se reforma la fracción IV y se adiciona una fracción V al artículo 67 de la Ley Federal de Radio y Televisión, para quedar como sigue:
“Artículo 67.- La propaganda comercial que se transmita por la radio y la televisión se ajustará a las siguientes bases:
I. a III. ...
IV. No deberá hacer, en la programación referida por el Artículo 59 Bis, publicidad que incite a la violencia.
V. No transmitirá la publicidad de productos alimenticios y bebidas que no hagan explicitas las consecuencias de su consumo cuando influyen en la salud y los hábitos de la buena nutrición, sobre todo en la población infantil, de acuerdo con los estándares que establezca la Secretaría de Salud.
Tercero. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 72 de la Ley Federal de Radio y Televisión, para quedar como sigue:
Artículo 72. ...
En el caso de la publicidad de productos alimenticios y bebidas que no sean considerados por la Secretaría de Salud como parte de una dieta sana, se deberá anunciar al inicio de la publicidad. Si se trata de productos que propician la obesidad y problemas de salud en la población infantil; e influyen en el cambio de los hábitos de la buena nutrición, su publicidad deberá hacerlo explicito.
Artículos Transitorios
Artículo Primero.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se derogan todas las disposiciones jurídicas contrarias al presente decreto.
Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el 3 de febrero de 2011.
Diputado Gerardo del Mazo Morales (rúbrica)
Que reforma los artículos 67 y 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Arturo Zamora Jiménez, del Grupo Parlamentario del PRI
Arturo Zamora Jiménez, diputado a la LXI Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta Soberanía iniciativa con proyecto de decreto por virtud del cual se reforman y adicionan los artículos 67 y 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
El parlamento moderno debe su nacimiento a la función de control, esto es, la facultad de imponer límites al ejercicio del poder público por parte del Poder Ejecutivo. A fin de que el Poder Legislativo cumpla de manera eficaz con la función de control que le es conferida, a lo largo de la historia de nuestro país se han establecido un conjunto de medidas que han derivado en la presentación de una serie de informes, con diferente contenido y en distintos momentos.
Sin embargo, con el propósito de estar acorde al momento histórico en que se encuentran las instituciones públicas del país y, en atención al nuevo papel que ejerce el Poder Legislativo frente al Ejecutivo, resulta conveniente ponderar el contenido, forma y momento de la presentación de cada uno de esos informes, principalmente lo referente al informe de gobierno, en torno a lo cual versa el contenido de la presente iniciativa.
Es conveniente, al realizar el análisis y evaluación de una obligación constitucional tan ampliamente arraigada en nuestra tradición política, acudir a sus orígenes históricos y su evolución constitucional hasta llegar al texto vigente.
La obligación del presidente de la república de presentarse ante el Congreso al inicio de su periodo de sesiones, se remonta a la Constitución de 1824, la cual disponía en su artículo 68, lo siguiente: “A ésta (apertura de sesiones del Congreso) asistirá el presidente de la Federación, quien pronunciará un discurso análogo a este acto tan importante; y el que presida el Congreso contestará en términos generales”.
En esa disposición constitucional no se establecía la presentación de un informe, sino únicamente un mensaje político a los miembros del Congreso, en atención a la solemnidad que representa la sesión de apertura del periodo de sesiones.
La obligación de presentar un informe por el presidente de la república, fue establecida por la Constitución de 1857 en su artículo 63, al disponer que “a la apertura de sesiones del Congreso asistirá el presidente de la Unión y pronunciará un discurso que manifieste el estado que guarda el país. El presidente del Congreso contestará en términos generales”.
Durante los años de la guerra de reforma y la intervención francesa esta obligación fue suspendida por la imposibilidad material de realizarse, la cual se restableció al reinstaurarse la República. Emilio Rabasa señala que fue Porfirio Díaz quien inició la práctica de convertir el discurso en un informe y dividirlo en tantas secciones como eran los ramos de su administración.
Consecuentemente, el Constituyente de Querétaro formalizó la práctica heredada por el presidente Díaz, estableciéndola en el proyecto de Constitución presentado y aprobado en 1916, la cual fue publicada el 5 de febrero de 1917, disponiendo en su artículo 69 lo siguiente:
“A la apertura de sesiones del Congreso, sean ordinarias o extraordinarias, asistirá el presidente de la república y presentará un informe por escrito, en el primer caso, del estado general que guarda la administración pública del país, y en el segundo para exponer al Congreso o a la Cámara de que se trate, las razones o causas que hicieron necesaria su convocación, y el asunto o asuntos que ameriten una resolución perentoria.”
Después de dos reformas al artículo 69 constitucional, la primera en 1923 y la segunda en 1986, la disposición constitucional precisaba lo siguiente:
“A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso asistirá el presidente de la república y presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus Cámaras, el presidente de la Comisión Permanente, informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.”
El Constituyente de 1917, al formalizar la práctica iniciada por el presidente Porfirio Díaz, convirtió el discurso en informe, y se consumó como tal, pues éste devino en la explicación anticipada y verbal de la Cuenta Pública que precisamente en la Constitución de 1917 se dispuso que debía ser presentada en los primeros diez días del inicio de periodo de sesiones. Esta coincidencia de tiempos es, precisamente, la que justificó la presentación del informe en los términos que actualmente se hace.
Así pues, el Informe de Gobierno consistía, fundamentalmente, en la explicación cualitativa de los resultados obtenidos mediante el ejercicio del gasto público.
No obstante, en el año de 2008, en aras de evitar informes controvertidos debido al contexto político que rodeó la elección de quien actualmente detenta el Ejecutivo federal, simplemente se eliminó la obligación del presidente de acudir al inicio del primer periodo ordinario de sesiones a presentar su informe, dejando abierta la posibilidad de hacerlo de manera personal o simplemente presentarlo por escrito por conducto de un intermediario, como recientemente ha sucedido.
Se pretendió asimismo, compensar esta situación estableciendo la figura de la pregunta parlamentaria que actualmente contiene el párrafo segundo de ese dispositivo.
La Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la LX legislatura, en la exposición de motivos del dictamen por el que se propuso al pleno la aprobación de dicha reforma, argumentó que:
“En los últimos años, en razón de la pluralidad existente dentro del Congreso, y con ello de las diferentes ideologías manifiestas de los grupos que lo componen, se ha considerado controvertida la presentación del informe presidencial sobre todo desde la época del presidente Miguel de la Madrid. Así, los distintos momentos políticos han marcado el desarrollo del ceremonial llevando en ocasiones a situaciones de irrupción que han impedido el adecuado desarrollo de un suceso que por costumbre y no así por obligación se venía presentando (fue el presidente Guadalupe Victoria en 1824 quien dio lectura por primera vez al informe).
”Aunado a lo anteriormente expuesto, debe la Constitución, como el máximo instrumento de conducción y regulación social, y en un afán previsivo, considerar la posibilidad de realización de distintas situaciones que pudieran impedir al Ejecutivo federal asistir a la presentación del informe.
”Situaciones de caso fortuito y fuerza mayor como enfermedades o acontecimientos naturales pueden causar la ausencia del presidente de la república en el Congreso de la Unión.
”Lo importante es transitar a la creación de mecanismos eficaces de dialogo y de relación armónica entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, y un auténtico equilibrio en el ejercicio del poder público y un adecuado sistema de rendición de cuentas. Y que efectivamente el Poder Legislativo, siga siendo la pieza fundamental para un equilibrado ejercicio del poder político, para que éste se lleve a cabo de acuerdo con el marco legal y con estricto apego a las normas éticas, de racionalidad, de oportunidad, prudencia, corrección y eficiencia que deben imperar en la gestión de los negocios públicos.
”En razón de las consideraciones vertidas, esta Comisión siguiere la modificación del texto constitucional para establecer que la obligación del presidente de la república de rendir el informe sobre el estado que guarda la administración pública del país, solamente lo deberá hacer de manera escrita sin requerir de su asistencia a la sesión ordinaria de apertura del primer periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión, y que posteriormente la ley del congreso deberá establecer las bases y las condiciones en las que pueda asistir a presentarlo.”
De lo anterior se advierte que la intención del Constituyente Permanente era dejar abierta la posibilidad de que el presidente de la república compareciera o no al momento de presentar su informe, pero facultando al legislador ordinario para establecer los mecanismos que hicieran esto posible.
Sin embargo, el Ejecutivo federal ha encontrado en esta disposición argumento suficiente para alejarse de su responsabilidad política ante el Congreso de la Unión, evitando en todo momento el diálogo que debe de existir entre estos dos poderes soberanos.
Expresado lo anterior, es evidente que en beneficio de un adecuado ejercicio de la función de control y vigilancia del Poder Ejecutivo conferida al Congreso de la Unión, debe redefinirse el contenido, los momentos y las formas de presentación del Informe de Gobierno, en atención a la utilidad que éste reviste.
La presencia del presidente en este acto en particular, se trataba del único momento en que ambos poderes interactuaban de manera directa, si bien no existía un verdadero diálogo que le diera un carácter auténticamente republicano a dicho acto.
Se ha querido solventar la necesidad de comunicación entre el ejecutivo y el legislativo mediante la implementación de la pregunta parlamentaria, pero si bien se trata de un medio valioso para canalizar los planteamientos de los legisladores respecto del contenido del informe o cualquier otro temática relacionada con la administración pública federal, no atiende a la dinámica que debe caracterizar a dicha relación en los estados verdaderamente democráticos.
La presencia del ejecutivo ante el Congreso para responder de las inquietudes que sus decisiones al frente de la administración puedan despertar en los integrantes de este cuerpo colegiado, responde a la naturaleza esencial de los parlamentos como medio de control del ejercicio el poder público. Debe pues, tratarse de una práctica recurrente y no de excepción.
Se ha comentado en diversos foros y se han presentado numerosas iniciativas sugiriendo diversos mecanismos para dar una solución a la falta de interlocución entre el poder ejecutivo y el legislativo, incluso proponiendo la posibilidad de fortalecer al poder legislativo, pasando a un régimen parlamentario.
No obstante, consideramos que en este momento lo que se requiere, es dotar a la relación entre poderes de las herramientas de comunicación que permitan la interrelación y coordinación que se requiere para afrontar la problemática que aqueja a nuestra nación.
Por ello, considero que es necesario avancemos en la consolidación democrática de nuestro país proponiendo reformas que atiendan al futuro que pretendemos construir y no a las vicisitudes políticas del momento.
Es necesario que el presidente regrese al Congreso para informar sobre el estado que guarda el país, dotando a la nación de una práctica republicana de interlocución entre poderes, que debe constituir un primer paso para que ésta práctica se vuelva cotidiana.
No debe verse esta propuesta como una amenaza para la integridad moral de la figura presidencial. Si las comunicaciones entre ambos poderes se han vuelto ríspidas es en gran medida por la escasez de las mismas, lo que motiva a que los legisladores que pretenden exponer algún planteamiento al titular del Ejecutivo aprovechen las pocas ocasiones que se tiene de hacerlo de manera directa, generando los actos bochornosos que hemos vivido en años recientes.
En la medida en que la presencia del ejecutivo ante los legisladores se vuelva una práctica cotidiana, la presión que las inconformidades sociales y políticas ejercen sobre el sistema representativo se verían canalizadas, generándose una verdadera relación republicana entre poderes.
Ejemplo de lo anterior es lo dispuesto por la constitución francesa, que en su artículo 31 indica que “los miembros del Gobierno tendrán acceso a las dos asambleas, y serán oídos cuando lo soliciten”.
Por otra parte, en su artículo 48 párrafo segundo señala que “Al menos una sesión por semana estará reservada prioritariamente a las preguntas de los miembros del parlamento y a las respuestas del Gobierno”.
En este sentido, la Constitución Española indica en su artículo 111 que “el gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se les formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate, los reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal.”
Como se advierte, la presencia de los integrantes del Gabinete e incluso del jefe o presidente del Gobierno es una práctica recurrente y cotidiana, lo que genera un esquema de transparencia y rendición de cuentas, por lo que a la vigilancia y control del Gobierno se refiere, así como una adecuada comunicación e interrelación para la atención conjunta de los asuntos que así lo requiere.
Consideramos que el presidente de la república, en su carácter de jefe de Gobierno, no sólo no se encuentra impedido, sino que debe ser impelido para participar de este diálogo constante y dinámico con los integrantes del poder legislativo para asegurar el buen funcionamiento del gobierno, así como para promover el trámite de sus iniciativas y proyectos de presupuesto.
La nueva correlación entre poderes que se construye en nuestro país, requiere que le dotemos de las herramientas necesarias para generar el diálogo necesario para la adecuada atención de la problemática nacional, sustentada ante todo en la idea de que por encima de nuestras diferencias políticas, se encuentra el interés superior de nuestros conciudadanos, de procurar a nuestro país el Gobierno eficaz y eficiente que se merece.
Un primer paso para llegar a esta interlocución dinámica y constante entre poderes es reinstaurar la obligación del presidente de la república de acudir al Congreso con motivo de la presentación de su Informe de Gobierno.
No obstante, en el pasado se ha realizaron diversas críticas al formato, toda vez que éste no permitía ningún tipo de interlocución.
A fin de que éste acto atienda los intereses aquí manifestados, considero que el Informe de Gobierno debe presentarse por escrito al menos 15 días previos al inicio del periodo ordinario de sesiones, a fin de que los legisladores tengan oportunidad de conocer su contenido previo a dicho acto.
Asimismo, durante el acto que tendrá lugar el día 1º de septiembre, el titular del Ejecutivo federal deberá estar presente durante los mensajes que dirijan los representantes de los grupos parlamentarios ahí representados, quienes con conocimiento del contenido del informe podrán hacer señalamientos y preguntas específicas.
A fin de que este mecanismo tenga una verdadera utilidad para el ejercicio adecuado de la función de control, las inquietudes y cuestionamientos que sean manifestados, deberán ser resueltos en los mismos términos que la pregunta Parlamentaria, esto es, por escrito a mas tardar en 15 días naturales.
El titular del Ejecutivo deberá pronunciar un discurso que haga las veces de mensaje político a la nación sobre el rumbo de la administración, y escuchará la respuesta que le dirija el presidente del Congreso.
Finalmente, por técnica legislativa se propone que el contenido de la parte final del primer párrafo del art. 69 vigente se traslade a un segundo párrafo del art. 67, a fin de concentrar en dicho dispositivo las normas relativas a las sesiones extraordinarias del Congreso o de sus Cámaras.
De tal suerte, se propone que dichos dispositivos queden en los siguientes términos:
Texto vigente
Artículo 67. El Congreso o una sola de las Cámaras, cuando se trate de asunto exclusivo de ella, se reunirán en sesiones extraordinarias cada vez que los convoque para ese objeto la Comisión Permanente; pero en ambos casos sólo se ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento, los cuales se expresarán en la convocatoria respectiva.
Artículo 69. En la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el presidente de la república presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus cámaras, el presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al presidente de la república ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.
Propuesta
Artículo 67. El Congreso o una sola de las Cámaras, cuando se trate de asunto exclusivo de ella, se reunirán en sesiones extraordinarias cada vez que los convoque para ese objeto la Comisión Permanente; pero en ambos casos sólo se ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento, los cuales se expresarán en la convocatoria respectiva.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus cámaras, el presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Artículo 69. A más tardar el día 15 de agosto de cada año, el presidente de la república presentará al Congreso de la Unión un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país.
En la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el presidente de la república acudirá a escuchar los posicionamientos y cuestionamientos que con motivo del informe le dirijan un legislador por cada partido político ahí representado, que serán respondidos puntualmente por escrito en un término que no exceda de 15 días naturales. El titular del Ejecutivo federal dirigirá un mensaje a la nación sobre el rumbo de la administración pública federal, y el presidente del Congreso contestará en términos generales.
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al presidente de la república ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.
Consideramos que ante la renuencia del Ejecutivo de participar en un verdadero diálogo entre poderes que devenga en la coordinación que exige la nación para resolver los problemas que aquejan al país, es urgente contar con herramientas jurídicas que obliguen a esa interrelación entre poderes.
En virtud de lo anterior, me permito someter a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por virtud del cual se reforman y adicionan los artículos 67 y 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Primero. Se adiciona el artículo 67 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 67. El Congreso o una sola de las Cámaras, cuando se trate de asunto exclusivo de ella, se reunirán en sesiones extraordinarias cada vez que los convoque para ese objeto la Comisión Permanente; pero en ambos casos sólo se ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento, los cuales se expresarán en la convocatoria respectiva.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus cámaras, el presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Segundo. Se reforma y adiciona el artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 69. A más tardar el día 15 de agosto de cada año, el presidente de la república presentará al Congreso de la Unión un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país.
En la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el presidente de la república acudirá a escuchar los posicionamientos y cuestionamientos que con motivo del informe le dirijan un legislador por cada partido político ahí representado, que serán respondidos puntualmente por escrito en un término que no exceda de 15 días naturales. Finalmente, el titular del Ejecutivo federal dirigirá un mensaje a la nación sobre el rumbo de la administración pública federal, y el presidente del Congreso contestará en términos generales.
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al presidente de la república ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, en la Ciudad de México, DF, a 31 de enero de 2011.
Diputado Arturo Zamora Jiménez (rúbrica)
Que reforma los artículos 17 y 28 de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Rubén Arellano Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Rubén Arellano Rodríguez, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 55, fracción II, y demás relativos y aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 17, fracción V, y 28 de la Ley General de Salud, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El ser humano, como parte de su naturaleza creativa, genera conocimientos y desarrolla tecnologías que sirven a su bienestar. La ciencia y la tecnología son instrumentos al servicio de la vida de las personas y de su comunidad.
El desarrollo del conocimiento, la innovación y el proceso tecnológico debe ser certeramente responsable cuando el sujeto de investigación es el hombre mismo. El certero desarrollo de la investigación es fundamental para proteger y mejorar la vida de las personas. 1
En esa tesitura, y sabiendo de la importancia del adecuado uso de la investigación y el conocimiento que tiene que ir aplicado directamente en el ser humano, como en el caso de la medicina, resulta imperativo que se esté en constante actualización.
El sector salud realiza el “cuadro básico de medicamentos del sector público” por la Comisión Mixta Coordinadora de Actividades en Salud Pública, Asistencia y Seguridad Social. 2 Derivado de que en 1975, en el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 9 de abril de ese año, se consideró la necesidad de impulsar la codificación uniforme de los insumos que se emplean en el sector y generalizarla a fin de aprovechar al máximo los recursos con que se cuenta para la atención a la salud.
De tal forma, dos años después se integró con funcionarios de las instituciones de salud la Comisión del Cuadro Básico de Medicamentos del Sector Público, que elaboró un cuadro básico de medicamentos tipo, que fue publicado en el DOF el 2 de diciembre de 1977. Al cuadro se hicieron modificaciones en 1979 y fue adicionado por el acuerdo publicado el 15 de enero de 1979.
Por acuerdo presidencial publicado en el DOF el 9 de junio de 1983, se instituyó el Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud, que amplió el campo de acción de la comisión interinstitucional, dependiente del Consejo de Salubridad General, al tomar en cuenta además los cuadros básicos de material, reactivos y medios de diagnóstico para laboratorio y gabinete, instrumental y equipo médico, y material de curación y prótesis. El mismo ordenamiento ratificó a la Comisión Interinstitucional del Cuadro Básico de Insumos como el grupo de trabajo del Consejo de Salubridad General encargado del análisis.
Su reglamento instituye la formación de comités específicos dedicados a cada uno de los tipos de insumos. La comisión es presidida por el secretario del Consejo de Salubridad General y sus miembros titulares son el subsecretario de Regulación Sanitaria de la Secretaría de Salud, el subdirector de Prestaciones Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social, el subdirector médico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el director general del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
La revisión de los cuadros básicos de insumos realizada en el primer semestre de 1995 arrojó una serie de datos que, en su oportunidad, fueron presentados en las sesiones ordinarias del Consejo de Salubridad General. Por lo que se refiere al capítulo de medicamentos, se observó que contaban con su aceptación poco más de 300 genéricos con más de 400 claves o presentaciones. Estas cifras se modificaban casi de continuo debido a la entrada y a la salida de genéricos en el cuadro básico, fenómeno que, por otra parte, es natural y constante. Se pensó entonces en la conveniencia de publicar con la mayor brevedad tal cuadro básico.
Sin embargo, en el proceso de preparación del material se conoció un hecho que obligó a hacer un cambio en la decisión de publicar el Cuadro Básico de Medicamentos como se encontraba: en todas las dependencias del sector salud se utilizaba un número importante de medicamentos que no estaban considerados en el cuadro.
El Cuadro Básico de Medicamentos, como se mantuvo en la última década, era insuficiente para el tratamiento de las enfermedades que se atienden principalmente en el segundo y tercer niveles.
La segunda consideración fue que, a causa de la insistencia de mantener un cuadro básico restringido, se había dado el incumplimiento de la ley que señala la obligatoriedad de atenerse al Cuadro Básico Interinstitucional de Medicamentos, ya que era evidente que se empleaban adicionalmente fármacos, en cantidad casi semejante a lo que señalaba el cuadro básico.
La tercera consideración tuvo en cuenta la inutilidad de publicar un cuadro básico que no se respetaba, con la reflexión adicional de que el uso de este grupo de medicamentos por fuera del cuadro básico tenía como consecuencia que no hubiera control de la Comisión Interinstitucional de Insumos que, por ley, debía existir.
El problema fue presentado en el Consejo de Salubridad General, y su decisión fue que el consejo solicitara a todas las dependencias del sector salud las listas de medicamentos en uso en el quehacer médico cotidiano que no estaban considerados en el cuadro básico interinstitucional.
La decisión motivó una intensa movilización de los funcionarios del consejo, quienes contaron con la decidida y valiosa participación de los miembros de la comisión interinstitucional, los representantes de la Secretaría de Salud, del Instituto Mexicano del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, con el propósito de obtener la información respecto a los genéricos utilizados en diversos niveles por las dependencias del sector salud que representan.
Una primera revisión, terminada en noviembre de 1995, recopiló 350 genéricos utilizados fuera del cuadro básico. La revisión se amplió con la información que se obtuvo en diciembre de 1995 y enero de 1996, en la cual la cifra de genéricos empleados fuera del cuadro básico ascendió a 696: el doble de los considerados en él.
Se descubrió asimismo que en ocasiones no sólo se empleaban genéricos no considerados en el cuadro básico sino que algunos se adquirían en presentaciones comerciales a precio público unitario. 3
El consejo, en la sesión del 10 de noviembre de 1995, decidió que la comisión interinstitucional, con la ayuda de expertos invitados, hiciera una revisión cuidadosa de los fármacos utilizados fuera del cuadro básico interinstitucional, y decidiera su conveniencia con la opinión de los expertos en el área.
Esa tarea que ya se había iniciado, se intensificó a partir de la decisión del consejo, y la comisión ampliada trabajó intensamente de noviembre de 1995 a abril de 1996.
Participaron, además de los miembros del Comité de Medicamentos, representantes del Servicio Médico del Departamento del Distrito Federal, de la Universidad Nacional Autónoma de México, del Instituto Politécnico Nacional, de los Servicios Médicos de la Defensa Nacional, de la Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de Cirugía, que en las juntas de análisis dieron voz a la opinión de los expertos a que consultaron en sus respectivas instituciones.
Son de reconocerse el interés, el cuidado y la puntualidad con que los miembros de la comisión y los expertos invitados trabajaron en la revisión, además de su concurrencia a las sesiones de análisis en el consejo, cuyo calendario semanal se respetó, dedicando un tiempo mayor que las tres horas de sesión para tomar decisiones.
Desde la primera sesión se decidió que el criterio de aceptación para determinar la conveniencia de continuar utilizando un genérico fuera su utilidad terapéutica, la ausencia de toxicidad, la razonable ausencia de efectos secundarios y su uso comprobado a escala internacional, en el entendido de que no se incluirían necesariamente en el cuadro básico sino que constituirían parte de un catálogo de medicamentos de uso en segundo y tercer niveles.
Se consideró que se propondría un cambio importante que ya desde entonces consideraba una modificación del acuerdo y que consistiría en un cuadro básico para el primer nivel de atención y un catálogo de medicamentos de uso recomendado en el segundo y tercer niveles. Se aceptó que las instituciones que integran el sector salud decidirían, en razón de sus necesidades, cuáles de los medicamentos incluidos en el catálogo podrán usarse en el primer nivel.
Los genéricos empleados fuera del cuadro básico y recopilados por las instituciones fueron clasificados en la oficina del consejo de acuerdo con 23 grupos que abarcan los genéricos aceptados en el cuadro básico y que fueron analizados cada semana por los grupos. El material era enviado por anticipado a fin de dar tiempo a una consulta con los expertos.
La decisión fue dar preferencia a la tendencia de inclusión sobre la de exclusión de los medicamentos estudiados, considerando que una racionalización en su uso en el primer nivel de atención estará en el cuadro básico, en tanto los restantes serán incluidos en el catálogo.
A la publicación del Cuadro Básico de Medicamentos para el primer nivel y el Catálogo de Medicamentos seguirá la de los fascículos correspondientes a material de curación y prótesis, el de material, reactivos y medios de diagnóstico para laboratorio y gabinete, y el de instrumental y equipo médico, que serán presentados de la misma manera: lo básico para el primer nivel de atención médica y el catálogo correspondiente.
Por tal motivo, la actualización del cuadro básico y del catálogo de insumos corre a cargo de la comisión de medicamentos, en la Comisión Interinstitucional del Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud, perteneciente al Consejo de Salubridad General y cuyo reglamento fue publicado en el DOF el 27 de mayo de 2003. No obstante, resulta de principal relevancia que la permanencia de la actualización del cuadro y del catálogo quede reforzada en el texto de la disposición legislativa, a fin de que la permanencia de la acción se garantice mediante el mandato de ley.
México cuenta por ello con un sistema de salud integrado y universal que garantiza el acceso a servicios esenciales de salud a toda la población; predominantemente público, pero con participación privada, regido por la Secretaría de Salud, financieramente sustentable, centrado en la persona, la familia y la comunidad, efectivo, seguro eficiente y sensible, centrado en la promoción de la salud y la prevención de enfermedades, atento a las necesidades de los grupos vulnerables, y que propicia los espacios para la formación de los recursos humanos para la salud y la investigación.
Por todo lo mencionado, se tiene que dar cabal cumplimiento a la consagración del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 4o. Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud, y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. 4
En correspondencia, el artículo 2, fracción V, de la Ley General de Salud:
Artículo 2, fracción V. El derecho a la protección de la salud tiene las siguientes finalidades:
...
V. El disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población. 5
Por tal motivo, la sociedad evoluciona constantemente y exige innovaciones en los medicamentos y avances terapéuticos que cubran las necesidades del ser humano: así como la sociedad, las enfermedades y los malestares que aquejan a la población en cuanto a la salud evolucionan también. Es el actual caso sobre influenza A (H1N1), y en este momento la afectación que tenemos en el cambio climático, donde surgen nuevas mutaciones o, en su caso, mayor resistencia de las enfermedades ya existentes por este hecho climático mundial que afecta directamente a la humanidad.
Por tal motivo, importa que el Cuadro Básico de Medicamentos sea actualizado permanentemente para que se incorporen al arsenal terapéutico y farmacéutico moléculas que representan avances tecnológicos para las enfermedades que se atienden en los tres niveles a través de análisis fármaco-económicos.
Todas estas actualidades representan la vanguardia del sector salud en la excelencia de la atención médica del país. La selección de cada medicamento se fundamenta en la opinión de médicos especialistas, en información contenida en las solicitudes recibidas de la división y de la obtenida de publicaciones indexadas, nacionales e internacionales.
Los artículos 17, fracción V, y 28 de la Ley General de Salud están consagrados como sigue:
Artículo 17. Compete al Consejo de Salubridad General
I. a IV. ...
V. Elaborar el Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud;
Artículo 28 . Para los efectos del artículo anterior, habrá un cuadro básico de insumos para el primer nivel de atención médica y un catálogo de insumos para el segundo y tercer niveles, elaborados por el Consejo de Salubridad General, a los cuales se ajustarán las instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud, y en los que se agruparán, caracterizarán y codificarán los insumos para la salud. Para esos efectos, participarán en su elaboración la Secretaría de Salud, las instituciones públicas de seguridad social y las demás que señale el Ejecutivo federal.
La propuesta tiene como objetivo la actualización constante del Cuadro Básico de Medicamentos, ya que al ser actualizado debe ser útil para el inicio del ciclo del abastecimiento de medicamentos en las instituciones de salud, a fin de que los derechohabientes no tengan problemas para la adquisición y la recepción, así como la selección de medicamentos por nivel de atención que constituirán los cuadros de unidad médica, delegación y regional, basados siempre en la patología médica predominante.
Esto beneficiará a todos los sectores, pues es una iniciativa que no afecta la hacienda pública federal, ya que es un método preventivo y correctivo para el mejor abastecimiento de medicamentos, lo que permitirá mayor competitividad entre los laboratorios para bajar el costo de medicamentos al estar en desventaja con los medicamentos de patente con los genéricos. Esto no fomentará la monopolización de medicamentos ni laboratorios o proveedores y así México estará preparado para afrontar pandemias y enfermedades que están en constante evolución.
Por todo lo anterior, el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional considera la salud condición indispensable para el desarrollo humano y condición de la justicia social. Asumimos el compromiso de asegurar la cobertura universal de los servicios de salud para garantizar a las personas el acceso, la equidad, la calidad y la eficacia de los servicios médicos, especialmente a las que viven en zonas marginadas y dispersas del país. 6
Por lo expuesto y fundado, en mi carácter de integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional se somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 17, fracción V, y 28 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 17. Compete al Consejo de Salubridad General
I. a IV. ...
V. Elaboración, revisión, actualización y permanencia del Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud;
VI. a IV. ...
Artículo 28. Para los efectos del artículo anterior, habrá un cuadro básico de insumos para el primer nivel de atención médica y un catálogo de insumos para el segundo y tercer niveles, elaborados por el Consejo de Salubridad General, a los cuales se ajustarán las instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud, y en los que se agruparán, caracterizarán y codificarán los insumos para la salud. Para esos efectos, participarán en su elaboración, revisión, actualización y permanencia la Secretaría de Salud, las instituciones públicas de seguridad social y las demás que señale el Ejecutivo federal.
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se da un término de seis meses para que se modifique el Reglamento Interior de la Comisión Interinstitucional del Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud.
Notas
1 Principios de Doctrina del Partido Acción Nacional, 2002, http://www.pan.org.mx/XStatic/pan/docs/espanol/p_doctrina2002[1].pdf
2 http://www.salud.gob.mx
3 http://www.csg.salud.gob.mx
4 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5 Ley General de Salud.
6 http://www.pan.org.mx/portal/tema/salud
Palacio Legislativo de San Lázaro, Cámara de Diputados, a 2 de febrero de 2011.
Diputado Rubén Arellano Rodríguez (rúbrica)
Que expide la Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, a cargo del diputado Juan Carlos López Fernández, del Grupo Parlamentario del PRD
Problemática
Hace mucho que el tema migratorio dejó de ser uno más dentro de la agenda nacional, para convertirse en un asunto crítico, con múltiples y complejas aristas, que incide sobre diversos aspectos de la realidad social, económica, cultural y política mexicana.
A México lo distingue, en comparación con prácticamente todos los países del planeta, el hecho de ser un país que genera emigrantes hacia otro, en el que radican inmigrantes procedentes de otras naciones, y por el que transitan transmigrantes que utilizan territorio mexicano como vía de paso desde sus países de origen o residencia hacia un tercer país.
Muy pocas naciones en el mundo, si es que existe alguna, viven esta triple manifestación del fenómeno migratorio dentro de sus fronteras.
Ninguno de estos fenómenos es nuevo en México. La emigración hacia Estados Unidos tiene décadas de ser constante y masiva, al igual que el arribo, sobre todo a las entidades federativas del sureste del país, de inmigrantes de Centroamérica. Lo copioso del número de centroamericanos que transitan por México con el anhelo de llegar a Estados Unidos, tampoco es algo reciente.
Lo que sí significa un tema de creciente preocupación en los años más recientes, que no se remontan a más de un par de décadas, es tanto la violencia de que son objeto los migrantes mexicanos cuando regresan a territorio nacional, como las agresiones que sufren los inmigrantes centroamericanos durante su estancia o paso por México.
A lo anterior debe adicionarse el incremento de acciones que llevan a cabo organizaciones criminales en México tendientes a sumar a sus filas a los inmigrantes o transmigrantes, que se encuentran desprotegidos en nuestro país.
El fenómeno migratorio se encuentra jurídicamente regulado en la Ley General de Población, ordenamiento que fue publicado en el Diario Oficial el 7 de enero de 1974 –hace ya 37 años– y que en realidad ha sido objeto de pocas reformas para actualizarlo a las nuevas realidades socio-demográficas que privan en México.
La Ley General de Población es un instrumento jurídico útil para regular y ordenar la internación y estancia documentada y legal de los extranjeros en México, pero es altamente insuficiente para atender y resolver la problemática que enfrentan los migrantes mexicanos que retornan a nuestro país, temporal o definitivamente, y la que viven los inmigrantes y transmigrantes en territorio mexicano.
El Instituto Nacional de Migración, surgido como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación mediante un decreto publicado el 19 de octubre de 1993, en sustitución de la antigua dirección general de Servicios Migratorios, ha venido siendo una institución eficaz, igualmente, para regular y normar las expresiones ordenadas y documentadas de la inmigración hacia nuestro país, pero carece de la organización, los recursos y la vocación para enfrentar la problemática migratorio en sus complejas manifestaciones sociales, económicas y de inseguridad que son cada día más agudas y críticas.
Argumentos que sustentan la presente iniciativa
A la luz de lo expuesto, se presenta esta iniciativa de Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, que incluye la creación, como organismo descentralizado del gobierno federal, de la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, que actuaría con la filosofía y el espíritu de un ombudsman de éstos, de conformidad con los siguientes argumentos:
Desde el inicio de la humanidad el hombre ha sido migrante. Fueron las grandes migraciones las que poblaron todos los continentes.
América fue receptora de migraciones, iniciadas con la conquista por españoles y portugueses; vendrían posteriormente esclavos africanos, y durante el predominio británico, ingleses, escoceses e irlandeses; durante las colonizaciones llegaron también franceses, daneses, suecos, holandeses, alemanes y rusos por Alaska; incluso chinos contratados (coolies). En distintos momentos, italianos, judíos y árabes. En general los migrantes llegaron a nuestro continente buscando refugio por razones religiosas, políticas o buscando fortuna y una nueva forma de vida que les permitiera superar la pobreza y mejorar las condiciones de vida que tenían en sus lugares de origen.
Actualmente, no hay ningún continente o región que no tenga migrantes. De todos los países del planeta salen y en todos entran, en mayor o menor medida, ciudadanos de otros países, sean o no vecinos. La migración es un fenómeno mundial, que se produce en lo fundamental como resultado directo de las políticas neoliberales a nivel planetario y se encuentra estrechamente vinculada a la globalización de la economía y el comercio, de la educación, de la cultura, de la ciencia, de la comunicación y en general de todos los procesos sociales, lo cual ha generado nuevas corrientes migratorias que han propiciado una problemática sui generis que ha venido a transformar las relaciones diplomáticas y de diversa índole entre los países y las relaciones sociales al interior de las familias de los migrantes. Otras importantes migraciones ocurren por guerras, persecuciones políticas, étnicas, religiosas o desastres naturales.
Según la directora de la División de Población de la ONU, Hania Zlotnik, en una conferencia impartida en junio de 2009 en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, “alrededor del globo hay 214 millones de migrantes, es decir, el tres por ciento de la población mundial ha abandonado su país para vivir en el extranjero.” La cifra tiende a crecer permanente y rápidamente, si se considera que en 2001 había 175 millones y ya para 2006 había 191 millones de migrantes, de los cuales el 61 por ciento se dirigió a países industrializados –fenómeno llamado “migración norte”– en los que dicho sea de paso, las tasas de natalidad de la población nativa son tan bajos que la inmigración constituye la mayor fuente para el crecimiento de la población. Los principales países expulsores de migrantes son asiáticos, latinoamericanos y africanos.
Los migrantes, particularmente los más pobres de éstos, constituyen un grupo extremadamente vulnerable, en relación con el cual se han aprobado diversas Convenciones internacionales, que si bien ponen en el papel la voluntad de las naciones para establecer y regular mejores condiciones y trato para quienes arriban a un país distinto al suyo, carecen de mecanismos para una defensa más efectiva de los derechos de los migrantes, que generalmente son ignorados y no pocas veces violados. Menos existen disposiciones que sancionen el incumplimiento en que se incurra.
El migrante parte hacia lo desconocido. Salvo que vaya bien documentado, le esperan abusos, incertidumbre, inseguridad, peligros, riesgos contra su integridad personal y contra el poco o mucho patrimonio que lleve a su destino, debido a que los países “receptores” de migrantes, entre ellos Estados Unidos, han respondido con una creciente fortificación de fronteras y la criminalización de las migraciones, con las consecuentes deportaciones, no existiendo una respuesta adecuada por los países “emisores” en los que hay evidente desinterés por quienes se marchan del territorio nacional en calidad de migrantes, ya que, al fin y al cabo, le evitarán gastos al país y le enviarán remesas.
En el caso de México, nuestra nación es altamente exportadora de migrantes, la mayoría de los cuales tienen como destino Estados Unidos de América, país para el que los mexicanos son fundamentales. Según la funcionaria de la ONU previamente citada, “en 2005, de todos los migrantes que se trasladaron de un país en vías de desarrollo a otro poderoso, uno de cada cinco fue mexicano”. Los mexicanos residentes en ese país representan el 32 por ciento de todos sus inmigrantes.
Nuestro país resiente sensiblemente esta emigración, si se considera que la mayoría de los migrantes son jóvenes de entre 18 y 29 años y que en Estados Unidos radica alrededor del 10 por ciento de la población nacional, es decir, una décima parte de mexicanos de origen ha encontrado del otro lado de la frontera su medio de vida. Muchos de estos migrantes, adquirirán la ciudadanía norteamericana.
En declaraciones al periódico Excélsior del embajador Carlos García de Alba Zepeda, director ejecutivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior, expresó que en los últimos años el perfil de mexicanos que cruzan a Estados Unidos se ha modificado radicalmente, habiéndose identificado a profesionistas y pequeños empresarios como un nuevo contingente de migrantes que busca mejorar sus expectativas de vida; y quienes se insertan en el mercado laboral estadunidense en actividades que nada tienen que ver con su carrera o la actividad que desempeñaban en sus lugares de origen.
La nueva generación de migrantes proviene de las grandes ciudades y no de pueblos marginados de los estados de la República. Ahora migran también jóvenes, mujeres –incluso embarazadas-, niños, adolescentes y adultos mayores. Así, el perfil es completamente distinto al jornalero o trabajador varón que básicamente migraba solo y que iba y venía continuamente, que cruzaba la frontera varias veces al año.
Por otra parte, México es paso obligado por tierra para quienes, provenientes de toda América Latina, desean radicar en Estados Unidos. Lamentablemente, así como los migrantes mexicanos sufren vejaciones en ese país, los centroamericanos que van de paso rumbo a Norteamérica, como también se le conoce, suelen ser víctimas de policías federales y estatales o agentes del Instituto Nacional de Migración (INM) respecto de lo cual existen quejas documentadas por robo o extorsión, que van aparejadas de violencia sicológica, insultos, amenazas e intimidación.
Las principales razones de su salida del país de los migrantes mexicanos, son de carácter económico, existiendo, en los últimos años, una emigración sin precedentes. Miles y miles de mexicanos abandonan el territorio nacional en la búsqueda de las oportunidades que no encuentran en su país.
En menor número, otros emigran con fines educativos y de superación personal; y recientemente, un número importante de familias por motivos de seguridad ante la situación de violencia que se vive en el país. Así, si bien la voluntad de emigrar es un ejercicio de la voluntad, existen circunstancias, entre ellas la sobrevivencia, que impulsan, presionan y condicionan al migrante para irse y alejarse de lo suyo, de lo que ama, de su tierra natal, hacia otra sociedad ajena, en la que no siempre va a ser bien recibido.
Según el diario El Informador, el director general de Protección y Asuntos Consulares de la Secretaría de Relaciones Exteriores, señaló que “...en estos tiempos ya no sólo existe el migrante del campo, el que se dedica a la albañilería o la construcción. Hoy tenemos un problema aún más grande, porque gente preparada, gente con títulos universitarios, maestrías y doctorados se han ido del país para buscar un mejor futuro. La protección al migrante se ha vuelto tan esencial en el país, que desde hace 20 años se renovó el tema; así pasó de ser aplicada sólo a migrantes vulnerables o de clase baja, a la comunidad total de los nacionales mexicanos en todo el mundo, independientemente de su vulnerabilidad o situación socioeconómica”.
Diversas instituciones de educación superior han insistido en que la emigración de talentos mexicanos a otras naciones mejor conocida como fuga de cerebros, está creciendo en forma exponencial debido, entre otras razones, a que en el extranjero los sueldos son mejores y se brinda mayor importancia a la ciencia y la tecnología. La cifra de profesionistas mexicanos que se han ido se calcula superior al medio millón. Según la Gaceta de la Universidad de Guadalajara, “naciones como Estados Unidos ahorran hasta 1.5 trillones de dólares al emplear a profesionales e investigadores hispanos educados en sus países.”
Así, su crecimiento económico se realiza, en parte, gracias a la migración extranjera.
No todos, sin embargo, habrán de trabajar en lo que estudiaron. Existen profesionales y doctorados que buscan una oportunidad, aunque no sea en su campo de acción. Algunos terminan en el sector comercial o de servicios; o como choferes o empleados de tienda, pero ganan más de lo que pudieran recibir en México con todo y sus grados académicos.
Por otra parte, no son pocos los indígenas mexicanos que han emigrado al país vecino impulsados por la miseria y marginalización extrema, por la erosión de sus tierras, por el saqueo de sus recursos y la pobreza de sus cultivos, y la ausencia de empleos y salarios acordes al costo de la vida.
Estamos convencidos de que la migración es un complejo fenómeno histórico y mundial que debe resolverse mediante esquemas de cooperación entre las naciones. Pero también lo estamos, de que más que estudiar el fenómeno migratorio, tenemos la obligación moral de proteger y apoyar de manera material e institucional el esfuerzo y la lucha de estos valientes mexicanos y mexicanas que aún a costa de sus propia vida y con todo su dolor a cuestas por dejar su país, su vida y a sus seres queridos, parten en la búsqueda de un modo honesto de vivir y un mejor porvenir para los suyos.
Los esfuerzos, sacrificios, dolor y contribuciones de nuestros migrantes, deben ser correspondidos por las instituciones del Estado Mexicano. Es impostergable el establecimiento de una política articulada que revise el marco jurídico vigente que protege los derechos de los migrantes y las acciones que se llevan a cabo para atenderlos. Debe diseñarse una Política Migratoria de Estado, que incluya no sólo a los mexicanos migrantes hacia otros países, sino incluso a los migrantes nacionales dentro del territorio nacional y que considere la protección de los migrantes centroamericanos que transitan por nuestro territorio.
La realidad migratoria reclama que en forma inmediata se lleve a cabo la conjunción de esfuerzos y recursos institucionales, en tal forma que sea posible integrar las acciones del Estado mexicano para la protección de sus migrantes.
Es tiempo de crear una instancia especializada, que permita atender en forma urgente, la necesaria e inaplazable defensa de los derechos de los migrantes mexicanos en el extranjero.
Si bien la política migratoria no se puede circunscribir a la creación de este organismo, esto sería un paso trascendente en la creación de condiciones dignificadoras para quienes abandonan la patria en la búsqueda de una vida mejor.
La existencia de este nuevo órgano, habría de propiciar que el asunto de la migración sea abordado integralmente y puede sustentarse con base en las siguientes justificaciones temáticas:
Justificación jurídica
La complejidad propia del problema migratorio y particularmente las situaciones relacionadas con la defensa de los derechos de los migrantes, requieren que, independientemente de los distintos tratados y convenciones internacionales existentes en la materia, el que en México exista un marco jurídico particular y especializado que los atienda en forma institucional.
La protección a los migrantes está garantizada en la Constitución, misma que específicamente se refiere al caso de los indígenas.
El artículo 2o. constitucional, en su inciso B, señala que la federación, los estados y los municipios garantizarán la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, siendo obligatorio, según la fracción VIII “Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.”
Esta garantía consagrada en forma expresa en la Constitución para los indígenas migrantes, debe ser extendida a todos los mexicanos, sin importar su sexo, edad y clase social. En un marco de igualdad de derechos, los beneficios deben ser para todos. Habría que agregar, que varios estados de la República, ya cuentan con leyes de apoyo y protección a los migrantes y sus familias, no refiriéndose éstas expresamente a migrantes indígenas, lo cual propicia la necesidad de una ley federal regulatoria en la materia.
También existen disposiciones internacionales que protegen a los migrantes, como por ejemplo, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, que entró en vigor en julio de 2003. Sin embargo, esta convención sólo ha sido ratificada o firmada por una minoría de países, entre los que se encuentra México pero no Estados Unidos.
Hay otros instrumentos internacionales que contienen normas y medidas para combatir la explotación de las personas, especialmente las mujeres y los niños y la trata de personas, que muchas veces conlleva la migración.
Sin embargo, es a la luz de las nuevas condiciones de la realidad internacional, que debe alentarse la toma de conciencia de los gobernantes en relación con el establecimiento de nuevas disposiciones con obligatoriedad jurídica, de políticas de protección y de reconocimiento de la población migrante.
Debe terminarse con la desconexión entre lo legal y lo real, revisando, perfeccionando y actualizando las normas jurídicas que garantizan el reconocimiento de los derechos inalienables del individuo y del ciudadano, se encuentre donde se encuentre y provenga de donde provenga. Es una realidad que las migraciones, aún cuando sigan siendo estigmatizadas, perseguidas y reprimidas, habrán de continuar mientras existan las condiciones que las provocan. Por ello, es preciso no sólo regularlas, sino contar con un marco jurídico apropiado que respete y proteja los derechos y libertades fundamentales de los migrantes y los compromisos internacionales relativos a la libre circulación de personas.
Una alternativa institucional viable, es la creación de un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios que, perteneciente al Estado Mexicano, unifique la acción de las instituciones que los atienden y tenga como principal objetivo la protección de los migrantes mexicanos.
Es un asunto de importancia vital el que exista y se aplique la autoridad del Estado para garantizar la integridad de los migrantes en el territorio nacional –como lo son los jornaleros agrícolas- y de los mexicanos en el extranjero, siendo necesario actualizar el derecho mexicano en esta materia.
La defensa de los migrantes en nuestro territorio, tanto nacionales como extranjeros, y de los emigrantes mexicanos en el extranjero, no se encuentra institucionalizada dentro de la estructura gubernamental, lo que provoca un vacío en la defensa de los derechos de los mexicanos, y de los extranjeros que transitan por nuestro país. Por ello, también debe terminar y legislarse sobre el abuso de la autoridad contra extranjeros en situación de paso por nuestro territorio, quienes principalmente provienen de centro y Sudamérica.
En el extranjero, los mexicanos deben contar con el respaldo de una figura institucional mexicana que proteja los derechos que gobiernos extranjeros se niegan a reconocer, y que entran en conflicto con los derechos de que goza todo ser humano, al margen de su circunstancial situación migratoria.
Al momento, los esfuerzos institucionales han sido insuficientes para proteger los derechos de cualquier migrante en territorio mexicano, sean connacionales o extranjeros. También han sido débiles los esfuerzos para garantizar los derechos de los mexicanos en el exterior. Es necesario garantizar al migrante un respaldo institucional en la figura de una entidad que verdaderamente se preocupe de los derechos de quienes migran voluntariamente o forzados por las circunstancias.
Dentro de nuestro propio país, los migrantes requieren la asistencia para la defensa de los derechos que les otorgan las leyes mexicanas; por desconocimiento de éstos, llegan a sufrir atropellos y violaciones. Fuera del territorio, los emigrantes mexicanos requieren de una defensa especializada que sea acorde con una política nacional que tutele sus derechos y aquellos que les conceden las legislaciones de los países donde se encuentran internados.
En consecuencia, se considera necesaria la creación de una Comisión o Procuraduría de Protección al Migrante, como un organismo autónomo que se encargue de la defensa de los migrantes nacionales dentro y fuera del territorio nacional.
Esta instancia, sería un complemento importantísimo a la labor que viene realizando hasta ahora la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, organismo que por sus múltiples actividades, no presta una atención particular específica a la problemática de la población migrante; siendo ésta la misión fundamental que tendría el nuevo organismo.
La creación de esta comisión tendría otro argumento a favor a la luz del Boletín número 27/09 del 21 de octubre de 2009, emitido por la Secretaría de Gobernación, en el cual se afirma que según estudios del Consejo Nacional de Población (Conapo), 41 de los 50 estados de la Unión Americana promulgaron leyes relativas a la migración en 2008; y que en ese año, siete de cada diez leyes promulgadas fueron de carácter restrictivo.
Es decir, que impiden el acceso de la población inmigrante indocumentada a los beneficios que proporciona el estado, toda vez que establecen como criterio de elegibilidad la ciudadanía o la presencia legal de la persona en el país.
Habría que agregar que en la legislación mexicana no existe un sistema de protección específico para los menores migrantes no acompañados que son repatriados, por lo que es necesario establecer directrices que les garanticen su protección y el respeto a sus derechos.
Justificación Política
Una de las funciones primordiales de todo Estado, es el garantizar la integridad de las personas y proteger a sus ciudadanos donde éstos se encuentren. Renunciar a esta tarea, significa claudicar a una obligación básica de gobierno.
Referimos lo anterior, considerando que, permanentemente, sobre todo en tiempo de procesos electorales, existe un acoso sistemático por parte del sector más conservador de la clase política estadounidense en contra de los migrantes mexicanos, que les crea un clima adverso, lo cual ha propiciado diversos y lamentables proyectos legislativos anti-inmigrantes, orientados a menospreciar, denostar y criminalizar a los trabajadores migratorios y sus familias; disposiciones que incluso confrontan, en forma perversa, a los recién llegados con los inmigrantes plenamente establecidos.
Es preciso crear opciones que contengan este ambiente de conflictividad e intolerancia política y social imperante.
Existe también una contención abrupta del flujo migratorio, a través de la aplicación de medidas drásticas, entre las que se encuentran deportaciones masivas por otra frontera muy distante a la cual ingresaron los migrantes, esto es común en el caso de los niños migrantes, quienes tiene que sobrevivir en las calles o laborar en condiciones infrahumanas y de explotación en las ciudades de la frontera- considerarlos como criminales cuando ingresan a ese país sin documentos, privarlos de los servicios más elementales y construir un muro fronterizo, argumentando razones de seguridad nacional, acto éste diametralmente opuesto a la buena relación que debe existir entre vecinos y socios comerciales.
