Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3417-II, miércoles 21 de diciembre de 2011
Iniciativas
Que reforma el artículo 150 de la Ley del Seguro Social, suscrita por la diputada Laura Felícitas García Dávila, del Grupo Parlamentario del PRI
Los suscrita, diputada Laura Felicitas García Dávila, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante el pleno de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto.
Exposición de Motivos
La seguridad social ha tomado importancia a nivel mundial dada su incidencia en el bienestar de la población en general y de ciertos segmentos en particular, como es el caso de los trabajadores beneficiados por las pensiones, además de su potencial como una herramienta en el combate a la pobreza.
Es indudable que la clave para el crecimiento de un país es la seguridad social; especialmente en México, el sistema de seguridad social incluye servicios médicos, pensiones y otras prestaciones sociales y económicas. Actualmente, más del cincuenta por ciento de la población no cuenta con cobertura de seguridad social, ya sea del IMSS, el ISSSTE o alguna otra institución.
El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) son las más importantes instituciones públicas en dentro de nuestro país debido al número de de personas que utilizan los servicios de dichas instituciones.
El punto medular de esta iniciativa recae en las pensiones, que se entiende como un seguro, frente a los riesgos laborales u otras circunstancias sobrevenidas, manteniendo un nivel económico de consumo posterior al retiro de la vida laboral; es una garantía indispensable para las personas que pierden o reducen su capacidad laboral.
En la actualidad el mecanismo de las pensiones se enfrenta a muchos problemas tal es la situación tan agravante en la disminución del número de trabajadores por pensionado, el aumento en la duración de las pensiones; aunado a la exclusión total de un mercado laboral al que difícilmente podrán regresar a las personas jubiladas de más de 50 años lo cual los deja en total vulnerabilidad ante la discriminación laboral.
Por lo mencionado, diferentes encuestas formuladas por la Asociación Mexicana de Dirección de Recursos Humanos, organizaciones sindicales y consultoras enfocadas a tópicos laborales, revelan que el temor a quedar desempleado es lo que más preocupa a los mexicanos, inclusive por encima del temor a ser víctima de la delincuencia.
Sin embargo, basta mencionar que a diciembre de 2010, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, levantada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, reportó la indignante tasa de desocupación nacional de 4.94 por ciento, cifra superior a la del mismo mes del año pasado la cual se situó en 4.80 por ciento.
Así las cosas, los miles de esfuerzos que la persona hace al juntar el mínimo de las semanas requeridas por la ley para acceder a una pensión se le ven obstaculizados, y es en este instante cuando el derechohabiente se le quebranta el objetivo primordial de la seguridad social el cual es velar porque las personas que están en la imposibilidad sea temporal o permanente de obtener un ingreso, o que deben asumir responsabilidades financieras excepcionales, puedan seguir satisfaciendo sus necesidades primordiales, proporcionándoles recursos financieros o determinados bienes o servicios para su correcto desarrollo y a fin de garantizar su bienestar al final de sus días del trabajador.
Es indispensable señalar la tesis de jurisprudencia 21/2011, emitida por la Segunda Sala del Supremo Tribunal de Justicia de la Nación, en sesión privada del diecinueve de enero del dos mil once, que hace alusión al tema que nos ocupa y determina que el artículo 150 de la ley relativa, vigente a partir del 1 de julio de 1997, que prevé un periodo de conservación de derechos en materia de pensiones, es inaplicable para obtener la pensión por cesantía en edad avanzada, respecto de quienes se encuentran en el régimen de la ley anterior. Esto conforme a los numerales 154, 155 y 156 de la Ley del Seguro Social, situados en el capítulo VI, “Del Seguro de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez”, en este sentido la Corte señala que:
Para otorgar la pensión por cesantía en edad avanzada se requiere que el asegurado: a) Haya cumplido 60 años de edad; b) Se encuentre privado de trabajo remunerado; y c) Tenga reconocidas un mínimo de 1250 cotizaciones semanales; sin que sea aplicable el artículo 150 del mismo ordenamiento legal, ya que éste se encuentra dentro del Capítulo V, Del Seguro de Invalidez y Vida, y se refiere únicamente a pensiones en los seguros de invalidez y vida. 1
Como se puede observar el artículo 150 de la Ley del Seguro Social claramente excluye lo relativo al derecho de conservación por cesantía en edad avanzada, al considerar únicamente a las pensiones de invalidez y vida. Luego, para el derecho a obtener una pensión por cesantía en edad avanzada respecto de un trabajador que antes de cumplir 60 años dejó de cotizar en el régimen obligatorio del Instituto Mexicano del Seguro Social, no es aplicable la conservación de derecho a la que refiere el artículo 150 de la Ley del Seguro Social.
En este caso, lo ideal y lo que se intenta resolver con esta iniciativa es que el trabajador que haya cumplido el total de semanas cotizadas (ya sea 500 o 1250, según sea aplicable) y que haya decidido separarse del trabajo dejando de cotizar al instituto por las razones que éste tuviere, conserve su derecho a pensión por cesantía de edad esperando únicamente cumplir la edad mínima requerida por la ley ya sean al cien por ciento o en su equivalente respectivo, de acuerdo al número de años cotizados y cumplidos.
Con toda certeza, esta reforma será un paso fundamental para apoyar a miles de trabajadores que se encuentran en esta situación y que en este momento no han tenido acceso a la pensión a la que tiene derechos por esta omisión legal que encontramos en la ley vigente.
Invito a mis compañeros diputados a adherirse y apoyar conmigo esta iniciativa.
En merito de lo expuesto, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someto a consideración del pleno de esta soberanía, para estudio y dictamen, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 150 de la Ley del Seguro Social
Articulo 150. Los asegurados que dejen de pertenecer al régimen obligatorio conservarán los derechos que tuvieran adquiridos a pensiones en el seguro de cesantía por edad avanzada indefinidamente, mientras que para el seguro de invalidez y vida lo conservaran sólo por un periodo igual a la cuarta parte del tiempo cubierto por sus cotizaciones semanales, contando a partir de la fecha de su baja.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Contradicción de tesis 359/2010.- Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Noveno, ambos en materia de trabajo del primer circuito.- 12 de enero de 2011.- Mayoría de cuatro votos.- Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretario: Luis Ávalos García.
Palacio Legislativo de San Lázaro,a 21 de diciembre de 2011.
Diputada Laura Felícitas García Dávila (rúbrica)
Que reforma el artículo 26 de la Ley del Banco de México, suscrita por el diputado Enrique Salomón Rosas Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, diputado federal Enrique Salomón Rosas Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a su consideración la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un párrafo al artículo 26 de la Ley del Banco de México con base en la siguiente
Exposición de Motivos
El Congreso de la Unión en conjunto con las autoridades financieras, en los últimos años han impulsado diversas reformas al sistema financiero mexicano enfocadas principalmente a brindar mayor transparencia y favorecer la competencia de los servicios que estos ofrecen, siempre con la visión de proteger los derechos de los ciudadanos y la solvencia de las instituciones.
De acuerdo al último reporte sobre la situación financiera de México, emitido por el Banco de México, correspondiente a 2010, el número de unidades que integraban la red de cajeros automáticos creció 43 por ciento de junio de 2006 a junio de 2010, para alcanzar en esta última fecha un total de 34 mil 900 al mes de agosto de 2011, de acuerdo con la CNBV se cuentan con 36 mil 358 cajeros. En el mismo periodo, los cajeros instalados fuera de sucursal crecieron más rápidamente que los instalados dentro de ellas a una tasa del 52 por ciento. Por su parte, los cajeros dentro de sucursal se han incrementado a una tasa del 29 por ciento. Esto se debe a la participación de algunos bancos que se están especializando en ese mercado. Con la entrada en vigor de las disposiciones del Banco de México sobre el cobro en cajeros automáticos, el número de operaciones realizadas por clientes en los cajeros de otros bancos ha tendido a disminuir. Lo anterior se debe, entre otros factores, a la mayor información de que disponen ahora los usuarios.
En el periodo de julio de 2009 a junio de 2010, más del 98 por ciento de las operaciones realizadas mediante tarjetas en cajeros automáticos se efectuaron con tarjetas de débito. El resto se realizó con tarjetas de crédito.