La deportación de jóvenes y niños es también una dolorosa realidad, no existiendo en la legislación mexicana un sistema de protección particular en relación con los menores migrantes no acompañados. Según datos del Instituto Nacional de Migración, en los últimos siete años se ha duplicado el número de menores migrantes repatriados anualmente de Estados Unidos a México y de México a varios países centroamericanos.
Lo anterior es políticamente inaceptable y requiere una respuesta puntual. Una respuesta política tanto de las instituciones del Estado mexicano, como de los propios migrantes. Del Estado, no sólo a través de los conductos diplomáticos tradicionales, sino también por medio de una instancia con autoridad institucional y moral, expresamente concebida para afrontar política y legalmente la defensa de los derechos de los mexicanos en el extranjero. De los propios migrantes, mediante un reposicionamiento político que les permita avanzar hacia formas superiores de organización que se orienten a promover la defensa de sus derechos humanos, sociales y laborales en Estados Unidos.
La lucha y el debate político deben ser en todos los frentes. Considerando la viabilidad de que pueden tener la doble nacionalidad, los migrantes deben luchar por la obtención de la ciudadanía estadounidense, y con ello, tener la posibilidad, mediante su voto, de influir en las decisiones; y acceder a los derechos económicos, sociales y políticos de que disfrutan los ciudadanos norteamericanos.
Deben, asimismo, tener una participación política-electoral más activa, -la cual refleja actualmente el índice más bajo con respecto a otros grupos de inmigrantes- y en donde sea notoria su decisión para optar por candidatos que representen mejor sus intereses.
La organización política de los migrantes es un imperativo. Si el mundo global requiere de una democracia global, los migrantes deben tener voz y voto en la discusión de todo aquello que les afecte. Y sin que se considere una injerencia en asuntos de otro país, deben ser respaldados política e institucionalmente, en ambos lados de la frontera, en la defensa de sus justos derechos.
Más que seguir siendo considerados como objeto de políticas, los migrantes deben ser vistos como sujetos políticos con voz propia que merecen ser escuchados.
Es necesario que los mexicanos y sus descendientes avancen políticamente y consoliden una presencia que les permitirá instaurar una institucionalidad más favorable y equitativa al esfuerzo que aportan a la economía norteamericana.
El organismo que se cree, habrá de ser una instancia que constituya una firme defensa de los migrantes; que atienda y canalice sus necesidades específicas; que genere y coordine iniciativas en este sentido; que proponga un proceso de diálogo político con la sociedad para identificar con mayor precisión la problemática migratoria y aliente experiencias organizativas que contribuyan en la búsqueda de soluciones.
Considerando que la migración es un fenómeno continental, este organismo, podría incluso promover el diseño de una agenda hemisférica sobre el tema migratorio, el desplazamiento interno y el refugio, con la idea de generar propuestas para resolver las problemáticas que son comunes en la materia a los países americanos.
Justificación económica:
La aportación de los migrantes a la economía mexicana es uno de pilares de la misma. Según datos del Banco de México y del Centro de Documentación y Análisis de la Cámara de Diputados, las remesas enviadas en 2005 fueron por 21 mil 688.7 millones de dólares (mdd); en 2006 por 25 mil 566.8 mdd; en 2007 por 26 mil 068.7 mdd; en 2008 por 25 mil 137.4 mdd; y en 2009 por 22 mil 869.8 mdd. El descenso en el envío a partir de 2007 se explica por la recesión económica estadounidense, generadora de menores posibilidades de empleo.
Sumando estas cifras, tan sólo en los últimos 5 años, los migrantes mexicanos han enviado remesas por la cantidad de casi 110 mil millones de dólares, una cantidad superior en más de 12 mil millones de dólares al total de la deuda externa del país, la cual según el Banco de México, ascendía a 97 mil 390 millones de dólares al mes de febrero de 2010.
Lo anterior da una idea de la enorme importancia que tienen las remesas para México, mismas que se han convertido en un motor de la economía, que permite dinamizarla y son un canal prioritario de financiamiento externo proveniente principalmente de Estados Unidos, llegando incluso a equipararse a la captación por ingresos petroleros y siendo superiores a la Inversión Extranjera Directa y al turismo, como fuentes tradicionales lícitas de ingresos provenientes del exterior. Cabría mencionar que del total de remesas captadas por América Latina, nuestro país recibió más del 35 por ciento de éstas.
Estas remesas prácticamente están destinadas al consumo básico de las familias receptoras de los migrantes, que en su mayoría pertenecen a los sectores popular, indígena y campesino.
Muchas de las motivaciones que tienen nuestros paisanos para irse son económicas, por ejemplo: mejores oportunidades de trabajo; escasez de empleo; salario actual insuficiente para las responsabilidades económicas; deudas personales; ingresos inestables, incertidumbre laboral; pérdida de empleo; compromisos económicos; mejoramiento de la vivienda familiar, sostenimiento de familiares; consumo doméstico y estudios de los hijos, entre otros.
Sea cual sea el caso, las remesas familiares constituyen un gran paliativo para aminorar las condiciones de pobreza y marginación, no sólo a nivel individual de las familias, sino a nivel macroeconómico, sin que en ello medie hasta ahora la intervención gubernamental. De no ser por las remesas, que han venido sustituyendo la responsabilidad estatal en la atenuación de la pobreza, en el financiamiento del gasto social y en la edificación de pequeñas obras de infraestructura social y urbana, el Gobierno Federal tendría severas presiones y problemas sociales, sobre todo por su persistencia en reducir las políticas públicas en materia social.
La mayoría de nuestros migrantes son asalariados que tienen la percepción de ingresos más baja en Estados Unidos, pero también la tasa más elevada de pobreza. Casi uno de cada cuatro mexicanos residentes en Estados Unidos se encuentra en condiciones de pobreza; sin embargo, aunque las remesas sean pequeñas, contribuyen e incluso bastan para alimentar a la familia, asegurar salud y educación para los hijos y en ocasiones para un pequeño ahorro. Sin embargo, pese a sus bondades, vuelven dependientes a los hogares y los hacen vulnerables a los ciclos migratorios, a las políticas anti-inmigrantes y a la dinámica de la economía estado.
El esfuerzo titánico que día con día realizan millones de trabajadores migratorios mexicanos, quienes contribuyen en forma espontánea e incondicional al sostenimiento de la economía nacional, debe ser reconocido y alentado por el Estado Mexicano, que no puede permanecer indiferente en la defensa de los derechos de sus migrantes cuyo esfuerzo, talento, espíritu de laboriosidad; y muchas veces con lágrimas y sangre, hacen su aporte al engrandecimiento de la economía norteamericana y, con sus remesas, generan bienestar familiar, progreso económico y estabilidad social en México.
Justificación Sociocultural:
Al salir del país, los migrantes llevan consigo sus tradiciones, su cultura, su religión, su lengua materna, su forma de vida; aquello que sienten propio y les pertenece desde tiempos ancestrales. Aquello que desean conservar y transmitir a sus hijos y a los hijos de sus hijos. En sus maletas llevan su historia personal y su visión de la existencia, la cual habrá de verse seriamente confrontada.
Su llegada a una nueva realidad que les es ajena, les ocasiona un fuerte choque cultural que tendrán que resolver de alguna manera si desean sobrevivir socialmente. El mantener sus manifestaciones culturales será un reto que, además, habrá de enriquecer a la cultura del nuevo país en el que viven.
Algunos, los menos, serán seducidos por formas de vida muy distintas a las propias y asimilados a tal grado que nada quieran saber de su país de origen. Sin embargo, no siendo bien aceptados en el nuevo, su castigo será la pérdida de identidad y vagar en el limbo de la nacionalidad.
El porqué emigran cientos de miles de mexicanos anualmente obedece a distintas razones: algunos viven en zonas tradicionalmente expulsoras de mano de obra y el migrar es una tradición de la región, que se fortalece con casos de migrantes exitosos. Otros tienen familiares viviendo en la región hacia donde se migra o desean reunificarse con su familia directa. Muchos tienen intenciones de lograr el éxito y el reconocimiento social de la comunidad.
Familias enteras se van por causa de la inseguridad que existe en diversas poblaciones fronterizas. Algunos lo hacen por considerar que tienen mayores oportunidades de estudio y/o trabajo y no faltan quienes se sienten atraídos por un modo de vida pleno en satisfactores de fácil consumo, que habrá de permitirles mejorar su nivel de bienestar actual.
Cualquiera que sea la causa, quienes emigran y sus descendientes tienen derecho a mantener vínculos espirituales con su Nación y raíces familiares, a preservar sus costumbres y tradiciones y a disfrutar de la protección de los derechos garantizados por la Constitución Política y las leyes, aún cuando se encuentren fuera del país. El que los migrantes mantengan su arraigo, el amor por su cultura y por su país debe ser fomentado por las instituciones. La patria mexicana quiere y debe cobijar a sus hijos, donde quiera que éstos habiten. No puede abandonarlos a su suerte, sobre todo sabiendo que encontrarán, muchos de ellos, condiciones inhóspitas para su desarrollo.
Es ahí donde toma relevancia la existencia de una institución que proteja a nuestros connacionales en sus derechos sociales y cuya acción les haga sentir que no están solos y que son alentados en su organización a fin de que su entorno les sea más favorable y puedan acceder a la movilidad social que les permita una vida mejor.
La sociedad norteamericana necesita de los migrantes, sin embargo, les teme, los rechaza y no los integra; ni la mayoría de ellos desean ser integrados, porque la historia, valores y formas de pensar de ambos pueblos son distantes.
Para mantener sus vínculos, la población de origen mexicano fortalece sus redes sociales y desarrolla variadas formas de organización. Es así como surgen clubes y federaciones de mexicanos provenientes de diversos estados de la república. También han creado organizaciones dispuestas a participar en movilizaciones para defender sus derechos.
Los indígenas también se organizan en frentes, organizaciones y asociaciones, que les permiten realizar prácticas políticas de acción colectiva y el intercambio de información, necesarios para mantener vínculos estrechos entre sí y con sus comunidades de origen.
Pero estas asociaciones no bastan. Se requieren instrumentos que fomenten una mayor participación de instituciones, organizaciones y redes especializadas en migración y derechos humanos y laborales, que fortalezcan la acción de la sociedad civil, la involucren en la dinámica de la problemática migratoria y permitan la formulación de acuerdos y el diseño de una agenda que responda a los intereses y derechos de los migrantes.
Vale señalar que pese a la contribución que hacen a la economía estadounidense, el acceso de los inmigrantes mexicanos a los servicios de salud es limitado. La reciente reforma al sistema de salud norteamericano, ha generado que alrededor de siete millones de personas que no tienen un seguro médico fueran excluidas de forma explícita de esta reforma, por ser inmigrantes indocumentados.
Los inmigrantes ilegales tendrán que seguir acudiendo a salas de emergencia, a centros comunitarios de salud y empleando medicamentos genéricos, recurriendo a muestras médicas y a programas como San Francisco Sano, que ofrece atención a cualquier persona que viva en la ciudad.
En materia educativa, otro importante aspecto social, los inmigrantes mexicanos poseen niveles educativos muy bajos, si se les compara con migrantes de otras nacionalidades. Y es una realidad que hay un evidente deterioro socioeconómico de los descendientes de la primera, la segunda y subsecuentes generaciones de migrantes mexicanos en Estados Unidos. La movilidad social se ha venido reduciendo paulatinamente.
Ante estas situaciones adversas, debemos actuar. No podemos renunciar a brindar todo el apoyo institucional que sea necesario para que quienes dejaron el país buscando un modo de vida más favorable y una existencia mejor, puedan disfrutar de los derechos sociales que merecen por contribuir a realizar la trasformaciones del país en el que ahora viven.
Otro aspecto social importante, es la creciente incorporación de indígenas mexicanos al flujo migratorio hacia Estados Unidos.
Es cada vez más común ver a trabajadores indígenas migrantes mixtecos y zapotecos de Oaxaca, totonacas de Veracruz, nahuas de Guerrero y purépechas de Michoacán –por citar sólo algunos– pasar a formar parte de esta nueva ola migratoria.
Los indígenas tienden a concentrarse en los estratos más bajos del mercado laboral en los campos agrícolas; y del mercado informal en las áreas urbanas, empleándose en los trabajos físicamente más laboriosos y peor pagados.
Muchos de ellos ni siquiera hablan español, por lo que es doble la dificultad para entender el idioma, por lo que son víctimas fáciles, en caso de algún problema, ante la ley y las autoridades norteamericanas, existiendo ejemplos dramáticos de esta situación.
Justificación Laboral:
Los migrantes mexicanos, en su gran mayoría, buscan llegar a los Estados Unidos como sitio de destino, atraídos por el “sueño americano” de ganar dólares, para ellos y sus familias y tener altos niveles de vida y de consumo. Pero la realidad pronto los ubica.
Su baja escolaridad y la carencia de dominio del idioma, los hace aptos sólo para desempeñarse en trabajos mal pagados en la agricultura, construcción, minería, manufactura, producción y transporte. Una mínima parte cuenta con la preparación para optar por una plaza administrativa o profesional. En el caso de la mujer no preparada profesionalmente, su destino es laborar como mesera, lavaplatos, cocinera, en labores domésticas o de limpieza.
Quienes ingresan a los Estados Unidos en forma ilegal, viven prácticamente en la clandestinidad, con el permanente temor de la deportación. Su condición migratoria no les permite acceder a los servicios públicos fundamentales, como la salud, la educación o la vivienda. Tampoco a un trabajo digno y remunerador y cuando llegan a conseguir alguno, sus condiciones de trabajo están lejos de ser satisfactorias. La necesidad los lleva a emplearse en cualquier trabajo, situación que sirve a los patrones para impedir la sindicalización, eludir con impunidad salarios legales, evitar proporcionar seguridad social y toda garantía laboral, los cuales no son reclamados por el trabajador, por miedo a ser denunciado ante la “migra” y ser deportado.
Tanto en los campos agrícolas como en la ciudad, los trabajadores sufren abusos, surgiendo un submundo de trabajo barato, en el que son sobreexplotados, percibiendo ingresos que les permiten apenas subsistir en forma austera para poder enviar algunos dólares a sus familias; pero siempre bajo la amenaza de perder el trabajo en caso de causar problemas a sus empleadores. Esto, aún cuando han sido brazos mexicanos los que han contribuido en gran medida al engrandecimiento de la economía norteamericana, sobre todo en los estados del suroeste de Estados Unidos.
En este contexto, es importante contar con instituciones que analicen la situación de los trabajadores agrícolas y de la ciudad; que les orienten laboralmente y les respalden en sus luchas reivindicativas por la conquista de mejores salarios, seguridad social y condiciones de trabajo dignas. Es necesario, asimismo, que se generen instrumentos legales y políticos que busquen transformar las condiciones laborales y de vida de los trabajadores.
Justificación Humanitaria:
En algunas sociedades pluriculturales, como lo son los Estados Unidos, es frecuente la tendencia a que ocurran fenómenos xenofóbicos y discriminatorios por parte de quienes se consideran nativos; esto ocurre porque se sienten amenazados laboralmente por los inmigrantes, por desconocimiento o por miedo. El migrante suele ser fácilmente estigmatizado: como extranjero, indocumentado, ilegal e incluso refugiado, situación que expresa la vulnerabilidad en la cual se encuentra.
A pesar de que ese país nace y se desarrolla con importantes corrientes migratorias provenientes principalmente de Europa, ahora se opone a la llegada de más migrantes. Para ello, se introdujeron leyes, se modificaron aspectos legales, se fortificaron y tecnificaron las fronteras -bajo una justificación antiterrorista- y se tomaron drásticas medidas dirigidas a limitar el ingreso de migrantes, al tiempo que se impidieron legalizaciones de estancias residenciales y se persiguieron soterradamente minorías étnicas. El extremo fue la permisividad a grupos paramilitares estadounidenses (“caza ilegales”) para evitar la entrada de personas indocumentadas provenientes de México.
Estas situaciones son incompatibles con los principios más elementales del derecho internacional. Las políticas migratorias no pueden estar al margen de los derechos humanos.
Generalmente, los indocumentados viven en situación de pobreza en el país y llegan a la frontera –algunos arriesgando la vida viajando como polizontes en los trenes– con muy pocos recursos, los necesarios para subsistir unos cuantos días. No tuvieron los recursos para adquirir el pasaporte y la visa o ésta les fue negada. Eso los obliga a cruzar la frontera atravesando el Río Bravo, con el riesgo de perecer ahogados; o por zonas agrestes, desérticas y sorteando condiciones cada vez más riesgosas, incluyendo una posible muerte por deshidratación en el verano o por hipotermia en invierno, o por la picadura de algún animal ponzoñoso. Suman miles los migrantes tanto mexicanos como de otras latitudes que se han quedado a la mitad del camino y han muerto tratando de pasar “al otro lado” de la línea fronteriza. Y algo más grave: según la CNDH, es cada vez mayor el número de cuerpos de niños encontrados en el cruce fronterizo México-Estados Unidos.
Los migrantes están también sujetos a los traficantes de indocumentados o “polleros”, quienes, por una cantidad de dólares los ofrecen cruzarlos al otro lado de la línea; y quienes muchas veces, los abandonan a su suerte. El tráfico de seres humanos se ha convertido en un negocio que genera ganancias millonarias para los traficantes y los sindicatos del crimen.
Además de los traficantes, los migrantes también son presa de organizaciones delictivas que operan en la frontera, dedicadas al contrabando, trata de blancas, tráfico de drogas y crimen organizado.
Si llegan a cruzar, el panorama que les espera no es nada halagador; dándose casos de migrantes que llegan a vivir como topos, bajo la tierra, al aire libre bajo los árboles en los campos de cultivo o en casas de plástico y cartón.
Si para el hombre son difíciles estas circunstancias, lo son más para la mujer.
Además de lo anteriormente mencionado, la mujer que emigra encuentra un contexto de sufrimiento mayor que el del hombre, por causa de las distinciones y desventajas de género en cuanto a derechos y a estatus. Las mujeres migrantes están expuestas a vejaciones, maltrato y violencia, al engaño y a violaciones de su cuerpo y sus derechos. Las mujeres que trabajan en forma ilegal no pueden denunciar la violencia y los malos tratos que sufren ya que serían deportadas de inmediato.
¿Cuántas migrantes caen en la prostitución o son inducidas a la misma al no encontrar trabajo como pensaban? Aun cuando esta situación es incompatible con la dignidad y el valor de la persona humana, es necesario extender los derechos sociales y laborales a los trabajadores sexuales, incluyendo atención a la salud y protección contra el sida; y desarrollar medidas que reduzcan los riesgos que enfrentan estos grupos específicos.
Algunos especialistas definen a la trata de blancas como la esclavitud del siglo XXI, la cual, mediante el abuso, la tortura y la degradación dan al ser humano un valor menor al de una mercancía. La trata afecta particularmente a la mujer migrante y representa una de las formas más rentables del crimen organizado y sólo es superado por el tráfico de drogas y de armas.
El doctor Mario Luis Fuentes, director del Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, AC, refirió que existen en nuestro país víctimas de trata internacional provenientes de Centroamérica, Sudamérica, Asia y Europa del Este; pero también existen incontables víctimas de trata interna provenientes de los estados más vulnerables de la República mexicana.
Este investigador señala que “Si hay un crimen que puede asociarse, sin exagerar a conceptos como la oscuridad, la perversidad y la clandestinidad, es el de la trata de personas. Esto es así porque sus víctimas están sometidas a una dimensión en la que se han suspendido todos sus derechos, en la que han sido literalmente sustraídos del tejido social e incorporados al mercado simple y llano de las mercancías”
La trata de blancas, especialmente de mujeres migrantes, es algo muy común en las fronteras. La o el migrante indocumentado está sujeto a la amenaza, al uso de la fuerza y a otras formas de coacción; a servicios forzados, al engaño, al fraude, y al abuso de poder; todo ello generado por sus condiciones de indefensión y vulnerabilidad. Es urgente el que se legisle en la materia para evitar que se sigan cometiendo estas acciones contrarias a la dignidad humana.
Otro aspecto relacionado con cuestiones humanitarias es que algunos estados de la Unión Americana pueden negar las licencias de manejar a personas indocumentadas argumentando razones de control de tráfico y la seguridad en las carreteras. En otros, se han promovido leyes que prohíben la matriculación de estudiantes indocumentados en las universidades públicas.
Son comunes las redadas de las autoridades migratorias estadounidenses en el lugar de trabajo. Con pocas excepciones, estas acciones están dirigidas en contra de los trabajadores y no de los empleadores. También se han llegado a realizar redadas en las comunidades, en la calle, en las tiendas e incluso de casa en casa. Todo ello, violando los derechos humanos y en contraposición a las propias leyes de ese país, según las cuales, sólo se puede detener a alguien si los agentes federales tienen sustento legal para ello o una orden de allanamiento.
Y esto ocurre porque las personas detenidas confiesan su situación legal sin antes consultar un abogado, pero el cual deberán pagar porque el gobierno no proporciona un defensor público. Según el Movimiento por una Reforma Migratoria Justa hay un crecimiento “excesivo” de las deportaciones a partir de la administración del presidente Barak Obama. En 2009, fueron deportados más de 387 mil 790 inmigrantes, una cifra superior en 123 mil 287 a las expatriaciones ocurridas durante los periodos fiscales 2008 y 2009 durante la administración de George W. Bush.
El peligro de la deportación es latente. Incluso residentes legales, no obstante los años que hayan estado en EUA pueden ser deportados por crímenes mayores o situaciones de violencia. Hay casos documentados en donde niños se han quedado sin padres, porque son detenidos y deportados. Hay muchos padres que tienen miedo de mandar a los niños a la escuela.
Dentro de un clima antiinmigrante como este, se hace cada vez más difícil para las organizaciones comunitarias defender los derechos laborales y humanos de los trabajadores indocumentados.
Lo expuesto anteriormente, justifica la existencia de un organismo especializado que pueda contribuir al respeto de los derechos humanos de los migrantes mexicanos en Estados Unidos. Por otra parte, si el gobierno mexicano ha manifestado estar preocupado por estos derechos en otras partes del mundo, debe empezar por la propia casa, garantizando los derechos de cualquier persona que esté de paso en territorio nacional.
Sean mexicanos o extranjeros, los migrantes que sufran en México el abuso de la autoridad, deben contar con una figura institucional que garantice su integridad y todos los derechos que como seres humanos deben gozar.
Justificación Demográfica:
Un mayor control de fronteras no necesariamente logra evitar el crecimiento de la movilidad internacional. Cuando la sociedad y la estructura de una economía demandan mano de obra, ésta se las ingenia para cruzar la frontera, ya sea en forma legal o ilegal.
Existen distintas estadísticas con respecto al número de mexicanos en los Estados Unidos variando, según la fuente, entre 24 y 30.5 millones. Si se consideran las cifras más conservadoras, de los 24 millones de personas de origen mexicano, 14 millones son estadounidenses de ascendencia mexicana y 10 millones nacieron en México pero emigraron hacia el vecino país.
Si se toma el dato de que son 30.5 los millones de personas de origen mexicano, 19.3 millones de personas son estadounidenses de ascendencia mexicana y otras 11.2 millones nacieron en México y emigraron a Estados Unidos.
Las personas de origen mexicano o nacidas en México representan el 65.7 por ciento del total de los hispanos en Estados Unidos, que se estima en 46.8 millones de personas y que constituyen el 15.4 por ciento del total de la población de ese país.
Prácticamente, estamos hablando de que los hispanos, particularmente los mexicanos, constituyen una nación, dentro de otra nación.
No obstante, no todos los migrantes llevan la intención de quedarse en el vecino país. Hasta hace unos años, una parte importante, sobre todo en la población indocumentada orientada a actividades agrícolas, migraba temporalmente a Estados Unidos, con la idea de obtener algunos dólares y regresar a México, para volver nuevamente a Estados Unidos y así sucesivamente, en lo que se conoce como circularidad migratoria.
Según información del Conapo las crecientes barreras y dificultades para ingresar a Estados Unidos, así como los insuficientes estímulos para el retorno al país que ofrece la economía mexicana, han contribuido al desgaste de los mecanismos de circularidad migratoria y han aumentado la propensión a una migración más definitiva. Al mismo tiempo, ha bajado la cantidad anual de migrantes, que llegó a ser de entre 400 mil y 500 mil personas, para ubicarse entre 350 mil y 400 mil migrantes al año. Es decir, alrededor de mil mexicanos al día, principalmente jóvenes, abandonan el país en busca de mejores horizontes y oportunidades.
La magnitud de estos flujos migratorios amerita que se adecue la realidad normativa e institucional y se cuente con instancias que atiendan y respondan a las nuevas demandas generadas por esta dinámica vertiginosa que ha trastocado radicalmente el entorno social tradicional en ambos lados de la frontera. Nuestro país, no puede ni debe dejar de actuar en forma activa con medidas que protejan a toda esta gente, su gente, cuya salida de alguna manera desangra al país al irse al extranjero una parte tan importante de sus jóvenes y de su fuerza laboral.
Fundamento legal:
La presente iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias
Título I. Disposiciones Generales
Capítulo Único
Artículo 1. Ámbito territorial de la ley. Las disposiciones de presente ley son de orden público, de interés social y de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos en materia de protección a los migrantes y sus familias, tanto nacionales como extranjeros que se encuentren en territorio nacional; y a los migrantes mexicanos en el exterior.
Artículo 2. Objeto de la ley. El objeto de esta ley, es garantizar y promover la protección, el estudio, la divulgación y el ejercicio de los derechos fundamentales de los migrantes y sus familias; así como brindarles apoyo integral para su desarrollo con dignidad, en el marco de las leyes nacionales y de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familias; así como establecer las bases y disposiciones para su cumplimiento, mediante la regulación de:
I. Los deberes del Estado y la implantación de una política pública nacional para la observancia de los derechos y demás garantías de los migrantes mexicanos y sus familias, con independencia de su condición jurídica migratoria.
II. Las responsabilidades y competencias que la administración pública federal, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios deberán observar en relación con aplicación de la política pública nacional y la coordinación que habrá de existir entre los distintos ámbitos de gobierno, y
III. La Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias
Artículo 3. Aplicación y Seguimiento de la ley. La aplicación y seguimiento de esta ley, corresponde a:
I. El Ejecutivo federal, a través de las secretarías de Estado y demás dependencias que integran la administración pública; al gobierno del Distrito Federal, a las entidades federativas, los municipios, los órganos desconcentrados y paraestatales, en el ámbito de sus respectivas competencias y jurisdicción;
II. La familia de los migrantes vinculada por el parentesco, de conformidad con lo dispuesto por los ordenamientos jurídicos aplicables;
III. Los ciudadanos y la sociedad civil organizada, y
IV. La Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias
Artículo 4. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, se entenderá por:
I. Comisión: La Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias;
II. Deportado: Al mexicano expulsado de un país extranjero;
III. Estatuto Orgánico: El Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias;
IV. Familias: Grupo de personas integrado por un migrante mexicano y su cónyuge o migrante extranjero y su cónyuge, o por un migrante mexicano o extranjero y una persona con la que mantenga un relación que, de conformidad con el derecho aplicable, produzca efectos equivalentes al matrimonio, así como por sus parientes consanguíneos en línea recta sin límite de grado o transversal hasta el segundo grado y otras personas reconocidas como familiares por Tratados Internacionales ratificados por México;
V. Ley: Al presente instrumento, Ley de Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias;
VI. Migrantes: Las y los mexicanos, así como las y los extranjeros que trasladan su residencia de una entidad federativa a otra, o que salgan o entren al territorio nacional, con el mismo fin, sin importar su situación jurídica migratoria de documentados o indocumentados;
VII. Órdenes de gobierno. La federación, los estados y los municipios;
VIII. Registro: El Registro Nacional de Migrantes;
IX. Reglamento: El Reglamento de la ley
X. Repatriado: Los emigrantes que retornen al país, independientemente del tiempo que hayan residido en el extranjero;
XI. Transmigrante. Al extranjero en tránsito hacia otro país, autorizado por la Secretaría de Gobernación a permanecer en territorio nacional hasta por treinta días;
XII. Turista. Al extranjero autorizado por la Secretaría de Gobernación, para visitar el país, con fines de recreo o salud, para actividades artísticas, culturales o deportivas, no remuneradas ni lucrativas, con temporalidad máxima de seis meses improrrogables, sin estar autorizado para realizar actividades económicas, políticas o sociales de cualquier tipo.
Título II. De los Principios, Derechos y Obligaciones
Capítulo I. De los principios
Artículo 5. Principios rectores. Son principios rectores en la observación y aplicación de esta ley:
I. Atención preferente. Es aquella que obliga a las instituciones federales, estatales y municipales, e induce y coordina a los sectores social y privado a implementar programas acordes a las características y circunstancias de los migrantes, sobre todo a aquellos en situación de vulnerabilidad;
II. Corresponsabilidad. La concurrencia y responsabilidad compartida de los sectores público, social y privado, en relación con los migrantes, así como de sus familias, para la consecución del objeto de esta ley;
III. Equidad. Es un trato justo y proporcional en las condiciones de acceso y disfrute de los satisfactores necesarios para el bienestar de todos los migrantes, sin distinción de su procedencia, edad, sexo, estado físico, situación económica, identidad étnica, preferencia política, religión o cualquier otra circunstancia;
IV. Dignidad y autonomía. Las acciones que se realicen en beneficio de los migrantes, estarán orientadas a preservar su dignidad, establecer condiciones de respeto a los mismos y propiciar el desarrollo de sus potencialidades;
V. Participación. Se buscará la participación de los migrantes en la solución de su problemática, según sus capacidades y ámbitos de su interés. Al respecto, se consultará también a organizaciones con fines de apoyo a migrantes ubicadas tanto en el territorio nacional como fuera de éste.
Capítulo II. De los derechos
Artículo 6. Derechos de los migrantes. Todos los migrantes y sus familias tienen el derecho de recibir información y ser beneficiarios de las políticas, acciones y apoyos gubernamentales a que se refiere la ley; así como de presentar las quejas y denuncias que correspondan por su incumplimiento o violación.
Artículo 7. No discriminación. Queda prohibida toda práctica discriminatoria que tenga por objeto limitar o impedir el ejercicio de los derechos de los migrantes y sus familias y el otorgamiento y la prestación de los bienes y servicios derivados de las políticas, acciones y apoyos a cargo de las dependencias, e instancias gubernamentales de los tres órdenes de gobierno.
Artículo 8. Derechos generales. Los migrantes y sus familias tendrán los siguientes derechos generales.
I. Recibir de las instituciones un trato digno, oportuno y respetuoso;
II. Recibir toda la información respecto de los programas de atención a migrantes y de los requisitos necesarios para ser beneficiarios de los mismos, así como las acciones y servicios que realizan las dependencias;
III. Tener acceso a los programas establecidos en la ley, sin discriminación ni distinción alguna; y a aquellos que tengan o instrumenten las instituciones con el fin de atenderlos;
IV. Transitar en forma libre de amenazas, coerción y violencia, durante su paso por el territorio nacional, en el que habrá de respetarse su integridad física, psicoemocional y sexual.
V. Recibir la protección de las instituciones de los tres ámbitos de gobierno y organizaciones de la sociedad; así como a la protección contra toda forma de explotación.
VI. Ser apoyados en la cobertura de sus requerimientos en tanto llegan a su destino
VII. Presentar denuncias y quejas ante la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias y ante las instancias correspondientes, por el incumplimiento de la ley; así como denunciar cualquier condicionamiento económico o de tipo político partidista que se les solicite para ser atendidos.
Artículo 9. Recursos Federales para Programas. El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación deberá incluir fondos específicos para la implantación de programas relativos a la instrumentación para el ejercicio de los derechos y la atención a los migrantes y sus familias.
La ejecución de dichos programas, será considerada de interés público y no podrán sufrir disminuciones ni transferirse para otros conceptos en el ejercicio fiscal correspondiente, excepto en los casos y bajo las condiciones que establezca en cada caso el Poder Legislativo al aprobar el presupuesto de egresos.
Artículo 10. Derechos particulares. Se establecen los siguientes derechos para la protección de los migrantes:
A. Derechos de los grupos vulnerables.
1. Mujeres embarazadas.
2. Niños, niñas y adolescentes.
3. Adultos mayores.
4. Indígenas.
5. Personas con capacidades diferentes.
6. Indigentes.
B. Derecho a la salud y asistencia social.
C. Derechos sociales y culturales.
D. Derechos laborales.
E. Derecho a la legalidad y a la justicia.
A. Derechos de los grupos vulnerables migrantes
Artículo 11. Derechos de las mujeres embarazadas. La mujer migrante será tratada en forma atenta, con dignidad y respeto. En caso de embarazo, cuando por cuestiones de salud de ellas o del producto en gestación, las mujeres migrantes requieran el que les sea practicado un examen prenatal, éste les será aplicado por las autoridades de salud correspondientes. La ley protege la maternidad de la mujer migrante embarazada, a la cual se le brindará la atención que requiera durante el parto, y en su caso, atención y cuidados postnatales para ella y el recién nacido.
Artículo 12. Derechos de niños, niñas y adolescentes. Los niños, niñas y adolescentes migrantes tienen derecho a un trato adecuado; de encontrarse en situación de indigencia, a la asistencia médica y psicológica, a la alimentación adecuada, a la búsqueda de sus familiares –en coordinación con el Consulado de su país de origen, tratándose de extranjeros– y alojamiento en su tránsito hacia la población de su destino. Tienen derecho a expresar su opinión y a que ésta sea tomada en cuenta.
En caso de ser repatriado o deportado, cualquier menor tiene el derecho a ser protegido durante los procesos de repatriación o deportación, acceso a llamadas telefónicas de manera gratuita, a solicitar asilo en caso de provenir de otro país, y a acceder a la figura de protección complementaria para su traslado a su lugar de origen en el interior del país; o a su país de origen según sea el caso. Lo anterior, de conformidad a lo dispuesto por la normatividad correspondiente.
Artículo 13. Derechos de los adultos mayores. Los adultos mayores migrantes tienen derecho a ser tratados con consideración y respeto. Si tienen situación de indigencia, les será proporcionada alimentación adecuada y alojamiento; y en caso de requerirlo, consulta médica y medicamentos.
Artículo 14. Derechos de los indígenas. Los indígenas migrantes tienen derecho a ser tratados con justicia, equidad y respeto y en el caso de los migrantes mexicanos, serles plenamente reconocidos la totalidad de los derechos ciudadanos consagrados en las leyes nacionales. Tienen, asimismo, todos los derechos establecidos para los migrantes en la presente ley.
Si el migrante indígena cuenta con contrato para laborar en extranjero y éste y la documentación relacionada con él se encontraran en un idioma diferente al español o a su lengua materna, tiene derecho a que la autoridad correspondiente lo traduzca, informándole sobre los efectos legales correspondientes.
Artículo 15. Derechos de los migrantes con capacidades diferentes. Los migrantes que se encuentren en una condición de capacidad diferente, tienen derecho a un trato cortés y respetuoso, a la no distinción, exclusión, restricción o preferencia fundada en su condición de discapacidad, que deteriore el disfrute de sus derechos y libertades fundamentales; y el de los derechos establecidos en la presente ley. Por tal motivo, disfrutarán de sus beneficios en igualdad de circunstancias de cualquier migrante, brindándoseles las facilidades que sean necesarias para tal efecto.
Artículo 16. Derechos de los migrantes indigentes. Los migrantes que se encuentren en una situación de indigencia y no cuenten con recursos para la diaria subsistencia, tienen derecho a la asistencia médica, a la alimentación adecuada y al alojamiento temporal en su tránsito hacia la población de su destino.
Artículo 17. Derechos de los transmigrantes y turistas. Los transmigrantes de probados escasos recursos económicos, y excepcionalmente los turistas que se encuentren en territorio nacional, tienen derecho a recibir:
I. Asesoría sobre orientación y gestión de trámites, derechos humanos, migración y servicio exterior, que brindará la Comisión Nacional de Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias; y las oficinas de atención a migrantes del estado y de los municipios;
II. Asistencia legal que le proporcionará la Secretaría de Gobernación o la Secretaría de Gobierno del estado o del municipio;
III. Atención en medicina preventiva, materno infantil y médica de emergencia en los centros de salud y consultorios de la Secretaría de Salud Federal, del Estado o de los Servicios de Salud del Municipio donde se encuentren;
IV. Hospedaje, cobijo y alimentación hasta por tres días en los albergues públicos del DIF Federal, del estado y municipios.
B. Derecho a la salud y asistencia social
Artículo 18. Derecho a la salud. Los migrantes mexicanos tienen derecho a recibir los servicios de salud pública, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 4o. constitucional. Los migrantes extranjeros tendrán derecho a recibir servicios elementales de salud por parte de las dependencias del sector público con competencia en la materia.
Artículo 19. Derecho a la Asistencia Social. Los migrantes tienen derecho a ser sujetos de programas de asistencia social en caso de pérdida de sus medios de subsistencia; y a programas que les permitan tener acceso a una casa hogar o albergue temporal u otras alternativas de atención que les permitan evitar situaciones de riesgo o desamparo.
Artículo 20. Derecho a la unidad familiar. Los migrantes y sus familias tienen derecho a mantenerse unidos en el territorio nacional. Los menores tienen derecho a no ser separados de su núcleo familiar y a comunicarse con sus familiares y con el gobierno de su país o nacionalidad en caso de ser extranjeros; o con el gobierno del estado o municipio del cual provienen y en el que se encuentren sus familiares, con el fin de ser reintegrados al seno familiar.
Artículo 21. Protección a la integridad. Cuando un menor migrante sea detenido, en tanto se define su situación migratoria y legal, será trasladado a un refugio temporal en el que se garantice su integridad física, sexual y emocional. En el lugar de resguardo, no deberán encontrarse personas o migrantes mayores de edad que pudieran realizar algún abuso en su persona. En el caso de las mujeres migrantes detenidas, se les resguardará en sitios distintos a los varones, brindándoseles un trato digno y respetuoso en todo momento.
Artículo 22. Derecho a certificados médicos. Los servicios públicos de salud otorgarán a los migrantes mexicanos apoyo para la obtención de los certificados médicos que requieran para la obtención de su visa.
Artículo 23. Gestión de visas humanitarias y para eventos especiales. Las familias de los migrantes tienen derecho a que, en caso de enfermedad grave o fallecimiento del migrante en el extranjero, las autoridades gestionen ante las autoridades migratorias del país en el cual se encuentre el migrante, en forma lo más expedita posible, la o las visas de carácter humanitario que sean necesarias.
Asimismo, a que les sean tramitadas visas para encuentros deportivos, culturales u otros eventos especiales.
C. Derechos sociales y culturales
Artículo 24. Derecho a la organización y participación. Los migrantes a través de sus organizaciones, tienen derecho a participar en la formulación y aplicación de las decisiones institucionales que les afecten directa o indirectamente. Tienen, asimismo, derecho de asociarse y conformar clubes u organizaciones de migrantes, tanto en el territorio nacional como en el extranjero para promover su desarrollo e incidir en las acciones dirigidas a este sector; así como a formar parte de órganos de representación y consulta ciudadana, siempre y cuando las disposiciones de éstos lo permitan.
Los migrantes podrán participar en los eventos que se lleven a cabo relacionados con la divulgación de las disposiciones legales establecidas para su beneficio.
Artículo 25. Derecho a la cultura y recreación. Los migrantes tienen derecho a participar en la vida cultural, deportiva y recreativa de las comunidades en las cuales se asienten o por las cuales transiten; así como a participar en los programas de turismo migrante que se diseñen para recibir a los migrantes que regresan al país a visitar a sus familias.
Artículo 26. Derecho a la información y comunicación. La Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias tendrá en operación líneas telefónicas 01 800 y 01 900 y un sitio o portal en Internet con correo electrónico, con el fin de que los migrantes y sus familias puedan consultar sus derechos y los programas a cargo de las distintas dependencias; y cuando requieran apoyo institucional. Asimismo, la Comisión contará en su sede con el servicio de videoconferencias gratuito, a fin de que los migrantes estén en contacto permanente con su familia.
En el caso de migrantes extranjeros, éstos deberán ser informados de sus derechos y su situación legal; y de no hablar español, les será facilitado un traductor.
D. Derechos laborales
Artículo 27. Bolsa de trabajo. El Estado, a través de la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, integrará una bolsa de trabajo en la cual se identificarán las actividades que puedan ser desempeñadas por los migrantes mexicanos quienes recibirán la orientación para que, de conformidad con sus habilidades y capacidades, se presenten a las distintas ofertas de trabajo. Esta bolsa de trabajo se encontrará interconectada con otras bolsas de trabajo oficiales y particulares.
En la bolsa de trabajo se recibirán solicitudes de personas que desean laborar en el extranjero, integrándose un banco de datos conteniendo todos los datos del trabajador y el cual se consultará cuando empresas extranjeras soliciten trabajadores que deseen laborar fuera del país.
Artículo 28. Gestión de visas de trabajo. Las autoridades correspondientes de los distintos órdenes de gobierno, a través de los mecanismos que se acuerden, gestionarán ante los consulados y embajadas que la tramitación de las visas que requieran los trabajadores mexicanos sea expedita; y, en caso de contrataciones colectivas, acompañarán a los trabajadores a las entrevistas respectivas.
Artículo 29. Capacitación. Los migrantes mexicanos tienen derecho a recibir capacitación para el trabajo, con el fin de mejorar el desempeño de sus habilidades y capacidades; y a obtener la certificación laboral en aquellos oficios que son demandados en otras naciones.
Artículo 30. Verificación de recursos y legalidad. Los migrantes mexicanos tienen derecho a solicitar que las dependencias con facultades en la materia de los distintos órdenes de gobierno los apoyen en la verificación de la autenticidad, capacidad económica y legalidad de las empresas, patrones o contratistas que pretendan contratar trabajadores mexicanos para realizar labores en el extranjero. Las dependencias procurarán contar con información suficiente que garantice a los trabajadores las mejores condiciones de contratación.
Artículo 31. Traducción de contratos. Si el contrato que se ofrece a los migrantes mexicanos y la documentación relacionada con el mismo se extendiera en una lengua diferente al español, la autoridad correspondiente podrá hacerlo traducir para proporcionarlo a cada uno de los trabajadores e informará a éstos sobre los efectos legales que existen.
Artículo 32. Derecho a la orientación. El migrante y su familia podrán acudir ante la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias con el fin de recibir orientación sobre el funcionamiento del seguro social y el pago de pensiones alimenticias o por años laborados en el país en que resida o piense residir el migrante. De no contar con información en ese momento, la comisión realizará la investigación correspondiente y lo informará al solicitante.
Artículo 33. Traslado de trabajadores. En los casos en que trabajadores mexicanos sean contratados en forma colectiva para laborar en un país extranjero, el traslado deberá ser vigilado por las autoridades mexicanas, a efecto de garantizar en todo momento un trato respetuoso y digno a los migrantes.
Artículo 34. Remesas. Las remesas familiares que envíen los migrantes no serán objeto de impuestos, derechos o gravámenes de ningún tipo.
Artículo 35. Condonación del pago de impuestos. Los migrantes mexicanos que retornan a establecerse permanentemente en el territorio nacional una vez jubilados en el exterior podrán, podrán ingresar al país, por una sola vez, libres de derechos aduaneros o impuestos, su menaje de casa, sus pertenencias personales, y un vehículo; así como maquinaria y herramientas que le permitan instalar una pequeña empresa o taller. Dichos bienes muebles, maquinaria o herramientas no podrán ser vendidos en un plazo de dos años contados a partir de su ingreso al país. En caso contrario deberán pagar los derechos aduaneros o impuestos no pagados al momento de ingresarlos al país.
E. Derecho a la legalidad y a la justicia
Artículo 36. Protección y asistencia consular. Los migrantes mexicanos que sean detenidos en el extranjero sin la debida documentación migratoria tienen derecho a solicitar la protección consular a fin de ser auxiliados. En el caso de migrantes de una nacionalidad distinta a la mexicana y que sean detenidos en México por carecer de documentación migratoria en regla, tienen derecho a comunicarse o a que la autoridad migratoria nacional comunique de inmediato su detención al consulado del país de su nacionalidad o residencia.
Artículo 37. Defensa jurídica de los migrantes. Los migrantes mexicanos tienen derecho a que se respeten todos sus derechos y el Estado les brinde protección, asesoría y apoyo jurídico integral en los procedimientos administrativos o judiciales en que sean parte cuando se encuentren fuera del país en relación con accidentes laborales, despidos injustificados, accidentes automovilísticos, derechos que tienen en otros países, protección de su patrimonio personal y familiar, y aspectos que requieran.
Asimismo, a recibir un trato digno y apropiado en cualquier procedimiento judicial que los involucre, ya sea en calidad de agraviados, indiciados o sentenciados. La comisión coadyuvará en la localización y defensa de presos de origen mexicano, informando lo conducente a sus familias; y firmará convenios, preferentemente, con despachos de abogados que hayan defendido exitosamente a migrantes nacionales.
La comisión brindará asistencia jurídica a los migrantes que decidan retirarse de sus actividades laborales.
Artículo 38. Derecho a la denuncia. Cualquier persona podrá denunciar ante la Comisión conductas discriminatorias y violatorias de los derechos, la integridad física o mental de los migrantes, transmigrantes o turistas, ejecutadas por autoridades federales, estatales o municipales en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; o conductas realizadas por terceros, debiendo documentar debidamente sus quejas o denuncias.
Artículo 39. Derecho a la obtención de documentos oficiales. Los mexicanos que vivan en el extranjero, cubriendo los costos respectivos, tendrán apoyo para obtener de las distintas dependencias documentos legales y oficiales, como actas de nacimiento, actas de defunción de familiares, documentos y títulos escolares, cartas de identidad; además del apostillado de documentos que lo requieran.
Artículo 40. Derecho al voto. Los migrantes mexicanos que residen en el extranjero, cuya solicitud para votar desde el extranjero haya sido aceptada en la lista nominal de mexicanos residentes en el extranjero y cuenten con la credencial del Instituto Federal Electoral, tienen derecho a votar de conformidad a lo dispuesto en las leyes mexicanas en la materia y a las normas expedidas para tal efecto.
Capítulo III. De las obligaciones de los migrantes
Artículo 41. Información para el Registro Nacional de Migrantes. Los migrantes y sus familias deberán proporcionar, de ser posible, información con respecto a su nombre, procedencia, domicilio en su lugar de origen y en general, la información que le sea solicitada y aquellos datos que pudieren facilitar su ubicación o la de sus familiares con el objeto de facilitar su futuro reencuentro. Asimismo, comunicarán, la localidad nacional o del extranjero donde pretenden establecerse; brindando la información que les sea requerida para fines estadísticos.
Artículo 42. Restricciones. No podrán emigrar las personas que estén sujetas a proceso judicial, sean prófugos de la justicia, estén arraigados por cualquier causa en virtud de resolución judicial o porque así lo establezcan otras disposiciones aplicables en la materia, salvo que exista autorización emitida por autoridad competente.
Los gobiernos del Distrito Federal, de las entidades federativas y los ayuntamientos podrán coadyuvar con la autoridad competente para evitar la emigración en los casos previstos en el párrafo anterior.
Título III. De los Deberes del Estado, la politica pública de atencion a migrantes y la distribucion de competencias
Capítulo I. De los deberes del Estado
Artículo 43. Atención a los migrantes. El Estado garantizará las mejores condiciones posibles para la atención a los migrantes por parte de las instituciones públicas, sociales y privadas. Asimismo, establecerá programas institucionales de información y asesoría tanto sobre las garantías consagradas en esta ley como sobre los derechos establecidos en otras disposiciones legales.
Artículo 44. Registro Nacional de Migrantes . El Estado, a través de la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, instituirá, y actualizará un Registro Nacional de Migrantes, con la información que los mismos proporcionen y la que recabe de los órdenes de gobierno estatal y municipal y la de sus dependencias y entidades relativas a los programas y beneficios dirigidos a los migrantes.
Contará también con la información estadística en materia de migración que le sea proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
Artículo 45. Publicación y difusión de la ley. El Estado promoverá la publicación y difusión de esta ley para que las instituciones, la sociedad y los migrantes la conozcan y puedan acceder a los beneficios establecidos en ésta.
Artículo 46. Protección. El Estado dispondrá las medidas necesarias para evitar que se cometa cualquier acto de discriminación, abuso, explotación, aislamiento, violencia y actos jurídicos que pongan en riesgo la persona, bienes y derechos de los migrantes.
Capítulo II. De la política pública de atención a migrantes
Artículo 47. Objetivos de la política pública de atención al migrante. En la formulación y realización de las políticas públicas de los tres órdenes de gobierno, se observarán los criterios obligatorios de protección a migrantes mexicanos que se encuentren en territorio nacional y en el extranjero, particularmente en Estados Unidos de América, así como a migrantes extranjeros dentro del país.
La política nacional sobre migrantes tendrá los criterios obligatorios siguientes:
A. Criterios generales
1. Destinar recursos y fortalecer los programas sociales orientados al combate de la pobreza extrema, para resolver o disminuir las causas que originan la migración indocumentada, así como perseguir y penalizar a quienes realizan o colaboran en el tráfico ilegal de personas;
2. Diseñar programas y tomar medidas para la prevención y erradicación de la trata de personas, la discriminación, la xenofobia, el tráfico ilícito de menores, el trabajo infantil, y toda forma de explotación o abuso hacia los migrantes, y particularmente los indígenas.
3. Establecer las bases para la planeación y concertación de acciones entre las instituciones públicas, sociales y privadas, para lograr un funcionamiento coordinado en los programas y servicios que presten a este sector de la población;
4. Fomentar en la sociedad una cultura de comprensión y respeto a los migrantes, propiciando para éstos un trato digno, que favorezca su revalorización y los anime a continuar buscando un mejor porvenir para ellos y sus familias.
5. Fomentar la realización de estudios e investigaciones sociales de la problemática inherente a la migración, que sirvan como herramientas de trabajo a las instituciones del sector público y privado para desarrollar programas en beneficio de esta población;
6. Garantizar igualdad de oportunidades y el derecho a una vida digna, promoviendo la defensa y representación de sus intereses;
7. Garantizar la protección de la vida, la seguridad y la salud de los migrantes y el pleno ejercicio de sus derechos, sean residentes o estén de paso en el territorio nacional; para tal efecto, se firmarán los convenios binacionales a que haya lugar en los cuales se especificará que la deportación de niños migrantes deberá contar con reglas específicas para su protección.
8. Impulsar el fortalecimiento de redes familiares, sociales e institucionales de apoyo a los migrantes y garantizar la asistencia social para todos aquellos que por sus circunstancias requieran de protección especial por parte de las instituciones públicas y privadas;
9. Impulsar la acción y atención integral e interinstitucional de los sectores público, social y privado, de conformidad a lo dispuesto en la Ley y los ordenamientos correspondientes; así como vigilar el funcionamiento de los programas y servicios que se otorguen a este grupo social;
10. Promover la difusión de los derechos y valores en beneficio de los migrantes, con el propósito de sensibilizar a las familias y a la sociedad en general respecto a la problemática de este sector;
11. Promover la solidaridad y la participación ciudadana para consensar programas y acciones que coadyuven a mejorar la situación de los migrantes;
12. Propiciar formas de organización y participación de los migrantes y promover la participación activa de las mismas en la formulación y ejecución de las políticas públicas que les afecten, observando el principio de equidad de género, mediante políticas públicas, programas y acciones que garanticen la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades de hombres y mujeres migrantes;
B. Criterios obligatorios de la política de protección a migrantes mexicanos en el extranjero.
1. Brindar asistencia pública a los migrantes y sus familias, especialmente en materia alimentaria, sanitaria, de seguridad social, educativa y de retorno o repatriación de personas en estado de vulnerabilidad, así como de traslado de restos mortuorios;
2. Celebrar acuerdos de reciprocidad con otras naciones para el mutuo reconocimiento de certificados laborales y de aquellos títulos técnicos y profesionales con reconocimiento oficial, que los migrantes mexicanos hubiesen obtenido en México;
3. Consolidar las acciones de atención a los migrantes mexicanos y a sus familias que son deportados de los Estados Unidos u otro país, que involucre asistencia médica y psicológica, alimentación y albergue temporales y traslado a sus lugares de origen;
4. Crear alianzas estratégicas a nivel nacional e internacional, con organizaciones de la sociedad civil y del sector privado con la finalidad de actuar conjuntamente en la protección y ayuda de los migrantes dentro y fuera del territorio nacional;
5. Diseñar, conjuntamente con gobiernos y empresas del exterior, programas de migración temporal legal en la que los mexicanos puedan laborar en otros países. Lo anterior, en el marco de acuerdos binacionales para proteger los derechos de los trabajadores migratorios mexicanos.
6. Diseñar y aplicar mecanismos para el combate a los traficantes de personas y redes clandestinas de emigración clandestina y de explotación de mujeres y niños;
7. Disponer medidas para garantizar la seguridad en el tránsito de los migrantes por las carreteras mexicanas y contar con vehículos especiales para el auxilio turístico;
8. Divulgar en los medios masivos de comunicación los riesgos y peligros a que se pueden enfrentar los mexicanos, al emigrar sin cumplir todos los requisitos legales que se exijan para entrar al país al cual se dirijan;
9. Establecer programas y acciones contra la discriminación, la xenofobia y el racismo que afectan a los migrantes y sus familias;
10. Fortalecer la red consular, especialmente en el renglón de atención a los derechos humanos y en la asesoría en juicios laborales, civiles y penales;
11. Generar programas de empleo y condiciones para facilitar la reinserción social y económica de los migrantes mexicanos deportados o repatriados;
12. Homologar las disposiciones legales y administrativas nacionales con los convenios sobre migración y derechos humanos ratificados por México;
13. Implantar en los programas educativos y realizar promoción publicitaria en relación con los aspectos positivos de la diversidad y la interacción multicultural;
14. Impulsar y motivar el retorno voluntario de los migrantes mexicanos, estimulando la repatriación voluntaria: Se contará con módulos de recepción y orientación a migrantes en terminales aéreas, marítimas, ferroviarias y de autobuses;
15. Incluir en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, particularmente de su capítulo de desarrollo social, los principios, objetivos e instrumentos de los programas de atención a los migrantes, integrando las estrategias correspondientes en la política nacional respectiva;
16. Llevar a cabo las acciones necesarias para la normalización y legalización del estatus migratorio de los mexicanos que carezcan de documentación migratoria en regla;
17. Mantener una permanente coordinación interinstitucional y entre los distintos ámbitos de gobierno, a fin de atender la problemática migratoria en forma integral;
18. Motivar el establecimiento de condiciones más favorables para el envío de las remesas familiares, incluyendo la reducción de los costos de envío. Las remesas familiares que envíen los migrantes no serán objeto de impuestos, derechos o gravámenes de ningún tipo.
19. Motivar el hermanamiento de ciudades mexicanas con ciudades de otros países y el sostenimiento de reuniones binacionales entre ellas, a fin de fomentar y estrechar los lazos de amistad y un trato atento y respetuoso a los mexicanos en el extranjero y viceversa.
20. Promover en el interior y en el exterior del país programas y acciones que mantengan la identidad y fortalezcan los vínculos culturales, económicos y sociales de los migrantes mexicanos con la nación mexicana.
21. Promocionar la inversión de los migrantes mexicanos en proyectos y programas de infraestructura social y urbana, generación de empleos, crecimiento económico y desarrollo comunitaria en sus poblaciones de origen;
22. Promocionar la inversión nacional para proveer a las comunidades de mexicanos en el extranjero, de aquellos productos y servicios que les permitan continuar con los lazos culturales, afectivos y familiares desde su lugar de residencia;
23. Proteger los derechos laborales de los mexicanos en el extranjero.
24. Proponer a los Estados de tránsito y destino la celebración de acuerdos, convenios o tratados para otorgar a los migrantes mexicanos y sus familias acceso a los servicios básicos de salud, independientemente de su condición migratoria.
25. Tomar medidas para fomentar el fortalecimiento de los lazos de solidaridad, de identidad, culturales y familiares entre los migrantes mexicanos y sus comunidades de origen, así como entre las comunidades mexicanas que se establecen fuera del país; y
26. Velar por el respeto de los derechos fundamentales, creando mecanismos específicos para prevenir e impedir la explotación laboral y sexual, dentro y fuera del país, de los migrantes mexicanos y de sus familias, así como de los migrantes extranjeros en territorio nacional, especialmente de las mujeres, los adultos mayores, los menores y los indígenas.
C. Criterios obligatorios de la política de protección a migrantes extranjeros que se encuentran en territorio nacional
1. Establecer mecanismos que aseguren a los migrantes extranjeros el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales como son a la vida, la libertad de tránsito, la seguridad y la protección de su intimidad y su patrimonio, entre otros;
2. Desarrollar sistemas que les garanticen el derecho a la igualdad ante los tribunales y todos los demás órganos y autoridades encargados de la administración de justicia, y
3. Promover el respeto a la diversidad y la interacción multicultural.
Capítulo III. De la concurrencia y coordinación entre la federación, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios
Artículo 48. Concurrencia. La federación, el Distrito Federal, las entidades federativas, y los municipios ejercerán sus atribuciones en la formulación y ejecución de las políticas públicas para los migrantes, de conformidad con la concurrencia prevista en esta ley y en otros ordenamientos legales.
Las autoridades competentes de la Federación, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios, concurrirán para:
I. Determinar las políticas hacia los migrantes, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus programas y acciones, de acuerdo con lo previsto en esta ley, y
II. Desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la organización y funcionamiento de las instituciones de atención a los migrantes.
Artículo 49. Bases de datos. La Federación, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios integrarán los instrumentos de información para cuyo efecto la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias establecerá los lineamientos y criterios generales de las bases de datos.
Artículo 50. Convenios entre los distintos órdenes de gobierno. Cuando las disposiciones de esta Ley comprendan materias y acciones que incidan en diversos ámbitos de competencia de la federación, el Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios, se aplicarán y ejecutarán por alguno de los tres órdenes de gobierno, con base en los convenios generales y específicos que al respecto suscriban. Los convenios observarán lo dispuesto en las leyes correspondientes.
Artículo 51. Coordinación. De acuerdo con lo previsto en la presente ley y en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las secretarías de Estado, la comisión y las demás dependencias del Ejecutivo Federal, se coordinarán para implantar y ejecutar políticas públicas, criterios obligatorios, programas y acciones relativos a la protección de los migrantes y sus familiares.
Para tal efecto, la federación, a través de la comisión, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal y de los estados, con la participación, en su caso, de municipios, en el ámbito territorial de su competencia, asuman las siguientes funciones:
I. Coadyuvar en la elaboración de estudios sobre la magnitud, características y perspectivas de las distintas modalidades de la migración de mexicanos;
II. Coordinar medidas para la protección de los migrantes nacionales y extranjeros en el Distrito Federal y las entidades federativas de origen, tránsito y recepción;
III. Crear agencias del Ministerio Público especializadas en delitos cometidos en contra de los migrantes;
IV. Desarrollar esquemas colectivos que incentiven y protejan el ahorro de los migrantes mexicanos, así como su inversión en programas de generación de empleos, de crecimiento económico, desarrollo social y construcción de infraestructura urbana y social;
V. Establecer y aplicar programas de generación de empleos, construcción de infraestructura urbana y social, apoyo a la productividad del campo, crecimiento económico y desarrollo social en aquellas localidades donde lo acuerden conjuntamente la comisión, las autoridades y las asociaciones de migrantes mexicanos en el extranjero;
VI. Fortalecer los vínculos sociales, culturales y deportivos con las comunidades de mexicanos en el extranjero;
VII. Garantizar la repatriación ágil, segura y ordenada de los migrantes regulares e indocumentados, y promover centros de atención para éstos;
VIII. Impulsar programas específicos de apoyo y de empleo en las localidades de alta densidad migratoria hacía el extranjero;
IX. Operar conjuntamente los grupos y centros de protección a migrantes que se encuentren en territorio nacional;
X. Programar y operar las tareas de prevención de la migración irregular y/o clandestina;
XI. Promover programas educativos, culturales y recreativos para contribuir al desarrollo pleno de los migrantes mexicanos y sus familias en el extranjero;
XII. Promover, diseñar e instrumentar programas de desarrollo regional, social y humano en las zonas expulsoras de migrantes;
XIII. Realizar acciones de cooperación en la inspección, vigilancia, persecución y penalización del tráfico ilegal de indocumentados;
XIV. Realizar acciones y programas para la atención de la problemática en materia de protección a migrantes mexicanos y extranjeros y sus familias; y
XV. Sistematizar los servicios de información y atención a migrantes.
Artículo 52. Creación de oficinas estatales de atención a migrantes. El gobierno del Distrito Federal y las entidades federativas, dispondrán lo conducente para que sean creadas oficinas, dependencias, institutos, direcciones u órganos equivalentes que tengan como finalidad brindar a los migrantes residentes en el extranjero atención y apoyo para ellos y sus familias, fungiendo como enlace entre las comunidades coahuilenses en el extranjero y los gobiernos de donde provienen. Estas oficinas habrán de formar parte de la Coordinación Nacional de Oficinas de Atención a Migrantes (Conofam).
Estas áreas, contarán con líneas 01800 y 01 900; además de página de Internet y correo electrónico; y coadyuvarán con los migrantes mexicanos en coordinación con otras dependencias y entidades, en el trámite de la obtención de visas de trabajo, visas humanitarias y para asistir a eventos especiales, trámite de documentos oficiales, deportaciones, donaciones, asesorías y apoyos sobre seguro social, pensiones alimenticias, pensiones laborales y jubilaciones en otros países, traducciones de documentos oficiales, localización de personas en el extranjero, apoyo en el llenado de documentos migratorios, integración de clubes en el extranjero, repatriación de restos mortuorios, y en general acciones que permitan mantener los vínculos de los migrantes con su familia, su estado y su país, conservando con ello sus identidad y raíces culturales.
Brindarán, asimismo, servicios y asesorías por Internet y correo electrónico a quienes lo requieran.
Artículo 53. Programas para evitar la migración. El gobierno del Distrito Federal y los gobiernos de las entidades federativas, en coordinación con la federación, instrumentarán programas enfocados a disminuir los procesos de emigración, creando y consolidando oportunidades ocupacionales, la organización de unidades productivas, cooperativas, sociedades de producción y otras organizaciones económicas en las comunidades rurales, que contribuyan a lograr un mayor aprovechamiento de sus recursos naturales y culturales; y generen arraigo y permanencia de los habitantes de las diversas localidades.
Artículo 54. Fondos de atención al migrante. El gobierno del Distrito Federal, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, participarán económica y proporcionalmente en los costos que se originen por la repatriación y atención de los migrantes en situación de pobreza; y el traslado de los mismos de la frontera a sus lugares de origen. Para tal efecto, se crearán los fondos de atención al migrante correspondientes, los cuales se considerarán en los Presupuestos de Egresos respectivos.
Artículo 55. Trato digno y humano para deportados. Cuando un migrante mexicano, haya cometido un delito en el extranjero o en el país y sea extraditado conforme a los tratados internacionales vigentes y la legislación penal aplicable, se vigilará que la entrega entre las autoridades correspondientes se realice salvaguardando sus derechos a un trato digno y humano, para lo que podrá solicitar la intervención de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, sin que esto ponga en riesgo la seguridad y confidencialidad de las acciones.
Capítulo IV. De la distribución de competencias
Artículo 56. Competencias institucionales. Las dependencias centralizadas y paraestatales de la administración pública federal tendrán en materia de atención a migrantes las competencias que se señalan expresamente en la presente ley; y aquellas que se deriven del cumplimiento de sus atribuciones.
Artículo 57. Competencias de la Secretaría de Gobernación. Corresponde a la Secretaría de Gobernación establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:
I. Brindar protección a los migrantes mexicanos y extranjeros, así como apoyar dar y atención a sus familias, sin importar su condición jurídica migratoria de documentados o indocumentados;
II. Establecer y aplicar medidas, en coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República, para prevenir y erradicar el tráfico ilegal de migrantes mexicanos y sus familias;
III. Establecer y coordinar mecanismos seguros y ordenados para la devolución, deportación o repatriación a territorio nacional de los migrantes mexicanos y sus familias aprehendidos por autoridades migratorias de otros países;
IV. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
V. Instrumentar políticas migratorias que favorezcan el cumplimiento de la ley en beneficio de los migrantes y sus familias;
VI. Planear, ejecutar, controlar, supervisar y evaluar que los servicios migratorios, se desarrollen eficiente y eficazmente y los migrantes reciban un trato digno y atento; y
VII. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 58. Competencias de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:
I. Acordar acciones para la aplicación de los programas nacionales en el ámbito de la política exterior que puedan beneficiar en el extranjero a migrantes mexicanos;
II. Brindar protección consular y apoyo a los migrantes mexicanos y a sus familias en el exterior, sin importar su condición jurídica migratoria de documentados o indocumentados en los siguientes aspectos: abusos y maltrato en contra de menores y mujeres; asesoría legal en materia migratoria, penal, laboral y civil; asistencia jurídica a mexicanos sentenciados a pena capital; atención a repatriados y visitas a centros de detención migratoria; ayuda económica directa a mexicanos en situación de indigencia; compensación para víctimas de crímenes violentos; identificación de restos; indemnización por lesiones; indemnizaciones laborales; localización de personas; negligencia médica; obtención de documentos en México y el extranjero; pago parcial de servicios funerarios; pensiones alimenticias; presunciones de nacionalidad; procesos de adopción de menores; procesos de patria potestad de menores; protección del migrante en situación de indigencia; recuperación de pertenencias; recuperación de salarios; repatriación de enfermos; repatriación de menores y personas vulnerables; sucesiones; sustracción de menores; traslado de restos mortuorios a territorio nacional o cremación de los mismos; visitas a connacionales detenidos en centros de detención penal; petición de clemencia en caso de pena de muerte; transcripción de audiencias y juicios; visitas a centros de trabajo para asistencia consular;
III. Consolidar la defensa de los derechos de los migrantes mexicanos y sus familias a través de la acción permanente de los consulados mexicanos en los países de tránsito y destino, contribuyendo así a mejorar su nivel y calidad de vida;
IV. Coordinar las acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la administración pública federal, de conformidad con las atribuciones que a cada una de ellas corresponda;
V. Coordinar las relaciones económicas y de cooperación de México con el exterior y conducir las tareas de promoción económica, comercial, de inversiones y turística a través de las representaciones diplomáticas y consulares;
VI. Establecer un programa de consulado móvil, en las principales ciudades de Estados Unidos donde exista concentración de mexicanos, con la finalidad de llevar servicios consulares a los connacionales que por motivos geográficos o económicos necesiten regularizar su situación migratoria, recibir algún servicio o plantear algún problema y no pueden acudir a las instalaciones del Consulado. Estos consulados móviles operarán los fines de semana y se avisará oportunamente a la población en donde estarán ubicados.
VII. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
VIII. Promover tratados o convenios internacionales y reformas migratorias profundas favorables al desarrollo y al mejoramiento de las condiciones de vida de los migrantes mexicanos en el exterior;
IX: Simplificar los trámites administrativos para la obtención de pasaportes y matrículas consulares por parte de los migrantes y
X. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 59. Competencias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:
I. Aportar los recursos federales para la construcción conjunta de obras de infraestructura social y urbana con la participación de los gobiernos del Distrito Federal, de las entidades federativas, de los municipios, de las comunidades y de los migrantes.
II. Brindar apoyo técnico, asesoría y, de ser el caso, autorizaciones a los migrantes mexicanos y sus familias, para el envío y recepción de dinero, documentos y productos de uso personal y familiar;
III. Crear dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación una partida para la creación del Fondo Migrante, a través del cual se fomenten fideicomisos cuyo objetivo sea la instalación de empresas productivas y la generación de empleos en los municipios de mayor expulsión de mano de obra.
IV. Determinar, en coordinación con la Comisión, aquellos productos de uso personal y familiar, susceptibles de ser introducidos al país por los migrantes mexicanos y sus familias, brindando para ello facilidades en los procedimientos aduanales y tarifas preferenciales de importación;
V. Disponer medidas para informar debida y oportunamente a los migrantes que mercancías pueden introducir al país sin pagar impuestos, que se considera equipaje personal, franquicias, impuestos a mercancías adicionales, en qué consiste el menaje de casa, costos de importación temporal de vehículos y de permiso de importación temporal.
VI. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
VII. Instrumentar medidas en materia financiera, fiscal, de gasto público, crediticia, bancaria y de divisas que tiendan a favorecer a los migrantes y sus familias; y
VIII. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 60. Competencias de la Secretaría de Desarrollo Social. Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:
I. Acordar convenios de colaboración con instituciones y organismos públicos, sociales y privados para la realización de programas y acciones de atención dirigidas a los migrantes;
II. Ejecutar proyectos de infraestructura social y urbana orientados a mejorar el nivel de vida de las comunidades de origen de los migrantes, con la participación económica de éstos, y los cuales podrán ser, entre otros: adquisición de equipo para servicios públicos primarios; alumbrado público; bibliotecas, museos y casas de cultura; bordos; canales y obras de irrigación; carreteras; caminos y puentes; centros deportivos y recreativos; conservación de suelos; construcción y remozamiento de iglesias; creación, ampliación o equipamiento de centros educativos; electrificación; embellecimiento y remodelación de poblados y centros urbanos; entubamiento de aguas de ríos y arroyos; instalación de internet en plazas públicas; introducción y conexión de redes de distribución de agua potable; parques y jardines; pavimento; banquetas y guarniciones; plazas cívicas; redes de drenaje y alcantarillado y obras de saneamiento; reservas y cordones forestales; vías públicas; y viveros.
El gobierno federal, el gobierno del Distrito Federal, los gobiernos de las entidades federativas y los gobiernos municipales, así como las comunidades de vecinos realizarán las aportaciones que les correspondan para la realización de las obras.
III. Establecer y aplicar programas de desarrollo local en las comunidades nacionales de mayor expulsión de mano de obra, mediante el apoyo financiero y tecnológico a proyectos productivos y de generación de empleos. La Comisión habrá de promover, para tal efecto, la participación de los migrantes mexicanos originarios de esas comunidades que se encuentren residiendo fuera del país; en el financiamiento de dichos programas;
IV. Fomentar la participación de los sectores social y privado en la promoción, seguimiento y financiamiento de los programas de atención a los migrantes;
V. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
VI. Generar y aplicar, en coordinación con la Comisión, programas tendientes al desarrollo de las comunidades mexicanas en el extranjero, mediante acciones de promoción de la cultura y la identidad nacional;
VII. Promover en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores, la suscripción de convenios internacionales en materia de atención a los migrantes; y
VIII. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 61. Competencias de la Secretaría de Educación Pública. Corresponde a la Secretaría de Educación Pública establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:
I. Celebrar acuerdos de reciprocidad con otras naciones para el mutuo reconocimiento de certificados laborales y de aquellos títulos técnicos y profesionales con reconocimiento oficial, que los migrantes mexicanos hubiesen obtenido en México;
II. Coadyuvar al acceso gratuito a migrantes o con descuentos especiales a eventos culturales que promuevan las instituciones públicas y privadas, previa acreditación de su condición migratoria;
III. Establecer y aplicar, en coordinación con la Comisión, programas de educación a distancia en beneficio de los migrantes mexicanos y sus familias, en todos los niveles de la educación básica;
IV. Facilitar el acceso a la cultura migrante, promoviendo su expresión a través de talleres, exposiciones, concursos y eventos comunitarios, nacionales e internacionales;
V. Facilitar el derecho de los migrantes a hacer uso de las bibliotecas públicas;
VI. Fomentar entre toda la población una cultura de respeto, aprecio y reconocimiento la migración; y de su la capacidad de aportación a la economía y la cultura nacionales;
VII. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
VIII. Permitir el acceso de los migrantes a la educación pública en todos sus niveles y modalidades y a cualquier otra actividad que contribuya a su desarrollo intelectual;
IX. Promover ante las instituciones educativas nacionales el que se brinden servicios de educación a distancia dirigidos a los migrantes mexicanos; mismos que habrán de tener reconocimiento oficial. Esta Secretaría impulsará la firma de programas binacionales de educación migrante;
X. Otorgar becas a estudiantes destacados que deseen realizar sus estudios en otros países; y
XI. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 62. Competencias del sector salud: Corresponde a las Instituciones Públicas del Sector Salud establecer, ejecutar o promover las medidas necesarias para:
I. Acordar, mecanismos de coordinación interinstitucional para apoyar a los migrantes, mediante las unidades médicas del sector público y organizaciones civiles dedicadas a la atención de la salud física y mental de la población migrante;
II. Brindar atención y asistencia médica a través de los servicios de salud pública preventiva y curativa a los migrantes que lo requieran y no puedan cubrirlos por su situación económica:
III. Establecer y aplicar en coordinación con la Comisión, programas binacionales de salud migrante y atención médica en beneficio de los migrantes mexicanos y sus familias;
IV. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
V. Llevar a cabo gestiones para apoyar y proteger a los grupos de migrantes en situación de vulnerabilidad;
VI. Llevar a cabo programas de vacunación preventivas y atender casos de enfermedades infecto-contagiosas, detectando causas y zonas de surgimiento de las mismas; tomando en su caso las medidas sanitarias correspondientes;
VII. Notificar a las autoridades sanitarias de gobiernos extranjeros, cuando migrantes y transmigrantes provenientes de esos países presenten cuadros de enfermedades infecto-contagiosas consideradas como graves; procediendo en su caso según lo dispuesto por la Ley General de Salud;
VIII. Realizar convenios con universidades públicas y privadas para recibir prestadores de servicio social en las áreas de trabajo social, psicología, medicina, odontología y enfermería que apoyen las acciones institucionales en la atención de los migrantes;
IX. Realizar cursos de capacitación orientados a promover el autocuidado de la salud de los migrantes; y
X. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 63. Competencias de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:
I. Brindar asistencia jurídica a los migrantes relacionadas con sus derechos y actividades laborales;
II. Establecer y aplicar programas de capacitación para el trabajo y certificación laboral en beneficio de los migrantes mexicanos y sus familias, en coordinación con la comisión;
III. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
IV. Implementar programas dirigidos a promover empleos y trabajos remuneradores para los migrantes mexicanos, de acuerdo con su oficio, habilidad o profesión. Lo anterior con el fin de tratar de retenerlos en el país;
V. Participar en la organización de una bolsa de trabajo mediante la cual se identifiquen actividades laborales que puedan ser desempeñadas por los migrantes y orientarlos para que presenten ofertas de trabajo; y
VI. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 64. Competencias de la Secretaría de Turismo. Corresponde a la Secretaría de Turismo establecer, ejecutar o promover las medidas necesarias para:
I. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
II. Llevar a cabo programas de difusión en el extranjero de las bellezas naturales, monumentos prehispánicos, edificios coloniales, sitios históricos y de interés, comidas típicas, cultura, costumbres y tradiciones mexicanas; y entre las comunidades de migrantes asentadas en el extranjero, invitándolos a regresar al país y disfrutarlos para no perder sus raíces y tradiciones culturales;
III. Promover actividades de recreación turística con tarifas preferentes, diseñadas para migrantes que reingresan al territorio nacional;
IV. Realizar convenios con las empresas del ramo para ofrecer tarifas especiales en los centros públicos o privados de entretenimiento, recreación, cultura y deporte, hospedajes en hoteles y centros turísticos, que motiven a los migrantes y a sus familias a visitarlos a su regreso al país, y
V. Las demás que le confieran otros ordenamientos jurídicos.
Artículo 65. Competencias de la Secretaría de Economía. Corresponde a la Secretaría de Economía establecer, ejecutar o promover las medidas necesarias para:
I. Apoyar las iniciativas de los micro, pequeños y medianos empresarios migrantes, fomentando e incentivando su actividad productiva en el interior del país y en el extranjero.
II. Establecer políticas y programas que fomenten la competitividad de los empresarios migrantes, incluyendo respaldo financiero, asesorías y asistencia técnica;
III. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
IV. Promover y estimular el comercio exterior del país, dirigido a la distribución y consumo de todo tipo de bienes y servicios nacionales entre las comunidades de mexicanos que residen fuera del país, en coordinación con la comisión y la Secretaría de Relaciones Exteriores; y
V. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 66. Competencias del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia. Corresponde al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, en los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal, establecer, ejecutar o promover ante las dependencias, instituciones o entidades correspondientes, las medidas necesarias para garantizar a los migrantes y sus familias:
I. Apoyar a las familias migrantes en situación de pobreza extrema que requieran albergue y/o alimentación.
II. Coadyuvar con la Procuraduría General de la República, el gobierno del Distrito Federal y los gobiernos de las entidades federativas, en la atención, asistencia y protección jurídica de los migrantes víctimas de cualquier delito;
III. Coadyuvar en la atención y seguimiento de quejas, denuncias e informes, sobre la violación de los derechos de los migrantes, haciéndolos del conocimiento de las autoridades competentes y de ser procedente ejercitar las acciones legales correspondientes;
IV. Coordinarse con las instituciones del sector público, asociaciones y sociedades civiles y demás entidades privadas o sociales, cuyo objeto sea la prestación de servicios de asistencia social a los migrantes, particularmente a menores en estado de abandono, mujeres embarazadas de escasos recursos, ancianos desamparados y discapacitados sin recursos; sin perjuicio de las atribuciones que al efecto correspondan a otras dependencias;
V. El establecimiento de los programas asistenciales de apoyo a las familias migrantes para que la falta de recursos no sea causa de separación de los migrantes dentro del territorio nacional;
VI. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
VII. La denuncia ante las autoridades competentes, cuando sea procedente, de cualquier caso de maltrato, lesiones, abuso físico o psíquico, sexual, abandono, descuido o negligencia, explotación, trata y en general cualquier acto que perjudique a los migrantes;
VIII. Los programas de prevención y protección para los migrantes en situación de riesgo o desamparo, para albergarlos en instituciones adecuadas;
IX. Los servicios de asistencia y orientación gratuita, en especial aquellos que se refieren a la seguridad en materia de alimentos y alojamiento temporal;
X. Participar en la coordinación de acciones que realicen los diferentes sectores en beneficio de la población migrante afectada en casos de desastre;
XI. Vigilar la observancia, por parte de organizaciones públicas y privadas, de las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Asistencia Social y en su caso generar las recomendaciones que procedan; y
XII. Las demás que le confieran otros ordenamientos jurídicos.
Artículo 67. Competencias del Instituto Nacional de Migración. Corresponde al Instituto Nacional de Migración establecer, ejecutar o promover las medidas necesarias para:
I. Coordinar la operación del Programa Paisano, mediante el cual se promuevan óptimas condiciones y se les brinde apoyo y orientación a los migrantes que regresan temporal o definitivamente al país en relación con rutas de traslado y medidas de seguridad; y se les proteja del maltrato, extorsión, robo, corrupción y prepotencia por parte de servidores públicos federales en las fronteras, puertos marítimos y aeropuertos internacionales del país, dándoles a conocer sus derechos y obligaciones y los medios para que presenten quejas y denuncias. Para tales efectos, formularán guías de información a los paisanos para su entrega a los mismos.
II. Facilitar los flujos migratorios legales de entrada, tránsito, estancia y salida del país, mediante la ampliación y modernización de la infraestructura existente; y la desregulación y descentralización de los trámites migratorios;
III. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
IV. Fortalecer la gestión de regulación, control y verificación de los migrantes, incrementado la capacidad operativa del proceso de verificación migratoria, dignificando y mejorando las instalaciones migratorias, coadyuvando en el combate a la trata y el tráfico de personas y mejorando los mecanismos de registro de extranjeros asegurados;
V. Garantizar el respeto de los derechos de los migrantes, fortaleciendo y ampliando los grupos encargados de su protección y supervisando y capacitando a sus servidores públicos a fin de que respeten y tutelen los derechos humanos de los migrantes;
VI. Modernizar la gestión institucional, consolidando una cultura de calidad en la prestación de los servicios migratorios y aplicando mecanismos de control de confianza para combatir la corrupción;
VII. Operar el Programa de Repatriación Humana dirigido a los migrantes repatriados o deportados, a fin de brindarles seguridad, orientación y apoyo en su regreso a sus comunidades en México, mediante servicios de atención médica, suministro de alimentos y albergue temporal; este programa les apoyará en el financiamiento de cursos de capacitación, la certificación de los conocimientos aprendidos y los contactará para recibir ofertas de programas de empleo temporal; asimismo, les facilitará los medios para comunicarse con su familia y obtener descuentos en transporte;
VIII. Promover iniciativas institucionales que contribuyan a mejorar el desempeño e imagen en materia migratoria; y
IX. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Artículo 68. Competencias del Instituto de los Mexicanos en el Exterior. Corresponde al Instituto de los Mexicanos en el Exterior establecer, ejecutar o promover las medidas necesarias para:
I. Contribuir en el acopio y sistematización de propuestas y recomendaciones, tendientes a mejorar el desarrollo social de las comunidades mexicanas en el exterior, que formulen órganos consultivos constituidos por representantes de dichas comunidades,
II. Formar parte del Consejo Nacional de Protección a Migrantes y sus Familias y del Programa Paisano;
III. Participar en la coordinación con los gobiernos, instituciones y organizaciones del Distrito Federal, los estados y municipios en materia de prevención, atención y apoyo a las comunidades mexicanas en el exterior;
IV. Promover estrategias, integrar programas, recoger propuestas y recomendaciones de las comunidades, sus organizaciones y órganos consultivos, tendientes a elevar el nivel de vida y fortalecer a las comunidades mexicanas en el extranjero así como ejecutar las directrices que emanen del Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior;
V. Promover la revalorización del fenómeno migratorio y el trato digno a los mexicanos que viven en el exterior, favoreciendo la creación de espacios de reunión y promoviendo la comunicación entre las comunidades mexicanas radicadas fuera del país, coadyuvando en el enlace, con las mismas; y
VI. Las demás que le atribuya expresamente la legislación aplicable.
Capítulo V. De la relación con Estados extranjeros
Artículo 69. Reciprocidad. Las dependencias facultadas para tal efecto, propondrán a los gobiernos de otros países receptores de migrantes mexicanos, el que, bajo los principios del derecho internacional, los tratados y convenciones en la materia, se convengan medidas de reciprocidad en el trato a los migrantes de ambas partes.
Artículo 70. Igualdad de Derechos para los Migrantes. Con base en lo dispuesto en el anterior, los migrantes mexicanos habrán de gozar de los mismos derechos, privilegios y prerrogativas o sus equivalentes, a los que disfruten los extranjeros nativos del país en el que se encuentren y que a su vez sean residan en México bajo cualesquier situación migratoria.
Artículo 71. Respeto a los Derechos Humanos de los Migrantes. Con pleno respeto al principio de autodeterminación de los pueblos, se buscará que en la relación con otros estados, se respeten plenamente los derechos humanos de los migrantes mexicanos; y no existan hacia éstos diferencias discriminatorias por su origen social, nacionalidad, edad, sexo, raza, creencias religiosas, ideología política o situación económica. Las políticas migratorias que establezcan las partes habrán de estar libres de acciones u omisiones expresadas en rechazo expresado a través de prejuicios racistas o xenofóbicos.
Artículo 72. Relaciones Armónicas . Se buscará establecer con las naciones que reciben migrantes mexicanos relaciones fraternales y armónicas, mediante prácticas e intercambios que busquen enfatizar sus coincidencias y soslayar las diferencias; entre estas acciones se encuentran el turismo, relaciones comerciales, deportivas, educativas, científicas, culturales, humanitarias y religiosas.
Artículo 73. Facilidades de Residencia. De acuerdo con las leyes migratorias de los países con los cuales se celebren convenios migratorios, se habrán de brindar todas las facilidades a los migrantes que deseen residir en el país de manera permanente, para satisfacer sus fines personales, culturales, laborales, académicos o profesionales. En todo caso, habrán de sujetarse, a las normas jurídicas y de convivencia ciudadana que observan los propios nacionales.
Capítulo VI. De la participación social
Artículo 74. Participación de la sociedad. Los distintos órdenes de gobierno promoverán la organización y participación de la comunidad con la finalidad de coadyuvar solidariamente a la prestación de servicios asistenciales para los migrantes y sus familias que lo necesiten. Para tal efecto, podrán constituirse comités ciudadanos de atención a migrantes y grupos de apoyo a migrantes.
Cualquier persona podrá notificar de la existencia de migrantes que requieran de atención y apoyo, cuando éstos se encuentren impedidos de solicitar auxilio por sí mismos.
Artículo 75. Participación universitaria. Las universidades y centros de educación superior, instituirán programas de servicio social en la que los estudiantes participarán como auxiliares voluntarios en la atención y apoyo a los migrantes.
Artículo 76. Estímulos y facilidades. Los distintos órdenes de gobierno promoverán estímulos fiscales y facilidades administrativas, de acuerdo a las disposiciones legales aplicables, para aquellas instituciones privadas que otorguen apoyos gratuitos a los migrantes y a sus familias. Dichos beneficios se harán extensivos a aquellas empresas y organismos de la sociedad que de manera directa otorguen apoyos gratuitos a éstos.
Título IV. De la Comisión Nacional para la Defensa de los Migrantes y sus Familias
Capítulo I. De su naturaleza, objeto y atribuciones
A. Naturaleza
Artículo 77. Naturaleza de la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo de los Migrantes y sus Familias. Se crea la Comisión Nacional para la Protección y Apoyo de los Migrantes y sus Familias como un organismo descentralizado no sectorizado, con autonomía de gestión, técnica, operativa, administrativa y presupuestaria; y personalidad jurídica y patrimonio propios. Estará sujeta a la aplicación de la Ley de las Entidades Paraestatales en lo que no se oponga a esta Ley.
B. Domicilio
Artículo 78. Domicilio. La comisión tendrá su domicilio en el Distrito Federal, pudiendo establecer delegaciones regionales y estatales, así como las representaciones en el extranjero que sean necesarias para cumplir con su objeto, conforme a sus requerimientos y disponibilidad presupuestal.
C. Objeto
Artículo 79. Objeto. La Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias tiene por tiene por objeto esencial el apoyo y la protección, a los migrantes y sus familias tanto mexicanos, dentro y fuera del país, como extranjeros dentro del territorio nacional; así como la observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos establecidos en la Ley. La Comisión será la entidad asesora del Ejecutivo federal y especializada para articular las políticas públicas, los programas y criterios del gobierno federal, en la materia.
D. Competencia territorial
Artículo 80. Competencia territorial. La comisión tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de situaciones que afecten y se relacionen con los derechos de los migrantes y presuntas violaciones a sus derechos.
Tratándose de situaciones relacionadas con los derechos de los migrantes mexicanos o presuntas violaciones a los mismos fuera del territorio nacional, que se hayan hecho de su conocimiento, la comisión podrá interponer ante los gobiernos correspondientes, los recursos que considere necesarios para la protección y defensa de los migrantes nacionales.
E. Atribuciones
Artículo 81. Atribuciones. La Comisión Nacional para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias tendrá las siguientes atribuciones:
I. Alentar a los medios de comunicación a hacer hincapié en las imágenes positivas de la migración y la diversidad cultural, contribuyendo al fortalecimiento de los valores referidos a la solidaridad con los migrantes; así como promover la protección de sus derechos;
II. Brindar asesoría y orientación al personal de las instituciones y albergues que brinden servicios y atención a migrantes;
III. Celebrar convenios para obtener descuentos en los precios de los bienes y servicios que se presten a los migrantes y acuerdos y todo tipo de actos jurídicos que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto;
IV. Coadyuvar con las autoridades correspondientes en la prevención e investigación del tráfico ilegal de personas y la explotación y trata de personas migrantes, participando en la atención de los casos de violación de los derechos humanos, laborales, civiles y otras garantías de los migrantes y sus familias;
V. Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones a los derechos de los migrantes en los siguientes casos:
A) Por actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter federal, estatal y municipal;
B) Cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad particularmente en caso de conductas que afecten la integridad física de los migrantes;
VI. Conocer y decidir en última instancia las inconformidades respecto de las recomendaciones y por omisiones en que incurran los organismos de atención a migrantes y por insuficiencia en el cumplimiento de las recomendaciones de éstos por parte de las autoridades locales, en los términos señalados por la ley;
VII. Convocar a las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatales y municipales dedicadas a la atención de los migrantes, así como a las instituciones de educación, investigación superior, académicos, especialistas y cualquier persona interesada en los fenómenos migratorios a efecto de que formulen propuestas y opiniones respecto de las políticas, programas y acciones de atención para ser consideradas en la formulación de la política social del país en la materia y en el programa de trabajo de la Comisión;
VIII. Coordinarse con el Instituto de los Mexicanos en el Exterior en relación con las tareas que el mismo realiza en materia de cultura, deportes, educación, educación financiera, gastronomía organización comunitaria, proyectos productivos, remesas, salud y vivienda.
IX. Coordinarse con las dependencias o entidades de la Federación, entidades federativas, Distrito Federal y municipios, para definir el contenido de las políticas, programas y criterios obligatorios de protección a migrantes, mediante la suscripción de los acuerdos y convenios de colaboración que sean necesarios y para la implantación y ejecución de programas de prevención de la emigración clandestina; dando prioridad a aquellos programas y acciones que beneficien a las mujeres, a los menores y a los indígenas migrantes;
X. Crear un registro único obligatorio nacional de todas las instituciones públicas y privadas de casas hogar, albergues, o cualquier centro de atención a migrantes;
XI. Crear, coordinar y evaluar periódicamente Grupos de Protección a Migrantes y sus Familias, así como los Centros de Atención a Migrantes y sus Familias;
XII. Elaborar y proponer al consejo, para su presentación al titular del Poder Ejecutivo Federal, los proyectos legislativos en materia migratoria y de derechos de los migrantes;
XIII. Establecer convenios de coordinación con el gobierno del Distrito Federal y los gobiernos estatales, con la participación de sus municipios, para proporcionar asesoría y orientación para el diseño, establecimiento y evaluación de modelos de atención a los migrantes, así como de las políticas públicas a implantar;
XIV. Establecer principios, criterios, indicadores y normas para la elaboración de estadísticas, el análisis y evaluación de las políticas dirigidas a los migrantes; así como para jerarquizar y orientar sobre las prioridades, objetivos y metas en la materia, a efecto de atenderlas mediante los programas impulsados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, por los estados y municipios y por los sectores privado y social, de conformidad con sus respectivas atribuciones y ámbitos de competencia;
XV. Establecer reuniones con instituciones afines, nacionales e internacionales, para intercambiar experiencias que permitan orientar las acciones y programas en busca de nuevas alternativas de atención;
XVI. Establecer y evaluar periódicamente programas y acciones de ayuda a los migrantes mexicanos y sus familias, promoviendo y otorgando facilidades para la de educación a distancia, la protección a la salud, la seguridad social, el acceso a la vivienda en territorio nacional, el envío y recepción de dinero, envío y recepción de productos de uso personal y familiar, repatriación urgente de personas en estado de vulnerabilidad y de cadáveres, reagrupamiento familiar, apoyo financiero público para el pago de pensiones a aquellos migrantes mexicanos que acrediten tal derecho, y en general todas aquellas que incidan en el desarrollo y mejoramiento de su calidad de vida;
XVII. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de los tratados, convenciones y acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de atención a los migrantes y respeto a sus derechos;
XVIII. Instrumentar acciones de capacitación y actualización para los servidores públicos de la propia Comisión, que se encarguen de dar atención a los migrantes mexicanos en el exterior;
XIX. Mantener actualizado el diagnóstico y promover estudios e investigaciones académicas y de campo, internacionales, nacionales y regionales, que sirvan como base para analizar la naturaleza, dimensiones, causas, consecuencias y soluciones de la migración de mexicanos dentro y hacia fuera del país, y de migrantes extranjeros hacia México;
XX. Organizar y participar en seminarios, conferencias, simposios, coloquios y congresos públicos, privados y académicos en materia de migración y atención a mexicanos en el exterior; e intervenir en foros y mecanismos de cooperación internacional relacionados con los temas de su competencia;
XXI. Promover e implantar programas para que los migrantes mexicanos en el extranjero preserven el apego a sus raíces sociales y culturales, así como a su identidad; procurando en ellos el interés para estrechar sus relaciones con México y sus comunidades de origen;
XXII. Promover la creación y ejecución de programas binacionales y multilaterales, que vinculen la acción de autoridades mexicanas y de otras naciones en materia de protección y ayuda a migrantes y sus familias;
XXIII. Promover la participación y la cooperación de la sociedad civil organizada para efectos de que sean coadyuvantes en la defensa y protección de los derechos de los migrantes; así como crear grupos de apoyo a migrantes;
XXIV. Proponer a las diversas autoridades del país, que su ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones legislativas, reglamentarias y administrativas, que a juicio de la comisión redunden en una mejor protección de los derechos de los migrantes;
XXV. Realizar las acciones previstas en el Título V del presente ordenamiento;
XXVI. Realizar visitas de inspección y vigilancia a instituciones públicas y privadas, casas hogar, albergues, o cualquier centro de atención a migrantes para verificar las condiciones de funcionamiento, capacitación de su personal, modelo de atención y condiciones de la calidad de vida;
XXVII. Recibir quejas de presuntas violaciones a los derechos de los migrantes y proteger, asesorar, atender y orientar a los migrantes y presentar denuncias ante la autoridad competente;
XXVIII. Registrar a los migrantes en el Registro Nacional de Migrantes que creará para tales efectos.
XXIX. Ser el organismo de consulta y asesoría obligatoria para las dependencias y entidades de la administración pública federal, los gobiernos de las entidades federativas, el gobierno del Distrito Federal y los gobiernos municipales; y, en su caso, voluntaria para las instituciones de los sectores social y privado, que realicen programas y acciones en materia de protección y apoyo a los migrantes;
XXX. Supervisar el respeto a los derechos de los migrantes que se encuentren en el sistema penitenciario y de readaptación social del país; y
XXXI. Las demás que se encuentren establecidas en la presente ley.
Artículo 82. Procedimientos y confidencialidad. La Comisión dispondrá de procedimientos breves y sencillos, sujetos sólo a las formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos. Se procurará el contacto directo con el o los migrantes que solicitan su intervención y las autoridades correspondientes, buscando que las comunicaciones escritas sean lo más expeditas posible.
El personal de la comisión deberá manejar de manera confidencial la información o documentación relativa a los asuntos de su competencia.
Artículo 83. Gratuidad. Los servicios que preste la comisión serán gratuitos.
Capítulo II. De la integración de la comisión
Artículo 84. Integración. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos que le competen, la Comisión tendrá los siguientes órganos de gobierno:
I. El Consejo Consultivo
II. El comisionado general
Contará además con el personal profesional, técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones.
El Estatuto Orgánico de la comisión y el Reglamento de la presente ley, determinarán las bases de la organización, así como las facultades y funciones que corresponda a las unidades administrativas que integren la comisión.
Capítulo III De la elección, facultades y obligaciones de los servidores públicos de la comisión
Artículo 85. Elección del comisionado general. La designación del comisionado general será realizada por las dos terceras partes del Senado de la República de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de la República, y deberá cumplir los siguientes requisitos:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos;
II. Haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera conocimientos y experiencia en materia administrativa;
III. No tener parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado o civil con cualquiera de los miembros del Consejo Consultivo;
IV. No tener litigios pendientes con la comisión;
V. No haber sido sentenciado por delitos patrimoniales como robo, fraude, falsificación o abuso de confianza; o estar inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público;
VI. En caso de ser diputado o senador al honorable Congreso de la Unión observar lo dispuesto en el artículo 62 constitucional;
VII. Acreditar los conocimientos y experiencia suficientes sobre el tema de la defensa y protección de los derechos fundamentales de los migrantes, así como en la atención y apoyo a sus familias; y
VIII. Tener buena reputación, sin haber sido nunca declarado culpable por algún delito, particularmente relacionado con la explotación económica o física de menores y mujeres o ambos, la trata de personas, el tráfico ilegal de personas o cualquier delito conexo a éstos.
La designación será por un periodo con una duración de cuatro años, pudiendo ser nuevamente designado al cargo de manera inmediata, si así lo decide el Senado de la República.
Artículo 86. Facultades y obligaciones del comisionado general. El comisionado general de la comisión tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
I. Administrar los bienes y el presupuesto de la comisión;
II. Aprobar y emitir las recomendaciones públicas y acuerdos que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores;
III. Celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos respecto del objeto de la comisión;
IV. Celebrar, en los términos de la legislación aplicable, acuerdos, bases de coordinación, convenios de colaboración y documentos con autoridades de los tres órdenes de gobierno, y organismos de defensa de los derechos de los migrantes, instituciones académicas y otras instancias, que contribuyan al cumplimiento de sus fines;
V. Coordinar la política nacional en materia de apoyo, atención y protección a migrantes y las acciones de las dependencias y entidades del sector público en la materia, conducentes al respeto de los derechos de los migrantes en el país;
VI. Delegar funciones y facultades en el ámbito de su competencia y dictar las medidas específicas que juzgue convenientes para el mejor desempeño de las funciones de la comisión;
VII. Ejercer el presupuesto de la comisión, con sujeción a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables; y ejercer facultades de dominio, administración, pleitos y cobranzas. Tratándose de cualesquiera actos de dominio se requerirá la autorización previa del Consejo Consultivo;
VIII. Ejercitar y desistirse de acciones judiciales, inclusive en materia de amparo;
IX. Elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Comisión y el respectivo informe sobre su ejercicio para presentarse al Consejo de la misma;
X. Elaborar y presentar, para aprobación del Consejo Consultivo, el Estatuto Orgánico de la comisión, el Reglamento Interno y las reglas de operación y reglamentación interna de los programas sustantivos, así como sus modificaciones y expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios de la comisión;
XI. Fijar, conforme a la legislación aplicable, las condiciones generales de trabajo de la comisión;
XII. Formular los lineamientos generales a los que se sujetarán las actividades administrativas de la Comisión, así como nombrar, dirigir y coordinar a los funcionarios y al personal bajo su autoridad; adscribiéndolos a las unidades administrativas de la misma;
XIII. Interponer, ante los gobiernos extranjeros correspondientes, en caso de situaciones relacionadas con los derechos de los migrantes mexicanos o presuntas violaciones a los mismos, fuera del territorio nacional, los recursos que considere necesarios para la protección y defensa de los mismos.
XIV. Otorgar, sustituir y revocar poderes generales y especiales con las facultades que le competan, incluso las que requieran autorización o cláusula especial;
XV. Presentar al Consejo Consultivo, cada seis meses, un informe operativo sobre el ejercicio de las facultades que este artículo le concede, así como un informe financiero de la comisión;
XVI. Presentar anualmente a los Poderes de la Unión, un informe de las actividades realizadas por la comisión;
XVII. Presidir, registrar y ejecutar los acuerdos del Consejo Consultivo;
XVIII. Proponer al Ejecutivo Federal la instrumentación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, programas y criterios obligatorios para promover e impulsar la protección de los derechos fundamentales de los migrantes y la atención y apoyo integral a sus familias.
XIX. Promover la elaboración de proyectos de leyes, reglamentos, y decretos relacionados con el apoyo y protección a los migrantes;
XX. Representar legalmente a la comisión en el cumplimiento de sus atribuciones;
XXI. Las demás que le señalen la presente ley, otros ordenamientos legales y estatutarios y las que le delegue el Consejo Consultivo, con base en el presente ordenamiento.
Capítulo IV. De la integración y facultades del Consejo Consultivo
Artículo 87 . Integración del Consejo Consultivo . El Consejo Consultivo será la máxima autoridad de la Comisión y estará integrado por las dependencias y entidades siguientes:
I. Un representante de la Secretaría de Gobernación;
II. Un representante de la Secretaría de Relaciones Exteriores;
III. Un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
IV. Un representante de la Secretaría de Desarrollo Social;
V. Un representante de la Secretaría de Educación Pública;
VI. Un representante de la Secretaría de Salud;
VII. Un representante de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
VIII. Un representante de la Secretaría de Turismo
IX. Un representante de la Secretaría de Economía;
X. Un representante del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia;
XI. Un representante del Instituto Nacional de Migración;
XII. Un representante del Instituto de los Mexicanos en el Exterior;
XIII. Un representante de la Comisión Nacional de Derechos Humanos;
XIV. Un representante de la Universidad Nacional Autónoma de México;
XV. Un representante de el Colegio de la Frontera Norte;
XVI. Un representante del Instituto Nacional de Estadística y Geografía;
XVII. Un representante del gobierno del Distrito Federal y de cada uno de los estados fronterizos del norte y el sur del país;
XVIII. Tres representantes de asociaciones de migrantes mexicanos en el extranjero, establecidas en ciudades de Estados Unidos con mayor número de migrantes mexicanos con personalidad jurídica reconocida; y
XIX. Tres representantes de organizaciones no gubernamentales, establecidas en México con personalidad jurídica reconocida, cuya labor coincida con el objeto de la Comisión.