A pesar del crecimiento del número de cajeros, su cobertura sigue siendo inferior a la que existe en otros países con un nivel de desarrollo similar al de México. Asimismo, en promedio la red de cajeros atiende, un mayor número de transacciones que la de otros países. Además, cinco bancos poseen el 79 por ciento de los cajeros. Cabe mencionar que esos bancos concentran el mayor número de cuentas con tarjetas de débito (87 por ciento). Los bancos consideran a los cajeros como parte de los servicios que ofrecen a sus cuentahabientes y no como una unidad independiente de negocios, por lo que suelen ofrecerle a sus clientes mejores condiciones en el uso de sus cajeros que a los clientes de otros bancos. Esta situación explica que los tarjetahabientes realicen alrededor del 90 por ciento de sus transacciones en los cajeros de su banco. Por ello, la competencia por atraer clientes de otros bancos al servicio de cajeros no ha sido particularmente intensa.
De acuerdo al esquema tradicional vigente hasta mayo de 2010, una persona que acudía al cajero de un banco diferente al banco donde tenía su cuenta, tenía que pagar hasta dos comisiones: una a su banco y la otra al banco operador del cajero. La primera, conocida como comisión “por uso de cajero ajeno” variaba entre 17 y 20 pesos para los clientes de los cinco bancos con las redes de cajeros más extendidas. Esta comisión incluía la cuota de intercambio que debía pagar el banco del cliente al banco operador del cajero donde tenía lugar una transacción. Dicha cuota era de 7.25 pesos y uniforme para todos los cajeros y bancos.
La segunda comisión, conocida como “sobrecargo”, la cobraban algunos bancos operadores de cajeros. Esta comisión variaba entre 8.7 y 26 pesos. El cajero no podía informar a los usuarios de otros bancos el monto total de las comisiones que tendrían que pagar, ya que la comisión “por uso de cajero ajeno” no era la misma en todos los bancos. Por lo anterior, los usuarios de cajeros no conocían con antelación el monto de la comisión que tendrían que pagar al acudir al cajero de otro banco. Sin embargo, el esquema tradicional tenía la ventaja de que todos los bancos operadores de cajeros le cobraban una misma cuota de intercambio (7.25 pesos) al banco del tarjetahabiente cada vez que uno de sus clientes retiraba efectivo. Este arreglo facilitaba que los bancos que carecían de una red extendida de cajeros pudieran ofrecer a sus clientes el acceso a la red de cajeros de la competencia a un costo relativamente bajo o sin costo alguno cuando optaban por subsidiar los retiros de sus clientes en cajeros de otros bancos. Sin embargo, tenía otras limitaciones como no proporcionar incentivos para la expansión de la red de cajeros.
A partir del 22 de julio de 2009, para propiciar una mayor competencia en el negocio de los cajeros, promover la expansión de la red y aumentar la transparencia en el cobro de comisiones, el Banco de México estableció que el cobro de comisiones por operaciones interbancarias en cajeros automáticos, solo podrá realizarse por los operadores. Asimismo, se estableció que los bancos emisores de tarjetas no pueden cobrar a sus clientes comisiones por acudir a un cajero de la competencia.
Los bancos operadores de cajeros automáticos pagan una comisión (cuota interbancaria inversa) a los bancos emisores cada vez que uno de sus clientes acude al cajero. Esta comisión busca compensar al banco emisor por los costos en que incurre cuando sus clientes acuden a un cajero de la competencia.
El 5 de mayo 2010, se aplicaron nuevas regulaciones para el cobro de comisiones para el uso de cajeros automáticos, con estas regulaciones el Banco de México dejó a decisión de cada banco la comisión que debe cobrar por estos servicios.
El nuevo esquema permite que el banco operador fije el precio de su servicio con lo cual se promueve la competencia en la instalación de cajeros y se eliminan los cobros adicionales que hacían los emisores de tarjetas cuando sus clientes acudían a un cajero de la competencia. Estas medidas deben contribuir a la expansión de la red, propiciar la competencia entre los operadores de cajeros y una mayor transparencia en las comisiones. Es importante señalar que dada la estructura actual, la reforma solo afecta alrededor del 10 por ciento de las transacciones en cajero.
Esto ha propiciado que la diferencia entre las comisiones que van de los 10 a los 36 pesos cuando se usa un cajero diferente al emisor de la tarjeta, provocando que la comisión cuando se usa el cajero del banco diferente al emisor de la tarjeta sea desproporcionada en perjuicio de los usuarios.
En el último reporte del Banco de México que corresponde al trimestre de enero a marzo de 2011, se efectuaron 308,725, 600 operaciones en cajeros automáticos tanto con tarjetas de débito como de crédito expedidas por el mismo banco, por un importe de 463 mil 583 millones de pesos.
Operaciones interbancarias (operaciones entre bancos) se reportaron 20 millones 802 mil 944 operaciones por un importe de 28 mil 294 millones de pesos, tanto con tarjetas de débito como de crédito.
En total estamos hablando que en el primer trimestre de este año se hicieron 329 millones 528 mil 544 operaciones por un importe de 491 mil 977 millones de pesos.
Detalle con cada uno de los bancos:
• HSBC: comisión por retiro de efectivo desde 17 a 25 pesos, por consulta de saldo de 5 a 10 pesos.
• BBVA Bancomer: comisión por retiro de efectivo desde 19,5 a 28 pesos, por consulta de saldo 10 pesos.
• Banamex: comisión por retiro de efectivo 25 pesos, por consulta de saldo 10 pesos.
• Banorte: comisión por retiro de efectivo 19,5 pesos, por consulta de saldo 8 pesos.
• Santander: comisión por retiro de efectivo desde 20 a 27 pesos, por consulta de saldo de 6 a 12 pesos.
• Bansí: comisión por retiro de efectivo desde 8,62 a 30 pesos, por consulta de saldo desde 6 a 7,5 pesos.
• Scotiabank: comisión por retiro de efectivo desde 21 a 25 pesos, por consulta de saldo 10 pesos.
• Afirme: comisión por retiro de efectivo desde 14 a 30 pesos, por consulta de saldo 3 pesos.
• Inbursa: comisión por retiro de efectivo 15 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• Bajío: comisión por retiro de efectivo 16 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• Interacciones: comisión por retiro de efectivo desde 15 a 36,36 pesos, por consulta de saldo de 4 a 6,03 pesos.
• Banregio: comisión por retiro de efectivo desde 15 a 30 pesos, por consulta de saldo de 5 a 8 pesos.
• Ixe: comisión por retiro de efectivo 18 pesos, por consulta de saldo 5 pesos.
• Banjército: comisión por retiro de efectivo 16 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• Famsa: comisión por retiro de efectivo 13 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• Azteca: comisión por retiro de efectivo desde 15 a 20 pesos, por consulta de saldo 5 pesos.
• Multiva: comisión por retiro de efectivo 15 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• Bansefi: comisión por retiro de efectivo 10 pesos, por consulta de saldo 5 pesos.
• Mifel: comisión por retiro de efectivo 14,5 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• BanCoppel: comisión por retiro de efectivo 10 pesos, por consulta de saldo 6 pesos.
• Autofín: comisión por retiro de efectivo 10 pesos, por consulta de saldo 5 pesos.
• Amigo: comisión por retiro de efectivo 20 pesos, por consulta de saldo 10 pesos.
• Walmart: comisión por retiro de efectivo 15 pesos, por consulta de saldo 15 pesos.
• Invex: comisión por retiro de efectivo 7 pesos, por consulta de saldo 3 pesos.
• CI Banco: comisión por retiro de efectivo 10 pesos, por consulta de saldo 3,25 pesos.
Cabe aclarar que las comisiones varían de acuerdo a la ubicación y al giro comercial donde están instalados los cajeros automáticos.
El negocio de los cajeros automáticos es redituable por las instituciones financieras ya que les deja una ganancia aproximada de 460 millones de pesos anuales.
Asimismo la CNBV detalló que al cierre de diciembre, se registraron 25 millones 485 mil cuentas de ahorro, puntualizó que en este periodo se registraron 30 millones 408 mil cuentas de nómina, 35 millones 390 mil contratos de cuentas de cheques a personas físicas y 2 millones 227 mil a personas morales y que estas están vinculadas al uso de cajeros automáticos.
Lo anterior se traduce en que cada día se incrementa el número de usuarios de los Cajeros Automáticos y que no solo es utilizado por un sector de la sociedad si no por todos, ya que con la implementación de pago de nómina por medio de tarjetas bancarias, casi toda la población económicamente activa es susceptible de utilizar este medio, por lo que hay que dar certidumbre y confianza a los millones de usuarios.
Ya que tanto los patrones utilizan este medio para hacer mas agiles sus sistemas de nomina y no majar dinero en efectivo para el pago a sus empleados que van desde directivos hasta obreros, que por su parte se benefician al estar más seguros y no portar todo su dinero en los días de cobro.
El Fondo de Infraestructura para Medios de Pago Electrónicos (FIMPE) recalcó que es primordial acrecentar el uso de las tarjetas de crédito y débito, ya que ello permitirá avanzar en la modernización del sistema financiero.
Asimismo se toma en cuenta que la propia Secretaria de Hacienda ha considerado que las comisiones que cobran los bancos deben bajar según la dinámica del mercado.
En este sentido y con el fin de que el Banco de México cumpla con sus atribuciones de regular las comisiones que cobran las instituciones de servicios financieros a los usuarios de los cajeros automáticos en sus diversos servicios en beneficio de los usuarios de este importante instrumentos financiero.
Se somete a consideración de esta soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se adiciona un párrafo al artículo 26 de la Ley del Banco de México para quedar como sigue:
Capítulo V
De la Expedición de Normas y las Sanciones
Artículo 26. Las características de las operaciones activas, pasivas y de servicios que realicen las instituciones de crédito, así como las de crédito, préstamo o reporto que celebren los intermediarios bursátiles, se ajustarán a las disposiciones que expida el Banco Central.
El Banco de México regulará las comisiones y tasas de interés, activas y pasivas, así como cualquier otro concepto de cobro de las operaciones celebradas por las entidades financieras con clientes. Para el ejercicio de dichas atribuciones el Banco de México podrá solicitar la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros o de la Comisión Federal de Competencia y observará para estos fines lo dispuesto en la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
La comisión por el uso de los cajeros automáticos será única por cualquier operación realizada, independientemente de si corresponde al banco emisor de la tarjeta o ajeno al mismo. Dicha comisión la fijará anualmente la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, tomando en cuenta los costos de mantenimiento y operatividad eficiente del servicio en beneficio de los cuentahabientes. La inversión en la modernización del sistema de cajeros automáticos u otros conceptos no se podrán incluir en ésta comisión y correrán a cargo de cada una de las instituciones financieras.
Lo dispuesto en este artículo será aplicable también a los fideicomisos, mandatos o comisiones de los intermediaros bursátiles y de las instituciones de seguros y de fianzas.
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros proporcionará la información a la honorable Cámara de Diputados para normar el criterio del legislador y fijar la comisión única establecida en el párrafo segundo del artículo 26 de la Ley del Banco de México a que hace referencia el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro,a 21 de diciembre de 2011.
Diputado Enrique Salomón Rosas Ramírez (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
Dentro de los variados propósitos en la implementación de las nuevas teorías de la nueva gestión pública, persiste el concerniente al de la profesionalización de los gobiernos a través de esquemas eficaces de selección, evaluación, capacitación y promoción de los servidores públicos.
En México, el proceso de profesionalización de los servidores públicos es aún reciente y poco claro para evaluar sus avances ya que, por un lado, los esquemas burocráticos y hasta el modelo presidencialista han hecho que se impida eficazmente la formación de funcionarios públicos de carrera, con el consecuente deterioro en la prestación de servicios públicos y la creación de un enorme pero ineficiente aparato burocrático.
A pesar ello, es necesario reconocer también que han existido algunos avances en cuanto a su regulación normativa principalmente originada por los constantes y arduos debates entre académicos, servidores públicos y algunos legisladores a fin de erigir un ordenamiento especial que determine el ingreso, permanencia y ascenso de nuevos cuadros administrativos con base en criterios de capacidad, conocimiento, experiencia, transparencia e imparcialidad más allá de los méritos políticos que en muchas de las veces determina la formación de recursos humanos calificados tanto en la vertiente técnica como organizacional, indispensables para la eficiente toma de decisiones.
Un hecho que hay que destacar en cuanto a la profesionalización de ciertos cuadros administrativos, es el relativo a los avances excepcionales que se presentaron en cierto momento en algunos entes administrativos e instituciones públicas como en la Universidad Nacional Autónoma de México; en el servicio exterior mexicano; en el magisterio; en el servicio profesional agrario; en el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática; en la Procuraduría General de la República; en el Servicio de Administración Tributaria y en el Banco de Comercio Exterior así como en el propio Instituto Federal Electoral y en el Banco de México, todos ellos previo a la aprobación de la ley federal conducente.
No obstante, en los últimos años, los cambios en las Cámaras del Congreso de la Unión producto de la alternancia política, fueron un factor determinante en el impulso de reformas a favor del servicio público; ya que si bien ya existían esquemas de profesionalización, no había una ley marco que definiera una política de estado con el objetivo de profesionalizar los recursos humanos que constituyen la administración pública federal centralizada.
En este sentido, no fue sino hasta abril del año 2003, cuando se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), la Ley que mayormente demandaba la modernización de la Administración Pública Federal en ese momento: la Ley del Servicio Profesional de Carrera (SPC) en la administración pública federal sin dejar pasar por alto la importancia que significaba también, en ese momento, la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental y la reciente Ley de la Auditoría Superior de la Federación en virtud de que esta última implicaba nuevos procesos de fiscalización en la rendición de cuentas.
Con estas nuevas leyes, se abrió una nueva etapa en lo que respecta a la profesionalización de la función pública así como en el control por parte de instituciones técnicas especializadas responsables de la transparencia y la fiscalización en la aplicación de los recursos públicos por parte de los ejecutores del gasto.
Con respecto al servicio civil de carrera –objeto de la presente iniciativa– la ley tuvo el objetivo sustancial de establecer un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la calificación de los méritos del individuo o funcionario que garantizara la defensa del interés público, la continuidad, la eficiencia e institucionalidad en el desempeño de su encargo.
Dicho sistema - aun vigente- busca mejorar el desarrollo de los servidores públicos mediante la creación de incentivos y la disminución de prácticas discrecionales en el reclutamiento y promoción de funcionarios así como en la organización de los puestos en la administración pública. Es por ello que el servicio de carrera surgió como respuesta a tres retos administrativos: 1) La demanda de personal altamente calificado para afrontar los nuevos retos que asume la función pública; 2) Las nuevas condiciones prevalecientes en el ámbito mundial; y 3) El profundo desprestigio de los funcionarios públicos debido a los constantes casos de corrupción, abuso e impunidad en el ejercicio de sus funciones.
En este tenor, la normativa vigente ha expuesto la conveniencia de regular todo lo concerniente a la profesionalización de los servidores públicos más aún cuando se requiere hacer más eficiente la función pública a través de estructuras administrativas fuera de la politización de sus integrantes. Sin embargo, en los últimos años, la instauración del servicio civil de carrera en nuestro país, ha enfrentado una serie de problemas y descalificaciones, como las que afirman que sólo es un mecanismo para crear cotos de poder en las estructuras de la administración pública y un impedimento para la movilidad en los órganos de decisión política.
No obstante lo anterior, se han vislumbrado parciales avances en la materia como la elaboración de descripciones y perfiles de puesto que ha permitido que toda plaza que se concurse cuente con su respectivo perfil, lo cual ha generado ir construyendo las funciones de las plazas con sus respectivas características en materia de escolaridad, experiencia y capacidad. La metodología que ha implantado hasta el momento la Secretaría de la Función Pública ha permitido la homologación entre las distintas dependencias y órganos desconcentrados.