En el caso de las Secretarías y los gobiernos del Distrito Federal y las entidades federativas, los representantes propietarios deberán de tener, cuando menos, el nivel de Subsecretario; en el caso de las otras dependencias, será preferentemente el titular o quien ocupe el siguiente nivel jerárquico en forma descendente. Cada miembro propietario designará un suplente, el cual deberá contar con el nivel de director general o equivalente.
el comisionado general presidirá las sesiones del Consejo Consultivo y tendrá voto de calidad en caso de empate. El cargo de integrante del Consejo Consultivo será honorario, con excepción de su presidente, quien es el comisionado general.
A las sesiones del Consejo Consultivo se podrá invitar también, con la aprobación de la mayoría de sus asistentes, a los representantes de otras dependencias e instituciones públicas federales, estatales o municipales; así como a científicos o especialistas que por la naturaleza de los asuntos a tratar acuerde la propia Comisión o el Consejo. Los invitados tendrán derecho a voz y no a voto en la sesión o sesiones correspondientes.
El Estatuto Orgánico de la comisión especificará lo contenido en este artículo, así como todo lo relacionado con su vigilancia y control.
Artículo 88. De las reuniones del Consejo Consultivo. El Consejo Consultivo se reunirá con la periodicidad que señale el Estatuto Orgánico, sin que pueda ser menos de cuatro veces al año, de acuerdo con el calendario que será aprobado en la primera sesión ordinaria de su ejercicio, pudiendo celebrar las reuniones extraordinarias que se requieran.
Para la celebración de las reuniones, la convocatoria deberá ir acompañada del orden del día y de la documentación correspondiente, los cuales deberán ser enviados por el comisionado general de la comisión y recibidos por los miembros del Consejo Consultivo, con una anticipación no menor de cinco días hábiles.
Para la validez de las reuniones del Consejo Consultivo se requerirá de la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus miembros. En caso de que la reunión convocada no pudiera llevarse a cabo por falta de quórum, deberá celebrarse ésta, en segunda convocatoria, entre los cinco y quince días hábiles siguientes.
Las resoluciones o acuerdos del Consejo Directivo se tomarán por mayoría de los miembros presentes, teniendo el Presidente del Consejo voto de calidad en caso de empate.
Artículo 89. De las facultades del Consejo Consultivo. El Consejo Consultivo, tendrá, además de las atribuciones que le sean conferidas por otros ordenamientos legales, las siguientes:
I. Analizar y aprobar en su caso, los informes periódicos que rinda el comisionado general;
II. Aprobar anualmente previo informe de los comisarios, y dictamen de los auditores externos, los estados financieros de la comisión y autorizar la publicación de éstos;
III. Aprobar de acuerdo con las leyes aplicables y el Reglamento de esta ley, las políticas, bases y programas generales que regulen la operación de la comisión;
IV. Aprobar o no el nombramiento de los servidores públicos de la comisión que ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores a la de aquél, aprobar la fijación de sus sueldos y prestaciones, y a los demás que señalen los estatutos y concederles licencias;
V. Aprobar y expedir el Estatuto Orgánico de la comisión y el Reglamento Interno de la ley; la estructura orgánica de la comisión, las modificaciones que procedan a la misma y las normas de carácter interno relacionadas con la comisión.
VI. Aprobar los programas y presupuestos de la comisión, así como sus modificaciones, en los términos de la legislación aplicable, para su inclusión en el Presupuesto de Egresos de la Federación;
VII. Autorizar a la comisión la recepción de donativos en favor de los migrantes y verificar que los mismos se apliquen precisamente a los fines señalados.
VIII. Autorizar la creación de comités de apoyo a migrantes.
IX. Conocer el informe del presidente de la Comisión Nacional respecto al ejercicio presupuestal.
X. Establecer en congruencia con los programas sectoriales, las políticas generales y definir las prioridades a las que deberá sujetarse la comisión, relativas al cumplimiento de sus fines.
XI. Establecer los lineamientos generales de actuación de la comisión;
XII. Establecer, con sujeción a las disposiciones legales relativas, sin intervención de cualquiera otra dependencia, las normas y bases para la adquisición, arrendamiento y enajenación de inmuebles que la Comisión requiera para la prestación de sus servicios;
XIII. Expedir las normas o bases generales con arreglo a las cuales, cuando fuere necesario, el comisionado general pueda disponer de los activos fijos de la comisión que no correspondan a las operaciones propias del objeto de ésta;
XIV. Nombrar y remover a propuesta del Comisionado General, al secretario técnico quien podrá ser miembro o no del Consejo Consultivo;
XV. Opinar sobre el proyecto de informe anual que el presidente de la Comisión Nacional presente a los Poderes de la Unión; y verificar el ejercicio de los presupuestos.
XVI. Solicitar al comisionado general información adicional sobre los asuntos que se encuentren en trámite o haya resuelto la comisión; y
XVII. Tomar las decisiones que consideren necesarias para el buen despacho de los asuntos y las demás que con carácter indelegable establezcan las disposiciones legales correspondientes.
Capítulo V. De la organización administrativa
A. Contraloría Interna
Artículo 90. Contraloría Interna. La comisión contará con una Contraloría Interna, órgano interno de control, al frente del cual su titular designado en los términos del artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el ejercicio de sus facultades, se auxiliará por los titulares de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas, designados en los mismos términos.
Los servidores públicos a que se refiere el párrafo anterior, en el ámbito de sus respectivas competencias, ejercen las facultades previstas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y en los demás ordenamientos legales y administrativos aplicables, conforme a lo previsto por el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública.
Las ausencias del contralor interno, así como las de los titulares de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas, serán suplidas conforme a lo previsto por el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública.
La comisión proporcionará al titular del órgano interno de control, los recursos humanos y materiales que requieran para la atención de los asuntos a su cargo. Asimismo, los servidores públicos de la Comisión estarán obligados a proporcionar el auxilio que requiera el titular de dicho órgano para el desempeño de sus funciones.
B. Régimen laboral
Artículo 91. Régimen laboral. Las relaciones de trabajo entre la comisión y sus trabajadores, se regirán por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 92. Régimen de seguridad social para los trabajadores. El personal de la comisión queda incorporado al régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
C) Patrimonio y presupuesto
Artículo 93. Patrimonio y presupuesto. El patrimonio y el presupuesto de la comisión se integrarán con:
I. Las acciones, derechos o productos que por cualquiera título adquiera;
II. Las adquisiciones, créditos, préstamos y cooperaciones técnicas en numerario o en especie, que obtenga de cualquier dependencia o entidad pública, institución privada u organismos nacionales o internacionales, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;
III. Las aportaciones voluntarias, donaciones, herencias o legados que reciba de personas físicas o morales, nacionales o extranjeras;
IV. Las aportaciones y subsidios del gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y ayuntamientos, así como del Distrito Federal;
V. Los bienes muebles e inmuebles que adquiera por cualquier título; así como los derechos y obligaciones que le transmitan la federación, las entidades federativas, el Distrito Federal, los municipios o cualquier otra entidad pública; así como aquellos que le fijen las leyes y reglamentos o que provengan de otros fondos o aportaciones conforme a la legislación aplicable.
VI. Los fondos que obtenga para el financiamiento de programas específicos;
VII. Los recursos que le sean asignados anualmente conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, y
VIII. Los recursos que obtenga por la comercialización de sus obras literarias, derechos y demás que correspondan.
Título V. De los Procedimientos ante la Comisión
Capítulo I. Disposiciones generales
Artículo 94. Denuncia ante la comisión. La comisión podrá recibir, por cualquier medio escrito o electrónico, quejas de cualquier persona u organización no gubernamental sobre presuntas violaciones a los derechos de los migrantes. Las quejas también podrán presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad.
Artículo 95. Orientación. La comisión pondrá a disposición de los reclamantes formularios que faciliten el trámite, y en todo caso orientará a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamación. Si el interesado no habla o entiende correctamente el idioma español, se le proporcionará gratuitamente un traductor.
Artículo 96. Acta circunstanciada. En todos los casos que se requiera, la comisión levantará acta circunstanciada de sus actuaciones.
Artículo 97. Quejas y denuncias ante otras instancias. Independientemente de su queja o denuncia ante la Comisión, el afectado podrá ejercitar otros derechos y medios de defensa ante otras instancias conforme a las leyes.
Artículo 98. Improcedencia de la queja o denuncia. Cuando queja o denuncia sea manifiestamente improcedente o infundada, será rechazada de inmediato. Cuando no corresponda de manera ostensible a la competencia de la Comisión se orientará al reclamante, a fin de que acuda a la autoridad o servidor público a quien corresponda conocer o resolver el asunto.
Artículo 99. Procedencia de la queja o denuncia. Si se admite una queja o denuncia, desde ese momento personal directivo u operativo de la comisión se pondrán en contacto con la autoridad señalada como responsable de la presunta violación de derechos de los migrantes a fin de intentar lograr una conciliación entre los intereses de las partes involucradas.
Artículo 100. Intervención de un visitador. Cuando para la resolución de un asunto se requiera una investigación, la Comisión enviará a un visitador a fin de que conozca del asunto, quien solicitará de otras autoridades, servidores públicos o particulares todo género de documentos e informes; practicará visitas e inspecciones y citará las personas que deban comparecer como peritos o testigos; además de realizar otras acciones que conforme a derecho juzgue convenientes para el mejor conocimiento del asunto.
Capítulo II Acuerdos y recomendaciones
Artículo 101. Acuerdos y recomendaciones. La comisión podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Concluida la investigación, el visitador formulará, en su caso, un proyecto de Recomendación, o acuerdo de no responsabilidad en los cuales se analizarán los hechos, los argumentos y pruebas;
Artículo 102. Restitución de derechos y reparación del daño. En el proyecto de Recomendación, se señalarán las medidas que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos fundamentales, y si procede en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado. De no comprobarse las violaciones de derechos humanos imputadas, la comisión dictará acuerdo de no responsabilidad.
Las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad se referirán a casos concretos; las autoridades no podrán aplicarlos a otros casos por analogía o mayoría de razón.
Artículo 103. Improcedencia de recursos. En contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión, no procederá ningún recurso.
Capítulo III. Notificaciones e informes
Artículo 104. Notificación. Conociéndose el resultado de la investigación, la comisión notificará inmediatamente a los quejosos los resultados de la misma, la recomendación que haya dirigido a las autoridades o servidores públicos responsables de las violaciones respectivas, la aceptación y la ejecución que se haya dado a la misma, así como, en su caso, el acuerdo de no responsabilidad.
Artículo 105. Publicación de resultados. La comisión publicará las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad. En casos excepcionales podrá determinar si sólo deban comunicarse a los interesados de acuerdo con las circunstancias del propio caso.
Artículo 106. Presentación de informe anual. El comisionado general presentará anualmente ante el Consejo Consultivo un informe sobre las actividades que haya realizado en materia de quejas y denuncias en el período comprendido entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre del año inmediato anterior. Al efecto, comparecerá en el mes de enero ante el citado órgano de gobierno de la comisión.
El informe podrá contener proposiciones dirigidas a las autoridades y servidores públicos competentes, tanto federales, como locales y municipales, con el objeto de tutelar de manera más efectiva los derechos de los migrantes y lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servidores públicos.
Capítulo IV. Inconformidades
Artículo 107. Inconformidades. Las inconformidades se presentarán directamente ante la comisión, de acuerdo a lo establecido en el Estatuto Orgánico.
Artículo 108. Tramitación expedita. La tramitación será breve y sencilla. Una vez admitido el recurso, la Comisión solicitará a la autoridad, dependencia o entidad correspondiente rinda un informe en un plazo no mayor de diez días hábiles, el cual deberá acompañar con las constancias y fundamentos que justifiquen su conducta. Si dicho informe no se presenta dentro de dicho plazo, se presumirán ciertos los hechos señalados, salvo prueba en contrario.
Artículo 109. Tiempo de resolución. La comisión deberá pronunciarse sobre la queja en un término que no exceda de sesenta días, a partir de la aceptación del recurso, formulando una Recomendación o bien declarará infundada la inconformidad.
Artículo 110. Recurso de impugnación. El recurso de impugnación deberá contener una descripción concreta de los hechos y razonamientos en que se apoya, así como las pruebas documentales que se consideren necesarias. El recurso de impugnación interpuesto contra una recomendación o contra la insuficiencia en el cumplimiento de la misma por la autoridad local, deberá presentarse por escrito dentro de un plazo de treinta días naturales, contados a partir de que el recurrente tuvo conocimiento de la propia recomendación.
Artículo 111. Tiempo de resolución. Una vez agotada la tramitación, la comisión resolverá el recurso de impugnación en un plazo no mayor de sesenta días hábiles.
Título VI Responsabilidades y Sanciones
Capítulo Único
Artículo 112. Sanción por incumplimiento . El incumplimiento a lo dispuesto en la presente ley será sancionado de conformidad con lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y en el Reglamento de la ley; independientemente de otras disposiciones civiles o penales que apliquen al caso.
Artículo 113. Cumplimiento de Normas Oficiales. Las instituciones públicas y privadas, casas hogar, albergues, residencias de día o cualquier otro centro de atención a los migrantes deberán ajustar su funcionamiento a lo dispuesto por las Normas Oficiales Mexicanas, Normas Mexicanas, Normas Técnicas y los reglamentos que se expidan para este efecto.
Artículo 114. Sanciones de la Secretaría de Salud. El incumplimiento a la disposición contenida en el artículo anterior será sancionado administrativamente por la Secretaría de Salud y por las autoridades locales, según lo previsto en las leyes correspondientes.
Transitorios
Artículo Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Corresponderá al Ejecutivo federal la expedición de su Reglamento, lo que deberá ocurrir dentro de los ciento ochenta días naturales posteriores a la publicación de la ley.
Artículo Segundo. La Comisión a que se refiere la presente Ley, se deberá constituir el mismo día de entrada en vigor de la presente ley.
Artículo Tercero. Se derogan todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a la presente ley.
Artículo Cuarto. El Consejo Consultivo de la comisión y su comisionado general, deberán tomar posesión de sus cargos el día de entrada en vigor de la presente ley.
Artículo Quinto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizará las adecuaciones necesarias para el tratamiento del ramo presupuestal de la comisión, como entidad no sectorizada, así como para que la Comisión ejerza las funciones que conforme a las leyes y demás ordenamientos corresponden a las dependencias coordinadoras de sector, respecto de las entidades paraestatales que formen parte del subsector denominado Sistema Migración, en los términos de los artículos 48, 49 y 50 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Artículo Sexto. El Consejo Consultivo dispondrá la expedición del Estatuto Orgánico de la comisión en un plazo de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de esta Ley, en el cual deberá precisar las decisiones y autorizaciones que le corresponderá al propio consejo adoptar respecto de las diversas atribuciones de ley que le corresponden.
Artículo Séptimo. En tanto que se expide el Estatuto Orgánico, el Consejo Consultivo podrá resolver, en caso de duda, sobre la procedencia de que el propio consejo o el comisionado general realice gestiones directamente ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o cualquier otra dependencia que resulte competente para los asuntos de que se trate.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en México, Distrito Federal, el 3 de febrero de 2011.
Diputado Juan Carlos López Fernández (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6.1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma los artículos 71, 76 fracción VI, 79, 105, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para dotar de autonomía constitucional a la Auditoría Superior de la Federación, fortalecer sus atribuciones de fiscalización y combate de la corrupción, y establecer el método para elegir por voto directo de los ciudadanos al auditor superior de la Federación:
Exposición de Motivos
En la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión se piensa injustificadamente que otorgar autonomía constitucional a la Auditoría Superior de la Federación entrañaría limitar las competencias de control del Poder Legislativo al Ejecutivo. 1 Lo cierto es que el Congreso de la Unión del país no ha querido potenciar sus competencias de control hacia el resto de los poderes y órganos del Estado. En el futuro podría hacerlo, si logra dinamizar y democratizar la vida interna del Legislativo y, si realiza las reformas constitucionales y legales pertinentes para maximizar esa función tan importante en cualquier parlamento democrático del mundo.
La Auditoría Superior de la Federación debe ser un órgano constitucional autónomo y, la Cámara de Diputados y sus instancias deben tener un papel constitucional más claro en la revisión del ejercicio presupuestal.
Las deficiencias del diseño institucional de la Auditoría Superior de la Federación son innumerables porque carece de 1. Autonomía constitucional (no pude iniciar leyes, no puede promover controversias constitucionales, no puede promover acciones de inconstitucionalidad en los ámbitos de su materia, no goza el auditor superior de inmunidad en los términos del artículo 111 constitucional); 2. De autonomía orgánica, no es un órgano constitucional autónomo (depende en muchas de sus competencias de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados); 3. De autonomía presupuestal; 4. La Comisión de Vigilancia supervisa sus tareas fundamentales (presupuesto, programas estratégicos, evaluación de su desempeño, etcétera); 5. Hay una unidad de evaluación y control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados que vigila el funcionamiento y el desempeño de la Auditoría Superior; 6. La designación del auditor superior obedece a criterios políticos y no existe participación alguna de la sociedad en su nombramiento; 7. El presupuesto que recibe la Auditoría Superior es menor que el de la Función Pública para el control interno; 8. La auditoría no puede conocer de procedimientos administrativos ni imponer sanciones de ese carácter a los servidores públicos y, no puede consignar penalmente a los responsables de desvíos de recursos públicos; 9. La Auditoría Superior no puede estudiar las Cuentas Públicas de los cinco ejercicios presupuestales anteriores de manera ordinaria, salvo algunos casos de excepción; 10. El diseño de la vigente Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación evita una fiscalización rigurosa y protege en muchos sentidos al ente auditado, no maximiza la fiscalización; 11. La Auditoría Superior no puede fiscalizar las participaciones federales en cuanto a la evaluación de las fórmulas de cálculo de las participaciones y en cuanto a la manera en que se aplican esas fórmulas en los estados y en los municipios; 12. Los resultados de las auditorías de desempeño no traen aparejadas responsabilidades a los servidores públicos sino sólo recomendaciones; 13. No hay control concomitante ni previo de oficio; 14. Sobre áreas de opacidad relevantes, en particular sobre grandes contratos, permisos, fideicomisos y fondos, no hay autorización previa de la auditoría sobre esos actos jurídicos ni seguimiento a las licitaciones, permisos, concesiones y adjudicaciones; 2 15. El universo de lo fiscalizado no llega en sus mejores momentos a 6 por ciento del Presupuesto; y 16. La interpretación de los principios de la fiscalización como los de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, no suelen ser optimizados ni maximizados por el Poder Judicial federal, sino por el contrario son diluidos y disminuidos en sus sentencias.
En las condiciones anteriores, no hay posibilidad de un examen riguroso del ejercicio presupuestal ni de las Cuentas Públicas. Los servidores públicos que incurren en responsabilidades, difícilmente son sancionados porque los procedimientos corresponden a otras autoridades. Y la rendición de cuentas, que supone la capacidad de las instituciones públicas para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones, 3 siendo mejor que en el pasado, es insuficiente en el marco de un estado de derecho y en una democracia consolidada que está obligada a rendir cuentas a los mandantes, que son los ciudadanos.
En cuanto a las atribuciones de control que debería maximizar el Poder Legislativo nacional en materia de recursos públicos, puede señalarse de manera muy sucinta la siguiente:
1. El Poder Legislativo debería acompañar permanentemente a la Secretaría de Hacienda en la confección del Presupuesto (planeación, programación y elaboración).
2. El Poder Legislativo debería controlar política y concomitantemente, par y paso, el ejercicio presupuestal del Ejecutivo y de otros poderes y entidades.
3. El Poder Legislativo, aunque tiene poderes, en la actual Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación para aprobar o desaprobar la Cuenta Pública, y ya lo ha hecho, aún no sabe cómo ejercer esa atribución. Para realizarla adecuadamente, se debe incorporar el control concomitante o par y paso, sobre el Ejecutivo y otras entidades públicas. Además, es fundamental aclarar que aunque la Cuenta Pública haya sido aprobada, ello no significa una suerte de cosa juzgada. Si aparecieran más y nuevas irregularidades, las Cuentas Públicas deben abrirse. En caso de que la Cuenta Pública no sea aprobada por la Cámara, además de las diversas responsabilidades que procedan deben iniciarse procedimientos participativos de revocación de mandato.
4. El Poder Legislativo ha abdicado de su facultad, prevista en los artículos 75 y 127 constitucionales, para determinar los salarios de todos los servidores públicos.
5. El Poder Legislativo permite que la Secretaría de Hacienda, recorte el presupuesto y transfiere con relativa libertad, recursos de ciertos capítulos de gasto a otros, violándose con ello lo previsto en los artículos 74, fracción IV, y 126 de la Constitución. En otras palabras, quien aprueba el Presupuesto debe también ordenar sus modificaciones.
6. No hay sanciones severas a los servidores públicos que subejercen el presupuesto en programas sociales.
7. El Presupuesto no se orienta a garantizar los principios sociales previstos en la Constitución (educación, salud, empleo, vivienda y alimentación) ni los que atañen a la defensa de la soberanía y de la independencia nacional (los recursos del subsuelo). Los criterios y parámetros de los organismos financieros internacionales determinan la confección del Presupuesto nacional.
8. Los gastos fiscales, lo que el Estado deja de recaudar por subsidios, estímulos, subvenciones y bonificaciones, no son bien informados, conocidos y evaluados por la Cámara de Diputados ni por la sociedad.
9. No hay mecanismos consolidados de participación social en la confección del presupuesto ni en su revisión. No existe presupuesto participativo ni vías para que la sociedad vigile permanentemente a los legisladores y a los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación.
10. No hay mecanismos legislativos concomitantes del Poder Legislativo para vigilar el endeudamiento externo a cargo del Ejecutivo, más allá de lo previsto en el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución.
11. El Poder Legislativo ha abdicado de una participación concomitante con el Ejecutivo para planear, coordinar y orientar las materias económicas que corresponden al poder público. De acuerdo con los artículos 25 y 26 constitucionales. Si no es posible hacerlo con los actuales principios de esas normas, debe buscarse su reforma constitucional.
12. El Poder Legislativo ha delegado en el Ejecutivo materias fundamentales como la determinación de los salarios mínimos y, los precios y las tarifas oficiales.
13. El Legislativo no ha exigido al Ejecutivo que pueda participar en las expropiaciones de trascendencia nacional.
14. El Ejecutivo ya no tiene obligación de asistir a presentar el informe de gobierno (artículo 69).
15. El presidente ya no necesita permiso previo del Poder Legislativo para abandonar el país cuando se trata de viajes menores de siete días (artículo 88).
16. El Legislativo ha permitido que proliferen fideicomisos, fondos y otros mecanismos financieros que aunque ahora se puedan fiscalizar, constituyen vías para dejar de atender los programas sociales prioritarios que el país requiere.
17. El Legislativo ha sido incapaz para sujetar a la Secretará de Hacienda a controles más rigurosos de ejercicio presupuestal y a orientar el gasto público a la satisfacción de las necesidades sociales.
18. Los legisladores no han promovido reformas constitucionales y legales para destinar parte de las reservas del Banco de México al desarrollo de la infraestructura del país.
19. El Legislativo no ha demandado al Ejecutivo la revisión de los tratados de libre comercio ratificados por el Senado, que dañan profundamente a muchos sectores económicos del país.
20. El Legislativo no ha impulsado una reforma para ampliar en el párrafo tercero del artículo 93 constitucional las comisiones de investigación, no sólo para integrar estas comisiones respecto a la administración pública centralizada sino para formarlas sobre cualquier asunto público y de interés general.
21. En general, el Poder Legislativo nacional no ha realizado un debido control económico, financiero, hacendario y, presupuestal de las competencias que hoy tiene el Ejecutivo.
Lo anterior significa que el Poder Legislativo en lo general y la Cámara de Diputados en lo particular podrían potenciar sus facultades constitucionales y legales sobre el funcionamiento y el ejercicio de los recursos del Ejecutivo, de otros poderes y órganos. En algunos casos, es cierto, se requerirían reformas constitucionales y legales, pero en otros, sólo sería necesario ejercer las actuales competencias.
La Auditoría Superior de la Federación merece ser un órgano constitucional autónomo por razones estrictamente técnicas, de objetividad, neutralidad e imparcialidad en la revisión de la Cuenta Pública. Si los órganos técnicos de revisión, como ahora sucede, están sujetos a intervenciones políticas, de partidos, poderes fácticos y de gobiernos, se pervierte la revisión. Es decir, deja de hacerse con neutralidad, objetividad, imparcialidad, objetividad y confiabilidad.
¿Por qué la Cámara de Diputados no realiza hoy directamente la revisión? Por una razón que la propia Constitución establece en la fracción VI del artículo 74, que nos indica que la revisión implica una evaluación de los resultados de la gestión financiera, la comprobación de los criterios señalados en el Presupuesto, la verificación de los objetivos contenidos en los programas, y la justificación de los ingresos y de los gastos, bajo los principios enunciados en el primer párrafo del artículo 134 de la Constitución. Esto es, se trata de una tarea eminentemente técnica que revisa variables contables, jurídicas, financieras, económicas, de oportunidad, entre otras. Todas esas variables de la revisión se realizan con métodos e instrumentos científicos, técnicos, de carácter objetivo. En esa revisión no caben variables políticas, porque además de que se afectaría la imparcialidad y legalidad de la revisión, se dañaría severamente la objetividad, definitividad y confiabilidad de los resultados de la revisión de la Cuenta Pública.
La conclusión de la revisión de la Cuenta Pública se denomina “Informe del Resultado”, que debe presentarse a más tardar el 20 de febrero del año siguiente a la presentación de la Cuenta Pública, el cual se somete a consideración del pleno de la Cámara. El Informe del Resultado incluye las auditorías practicadas, los dictámenes de su revisión, los apartados correspondientes a la fiscalización del manejo de los recursos federales, la verificación del desempeño en el cumplimiento de los programas federales y las observaciones que la Auditoría Superior de la Federación haya realizado a las entidades fiscalizadas. Como se desprende de lo anterior, el Informe del Resultado de la Auditoría Superior contiene elementos técnicos y no políticos. La Cámara de Diputados, cuando recibe el Informe del Resultado, hace los pronunciamientos y las evaluaciones políticas, pero ésas ya no son de la incumbencia estricta de la Auditoría Superior ni son promovidos por ella.
Todo lo expuesto, deja en claro, que la labor entera de la Auditoría Superior de la Federación es y debe serlo exclusivamente técnica. En el funcionamiento de la Auditoría no caben variables políticas. En México, sin embargo, por no haber existido la voluntad de hacer de la Auditoría un órgano constitucional autónomo, la entidad de fiscalización superior está sujeta a múltiples intromisiones de carácter estrictamente político, que no siempre dañan su funcionamiento técnico, pero que impiden a cabalidad un ejercicio competencial adecuado.
¿Cuáles son esas intromisiones de carácter político en el funcionamiento de la Auditoría? Hay un sinnúmero de ellas y, como ejemplo, menciono las siguientes:
1. La ausencia de autonomía presupuestal y la inexistencia de un porcentaje del Presupuesto de Egresos para la Auditoría generan que año con año la Comisión de Vigilancia y la Cámara de Diputados, con criterios políticos, amplíen o restrinjan su presupuesto, de acuerdo con criterios políticos, en donde ciertos grupos parlamentarios pueden manifestar su beneplácito con la labor realizada y otros expresarse en sentido contrario y ejercer una presión que afecta los trabajos de la Auditoría Superior.. En este sentido está el artículo 77, fracción VI, de la ley, que otorga a la Comisión de Vigilancia la atribución para conocer y opinar sobre el proyecto del presupuesto anual de la Auditoría Superior de la Federación, así como analizar el informe anual de su ejercicio.
2. La existencia de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación que supervisa las tareas fundamentales de la Auditoría Superior, las que incluyen, entre otras: el conocimiento y opinión sobre el presupuesto de la Auditoría y el informe anual del ejercicio presupuestal; Conocer los programas estratégico y anual de actividades de la ASF y evaluar su cumplimiento; la evaluación de su desempeño respecto al cumplimiento de su mandato, atribuciones y ejecución de las auditorías; la ratificación del reglamento interior de la Auditoría Superior. Estas intromisiones puede afectar el carácter técnico de las labores de la Auditoría, pues la Comisión de Vigilancia se integra con 30 diputados de los 8 partidos con registro y los criterios de los diputados son esencialmente políticos y no técnicos.
3. La Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados constituye otra intromisión: esta instancia es aparentemente un órgano técnico que evalúa a la Auditoría Superior de la Federación, pero en los hechos es un ámbito igual de politizado que la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, pues la designación de sus principales integrantes es el resultado de las negociaciones de los grupos parlamentarios de la Cámara. En la actualidad esa unidad está compuesta por 74 servidores públicos que dan seguimiento a las tareas de la Auditoría a partir de los criterios que establece para ello la Comisión de Vigilancia. Cabe señalar que en el marco constitucional mexicano, ninguna otra autoridad está sometida al mismo nivel de supervisión legislativa que la Auditoría Superior.
4. La designación del auditor superior corresponde a las dos terceras partes de los diputados presentes de la Cámara de Diputados. Se trata de una evidente designación política, que puede no obedecer a criterios técnicos, sino a los puramente políticos. Hace falta un cambio profundo en la designación que incorpore a la sociedad civil en el procedimiento de designación y, que privilegie los antecedentes curriculares de los aspirantes, así como el conocimiento técnico en la materia. Los supuestos para su remoción muy cuestionables y su reelección no está regulada, lo que lo deja en un estado de incertidumbre y al vaivén de la composición política de la Cámara.
5. La Comisión de Vigilancia ordena comparecencias de los auditores especiales de la Auditoría para conocer sobre sus tareas, situación que se mantiene en el segundo párrafo del artículo 28 de la Ley de Fiscalización y que, desde mi punto de vista, interfiere anticonstitucionalmente la autonomía técnica y de gestión de la Auditoría, la que se encuentra prevista en el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución.
Estas circunstancias y otras hacen de la Auditoría un órgano sin la fuerza y garantías necesarias para fiscalizar adecuadamente el gasto público. La autonomía constitucional es necesaria para potenciar sus competencias técnicas y evitar cualquier intromisión o presión política. La pregunta que ahora nos debemos hacer es de qué tipo de autonomía estamos hablando. Es evidente que no sólo nos referimos a la autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, a las que alude el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución y, que en los hechos y por disposición de la ley no se satisfacen íntegramente. Nos referimos a otros tipos de autonomía también: la constitucional, orgánica, presupuestal y, jurídica, entre otras formas de autonomía.
La autonomía constitucional entraña que la Auditoría Superior de la Federación se conciba como órgano primario y no derivado del Estado. Un órgano primario u originario en términos constitucionales, es aquél que se encuentra en igualdad jerárquica con otros poderes y órganos del Estado y, que participa en las decisiones fundamentales y esenciales del Estado. Las competencias de fiscalización de la Auditoría son esenciales para el Estado porque constituyen el mandato primario del pueblo que se expresa en el Presupuesto de Egresos de la Federación, es la revisión de la forma en que los mandatarios rinden cuentas al pueblo. Sin estas funciones, la democracia es delegativa y el estado de derecho es imperfecto, débil o fallido.
Para que la Auditoría tuviese autonomía constitucional, sería necesario que tuviese las siguientes competencias: 1. Facultad de iniciativa legal en su materia; 2. Ser parte en las controversias constitucionales para defender sus competencias constitucionales y legales; y 3. Posibilidad de estar legitimada procesal y activamente para promover acciones de inconstitucionalidad en contra de disposiciones legales, reglamentarias o respecto a tratados, que vulneren los principios de control y fiscalización del Estado mexicano. Sin atribuciones de este género, la Auditoría Superior de la Federación no puede calificarse como órgano constitucional originario o primario. Finalmente, es verdad que en este rubro se necesitaría un cambio profundo e integral de la composición y organización democrática del Estado mexicano.
La autonomía orgánica supone que el órgano no se encuentre encuadrado en alguno de los tres poderes clásicos, en los que se divide el Estado, es decir, no pertenecería al Ejecutivo, ni al Legislativo, ni al Judicial. Debe ser un órgano constitucional autónomo porque vigilaría adecuadamente a todos los poderes y órganos del estado, incluyendo al legislativo como ahora formalmente se hace, aunque a veces deja mucho que desear la fiscalización a los recursos que utilizan los grupos parlamentarios y el destino que les dan, principalmente porque la Auditoría es un órgano que depende de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados integrada por diputados de todos los grupos parlamentarios. En la autonomía orgánica es pieza fundamental el método de designación del auditor superior. Actualmente, como se mencionó, su designación depende de las dos terceras partes de los diputados presentes. Es una designación política de las mayorías legislativas, que por una parte, dejan fuera a las minorías legislativas y, por otra, esa designación obedece a criterios estrictamente políticos y no técnicos, cuando éstos, los criterios técnicos, debieran prevalecer. El gobierno en turno quiere un auditor ad hoc y la oposición desea un auditor instrumento de sus reivindicaciones y cuestionamientos al gobierno. Ninguna de estas dos visiones es correcta. El auditor debe estar más allá del gobierno, la oposición y los partidos o de otros poderes ficticios. ¿Cómo lograrlo? En principio con una designación que provenga de la sociedad civil, mediante el voto universal, libre, secreto y directo de los ciudadanos, en donde sean determinantes los méritos y capacidades técnicas de los aspirantes sobre otras consideraciones. Asimismo, es fundamental el establecimiento de causas de inelegibilidad que resguarden al auditor, al menos temporal y transitoriamente, de cualquier antecedente partidario, de vínculos gubernamentales o de ligas con los poderes fácticos.
La autonomía orgánica sería determinante para no depender de los poderes clásicos, de los partidos o de factores reales de poder. Es un prerrequisito o una condición sine qua non para poder desarrollar adecuadamente, de manera técnica, imparcial, objetiva y confiable, las competencias de fiscalización y de exigencia de rendición de cuentas. Es verdad que una autonomía orgánica tan definida puede dar lugar a mandarinatos y a estructuras burocráticas al interior de la auditoría. Los mejores remedios para ello, serán la transparencia plena de todas competencias, atribuciones, ejercicio presupuestal, decisiones, además de abrirse al contacto con la sociedad en algunas tareas. Es decir, incorporar a la sociedad a la Auditoría para que ésta no sólo esté informada acerca de lo que ocurre en ella sino para que la sociedad pueda hacer propuestas para mejorar su funcionamiento.
La Auditoría Superior de la Federación puede ser fiscalizada tanto por despachos externos, donde en la licitación y en las diversas etapas de adjudicación participe la sociedad y, para la evaluación de su desempeño, con un sistema de pares, tanto de carácter nacional como internacional, tal como ocurre en el derecho y en los sistemas comparados.
La autonomía presupuestal implica que un porcentaje del presupuesto o del universo a fiscalizar se destine a la Auditoría Superior de la Federación. La finalidad es que los presupuestos de la entidad no estén sujetos a los vaivenes políticos, a las decisiones coyunturales, a los caprichos y deseos de los grupos parlamentarios de la Cámara. La Auditoría Superior de la Federación debe tener la facultad de planear en el mediano y en el largo plazo sus tareas. Debe contar con la certeza de que cumplirá sus planes y programas de auditoría, sin que la Comisión de Vigilancia u otra instancia, a través de la modificación a su presupuesto, determine su universo por auditar.
La autonomía presupuestaria, en su vertiente de autonomía administrativa, supone que el manejo de los ingresos, egresos y patrimonio de la Auditoría se realice conforme a las leyes, para evitar que por medio de la instrumentalización del Presupuesto por parte de la Cámara de Diputados, se coarte la independencia de la entidad superior de fiscalización y, con ello, la fiscalización y la exigencia de rendición de cuentas. Es conocido que el presupuesto destinado a la Auditoría Superior de la Federación es mucho menor al presupuesto destinado a la Secretaría de la Función Pública. Ello da cuenta del poco deseo de los partidos y del gobierno para incrementar las capacidades fiscalizadoras de la Auditoría Superior de la Federación. Sin autonomía presupuestal siempre existirá una ventana de control por parte de la Cámara de Diputados y de los diversos grupos parlamentarios.
La autonomía de gestión entraña las facultades suficientes para decidir sobre la forma en que la se administran los recursos financieros, humanos y materiales, para decidir sobre la organización interna, sobre el funcionamiento.
La autonomía técnica está relacionada con la forma en la que ejerce sus atribuciones esto es con sus métodos y procedimientos la naturaleza y profundidad de las decisiones. Implica poder decidir sin interferencias sobre el proceso de planeación, las fuentes de información que se utilizan, la forma de analizarlas e interpretarlas; los criterios de selección de las auditorías, las reglas para la decidir cuáles realizar, la selección de propuestas de auditoría y la elaboración del programa anual de auditorías, visitas e Inspecciones; el proceso de ejecución de la auditoría, los hallazgos y su evidencia, la confronta, las acciones emitidas; el proceso de elaboración del Informe de Auditoría; y, finalmente, el seguimiento y conclusión de las acciones emitidas.
La vigente Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación presenta muchas inconveniencias, que no satisfacen la autonomía técnica y de gestión a que alude el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución. He aquí algunos ejemplos:
1. Información para la planeación o ejecución de las auditorías. El artículo 6o. señala que cuando la ley no prevea plazo la Auditoría podrá fijarlo y no será inferior a 10 días hábiles ni mayor de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la fecha del recibo de requerimiento respectivo. Tomando en cuenta los cortos tiempos para la ejecución de las auditorías el que los plazos no puedan ser menores a diez días hábiles resulta una manera de evitar que se fiscalice a profundidad. Este artículo contiene dos disposiciones más que interfieren en la autonomía. El primero, es que señala que derivado de la complejidad de la información las entidades fiscalizadas podrán proponer un plazo mayor y la Auditoría lo podrá determinar y el segundo es que cuando no se atiendan los requerimientos se podrá imponer una multa –mínimo de 650 y máxima de 2 mil días de salario mínimo diario– a los servidores públicos o particular que no atiendan el requerimiento. Hay que recodar el famoso “dicho” del sistema político mexicano que dice que “lo que cuesta dinero sale barato”.
2. Confrontas. El artículo 16 de la ley establece que “la Auditoría Superior de la Federación, durante el mes de diciembre del año en que se presentó la Cuenta Pública y a más tardar en el mes de enero del año siguiente dará a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados finales y las observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan”. Ésta es una invasión a la autonomía técnica que además redunda gravemente en la operación de la institución por lo plazos que la propia norma establece. Dado el número de auditorías que se realizan existe una imposibilidad material de realizar dichas reuniones en los meses de diciembre y enero.
3. Evaluación de la evidencia y documentación soporte de los resultados. Los resultados de auditoría son el elemento de juicio más importante para determinar si se cumplió con el mandato popular. Hemos reiterado que ésta es una función eminentemente técnica, sin embargo el propio artículo 16 en su último párrafo señala que si la Auditoría considera que las entidades fiscalizadas no aportaron elementos suficientes para atender las observaciones preliminares correspondientes se deberá incluir en el Informe del Resultado “de manera íntegra” las justificaciones, aclaraciones y demás información presentadas por las entidades. Con ello, la Comisión de Vigilancia interfiere claramente la autonomía técnica de la Auditoría Superior de la Federación. En este aspecto, los legisladores fueron más representantes de las entidades fiscalizadas que representantes del pueblo.
4. Promoción de responsabilidades. En el artículo 31 de la ley se limita el tiempo para formular o emitir pliegos de observaciones y promociones de responsabilidad resarcitoria a 160 días hábiles posteriores a la presentación del Informe del Resultado y aunque se señala que es con el objeto de evitar la prescripción, el señalarlo como una obligación restringe el derecho de la Auditoría y genera un derecho para los servidores públicos de las entidades fiscalizadas más benéfico aún que la prescripción que se quería evitar.
5. Afirmativa ficta. El artículo 33 de la ley establece que la Auditoría deberá pronunciarse en un plazo máximo de 120 días hábiles sobre las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas. Este precepto no maximiza la fiscalización, por el contrario va en contra de ella. Los anteriores preceptos vinculados con la falta de autonomía presupuestal nos indican que se requeriría una estructura dentro de la auditoría mayor con la que se cuenta actualmente o disminuir drásticamente el número de auditorías.
6. Reglas para la conservación de la documentación. El artículo 11 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación establece reglas que interfieren en la autonomía de la Auditoría y que imponen obligaciones que debieran estar en las leyes de la materia y de ser pertinentes carácter general para todos los entes. Dice que emitirá reglas para destruir la documentación que obre en sus archivos después de 10 años, siempre que ésta se haya microfilmado, digitalizado, escaneado o respaldado por algún otro medio.
En cuanto a la autonomía jurídica, que se refiere a la capacidad de dictar normas para su autorregulación, para normar en el ámbito administrativo las reglas de fiscalización a las que están obligados los entes fiscalizados, para conocer y resolver sobre responsabilidades administrativas, para consignar directamente ante los jueces penales conductas típicas de servidores públicos o, para demandar civilmente a los servidores públicos, las actuales disposiciones legales dejan mucho que desear. La Auditoría Superior de la Federación no puede aprobar por sí su reglamento interno, tiene que hacerlo con el concurso de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados. La Auditoría Superior de la Federación no puede conocer de ningún procedimiento administrativo en contra de servidores públicos ni imponer sanciones en la materia. La Auditoría Superior de la Federación no puede consignar directamente ningún asunto penal ante los jueces, así la Auditoría Superior de la Federación ha presentado en los últimos años, más de treinta denuncias penales por conductas irregulares de distintos servidores públicos y ninguna ha sido consignada por la Procuraduría General de la República ante los jueces penales federales competentes. Finalmente, la Auditoría no puede exigir por la vía civil, responsabilidades civiles a los servidores públicos. Todo lo anterior demuestra, que las presentes competencias no proporcionan a la Auditoría una autonomía jurídica suficiente. Ésta en endeble e insatisfactoria.
La última reforma constitucional en la materia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 2008, constituye un paso, qué duda cabe, importante, pero parcial. En México parece que es el sino de la transformación de las instituciones nacionales, pasos parciales y siempre insuficientes de modificación y de diseño constitucional y legal.
En conclusión debemos fortalecer la función técnica de la Auditoría Superior para que pueda revisar si el mandato del pueblo fue cumplido por los mandatarios. Si la clave está en la autonomía.
Lo anterior no quiere decir, que además de la revisión técnica de la Auditoría Superior de la Federación, no procedan evaluaciones políticas. Éstas deben darse al margen de las tareas y funciones de la Auditoría Superior de la Federación. Así, el Poder Legislativo debe ensanchar sus actuales atribuciones de control económico, político y jurídico al Ejecutivo y al resto de los poderes y órganos del Estado. Sin embargo, la revisión de la Cuenta Pública es y debe ser una función eminentemente técnica, neutral y objetiva para poder ser creíble.
A partir del informe de resultados y al aprobar o no la cuenta pública, la Cámara de Diputados, puede hacer todo tipo de evaluaciones, discusiones y deliberaciones al respecto, pero sin interferir las tareas técnicas de la Auditoría. La aprobación o no de la Cuenta Pública por la Cámara de Diputados ya no es rigurosamente técnica ni neutral. Es una decisión guiada por diversos criterios, entre los que los criterios políticos son determinantes. Así, por ejemplo, un rechazo a una Cuenta Pública debe propiciar el inicio de procedimientos de responsabilidades y de revocación del mandato de las autoridades electas responsables de la Cuenta Pública y de la información en ella contenida.
El principal motivo para que la Auditoría Superior de la Federación sea un órgano constitucional autónomo es esencialmente técnico, para evitar las presiones de la partidocracia, de los poderes fácticos y de los gobiernos en turno. La tarea de la fiscalización superior debe ser neutral, objetiva, imparcial y confiable.
La fortaleza principal del control externo de los recursos públicos reside en que el que audita no depende del auditado. Las debilidades posibles del control externo tienen lugar cuando el órgano auditor no es autónomo ni independiente, pues entonces puede existir una fiscalización sesgada, parcial e incompleta.
En cuanto al control interno, éste es necesario, siempre que se profesionalice; es decir, sea parte de un servicio civil de carrera eficiente y eficaz. Este control puede ser muy útil por sus funciones preventivas y correctivas. Por ejemplo, a través de sus atribuciones preventivas, es posible que logre que muchas conductas públicas no deriven en responsabilidades, y de esta forma auxilia en la carga de trabajo que le correspondería a los órganos de control externo. En México, el control interno no es profesional ni carrera y destina una cantidad de recursos muy superior al control externo. En las condiciones actuales, el control interno nacional podría desaparecer para que los recursos que hoy se emplean en él, sean trasladados a la Auditoría Superior de la Federación para incrementar el universo de lo auditado.
Desde un punto de vista teórico ambos controles son complementarios. Los problemas ocurren cómo en México, en donde no está consolidado el servicio civil de carrera de los contralores internos ni de los servidores públicos que integran esas contralorías y, en donde además, los presupuestos y los recursos con los que cuentan dichos órganos de control son excesivos y, no guardan correspondencia alguna con los menores recursos que recibe el control externo.
La situación del control interno en el país es deplorable porque estos funcionarios, en general, son complacientes con las irregularidades de los servidores públicos de mayor jerarquía y son exigentes con las desviaciones de los servidores de menor jerarquía. Igualmente, las leyes que establecen y regulan las responsabilidades administrativas requieren múltiples reformas. Una de ellas, muy importante, debe legitimar al ciudadano que presenta una queja administrativa en contra de un servidor público para interponer recursos administrativos contra las decisiones del contralor interno y para impugnar resoluciones de responsabilidad administrativa a través del juicio de amparo.
Por lo que aquí hemos señalado, la autonomía constitucional, orgánica, presupuestal, administrativa, técnica y jurídica de la Auditoría Superior de la Federación es una necesidad impostergable, para satisfacer el principio de rendición de cuentas, evitar la impunidad y, exigir responsabilidades a los servidores públicos que desvían recursos públicos. Además de los argumentos que hemos vertido, distintas declaraciones internacionales del Intosai, como la de Lima o de la Ciudad de México, apuntan en ese sentido. En el derecho comparado, en países como Chile o en países europeos que cuentan con tribunales de cuentas, la autonomía e independencia del órgano que fiscaliza es una realidad. 4
Entre las ventajas de este cambio constitucional están 1. Cumplir los mandantes, el pueblo, y con sus representantes, los diputados, que la revisión del ejercicio presupuestal, se hará con criterios técnicos y neutrales, y no políticos; 2. Reducir o eliminar las presiones políticas de partidos, gobiernos y poderes fácticos en la revisión de la cuenta pública, es decir, “despartidocratizan” la fiscalización; 3. Perfeccionar los instrumentos de control y de fiscalización; 4. Fortalecer el servicio civil de carrera al interior de la Auditoría Superior de la Federación; 5. Contar con los recursos necesarios para realizar planeación estratégica por varios años; 6. Ampliar el universo de lo fiscalizado; 7. Garantizar en mayor medida el fincamiento de responsabilidades a los servidores públicos que desvían recursos públicos; 8. Proporcionar mejores elementos a la Cámara de Diputados para las evaluaciones que ésta efectúa al aprobar o no la Cuenta Pública; 9. Ordenar, perfeccionar y, mejorar la contabilidad gubernamental y las normas de fiscalización de los entes públicos; y, 10) Satisfacer las expectativas sociales en la materia.
Las desventajas tienen que ver con lo siguiente: 1. La falta de legitimidad democrática de origen si la sociedad no participa en la designación del auditor superior de la Federación; 2. La posibilidad de que se constituyan mandarinatos internos, lo que podría evitarse con la fiscalización externa del órgano auditor, con fuertes dosis de transparencia y, con participación ciudadana; 3. La eventualidad que los partidos políticos mayoritarios designen al auditor superior y dejen fuera de la designación a las minorías políticas, parlamentarias o sociales; 4. Contar con un funcionamiento interno vertical y no horizontal; 5. No desarrollar ni consolidar un servicio civil de carrera.
Como puede observarse, el peso de las ventajas es superior a las desventajas y, éstas se pueden eliminarse o reducirse, transparentando el funcionamiento del órgano auditor, e incorporando en mayor medida a la sociedad en sus tareas fundamentales, desde la designación del auditor superior hasta en la propia evaluación social del Informe del Resultado y del ejercicio de los recursos empleados para su administración. Lo importante es tener claro que ahí donde los partidos dominan la escena suele generarse corrupción, pues ellos se constituyen en jueces y partes, en sujetos y objetos de la fiscalización estatal. Por eso necesitamos limitarlos para evitar que corrompan las instituciones del Estado, igual que otros poderes fácticos cuando son dominantes. 5
En esta iniciativa estamos proponiendo que el poder legislativo conserve, la posibilidad de enjuiciar políticamente al auditor. Si concede al auditor superior inmunidad constitucional, podría desaforarlo en los supuestos de comisión de delitos para ponerlo a disposición de los jueces competentes. Lo que actualmente es intolerable es la disposición prevista en el artículo 92, fracción VIII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación que dice que el auditor superior de la Federación podrá ser removido del encargo cuando obtenga una evaluación del desempeño poco satisfactoria sin justificación, a juicio de la comisión, durante dos ejercicios consecutivos.
Además, las Cámaras podrían constituir comisiones de investigación, si se reformara el artículo 93, párrafo tercero, de la Constitución, para investigar el funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación. Y, desde luego, pueden solicitar a la Auditoría, toda la información que no sea reservada o confidencial para evaluar políticamente su funcionamiento y organización y, generar los debates necesarios en la sociedad.
La vigilancia y fiscalización del funcionamiento de la Auditoría deben recaer en despachos profesionales independientes, en pares de la Auditoría de carácter nacional e internacional, y, en los ciudadanos, sin que la intervención social esté mediatizada por la Comisión de Vigilancia como ocurre hasta ahora, según los artículos 109 y 110 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. La Auditoría en caso de obtener autonomía constitucional y orgánica, debe destacarse por profundizar sus niveles de transparencia y de rendición de cuentas de cara a la sociedad.
En cuanto a la manera de compensar al Congreso por la “pérdida” de la Auditoría, propongo que éste desarrolle las medidas de control que ya he expuesto al iniciar esta exposición de motivos.