De acuerdo al quinto Informe de Gobierno del Ejecutivo federal, hasta el 30 de junio del 2011 el servicio profesional de carrera en la administración pública federal se integró por 36 mil 28 puestos desde los niveles de enlace hasta de director general: mil 872 plazas de gabinete de apoyo y 515 plazas de libre designación distribuidos en 75 instituciones.
Un segundo aporte ha sido la homologación en pruebas de ingreso controladas por parte de la Secretaría de la Función Pública. Un tercero ha sido la capacitación de servidores públicos a través de la utilización de nuevos medios tecnológicos de información siendo masiva su operación a un bajo costo y de manera integral, sin que ello implique evaluar la calidad en el contenido de la misma información.
Otra contribución ha sido la posibilidad de movimientos laterales de servidores públicos entre Dependencias; lo cual enriquece al sistema en su conjunto ya que se maximiza la experiencia acumulada de una organización a otra y da el flujo a que los servidores aporten sus capacidades en puestos con actividades similares.
Otro avance es la operación del portal “trabajaen.gob. mx” sin que esto signifique que los resultados obtenidos por los interesados en registrase puedan acceder de manera imparcial y oportuna a las vacantes ofertadas; y, entre los últimos avances, se resalta la publicación de un nuevo Reglamento publicado el 6 de septiembre de 2007 en el DOF.
Cabe mencionar que esta nueva disposición, planteó que las dependencias tuvieran una mayor autonomía y flexibilidad en la toma de decisiones a través de sus comités técnicos de profesionalización.
Ante estos avances que la misma ley persigue en esencia, se evidencia también otras áreas de oportunidad para poder robustecer y aprovechar el andamiaje hasta hoy implementado por la dependencia –Secretaría de la Función Pública– responsable de la operación del servicio civil de carrera ya que, por un lado, se carece de un registro actualizado e integral de los servidores públicos inscritos en el sistema –llamado hoy Registro Único de Servidores Públicos– que pueda ser evaluado por el Poder Legislativo federal en virtud de que éste, es quien aprueba los recursos presupuestarios para la creación de nuevas plazas sin que medie la pertinencia de analizar y consensuar los propósitos del Ejecutivo federal para tales efectos; y, por el otro, tampoco se cuenta con una homogenización idónea respecto a la certificación de los servidores públicos, ya que la norma señala que además de la capacitación, estos deben de certificar sus capacidades para poder tener permanencia en sus puestos.
Y es que en un primer momento, la Secretaría de la Función Pública tomó del Centro Nacional de Evaluación (Ceneval) la metodología y sus insumos para que certificara a los servidores públicos. El avance, si bien fue en su arranque importante, es aún insuficiente, ya que está pendiente la determinación de criterios claros de certificación de capacidades técnicas y de las competencias interinstitucionales sobre quienes deben de certificar dichas capacidades.
Ante ello, dentro de las diversas modificaciones que proponemos al marco legal vigente, se encuentra la propuesta tendiente a que la Secretaría de la Función Pública, deberá enviar a la Comisión de la Función Pública de la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, un informe detallado y actualizado del personal inscrito en el sistema profesional de carrera con base en el Registro Único de Servidores Públicos, clasificado sistemáticamente por el número de puestos, el año y modalidad de ingreso de cada servidor, ya sea por concurso o libre designación, y por área administrativa; además de que deberá incluir información pormenorizada de los nombramientos otorgados y el estado de certificación de los integrantes del sistema.
Por otro lado, proponemos la necesidad de establecer bajo mandato de ley la obligatoriedad de que todo servidor público inscrito en el sistema cuente con su correspondiente nombramiento de servidor público de carrera para poder acceder a futuros concursos de ascenso y promoción quedando excluidos los de libre designación ya que, hasta el momento, menos de la tercera parte del gran universo de los 36 mil 28 servidores públicos inscritos en el sistema cuentan con nombramiento. Y de ellos, poco más de 2 mil 500 por la vía de certificación y los demás por la vía del concurso.
En materia de ingreso de servidores públicos mediante concurso, el factor tiempo sigue siendo otra área de oportunidad latente. Según el Informe del Servicio Profesional de Carrera del año 2007, señala que son cincuenta días hábiles promedio lo que tarda en ocuparse un puesto contando a partir de la publicación de la convocatoria. En términos de la operación cotidiana sigue siendo mucho tiempo lo que persiste sin ocuparse la plaza, en este sentido, el objeto de la propuesta de reforma es que se debe de establecer un tiempo suficiente y razonable para la asignación de la plaza debido a que un tiempo dilatado tiende a agravar la situación en la contratación de personal más aun si la plaza sobre el concurso se declara desierta o si se presenta alguna inconformidad, situación que ha ido aumentando en los últimos tres años.
Por lo tanto, consideramos que establecer un plazo máximo de 35 días naturales contados a partir de la convocatoria pública y abierta son suficientes para determinar la selección de los aspirantes; y, en un plazo que no excederá los 60 días naturales se determinará si la ocupación de la plaza procede o si se declara desierta la convocatoria por los motivos que establece la Ley, siendo debidamente justificado el hecho por la Secretaría de la Función Pública, quién además, rendirá un informe por oficio a la Comisión de la Función Pública de la Cámara de Diputados a afecto de fundamentar y motivar la incidencia que originó la determinación para declararla desierta; así como el estado que guarda la tramitación y los resultados respecto a la interposición de medios de defensa.
En suma, estamos convencidos que estas modificaciones junto con otras que también incluimos en el proyecto de decreto de reforma, fortalecería de manera proactiva el sistema del servicio profesional de carrera desde el marco legal dando como resultado el vincular la responsabilidad competencial de cada dependencia facultada en la operación y evaluación del sistema profesional de carrera y una mejora de la administración pública en su conjunto, siempre y cuando, remarco, se encuentren definidos los controles y mecanismos de flexibilidad en los procesos de ingreso, permanencia, capacitación, ascenso y promoción; así como garantizar una eficaz certificación de los servidores públicos que ingresen al sistema para cumplir estrictamente con los procedimientos de evaluación del desempeño de los mismos, cumplimentándose a su vez, con la utilización real y oportuno de un registro integral de servidores públicos inscritos en el sistema que sea evaluado por el propio Legislativo federal en el marco de la lógica democrática de equilibrios interorgánicos y de transparencia y rendición de cuentas.
Con base en lo expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71 y III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I, del numeral 1, del artículo 6; así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable soberanía, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 3, fracción V, pasando a ser la actual fracción V a VI y así sucesivamente; 10, fracción II; 11, fracción II, pasando a ser la actual fracción II a III y así sucesivamente; 13, fracción IV; 21, párrafo segundo; 28, párrafo primero; 29, párrafo primero; 46, fracción III; 58, párrafo segundo; 69, párrafo primero y las fracciones XIV y XV, recorriéndose los actuales XIV y XV a XVI y XVII y así sucesivamente; y, el artículo 70, primer párrafo. Se adiciona una fracción X al artículo 3; una fracción XII al artículo 11; un párrafo tercero al artículo 15; un párrafo tercero al artículo 28; un párrafo cuarto al artículo 29; un párrafo tercero al artículo 34; un párrafo cuarto al artículo 37; y, se adicionan dos fracciones XIX y XX al artículo 69, todo ello a la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
I. a IV. ...
V. Comisión: Comisión Ordinaria de la Función Pública de la Cámara de Diputados prevista en la fracción XVIII del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
VI. Comités: Comités técnicos de profesionalización y selección de cada dependencia;
VII. Registro: Registro Único del Servicio Público Profesional;
VIII. Dependencia: Secretarías de Estado, incluyendo sus órganos desconcentrados, departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal;
IX. Catálogo: Catálogo de puestos de la administración pública federal centralizada, incluyendo sus órganos desconcentrados y los departamentos administrativos, y
X. Servidor público de carrera: Persona física integrante del servicio profesional de carrera en la administración pública federal, que desempeña un cargo de confianza en alguna dependencia.