Esta iniciativa de reforma constitucional propone en síntesis lo siguiente:
1. Otorgar autonomía constitucional a la Auditoría Superior de la Federación para que este órgano pueda iniciar leyes y promueva controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en los ámbitos de su competencia;
2. Establecer que el auditor superior de la Federación será sujeto del juicio político y del procedimiento de declaración de procedencia;
3. Determinar la autonomía orgánica, presupuestal, técnica, de gestión y jurídica de la Auditoría Superior de la Federación;
4. Establecer que el auditor superior de la Federación será elegido por el voto universal, libre, directo y secreto de los ciudadanos;
5. Indicar el porcentaje del Presupuesto de Egresos de la Federación que obligatoriamente debe recibir la Auditoría Superior de la Federación;
6. Señalar que la Auditoría Superior puede conocer de los procedimientos de responsabilidad administrativa e imponer sanciones de ese carácter a los servidores públicos;
7. Establecer que la Auditoría Superior de la Federación puede consignar penalmente a los responsables de desvíos de recursos públicos;
8. Precisar que la Auditoría Superior puede estudiar las Cuentas Públicas de al menos los cinco ejercicios presupuestales anteriores;
9. Maximizar la fiscalización;
10. Indicar que la Auditoría Superior puede fiscalizar las participaciones federales en cuanto a la evaluación de las fórmulas de cálculo de las participaciones y en cuanto a la manera en que se aplican esas fórmulas en los Estados y municipios;
11. Señalar que los resultados de las auditorías de desempeño traen aparejadas responsabilidades a los servidores públicos y no constituyen sólo recomendaciones;
12. Establecer la fiscalización concomitante y previa de oficio;
13. Precisar que no son oponibles a la Auditoría los secretos fiscales, bancarios, ministeriales y fiduciarios;
14. Determinar las consecuencias jurídicas para el caso que la cuenta pública no sea aprobada, incluyendo la revocación del mandato de los servidores públicos responsables;
15. Incorporar a la sociedad civil en la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación mediante la figura de la auditoría ciudadana;
16. Obligar a los estados y al Distrito Federal a contar con órganos constitucionales autónomos para la fiscalización similares a la Auditoría Superior de la Federación; y,
17. Señalar la vigencia del servicio civil de carrera en los órganos autónomos de fiscalización del país.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, proponemos la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma los artículos 71, 76, fracción VI, 79, 105, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para dotar de autonomía constitucional a la Auditoría Superior de la Federación, fortalecer sus atribuciones de fiscalización y combate de la corrupción, y establecer el método para elegir por voto directo de los ciudadanos al auditor superior de la Federación
Artículo Primero. Se adiciona una fracción IV al artículo 71 de la Constitución, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete
...
...
...
IV. Al auditor superior de la Federación, en las materias de su competencia.
...
Artículo Segundo. Se reforma la fracción VI del artículo 74 de la Constitución, para quedar en los siguientes términos:
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior con objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. En caso de que la Cuenta Pública no sea aprobada se iniciarán los procedimientos de juicio político que corresponda. Si se tratara de servidores públicos elegidos mediante el voto ciudadano, éstos se someterán al procedimiento de revocación de mandato en los términos que determine la ley
El examen de la Cuenta Pública que realiza la Cámara de Diputados se hace una vez que la entidad de fiscalización superior de la Federación haya concluido su análisis. La revisión de la Cuenta Pública a cargo de la Auditoría Superior de la Federación tiene por propósito examinar la existencia de discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos y, con relación a los conceptos y partidas respectivas o, si existe exactitud o justificación en los ingresos obtenidos y en los gastos realizados. En caso de encontrar irregularidades la Auditoría iniciará ante ella los procedimientos de responsabilidad administrativa que correspondan. La Auditoría esta facultada para consignar directamente ante los jueces las irregularidades que encontrare y que pudieran ser constitutivas de delito. También iniciará ante ella u otras autoridades los procedimientos de responsabilidad que determinen las leyes. Las auditorías que versen sobre el cumplimiento de programas no sólo darán lugar a recomendaciones, sino según sea el caso, a la determinación de responsabilidades administrativas o penales.
La Cuenta Pública del ejercicio fiscal...
La Cámara de Diputados concluirá la revisión de la Cuenta Pública...
(Se deroga).
Artículo Tercero. Se reforma el artículo 79 de la Constitución, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 79. La Auditoría Superior de la Federación es un órgano constitucional con autonomía orgánica, presupuestal, técnica, de gestión y jurídica. La ley maximizará estas características.
La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de exhaustividad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. La entidad de fiscalización superior podrá revisar ejercicios fiscales de los cinco años anteriores o de mayor antigüedad si presume la existencia de irregularidades.
Esta entidad de fiscalización superior de la federación tendrá a su cargo
I. Fiscalizar en forma preventiva, concomitante y posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.
También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales. Las participaciones federales también las podrá fiscalizar, ya sea directamente o con el auxilio de las entidades de fiscalización superior de los estados. Asimismo, fiscalizará los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica. No serán oponibles a la Auditoría Superior de la Federación los secretos fiscales, bancarios, ministeriales o fiduciarios o cualquier otro que prevean las leyes.
Las entidades fiscalizadas...
Sin perjuicio del principio de anualidad, la entidad de fiscalización superior de la Federación podrá revisar las cuentas públicas anteriores o segmentos de ellas. Las observaciones y recomendaciones de la Auditoría Superior de la Federación pueden referirse a la Cuenta Pública en revisión o de las anteriores .
De oficio o derivado de denuncias, la Auditoría Superior de la Federación requerirá a las entidades fiscalizadas informes específicos. Si esos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados en la ley darán lugar a responsabilidades administrativas y penales. Las responsabilidades administrativas serán conocidas y resueltas por la Auditoría. Las responsabilidades penales las consignará directamente ante los jueces competentes. De existir otras responsabilidades las promoverá ante las autoridades competentes. De todo ello informará a la Cámara de Diputados ;
II. Entregar el informe del resultado de la revisión...
Para tal efecto...
El titular...
La entidad de fiscalización superior de la federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas. El no pronunciamiento de la Auditoría Superior no entraña que las recomendaciones u observaciones hayan sido atendidas.
En el caso...
La entidad de fiscalización superior de la federación...
La entidad de fiscalización superior de la federación...
III. Investigar los actos u omisiones...
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como conocer y resolver de las responsabilidades administrativas. La Auditoría Superior consignará directamente ante los jueces competentes los hechos y conductas que sean probablemente constitutivas de delito. Igualmente, promoverá ante otras autoridades competentes, el fincamiento de las diversas responsabilidades que determina el ordenamiento. En los procedimientos penales la Auditoría coparticipará con el Ministerio Público como parte acusadora.
Las sanciones y resoluciones de la entidad de fiscalización superior de la federación podrán ser impugnadas por las entidades fiscalizadas, servidores públicos y, personas ante las instancias competentes. En tratándose de responsabilidades administrativas y resarcitorias, ante la propia entidad de fiscalización o ante los tribunales a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-H, de esta Constitución conforme a lo previsto en la ley.
El auditor superior de la Federación será elegido por los ciudadanos mediante voto universal, libre, directo y secreto. Los aspirantes a auditor deberán realizar un examen de conocimientos ante el Instituto Federal Electoral. Los cinco que obtengan las mejores calificaciones presentarán sus propuestas ante los ciudadanos en los medios de comunicación electrónica utilizando para ello los tiempos del Estado. No podrán los candidatos a Auditor recibir ningún tipo de financiamiento y no realizarán campaña alguna. En el proceso electoral que corresponda, el auditor será electo y durará en su cargo nueve años. Estará garantizada su permanencia en su función y sólo podrá ser destituido mediante juicio político o declaración de procedencia. A la Auditoría Superior será asignado al menos 0.5 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación. Los servidores públicos de la Auditoría que no sean de elección o del nivel directivo serán parte del servicio civil de carrera. Sus integrantes regirán su actuación por los principios de combate a la corrupción, profesionalismo, oportunidad, honradez, eficiencia, legalidad, certeza, independencia, imparcialidad y objetividad. La ley regulará las ramas, los sistemas y procedimientos para la preparación, la selección, la designación, la estabilidad, la capacitación, la promoción y la remoción de los servidores públicos de carrera de la Auditoría. La entidad superior de fiscalización estará sujeta, además de la certificación técnica de otras instituciones nacionales e internacionales, a la más amplia auditoría de los ciudadanos.
Para ser titular...
Los poderes...
El Poder Ejecutivo federal...
Artículo Cuarto. Se reforma el artículo 105 de la Constitución, para quedar en los siguientes términos:
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia...
I. De las controversias constitucionales...
a) La federación...
b) La federación y un municipio;
c) El Poder Ejecutivo...
d) Un estado...
e) Un estado...
f) El Distrito Federal...
g) Dos municipios...
h) Dos poderes...
i) Un estado y uno de sus municipios...
j) Un estado y un...
k) Dos órganos de gobierno...; y
l) La Auditoría Superior de la Federación respecto de los poderes, órganos e instancias anteriores, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnados por la Federación, de los municipios impugnados por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h), k) y l) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos...
II. De las acciones de inconstitucionalidad...
Las acciones de inconstitucionalidad...
a) El equivalente...
b) El equivalente...
c) El procurador...
d) El equivalente...
e) El equivalente...
f) Los partidos políticos...
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos...
h) La Auditoría Superior de la Federación en las materias de su competencia respecto de normas de carácter general que vulneren la Constitución.
La única vía...
Las leyes electorales...
Las resoluciones de la Suprema Corte...
III. De oficio...
La declaración...
En caso de incumplimiento...
Artículo Quinto. Se reforma el artículo 110 de la Constitución, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político...los magistrados del Tribunal Electoral, el auditor superior de la Federación , los directores generales...
Los gobernadores...
Las sanciones...
Para la...
Conociendo...
Las declaraciones...
Artículo Sexto. Se reforma el artículo 111 de la Constitución, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados...el procurador general de Justicia del Distrito Federal, el auditor superior de la Federación , así como el consejero presidente...
Si la resolución...
Si la Cámara...
Por lo que toca...
Para poder...
Las declaraciones y resoluciones...
El efecto...
En demandas...
Las sanciones penales...
Las sanciones económicas...”
Artículo Séptimo. Se derogan el penúltimo y último párrafos de la base II del segundo párrafo del artículo 116 de la Constitución y se sustituyen por el siguiente:
Artículo 116 . El poder público...
Los poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
I. Los gobernadores...
...
...
...
...
...
...
II. El número de representantes...
...
...
...
...
La fiscalización de los recursos públicos en los estados se realizará a través de órganos constitucionales autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propios. Los principios y reglas para su integración, organización y actuación serán los mismos que se prevén en esta Constitución para la entidad superior de fiscalización de la federación .
...
...
...
Artículo Octavo. Se deroga el último párrafo del inciso c) de la fracción V del apartado C, Base Primera, del artículo 122 de la Constitución y en su lugar se propone el siguiente:
Artículo 122. ...
...
...
...
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
Base Primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:
...
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:
...
...
...
...
...
...
...
c) Revisar...
La Cuenta Pública...
La fiscalización de los recursos públicos en el Distrito Federal se realizará a través de un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios. Los principios y reglas para su integración, organización y actuación serán los mismos que se prevén en esta Constitución para la entidad superior de fiscalización de la federación.
...
...
...
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El auditor superior de la Federación será elegido en el proceso electoral siguiente a la entrada en vigor de esta reforma. De igual forma se procederá en los estados y en el Distrito Federal.
Artículo Tercero. En tanto se elige o nombra, según sea el caso, a los servidores públicos previstos en este decreto, los que se encuentren en funciones en la federación, en los estados y en el Distrito Federal podrán a juicio de las autoridades competentes, si no hay disposición jurídica en contrario, y con pleno respeto de la soberanía de las entidades federativas y de cada ordenamiento jurídico y nivel de gobierno, continuar en sus encargos.
Artículo Cuarto. En un plazo no mayor de seis meses después de la entrada en vigor de este decreto, el Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realizarán las adecuaciones legales necesarias para dar eficacia jurídica al presente decreto.
Artículo Quinto. Los concursos del servicio civil de carrera para cubrir las plazas de la Auditoría Superior de la Federación y de las entidades de fiscalización superior de los estados y del Distrito Federal deberán realizarse a más tardar en un año después de la entrada en vigor de este decreto.
Notas
1 Mijangos Borja, María de la Luz. “Autonomía constitucional y diseño legal de la Auditoría Superior de la Federación”, en Ackerman, John M.; y Astudillo, César. La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, UNAM, México, 2009, páginas 207-221; y Cárdenas Gracia, Jaime. “El estado de la fiscalización y el control legislativo al poder en México”, en Ackerman, John M.; y Astudillo, César. Obra citada, páginas 99-110.
2 Auditoría Superior de la Federación. Áreas de opacidad y riesgo en el Estado federal mexicano. Oportunidades de mejora, Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación, México, 2009.
3 Crespo, José Antonio. Fundamentos políticos de la rendición de cuentas, Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación, México, 2001, página 7.
4 Auditoría Superior de la Federación. La independencia de las entidades de fiscalización superior, Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación, México, 2009.
5 Vega García, Pedro de. “Estado social y Estado de partidos. La problemática de la legitimidad”, en Problemas actuales de derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México,1994, páginas 389-407.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados.- México, DF, a 2 de febrero de 2011.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma los artículos 74 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado César Augusto Santiago Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, César Augusto Santiago Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados al Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política; y 77 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, viene a presentar a esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma los párrafos cuarto de la fracción VI del artículo 74, y primero a tercero y séptimo de la fracción II del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
El 25 de marzo de 2010 fue presentada ante esta soberanía la iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Francisco Rojas Gutiérrez, Emilio Chuayffet Chemor y César Augusto Santiago Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRI.
Dicha iniciativa considera, entre otros, los siguientes aspectos: modifica el segundo párrafo de la fracción VI del artículo 74, a fin de que en las auditorías sobre el desempeño no haya la limitación de emitir únicamente recomendaciones sobre él, estableciendo la emisión de cualquier otra acción que proceda sobre las disposiciones jurídicas aplicables; establece que la Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a las tardar el 31 de enero del año siguiente; modifica el nombre del Informe de Resultado, agregando el término “Fiscalización Superior”; adiciona un tercer párrafo al artículo 79, con el objetivo de que la Auditoría Superior de la Federación pueda iniciar la revisión de los recursos presupuestales, financieros.
Así como de su desempeño del ejercicio fiscal concluido a partir del primer día hábil del año siguiente al cierre del ejercicio respectivo, con base en un programa preliminar de auditorías e incorpora un cuarto párrafo al artículo 79 con el objetivo de que la auditoría, en los trabajos de planeación, durante el ejercicio en curso, pueda practicar revisiones preliminares y solicitar información lo que le permitirá contar anticipadamente con elementos para el desarrollo de las auditorías y finalmente modifica la fracción II del artículo 79 a fin de que la Auditoría Superior de la Federación rinda el Informe del Resultado en un plazo de 6 meses, contado a partir de que reciba la Cuenta Pública.
Por lo que hace a la fiscalización y rendición de cuentas, en la iniciativa citada quedaron plasmadas diversas inquietudes cuyo objetivo es fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación, así como que la Cámara de Diputados cuente de manera más oportuna con los resultados de las auditorías que realiza dicho órgano técnico. Por ello, en la reforma aludida se incluyeron diversos aspectos que guardan relación con la revisión de la Cuenta Pública y que fortalecen las facultades de fiscalización a cargo de la Auditoría Superior de la Federación, con el propósito de que la rendición de cuentas se realice con mayor oportunidad y de que los resultados obtenidos sean aprovechados en las discusiones presupuestales.
La presente iniciativa tiene como objetivo complementar la propuesta señalada. Al respecto, la propuesta que nos ocupa establece en el artículo 74, fracción VI que la Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y las conclusiones técnicas tanto de los informes individuales de auditoría como del Informe General Ejecutivo del Resultado de de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
Como se aprecia, la presente iniciativa de reforma constitucional adiciona la figura de los informes individuales de la Cuenta Pública a fin de adelantar la información que la Auditoría Superior de la Federación debe entregar a la Cámara de Diputados con motivo del resultado de su tarea de fiscalización, sin perjuicio de la entrega posterior, en el plazo señalado en la Constitución, del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
Los informes individuales de auditoría hacen referencia al resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública, conforme vayan concluyendo las auditorías practicadas a cada una de las entidades fiscalizadas, por lo que dicha modificación permitirá, tanto a la Cámara de Diputados como a la ciudadanía en general, contar con información oportuna respecto al destino de los recursos públicos federales del ejercicio fiscal en curso, sin tener que esperar hasta que se emita el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
Para contribuir a este propósito, la reforma que nos ocupa prevé que los informes individuales aludidos deberán contener en el dictamen de su revisión un apartado específico con las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación que, en los casos donde no se atienda el resultado observado, deberá incluir una síntesis de las justificaciones y aclaraciones que hubieran presentado las entidades fiscalizadas.
Para ello, previamente a la presentación de los informes individuales, la Auditoría Superior de la Federación hará del conocimiento de las entidades fiscalizadas los resultados de su revisión a fin de que presenten las justificaciones o aclaraciones que consideren procedentes.
Por otra parte, la presente iniciativa establece la figura del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública que constituye una síntesis que incorpora los aspectos más relevantes de los resultados obtenidos en el proceso de fiscalización de la Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente.
La reforma legal en cuestión considera que a partir de la notificación de los informes individuales a las entidades fiscalizadas correrá el término de hasta treinta días hábiles para que presenten la información y realicen las consideraciones que estimen pertinentes para atender las recomendaciones y acciones promovidas. Para ello, el titular de la entidad de fiscalización superior de la federación deberá enviarles los informes individuales que les correspondan a más tardar dentro de los diez días hábiles siguientes al día en que se hayan entregado a la Cámara de Diputados.
Finalmente, la presente reforma contempla la obligación de la entidad de fiscalización superior de la Federación de guardar reserva de sus actuaciones y observaciones respecto de los informes individuales hasta el momento de su presentación a la Cámara de Diputados.
Por lo expuesto, y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, se somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados al Congreso de la Unión el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman los párrafos cuarto de la fracción VI del artículo 74, y primero a tercero y séptimo de la fracción II del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a V. ...
VI. (...)
(...)
(...)
La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas tanto de los informes individuales de auditoría como del informe general ejecutivo del resultado de la entidad de fiscalización superior de la federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.
(...)
Artículo 79.
I. ...
II. Entregar los informes individuales de auditoría a la Cámara de Diputados, conforme vayan concluyendo éstas y el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, a la Cámara de Diputados a más tardar el último día hábil del mes de septiembre, los cuales se someterán a la consideración del Pleno de dicha Cámara y tendrán carácter público. Los informes individuales de auditoría incluirán el dictamen de su revisión , así como también un apartado específico con las observaciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación que incluya una síntesis de las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre las mismas, únicamente en los casos en donde no se atienda el resultado observado .
El Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública contendrá los elementos que al efecto establezcan las disposiciones legales aplicables.
Para tal efecto, de manera previa a la presentación de los informes individuales de auditoría se darán a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por la entidad de fiscalización superior de la federación para la elaboración de los informes individuales de auditoría.
El titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación enviará a las entidades fiscalizadas los informes individuales de auditoría que les corresponda , a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a que haya sido entregado el informe individual de auditoría respectivo a la Cámara de Diputados, los que contendrán las recomendaciones y acciones promovidas que correspondan para que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las consideraciones que estimen pertinentes, en caso de no hacerlo se harán acreedores a las sanciones establecidas en ley. Lo anterior, no aplicará a los pliegos de observaciones y a las promociones de responsabilidades, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que establezca la ley.
(...)
(...)
(...)
La entidad de fiscalización superior de la federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes individuales de auditoría a la Cámara de Diputados a que se refiere esta fracción; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición...
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir las modificaciones correspondientes a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas en un plazo no mayor de 180 días, contados a partir de la fecha en que entre en vigor el presente decreto.
Artículo Tercero. Quedan derogadas todas las disposiciones legales que se opongan al presente decreto.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de febrero de 2011.
Diputado César Augusto Santiago Ramírez (rúbrica)
Que reforma diversas disposiciones de la Ley de Fondos de Aseguramiento Agropecuario y Rural, a cargo de la diputada Alba Leonila Méndez Herrera, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, diputada Alba Leonila Méndez Herrera de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en los artículos 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Fondos de Aseguramiento Agropecuario y Rural, a fin de fomentar y fortalecer los instrumentos para dar seguridad a los productores del sector agropecuario ante posibles pérdidas por eventos fortuitos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los eventos meteorológicos extremos, siempre han representado una amenaza para las actividades productivas agropecuarias, por sus efectos en las cosechas o en la producción, ya que pueden llegar a convertirse en un desastre provocando la pérdida inesperada en beneficios o bienestar de los que forman parte del sector agropecuario.
Asimismo, por su ubicación geográfica, México con respecto a otros países, está más expuesto a sufrir cada año perturbaciones climatológicas como son huracanes, lluvias excesivas, desbordamiento de ríos, inundaciones y sequías, mismas que este año se hicieron presentes afectando a gran parte de la población de nuestro país.
Ante el mayor riesgo de ocurrencia de este tipo de fenómenos, si tomamos en cuenta que el cambio climático es un factor cada vez más presente en nuestros días, el gobierno a través de Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) ha utilizado esquemas de transferencia de riesgos a aseguradoras. En 2010, a través del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas, en forma preventiva se invierten, en el presente año mil millones de pesos del presupuesto federal y 149 millones de pesos de recursos de gobiernos estatales para la adquisición de seguros catastróficos con empresas aseguradoras públicas y privadas.
Aún con esta cifra histórica destinada a seguros catastróficos, se tiene el reto de dar más y mejor seguridad al sector agropecuario, a fin de evitar la descapitalización del productor, se trata no sólo de otorgar mayores recursos año con año, sino de estar mejor preparados para posibles daños provocados por diversos riesgos que afectan al sector agropecuario de una forma sostenible financieramente.
Es necesario que podamos fomentar instrumentos de protección modernos y fortalecerlos para que sean más eficientes y permitan dar una mayor y mejor seguridad a los productores agropecuarios y a sus familias, con el desarrollo de mayores coberturas de riesgos.
En ese sentido, la asociación de productores agrícolas y/o ganaderos en un esquema de protección mutualista y solidaria a sus socios por medio de operaciones de seguro, expresada en la figura de fondos de aseguramiento, en sus 20 años de operación, ha demostrado ser eficiente y exitoso para la administración de riesgos en el mercado de seguros agropecuarios, hoy comprenden más de 50 por ciento de la operación nacional en coberturas agrícolas y la mayor parte de esquemas pecuarios, ambos de corte comercial.
El modelo de fondos de aseguramiento goza de un prestigio envidiable en el mundo, pero además representa un instrumento moderno y sostenible que ha logrado desarrollarse y madurar, por tal razón debemos fomentarlos, así como fortalecerlos en la seguridad y certeza de sus operaciones, a fin de posibilitar su crecimiento.
Actualmente los fondos de aseguramiento, muestran un crecimiento marginal de operaciones y una menor presencia en el sureste del país, por ello es necesario contribuir a su promoción y facilitación de mecanismos que motiven la organización de los productores para aumentar las hectáreas aseguradas.
De acuerdo a la legislación aplicable, los fondos de aseguramiento pueden formar asociaciones a nivel nacional, estatal y local, comprometiendo su carácter como organismo integrador, con fines no lucrativos, con funciones tales como organizarse y funcionar de acuerdo al objeto social para el cual fueron creados en apego a la ley, otorgar el servicio de asesoría técnica y seguimiento de operaciones a los fondos de aseguramiento, prestar a los fondos de aseguramiento servicios técnicos, legales, administrativos, financieros y de capacitación, entre otros.
A razón de lo anterior, uno de los objetivos de este proyecto de decreto es facilitar la constitución de organismos integradores estatales y locales, que permitan una mayor asociación de fondos de aseguramiento, de tal forma que se simplifique el trámite para obtener el registro para operar como organismos integradores, con la resolución directa de la secretaría.
Un segundo objetivo es incrementar la seguridad y certeza de las operaciones de seguro de los socios con los fondos, si bien los organismos integradores son los responsables de prestar servicios de asesoría técnica y del seguimiento (supervisión) de las operaciones que realizan los fondos de aseguramiento, para verificar que se ajustan a la ley, consideramos necesario robustecer los mecanismos que garanticen a los miles de productores asociados en los fondos, que éstos realizan sus operaciones de acuerdo con la norma, en aspectos fundamentales como el manejo de las reservas técnicas que representan la fortaleza de los mismos.
En la medida en que se facilite la asociación de los fondos y se aumente la seguridad y certeza de las operaciones, se contribuirá a disponer de un modelo de aseguramiento más eficiente que permita asegurar un mayor número de hectáreas y conforme se desarrollen los fondos de aseguramiento, podamos contar con seguridad más integral para la población del medio rural que representa 37 por ciento de la población total del país.
Sin duda, el aseguramiento agropecuario es un instrumento valioso para evitar que el productor pierda su capital a causa de eventos fortuitos, de tal forma que este proyecto de decreto tiene como propósito mejorar el nivel de vida de la población y apoyar los esfuerzos para que el capital rinda frutos en las actividades productivas en el campo.
Por lo anteriormente expuesto, en términos de lo previsto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Fondos de Aseguramiento Agropecuario y Rural, para quedar de la siguiente manera:
Artículo Único. Se reforman los artículos 46, 48, 68 y 85 de la Ley de Fondos de Aseguramiento Agropecuario y Rural, para quedar como sigue
Artículo 46. Las solicitudes para obtener registro para operar como organismo integrador nacional, estatal o local, deberán presentarse ante la secretaría, acompañadas de la documentación e información que se señala en el artículo 48 de esta ley, en caso de ser favorable, las funciones delegadas serán conforme a lo previsto en el artículo 47. Los registros que otorgue la secretaría serán por su propia naturaleza intransmisibles.
...
Artículo 48. Los organismos integradores al solicitar su registro ante la secretaría, deberán acompañar a su solicitud:
I a IV. ...
V. Se deroga
...
Artículo 68. ...
...
El fondo de aseguramiento no afiliado tendrá todas las obligaciones de los fondos de aseguramiento afiliados inherentes al servicio previsto en este artículo incluyendo la de cubrir el costo de dicho servicio y contar con una auditoría externa especializada para el desempeño de sus operaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 85.
Artículo 85. ...
...
...
...
Asimismo, los fondos de aseguramiento tendrán la obligación de contar con una auditoría externa especializada, que les permita el desempeño de sus operaciones de una forma sana y sustentable en el largo plazo, en apego al objeto social para el cual fueron creados, conforme a las disposiciones previstas en esta ley. Para tal efecto, podrá recurrir a Agroasemex o a una empresa que le brinde este servicio técnico calificado.
...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de febrero de 2010.
Diputada Alba Leonila Méndez Herrera (rúbrica)
Que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6.1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el apartado A del artículo 102 y los artículos 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para dotar de autonomía constitucional al Ministerio Público y establecer el método para elegir por voto directo de los ciudadanos al procurador general de la república y a los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial.
Exposición de Motivos
En México, el Ministerio Público Federal y los Ministerios Públicos de los estados y del Distrito Federal, han estado ligados al poder ejecutivo y en ocasiones han sido penetrados y cooptados por los intereses del crimen organizado. 1 Se trata de órganos de procuración de justicia dependientes, instrumentalizados hacia objetivos políticos, no profesionales y con severos problemas de corrupción interna y hacia la sociedad. Esta situación se ha intentado remediar desde la academia hace muchos años. 2 En el sexenio del presidente Fox y en este, se han elevado iniciativas de reformas ante el Congreso de la Unión, a fin de darle “autonomía” a la institución ministerial. La autonomía que se suele proponer es precaria porque las propuestas del fiscal general de la república o equivalentes corren a cargo del presidente de la república y con ratificación del Senado. Según algunas de esas iniciativas el nombrado duraría en el cargo cinco años y podría ser ratificado por otro período similar. Igualmente, la remoción del Procurador General tendría que darse por juicio político o declaración de procedencia. Llama la atención en estas propuestas, la posición relevante del ejecutivo, la ausencia de participación de la sociedad civil, y que el Senado también, sin participación de los ciudadanos y sin un procedimiento abierto, público y deliberativo, lo ratifique. Además que la policía ministerial que debe tener a su cargo la persecución e investigación de los delitos siga subordinada al ejecutivo vía la Secretaría de Seguridad Pública Federal y, no al Ministerio Público.
De aprobarse algunos de esos proyectos de reforma, el nuevo Ministerio Público nacería mal. Un Ministerio Público deficientemente independiente, en donde el presidente es el que propone a su titular, seguiría careciendo de autonomía. Jorge Carpizo por su experiencia en este ámbito, al haber sido Procurador General de la República, ha hecho en la academia una serie de propuestas que son en su mayoría atinentes y que consisten en: 3
“1. La creación de un órgano constitucional autónomo.
2. Un método nuevo para el nombramiento de los procuradores.
3. La creación de los Consejos del Ministerio Público y los de la policía. Las garantías de autonomía técnica a los agentes de estas organizaciones.
4. La autonomía presupuestal.
5. La autonomía interna de los fiscales.
6. El juez de control especializado en la averiguación previa”
La primera propuesta implica la conformación del Ministerio Público como órgano constitucional autónomo, 4 señalamiento a la que muchos nos hemos adherido. 5 En el derecho comparado, por ejemplo en Argentina, 6 se realiza con cercana aproximación ese ideal, pues el artículo 120 de la Constitución de ese país prescribe: “El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República. Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones”.
Un Ministerio Público independiente y autónomo debe tener, entre otras, las siguientes características: estar previsto en la Constitución; no depender de los poderes tradicionales ni fácticos; gozar de autonomía técnica y funcional; determinar las responsabilidades de sus titulares que deben ser ajenos a consideraciones políticas y partidistas; y, contar con garantías judiciales a los miembros del Ministerio Público (estabilidad, remuneración suficiente, inamovilidad, carrera ministerial etc.). Carpizo dice que configurar a las procuradurías como órganos constitucionales autónomos es un paso adelante para luchar contra la corrupción, la parcialidad, los abusos de poder y las influencias políticas en la procuración de justicia. 7 En lo que no podemos sino estar de acuerdo.
En cuanto al nombramiento del procurador, Carpizo propone que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el pleno del Consejo del Ministerio Público propongan dos candidatos cada uno. La comisión respectiva del Senado examinaría las propuestas y presentaría a la consideración del pleno del Senado la designación de uno de los cuatro candidatos. El Senado o la Comisión Permanente del Congreso designaría al Procurador General de la República por una mayoría calificada de 2/3 partes de los senadores presentes. La intención de Carpizo es despolitizar en la mayor medida posible el nombramiento. Desde luego, que esta propuesta es superior a otras porque elimina al ejecutivo en la designación y, además, la existencia de una mayoría de 2/3 partes de senadores en la ratificación abunda en la independencia e imparcialidad del Procurador. No obstante, desde nuestro punto de vista, queda fuera la sociedad civil en la designación; la sociedad civil, debe tener derecho no sólo a realizar propuestas sino a vigilar todo el procedimiento de designación. Por otra parte, también es importante precisar el término del mandato del Procurador para no hacerlo rehén de las coyunturas políticas, principalmente las sexenales, por eso el periodo de designación debe estar totalmente desvinculado del ejecutivo y del mandato de cualquiera de las cámaras legislativas, de preferencia debe haber un período de larga duración con todas la garantías de permanencia y de protección contra las acechanzas políticas (juicio político, declaración de procedencia, remuneración suficiente, etcétera).
Por lo anterior, nosotros en esta iniciativa de reforma constitucional, proponemos que el Procurador General de la República sea electo por los ciudadanos mediante voto universal, libre, directo y secreto. Los aspirantes a Procurador deberán realizar un examen de conocimientos ante el Instituto Federal Electoral. Los cinco que obtengan las mejores calificaciones presentarán sus propuestas ante los ciudadanos en los medios de comunicación electrónica utilizando para ello los tiempos del Estado. No podrán los candidatos a procurador recibir ningún tipo de financiamiento y desde luego no podrán realizar campaña alguna. En el proceso electoral inmediato el procurador será electo y durará en su cargo nueve años. Estará garantizada su permanencia en el cargo y sólo podrá ser destituido mediante juicio político o declaración de procedencia.
Carpizo incorpora con razón los Consejos del Ministerio Público y los de la policía a su propuesta. Nos parece atinado que un Consejo se encargue de la administración de la procuraduría y de la policía, que atienda la carrera ministerial y policial, la profesionalización de peritos, los concursos de acceso (públicos y abiertos), las responsabilidades de los miembros del ministerio público y de la policía. De la propuesta de Carpizo, rescato la necesidad de que el Consejo sea para el ministerio público y para la policía, que no se trate de dos Consejos. El éxito y la legitimidad del Consejo dependerá de su autonomía frente a los poderes formales e informales, del método de designación de sus miembros, que debe ser abierto, público, deliberativo, con participación de la sociedad civil; así como de la inmovilidad, permanencia de sus titulares y, de las garantías de independencia del órgano. Además de su funcionamiento, que debe ser transparente, de cara a la sociedad y, como instancia, constituirse en un cuerpo pequeño y no burocratizado. 8
En este sentido, en nuestra iniciativa de reforma constitucional, el Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial, debe ser electo por los ciudadanos bajo las mismas condiciones y procedimiento que el Procurador General de la República. Sus integrantes que serán cuatro, durarán en el encargo nueve años. Gozarán de las mismas garantías de inamovilidad, permanencia y remuneración que el Procurador y, sólo podrán destituidos del encargo por juicio político o mediante declaración de procedencia.
Sobre la autonomía presupuestal, Carpizo propone una autonomía no basada en la Constitución sino basada en un tratamiento similar a lo que actualmente ocurre en órganos como el Instituto Federal Electoral. Esto es, el Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial, elaboraría el anteproyecto de presupuesto, escuchando los criterios del procurador general y, posteriormente, una vez que éste sea aprobado, se enviaría directamente a la Secretaría de Hacienda, que sólo puede integrarlo al proyecto de presupuesto federal, pero sin que dicha Secretaría haga modificación alguna. 9 Esta propuesta no resuelve desde nuestro punto de vista, como ocurre en el poder judicial, la instrumentalización política que la Cámara de Diputados puede hacer a la autonomía del Ministerio Público, como igualmente ha sucedido en el Instituto Federal Electoral, en donde, por razones de revancha y coyuntura, el presupuesto de esa institución suele disminuirse por el poder legislativo. Por tanto, nos parece insuficiente ese nivel de autonomía presupuestal. Proponemos en cambio, que se determine un porcentaje presupuestal fijo en la Constitución para el ministerio público, a fin de evitar, que coyunturas políticas impacten negativamente en el funcionamiento del órgano.
La autonomía e independencia interna de los agentes del Ministerio Público es necesaria para legitimar la función ministerial. El agente del Ministerio Público no debe perseguir e investigar los delitos a partir de influencias indebidas de sus superiores o de actores externos. La independencia interna y externa de los fiscales es en este sentido similar a la de los jueces. Por eso, en esta iniciativa se propone el servicio de la carrera ministerial y los principios de actuación del Ministerio Público, que a saber son: el respeto a los derechos fundamentales, el profesionalismo, la oportunidad, la honradez, la eficiencia, la legalidad, la certeza, la independencia, la imparcialidad y la objetividad.
También Carpizo, propone un juez de control especializado en la averiguación previa como sucede en los casos de Italia y Alemania. Este juez, como se sabe, ya se encuentra incorporado –mutatis mutandis- al sistema constitucional mexicano, según la reforma constitucional penal de 2008 al artículo 16 de la Carta Magna. Las ventajas de los jueces especializados son obvias, pues cuentan con mayor información para determinar lo procedente respecto a las solicitudes del fiscal que restringen libertades y derechos, sus decisiones son expeditas, el respeto a los derechos humanos se beneficia de un control de legalidad más profundo y, se auspicia un incremento en las funciones de control constitucional. 10 La propuesta de Carpizo era impecable y por eso fue incorporada a la reforma constitucional de 2008.
Estimamos que la reivindicación de Carpizo para darle autonomía al Ministerio Público es el camino que debemos seguir en México. Sin autonomía y profesionalización en esta función y en la policía, el sistema judicial por más perfecto que sea, estará incompleto y no sería suficiente en la tarea de construcción del Estado de Derecho, en el combate a la corrupción y a la impunidad. Es una tarea impostergable si queremos tener un sistema jurídico y de procuración de justicia distinto, más democrático, abierto a la sociedad, y propio de un Estado Constitucional y democrático de derecho.
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas proponemos una iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el apartado A del artículo 102 y los artículos 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para dotar de autonomía constitucional al Ministerio Público y establecer el método para elegir por voto directo de los ciudadanos al procurador general de la República y a los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial
Artículo Primero. Se deroga el primer párrafo del apartado A del artículo 102 de la Constitución, en su lugar se propone uno nuevo, y se adiciona a continuación del propuesto, un segundo párrafo:
“A. El Ministerio Público es un órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. El Procurador General de la República será electo por los ciudadanos mediante voto universal, libre, directo y secreto. Los aspirantes a Procurador deberán realizar un examen de conocimientos ante el Instituto Federal Electoral. Los cinco que obtengan las mejores calificaciones presentarán sus propuestas ante los ciudadanos en los medios de comunicación electrónica utilizando para ello los tiempos del Estado. No podrán los candidatos a procurador recibir ningún tipo de financiamiento y no realizarán campaña alguna. En el proceso electoral que corresponda el procurador será electo y durará en su cargo nueve años. Estará garantizada su permanencia en su función y sólo podrá ser destituido mediante juicio político o declaración de procedencia. El Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial será electo por los ciudadanos bajo las mismas condiciones y procedimiento que el Procurador General de la República. Sus cuatro integrantes durarán en el encargo nueve años. Gozarán de las mismas garantías de inamovilidad, permanencia y remuneración que el Procurador y, sólo podrán destituidos de la función por los mismos motivos y procedimientos que éste. Las deliberaciones y decisiones del Consejo serán públicas”.
“Los asuntos fundamentales del Ministerio Público serán adoptados por el Consejo. Al Ministerio Público le será asignado al menos el 0.5% del presupuesto de egresos de la Federación. La Policía Ministerial auxiliará al Ministerio Público en la persecución e investigación de los delitos. Los servidores públicos del Ministerio Público y de la Policía Ministerial que no sean de elección o del nivel directivo serán parte del servicio civil de carrera. Sus integrantes regirán su actuación por los principios de respeto a los derechos fundamentales, profesionalismo, oportunidad, honradez, eficiencia, legalidad, certeza, independencia, imparcialidad y objetividad. La ley regulará las ramas, los sistemas y procedimientos para la preparación, la selección, la designación, la estabilidad, la capacitación, la promoción y la remoción de los agentes del Ministerio Público y de la Policía que conforman el servicio de carrera ministerial”.
Incumbe...
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Artículo Segundo. Se reforma el primer párrafo del artículo 110 de la Constitución para quedar en los siguientes términos:
“Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial de carácter federal , el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial del Distrito Federal , los magistrados de circuito y los jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos”.
Artículo Tercero. Se reforma el primer párrafo del artículo 111 constitucional para quedar en los siguientes términos:
“Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial de carácter federal y los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial del Distrito Federal , así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha lugar a proceder contra el inculpado”.
Artículo Cuarto. Se adiciona una nueva fracción VI al artículo 116 constitucional y se recorre la actual y las subsecuentes de la vigente norma constitucional para quedar en los siguientes términos:
“VI. El Ministerio Público de los estados se conformará a través de órganos constitucionales autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propios. Los principios y reglas para su integración, organización y actuación serán los mismos que se prevén en esta Constitución para el Ministerio Público Federal”.
VII. Las relaciones...
VIII...
...
Artículo Quinto. Se deroga el vigente apartado D del artículo 122 constitucional y en su lugar se propone el siguiente:
“D. El Ministerio Público del Distrito Federal es un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio. Los principios y reglas para su integración, organización y actuación serán los mismos que se prevén en esta Constitución para el Ministerio Público Federal”.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El procurador general de la República y los integrantes del Consejo del Ministerio Público y de la Policía Ministerial serán electos en el proceso electoral siguiente a la entrada en vigor de esta reforma. De igual forma se procederá en los Estados y en el Distrito Federal.
Artículo Tercero. En tanto se eligen o nombran, según sea el caso, a los servidores públicos previstos en este decreto, los que se encuentren en funciones en el Ministerio Público Federal, en los estados y en el Distrito Federal, podrán a juicio de las autoridades competentes, si no existe disposición jurídica en contrario, y con pleno respeto a la soberanía de las entidades federativas y a cada ordenamiento jurídico y nivel de gobierno, continuar en sus encargos.
Artículo Cuarto. En un plazo no mayor a seis meses después de la entrada en vigor de este decreto, el Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, realizarán las adecuaciones legales necesarias para darle eficacia jurídica al presente decreto.
Artículo Quinto. Los concursos del servicio civil de carrera para cubrir las plazas del Ministerio Público Federal, de los Estados y del Distrito Federal, deberán realizarse a más tardar en un año después de la entrada en vigor de este decreto.
Notas
1 La exposición de motivos es deudora de la obra de Cárdenas Gracia, Jaime, y Mijangos Borja, María de la Luz, Estado de derecho y corrupción, México, editorial Porrúa, 2005, pp. 182-185.
2 Fix–Zamudio, Héctor, Función constitucional del Ministerio Público. Tres ensayos y un epílogo, UNAM, México, 2002, pp. 178-181.
3 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo” en Revista de Estudios Políticos, número 125, julio/ septiembre, 2004, pp. 39-78.
4 Existe una amplia bibliografía sobre la necesaria autonomía e independencia del Ministerio Público. Para un enfoque comparado ver: Díez-Picazo, Luis María, El poder de acusar. Ministerio fiscal y constitucionalismo, Ariel Derecho, Barcelona, 2000, pp. 171 y ss.
5 Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, UNAM, México, 1996, pp. 269-271.
6 Es importante hacer notar que la independencia del Ministerio Público en Argentina fue consecuencia de los pactos de transición a la democracia que ocurrieron al finalizar la última dictadura militar.
7 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo” en Revista de Estudios Políticos, número 125, julio/septiembre, 2004, p. 68.
8 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo” en Revista de Estudios Políticos, número 125, julio/septiembre, 2004, p.74.
9 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo” en Revista de Estudios Políticos, número 125, julio/septiembre, 2004, p.75.
10 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo” en Revista de Estudios Políticos, número 125, julio/septiembre, 2004, pp. 76-77.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro sede de la Cámara de Diputados el 1º de febrero del 2011.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de las Leyes General de Educación, de Asociaciones Religiosas y Culto Público, de Ciencia y Tecnología, y Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, a cargo del diputado Jorge Arana Arana, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe diputado Jorge Arana Arana, integrante de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 55, fracción II, 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a este pleno la iniciativa con proyecto de decreto que modifica el numeral II del artículo 3o., que modifica el inciso c) del numeral II del artículo 3o., que modifica el numeral V del artículo 3o., que modifica el numeral VI del artículo 3o., y que modifica el inciso e) del artículo 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; que adiciona un segundo párrafo al artículo 5o., que modifica el numeral VII del artículo 7o., que modifica el primer párrafo del artículo 8o., que modifica el numeral III del artículo 8o., que modifica el artículo 9o., que modifica el numeral VII del artículo 14, y que modifica el primer párrafo del artículo 27 de la Ley General de Educación; que modifica el numeral I del artículo 8o., que modifica el numeral III del artículo 9o., y que modifica el numeral X del artículo 29 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público; que adiciona un numeral X al artículo 1o., que modifica el numeral II del artículo 2o., que modifica el numeral I del artículo 6o., y que modifica el primer párrafo del artículo 30 de la Ley de Ciencia y Tecnología; y que modifica el artículo 2., y que modifica el numeral XV del artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En los últimos quince años el país ha dado un viraje profundo en su desarrollo económico, en su organización política y en la expresión cultural de los grupos sociales. Este cambio también abarca a la educación. Las antiguas formas de relación, financiamiento y reconocimiento social que atraviesan y rodean a las instituciones de educación se ha modificado. Esto es resultado de las exigencias hacia esta materia desde distintos ámbitos nacionales e internacionales.
Históricamente, la sociedad mexicana ha dado un gran valor a la educación. Si bien ha sido notable el esfuerzo por extender la matrícula de educación en todos sus niveles, sobre todo superior, por aumentar los recursos y por la importancia que le atribuyen la familia, la juventud, las instituciones de gobierno y las empresas a la educación, estas acciones no siempre han sido correspondidas con niveles adecuados y eficientes de enseñanza. Las exigencias demandan educación de alta calidad, pertinencia ocupacional de la formación, funcionamiento institucional transparente y equidad social.
Las mismas instituciones de educación e investigación solicitan aumentar los ingresos de los profesores, mejorar las condiciones de su trabajo, fomentar la investigación e influir en las decisiones estratégicas de sus instituciones.
Los estudiantes exigen instalaciones adecuadas, profesionalismo de los profesores, oportunidades para estudiantes de escasos recursos y, principalmente, actualización de los programas de estudio con las cambiantes condiciones de empleo y desempeño en las instituciones y empresas.
La apertura económica plantea a las instituciones educativas retos que no se limitan a la esfera de la capacitación y el desarrollo tecnológico, sino también abarcan los valores, la cultura, la identidad y la soberanía.
Estos reclamos sociales y de las propias instituciones se suman a los retos externos. Así, el entorno se torna aún más exigente hacia las instituciones de educación.
Por su parte, estos mismos retos se aplican a la investigación científica y tecnológica, al representar un papel estratégico en la formación y capacitación de estudiantes e investigadores para el desarrollo nacional.
En la actual dinámica del desarrollo científico y tecnológico mundial, las modernizaciones educativa, científica y tecnológica resultan indispensables para consolidar y profundizar la modernización económica.
Las condiciones del desarrollo mundial y nacional, así como las directrices previsibles para el futuro, reclaman una base científica y tecnológica sólida. Difícilmente, sin capacidad científica y tecnológica no hay desarrollo económico.
Por ello, debemos generar las condiciones para que México cuente con una infraestructura adecuada que fortalezca las ciencias básicas y la comunidad científica se multiplique y se profesionalice, al tiempo que se eleve la calidad de producción y trabajo académico.
La educación, la ciencia y la tecnología son componentes fundamentales del desarrollo. Una educación de cobertura suficiente y de calidad adecuada es decisiva para impulsar, sostener y extender un desarrollo integral. La educación, la ciencia y la tecnología forman una fuerza de trabajo mejor capacitada para todos los sectores económicos, y aún para los ámbitos informales de la economía.
La modernización del país y las condiciones para la recuperación económica, exigen una vinculación más rápida, eficaz e imaginativa entre la educación y el aparato productivo y servicios de calidad, a costos menores y como resultado de procesos altamente tecnificados. Es imperativo que la educación apoye a los sectores productivos, incrementando los niveles de escolaridad y proporcionando el adiestramiento necesario y suficiente.
La educación y la investigación científica y tecnológica deben contribuir y promover el bienestar sustentado en el esfuerzo personal, modernizar la actividad profesional y resaltar el impacto benéfico de la investigación y la aplicación tecnológica, y que continúen garantizando la permeabilidad social.
El desarrollo de la ciencia y la tecnología también es necesario para elevar la productividad, modernizar la infraestructura básica del país y competir decorosamente en los mercados internacionales. La modernización tecnológica y el crecimiento de la base científica están firmemente ligados.
El avance científico y la modernización tecnológica de México resultan indispensables para consolidar una estrategia de progreso científico y tecnológico y de desarrollo orientadas a elevar el bienestar de los mexicanos, a avanzar hacia la justicia social y a reposicionarnos nuevamente en los primeros lugares de la dinámica mundial.
Es el momento de plantear e impulsar una nueva política de ciencia y tecnología que se ligue a una estrategia del crecimiento económico, apoyada en la labor de los científicos y tecnólogos, que cumpla con el propósito de formar y capacitar cuadros científicos y técnicos de alto nivel necesarios para el desarrollo del país, y que México se inserte como productor de bienes con grandes ventajas competitivas en el mercado internacional. Únicamente de esta forma los conocimientos científicos y los avances tecnológicos pasarán a ser no sólo insumos necesarios, sino también los principales actores del cambio.
El contexto global demandará sociedades con sistemas educativos que capaciten y especialicen a los jóvenes con la más alta calidad. El porvenir de la sociedad mexicana reclama una reforma profunda en la calidad de nuestra educación.
Debido a esta importancia que representan la educación, la ciencia y la tecnología para el desarrollo del país, es ineludible reforzar, fortalecer y actualizar la enseñanza en general, elevar su calidad en las instituciones públicas, todo con el fin común de sustentar y fincar el bienestar nacional en la educación a través del progreso científico y tecnológico establecido en el artículo tercero constitucional y en el octavo de la Ley General de Educación.
Este progreso científico y tecnológico debe contar con todo el apoyo del estado, de escuelas y universidades públicas y privadas, de institutos y centros de investigación y, de toda la población.
El concepto “progreso científico”, fue introducido en la Constitución Política mexicana el 30 de diciembre de 1946, cuando fue publicado en el Diario Oficial de la Federación.
Desde entonces, se ligó de manera definitiva a la educación con la ciencia; sin embargo, esta relación ha tenido altibajos. Las universidades y los centros de investigación han quedado al margen en muchos de los diseños de las políticas educativas y además, de las públicas.
Cuando se introdujo el concepto “progreso científico” durante el sexenio de Miguel Alemán, el país comenzó su industrialización y avanzó significativamente en muchos rubros del quehacer nacional.
En el ámbito internacional, el 10 de noviembre de 1975 fue proclamada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas en su resolución 3384 (XXX), la declaración sobre la utilización del progreso científico y tecnológico en interés de la paz y en beneficio de la humanidad.
Esta resolución reconoce al progreso científico y tecnológico como uno de los factores más importantes del desarrollo de la sociedad humana y del impulso social y económico de los países en desarrollo.
Los puntos proclamados por la Asamblea General son los siguientes:
1. Todos los estados promoverán la cooperación internacional con objeto de garantizar que los resultados del progreso científico y tecnológico se usen en pro del fortalecimiento de la paz y la seguridad internacionales, la libertad y la independencia, así como para lograr el desarrollo económico y social de los pueblos y hacer efectivos los derechos y libertades humanos de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.
2. Todos los estados tomarán medidas apropiadas a fin de impedir que los progresos científicos y tecnológicos sean utilizados, particularmente por órganos estatales, para limitar o dificultar el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales de la persona consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en los pactos internacionales de derechos humanos y en otros instrumentos internacionales pertinentes.
3. Todos los estados adoptarán medidas con objeto de garantizar que los logros de la ciencia y la tecnología sirvan para satisfacer las necesidades materiales y espirituales de todos los sectores de la población.