Artículo 10. Los servidores públicos de carrera tendrán los siguientes derechos:
I. ...
II. Solicitar y recibir el nombramiento como servidor público de carrera una vez cubiertos los requisitos establecidos en esta ley y demás disposiciones aplicables;
III. a XI. ...
Artículo 11. Son obligaciones de los servidores públicos de carrera:
I. ...
II. Solicitar y recibir el nombramiento como servidor público de carrera una vez cumplido con los requisitos establecidos en esta ley y demás disposiciones aplicables;
III. Desempeñar sus labores con cuidado y esmero apropiados, observando las instrucciones que reciban de sus superiores jerárquicos;
IV. Participar en las evaluaciones establecidas para su permanencia y desarrollo en el sistema;
V. Aportar los elementos objetivos necesarios para la evaluación de los resultados del desempeño;
VI. Participar en los programas de capacitación obligatoria que comprende la actualización, especialización y educación formal, sin menoscabo de otras condiciones de desempeño que deba cubrir, en los términos que establezca su nombramiento;
VII. Guardar reserva de la información, documentación y en general, de los asuntos que conozca, en términos de la ley de la materia;
VIII. Asistir puntualmente a sus labores y respetar los horarios de actividades;
IX. Proporcionar la información y documentación necesarias al funcionario que se designe para suplirlo en sus ausencias temporales o definitivas;
X. Abstenerse de incurrir en actos u omisiones que pongan en riesgo la seguridad del personal, bienes y documentación u objetos de la dependencia o de las personas que allí se encuentren;
XI. Excusarse de conocer asuntos que puedan implicar conflicto de intereses con las funciones que desempeña dentro del servicio, y
XII. Las demás que señalen las leyes y disposiciones aplicables.
Artículo 13. ...
I. a III. ...
IV. Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades. Establecerá los modelos de profesionalización para los servidores públicos procurando la homogenización de criterios y programas inter orgánicos en su contenido, que les permitan adquirir:
V. a VII. ...
Artículo 15. ...
...
En relación con el anterior párrafo, y para efectos del artículo 69, fracción XIV, sólo se atenderá lo estrictamente enunciado en dicha disposición.
Artículo 21. El aspirante a ingresar al Sistema deberá cumplir, además de lo que señale la convocatoria respectiva, los siguientes requisitos:
I. a V. ...
No podrá existir discriminación por razón de género, edad, capacidades diferentes, condiciones de salud, religión, estado civil, preferencias políticas, origen étnico o condición social para la pertenencia al servicio.
Artículo 28. Se entenderá por convocatoria pública y abierta aquella dirigida a servidores públicos en general o para todo interesado que desee ingresar al Sistema, mediante convocatoria publicada en el Diario Oficial de la Federación, siendo a su vez publicitada en medios masivos de comunicación bajo las modalidades que señale el Reglamento.
...
En un plazo no mayor a 60 días naturales, se determinará si la ocupación de la plaza procede en términos de la convocatoria y del cumplimiento de los requisitos establecidos por el Subsistema de Ingreso o, en su caso, de los comités de cada dependencia. En caso de prescribir dicho plazo, se declarará desierta la convocatoria con base en lo establecido en la presente ley y su reglamento.
Artículo 29. La selección es el procedimiento que permite analizar la capacidad, conocimientos, habilidades, experiencias y aptitudes de los aspirantes a ingresar al Sistema. Su propósito es el garantizar el acceso de los candidatos que demuestren satisfacer los requisitos del cargo y ser los más aptos para desempeñarlo.
...
...
En un plazo máximo de 35 días naturales contados a partir de la publicación de la convocatoria, se determinará la selección de los aspirantes para concursar en la ocupación de la plaza vacante.
Artículo 34. ...
...
La temporalidad del nombramiento no será mayor a seis meses siendo improrrogable este periodo quedando a salvo los derechos de promoción y ascenso para quienes se postulen a ocupar dicha plaza o vacante por medio del Subsistema de Desarrollo Profesional.
Artículo 37. ...
...
...
En ningún caso podrán acceder a ocupar plazas vacantes de igual o mayor jerarquía servidores públicos inscritos en el Sistema que no cuenten con su correspondiente nombramiento así como haber sido certificados en su cargo inmediato anterior.
Artículo 46. La capacitación tendrá los siguientes objetivos:
I. a II. ...
III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades teóricas, técnicas, de desarrollo, disciplina y mérito profesionalmente adquiridas.
Artículo 58. ...
Las evaluaciones del desempeño serán requisito indispensable para la permanencia, ascenso y promoción de un Servidor Público de Carrera en el Sistema.
Artículo 69. La secretaría deberá:
I. a XIII. ...
XIV. Enviar a la Comisión de la Función Pública de la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, un informe detallado y actualizado del personal inscrito en el sistema profesional de carrera con base en el Registro Único de Servidores Públicos, clasificado sistemáticamente por el número de puestos, el año y modalidad de ingreso de cada servidor público, ya sea por concurso o libre designación, y área administrativa; además de que deberá incluir la información de manera integral de los nombramientos otorgados y el estado de certificación de los integrantes del sistema;
XV. Remitir oportunamente a la comisión bajo informe debidamente justificado, sobre los motivos que causaron en su caso, la determinación de declarar desierta una convocatoria pública y abierta; así como el estado que guarda la tramitación y los resultados respecto a la interposición de medios de defensa.
XVI. Aplicar la presente Ley para efectos administrativos emitiendo criterios obligatorios sobre ésta y otras disposiciones sobre la materia, para la regulación del Sistema;
XVII. Ordenar la publicación en el Diario Oficial de la Federación de las disposiciones y acuerdos de carácter general que pronuncie;
XVIII. Aprobar los cargos que por excepción, sean de libre designación;
XIX. Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones, y
XX. Las demás que se establezcan en la presente ley, su Reglamento y disposiciones aplicables.
Artículo 70. El consejo es un órgano de apoyo para el sistema. Estará integrado por el titular de la secretaría, por los responsables de cada subsistema, por los presidentes de los comités técnicos de cada dependencia y por representantes de la Secretaría de Gobernación, de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y Previsión Social, contará además con tres representantes de entre los sectores social, privado y académico, a propuesta de los demás integrantes.
...
I. a VII. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud; y de los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
En México al igual que muchos países del mundo, el mercado farmacéutico contiene submercados con diferente grado de competencia; por un lado existen productos innovadores con patente y, por el otro, genéricos con marca comercial o sin ella. Por lo general, los medicamentos innovadores con patente tienen precios monopólicos, pero a su vencimiento, estos bajan al enfrentar la competencia de alternativas terapéuticas, sin embargo, la marca permite conservar las rentas económicas del monopolio.
México en comparación con otros países de Latinoamérica como Brasil y Chile, y de Estados Unidos y Canadá, los precios de los medicamentos en el mercado privado son considerados como elevados de acuerdo con las estimaciones agregadas y para medicamentos específicos, lo cual refleja las limitaciones de la competencia en el mercado y el poder de la marca comercial. Caso contrario ocurre en el segmento público donde se obtienen precios competitivos con la estrategia de los medicamentos esenciales de la Organización Mundial de la Salud, con base en el listado de los productos del cuadro básico y del catálogo de insumos para el segundo y tercer nivel de atención médica en el sector salud, no obstante, recientemente se han detectado algunos casos por parte de algunas empresas farmacéuticas que han cometido irregularidades y actos ilícitos a fin de incrementar los precios en las licitaciones de medicamentos tal y como más adelante haremos referencia.
En este sentido, si bien es cierto que la tendencia general es el aumento progresivo en el gasto de medicamentos, también es cierto que esto ha generado una gran preocupación sobre cómo controlar este creciente gasto no tanto por los volúmenes de compra sino más bien por el incremento de los precios.
De acuerdo al documento Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en el mercado farmacéutico (2009), elaborado como parte del programa Proceso para el Fortalecimiento del Marco Regulatorio para la Competitividad en México –que inició el Ejecutivo federal en enero de 2008, en colaboración con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)–, México registra el consumo per cápita más bajo tanto en valor como en volumen: el gasto y volumen de consumo per cápita representa el 35 por ciento y el 22.6 por ciento del promedio de la OCDE, respectivamente, a pesar de que en términos absolutos las ventas de la industria farmacéutica mexicana representó tan sólo en 2005, 10.5 mil millones de dólares.
Sin embargo, este bajo nivel de consumo según el mismo estudio, no es atribuible al nivel de ingreso, por el contrario, la OCDE (2008) estima que el consumo per cápita en México es de apenas del 30 por ciento del valor esperado para su nivel de ingreso per cápita.