4. Todos los estados deben abstenerse de todo acto que entrañe la utilización de los logros científicos y tecnológicos para violar la soberanía y la integridad territorial de otros estados, intervenir en sus asuntos internos, hacer guerras de agresión, sofocar movimientos de liberación nacional o seguir políticas de discriminación racial. Estos actos no sólo constituyen una patente violación de la Carta de las Naciones Unidas y de los principios del derecho internacional, sino que además representan una aberración inadmisible de los propósitos que deben orientar al progreso científico y tecnológico en beneficio de la humanidad.
5. Todos los estados cooperarán en el establecimiento, el fortalecimiento y el desarrollo de la capacidad científica y tecnológica de los países en desarrollo, con miras a acelerar la realización de los derechos sociales y económicos de los pueblos de esos países.
6. Todos los estados adoptarán medidas tendientes a extender a todos los estratos de la población los beneficios de la ciencia y la tecnología y a protegerlos, tanto en lo social como en lo material, de las posibles consecuencias negativas del uso indebido del progreso científico y tecnológico, incluso su utilización indebida para infringir los derechos del individuo o del grupo, en particular en relación con el respeto de la vida privada y la protección de la persona humana y su integridad física e intelectual.
7. Todos los estados adoptarán las medidas necesarias, incluso de orden legislativo a fin de asegurarse de que la utilización de los logros de la ciencia y la tecnología contribuya a la realización más plena posible de los derechos humanos y las libertades fundamentales sin discriminación alguna por motivos de raza, sexo, idioma o creencias religiosas.
8. Todos los estados adoptarán medidas eficaces, incluso de orden legislativo, para impedir y evitar que los logros científicos se utilicen en detrimento de los derechos humanos y las libertades fundamentales y la dignidad de la persona humana.
9. Todos los estados adoptarán medidas, en caso necesario, a fin de asegurar el cumplimiento de las leyes que garantizan los derechos y las libertades humanos en condiciones del progreso científico y tecnológico.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, acuerdo que reconoce derechos económicos, sociales y culturales y establece mecanismos para su protección y garantía, reconoce en su artículo 15, párrafo 1, inciso B, el derecho de toda persona a “gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones.”
Este pacto, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas a través de la resolución 2200A, fracción XXI, el 16 de diciembre de 1966 y entrando en vigor el 3 de enero de 1976, establece que las partes trabajarán para la concesión de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas.
Derechos económicos, sociales y culturales
• Derecho al trabajo
• Derecho a la elección de empleo
• Derecho a la propiedad
• Derecho a un nivel de vida adecuado
• Derecho de acceso a la educación
• Derecho a fundar una familia
• Derecho al respeto y la protección de la familia
• Derecho a la ciencia y la cultura
• Derecho a la seguridad social
• Derecho a la asistencia social y médica
• Derecho a una alimentación adecuada
• Derecho a las prestaciones de bienestar social
• Derecho a disfrutar del progreso científico
• Derecho a la protección de la salud
• Derecho a la protección de la moral
El pacto es parte de la Carta Internacional de Derechos Humanos, junto con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y es inspeccionado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
Ante este panorama descrito, la obligación del Estado mexicano es garantizar y proteger el derecho de todas las personas a no ser privadas de los beneficios del avance tecnológico y del progreso científico en todos los campos: salud, seguridad social, empleo, cultura, familia, seguridad.
Por lo tanto, es necesario que las autoridades implementen nuevos métodos y programas que fomenten la educación, la investigación y los resultados científicos nacionales, con el fin de que todos los sectores de la población alcancen una mejor calidad de vida.
Refrendemos nuestro compromiso con la educación, con la ciencia, con el progreso, ya que el sistema educativo de México ha sido uno de los medios más eficaces de cohesión cultural, de unión entre regiones, de difusión de nuestros valores culturales, así como de la programación de oportunidades para todas las esferas de la sociedad.
Por lo antes expuesto, presento ante el pleno de esta soberanía la iniciativa con proyecto de
Decreto
Que modifica el numeral II del artículo 3o., que modifica el inciso c) del numeral II del artículo 3o., que modifica el numeral V del artículo 3o., que modifica el numeral VI del artículo 3o., y que modifica el inciso e) del artículo 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; que adiciona un segundo párrafo al artículo 5o., que modifica el numeral VII del artículo 7o., que modifica el primer párrafo del artículo 8o., que modifica el numeral III del artículo 8o., que modifica el artículo 9o., que modifica el numeral VII del artículo 14, y que modifica el primer párrafo del artículo 27 de la Ley General de Educación; que modifica el numeral I del artículo 8o., que modifica el numeral III del artículo 9o., y que modifica el numeral X del artículo 29 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público; que adiciona un numeral X al artículo 1, que modifica el numeral II del artículo 2, que modifica el numeral I del artículo 6o., y que modifica el primer párrafo del artículo 30 de la Ley de Ciencia y Tecnología; y que modifica el artículo 2, y que modifica el numeral XV del artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, en los siguientes términos
Artículo Primero. Se modifica el numeral II del artículo 3o.; se modifica el inciso c) del numeral II del artículo 3o.; se modifica el numeral V del artículo 3o.; se modifica el numeral VI del artículo 3o.; y se modifica el inciso e) del artículo 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El estado —federación, estados, Distrito Federal y municipios—, impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria.
....
I. ....
II. El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del progreso científico y tecnológico en toda su extensión, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.
Además:
a) ....
b) ....
c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, sin privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos;
III ....
IV ....
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria señaladas en el primer párrafo, el estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos —incluyendo la educación inicial y a la educación superior— necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación y el progreso científico y tecnológico, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.
VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades, observando y respetando los resultados y conocimientos adquiridos a través del progreso científico y tecnológico nacional. En los términos que establezca la ley, el estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal, los particulares deberán
a) ....
b) ....
VII....
VIII....
Artículo 130. El principio histórico de la separación del estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo. Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley.
....
a) a d)....
e) Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco podrán en reunión pública, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país, a sus instituciones, a los resultados del progreso científico y tecnológico, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios.
....
Artículo Segundo. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 5o.; se modifica el numeral VII del artículo 7o.; se modifica el primer párrafo del artículo 8o.; se modifica el numeral III del artículo 8o.; se modifica el artículo 9o.; se modifica el numeral VII del artículo 14; y se modifica el primer párrafo del artículo 27 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue
Artículo 5o. La educación que el estado imparta será laica y, por lo tanto, se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina religiosa.
Sin discriminar el ejercicio del derecho a la educación religiosa que ofrecen las instituciones educativas particulares, éstas observarán y respetarán los resultados del progreso científico y tecnológico establecido en el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en el artículo 8o. de esta ley, sin objeción alguna.
Artículo 7o. La educación que impartan el estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:
I al VI....
VII. Fomentar y promover permanentemente actitudes y apoyos que estimulen la investigación y la innovación científicas y tecnológicas;
VIII al XVI....
Artículo 8o. El criterio que orientará a la educación que el estado y sus organismos descentralizados impartan —así como toda la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica que los particulares impartan— se basará en los resultados del progreso científico y tecnológico ; luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos, las servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos, la discriminación y la violencia especialmente la que se ejerce contra las mujeres, niñas y niños, debiendo implementar políticas públicas de estado orientadas a la transversalidad de criterios en los tres órdenes de gobierno.
I....
II....
III. Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, sin privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.
Artículo 9o. Además de impartir la educación preescolar, la primaria y la secundaria, el estado promoverá y atenderá —directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien, por cualquier otro medio— todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación superior, necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica como bases del progreso científico y tecnológico nacional, y alentará el fortalecimiento y la difusión de la cultura nacional y universal.
Artículo 14. Adicionalmente a las atribuciones exclusivas a las que se refieren los artículos 12 y 13, corresponde a las autoridades educativas federal y locales de manera concurrente, las atribuciones siguientes:
I al VI....
VII. Promover permanentemente y dotar de los recursos necesarios a la investigación, para que sirva como base a la innovación educativa y al progreso científico y tecnológico;
VIII al XIII....
Artículo 27. En el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores de esta sección, el Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad federativa tomarán en cuenta el carácter prioritario de la educación pública para los fines del progreso científico, tecnológico y del desarrollo nacional.
....
Artículo Tercero. Se modifica el numeral I del artículo 8o.; se modifica el numeral III del artículo 9o.; y se modifica el numeral X del artículo 29 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, para quedar como sigue:
Artículo 8o. Las asociaciones religiosas deberán
I. Sujetarse siempre a la Constitución y a las leyes que de ella emanan, respetar las instituciones del país y los resultados del progreso científico y tecnológico establecido en el artículo 3o. constitucional, y en el artículo 8o. de la Ley General de Educación;
II al IV....
Artículo 9o. Las asociaciones religiosas tendrán derecho en los términos de esta ley y su reglamento, a:
I....
II....
III. Realizar actos de culto público religioso, así como propagar su doctrina, siempre que no se contravengan las normas y previsiones de éste y demás ordenamientos aplicables, ni se opongan a los resultados del progreso científico y tecnológico.
IV al VII....
Artículo 29. Constituyen infracciones a la presente ley, por parte de los sujetos a que la misma se refiere:
I al IX....
X. Oponerse a las leyes del país, a sus instituciones o a los resultados del progreso científico y tecnológico en reuniones públicas;
XI al XIV....
Artículo Cuarto. Se adiciona un numeral X al artículo 1; se modifica el numeral II del artículo 2; se modifica el numeral I del artículo 6o.; y se modifica el primer párrafo del artículo 30 de la Ley de Ciencia y Tecnología, para quedar como sigue:
Artículo 1.
La presente ley es reglamentaria de la fracción V del artículo 3 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y tiene por objeto:
I al IX....
X. Fomentar e impulsar el progreso científico y tecnológico nacional como base de la educación.
Artículo 2.
Se establecen como bases de una política de estado que sustente la integración del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, las siguientes
I....
II. Promover el desarrollo y la vinculación de la ciencia básica, el desarrollo tecnológico y la innovación asociados a la actualización y mejoramiento de la calidad de la educación y la expansión de las fronteras del conocimiento, así como convertir a la ciencia, la tecnología y la innovación en elementos fundamentales del progreso científico y tecnológico y de la cultura general de la sociedad;
III al VII...
Artículo 6.
El Consejo General tendrá las siguientes facultades
I. Establecer políticas nacionales para el avance de la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación que apoyen el progreso científico, tecnológico y el desarrollo nacional;
II al XI....
Artículo 30.
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) promoverá la conformación y el funcionamiento de una red nacional de grupos y centros de investigación. Dicha red tendrá por objeto definir estrategias y programas conjuntos, articular acciones, potenciar recursos humanos y financieros, optimizar infraestructura, propiciar intercambios y concentrar esfuerzos en áreas relevantes para el progreso científico, tecnológico y el desarrollo nacional, así como formular estudios y programas orientados a incentivar la profesión de investigación, fortalecer y multiplicar grupos de investigadores y fomentar la movilidad entre éstos; proponer la creación de nuevos grupos y centros y crear redes en áreas estratégicas del conocimiento.
....
....
Artículo Quinto. Se modifica el artículo 2; y se modifica el numeral XV del artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, para quedar como sigue
Artículo 2.
El Conacyt, tendrá por objeto ser la entidad asesora del Ejecutivo federal y especializada para articular las políticas públicas del gobierno federal y promover el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la innovación, el progreso científico y tecnológico, y el desarrollo y la modernización tecnológica del país. En cumplimiento de dicho objeto le corresponderá al Conacyt, a través de los órganos que establece esta ley y de sus representantes, realizar lo siguiente
I al XIV....
XV. Promover y apoyar la conformación y funcionamiento de una red nacional de grupos y centros de investigación para definir estrategias y programas conjuntos, articular acciones, potenciar recursos humanos y financieros, optimizar infraestructura, propiciar intercambios y concertar esfuerzos en áreas relevantes para el progreso científico, tecnológico y para el desarrollo nacional, así como definir los criterios y estándares de calidad institucional aplicados en los procesos de evaluación para ingreso y permanencia en dicho sistema;
XVI al XXVIII....
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Solicito se turne esta iniciativa a las Comisiones de Puntos Constitucionales, de Educación Pública y Servicios Educativos, de Gobernación, y de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados, para su discusión, dictamen y aprobación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de febrero de 2011.
Diputado Jorge Arana Arana (rúbrica)
Que reforma los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Carlos Alberto Pérez Cuevas, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, diputado Carlos Alberto Pérez Cuevas, de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, somete a consideración de esta soberanía una iniciativa de decreto que propone que la controversia que se suscite por cualquier acto que viole garantías individuales sea resuelto por los tribunales federales, independientemente de la naturaleza jurídica de la persona que sea responsable.
Lo anterior se promueve con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El Estado moderno nace a raíz del derrocamiento del Estado absolutista, que concentraba todo el poder y gobernaba de manera discrecional y arbitraria, situación que trajo consigo profundas crisis económicas políticas y sociales.
Derivado de esto surge la división de poderes y con ello el control del poder; situación que resulta básica en un marco de respeto a los derechos de los gobernados.
En la actualidad existen otro tipo de poderes que no necesariamente se encuentran dentro de los órganos del estado; sin embargo es necesario establecer instrumentos y medios de control efectivos para regular los actos de todos aquellos sujetos que pudieran constituir una violación a derechos fundamentales de los individuos.
En nuestro derecho positivo en caso de controversia frente a alguna violación de derechos fundamentales por parte de particulares, deben agotarse primero los recursos que prevé la legislación de la materia, tales como el arbitraje, ante instituciones que no cuentan con la fuerza vinculante para someter a las partes o bien los juicios ordinarios ante los tribunales, situación que degenera comúnmente en que se otorguen las resoluciones en plazos muy largos y que resulte muy oneroso para el promotor de la causa.
Esto independientemente del daño que se le pueda causar al particular y que muchas veces puede resultar irreparable; teniendo que esperar a que se cumpla con el principio de definitividad para hacer valer ante el órgano jurisdiccional cuestiones de constitucionalidad.
En otros países se contempla ya la defensa constitucional de los particulares frente a actos que vulneren derechos fundamentales sin importar la naturaleza jurídica de la persona que los emita.
En este sentido es importante mencionar que el amparo en Latinoamérica es un principio fundamental de garantía de los derechos constitucionales de los individuos y que a nivel internacional en América está considerado en la Convención Americana de los Derechos Humanos, la cual el su artículo 25 establece que toda persona tiene derecho a que le amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales.
El Pacto de San José establece que se debe contar con un medio de defensa constitucional efectivo, rápido, sencillo, o de cualquier clase y establece además, que puede interponerse ante cualquier tribunal competente. Por otro lado, este derecho a un medio efectivo de protección ante los tribunales se establece para tutelar todos los derechos humanos establecidos en la Constitución, en la ley o en la propia convención.
La protección que regula la convención es contra cualquier acto, omisión, hecho o actuación que viole los derechos y por supuesto, también que amenace violarlos.
Este medio de protección puede ser preventivo, es decir, puede existir antes de que la violación se produzca, frente a toda violación o amenaza de violación de quien sea, de los particulares y de los poderes públicos, de cualquier forma, acto administrativo, sentencia, vía de hecho, actuación u omisión; o correctivo, esto es, después de haberse verificado el hecho que resulta ser lo más usual.
En este sentido creemos que el amparo en México ha quedado superado, debemos adecuarlo al derecho internacional, de igual modo es importante ver otros modelos constitucionales que prevén dicha figura y tomar aquellas características que nos pudieren resultar útiles en la adopción de un esquema que contemple nuevas figuras como la posibilidad de ampararse contra actos de los particulares, situación que ya está perfectamente establecida en otros sistemas jurídicos de Latinoamérica.
Por ejemplo, países como Argentina, Perú, Uruguay, Colombia, Costa Rica, Venezuela, Ecuador, Honduras, Chile, Guatemala y Paraguay admiten alguna acción de amparo contra particulares.
En Argentina, la Corte Suprema y, en general, los tribunales han venido admitiendo en forma reiterada y uniforme la procedencia del amparo en contra de actos de particulares.
La Constitución peruana en el artículo 200 relativo a las garantías constitucionales establece que la acción de amparo procede contra el hecho u omisión por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución.
Bolivia establece en su artículo 19 constitucional el recurso de amparo contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de los funcionarios o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos y garantías de la persona reconocidos por esta Constitución y las leyes.
Por su parte, en Chile el artículo 20 constitucional regula la denominada acción de protección para proteger ciertos derechos y libertades constitucionales contra actos u omisiones arbitrarias o ilegales que produzcan perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los mismos, sin hacer distingo alguno respecto del origen de las acciones.
En el caso español, el Tribunal Constitucional resolvió ampliar el concepto de poderes públicos previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español señalando que toda entidad que preste un servicio público se coloca en una especial relación de dependencia respecto de los poderes públicos, con lo cual rechazo la excepción de inadmisibilidad planteada en base al carácter privado del sujeto responsable del acto impugnado por medio del juicio de amparo.
Karl Smith señalaba que las constituciones representaban decisiones políticas fundamentales de los pueblos, es por esto que en la Constitución mexicana debemos establecer mecanismos que protejan la vulneración de derechos fundamentales independientemente de que el responsable sea una autoridad o no y acercar lo más posible a un plano de igualdad y equilibrio a los ciudadanos frente a la nueva realidad jurídica de nuestro país.
Por lo expuesto, someto a la consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Primero. Se reforma la fracción I del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 103. Los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos que independientemente de la naturaleza jurídica del responsable violen las garantías individuales.
...
Artículo Segundo. Se reforman las fracciones VII, XVI, XVII y se adiciona la XVIII al artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:
...
VII. El amparo contra actos en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra leyes o contra actos que vulneren garantías individuales, se interpondrá ante el juez de distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe del responsable del acto, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las pruebas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia;
...
XVI. Si concedido el amparo el responsable insistiere en la repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que es inexcusable el incumplimiento, si es autoridad será inmediatamente separada de su cargo y consignada al juez de distrito que corresponda, en el caso de particulares únicamente serán consignados. Si fuere excusable, previa declaración de incumplimiento o repetición, la Suprema Corte requerirá al responsable y le otorgará un plazo prudente para que ejecute la sentencia. Si el responsable no cumple la sentencia en el término concedido, la Suprema Corte de Justicia procederá en los términos primeramente señalados;
...
XVII. Si fuere una autoridad la responsable, ésta será consignada a la autoridad correspondiente, cuando no suspenda el acto reclamado debiendo hacerlo, y cuando admita fianza que resulte ilusoria o insuficiente, siendo en estos dos últimos casos, solidaria la responsabilidad civil de la autoridad con el que ofreciere la fianza y el que la prestare;
XVIII. En el caso de que un particular sea el responsable y no suspenda el acto reclamado debiendo hacerlo, será consignado a la autoridad correspondiente.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión dispondrá lo necesario para adaptar en lo conducente las leyes secundarias en un término de 90 días.
Honorable Congreso de la Unión, a 2 de febrero de 2011.
Diputado Carlos Alberto Pérez Cuevas (rubrica)
Que reforma el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6.1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del Pleno de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un párrafo tercero al artículo 14 constitucional con el propósito de obligar a todos los jueces y autoridades a interpretar desde la constitución y los tratados, garantizar la pluralidad de métodos interpretativos e, incorporar el principio de proporcionalidad como uno de los métodos para interpretar principios constitucionales.
Exposición de Motivos
I. Introducción. Esta iniciativa tiene un triple propósito: obligar a todos los jueces y autoridades a interpretar el ordenamiento jurídico desde la Constitución y los tratados; garantizar la pluralidad de métodos interpretativos; e, incorporar a la Constitución el principio de proporcionalidad como uno de los métodos existentes para atender la interpretación de principios y el conflicto entre ellos. 1
Las razones de la iniciativa obedecen a la necesidad de cambiar y dinamizar la cultura jurídica nacional. ¿Por qué necesitamos un cambio en la cultura jurídica del país?
Entre otras cosas, para acompañar el proceso de transición a la democracia. Es absurdo que la transición se planté sólo como cambio en las reglas del juego político que tienen que ver con el acceso y el ejercicio del poder público, pero que no se planté también como un cambio en la manera de concebir y entender el derecho por parte de los operadores jurídicos. Podríamos hipotéticamente acordar las mejores reglas e instituciones pero ello poco serviría si ese proceso no se acompaña con maneras diversas de entender lo jurídico y las potencialidades que esa nueva comprensión genera para mejor proteger y garantizar los derechos fundamentales y los principios democráticos. Un cambio en la cultura jurídica potenciaría los avances institucionales, les daría una profundidad que hoy no se tiene. Tengo la convicción, que entre otras razones, nuestra transición no ha avanzado lo suficiente, porque los operadores jurídicos la suelen frenar con sus visiones tradicionales sobre el Derecho, principalmente los límites que incorporan las escuelas tradicionales de la interpretación y la argumentación.
Hoy debemos entender el derecho y sus alcances de una manera diferente a la del pasado. Debemos remover dogmas y obstáculos para que lo jurídico no sea más un elemento de neutralidad y de asepsia social. El derecho tiene que estar comprometido con los fines y principios del ordenamiento, pero también con la realidad. El derecho no puede ser el obstáculo al cambio social sino el promotor del mismo, la palanca fundamental para nuestro desarrollo en sociedad.
Se nos enseñó en las facultades de derecho del país que el derecho sólo era un conjunto de normas externas, bilaterales, heterónomas y coactivas. Jamás nuestra comprehensión ha visto el derecho desde la argumentación que las autoridades y operadores jurídicos hacen sobre las normas. Por otra parte, el Estado de derecho ya no es el imperio de la ley, sino el imperio del derecho, esto es, de la Constitución, de los principios y de la labor de intérpretes y argumentadores. La profundidad del Estado de derecho se mide por la pluralidad y calidad de la argumentación. 2
El estado de derecho –como dice Pisarello 3 en su polémica con Eusebio Fernández- implica, por un lado el sometimiento del propio Estado a la legalidad pero también que es indispensable proteger la libertad de los ciudadanos de la injerencia ilegítima de los poderes públicos, sin importar que éstos cuenten con el apoyo coyuntural de la mayoría, sobre todo frente a fenómenos de corrupción o de terrorismo de Estado; pero, por otro, significa controles para los poderes privados, para el mercado, y garantías de derechos sociales de prestación para todos los ciudadanos que los protejan de las desigualdades de hecho que el propio mercado, librado a su propia lógica, produce. Además, el Estado de derecho hoy en día es constitucional, lo que entraña su carácter democrático, promotor de la participación y deliberación ciudadana sobre todos los asuntos de relevancia pública, por ello está orientado hacia la protección de los derechos fundamentales, tanto de libertad como de naturaleza social, económica y cultural, así como incluyente con derechos fundamentales de nuevas generaciones, que se inscribe en un contexto de sociedades pluralistas, multiculturales y heterogéneas dentro de procesos de globalización. Igualmente, el estado de derecho contemporáneo no concibe al derecho exclusivamente como conjunto de reglas, sino también de principios jurídicos expresos e implícitos que subordinan el derecho infraconstitucional al constitucional, pero que debido a la indeterminación de la fuerza expansiva de los principios, es imprescindible la argumentación de todo el ordenamiento. Bien podríamos decir que el derecho de nuestro tiempo es argumentación; el estado de derecho no es ya el imperio de la ley sino el imperio del derecho, esto es, de la Constitución, de los principios y de la labor de intérpretes y argumentadores. 4
La argumentación jurídica representa una superación de los métodos de interpretación tradicionales. 5 Los métodos interpretativos que hoy conocemos –gramatical, lógico, histórico, sistemático, etcétera- aparecen cuando se hizo evidente en el siglo XIX que era imposible el mito de la claridad de la ley. La teoría del derecho tuvo que idear algunos métodos interpretativos para que el derecho no perdiera en seguridad jurídica. Savigny estableció cuatro cánones de la interpretación (gramatical, lógico, histórico y sistemático) para permitir al intérprete hallar la idea inmanente a la ley, averiguar el pensamiento del legislador, actuar con objetividad y certeza, sin margen para sus valoraciones personales. En Francia, en el Código de Napoleón de 1804 se dio total prevalencia a la averiguación de la voluntad auténtica del legislador, pues detrás de la letra de la ley hay una voluntad que ilumina, sin posibilidad para la incertidumbre. En Alemania, la jurisprudencia de conceptos entendió que por detrás de las normas jurídicas existe un entramado de conceptos que son expresión de una especie de razón jurídica universal. Conceptos como negocio jurídico, testamento, contrato, compra-venta, préstamo, no son puros nombres de coyunturales invenciones del legislador sino realidades ontológicas que permiten dar solución a cualquier conflicto. A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, también en Alemania, el segundo Ihering propone el método teleológico o funcional basado en la vida social e histórica, en donde lo que importa para determinar el significado de la norma es analizar el fin o los fines a los que sirve. En Francia, Geny señala que la norma legal no agota el derecho ni predetermina la sentencia, con lo que queda siempre un amplio espacio para la valoración. Poco a poco, interpretar ya no es tanto conocer o averiguar, cada vez es más valorar y decidir; el referente de la sentencia correcta ya no lo proporciona un método de interpretación sino que ahora son criterios sociológicos de justicia.
El paso al irracionalismo estaba dado. Los irracionalistas sostienen que no hay método o procedimiento que pueda dotar de garantías a la decisión jurídica, que sería, sobre todo, una decisión guiada por las valoraciones e inclinaciones del juez. En esta posición están teorías como el movimiento del derecho libre (Kantorowicz, Fuchs o Ehrlich) y el realismo jurídico estadounidense más extremo como el de Frank o también el realismo jurídico escandinavo de Alf Ross. Hans Kelsen forma parte también de esta corriente, pues la decisión del juez no tiene carácter científico, es política jurídica, un acto volitivo del juez que escoge entre distintas alternativas de solución y aplica el derecho al caso particular. Frente a los irracionalistas encontramos también posiciones racionalistas que consideran que sí es posible ofrecerle al juez pautas metódicas que permitan que su interpretación de los términos legales sea la correcta y la objetiva.
Las teorías de la argumentación son el producto de esta larga polémica histórica. Aceptan las críticas del irracionalismo pero intentan superarlas con medios diferentes a los de los racionalistas. Constituyen un nuevo paradigma porque no sólo se preocupan por la decisión jurídica de las autoridades, sino que traspasan el edificio jurídico y entienden el razonamiento jurídico como esencialmente dialógico, es decir, la práctica decisoria no está presidida por un razonar subjetivo sino por uno intersubjetivo. Las razones que cuentan no son las de conciencia subjetiva del intérprete sino los argumentos intersubjetivos; las razones que se expresan hacia los otros como justificación de las opciones y decisiones no provienen de su correspondencia con una norma previa, sino de la aceptación de un hipotético auditorio universal capaz de ser convencido con las mejores razones aportadas. En las teorías de la argumentación importa cómo se argumenta, cómo se motiva, cómo se descubren los argumentos, cuáles son sus tipos y cómo se puede evitar la manipulación de los instrumentos retóricos. En otras palabras, si tenemos en cuenta el componente de irracionalidad que puede existir en cualquier decisión, se debe intentar darle un carácter de racionalidad a la argumentación.
Lo fundamental en todas estas teorías es el reconocimiento de que el razonamiento jurídico no es un proceso mecánico ni el derecho un sistema axiomático. 6 El derecho no sólo se conforma por reglas que obedecen a la interpretación silogística y a la subsunción, el derecho está también conformado por principios constitucionales y directrices y, desde luego es siempre reformulado por la argumentación. 7 El reconocimiento de los principios es clave para entender el modelo argumentativo del derecho en adición al normativo, realista, o puramente axiológico. Los principios y la argumentación han superado la visión formalista del derecho centrada exclusivamente en una de las expresiones de las normas que son las reglas. 8
En nuestra tradición el derecho debía ser estatal, de origen legislativo, imperativo y de aplicación mecánica. Ninguna de esas cuatro características es correcta. El derecho no se origina sólo en los órganos del Estado (también en la sociedad, por ejemplo comunidades indígenas), el derecho más importante no está en la ley sino en la Constitución, las principales normas del sistema como la soberanía popular carecen de sanción y, la interpretación de normas constitucionales no es una operación mecánica ni silogística, sino una que recurre a la ponderación entre principios contrapuestos.
El neoconstitucionalismo a diferencia del “excesivo positivismo” 9 presenta a la Constitución como el centro, base y fundamento de todo el sistema jurídico, pero es una Constitución pensada en términos de principios y directrices que se interpretan no bajo el vetusto esquema de los métodos tradicionales del derecho, sino mediante la ponderación; la Constitución es omnipotente en cualquier análisis, asunto o caso; la ley pasa a segundo plano, es más, la ley y cualquier otro ordenamiento debe verse siempre bajo el prisma de la Constitución y, algo muy importante, el derecho no representa un esquema homogéneo de sociedad sino otro heterogéneo en donde los sentidos y significados de la Constitución son plurales y en ocasiones difícilmente compatibles.
En estas nuevas realidades se pone en evidencia que el derecho no siempre tiene origen estatal, rompiendo con ello, una de las ideas tradicionales del positivismo. En efecto el derecho tiene también orígenes plurales en las comunidades indígenas, los partidos, sindicatos, iglesias, organismos internacionales, etcétera, y no necesariamente ese mundo normativo que es eficaz, tiene el reconocimiento de los órganos del Estado. Además y debido a la importancia de la interpretación y de la argumentación, el derecho ya no descansa preponderantemente en cuanto a su origen y formación en los órganos legislativos, el derecho legislado es reelaborado por jueces y autoridades administrativas. Los tribunales constitucionales lo definen por encima del legislador cuando determinan los sentidos de las normas constitucionales. Aquélla visión de la escuela de la Exégesis sobre el papel del legislador racional (que no se equivoca, que no hace nada inútil, que es previsor, etcétera) ya no se sostiene, y el legislador ha dejado de ser el señor del derecho, su lugar lo ocupa el juez constitucional. La imperatividad del derecho también está en crisis: las principales normas del sistema carecen de sanción y su cumplimiento no depende de su grado de coerción sino de su nivel de legitimidad y respaldo social. En este sentido las características clásicas del derecho del positivismo han sido trastocadas. Existe pluralismo jurídico y no monismo, el derecho no tiene necesariamente un origen estatal, el legislador no es el sujeto por antonomasia del derecho y la coerción no es el dato fundamental para saber cuándo una norma debe ser considerada como jurídica.
La formalidad jurídica en el pasado negó que el derecho tuviese como origen un partido hegemónico que generaba el derecho para recrear el sistema. En la actualidad, la formalidad jurídica intenta negar que el derecho tiene su origen en la partidocracia y en los pactos entre los partidos, es decir, se rechaza que los contenidos de la ley están contractualizados y responden a la visión de la clase política y no desgraciadamente a la visión de los ciudadanos.
Desde la visión política del derecho no puede desconocerse que todo sistema normativo está dentro de un contexto y que como dicen los hermenéutas, los textos se leen o deben leer desde esos contextos. Los sistemas jurídicos no se producen por generación espontánea tienen una razón de ser y objetivos políticos evidentes. Ello obliga a estar abierto a nuestras realidades. En el pasado, el derecho mexicano provenía de un sistema autoritario 10 y en buena medida el orden normativo buscaba apuntalar y consolidar ese tipo de régimen. Principalmente el derecho público nacional pretendía lograr esos objetivos. Un repaso a la legislación electoral de la época y a la actuación de las autoridades que la aplicaban daría cuenta de lo que aquí se dice. El cambió del régimen que se dio principalmente en el ámbito electoral propició nuevas formas de entender el derecho electoral. Sin embargo, el resto del sistema normativo sigue incólume, principalmente en cuanto a las reglas del ejercicio del poder público y en cuanto a la forma de entender y comprender el derecho desde la Constitución y los tratados.
II. Razones de por qué todos los jueces y autoridades deben interpretar las normas secundarias desde la constitución y los tratados. En México existe un indebido monopolio de la interpretación constitucional en la Suprema Corte, sin que exista fundamento constitucional alguno. La autoridad secundaria no interpreta “desde” la Constitución y no hay posibilidad del control difuso. Resultado: a) Empobrecimiento de la cultura jurídica y b) Alejamiento de los ciudadanos de la Constitución.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación vía jurisprudencia y no con fundamento en el texto de la Constitución ha impuesto un monopolio totalmente indebido de interpretación constitucional. La Corte impide que otros tribunales del propio poder judicial como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la federación interpreten y desapliquen normas infraconstitucionales opuestas a la Constitución aunque ello implique una contradicción con los artículos 133, 128 y 41 de la norma fundamental.
El artículo 133 establece, como obligación para los jueces de las entidades federativas, la de resolver de conformidad con la Constitución federal y desaplicar normas infraconstitucionales que consideren contrarias a la carta magna. El artículo 128 determina que todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. El artículo 41, párrafo primero de la ley fundamental, refiere una obligación para los constituyentes originarios y revisores de las entidades federativas, cuando expresa: “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los estados, por lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos en la presente Constitución federal y las particulares de los estados que en ningún momento podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal”.
Es palmario que todos estos preceptos señalan la supremacía absoluta de la Constitución como lo indicara Antonio Martínez Báez 11 y sin embargo, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se aparta de esos contenidos. Con ello se afecta el carácter normativo de la Constitución, la jerarquía de las normas y la validez jurídica del ordenamiento secundario.
El carácter normativo se lesiona porque la Constitución deja de ser una norma de trabajo para toda autoridad judicial y administrativa. Sólo unos cuantos –los miembros de la Suprema Corte- están en condiciones de aplicarla y de interpretarla. Las autoridades se desvinculan de la Constitución y no ven en ella una norma sino un documento político-social. Se disminuye la lealtad a la Constitución, la legalidad secundaria sustituye y abarca el universo del ordenamiento jurídico, y los valores, reglas y principios constitucionales sólo son vinculantes para jueces y autoridades de una manera indirecta.
La jerarquía de las normas se rompe, pues se tiene que seguir un camino indirecto y ajeno a la propia autoridad para determinar si se cumplió con el principio de jerarquía o si fue desatendido. Mucho menos puede hacerse un juicio sobre la ponderación en caso de conflicto entre normas y principios constitucionales. El juez común y la autoridad administrativa son menores de edad sin capacidad para entender, aplicar e interpretar la Constitución. El principio de jerarquía normativa en nuestro país es una ilusión para la mayoría de las autoridades.
Un concepto clave para el estado de derecho consiste en que los jueces y autoridades apliquen el derecho válido. Ese postulado es de difícil realización en México. Los jueces comunes y autoridades administrativas no saben si la norma que aplican es válida, o lo peor, a sabiendas que es inválida tienen que aplicarla, pues no tienen el poder, por lo menos así lo dice el dogma, para apartarla aún en el caso de que sea evidentemente contraria a la Constitución. El conjunto de nuestros jueces y funcionarios no pueden tener un papel crítico con su derecho, ni un compromiso con su actuación, son autómatas que suelen pronunciar mecánica y maquinalmente las palabras de la ley.
Las razones teóricas que se han dado en contra del artículo 133 de la Constitución son inatendibles. Tena Ramírez, por ejemplo, calificó al artículo 133 de la Constitución como “un precepto oscuro, incongruente y dislocador de nuestro sistema”, 12 pero no esgrimió un solo argumento para responder el porqué debía considerarse a dicha norma como incongruente o dislocadora, exclusivamente indicó que la intervención de jueces locales provocaría una verdadera anarquía en el sistema jurídico. Al parecer, lo único que tenemos para explicar la negativa al control difuso es un argumento ad hominem de signo elitista, pues estructuralmente los artículos 133, 128 y 41 pertenecen al ordenamiento constitucional.
El debate no es nuevo, y se remonta a Ignacio Vallarta que tuvo sus dudas sobre la conveniencia de un monopolio del Poder Judicial sobre el control de constitucionalidad. 13 Gabino Fraga, en su momento, sostuvo que: “el principio de la supremacía jerárquica de la Constitución es bastante para considerar que todos los poderes de la Federación, pueden, en lo que se refiere a su propia actuación, interpretar los textos constitucionales relativos sin que al hacerlo extralimiten su competencia o invadan la privativa de otro poder”. 1
Antonio Martínez Báez de manera más comprometida adujo que existe la obligación de apartar el cumplimiento de las leyes contrarias o repugnantes a la Constitución, mediante el examen de la constitucionalidad de las normas secundarias, a toda clase de autoridades, aún al poder ejecutivo, particularmente a través de sus tribunales administrativos. 15 Más recientemente, Elisur Arteaga y Juventino Castro manifiestan posiciones favorables hacia un control de constitucionalidad por vía de excepción. 16 Hasta autores menos partidarios del control difuso como Ignacio Burgoa admiten que en los casos en que alguna ley o Constitución local contenga preceptos manifiesta y notoriamente opuestos a la ley suprema del país, los jueces de cada estado tienen el deber de no aplicarla y atender en sus fallos a los mandamientos de ésta. 17
A pasar de la disputa doctrinal mencionada, el motivo de oposición al control difuso tiene que ver más con la desconfianza hacia los jueces y autoridades administrativas de este país que con una posición jurídica, en tanto que no hay norma en el texto constitucional que dé al Poder Judicial Federal el monopolio del control de constitucionalidad, y si en cambio, hay normas expresas que permiten sostener la viabilidad de un control difuso.
El origen del artículo 133 proviene de la cláusula segunda del artículo VI de la Constitución estadounidense, 18 y de la tradición sentada por el famosísimo caso Marbury versus Madison, 19 pero en el derecho latinoamericano donde confluyen tanto la tradición jurídica de Estados Unidos como la continental europea, encontramos ejemplos como en Perú y en Nicaragua, en donde el control concentrado y el difuso conviven, 20 pues se trata en todo caso, de que la Constitución sea realmente una norma suprema, y el criterio de validez para el resto del ordenamiento.
La presente iniciativa pretende que la norma constitucional de manera expresa obligue a todos los jueces y autoridades a interpretar desde la Constitución y los tratados con el propósito de que todos los jueces y autoridades del país tengan como marco de actuación a las normas de mayor jerarquía del sistema. No proponemos que cualquier juez o autoridad declare la inconstitucionalidad de las normas, lo que proponemos es que los jueces y autoridades armonicen los significados de las normas secundarias a los significados de la Constitución y los tratados. Que éstos vean la ley y los reglamentos desde los significados constitucionales y de los tratados, a fin de respetar el principio de supremacía constitucional y el principio de validez jurídica. De esta suerte, la interpretación y la aplicación jurídica, responderían más a los derechos fundamentales y a los principios democráticos. Lograríamos una vinculación mayor entre el texto constitucional, la ley y la realidad.
III. Razones que damos para explicar por qué debe privilegiarse la pluralidad de métodos interpretativos. Una Constitución pluralista y democrática no debe privilegiar un solo método porque se empobrecería la interpretación. Además, todo método interpretativo remite a una escuela jurídica, es decir una cierta visión unidimensional e incompleta del derecho. El método histórico remite al papel dominante que la Escuela Histórica tuvo en Alemania durante una parte del siglo XIX. El método exegético remite a la Exégesis, escuela dominante en Francia y en los países latinos en el siglo XIX. El método sociológico remite a las escuelas realistas que tuvieron influencia en la primera mitad del siglo XX. El método gramatical está vinculado a las escuelas formalistas del derecho. Los métodos axiológicos a las escuelas iusnaturalistas, etcétera.
Todos esos métodos y escuelas responden a una cierta concepción del derecho, a una forma de entenderlo, en donde a veces se privilegia la parte normativa del derecho, otras se favorece su comprensión axiológica y, en otras, sus facetas sociológicas. El derecho de nuestros no sólo es norma, también es hecho y valor, pero igualmente es argumentación, afirmación de principios políticos democráticos o, defensa y garantía plena a los derechos humanos o a los derechos de equidad de género. Por eso ningún método debe prevalecer en la interpretación y todos deben ser empleados y, dependiendo de las circunstancias del caso y del contexto, alguno o algunos podrían tener mayor o menor relevancia.
Una forma de transformar la cultura jurídica nacional –excesivamente formalista- reside en aceptar la pluralidad de métodos interpretativos para fomentar una comprensión del derecho más abierta y plural. En pocas palabras más democrática porque entiende que no sólo la democracia tiene que ver con la pluralidad de los sujetos que interpretan las normas sino con la pluralidad de métodos empleados para resolver los conflictos y casos concretos.
IV. Razones a favor de la incorporación del principio de proporcionalidad para interpretar y resolver conflictos entre principios constitucionales. La subsunción y la aplicación mecánica están reservadas para los casos fáciles en donde no se ponen en duda las premisas. En los casos difíciles en donde se ponen en duda las premisas deben se acude a formas argumentativas diversas, de carácter retórico u otras que se apoyan en el principio de proporcionalidad. El silogismo y la subsunción son métodos argumentativos que no sirven para resolver una antinomia de principios. Éstos han venido a modificar los cimientos de la tradicional teoría del derecho. Las razones son las siguientes: los principios ordenan observar una conducta en la mayor medida posible, un principio no puede invalidar a otro y, en la solución de la colisión entre ellos, se busca la concordancia de principios en el ordenamiento. El principio de proporcionalidad, vía para resolver las colisiones de principios, 21 está compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Con el subprincipio de idoneidad se determina si la intervención en los derechos fundamentales es adecuada o no para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo. El subprincipio de necesidad sirve para analizar si la medida de intervención en los derechos fundamentales es la más benigna con el derecho fundamental intervenido entre todas aquellas que revisten la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto. El principio de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación sostiene que la intervención en el derecho fundamental debe estar justificada por la importancia de la realización del fin perseguido por la intervención legislativa.
En nuestro tiempo no es aceptable acudir al expediente que jerarquiza principios a priori y de manera absoluta. De darse, significaría entronizar ciertos derechos sobre otros y romper con el carácter abierto y tolerante de las sociedades contemporáneas. El principio de proporcionalidad es superior a otras vías o métodos porque se hace cargo del carácter pluralista, abierto y democrático de la sociedad, es decir, admite el carácter conflictivo y heterogéneo del componente social.
Los conflictos entre normas no se dan sólo a nivel de reglas. Si subimos un escalón más, podemos decir que en todas las partes del orden jurídico se notan fricciones entre los principios de todo derecho, es decir, entre los principios de justicia, de funcionalidad y de seguridad jurídica; ninguno de los principios pude ser realizado de manera total, alguno de ellos tiene que ser sacrificado, total o parcialmente, dependiendo de los casos. 22
El problema de antinomias de principios, no puede atenderse como el problema de las antinomias entre reglas. Los conflictos o antinomias entre principios, según algunos se caracterizan:
“1) Porque o bien no existe una superposición de los supuestos de hecho de las normas, (reglas) de manera que es imposible catalogar en abstracto los casos de posible conflicto, como ocurre con la igualdad o con los derechos fundamentales; bien porque, aun cuando pudieran identificarse las condiciones de aplicación, se trata de mandatos que ordenan observar una conducta en la mayor medida posible, siendo así que la determinación de lo exigible depende de la concurrencia de otros principios o mandatos; 2) porque, dada la naturaleza constitucional de los principios en conflicto y el propio carácter de estos últimos, la antinomia no puede resolverse mediante la declaración de invalidez de alguna de las normas, pero tampoco concibiendo una de ellas como excepción permanente a la otra; 3) porque, en consecuencia, cuando en la práctica se produce una de estas contradicciones la solución puede consistir bien en el triunfo de una de las normas, bien en la búsqueda de una solución que procure satisfacer a ambas, pero sin que pueda pretenderse que en otros casos de conflicto el resultado haya de ser el mismo...”. 23
Cómo se solucionan los conflictos entre principios, es una cuestión difícil. Algunos proponen tres posibles situaciones teóricas de contradicción entre principios: 1) Un conflicto normativo entre un principio en sentido estricto y una directriz o norma programática: se resolvería con la aplicación preferente del primero, puesto que los principios en sentido estricto recogen valores que se consideran “razones categóricas frente a cualesquiera interés” ; 2) un conflicto normativo entre dos principios en sentido estricto; entonces habría que ponderar las razones de cada uno de ellos, así como la preferencia aplicativa de uno sobre el otro; y, 3) un conflicto normativo cuando entran en conflicto dos directrices o normas programáticas, aquí la solución implica determinar la articulación de políticas capaces de lograr, en el mayor grado posible la consecución de los objetivos recogidos en las normas programáticas, por tanto, la ponderación, es la base de la solución a estas antinomias. 24 Tal como puede apreciarse, la ponderación juega un papel fundamental en la solución de antinomias entre principios.
Los principios que no son excluyentes en el plano abstracto, no siguen entonces la lógica de las reglas. En los principios, la solución antinómica se da caso por caso a partir de una relación de preferencia condicionada. El modo de resolver antinomias de principios se llama en términos gruesos ponderación, aunque como vamos a ver a continuación, la ponderación es un elemento del principio de proporcionalidad. Otros métodos de solución son: el uso del principio del contenido esencial, la razonabilidad, la concordancia práctica, que entre otros se expondrán. La ponderación entraña una relación de continuidad y efectos recíprocos entre los principios; el perfil o delimitación entre los principios se resuelve siempre en concreto a la luz de la necesidad y justificación de la tutela de otros principios en pugna. Dentro de la Constitución no existen jerarquías internas, por lo tanto, la realización entre principios debe ser precisada en cada situación específica. Los principios deben optimizarse perviviendo entre ellos, no eliminándose mutuamente. Por eso, el resultado de la interpretación entre principios opuestos, no es el triunfo aplastante de alguno de ellos, sino su armonización, la búsqueda de una solución intermedia que procure la menor lesión entre los principios contradictorios.
La ponderación o proporcionalidad estricta se caracteriza como un paso intermedio entre la declaración de relevancia de dos principios en conflicto para normar prima facie un cierto caso y la construcción de una regla para atender en definitiva ese caso. La regla podría generalizarse y cuando ello ocurre, hace innecesaria la ponderación en casos futuros.
Un asunto que no debe perderse de vista en la ponderación o proporcionalidad estricta reside en el objeto de la ponderación: una jerarquía móvil de principios, 25 que deben ser jerarquizados por el juzgador caso a caso. Este, desde luego, tiene un ámbito de discrecionalidad amplio, asunto que ha sido muy criticado desde ciertas posiciones que consideran que los juzgadores se transforman en colegisladores y hasta en coautores de la Constitución.
Existen teorías materiales de los derechos fundamentales y teorías estructurales de la vinculación del legislador a los derechos fundamentales que intentan prevalecer como criterio para la solución de antinomias entre principios jurídicos. 26 Las teorías materiales de los derechos fundamentales: la liberal, democrática y del Estado social se ofrecen para algunos como el marco más adecuado para la interpretación de los derechos fundamentales.
La teoría liberal establece que los derechos fundamentales son derechos de libertad frente al Estado. Estas teorías reconocen al individuo una esfera de libertad negativa previa al Estado. Tal como Locke reconoció, el hombre es dueño absoluto de su propia persona y de sus posesiones. 27 La libertad negativa presupone que el individuo puede optar por una conducta entre toda una gama de posibilidades de acción, de escoger entre fines y estrategias alternativas, y define conceptualmente un espacio en el cual, el hombre puede elegir entre diversas alternativas de conductas, ajeno a toda clase de interferencias provenientes del Estado o de otros individuos. La libertad es el ámbito en el que un hombre puede actuar sin ser obstaculizado por otros. 28
En toda la tradición liberal de los derechos fundamentales: Locke, Spinoza, Kant, John Stuart Mill o I. Berlin, es claro que la libertad se concibe como no interferencia. Estas ideas llevadas al plano jurídico han significado que autores como Schmitt señalen que los derechos fundamentales no son sino esferas de la libertad, de las que resultan derechos y, precisamente derechos de defensa. 29 Los derechos a prestaciones positivas en la obra de Schmitt no son auténticos derechos, son derechos relativos, pues están condicionados por la organización estatal y por el lugar que esta organización asigna al individuo. Los derechos de libertad en cambio no están a disposición del legislador. En consecuencia, los derechos de libertad constituyen un catálogo reducido, y están fuera del ámbito del legislador. Desde luego que en caso de conflicto entre los derechos absolutos de libertad negativa y el resto de los derechos o principios jurídicos éstos prevalecerán indefectiblemente. Sin embargo, Schmitt llegó a sostener que en algunos casos excepcionales estos derechos pueden ser limitados con medidas mesurables y controlables. Estos últimos elementos pueden implicar tibiamente presupuestos para el principio de proporcionalidad, y para la armonización entre derechos en caso de conflicto entre ellos, pero con prevalencia de los derechos de defensa.
En otras teorías liberales de los derechos, como la de Rawls, se coincide con la idea que las libertades básicas conforman una lista breve y cerrada, en la cual están incluidas únicamente las libertades del pensamiento y de conciencia, las libertades políticas de asociación, las libertades físicas y de integridad de la persona, y los derechos y libertades implicadas por el principio de legalidad. 30 Para Rawls es obvia la prioridad de las libertades sobre todos los demás bienes importantes para la sociedad, incluidos los fines que atañen a una mejor redistribución social de la riqueza. Para Rawls las libertades básicas, y los derechos fundamentales en que se concretan posteriormente, no son susceptibles de restricción. Rawls, por tanto, rechazaría la aplicación de un principio de proporcionalidad o concepto de ponderación. El liberalismo político pretende hacer innecesaria la ponderación mediante la reducción de la lista de derechos fundamentales a los imprescindibles para el desarrollo de las facultades morales de la persona. La teoría de Rawls entra en crisis cuando se aplica una Constitución que reconoce no sólo los derechos de libertad, sino también derechos sociales y derechos fundamentales democráticos.
La teoría democrática de los derechos fundamentales propugna la atribución al sujeto de la mayor capacidad posible para darse normas a sí mismo, defiende un entendimiento del individuo como sujeto soberano, capaz de autogobernarse, que tiene el derecho de no obedecer más que a sus propios designios. La libertad se entiende como libertad ejercida dentro de la comunidad y no por un individuo aislado. 31
Las normas válidas sólo serán aquellas en donde los individuos hayan participado en calidad de miembros de discursos racionales. En términos habermasianos, el principio democrático no es nada distinto al principio del discurso institucionalizado mediante la forma jurídica. 32
La dimensión democrática de los derechos afecta sobre todo a las libertades de conciencia, opinión, expresión, prensa, información, reunión, sindicación y asociación, que son aquellas que revisten un mayor significado como factores constitutivos de un libre proceso de producción democrática del Estado. Se trata de fundamentos o presupuestos funcionales de la democracia.
La teoría democrática vista desde el principio de proporcionalidad nos señalaría que se concede a determinadas posiciones jurídicas relacionadas con el principio democrático, una primacía o un mayor peso en la ponderación, cuando entran en conflicto con posiciones que se derivan de las libertades o de derechos que tutelan otros bienes. Algunas sentencias del Tribunal Constitucional Español han puesto de relieve, la primacía de ciertos derechos sobre otros en función de su dimensión democrática. La sentencia 104 / 86, concedió una primacía a las libertades de expresión y de información frente al derecho al honor en función del principio democrático. 33
En síntesis, se puede señalar, que los derechos democráticos son restringibles. Pueden ser restringidos en razón de las libertades, de los derechos de prestación y de otros derechos de prestación y democráticos por parte de otros titulares y en razón de otros bienes constitucionales. Existe por tanto un imperativo de armonización de estos derechos con otros en caso de colisión.
La teoría de los derechos fundamentales en el Estado social se basa en el concepto de necesidad. 34 El filósofo Ernst Tugendhat, 35 establece que los derechos fundamentales señalan reglas de cooperación social que trazan las condiciones en las cuales se desarrollan los vínculos entre los individuos, y entre estos y el Estado. Hay sectores sociales, de la comunidad que no pueden valerse por sí mismos. Por tanto, el sistema de derechos fundamentales no puede sostenerse sobre la presunción errada de que la sociedad está conformada enteramente por individuos capaces, autónomos y autosuficientes, que además intervienen en condiciones de igualdad en la toma de decisiones políticas.
Las reglas de cooperación desarrollan el principio de solidaridad, conforman los derechos prestacionales y prescriben deberes de actuar que tiene un doble efecto de irradiación. Dichos deberes se proyectan en primer lugar sobre el propio afectado –a quien su status inicial como persona autónoma le impone una obligación de autoayuda-, y sobre sus familiares y allegados, que tienen con el afectado un vínculo de solidaridad muy estrecho. Si estas obligaciones positivas no pueden ser satisfechas en primera instancia, se traspasan, de modo subsidiario, sobre todos y cada uno de los miembros de la sociedad, que se aúnan en el Estado.
Autores como Alexy 36 han sostenido que el argumento principal a favor de los derechos fundamentales sociales es un argumento de libertad, pues la libertad jurídica para hacer u omitir algo sin libertad fáctica (real), es decir, sin la posibilidad fáctica de elegir entre lo permitido, carece de todo valor.
Ya sea, que los derechos sociales tengan su origen en la necesidad o en la libertad, es un hecho que éstos requieren a diferencia de otros derechos, de leyes de ayuda, subsidio, aseguramiento, organización, impuestos, procedimiento, dirección, planificación y fomento. Como otros derechos, los derechos sociales tienen una validez prima facie, y por tanto, en caso de colisión con otros derechos, será necesaria su armonización o ponderación, en cada caso concreto.
Para no debilitar el núcleo de los derechos sociales se ha sostenido un principio de no regresividad. Esto es, la prohibición del retroceso social, que entraña que al Legislador le está vedado desmontar las medidas que ha adoptado para desarrollar los derechos prestacionales. En virtud de esta prohibición, el legislador está incapacitado para disminuir las medidas que ha aprobado para desarrollar los derechos prestacionales, aunque sectores doctrinales, matizan este principio señalando que el derecho al no retroceso social está ceñido sólo aquellas prestaciones estatales que están dirigidas a satisfacer al “contenido esencial” de los derechos prestacionales. 37
La doctrina y la jurisprudencia también han acuñado la afirmación según la cual los derechos prestacionales, en todo su ámbito normativo- que incluye igualmente lo que pueda designarse como contenido esencial-, están sometidos a la “reserva de lo posible”, expresión que no debe entenderse como sólo lo posible desde el punto de vista presupuestario o fáctico, sino también lo posible jurídicamente, es decir, en relación con las exigencias de otros derechos o bienes constitucionales dignos de tutela.
Por la razones anteriores, Bernal ha señalado que los derechos y deberes de protección son posiciones jurídicas prima facie, que se convierten en posiciones definitivas, sólo después de haber sido ponderadas a la luz del principio de proporcionalidad. 38
Las teorías materiales son importantes para determinar el contenido de los derechos fundamentales, para intentar establecer un contenido esencial de los derechos. Sin embargo, llevadas a sus extremos, por ejemplo, el de priorizar en términos absolutos unos derechos sobre otros, haría inviable el establecimiento de condiciones democráticas aceptables en la sociedad. Una sociedad regida por los derechos de libertad sin los de igualdad sería aberrante desde el mismo plano de los derechos o viceversa. También una sociedad que entendiera los derechos sólo desde la participación olvidaría que existen bienes jurídicos, que son válidos para todos independientemente de la participación de los ciudadanos.
Existen tres criterios básicos para resolver conflictos entre principios constitucionales. Estos criterios pretenden ser formales, sin embargo, debe reconocerse que aún ellos tienen un sustrato axiológico como los materiales. Dichos criterios estructurales son: las teorías del contenido esencial de los derechos fundamentales, las teorías internas o del contenido reducido de los derechos fundamentales y, el principio de proporcionalidad, en donde uno de sus elementos es la ponderación.
La tesis del contenido esencial asimila a los derechos a entidades que se asemejan a células para señalar, sobre todo que el Legislador, pero también el intérprete de la Constitución, no puede afectar su núcleo. Esto de entrada ha sido criticado, pues los derechos fundamentales carecen de sustancia o esencia; como conceptos que son, están y estarán determinados en cuanto a su extensión por la forma que sean concebidos por los operadores jurídicos.
Entre las teorías del contenido esencial existen diferencias y matices. Hay teorías que mezclan el contenido esencial con el principio de proporcionalidad, y teorías que restringen la dimensión absoluta del contenido esencial a un espacio temporal. 39
Las teorías absolutistas proclaman que los derechos fundamentales poseen un núcleo inalterable que no puede ser afectado por el Legislador, y que existe una zona accidental no esencial que puede ser manipulada por éste. Luciano Parejo lo ha explicado así: “existe un límite definitorio de la sustancia nuclear que en ningún caso puede ser traspasado... es el reducto último que compone la sustancia del derecho, disuelto el cual (aunque sólo sea en algunos de sus elementos) el derecho dejo de ser aquello a lo que la norma fundamental se refiere”. 40
El problema de la tesis absolutista del contenido esencial, es que orilla al intuicionismo para definir el contenido esencial de los derechos. Por eso se ha dicho, por los defensores de esta tesis, que el contenido esencial se define gracias a las convicciones generalizadas de los juristas. Es decir, el contenido esencial se remite a lo que disponga la doctrina, criterio externo y difuso, que no es aceptable en términos ni jurídicos, ni democráticos, pues cuando se esfuman las convicciones generales de los juristas en los casos difíciles, sólo queda el intuicionismo de los órganos de control constitucional para definir el contenido esencial.
Otro criterio para precisar un contenido esencial absolutista consiste en tratar de buscar los intereses jurídicamente protegidos como núcleo o médula de los derechos. El problema es que no existe un criterio intersubjetivo claro, para establecer en todos los casos si uno de los específicos intereses subjetivos protegidos por el derecho fundamental pertenece al núcleo o a la periferia. La indeterminación de los derechos fundamentales, su vinculación con el resto de los derechos y principios constitucionales, hace muy difícil determinar de manera abstracta, absoluta y permanente, un núcleo para cada derecho que por otra parte, está siempre afectado por el contexto económico y social donde el derecho en cuestión opere.
Las teorías mixtas se hacen cargo del exceso de la tesis absolutista del contenido esencial y lo compaginan con el principio de proporcionalidad. Desde esta perspectiva, los derechos fundamentales son vistos con el mismo esquema de la teoría absoluta, es decir, como cuerpos que ocupan un lugar en el espacio, cuya sustancia se subdivide en un núcleo esencial y en una periferia, sin embargo, se incorpora un matiz, las intervenciones del derecho no están desvinculadas jurídicamente, esto es, dichas intervenciones son admisibles sí se respeta el principio de proporcionalidad. 41
La justificación que brinda la proporcionalidad sólo es válida en la zona periférica del derecho. Toda medida que afecta su contenido esencial es inconstitucional. Medina Guerrero lo explica bien cuando señala que en el derecho constitucional español operan dos límites de los límites: el contenido esencial, que tiene expresa consagración en el artículo 53.1 de la Constitución española y, el principio de proporcionalidad que implícitamente está consagrado en la Constitución. Los dos límites operan en planos independientes. El contenido esencial es una parte definible y cierta del contenido de cada derecho. El principio de proporcionalidad es un instrumento de ponderación de derechos fundamentales. 42 El contenido esencial está referido a cada momento histórico.
La crítica a las teorías mixtas se puede hacer expresando que es imposible determinar contenidos esenciales de los derechos, pues no existe un criterio racional para ello. La introducción del principio de proporcionalidad en la periferia del derecho es un paso hacia adelante, sin embargo, la idea de que cada derecho fundamental tiene una zona nuclear que no puede ser restringida, es incompatible con la ponderación entre derechos y bienes. La ponderación y proporcionalidad son métodos lógicamente incompatibles con la idea de un contenido esencial duro y absoluto.
La validez de la restricción legislativa se establece mediante la evaluación de su proporcionalidad. El contenido esencial no puede ser definido previamente. De esta manera encontramos dos tipos antitéticos de juicios de constitucionalidad. En la teoría absoluta y mixta del contenido esencial el juicio es unidireccional, esto es, el Tribunal Constitucional se limita a detectar el núcleo del derecho y a observar si la restricción Legislativa lo afecta o no lo afecta; por el contrario, el juicio de constitucionalidad es relacional en términos del principio de proporcionalidad y, por tanto, la labor del Tribunal de Constitucionalidad consiste en establecer si las ventajas que la restricción legislativa implica para el derecho o bien que la justifica, compensan las desventajas para el derecho restringido, en un examen entre las ventajas y desventajas.
La teoría temporal – absoluta del contenido esencial ha sido defendida por Javier Jiménez Campo. 43 Se basa en tres características: absoluta, culturalista y judicialista. Absoluta porque el contenido esencial del derecho es en todo caso irrestringible por parte del Legislador (preexiste a él); si la legislación afecta al contenido esencial desfigura el derecho fundamental. Es culturalista porque niega que los derechos fundamentales tengan un núcleo esencial que se pueda definir en abstracto, a priori o de manera ideal; afirma que el contenido esencial del derecho se debe identificar en la cultura jurídica existente en cada momento histórico de la sociedad. Es judicialista porque reconoce que aquello que sea el contenido esencial de un derecho fundamental no es algo que pueda ser definido antes del juicio de constitucionalidad de la ley restrictiva.
En la teoría de Jiménez Campo, la cultura jurídica en movimiento y cambio define el contenido esencial. El núcleo de cada uno de los derechos a lo largo de la historia varía y en todo caso guarda en su evolución un parecido de familia en sus sentidos anteriores.
La crítica a esta posición es obvia. En una sociedad heterogénea y pluralista, la cultura jurídica no es un dato objetivo. Además, es incorrecto sostener que el contenido esencial preexiste a la construcción del intérprete constitucional, pues es éste quien define el contenido esencial. Por otra parte, no existe ningún mecanismo racional para controlar el cambio histórico de los contenidos esenciales de los derechos que siempre estarán a merced del intérprete de la Constitución.
Las teorías internas de los derechos fundamentales o del contenido reducido de los derechos, sostienen que todo el contenido de los derechos fundamentales vincula al legislador y que en él se integran posiciones que no pueden ser afectadas por leyes restrictivas, pero que dicho contenido tiene una extensión bastante reducida. La teoría interna señala que todas las normas y posiciones que pueden ser adscritas a un derecho fundamental, tienen una validez definitiva y no sólo una validez prima facie. Las restricciones o límites de los derechos fundamentales no proceden del exterior del derecho sino de una entidad interior o “cosa garantizada” que demarca los contornos de la substancia a la que aluden las disposiciones que los tipifican. 44
Distintos autores se han ocupado de la teoría: Müller, Habermas e Ignacio de Otto. Müller sostiene que con la ponderación se subvierte la jerarquía formal del orden jurídico, pues mediante este procedimiento se eleva la importancia de la ley y de las demás disposiciones de rango inferior a la Constitución, de manera tal que se sopesan en un mismo nivel con las disposiciones constitucionales. Los derechos fundamentales dejan de ser barreras para los poderes públicos, se diluyen.
Müller con el auxilio de la hermenéutica propone concretar el programa normativo y el ámbito normativo de cada disposición iusfundamental, mediante un análisis lingüístico. El programa normativo consiste en el conjunto de “datos lingüísticos” interpretados que emanan de cada disposición iusfundamental, el ámbito normativo es el conjunto de “datos reales” aludidos por dichos datos lingüísticos. Müller propone un ejercicio lingüístico: reconocer todos los datos lingüísticos que conforman la disposición de derecho fundamental (programa normativo) y enlazar a estos datos lingüísticos todos los fenómenos de la realidad que les corresponda (ámbito normativo). Se intenta suplir la subjetividad del Juez constitucional por la objetividad de los límites prefigurados en el texto de la Constitución, aunque ese análisis lingüístico indefectiblemente estará influido por la apreciación cultural del juzgador en turno. 45
En España, Ignacio de Otto, elabora una crítica al principio de proporcionalidad. Le parece un artificio subversivo que mina la estructura del orden jurídico, pues la relación entre las normas constitucionales se subvierte por entero en perjuicio de los derechos fundamentales, porque el derecho empieza allí donde acaba la posibilidad de limitarlo. Para de Otto la determinación del contenido de los derechos es un ejercicio de hermenéutica. Se trata de analizar la disposición fundamental por métodos lingüísticos para saber si en su campo semántico se encuentra la norma o la posición iusfundamental que se restringe mediante la ley. 46
Así de Otto, opina que las limitaciones a los derechos, entendidas como la supresión de una parte de su contenido a causa de actos externos provenientes de los poderes constituidos, no existen, no son necesarias, ni posibles. La Constitución prefigura los contornos del ámbito de los derechos y predetermina todos sus alcances. El contenido del derecho ya viene limitado por la Constitución.
Habermas, en Facticidad y validez, crítica la idea de los derechos como valores, pues al estar previstos en la Constitución están revestidos de un carácter deontológico y no teleológico (propio de los valores). Los valores además encarnan preferencias de la comunidad, susceptibles de ser sustituidas y modificadas en todo momento, los derechos fundamentales establecen el deber inmutable de ser cumplidos, hasta que sean despojados de su validez mediante los procedimientos previstos en el ordenamiento. 47
El filósofo de Frankfurt crítica el carácter discrecional del principio de proporcionalidad, su carácter subjetivo y, la imposibilidad del control racional de las decisiones judiciales cuando se acude al principio de proporcionalidad. Su crítica más dura señala que los derechos fundamentales, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad, pierden su validez, son degradados jurídicamente.
Habermas encuentra en la teoría de Günther la respuesta. En los casos de colisión entre derechos fundamentales, la decisión del Juez consiste en hallar entre las normas aplicables prima facie, aquella que se acomoda mejor a la situación de aplicación, descrita en la forma más exhaustiva posible desde todos los puntos de vista relevantes. Tarea que el Tribunal Constitucional sólo puede desarrollar en el control concreto de constitucionalidad y no en el abstracto. 48
La diferencia entre las teorías internas y la teoría externa de la proporcionalidad reside en que la última admite dos momentos. Un primer momento en que las normas adscritas del derecho fundamental valen prima facie y, un segundo, en el que permanece un contenido reducido que vale definitivamente después del juicio de proporcionalidad. En las teorías internas el contenido es definitivo, es fijado de antemano, sin tomar en cuenta las circunstancias del caso y las relaciones con el resto de los derechos fundamentales y de los bienes jurídicos implicados. Ahí se aprecia su debilidad e insuficiencia.
Como ya se dijo, el principio de proporcionalidad está compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. 49
Con el subprincipio de idoneidad o de adecuación, se determina si la intervención en los derechos fundamentales es adecuada o no para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo. Este análisis acerca de la legitimidad del fin legislativo ha sido designado también como juicio de razonabilidad. El objeto de este juicio de razonabilidad consiste en constatar, que la norma legal sub examine no constituye una decisión arbitraria, porque está fundamentada en alguna razón legítima, es decir, no está prohibido explícita o implícitamente por la Constitución.
El subprincipio de idoneidad es un juicio previo, en ocasiones la incertidumbre sobre sí el fin legislativo es legítimo, no puede dirimirse de entrada, por lo que será necesario esperar a la aplicación del último subprincipio: el de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación. En caso de duda se está a la presunción de constitucionalidad de la ley.
No obstante, es necesario el agotamiento del subprincipio de idoneidad, pues el juzgador debe en esta etapa determinar los fines inmediatos y mediatos perseguidos por el legislador de la manera más concreta posible, de acuerdo con las circunstancias jurídicas y fácticas relevantes. Cada uno de los fines principales y secundarios de la medida legislativa deben ser analizados por separado para concluir sobre su legitimidad. La idoneidad de una medida adoptada por el legislador dependerá de que ésta guarde una relación positiva de cualquier tipo con su fin inmediato, es decir, debe facilitar su realización con independencia de su grado de eficacia, rapidez, plenitud, etcétera. Bastará en ocasiones la realización parcial del fin legislativo como argumento a favor de la idoneidad de la medida adoptada.
El subprincipio de idoneidad como el de necesidad son análisis preponderantemente fácticos. Esto es, la relación causal entre la medida legislativa y el fin o fines que persiguen es empírica y, debe analizarse tomando en cuenta los conocimientos científicos y/o las convicciones sociales aceptadas generalmente.
El subprincipio de necesidad, sirve para analizar sí la medida de intervención en los derechos fundamentales es la más benigna con el derecho fundamental intervenido, entre todas aquéllas que revisten la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto. Para algunos este subprincipio representa una extrapolación del óptimo de Pareto, según el cual una situación es eficiente, cuando no puede operarse ningún cambio posible que mejore la posición de alguien, sin desmejorar la posición de otro.
La elección de medios alternativos, el examen de su idoneidad y de la intensidad con la que afectan negativamente al derecho fundamental, son los aspectos determinantes en la estructura argumentativa del subprincipio de necesidad.
Para la aplicación del subprincipio de necesidad se siguen diferentes reglas. Así, los medios alternativos que no puedan llevarse a la práctica por imposibilidad técnica o por sus costos exorbitantes, no deben ser tenidos en cuenta en el examen de necesidad. La comparación entre medios alternativos no sólo es fáctica también es normativa. Un medio alternativo será más benigno desde el punto de vista empírico, si afecta negativamente con menor eficacia, de modo menos duradero y con menor probabilidad a la norma o posición iusfundamental y, si afecta menos aspectos relativos al bien que esta norma o esta posición protegen. Un medio alternativo se revela como un medio más benigno, desde el punto de vista normativo y analítico, si la norma o posición que habría afectado, de haber sido adoptado por el legislador, tiene un significado o una fundamentalidad menor dentro del ámbito normativo del derecho fundamental, que la norma o posición afectada por la medida legislativa cuya constitucionalidad se controla. En caso de duda en el análisis de los medios alternativos, el juzgador debe esperar a la aplicación del principio de proporcionalidad en sentido estricto. El examen del medio más benigno se lleva en abstracto cuando se trata de control de constitucionalidad abstracta de la ley, se desarrolla en concreto, tomando en cuenta el caso, cuando se trata de control de constitucionalidad de la aplicación de la ley.
También es importante destacar que en el examen de necesidad, además de los medios alternativos de afectación a un derecho iusfundamental, deben tomarse en consideración otros intereses de la comunidad o la posible afectación al principio de igualdad. 50 La perspectiva del examen de necesidad debe realizarse ex ante, es decir, a partir de los datos y conocimientos que el legislador tenía en la época en que la ley fue adoptada por el parlamento. Cuando más intensa sea la intervención legislativa, más intenso deberá ser el control del juez constitucional. Finalmente, una medida legislativa debe ser declarada inconstitucional por carecer de necesidad, sólo cuando aparezca de modo evidente con fundamento en premisas empíricas, analíticas y normativas seguras, que existe un medio alternativo que, siendo igualmente idóneo para fomentar el fin inmediato, interviene con menor intensidad en el derecho fundamental.
El principio de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación, sostiene que la intervención en el derecho fundamental debe estar justificada por la importancia de la realización del fin perseguido por la intervención legislativa. El principio de proporcionalidad se estructura argumentativamente en tres pasos:
1. El primero consiste en determinar las magnitudes que deben ser ponderadas, es decir, la importancia de la intervención en el derecho fundamental y la importancia de la realización del fin perseguido por la intervención legislativa.
2. El segundo consiste en comparar dichas magnitudes, a fin de determinar sí la importancia de la realización del fin perseguido por la intervención legislativa es mayor que la importancia de la intervención en el derecho fundamental.
3. El tercero es construir una relación de precedencia condicionada entre el derecho fundamental y el fin legislativo, con base en el resultado de la comparación llevada a cabo en el segundo paso. 51
Las reglas del primer paso se expresan así: A) Cuanto mayor sea la importancia material de un principio constitucional dentro de la Constitución mayor será su peso en la ponderación (regla del peso abstracto); B) cuando más intensa sea la intervención en el derecho fundamental, mayor será el peso del derecho en la ponderación; correlativamente cuanto más intensa sea la realización del principio que fundamente la intervención legislativa, mayor será su peso en la ponderación (peso concreto); C) la intensidad de la intervención en el derecho fundamental depende del significado, en cuanto a la realización de las facultades de la persona liberal, de la persona democrática y del individuo del Estado social, que tenga la posición prima facie afectada por la intervención legislativa, dentro del ámbito normativo del derecho respectivo; D) la intensidad de la realización del fin mediato del legislador depende de la función que el fin inmediato desempeñe para la satisfacción de los intereses individuales o colectivos que el fin mediato garantiza; E) la intensidad de la intervención en el derecho fundamental depende de la eficacia, rapidez, probabilidad, alcance y duración con los que la intervención legislativa afecte negativamente a la posición iusfundamental prima facie; y, F) la intensidad de la realización del fin mediato del legislador depende de la eficacia, rapidez, probabilidad, alcance y duración con los que la intervención legislativa contribuya a obtener al fin inmediato del legislador.
Además, para determinar las magnitudes que deben ser ponderadas, existen criterios para la determinación de la intensidad de la intervención en el derecho fundamental. Los criterios que operan en el nivel normativo insisten en la función y papel de los derechos fundamentales, su peso o prioridad, por ejemplo, en decisiones anteriores. También se establece que cuantas más conexiones tenga un derecho fundamental con la realización del principio democrático, mayor será su peso en la ponderación. Igual ocurre con la dignidad humana.
Los criterios que operan en el nivel empírico para determinar la intensidad de la intervención en el derecho fundamental, tienen relación con la eficacia, rapidez, probabilidad, alcance y duración.
El segundo paso que compara magnitudes para medir la importancia entre el derecho fundamental y la intervención legislativa, se apoya en la ley de ponderación establecida por Alexy: “...cuanto mayor es el grado de no satisfacción o de afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro...”. Esta ley de precedencia se basa en dos reglas que establecen cargas argumentativas. 52 La primera señala que los argumentos que juegan a favor de la realización del principio constitucional que respalda la intervención Legislativa, deben tener peso por lo menos equivalente al de los argumentos que juegan en contra de la intervención en el derecho fundamental. La segunda precisa que la regla que establece una relación de precedencia condicionada, producida como resultado de la ponderación, debe ser aplicada a todos los casos idénticos y análogos.
El tercer eslabón es la construcción de una regla de precedencia condicionada. Se trata de una relación de precedencia condicionada, porque el elemento normativo que adquiere prioridad, no pasa a ocupar una posición jerárquica superior en el ordenamiento jurídico. Sólo determina la solución para el caso concreto y para los futuros casos idénticos y análogos.
El principio de proporcionalidad no es el único al que acude el juez constitucional. En algunos países doctrinaria y jurisprudencialmente se ha hecho hincapié en otros principios y métodos. Konrad Hesse proponía como principios de interpretación constitucional: el de la unidad de la constitución práctica, el de corrección funcional, el de valoración de la relevancia de los puntos de vista o de la eficacia integradora y, el de la fuerza normativa de la Constitución. 53 En Latinoamérica Rodolfo Luis Vigo, ha propuesto sus diez directivas de interpretación constitucional que a saber son: optimizar la fuerza normativa de la Constitución, la Constitución como sistema, la unidad del ordenamiento jurídico, la máxima funcionalidad del régimen político, la consolidación de los valores constitucionales, la atención a las consecuencias sociales, la fidelidad no estática al poder constituyente, la estabilidad relativa de las decisiones interpretativas, la fundamentación apropiada de las decisiones y el esfuerzo coordinador del derecho constitucional con el derecho de origen internacional. 54 En España, Ezquiaga Ganuzas describió en forma pormenorizada, todos los argumentos interpretativos que utiliza el Tribunal Constitucional Español, que son: el analógico, el argumento a partir de principios, el sistemático, el a fortiori, el a contrario, el psicológico, el de la no redundancia, el apagógico, el pragmático, el de autoridad y el histórico. 55 En ese mismo país, se proponen siguiendo a Hesse y la jurisprudencia constitucional, reglas interpretativas propiamente constitucionales: unidad constitucional, corrección funcional, efectividad constitucional, fuerza normativa de la Constitución, armonización de los bienes constitucionales y, sobre todo, la regla política. 56
No obstante, es hora de justificar por qué el principio de proporcionalidad es superior a los anteriormente mencionados y a los criterios que se han expuesto en este capítulo. En principio, debo decir, que cualquier método que jerarquice de manera a priori, sin consideración del caso, un derecho fundamental sobre otro, carece de sentido en una sociedad pluralista. Cualquier jerarquización a priori absoluta y hasta relativa se encuentra marcada fuertemente por condicionamientos ideológicos. Zagrebelsky ya ha indicado el carácter dúctil y pluralista del derecho hoy en día, en donde ningún derecho o principio tiene o recibe una jerarquización a priori, porque ello significaría entronizarlo y romper con el carácter abierto y tolerante de las sociedades contemporáneas. 57
La jerarquización de principios implica marcar a la sociedad con condicionantes ideológicos. Una ideología, un proyecto, se coloca por encima de los demás. La teoría jurídica brinda ejemplos, sin embargo, de esa jerarquización. El constitucionalista argentino Miguel Ángel Ekmekdjian sostiene que es errónea la idea de que los derechos constitucionales tienen la misma jerarquía porque los derechos son proyecciones de los valores y, toda teoría de los valores supone un orden jerárquico de los mismos, de modo que es preciso concluir que los derechos se encuentran ordenados jerárquicamente. Ekmekdjian propone la siguiente jerarquía en términos absolutos: 1) Derechos a la dignidad humana y sus derivados (libertad de conciencia, intimidad, defensa); 2) derecho a la vida y sus derivados (derecho a la salud, a la integridad física y psicológica); 3) derecho a la libertad física; 4) restantes derechos de la personalidad (identidad, nombre, imagen, inviolabilidad del domicilio); 5) derecho a la información; 6) derecho de asociación; 7) los restantes derechos individuales; y, 8) los derechos patrimoniales. Ekmekdjian deja fuera los derechos políticos, sociales, económicos y culturales. 58 Como puede apreciarse, el tipo de sociedad que se desprendería de esta jerarquización tiene que ver muy poco con las realidades y el componente pluralista y heterogéneo de las sociedades, además, que privilegia una faceta del ser humano por encima de otras que también son fundamentales.
Lo anterior pone de relieve que los métodos que jerarquizan derechos son disolventes y desarticuladores social e individualmente. El principio de proporcionalidad que como ya ha quedado dicho tiene por propósito contrapesar los bienes jurídicos en liza de acuerdo a las circunstancias del caso, para determinar cuál es más importante para esa circunstancia concreta, se hace cargo del carácter pluralista abierto y democrático de las sociedades. También admite el carácter conflictivo y heterogéneo de las sociedades. Parte de la idea, de que en principio no hay derechos absolutos que puedan jerarquizarse a priori.
La técnica apoyada en el principio de proporcionalidad, es un método ampliamente usado por los tribunales constitucionales europeos y por la Suprema Corte de Estados Unidos. 59 Para algunos, nació en Estados Unidos, de la mano de sentencias a libertad de expresión, para extenderse después a todo el derecho constitucional. Por ello, uno de los dogmas más extendidos en la doctrina norteamericana es que este principio de proporcionalidad o balancing es absolutamente inevitable e indispensable cuando entran en juego valores directamente reconocidos en el texto constitucional y, en especial, cuando se trata de juzgar el interés público en la libertad de expresión en conjunto con otros bienes y/o derechos constitucionales. 60
No obstante la extensión del principio de proporcionalidad en la jurisprudencia constitucional, existen fuertes críticas al mismo. Habermas, como ya se indicó señala que la aplicación del principio de proporcionalidad pone en riesgo la fuerza de los derechos, pues se derrumba el carácter deontológico de éstos, en aras, cuando existe colisión entre ellos, de intereses colectivos. Además de que la aplicación de la proporcionalidad no implica el control racional en las decisiones. 61
Como bien dice Alexy, la crítica de Habermas puede expresarse como un conjuro del peligro de un “demasiado poco” en los derechos fundamentales. Böckenförde, crítica al principio de proporcionalidad porque los derechos fundamentales entendidos como principios desplegarían sus efectos a lo largo de todo el ordenamiento y, de este modo, generarían una eficacia expansiva en todos los ámbitos jurídicos, que conduciría necesariamente a una eficacia horizontal o eficacia frente a terceros de los derechos fundamentales, así como el reconocimiento de que existan contenidos iusfundamentales de protección, de aseguramiento social, de organización y procedimiento, que exigen una actuación positiva del Estado y que no se limitan –como los clásicos derechos de libertad- a exigir únicamente omisiones estatales. Esto es, el legislador perdería toda autonomía y su actividad se agotaría en la mera definición de aquello que ya está decidido en la Constitución, con lo que el proceso político democrático perdería todo significado. 62 Sobra decir que la crítica de Böckenförde, a diferencia de la de Habermas, es por los excesos del principio de proporcionalidad.
La respuesta a Böckenförde, que ha dado Alexy es muy clara. Es falso que la Constitución y sus principios aten de manos al legislador. Una Constitución decide ciertamente asuntos fundamentales que el legislador no puede alterar o romper, pero también deja muchos ámbitos abiertos para que el legislador y el proceso político democrático operen y, por tanto, en ese sentido, la Constitución es un orden marco. 63
La crítica de Habermas se ha contestado señalando que, el principio de proporcionalidad no brinda certezas absolutas, tan sólo certezas racionales. No proporciona una racionalidad absoluta pero si una racionalidad aceptable y plausible. La proporcionalidad confluye con las tesis moderadas frente a la tesis del único resultado de Dworkin y las tesis irracionalistas. Con la proporcionalidad es posible establecer resultados o decisiones de manera racional que son bastante aceptables, lo que justifica totalmente el método. 64
En otras palabras, no es un método irrefutable desde el punto de vista racional, pero su mecanismo de elaboración permite al menos un alto grado de justificación en la decisión judicial.
La otra crítica de Habermas puede ser desmontada aduciendo que después de la aplicación del principio de proporcionalidad el derecho ganador para el caso en concreto, no queda diluido sino fortalecido. Lo que no es posible, es consolidar en abstracto núcleos de derechos, pues ello conduciría al conflicto insalvable entre ellos. Es por tanto, necesaria la labor de ponderación a través del principio de proporcionalidad para que ante situaciones específicas alguno de los derechos prevalezca. La otra solución conduciría indefectiblemente al empantamiento social o a la jerarquización entre derechos.
Por lo que ve a las teorías del contenido esencial, basta decir que el significado de los derechos no puede ser determinado en abstracto con métodos puramente lingüísticos o hermenéuticos simples, se requiere del caso y de la colisión entre derechos para atribuir significados. No es posible a estas alturas apoyar posiciones esencialistas, los significados se encuentran a partir de las relaciones entre los conceptos y de éstos con el caso y el ordenamiento. Ahí está la riqueza del principio de proporcionalidad que mantiene la pluralidad de principios, y que acude a la realidad del caso para cualquier definición de precedencia condicionada.
El principio de proporcionalidad se enmarcara también dentro del carácter abierto de las sociedades. No hay soluciones definitivas de una vez y para siempre. Las soluciones jurídicas de los más altos tribunales de cada país son siempre revisables a la luz de los retos que van colocando los casos. Se trata de una visión viva y en permanente cambio del derecho, de equilibrios entre derechos contrapuestos que, sin embargo, requieren de solución en su enfrentamiento. No es que se niegue el papel que puede desempeñar la teoría del contenido esencial en el principio de proporcionalidad, desde luego que la tiene, pero es secundaria, puede servir para especificar al menos los siguientes elementos: quién es el titular del derecho; quién debe respetar o dar efecto al derecho de aquél; cuál es el contenido de la obligación, describiendo no sólo sus actos específicos, sino también el tiempo y otras circunstancias y condiciones para su aplicación; cuáles son las condiciones en las que el titular pierde su derecho, incluyendo aquéllas –si la hubiere– bajo las cuales puede renunciar a las obligaciones relevantes; qué facultades y poderes ostenta el titular en caso de incumplimiento del deber; y, sobre todo, qué libertades disfruta el titular que demanda el derecho, incluyendo una especificación de sus fronteras, como es el caso de la determinación de deberes, especialmente el deber de no interferir con las libertades de otros titulares de ese derecho o de otros derechos reconocidos. 65
De lo expuesto y fundado, se propone la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona un párrafo tercero al artículo 14 constitucional con el propósito de obligar a todos los jueces y autoridades a interpretar desde la Constitución y los tratados, garantizar la pluralidad de métodos interpretativos e, incorporar el principio de proporcionalidad como uno de los métodos para interpretar principios constitucionales
Artículo Único. Se adiciona un tercer párrafo al artículo 14 constitucional y se recorren después de él, los actuales tercero y cuarto, para quedar en los siguientes términos:
“Artículo 14. A ninguna ley...
Nadie podrá ser...
Los jueces y autoridades están obligados a interpretar y aplicar las normas jurídicas desde la Constitución y los tratados. La Constitución garantiza la pluralidad de métodos interpretativos. En la interpretación constitucional se acudirá, entre otros, al principio de proporcionalidad .
En los juicios del orden criminal...
En los juicios del orden civil...”.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Esta iniciativa es deudora de la obra: Cárdenas, Gracia, Jaime Fernando, La argumentación como derecho, México, UNAM, 2005.
2 Häberle, Peter, Retos actuales del Estado constitucional, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, 1996, pp. 17-46 y Häberle, Peter, Pluralismo y constitución. Estudios de teoría constitucional de la sociedad abierta, Madrid, Tecnos, 2002, pp. 105-124.
3 Pisarello, Gerardo, “Por un concepto exigente de Estado de Derecho (A propósito de un artículo de Eusebio Fernández)”, Madrid, Revista Sistema, número 134, mayo de 1988, pp. 97-106. Fernández García, Eusebio, “Hacia un concepto restringido de Estado de Derecho”, Madrid, Revista Sistema, número 138, pp. 101-114.
4 Hierro, Liborio, Estado de derecho. Problemas actuales, México, Fontamara, 2001, pp. 17-44.
5 García Amado, Juan Antonio, “Retórica, argumentación y derecho”, Isegoría. Revista de filosofía moral y política, Madrid, número 21, noviembre de 1999, pp. 131-145. García Amado, Juan Antonio, Teorías de la tópica jurídica, Madrid, Civitas, 1988, pp. 31-33.
6 Alexy, Robert, Teoría de la argumentación jurídica, traducción de Manuel Atienza, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, pp. 205-280.
7 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Madrid, Trotta, 1995, pp. 109-156.
8 Atienza, Manuel, y Ruiz Manero, Juan, Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos, Barcelona, Ariel, 1996, pp. 1-25.
9 Comanducci, Paolo, “Formas de neoconstitucionalismo: un análisis metateórico”, en Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismos, Madrid, Trotta, 2003, pp. 83 y ss.
10 Para una tipología de los regímenes no democráticos ver: Linz, Juan, “Totalitarian and Authoritarian Regimes”, en Greenstein, Fred I., y Polsby, Nelson W (eds.), Handbook of Political Science, vol. 3: Macropolitical Theory, Massachusetts, Addison-Wesley Publishing Company, 1975, pp. 24-267.
11 Martínez Báez, Antonio, “El indebido monopolio del Poder Judicial de la Federación para conocer de la inconstitucionalidad de las leyes”, Obras político-constitucionales, México, UNAM, 1994, pp. 523-530.
12 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 31ª. ed., México, Porrúa, 1997, pp. 543-548.
13 Vallarta, Ignacio L., Cuestiones constitucionales. Votos, México, Porrúa, 1980, t. III, p. 382.
14 Citado por Castro y Castro, Juventino V., La posible facultad del Poder Judicial para iniciar leyes, México, SCJN, 1999, p. 137.
15 Martínez Báez, Antonio, “El indebido monopolio del poder judicial de la federación para conocer de la inconstitucionalidad de las leyes”, Obras político-constitucionales, México, UNAM, 1994, pp. 523-530.
16 Arteaga, Elisur, Derecho constitucional, México, Harla-Oxford University Press, 1998, colección Juristas Latinoamericanos, pp. 53 y ss. Castro y Castro, Juventino V., La posible facultad del poder judicial para iniciar leyes, México, SCJN, 1999, pp. 143-144.
17 Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, 18a. ed, México, Porrúa, 1982, p. 167.
18 Story, Joseph, Comentario abreviado a la Constitución de Estados Unidos de América, México, Oxford University Press, colección Grandes Clásicos del Derecho, vol. 6, 1999, pp. 294-296.
19 González Oropeza, Manuel, “Marbury versus Madison. La política en la justicia”, Estudios en homenaje al doctor Héctor Fix-Zamudio en sus treinta años como investigador de las ciencias jurídicas, México, UNAM, 1989, tomo I, p. 315.
20 Pérez Tremps, Pablo, “La justicia constitucional en Nicaragua”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, número 106, octubre-diciembre de 1999, pp. 9-27. Fernández Segado, Francisco, “El control normativo de la constitucionalidad en Perú. Crónica de un fracaso anunciado”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, número 56, mayo-agosto de 1999, pp. 11-42.
21 Alexy, Robert, “Sistema jurídico, principios jurídicos y razón práctica”, en Derecho y razón práctica, México, Fontamara, 1993, pp. 9-13 y Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, 686-798. Ver también: Alexy, Robert, “Ponderación, control de constitucionalidad y representación”, en Perfecto Andrés Ibáñez y Robert Alexy, Jueces y ponderación argumentativa, México, IIJ-UNAM, 2006, pp. 1-18.
22 Engisch, K., Introducción al pensamiento jurídico, traducción de Ernesto Garzón, Guadarrama, Madrid, 1967, pp. 204-205.
23 Prieto Sanchís, Luis, Justicia constitucional y derechos fundamentales, editorial Trotta, Madrid, 2003, pp.183-184.
24 Ruiz Sanz, Mario, Sistemas jurídicos y conflictos normativos, Madrid, Cuadernos Bartolomé de las Casas, Universidad Carlos III, Dykinson, 2002, pp. 119-120.
25 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, editorial Trotta, Madrid, 1995, pp. 122-126.
26 Böckenförde, Ernst Wolfgang, “Teoría e interpretación de los derechos fundamentales”, en Escritos sobre derechos fundamentales, editorial Nomos, Baden-Baden, 1993, p. 36. Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 251 y ss.
27 Locke, John, Ensayo sobre el gobierno civil, editorial, Alba, Madrid, 1987, pp. 138-144.
28 Berlin, Isaiah, Cuatro ensayos sobre la libertad, editorial Alianza Universidad, Madrid, 1988, pp.191 y ss.
29 Schimtt, Kart, Teoría de la constitución, Alianza Editorial, Madrid, 1982, p. 169.
30 Rawls, John, Political Liberalism, Columbia University Press, New York, 1993, pp. 289-371.
31 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, obra citada, p.308.
32 Habermas, Jürgen, Facticidad y validez, editorial Trotta, Madrid, 1998, pp. 147 y ss.
33 Gonzalez Beilfuss, Markus, El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, editorial Aranzadi, Navarra, 2003.
34 Heller, Agnes, La teoría de las necesidades en Marx, editorial Península, Barcelona, 1986; Herrera Flores, Joaquín, Los derechos humanos desde la escuela de Budapest, editorial Tecnos, Madrid, 1989; De Lucas, Javier, y Añon, María José, “Necesidades, razones, derechos”, Doxa, numero 7, Universidad de Alicante, 1990.
35 Tugendhat, Ernst, Lecciones de ética, editorial Gedisa, Barcelona, 1997, p. 334. Tugendhat, Ernst, Problemas, editorial Gedisa, Barcelona, 2001.
36 Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p.486.
37 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad de los derechos fundamentales, obra citada, p, 385.
38 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad de los derechos fundamentales, obra citada, p. 396.
39 Parejo Alfonso, Luciano, “El contenido esencial de los derechos fundamentales en la jurisprudencia constitucional; a propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981” en Revista Española de Derecho Constitucional, numero 3, 1981, pp. 169 y ss.
40 Parejo Alfonso, Luciano, “El contenido esencial de los derechos fundamentales en la jurisprudencia constitucional; a propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981”, obra citada, p. 183.
41 Medina Guerrero, M. La vinculación negativa del legislador a los derechos fundamentales, Mc Graw, 1997, pp. 145 y ss. Preito Sanchís, Luis, Estudios sobre derechos fundamentales, editorial Debate, Madrid, 1990, pp. 140 y ss.
42 Medina Guerrero, M., La vinculación negativa del legislador a los derechos fundamentales, obra citada, p. 119.
43 Jiménez Campo, Javier, Derechos Fundamentales. Concepto y garantías, editorial Trotta, Madrid, 1999, p. 24 y ss.
44 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, obra citada, pp. 442 y ss.
45 Müller, F., “Tesis acerca de la estructura de las normas jurídicas”, en Revista Española de Derecho Constitucional, numero 27, 1989, pp. 120 y ss.
46 De Otto y Pardo, Ignacio, “La regulación del ejercicio de los derechos y libertades. La garantía de su contenido esencial en el artículo 53.1 de la Constitución” en Martin-Retortillo, L, Derechos fundamentales y Constitución, editorial Civitas, Madrid, 1988, pp. 115-119.
47 Habermas, Jürgen, Facticidad y validez, editorial Trota, Madrid, 1998, pp. 326 y ss.
48 Habermas, Jürgen, Facticidad y validez, obra citada, p. 334.
49 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, obra citada, pp. 657 y ss.
50 En México, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, aplicó en la sentencia SUP-RAP-050/2001, el principio de proporcionalidad al establecer los contornos debidos en las investigaciones de la autoridad electoral. Ver Cárdenas, Jaime, Lecciones de los asuntos Pemex y Amigos de Fox, UNAM, 2004, pp. 40 y ss.
51 Alexy, Robert, “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”, en Revista española de derecho constitucional, número 66, 2002, pp. 31 y ss.
52 Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 161.
53 Hesse, Konrad, Escritos de derecho constitucional , Centro de Estudios Constitucionales, segunda edición, Madrid, 1992, pp. 40 -48.
54 Vigo, Rodolfo Luis, Interpretación constitucional, editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina, 1993, pp. 105 y ss.
55 Ezquiaga Ganuzas, Francisco J, La argumentación en la justicia constitucional española, editorial IVAP, Oñate, 1987.
56 Lafuente Balle, José María, La judicialización de la interpretación constitucional, editorial Colex, Madrid, 2000, pp.109 – 123.
57 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. , editorial Trotta, Madrid, 1995, pp. 122-126. también ver: Maniaci, Giorgio, “Algunas notas sobre coherencia y balance en la teoría de Robert Alexy”, en Isonomía. Revista de teoría y filosofía del derecho, ITAM, abril número 20, 2004, pp. 137-177.
58 Ekmekdjian, Miguel Ángel, Tratado de derecho constitucional, 2ª edición, De Palma, Buenos Aires, 2000, tomo, 1, pp. 478 y ss.
59 Serna, Pedro, y Toller, Fernando, La interpretación constitucional de los derechos fundamentales. Una alternativa a los conflictos de derechos, editorial La Ley, Argentina, 2000, pp. 10-14.
60 Serna, Pedro y Toller, Fernando, La interpretación constitucional de los derechos fundamentales. Una alternativa a los conflictos de derechos , obra citada, p. 11.
61 Habermas, Jürgen, Facticidad y validez, obra citada, pp. 327 y ss.
62 Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, editorial Trotta, Madrid, 2000, pp. 193-196.
63 Alexy, Robert, “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”, obra citada, p. 23.
64 Alexy, Robert, “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”, obra citada, p, 32.
65 Finnis, John, Natural Law and Natural Rights, Clarendon Press, Oxford, 1980, pp. 218-219.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro sede de la honorable Cámara de Diputados, México, DF, a 2 de febrero de 2010.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado César Augusto Santiago Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, ciudadano diputado César Augusto Santiago Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción I, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 77 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta la iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Exposición de motivos
La rendición de cuentas de carácter horizontal constituye un mecanismo fundamental que incide en la calidad de la democracia. Dicho instrumento se desarrolla entre distintas instituciones estatales con la autoridad constitucional y legal para emprender acciones por actos u omisiones de otros agentes del Estado. En este tipo de rendición de cuentas, los órganos se fiscalizan mutuamente con base en el principio de división de poderes.
De esa manera, el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Diputados tiene atribuciones para evaluar la gestión financiera de los órganos del Estado que ejerzan recursos públicos comprobando que los mismos cumplan con lo establecido en el marco constitucional y legal correspondiente.
La finalidad de la fiscalización es fomentar la correcta aplicación de los recursos públicos y promover las sanas prácticas administrativas en todas las instituciones del Estado.
Al respecto, el 30 de marzo de 2006 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuyo objetivo fundamental fue eliminar la incertidumbre y reducir el margen de discrecionalidad de las autoridades hacendarias en el manejo de los recursos públicos ante los vacíos legales existentes en la materia, especialmente en los siguientes rubros:
a) Equilibrio presupuestal. Se determinó que el gasto propuesto por el Ejecutivo federal dentro del paquete presupuestal debe contribuir al equilibrio presupuestario y sólo eventualmente, se puede prever un déficit;
b) Determinación del precio del petróleo. Se incluyó una fórmula para determinar el precio del petróleo y evitar que año con año se discuta la base para calcular su precio;
c) Excedentes petroleros. Se estableció expresamente el destino de los excedentes petroleros hacia cuatro fondos específicos, para evitar la discrecionalidad en su manejo.
d) Recortes presupuestarios. Se determinó que en caso de disminución de los ingresos previstos en la ley de la materia, el Ejecutivo federal podrá aplicar una serie de normas de disciplina presupuestaria;
e) Subejercicios. Se previó que en caso de subejercicio, las dependencias y entidades deben subsanarlos en un plazo de 90 días naturales y, en caso de no hacerlo, los recursos se reasignarán a los programas sociales y de inversión en infraestructura que la Cámara de Diputados señale en el Presupuesto de Egresos de la Federación;
f) Programación. Se señaló que el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación se debe presentar y aprobar con base en las siguientes clasificaciones, cuando menos: administrativa, funcional y programática, económica y geográfica;
g) Aprobación del paquete presupuestal. Se estableció un procedimiento distinto para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación;
h) Aprobación del paquete presupuestal en el último año de gobierno. Quedó establecido que el Ejecutivo federal debe elaborar anteproyectos de la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación y del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación en apoyo al Presidente electo, con inclusión de sus recomendaciones, a efecto de que éste último los presente a la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de diciembre del año de que se trate;
i) Adecuaciones presupuestarias. Se prevé que las adecuaciones presupuestarias deben realizarse únicamente cuando permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas gubernamentales;
j) Subsidios. Se determinaron las normas para el suministro de subsidios y transferencias, disponiéndose que será dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación donde la Cámara de Diputados determinará los programas sujetos a reglas de operación a través de los cuales se otorguen subsidios, y
k) Acceso a la información. Se contempla la obligación para los ejecutores del gasto de remitir a la Cámara de Diputados la información que les solicite relacionada con sus respectivos presupuestos. Asimismo, se incluyeron una serie de disposiciones sobre la información mensual y trimestral que el Ejecutivo federal deberá entregar a la Cámara de Diputados.
Al respecto, se han llevado a cabo reformas constitucionales y legales que han dado forma a un entramado jurídico cuyo objetivo es lograr que la rendición de cuentas sea clara, objetiva, comparable, confiable y transparente.
En razón de lo anterior, la expedición de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendario constituyó uno de los pasos más importantes que se han dado en los últimos años para establecer las bases técnicas que permitan una auténtica política de rendición de cuentas.
Sin embargo, existen aspectos que deben ser mejorados para incrementar la confiabilidad de los sistemas de rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos. La cuenta pública y los informes que se rindan sobre la materia, deben ser los instrumentos más importantes para que los entes encargados de la fiscalización se cercioren de que las normas y los procedimientos destinados a la rendición de cuentas hayan cumplido su fin. La fiscalización de los recursos públicos tiene que aportar evidencias suficientes de que el gasto ejercido se ajusta a los propósitos establecidos por el Poder Legislativo en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como proporcionar los datos indispensables para que la ciudadanía verifique que sus recursos públicos se han empleado honestamente y aplicado a los fines para los que fueron programados.
En un Estado de derecho es importante eliminar los espacios de discrecionalidad para el manejo de los recursos públicos. Por ello, la presente reforma no solo busca eliminar dichas zonas, también tiene por finalidad garantizar que las decisiones que toman los órganos del Estado en materia de ingresos y gasto público no se aparaten de los programas y las políticas públicas que ejecutarán los órganos de la administración pública en el ejercicio fiscal correspondiente, con la anuencia del Poder Legislativo federal.
En relación con los fideicomisos públicos, se ha observado que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha expedido lineamientos para normar el destino del patrimonio de fideicomisos disueltos y autorizar su aplicación a fines distintos a los previstos originalmente en el contrato de fideicomiso. La falta de información pormenorizada sobre la situación financiera de los mismos, así como las justificaciones para su extinción, constituyen un espacio de opacidad que debe ser regulado. En razón de lo anterior, se propone plasmar a nivel legal los elementos mínimos que deben contener los informes trimestrales y la Cuenta Pública relativa a los fideicomisos públicos.
Por otra parte, el Ejecutivo federal ha convertido el manejo de los subejercicios presupuestarios en un instrumento indebido para la reasignación de recursos. Por ello, se propone reformar el último párrafo del artículo 23 de la ley en cuestión estableciendo la obligación a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de reportar, a la Cámara de Diputados, los subejercicios en los informes trimestrales y el resultado final de la Cuenta Pública.