En otra latitud y, de manera comparada, México se ubica en el noveno lugar en gasto total de medicamentos por encima de Australia, Brasil y Chile, pero el consumo per cápita en valor representa apenas el 19.6 por ciento del promedio, mientras que el consumo per cápita promedio en número de dosis corresponde a 19.8 por ciento de la media (sólo por encima de Brasil).
En cuanto a la participación del sector público y privado se refiere, el gasto en medicamentos en 2006 fue de 15 y 85 por ciento, respectivamente. Esta participación del sector público en México es la más baja de la OCDE donde el promedio fue cercano al 60 por ciento.
Por su parte, el gasto de bolsillo –es decir, los pagos directos en medicinas que realizan los hogares– representó el 83 por ciento de los gastos totales, el más alto dentro de la OCDE donde el promedio es del 35 por ciento. Esta situación se debe a la casi nula penetración de los seguros médicos privados entre la población en donde en el 2008, su cobertura era sólo de 5.5 por ciento de la población (según la misma OCDE 2008), así como a la insuficiente capacidad de cobertura de los sistemas de salud para afiliar a poco más de 20 millones de personas como derechohabientes, ya que la propia Secretaría de Salud federal ha registrado sólo un total de 89 millones de personas afiliadas a algún sistema de salud ya sea al IMSS, ISSSTE, ISSFAM, Seguro Popular, Pemex o alguna institución estatal.
Otro dato importante de destacar es que aunque las compras del gobierno equivalen al 10 por ciento del valor del mercado y que representan el 55 por ciento en términos de volumen, esta disparidad se debe, según las conclusiones del documento referido, a que los genéricos sin marca, que son los más baratos del mercado, tienen mayor penetración en el sector público. Además, para productos comparables, el gobierno paga menores precios que el sector privado por los grandes volúmenes y porque no incorpora márgenes de distribución al menudeo. Por ejemplo, en una muestra de 52 medicamentos se observó que el precio promedio pagado por el IMSS era de 82 por ciento menor que el pagado por el público en general.
Por otro lado, se estima que los precios de venta al público de los medicamentos en México son más altos que el promedio de una muestra de 12 países (Estados Unidos, Japón, Francia, Alemania, Italia, España, Canadá, Reino Unido, Brasil, Australia y Chile): esta diferencia fue de 25.9 por ciento considerando el tipo de cambio nominal y de 77 por ciento considerando el tipo de cambio paridad peso dólar.
Por lo que se deduce que los altos precios de venta al público están más asociados con precios altos al nivel del fabricante y de costos agregados respecto a los medicamentos de patente que con altos márgenes de distribución: los precios del fabricante en México son 30.1 por ciento mayores que el promedio mientras que el diferencial respecto de los precios al público es de 25.9 por ciento. Como los precios al público incorporan márgenes de los distribuidores mayoristas, minoristas y, en su caso, impuestos aplicables, este diferencial de precios no es directamente comparable.
Bajo otra perspectiva es que el diferencial de precios es mayor en los medicamentos genéricos que en los de patente. Los precios de los productos genéricos y de patente en México son 51 y 26 por ciento, respectivamente, mayores que los promedios de la muestra de los 12 países. De hecho, los precios de los genéricos en México son los más altos y los de patente los segundos más altos de la muestra.
Aunado con lo anterior, y con base en los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2010 (ENIGH), es un hecho que las familias mexicanas cuentan cada vez más con menores recursos presupuestarios para ser destinados a diversos rubros prioritarios como lo es la salud; ya que la disminución que tuvo el gasto en cuidados de salud fue del 13.6 por ciento, situación que hizo que la participación porcentual en salud pasara del 2.3 por ciento en 2008 al 2.1 por ciento de su gasto corriente en 2010.
A pesar de que algunas de las explicaciones dadas por el gobierno federal se basan en que las transferencias de los programas sociales y el Seguro Popular ha contribuido en gran medida a disminuir del gasto corriente de las familias a la salud, la explicación más convincente es que la gran mayoría de los mexicanos están registrando un incremento importante en las enfermedades crónico-degenerativas y cardiovasculares como lo son: la diabetes, obesidad, aterosclerosis, enfermedades isquémicas del corazón, infarto del miocardio e hipertensión; esta situación ha hecho que muchas de las familias mexicanas al ver reducido su ingreso y al saber que su enfermedad es permanente y no mortal en el corto plazo, transfieran parte de los gastos en salud a otro rubro, ya que los costos para el tratamiento son relativamente altos, y más aun cuando se han venido incrementando las personas afiliadas a servicios públicos de salud, siendo esa gran demanda la que hace la diferencia en cantidad y calidad entre los servicios de salud público y el privado.
En este sentido, el problema del cada vez disminuido ingreso familiar y la gran volatilidad en los precios de los medicamentos producto en mucha de las veces por el monopolio de los precios impuestos por parte de los productores y distribuidores principalmente los de las marcas de patentes así como la insuficiente cobertura de los programas públicos de salud hacia la población abierta, han hecho que el acceso para las personas a los medicamentos sea cada vez más complicado.
Control de precios y fallas del mercado farmacéutico
En el establecimiento de un sistema de control de precios, definir qué es un precio justo constituye todo un desafío. El precio de un producto en un mercado competitivo, sin barreras a la entrada, se acerca al concepto de precio justo, pero el mercado farmacéutico está muy lejos de operar en condiciones de competencia por las fallas que en él se presentan y que le son propias tanto de manera intrínseca como concertada.
En lo que respecta a los monopolios artificiales que se generan con los derechos de propiedad intelectual a través de patentes y marcas registradas, es cierto que esto ha generado una reducción en el grado de competencia efectiva en el mercado de medicamentos, puesto que tan sólo en el gasto en investigación y desarrollo de las empresas transnacionales farmacéuticas está muy por encima del gasto promedio industrial. Sin embargo, la industria ha venido afrontando una caída en la introducción de innovaciones reales, por lo que hace un uso extenso de innovaciones menores, cuyo propósito es la protección del mercado y el mantenimiento de precios elevados para conservar la rentabilidad de la industria, y no necesariamente ofrecer una mejor alternativa terapéutica.
La regulación de precios en México involucra tres definiciones de precios:
1) Se define el precio de referencia internacional (PIR) con base en el promedio ponderado del precio ex fábrica de los seis países con mayor penetración en el mercado para cada producto. Los productores proporcionan dichos precios internacionales. El PIR se multiplica por el factor 1.72, que incorpora el margen de los distribuidores mayoristas y minoristas para obtener el precio de referencia para la venta al público (PRVP).
2) Por otro lado, los laboratorios son libres de establecer el precio máximo de venta al público (PMVP), mismo que están obligados a estampar en las etiquetas del medicamento, aunque las farmacias son libres de ofrecer descuentos sobre este monto. Al momento de registrar un medicamento patentado ante la Secretaría de Economía el laboratorio propone el precio máximo de venta al público y la metodología para calcular sus incrementos. Si al comparar el precio propuesto o sus incrementos con el precio de referencia para la venta al público alguno de los primeros resulta mayor que este último, deberán ajustarse a la baja. Cuando no es posible calcular el precio de referencia internacional porque el medicamento en cuestión no existe en otros países, el laboratorio es libre de establecer el precio, pero tres meses después se verifica si el medicamento continúa sin existir en otro país.
Ahora bien, como ya lo comentamos previamente, el gasto del sector privado está en función del control directo de precios máximos de venta al público que plica solamente a medicamentos con patente vigente y al cual los laboratorios se adhieren voluntariamente. Esta regulación podría corresponder a la necesidad de contener el monto de gasto de bolsillo en medicinas, aunque su efectividad resulta aún cuestionable.
3) Asimismo, la verificación de precios es responsabilidad de la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) con base en la norma NOM-072-SSA1-1993 sobre etiquetado que deben observar todos los productores de medicamentos, no sólo los sujetos al control de precios. Esta norma requiere que aparezca la leyenda “precio máximo de venta al público” seguido del importe que corresponda, pero Profeco desconoce el precio máximo de venta al público registrado. Así, la tarea verificadora consiste en comprobar que se cumpla con el etiquetado.
Sin embargo, por todos es sabido la práctica constante de distribuidoras y comercializadoras que acaparan productos farmacéuticos incurriendo en faltas e infracciones administrativas y hasta en delitos que afectan el consumo y la riqueza nacionales contemplados en el Código Penal Federal. Tan es así que la Profeco ha impuesto procedimientos y sanciones administrativas en contra de farmacias que no respetan ciertos precios, por ejemplo, en el año 2009, la Profeco reveló que de mil 216 farmacias que inspeccionó en todo el país, determinó iniciar procedimientos administrativos en contra de 431 establecimientos.
Los principales incumplimientos detectados por la Profeco en las farmacias del país y por los cuales se iniciaron procedimientos administrativos fueron no respetar el precio máximo de venta al público (el precio indicado en la etiqueta) incumpliendo la NOM-072-SSA1-1993 relativa al etiquetado de medicamentos, así como por no respetar los precios exhibidos y por no entregar comprobantes de compra a los consumidores.
Lo anterior es grave en el entendido de que en México, la industria farmacéutica en su conjunto tiene una indudable función social al contribuir a mejorar la salud de las personas y, por tanto, a elevar la calidad de vida de la población, a través de la innovación tecnológica, por lo que debe considerarse como un sector estratégico ya que se fabrican en el país más del 85 por ciento del consumo interno de medicamentos ocupando a nivel mundial el undécimo lugar. Sin embargo, sólo 20 por ciento de las empresas siguen comercializando el 80 por ciento del valor del mercado.
Regulación del gasto en el sector público
Como bien sabemos, la regulación del gasto en medicamentos en el sector público se basa en formularios, procedimientos de contratación para evitar corrupción y asegurar las mejores condiciones para el estado, así como en obligaciones sobre la prescripción. Los formularios y los procedimientos de contratación no son uniformes entre los subsistemas de seguridad social y las instituciones estatales y federales, por un lado, y el seguro popular, por el otro. Esto tiene importantes implicaciones sobre la eficiencia del gasto que se refleja en diferencias sustanciales en los precios pagados.
En este tenor, es pertinente mencionar que las licitaciones a las que convocan los sistemas de salud deben de referirse a medicamentos e insumos listados en el cuadro básico o el catálogo de insumos, dada su composición, las compras del sector público privilegian la compra de genéricos, en términos de volumen.
Al igual que cualquier compra de bienes o servicios por parte del gobierno federal, la adquisición de medicamentos o instrumentos médicos por parte de las instituciones de seguridad social está regida por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y su reglamento. Esta legislación tiene como objetivos asegurar las mejores condiciones de compra para el estado y evitar corrupción, para lo cual establece tres métodos de adquisición: licitaciones públicas, invitación a tres participantes y negociación directa. El mecanismo de licitación pública es la regla general de adquisición, en tanto los otros dos mecanismos constituyen excepciones que deben ser justificadas por las convocantes.
La gran mayoría de las licitaciones son de carácter nacional, lo cual requiere que la mitad de los insumos utilizados para la fabricación del medicamento sean manufacturados en México. Hay dos modalidades de licitación internacional: las convocadas bajo la cobertura de tratados de libre comercio que permite la participación de licitantes mexicanos y de los países socios y las internacionales, abiertas a licitantes de todas las nacionalidades.
Las licitaciones internacionales bajo la cobertura de tratados también proceden cuando una licitación nacional se ha declarado desierta. Asimismo, se puede convocar una licitación internacional abierta cuando una licitación internacional bajo cobertura de tratado se ha declarado desierta o así lo estipulen los contratos de financiamiento externos otorgados al gobierno federal. En la modalidad abierta se opta por la adquisición de bienes producidos en el país con cincuenta por ciento de contenido nacional si el diferencial de precio no rebaza el quince por ciento respecto de los bienes importados.
Cabe destacar en este apartado, el hecho reciente respecto a una investigación hecha por la propia Comisión Federal de Competencia (CFC) respecto a la colusión de seis empresas farmacéuticas que fueron multadas por la misma CFC con más de 150 millones de pesos por encarecer medicamentos e incurrir en prácticas monopólicas para ganar licitaciones durante 3 años consecutivos (del 2003 al 2006), quedando en evidencia la proclividad de la industria farmacéutica de violar la fracción IV del artículo 9 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) al coordinar sus posturas en las licitaciones públicas convocadas por el IMSS con el efecto de eliminar la competencia entre ellas y obligar al instituto a pagar precios exagerados y altos por los medicamentos que requiere para tratar a sus derechohabientes.
Estos hechos, según la misma CFC, ocasionaron que el sector farmacéutico elevara hasta en un 36 por ciento los precios de estos productos, siendo que al no existir competencia en una licitación, los contribuyentes pagaran más, lo que hace presumir la comisión de delitos en específico relacionados con el consumo y la riqueza nacionales tipificados en el Código Penal Federal.
Además de que, de acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), cuando hay este tipo de acuerdos desleales entre prestadores de bienes y servicios los precios se elevan hasta en un 20 por ciento, por lo que la irregularidad a todas luces perjudicó al erario público y al consumidor con mayores impuestos y servicios gubernamentales de menor calidad.
En el caso concreto, este derivó sólo en la determinación de una multa impuesta por la CFC a las seis empresas farmacéuticas por 150 millones de pesos, quedando excluido el fincamiento de responsabilidades penales que de acuerdo al Código Penal Federal en su artículo 254 Bis, fracciones I y IV, establece:
Artículo 254 Bis. Se sancionará con prisión de tres a diez años y con mil a tres mil días de multa, a quien celebre, ordene o ejecute contratos, convenios o arreglos entre agentes económicos competidores, cuyo objeto sea cualquiera de los siguientes:
I. Fijar, elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados;
IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.”
Lo anterior fue consecuencia de que el mismo Código Penal prevé que el delito antes mencionado se perseguirá por querella de la CFC, la cual sólo podrá formularse cuando la autoridad competente haya determinado mediante resolución que haya causado estado, que un agente económico resultó responsable de haber cometido alguna práctica monopólica absoluta, en los términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Competencia Económica.
Sin embargo, cabe hacer notar que el mismo ordenamiento legal dispone una eximente de responsabilidad penal para los agentes económicos que se acojan al beneficio a que se refiere el artículo 33 Bis 3 de la Ley Federal de Competencia Económica, previa resolución de la Comisión que determine que cumple con los términos establecidos en dicha disposición y las demás aplicables. Además de que los procesos seguidos por este delito se podrán sobreseer a petición del pleno de la comisión, cuando los procesados cumplan las sanciones administrativas impuestas y, además se cumplan los requisitos previstos en los criterios técnicos emitidos por la Comisión.
No obstante de la confirmación de la sanción impuesta por la CFC, ninguna empresa se acogió al beneficio previsto en el artículo 33 Bis 3 de la Ley Federal de Competencia ya que interpusieron un Recurso de Reconsideración, conforme al artículo 39 de la Ley Federal de Competencia Económica, contra la resolución original de la CFC, siendo el argumento principal que el comportamiento sancionado no se debía a una coordinación ilegal entre las empresas, sino que correspondía a acciones unilaterales basadas en previsiones sobre el comportamiento de los competidores.
Por consiguiente el pleno de la CFC analizó los argumentos y determinó que el patrón de posturas observado era inconsistente con acciones unilaterales sin colusión: la empresa ganadora incrementaba el precio en licitaciones posteriores para dar paso a otro ganador (que a su vez ofrecía una cotización similar a la ofrecida por el ganador de la licitación anterior), lo cual sólo es explicable si hay colusión entre competidores para asegurar una secuencia preestablecida de posturas ganadoras y perdedoras, en perjuicio del IMSS y de sus derechohabientes.
Al no haber elementos que hicieran modificar la resolución del Pleno de la CFC, se confirmaron las multas impuestas a las empresas involucradas y a las personas físicas que actuaron en su representación.
No obstante la confirmación del pleno respecto a la sanción, sólo quedo firme en la instancia administrativa y no penal como hasta ahora se sabe.