Asimismo, la reforma adiciona un segundo párrafo al artículo 38 de la ley que nos ocupa contemplando que el Ejecutivo federal informe sobre las erogaciones destinadas a la publicidad y la propaganda gubernamental con la finalidad de inhibir el gasto excesivo en dicha materia. Además, la reforma establece la obligación de publicar la información citada en el Diario Oficial de la Federación e Internet, contribuyendo con ello a la transparencia y la rendición de cuentas en la materia.
También la iniciativa adiciona un último párrafo al artículo 58 de la Ley a fin de establecer la obligación, a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de informar a la Cámara de Diputados sobre las adecuaciones presupuestales en los informes trimestrales, además de que dicha dependencia deberá publicar la información aludida en la página de Internet correspondientes.
Finalmente, en virtud de que la evaluación de los resultados de los programas sujetos a reglas de operación ha sido blanco de constantes críticas por la complejidad técnica de su marco legal, la presente iniciativa adiciona el último párrafo del artículo 78 contemplando la obligación de plasmar dichas evaluaciones en los informes trimestrales que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público rinda a la Cámara de Diputados, así como de publicarlas en Internet.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Artículo Único. Se reforman el tercer párrafo del artículo 11, los últimos párrafos de los artículos 23 y 58 y el primer párrafo del artículo 78; se adiciona un segundo párrafo al artículo 38 y se deroga el tercer párrafo del artículo 78, todos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 11. (...)
(...)
Sin perjuicio de lo señalado en el artículo 107, los informes trimestrales y la Cuenta Pública incluirán un reporte pormenorizado, en los términos del Reglamento, respecto de:
I. El cumplimiento del objeto y fines de los fideicomisos, las metas alcanzadas, así como el listado de beneficiarios o receptores de los recursos de acuerdo con su destino;
II. El reporte de la situación financiera, que refleje sus activos, pasivos y patrimonio total, con expresión de:
a) Disponibilidad al cierre del periodo;
a) Saldo del año anterior;
a) Aportaciones de recursos por tipo de fuente;
a) Rendimientos financieros;
a) Egresos por tipo de destino, y
f) Recursos reservados, comprometidos, devengados, transferidos, pagados, cancelados y, en su caso, reintegrados al patrimonio del fideicomiso.
Las dependencias y entidades de la administración pública pondrán esta información a disposición del público en general, a través de la página de Internet correspondiente.
Artículo 23.- (...)
(...)
(...)
(...)
(...)
(...)
(...)
(...)
Los subejercicios que resulten de los presupuestos de las dependencias y entidades, deberán subsanarse en un plazo máximo de 90 días naturales. En caso contrario dichos recursos se reasignarán a los programas sociales y de inversión en infraestructura que la Cámara de Diputados haya previsto en el Presupuesto de Egresos. La Secretaría reportará los subejercicios existentes en los informes trimestrales y el resultado final en la Cuenta Pública a la Cámara, remitiéndole la información correspondiente .
Artículo 38.- (...)
La Secretaría de Gobernación enviará a la Cámara de Diputados la información correspondiente a las erogaciones del Ejecutivo federal destinadas a comunicación social, la cual incluirá el uso de tiempos oficiales, en los informes trimestrales y la Cuenta Pública. Además dicha dependencia deberá publicar dicha información a través de su página de Internet.
Artículo 58. (...)
(...)
(...)
La Secretaría hará del conocimiento de la Cámara de Diputados las adecuaciones presupuestarias y justificaciones pormenorizadas, en los informes trimestrales, además de publicarlas en la página de Internet que corresponda. Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.
Artículo 78 .- Las dependencias o las entidades a través de su respectiva dependencia coordinadora de sector, deberán realizar una evaluación de resultados de los programas sujetos a reglas de operación, por conducto de expertos, instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas, así como informar de dicha evaluación a la Cámara de Diputados en los informes trimestrales que correspondan, publicándola en la página de Internet correspondiente.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El presidente de la república, en uso de sus facultades constitucionales y legales, deberá expedir las modificaciones al reglamento correspondiente en un plazo no mayor a 90 días contados a partir de la fecha en que entre en vigor el presente decreto.
Artículo Tercero. Quedan derogadas todas las disposiciones legales que se opongan al presente decreto.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de febrero del 2011.
Diputado César Augusto Santiago Ramírez (rúbrica)
Que reforma el artículo 84 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado Camilo Ramírez Puente, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Camilo Ramírez Puente, diputado integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6 numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La finalidad de la presente iniciativa es proteger a los descendientes en primer grado de los policías fallecidos o que se encuentren en incapacidad total o permanente a consecuencia del cumplimiento de sus funciones, por medio de un seguro educativo que garantice a los hijos de los policía continuar con sus estudios, a efecto de disminuir los daños secundarios de la riesgosa e importante labor de los cuerpos policiales.
Lo anterior, es motivado por el momento de crisis en materia de seguridad pública que enfrenta nuestro país, a consecuencia principalmente por el crimen organizado. Por ello se han tomado decisiones en busca de un cambio estructural del marco jurídico, el 18 de junio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se establecen las bases para adicionar y derogar diversas disposiciones en materia de seguridad pública y justicia penal.
En la reforma al artículo 21 constitucional, se estableció en su párrafo noveno de forma clara, que la seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios. Además precisa que dicha función comprende a la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas.
Asimismo, impone la obligación al Ministerio Público con las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno de coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública, sujetos a las bases mínimas, siendo una de ellas la formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
De igual manera, dicha reforma dio lugar a la expedición de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública como reglamentaria del artículo 21 constitucional, con el objeto de regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, además de establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre los tres ámbitos de gobierno en esta materia.
Con todo lo anterior, es claro que hemos avanzado en la construcción de instituciones más sólidas, eficaces, eficientes, vigiladas y transparentes en materia de seguridad pública; con el objetivo preciso de abatir diversas causas que originan la problemática de la delincuencia y brindar seguridad, tranquilidad y paz a los mexicanos.
En otras palabras, el tema de la inseguridad en el país se ha convertido en una problemática prioritaria por resolver por parte de las autoridades de los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, el camino adoptado no es únicamente para alcanzar objetivos precisos como la corrupción y compromiso de los elementos de los cuerpos policiales.
En este sentido, debemos implementar acciones o políticas paralelas para disminuir los efectos negativos de la criminalidad, siendo uno la muerte o incapacidad total o permanente de un policía, ya que como jefe de familia y al no tener la oportunidad de allegar recursos económicos suficientes para cubrir las necesidades familiares, los primeros afectados son los hijos, y en muchas ocasiones se ven orillados a abandonar sus estudios por falta de recursos económicos.
Sobre el particular es importante destacar que la educación tiene un contenido de alto valor para las personas y la comunidad; derivado del bienestar y desarrollo que permiten alcanzar a un individuo y una sociedad educada.
No olvidemos, desde nuestra Constitución federal dispone que la educación deberá desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia; a efecto de contribuir a mejorar la convivencia humana, robusteciendo el aprecio por la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres.
Por lo anterior, resulta innegable que toda sociedad que pretenda crecer y avanzar debe priorizar sus esfuerzos en la educación de sus integrantes. Además, la recomposición del tejido social, quebrantado por la delincuencia, debe encontrar su sustento en los valores inculcados en la educación. En este sentido, las medidas legislativas deben ir encaminadas a procurar que todas y cada de las niñas, niños y jóvenes tengan la oportunidad de recibir o continuar con su educación.
Sabemos que la educación familiar y escolar contribuyen a resolver el problema de delincuencia; asimismo, actúa como un proceso de inclusión social, fomento de valores y culturales, y respecto a las normas sociales y jurídicas que permiten un desarrollo integral personal y social.
Por ello, la importancia de procurar educación a los hijos de aquellos elementos de los cuerpos policiales que en el desempeño de sus funciones sufran lesiones, ocasionando la incapacidad total o permanente para continuar con su trabajo; más aún en el lamentable caso de fallecimiento del policía. Esto es, contribuir en el tema de seguridad social para los elementos de los cuerpos policiales.
Por esta razón, hay que resaltar el tema de seguridad social, cualquier país lo debe tener como prioritario. Para ejemplificar su importancia, basta con señalar lo manifestado por organismos internacionales sobre el tema. La Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), celebrada el 10 de diciembre de 1948, adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuyo artículo 22, recomienda: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.”
Asimismo, en la reunión de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el año de 1952, se estableció el Convenio 102, Norma Mínima de Seguridad Social que, a su vez, representa el concepto de Seguridad Social: “La seguridad social constituye un sistema de conjunto que comprende una serie de medidas oficiales, cuya finalidad es proteger a la población, o a gran parte de ésta, contra consecuencias de los diversos riesgos sociales como la enfermedad, el desempleo, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, las cargas de familia, la vejez, la invalidez y el fallecimiento del sostén de la familia”.
Por su parte, la VIII Conferencia de Estados Americanos, celebrada en septiembre de 1966, países miembros de la OIT, adoptaron lo que se llama la Declaración de Seguridad Social de las Américas, en Ottawa, la que señala: “La seguridad social deberá ser un instrumento de auténtica política social para garantizar un equilibrado desarrollo social y económico y una distribución equitativa de la renta nacional. Tiene función política y económica. Revaloriza los recursos humanos y el trabajo del individuo que es la mayor riqueza de las naciones.”
En resumen, toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; en caso de los policías, esté derecho debe garantizarse por parte de las instituciones policiales.
Ahora bien, el propósito central de la iniciativa es garantizar un seguro educativo como prestación social para los cuerpos policiales, siendo los beneficiarios directos los descendientes en primer grado de los policías. Dicho seguro funcionará en el momento que un policía haya fallecimiento o sufra una incapacidad total o permanente, derivado del cumplimiento de sus funciones.
El seguro deberá garantizar la educación básica, media superior y superior del derechohabiente. Cabe destacar, este seguro tiene candados para el beneficiario, consistentes en: acreditar ser menor de 25 de edad; comprobar que se encuentra estudiando, o esté por iniciar sus estudios; y ser dependiente económico del policía. Los requisitos por cubrir tienen la finalidad de contribuir con aquellos descendientes que tienen como sustento económico al padre de familia y continuar con su educación.
En conclusión la presente iniciativa se preocupa, favorece y vela por el interés superior de la niñez, adolescencia y familias de los policías que ponen en riesgo o pierden su vida por cumplir con su deber. Al tiempo de contribuir en la reconstrucción de los valores de una sociedad con base en la educación.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que adiciona un tercer párrafo al artículo 84 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en materia de seguridad social para policías.
Decreto
Artículo Único. Se adiciona un tercer párrafo con sus fracciones al artículo 84 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para quedar como sigue
Artículo 84.- . . .
. . .
Dicho sistema de seguros incluirá el seguro educativo para los descendientes en primer grado del policía que garantice la educación básica, media superior y superior. Para ello, el derechohabiente deberá acreditar los siguientes requisitos:
I. Ser menor de 25 de edad.
II. Comprobar que se encuentra estudiando, o esté por iniciar los estudios.
III. Ser dependiente económico del policía.
. . .
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de febrero de 2011.
Diputado Camilo Ramírez Puente (rúbrica)
Que reforma el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y expide la Ley General de Candidaturas Independientes, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
Jaime Fernando Cárdenas Gracia, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, diputado de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 72, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 6.1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente
Exposición de Motivos
En su artículo 35, fracción II, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que es una prerrogativa del ciudadano “poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley”, sin embargo, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro para contender por cargos de elección popular, disposición que es, tal vez, una de las mayores contradicciones del sistema político mexicano.
Esta incoherencia coarta la libertad política de todos los mexicanos, pues no sólo afecta sus legítimas aspiraciones, sino que imposibilita que el electorado que no se siente identificado con alguna ideología partidista o plataforma electoral, cuente con una opción ciudadana para poder decidir y elegir libremente a sus gobernantes.
Alejandro Chanona, en su ensayo Derechos políticos y candidaturas independientes: asignatura pendiente en la transición democrática mexicana , sostiene que los derechos civiles y los de participación política constituyen derechos humanos de primera generación puesto que garantizan la facultad de los ciudadanos de participar en la vida pública. Desde esta perspectiva, los derechos políticos contribuyen a la promoción y consolidación de la democracia, así como a la creación de un Estado democrático de derecho. La posibilidad de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos forma parte de los derechos democráticos, establecidos por los tratados y convenciones internacionales, entre los que se destacan el derecho a la participación política, así como la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos para presentarse como candidatos y el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a la función pública en sus países. 1
El derecho internacional de los derechos humanos no sólo sanciona el derecho de todo ciudadano a participar en la vida pública de su país mediante el ejercicio del voto, sino que garantiza los derechos de los ciudadanos sobre los que ostentan los partidos políticos en materia de participación en las contiendas electorales, al señalar claramente que cualquier ciudadano que cumpla con criterios de elegibilidad (que no pueden contradecir norma alguna de los derechos humanos) puede aspirar a ser electo a un cargo público sin necesidad de que sea propuesto por un partido político. Esto es, todo ciudadano, tiene el derecho de convertirse en un candidato independiente. 2
En concordancia con lo anterior, en el artículo 25, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que el ciudadano tiene derecho, sin distinciones de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, a lo siguiente:
– Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
– Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
– Tener acceso a la contienda electoral, en condiciones generales de igualdad. 3
El derecho ciudadano a votar y ser votado para un cargo de elección popular forma parte de los derechos civiles y políticos reconocidos a nivel internacional. Sin embargo en México, si bien la Carta Magna lo reconoce, en la legislación secundaria y en la práctica electoral, continúa como una simple aspiración, pues sólo pueden ser propuestos por los partidos políticos.
La experiencia internacional
Las candidaturas independientes existen en la mayoría de los países. Como ejemplos se pueden mencionar Dinamarca, Irlanda, Bélgica, Holanda, Francia, Alemania, Chile, Canadá y Estados Unidos. En la mayoría de ellos se garantiza al candidato acceso a los medios de comunicación social, en algunos se le otorga financiamiento público, en otros se requiere el pago de una fianza para postularse o para solventar sólo los gastos administrativos que se generen.
Entre las diversas legislaciones electorales, el caso de Chile es el que con mayor claridad establece la igualdad de oportunidad que deben tener los candidatos independientes frente a los partidos políticos. Al efecto, el artículo 18 de la Constitución de ese país dispone que el Estado garantizará la plena igualdad entre los postulantes independientes y los miembros de partidos políticos tanto en la presentación de candidaturas como en su participación en los procesos electorales y plebiscitarios. En consecuencia, se sancionó la Ley 18.700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios que señala los requisitos que deben satisfacer los aspirantes a obtener el registro de una candidatura independiente.
De acuerdo a la Red de Conocimientos Electorales, en sólo 21 países, de los 223 de los cuales se tiene información, se prohíbe la participación de candidatos independientes entre ellos, desafortunadamente se encuentra México. Los otros son Argentina, Aruba, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Guayana, Indonesia, Israel, Kenia, Letonia, Nicaragua, Nigeria, Palaos, Perú, Somalia, Sudáfrica, Surinam, Suecia y Uruguay. 4
El caso de México
El 17 de mayo de 2006, el Congreso de Yucatán aprobó una reforma a su legislación electoral mediante la cual se establece de manera expresa la posibilidad de registrar candidaturas independientes a cargos de elección popular en dicha entidad. A partir de ella se abrió la posibilidad de que tanto en los comicios para gobernador como para diputados locales de mayoría relativa y planillas de ayuntamientos pudiesen participar candidatos independientes. El único requisito que se agrega a los establecidos en la ley es la presentación de un cierto número de adhesiones populares en respaldo de tales candidaturas, las cuales debían ser certificadas ante notario público. Cuando vieron afectado su privilegio de exclusividad para aspirar a cargos de representación popular, tres partidos políticos interpusieron acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual confirmó la legalidad de las reformas con el argumento de que las candidaturas independientes no estaban prohibidas en la Carta Magna, pero que era potestad del legislador establecerlas o no en su ámbito de competencia, federal o local.
Con este antecedente, Yucatán se convirtió en el primer estado de la República Mexicana con un presidente municipal independiente. En efecto el 20 de mayo de 2007 Adonay Sierra Avilés, quien bajo las siglas del PRI ya había sido dos veces presidente municipal de Yobaín, rompió con su partido, se registró como candidato independiente y resultó nuevamente electo. 5
También el Congreso del Estado de Sonora reformó su código electoral para incluir un capítulo sobre candidaturas independientes, pero con posterioridad dichos artículos fueron derogados.
La estructura electoral de nuestro país fue cimbrada por la pretensión de Jorge Castañeda Gutman de competir como candidato independiente a la Presidencia de la República. Ante la negativa del Trife de aceptar su postulación, el aspirante a candidato independiente recurrió por la vía de amparo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Según explica Miguel Carbonell, ésta nunca entró al fondo de la cuestión, pues sólo se limitó a declarar que el recurrente no había utilizado la vía idónea para impugnar una ley electoral. Si relacionamos esta decisión de la Corte con el recurso de inconstitucionalidad que se ventiló con ocasión del caso Yucatán, en donde las autoridades electorales habían impedido el registro de un candidato independiente, veremos que son claves para elucidar el futuro de este tipo de candidaturas en el país. En este último caso, la vía empleada por Adonay Sierra Avilés, candidato independiente a la presidencia municipal de Yobaín, era la adecuada, por lo cual el alto tribunal consideró la sustancia de la petición. En su resolución, la sala de ministros consideró que la pretensión de Sierra Avilés era legítima y merecía la protección judicial dado que los legisladores pueden incluir en el ámbito de su competencia la figura del candidato independiente, tal como lo había hecho el Congreso del estado con fecha 17 de mayo de 2006.
Posteriormente, Jorge Castañeda recurrió ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos la cual emitió un fallo ambiguo que permitió que ambas partes se consideraran vencedoras. Sin embargo, entre otras consideraciones, solicita a las autoridades de nuestro país que se avoquen a la modernización del sistema jurídico nacional a efectos de regular, entre otras figuras, la de los candidatos independientes.
La iniciativa que se presenta
Motiva la presente iniciativa la convicción que comparto con el doctor Alejandro Chanona: México debe transitar de la democracia electoral a la democracia participativa, de la partidocracia a la participación ciudadana. Por ello, en la propuesta que presento se destacan los siguientes aspectos:
1. Posibilidad de participar como candidatos independientes para los cargos de presidente de la República, senadores y diputados federales.
2. Comunicación oficial al IFE sobre la intención de participar como candidato independiente.
3. Relación de ciudadanos equivalente al 0.5 por ciento de los que hubieren sufragado en la elección anterior, certificada ante notario público, que respalden la candidatura.
4. Acceso a medios de comunicación de los candidatos independientes, vía los tiempos oficiales.
5. Financiamiento público a candidaturas independientes.
6. Prohibición a los entes públicos, partidos políticos, agrupaciones políticas nacionales y organizaciones gremiales, de participar en los procesos de registro y de campañas de candidatos independientes.
7. Posibilidad para que los candidatos independientes nombren representantes ante las mesas directivas de casilla.
8. Obligatoriedad de presentar informes de ingresos y egresos de parte de los candidatos independientes.
9. Se establece procedimiento de fiscalización de los recursos erogados en las campañas electorales.
Por lo expuesto, presento a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y propone la expedición de la Ley General de Candidaturas Independientes
Artículo Primero. Se reforma el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:
Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:
I. Votar en las elecciones populares;
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley.
Los ciudadanos podrán registrar candidaturas independientes en los procesos de elección popular a los cargos de presidente de la República, senadores y diputados. Los ciudadanos que se registren como candidatos independientes cumplirán los requisitos de elegibilidad establecidos por la Constitución y por la ley para cada caso.
I. a V. ...
Artículo Segundo. Se expide la Ley General de Candidaturas Independientes, cuyo contenido es el siguiente:
Ley General de Candidaturas Independientes
Capítulo IGeneralidades
Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer el procedimiento a seguir para el registro de los ciudadanos que deseen participar como candidatos independientes a los cargos de elección popular para presidente de la República, diputados y senadores federales.
Artículo 2. Conceptos. Para los efectos de estos lineamientos se entenderá por:
I. Instituto: El Instituto Federal Electoral.
II. Consejo General: El Consejo General del Instituto Federal Electoral.
III. Aspirantes a candidatos independientes: Los ciudadanos que inicien los trámites correspondientes para obtener su registro como candidatos independientes a los cargos de elección popular para Presidente de la República, diputados y senadores.
IV. Candidatos independientes: Los ciudadanos que cuenten con registro otorgado por los consejos correspondientes del Instituto Federal Electoral para participar como candidatos independientes a los cargos de elección popular para presidente de la República, diputados y senadores.
V. Actos anticipados de campaña: Las acciones consistentes en reuniones públicas y privadas, asambleas, debates, entrevistas en los medios de comunicación, encuestas y demás actividades; cuyo objeto sea promover sus imágenes, ideas y propuestas con el fin de obtener un cargo de elección popular, que se realicen con anterioridad a los plazos establecidos en la ley para las campañas electorales.
VI. Actos de campaña: Las reuniones públicas, asambleas, marchas y todos aquellos actos en que los candidatos independientes se dirijan al electorado para promover sus candidaturas.
VII. Cofipe: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Capítulo IIDel Aviso Previo al Registro de las Candidaturas Independientes
Artículo 3. Aviso previo. Los ciudadanos que pretendan participar en una contienda electoral de manera independiente, deberán comunicarlo oficialmente al Instituto Federal Electoral, durante el mes de diciembre del año previo al de la elección, presentando el aviso correspondiente.
Artículo 4. Requisitos del Aviso. El aviso que presenten los aspirantes al Consejo General deberá contener la siguiente información:
I. Nombre completo del aspirante a candidato independiente;
II. Cargo para el que se pretenda postular, especificando en cada caso, si se trata de candidato propietario o suplente;
III. Carta firmada bajo protesta de decir verdad que refiera el cumplimiento de los requisitos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para acceder a los cargos de Presidente de la República, Senador y Diputado, según sea el caso.
IV. Relación de ciudadanos que respalden la candidatura independiente con las siguientes características:
a) Para el caso de candidaturas independientes para presidente de la República, una relación que contenga el nombre, domicilio, clave de elector y firma autógrafa o su impresión dactiloscópica, si no pudiere firmar, de cuando menos una cantidad de ciudadanos que respalden la candidatura equivalente al 0.5 por ciento de los que hubieren sufragado en la elección presidencial anterior, haciéndose constar mediante fe de hechos notarial.
b) Para el caso de candidaturas independientes de fórmulas de diputados y senadores, una relación que contenga el nombre, domicilio, clave de elector y firma autógrafa o su impresión dactiloscópica, si no pudiere firmar, de cuando menos una cantidad de ciudadanos equivalente al 0.5 por ciento de los que hubieren sufragado en la última elección en el distrito electoral o en la circunscripción senatorial, según se trate de candidaturas a diputados y senadores, respectivamente, haciéndose constar mediante fe de hechos notarial.
I. La relación de los integrantes del comité de organización y financiamiento de los aspirantes a candidatos independientes, señalándose las funciones de cada uno y el respectivo domicilio oficial;
II. El emblema y colores con los que se pretende contender, en caso de aprobarse el registro; los cuales no podrán ser análogos a los de los partidos políticos y coaliciones con registro ante el Instituto;
III. La plataforma política electoral;
IV. El monto de los recursos que se pretende gastar en la precampaña, campaña, y el origen de ellos.
Artículo 5. Acta notarial. Para efectos del cumplimiento de lo establecido en la fracción III del artículo anterior, el Notario Público ante quien se realicen los actos correspondientes, deberá dar fe de que los ciudadanos que respaldan la candidatura firmen de manera autógrafa la relación correspondiente, debiendo solicitar a cada ciudadano la exhibición de la credencial de elector a efecto de corroborar que sean correctos los datos asentados en la relación respecto al nombre, domicilio, clave de elector, así como la firma del ciudadano.
Artículo 6. Restricción del respaldo a candidaturas. Queda prohibido que los aspirantes a candidatos independientes utilicen la coacción para obtener de los ciudadanos el respaldo a sus candidaturas.
Capítulo IIIDel Procedimiento de Revisión del Aviso Previo al Registro de las Candidaturas Independientes
Artículo 7. Revisión del aviso. Recibido el aviso de algún aspirante a candidato independiente, el Instituto procederá de la manera siguiente:
I. El Instituto verificará, dentro de los 30 días naturales posteriores a la fecha de la presentación del aviso, el cumplimiento de los requisitos señalados en la presente ley.
II. Al término del plazo mencionado en la fracción I del presente artículo, si de la verificación realizada se advierte que se omitió el cumplimiento de uno o varios requisitos, dentro de los cinco días siguientes notificará al candidato independiente, para que dentro de los 15 días naturales posteriores al de la notificación, subsane el o los requisitos omitidos;
III. Dentro de los 10 días siguientes al vencimiento de los plazos referidos en las fracciones anteriores, el Consejo General, celebrará una sesión, cuyo objeto será el determinar si el aspirante a candidato independiente estará o no en posibilidades de solicitar su registro como candidato independiente en los plazos correspondientes.
Capítulo IVDel Registro de las Candidaturas Independientes
Artículo 8. Requisitos de la solicitud de registro. La solicitud de registro que presente cada aspirante a candidato independiente, se ajustará a los siguientes requisitos:
I. Deberá señalar los siguientes datos de cada aspirante a candidato independiente:
a) Apellido paterno, materno y nombre completo;
b) Cargo para el que se postule, especificando si se trata de candidato propietario o suplente.
II. Los aspirantes a candidatos independientes para los cargos de diputado por mayoría relativa o senador, deberán presentar la fórmula con el nombre del candidato independiente propietario y suplente, especificando el distrito electoral uninominal en el que pretenden participar.
III. La solicitud de registro deberá acompañarse con la siguiente documentación de cada aspirante a candidato independiente:
a) Copia simple del acta de nacimiento;
b) Copia simple de la credencial para votar; y
c) El documento notariado con el que acrediten la residencia respectiva.
IV. Presentar la fianza en los términos solicitados por el Instituto.
Artículo 9. Fianza. El Instituto establecerá el monto de la fianza que deberá otorgar cada candidato independiente para garantizar el adecuado cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades en materia de financiamiento público.
Artículo 10. Registro de candidaturas independientes a diputados federales. Los aspirantes a candidatos independientes al cargo de diputado federal, se podrán registrar en los consejos electorales distritales.
Artículo 11. Registro de candidaturas independientes a senadores. Los aspirantes a candidatos independientes al cargo de senador, se podrán registrar ante el consejo local.
Artículo 12. Registro de candidaturas independientes para presidente de la República. Los aspirantes a candidatos independientes para la Presidencia de la República exclusivamente se podrán registrar ante el Consejo General del Instituto.
Artículo 13. Comunicación de registro al Consejo General. Los consejos electorales distritales y locales deberán elaborar el registro de los aspirantes a candidatos independientes a los cargos de diputados y senadores del distrito o estado en cuestión y comunicarán al Consejo General, el acuerdo relativo al registro de candidaturas independientes que hubieren realizado, dentro de las 24 horas siguientes a la finalización de la sesión en que realicen los registros.
Artículo 14. Limitaciones a las candidaturas independientes. Las limitaciones para las candidaturas independientes son las siguientes:
I. No se podrá realizar la sustitución de candidatos independientes registrados por ninguna causa.
II. Los partidos políticos o coaliciones no podrán registrar como candidatos a ciudadanos que hayan iniciado trámites u obtenido el registro como candidatos independientes para los cargos que establece la presente ley.
III. Durante el proceso de búsqueda de respaldo ciudadano, así como en la propaganda política o electoral que difundan, los aspirantes y, en su caso, los candidatos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones, a los partidos, a otros ciudadanos, o que calumnien a las personas.
IV. Queda prohibida la intervención de entes públicos, partidos políticos, agrupaciones políticas nacionales, organizaciones gremiales y personas morales en los procesos de registro y de campañas de candidatos independientes.
Artículo 15. Constancia de registro de candidatura independiente. Una vez cubiertos los requisitos que se señalan en el artículo 8 de la presente, el Consejo aprobará el registro y emitirá la Constancia correspondiente dentro de las 24 horas siguientes a la sesión en que aprueben el registro de la candidatura independiente.
Capítulo VDe las Campañas Electorales de los Candidatos Independientes
Artículo 16. Periodo de la campaña electoral. Las campañas electorales de los candidatos independientes podrán iniciar en la fecha que determine la Ley de la materia y la normatividad que para el efecto se establezca y deberán concluir a más tardar tres días antes del día de la elección.
Las reuniones públicas realizadas por los candidatos independientes se regirán por lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 17. Restricción de actos de campaña. El día de la jornada electoral y durante los tres días anteriores, no se permitirá la celebración de reuniones o actos públicos de campaña, de propaganda o de proselitismo electorales.
Artículo 18. Actos anticipados de campaña. Los candidatos independientes no podrán realizar actos anticipados de campaña.
Artículo 19. Normatividad aplicable. Los candidatos independientes registrados deberán sujetarse, en lo relativo a las campañas electorales, gastos de campaña y propaganda electoral, a lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y las disposiciones que el efecto establezca el Instituto.
Capítulo VI De la Organización de los Candidatos Independientes en el Proceso Electoral y de los Medios de Comunicación
Artículo 20. Comité de campaña. El candidato independiente deberá nombrar un responsable de campaña, así como un Comité de Campaña, debiendo informar al Instituto sus nombres, domicilios y teléfonos donde puedan localizarse.
Artículo 21. Representantes de casilla. Los candidatos independientes, podrán nombrar, por sí mismos o de común acuerdo, representantes ante las mesas directivas de casilla. El Instituto tendrá a su cargo las actividades de capacitación y educación cívica de los representantes de los candidatos independientes.
Artículo 22. Medios de comunicación. Durante los procesos electorales en que participen, los candidatos independientes tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social, conforme a lo siguiente:
I. El tiempo del que dispongan de manera gratuita los candidatos independientes en los medios de comunicación social será adicional al que se otorgue a los partidos políticos o coaliciones. El Instituto será autoridad única en su administración.
II. Durante el período de obtención de respaldos ciudadanos, el Instituto difundirá con cargo a los tiempos oficiales de que disponga, en las circunscripciones electorales que corresponda, la información sobre los aspirantes a candidatos independientes que hayan anunciado su interés de participar como tales. El tiempo total disponible será establecido por el Instituto.
III. Durante las campañas electorales el Instituto deberá destinar el 25 por ciento del tiempo oficial de que disponga, para la promoción de los candidatos independientes que participen en el proceso, dicho tiempo deberá distribuirse entre los candidatos independientes de forma igualitaria.
IV. Los aspirantes y candidatos independientes en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio, televisión e internet.
Capítulo VIIDe los Recursos Económicos utilizados en las Campañas Electorales por los Candidatos Independientes
De los Ingresos
Artículo 23. Ingresos. Para el desarrollo de las campañas electorales, los candidatos independientes contarán exclusivamente con financiamiento público.
Artículo 24. Limitación a las aportaciones. No podrán realizar aportaciones a los candidatos independientes, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona, y bajo ninguna circunstancia los siguientes:
a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de los estados, los organismos autónomos y los ayuntamientos, salvo los establecidos en la ley;
b) Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizados, paraestatales o cualquier otra que maneje o administre recursos públicos;
c) Los partidos políticos,
d) Sindicatos,
e) Extranjeros,
f) Empresas y personas morales;
g) Organizaciones con actividades empresariales;
h) Organismos no gubernamentales;
i) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;
j) Los ministros, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier culto o denominación religiosa;
k) Las empresas mexicanas de carácter mercantil y organizaciones con actividades comerciales y empresariales.
Artículo 25. Imposibilidad de solicitud de créditos. Los candidatos independientes no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades como candidatos.
Artículo 26. Financiamiento público. Para el financiamiento público de las candidaturas independientes a presidente de la República, senadores y diputados federales, se destinará para cada elección a los candidatos independientes la mitad del tope de gastos de campaña que se defina para cada tipo de elección.
De los Egresos
Artículo 27. Disposiciones aplicables. En todo lo relativo a los recursos económicos utilizados en las campañas electorales por los candidatos independientes, serán aplicables en lo conducente, el COFIPE y las disposiciones del Instituto.
Artículo 28. Límite de egresos. El Instituto fijará los límites a las erogaciones para los procesos de obtención de firmas de respaldo ciudadano a candidatos independientes y para sus campañas electorales.
Artículo 29. Reporte de egresos. Los egresos que durante el desarrollo de las campañas electorales realicen los candidatos independientes deberán estar soportados con la documentación que se expida a nombre del candidato independiente, por la persona física o moral a quien se efectuó el pago. Dicha documentación, deberá cubrir los requisitos a que se refiere el artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación, en el entendido de que el candidato independiente será considerado como consumidor final. Asimismo deberá de cumplirse con lo siguiente:
I. Todos los gastos deberán informarse utilizando los formatos que al efecto establezca el Instituto, los cuales deberán detallar la fecha, el lugar, el monto, el concepto específico del gasto, nombre o razón social y domicilio de la persona a quien se efectuó el pago del bien o servicio;
II. Se deberán adjuntar los comprobantes originales y las facturas de las erogaciones realizadas.
Artículo 30. Gastos menores. Se permitirá a los candidatos independientes reportar por medio de una bitácora gastos en los rubros de alimentos, viáticos, transporte y otros gastos menores, siempre y cuando éstos no rebasen en total una cantidad equivalente al 20 por ciento de los gastos máximos de campaña aprobados por el Consejo General para la elección respectiva.
Artículo 31. Marco legal aplicable. Los gastos que realicen los candidatos independientes en la propaganda electoral y las actividades de campaña se sujetarán a lo dispuesto por el Cofipe.
De los Informes y Fiscalización de los Gastos de Campaña
Artículo 32. Control y vigilancia. El Instituto ordenará los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos erogados por los candidatos independientes en el proceso electoral y dispondrá las sanciones administrativas que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
Artículo 33. Presentación de informe. Los candidatos independientes deberán presentar ante la Comisión de Fiscalización del Consejo General del Instituto, dentro de los 60 días siguientes a la conclusión del proceso electoral respectivo, un informe del origen, monto, destino y aplicación de los recursos utilizados durante la campaña electoral, en los formatos que establezca el Instituto.
Artículo 34. Procedimiento de fiscalización. El procedimiento para la revisión, fiscalización y dictamen de los informes de gastos de campaña de los candidatos independientes, se ajustará a lo siguiente:
I. La Comisión Permanente de Fiscalización en conjunto con la Dirección Ejecutiva de Revisión y Fiscalización revisarán los informes presentados por los candidatos independientes, en un plazo de 120 días contados a partir de su recepción.
II. Si durante la revisión de los informes la Comisión de Fiscalización, advierte la existencia de errores u omisiones, notificará al candidato independiente que hubiere incurrido en ellos, para que en un plazo de 20 días contados a partir de dicha notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes;
III. Al vencimiento del plazo señalado en la fracción I del presente artículo o, en su caso, al concedido para la rectificación de errores u omisiones, la Comisión de Fiscalización dispondrá de un plazo de 20 días para elaborar un dictamen consolidado y un proyecto de resolución que deberá presentar al Consejo General dentro de los 3 días naturales siguientes a su conclusión;
IV. El dictamen deberá contener por lo menos:
a) El resultado y las conclusiones de la revisión de los informes de los candidatos independientes.
b) Los errores u omisiones, así como las irregularidades encontradas en los mismos, en su caso;
c) El contenido de las aclaraciones o rectificaciones que, en su caso, hayan presentado los candidatos independientes.
d) El proyecto de resolución que se presentará ante el Consejo General, para que proceda a imponer, en su caso, las sanciones correspondientes. El dictamen elaborado en términos de la presente fracción deberá ser notificado dentro de los dos días siguientes al vencimiento del plazo otorgado para su elaboración, a todos los integrantes del Consejo para los efectos legales a que haya lugar.
Artículo 35. Todo lo no previsto por la presente ley será resuelto por el Consejo General.
Transitorios
Primero. Las presentes disposiciones entrarán en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El instituto elaborará los lineamientos y el manual de procedimientos de candidaturas independientes dentro de los 90 días siguientes a la publicación de la presente ley. Dichos documentos deberán incluir toda la normatividad aplicable y los formatos que los candidatos independientes requieren en el proceso electoral, deberán ser documentos claros y de fácil acceso para los ciudadanos.
Notas
1 Chanona Burguete, Alejandro, Derechos políticos y candidaturas independientes: asignatura pendiente en la transición democrática mexicana, Nueva Visión Socialdemócrata, número 13. Los derechos humanos en México, julio-septiembre de 2008. Fundación por la Socialdemocracia de las Américas-Convergencia, México, páginas 23-42.
2 Ídem.
3 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966.
4 Consultado en The Electoral Knowledge Network, http://aceproject.org
5 Datos consultados La Jornada, de fecha 2 de julio de 2007, “Municipio yucateco tiene al primer edil independiente de México en 61 años”. Reportero Luis A. Boffil Gómez, sitio en www.jornada.unam.mx
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de febrero de 2011.
Diputado Jaime Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Omar Fayad Meneses, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, Omar Fayad Meneses, diputado por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 62 numeral 2, 68, 69 numeral 1, 76 numeral 1 fracción II, 77, 78, 89 numeral 2, 97, 102, 105 y 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados. Someto a consideración de esta asamblea iniciativa que reforma y adiciona los artículos 74, 78, 102, 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade) como un organismo público autónomo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Corresponde al Estado el ejercicio de su potestad punitiva sobre aquellos gobernados que con sus conductas rompen el orden armónico de las relaciones sociales. Este atributo del Estado es fruto de una serie de conceptos fundamentales que dan origen al sistema de justicia, como medio encargado de prevenir la transgresión del orden establecido. El ejercicio de esta potestad punitiva debe sujetarse a un orden jurídico en el que prepondere la protección de los derechos del hombre, característica propia de todo estado de derecho.
El estado de derecho se apoya en dos pilares fundamentales: la legitimidad y la legalidad, en el que la división de poderes entre los órganos de gobierno, proporciona el control mutuo de su actuación. El estado de derecho prevé una distribución de competencias entre los órganos públicos, y bajo ese contexto de distribución funcional estatal se sitúa al Ministerio Público, cuya función lleva a cabo actualmente la Procuraduría General de la República, cuya naturaleza jurídica es indefinida, como lo veremos más adelante, y dentro de la cual se inscribe con nivel de “subprocuraduría” la vigente Fepade, de conformidad con el artículo 17 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Los procesos de reformas de la procuración de justicia penal exigen la discusión acerca del papel que debe desempeñar en la actualidad el Ministerio Público, y cómo se ve influenciado en su quehacer por la autonomía o dependencia de los poderes estatales. Las opciones que se han tomado en América Latina respecto a la independencia del Ministerio Público son dos: considerarlo como un organismo autónomo, es decir, desligado de cualquier relación de dependencia de cualquiera de los tres poderes tradicionales, o bien, regularlo como inserto en el Poder Ejecutivo o en el Judicial, pero otorgándole autonomía funcional.
A través de la autonomía e independencia del Ministerio Público, la cual ha sido adoptada por numerosos países, lo que se persigue es combatir la corrupción política y administrativa, así como evitar la propagación de la figura del juez instructor, la cual presenta como principales riesgos, el otorgamiento a los jueces de funciones persecutorias y su falta de independencia cuando se realizan investigaciones que comprometen a altas autoridades y, en ese caso, se puede limitar o coaccionar su actividad impidiendo el desarrollo coherente y objetivo de la misma. Entre las ventajas que se pueden mencionar de la autonomía del Ministerio Público se encuentra el hecho de que esta característica puede aminorar algunos problemas creados por la excesiva intervención de los poderes ejecutivo y legislativo, además del surgimiento de casos de impunidad vinculados a corrupción política o administrativa.
La Fepade tiene funciones de Ministerio Público, pero circunscritas a las conductas tipificadas en la legislación penal como delitos electorales.
Pese a que se han realizado diversas reformas constitucionales y legales en materia de procuración de justicia en el país, a la fecha no se ha materializado ninguna que otorgue autonomía constitucional ni al Ministerio Público ni mucho menos a la Fepade. Aun cuando de ningún precepto constitucional se desprende expresamente la relación jerárquica entre el presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el procurador general de la República quien preside al Ministerio Público de la Federación y, por ende, quien designa libremente al titular de la Fepade, actualmente se le sitúa en el ámbito del Poder Ejecutivo federal.
La situación jurídica que guarda la figura del fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales en nuestro país toma real importancia, si consideramos que el sistema de justicia debe ser el instrumento para salvaguardar los derechos y garantías, de tal forma que tanto los gobernados como las autoridades deben someterse al imperio de la ley, sobre la base de un esquema de confianza en las instituciones de procuración e impartición de justicia.
A fin de conseguir los objetivos anteriores, es necesario que la Fepade realice sus actividades y dicte sus resoluciones en forma autónoma para garantizar a la ciudadanía la imparcialidad que debe existir en su actuación, por lo que la tendencia en nuestro país debe dirigirse a transformar la Institución de la Fiscalía Especial, de una subprocuraduría dentro de la Procuraduría General de la República y, por ende, dentro del ámbito del Ejecutivo federal, a un órgano que goce de plena autonomía en sus funciones y atribuciones.
Previamente a la reforma publicada el 28 de diciembre de 1994 en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal disponía:
Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República integran la administración pública centralizada.
Artículo 4o. El procurador general de la República es el consejero jurídico del gobierno federal, en los términos que determine la ley.
Conforme a estos preceptos, era bastante claro que la Procuraduría General de la República formaba parte de la administración pública centralizada. Sin embargo, derivado del decreto de reformas antes señalado, se modifican entre otros artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el 1o., segundo párrafo, y se deroga el artículo 4o., que a la letra disponían lo siguiente:
Artículo 1o. ...
La Presidencia de la República, las secretarías de Estado y los departamentos integran la administración pública centralizada.
Artículo 4o. Se deroga.
Como consecuencia de estas reformas, formalmente la Procuraduría General de la República no forma parte de la administración pública federal. La tendencia anteriormente mencionada de transformar la Institución del Ministerio Público de una dependencia del Ejecutivo federal a un órgano que goce de plena autonomía en sus funciones y atribuciones se fortalece con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, mediante la cual se dispuso que el procurador general de la República será designado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente.
Por la evolución legislativa en materia de procuración de justicia, se puede observar que la tendencia en nuestro país se ha encaminado, igual que en el resto de América Latina, a transformar la institución de las fiscalías de dependencias del Ejecutivo federal a órganos que gocen de plena autonomía, de absoluta independencia, para que puedan cumplir libremente sus funciones, ajenos a injerencias de cualquier índole.
Los antecedentes directos e inmediatos de la Fepade son el acuerdo del Consejo General del IFE del 23 de marzo de 1994 por el que se encomendó al titular de dicho consejo, la posibilidad de gestionar ante la PGR la creación de una fiscalía especializada para la atención de delitos electorales, con rango de subprocuraduría. Consecuencia de lo anterior, el titular del Ejecutivo federal retomó la propuesta y por decreto publicado el 19 de julio del mismo año, que reformó los artículos 1o. y 43, así como adicionó los artículos 6o. y 6o. Bis del reglamento de la entonces vigente Ley Orgánica de la PGR, surge la Fepade actual.
De acuerdo con los razonamientos expresados a lo largo de la presente exposición de motivos, estimo que la evolución del sistema de justicia nacional e internacional, sobre todo en un tema tan importante y sensible como lo es la materia electoral, de cuyos procesos libres, periódicos, legales, se conforman al menos dos de los tres Poderes de la Unión –Ejecutivo y Legislativo–, en los tres órdenes de gobierno –federal, estatal y municipal–, reclama se fortalezca la figura del Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales en México, mediante una reforma legislativa que le otorgue autonomía constitucional. Es decir, que las facultades de investigar y perseguir los delitos electorales, se ejerzan a través de un organismo constitucionalmente autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía de gestión y presupuestaria.
El establecimiento de la Fepade como un organismo constitucionalmente autónomo, no constituye una ruptura al principio de división de poderes, ya que se ha argumentado que los organismos constitucionalmente autónomos forman parte de un cuarto poder. Que la existencia de organismos constitucionalmente autónomos no transgrede el principio de separación de poderes, sino que favorece la realización de determinadas funciones que deben ser ejecutadas de forma independiente, y ajenas a cualquier interés político. Asimismo, resulta oportuno señalar que al igual que los otros tres poderes, los organismos constitucionalmente autónomos están sujetos a un sistema de pesos y contrapesos como a continuación se señala:
El Instituto Federal Electoral (IFE) es el organismo encargado de calificar la legalidad de las elecciones presidenciales y del Poder Legislativo en el ámbito administrativo, pero sus resoluciones pueden ser revisadas por el Poder Judicial a través del tribunal, lo que resulta un verdadero contrapeso. Adicionalmente, se debe señalar que los consejeros electorales que forman parte del consejo general del instituto son elegidos por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, o en sus recesos, de la Comisión Permanente a propuesta de los grupos parlamentarios, según lo establecido por el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual limita la autonomía de nombramiento del organismo. La autonomía financiera del IFE se encuentra establecida en el artículo 118, numeral 1, inciso v), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al facultar al consejo general del instituto para elaborar su proyecto de presupuesto de egresos y enviarlo al Ejecutivo federal para que se incorpore al Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que el Ejecutivo pueda realizar modificación alguna al citado proyecto.
El Banco de México es el organismo regulador de la economía y las finanzas públicas; es catalogado por el artículo 28 de la Carta Magna como un organismo autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, pero carece de autonomía en el nombramiento de los integrantes de la junta de gobierno, ya que en términos del párrafo séptimo del artículo 28 constitucional, éstos son designados por el presidente de la República, con aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso. La autonomía financiera se ve reflejada en la facultad para elaborar su proyecto de presupuesto de egresos, dicha facultad se encuentra establecida en el artículo 46, fracción XI, de la Ley del Banco de México.
Otro organismo constitucionalmente autónomo, calificado así por la reforma constitucional publicada el 13 de septiembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federación, es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 102, apartado S, constitucional, que establece que la comisión contará con autonomía de gestión y presupuestal, personalidad jurídica y patrimonio propios. Lo anterior, a fin de hacer más expedito su funcionamiento, y con ello incrementar la eficacia de sus resoluciones y recomendaciones, en beneficio de la protección de los derechos humanos. Al igual que los otros dos organismos carece de autonomía de nombramiento, ya que su titular será elegido por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Senadores, o en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, de conformidad con el párrafo sexto del apartado B del artículo 102 constitucional. Asimismo, tiene la facultad de elaborar su propio presupuesto de conformidad con el artículo 15, fracción IX, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
De acuerdo con el enfoque desarrollado por Manuel García Pelayo, 1 las cuatro características de los organismos constitucionales autónomos son las siguientes:
a) Rango constitucional;
b) Participación en la dirección política del Estado;
c) Presencia constitutiva; y
d) Relaciones de coordinación con otros poderes.
El ilustre académico y jurista Jaime Cárdenas Gracia, que enriquece con su presencia y participación la presente legislatura, define los organismos autónomos como los “inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado”. 2
En México, el proceso ya añejo de reforma del Estado se ha plasmado, básicamente, a través de la creación de organismos constitucionales autónomos o, cuando menos, “semiautónomos”: IFE, Banco de México, CNDH, Inegi, IFAI, Consejo de la Judicatura Federal, Auditoría Superior de la Federación, etcétera.
El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los organismos constitucionales autónomos: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), que, sin perder su esencia, debe considerarse con una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado; 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcances los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requeriría autonomía de los clásicos poderes del Estado; 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.
Las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son éstas: a) Deben estar establecidos directamente en la Constitución federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relación de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad. 3
Este criterio se reforzó con la jurisprudencia dictada al año siguiente, en la cual añadió la característica de que el fin de los órganos constitucionales autónomos es “obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales”. 4
Resultaría necesario realizar las siguientes modificaciones, que garantizarían la autonomía de la Fepade:
– Autonomía operativa y financiera: la facultad de elaborar su propio proyecto de presupuesto de egresos, para que se incorpore al Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que el titular del Ejecutivo federal pueda realizar cambio alguno.
– Nombramiento del titular, para un periodo de siete años, hecho por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión o, en su caso, de la Comisión Permanente. Al igual que el proceso de elección de los consejeros del IFE, pero a diferencia de estos últimos, no sería cada nueve años sino cada siete.
– Incluir al titular de la fiscalía como sujeto de juicio político en términos del título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La presente iniciativa propone adicionar los artículos constitucionales 74, fracción VII, para incluir como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados designar al titular de la Fepade; 102, apartado A, adicionando un séptimo párrafo, para establecer expresamente a la Fepade como un órgano constitucional autónomo, dotado de autonomía e independencia funcional y financiera; y 110 y 111, para incluir al fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales como sujeto de juicio político y para proceder penalmente en términos del título IV de la misma Carta Magna.
Con la confianza de que la presente iniciativa logrará contribuir a fortalecer nuestro estado de derecho y mejorar la procuración de justicia electoral en México, respetuosamente someto a la consideración de esa honorable representación popular y para su trámite parlamentario correspondiente, la siguiente iniciativa de
Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Primero. Se reforman los artículos 74, fracción VII; 78, fracción IX; 102, apartado A; 110; y 111 para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a VI. ...
VII. Designar para un periodo de siete años al titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, con la mayoría de las dos terceras partes de los diputados presentes.
Artículo 78.
I. a VIII. ...
IX. Designar, en su caso, para un periodo de siete años al titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
Artículo 102.
A. ...
...
...
...
...
...
La ley organizará la Fiscalía para la Atención de Delitos Electorales como organismo con autonomía operativa y financiera y con la facultad de elaborar su propio proyecto de presupuesto de egresos, que será incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación, cuyo titular será designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para un periodo de siete años. La misma Cámara podrá remover libremente al titular de la fiscalía mediante mayoría calificada.
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe del gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de circuito y jueces de distrito, los magistrados y jueces del fuero común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe del gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Tercero. Dentro de los 180 días naturales a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión deberá expedir la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
Cuarto. El actual fiscal especializado para la Atención de Delitos Electorales continuará en el desempeño del encargo hasta que sea designado por la Cámara de Diputados quien deba ocupar la titularidad, una vez expedida la ley orgánica respectiva.
Notas
1 García-Pelayo, Manuel. “El estatus del tribunal constitucional”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, volumen I, número 1, 1981, páginas 11-34.
2 Cárdenas Gracia, Jaime F. Una constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, segunda edición, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2000, página 244.
3 Tesis P/J 20/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, novena época, mayo de 2007, página 1647, número de registro IUS: 172456.
4 Tesis P/J 12/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, novena época, febrero de 2008, página 1871, número de registro IUS: 170238.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de febrero de 2011.
Diputado Omar Fayad Meneses (rúbrica)