Conclusiones generales
1. El esquema actual de regulación de precios ha implicado un avance respecto del esquema previo porque liberó a los medicamentos genéricos y con patente vencida de dicho control. Así, se reconoció en su momento la ausencia de barreras a la entrada al no estar vigente la patente lo cual desvaneció la posibilidad de precios con márgenes extraordinarios. Sin embargo, el esquema no ha resultado apropiado para imponer una disciplina efectiva en los precios de los medicamentos que regula. Por un lado, su carácter voluntario y la ausencia de sanciones en caso de incumplimiento restan fuerza disuasiva al propósito de evitar el cobro de precios excesivos. Por otro, los mismos productores proporcionan los precios de referencia internacionales y proponen el precio máximo de venta al público para su registro ante la Secretaria de Economía, lo cual hace el ejercicio de ajuste un tanto ocioso.
En efecto, la evidencia sugiere que el precio máximo de venta al público no es vinculante, ya que resulta menor que el precio de referencia internacional en un 73 por ciento de los casos analizados (a partir de una muestra de 273) y es equivalente en un 2 por ciento. Adicionalmente, el precio de venta con frecuencia implica un descuento de entre 30 a 40 por ciento sobre el precio máximo de venta al público, lo que indica que el nivel de los precios máximos de venta al público resultan en realidad muy alto y no restringe los precios pagados por los consumidores.
2. Como ya se mencionó anteriormente, con base en los estudios de la OCDE 2008 y a la ENIGH 2010, persiste la percepción de que los precios de venta de los medicamentos de patente y genéricos en farmacia en México son altos, particularmente en relación con el nivel de ingreso del país y lo destinado para su obtención.
3. Un problema reconocido de usar precios de referencia internacionales es que en la práctica los precios de lista en diversos países no corresponden a los precios que efectivamente pagan los compradores nacionales quienes tienen incentivos para negociar descuentos secretos en sus compras por volumen.
Por eso es importante que los precios de los medicamentos provenientes de otros países, reflejen de manera adecuada su disponibilidad a pagar y de focalizar esfuerzos para vincular el gasto en medicamentos y sus precios reales al valor de los beneficios que genera el producto, a través de análisis de costo-efectividad, de costo-utilidad, de costo-beneficio, precios unitarios, y demás criterios que sean suficientes para determinar, en su caso, el precio mínimo y el costo incremental en el precio final de incorporación al mercado en aras de disminuir los diferenciales distorsionadores en el mercado, la industria farmacéutica.
En suma, es necesario que a partir del diagnóstico originado por la misma CFC y la propia OCDE, y de los casos atípicos descritos con anterioridad donde se comprueba cierta responsabilidad de diversos agentes económicos que conforman la cadena farmacéutica de éste país, este Congreso, pueda legislar de manera oportuna a efecto de garantizar el sano desarrollo y el crecimiento de la industria farmacéutica a través de un adecuado marco regulatorio con las previsiones y las medidas de vigilancia y control (tanto preventivas como correctivas) que garanticen tanto a la industria como al mercado nacional un equilibrio sano entre la oferta y demanda así como productos terapéuticos efectivos a precios “justos” para los consumidores.
Contenido de la propuesta de reforma
La propuesta de reforma tiene el propósito el establecer que la dependencia atribuida para fijar los precios máximos de venta de los medicamentos e insumos esenciales que conforman el cuadro básico de insumos así como el catálogo de insumos de segundo y tercer nivel de atención médica, y que sean producidos, distribuidos, destinados o, en su caso, comercializados al sector público, social y privado, tenga la obligación de evaluar con base en análisis y criterios técnicos, económicos y sociales desde la minimización de costos, de costo-efectividad, de costo-utilidad, de costo-beneficio, precios unitarios y de volumen, y demás criterios que le sean suficientes para determinar, en su caso, el precio de un nuevo producto, así como el costo incremental en el precio final de incorporación al mercado.
Por otro lado, también se propone establecer en el Código Penal Federal el delito específico de venta con inmoderado lucro respecto a los medicamentos o materiales de curación susceptibles de comercio para los sectores público, social y privado, así como sancionar penalmente la conducta relativa a incitar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas entre los agentes económicos competidores; además de que se propone incrementar la sanción que corresponda en una mitad cuando el delito perjudique al sector salud en la adquisición de medicamentos y demás insumos indispensables para su operación.
Finalmente, se plantea establecer como delito grave la venta con inmoderado lucro que implique medicamentos o materiales de curación, para ello, se establece que se actualiza el delito sólo en el caso que sobrepase el cincuenta por ciento de lo fijado como precio máximo oficial de venta al público por la autoridad competente y se sancionará con prisión de cuatro a doce años y con trescientos a mil doscientos días multa.
Con base en lo expuesto, y de conformidad con las fracciones II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6, así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, y del Código Penal Federal y de Procedimientos Penales
Artículo Primero. Se adiciona un párrafo segundo, recorriéndose el actual segundo a un tercero del artículo 31 de la Ley General de Salud para quedar como sigue:
Artículo 31. La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, oyendo la opinión de la Secretaría de Salud, asegurará la adecuada distribución y comercialización y fijará los precios máximos de venta al público de los medicamentos e insumos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá la intervención que le corresponda en la determinación de precios, cuando tales bienes sean producidos por el sector público.
Para efectos de fijar los precios máximos de venta de los medicamentos e insumos esenciales que conforman el cuadro básico de insumos así como el catálogo de insumos de segundo y tercer nivel de atención médica, y que sean producidos, distribuidos, destinados o, en su caso, comercializados al sector público, social y privado, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial evaluará con base en análisis y criterios técnicos, económicos y sociales desde la minimización de costos, de costo-efectividad, de costo-utilidad, de costo-beneficio, precios unitarios y de volumen, y demás criterios que le sean suficientes para determinar, en su caso, el precio de un nuevo producto así como el costo incremental en el precio final de incorporación al mercado.
...
Artículo Segundo. Se reforman las fracciones I, inciso e) párrafo segundo; y II del artículo 253; así como la fracción IV del artículo 254 Bis. Se adicionan dos párrafos segundos al inciso g) del artículo 253; y a la fracción IV del artículo 254 Bis respectivamente, todo ello al Código Penal Federal para quedar como sigue:
Delitos contra el consumo y la riqueza nacionales
Artículo 253. Son actos u omisiones que afectan gravemente al consumo nacional y se sancionarán con prisión de tres a diez años y con doscientos a mil días multa, los siguientes:
I. ...
a) a d)...
e) La suspensión de la producción, procesamiento, distribución, oferta o venta de mercancías o de la prestación de servicios, que efectúen los industriales, comerciantes, productores, empresarios o prestadores de servicios, con el objeto de obtener un alza en los precios o se afecte el abasto de los consumidores.
Si se depone la conducta ilícita dentro de los dos días hábiles siguientes al momento en que la autoridad administrativa competente lo requiera, la sanción aplicable será de seis meses a tres años de prisión, o de cien a quinientos días multa excepto en tratarse de productos o servicios destinados al sector salud o perjudique a los consumidores de medicamentos o materiales de curación.
f)...
g) La venta con inmoderado lucro, por los productores, distribuidores o comerciantes en general. En los casos de que el lucro indebido sea inferior al equivalente a sesenta días del salario mínimo general vigente en la región y en el momento donde se consuma el delito, se sancionará con prisión de dos a seis años y de sesenta a trescientos días multa.
De tratarse de productos cuya venta con inmoderado lucro implique medicamentos o materiales de curación, se considerará la comisión de este delito cuando el lucro inmoderado sobrepase el cincuenta por ciento de lo fijado como precio máximo oficial de venta al público por la autoridad competente y se sancionará con prisión de cuatro a doce años y con trescientos a mil doscientos días multa.
h) a j)...
II. Envasar o empacar las mercancías destinadas para la venta, en cantidad inferior a la indicada como contenido neto y fuera de la respectiva tolerancia o sin indicar en los envases o empaques el precio mínimo o máximo oficial de venta al público, cuando se tenga la obligación de hacerlo.
III. a V. ...
Artículo 254 Bis. Se sancionará con prisión de tres a diez años y con mil a tres mil días de multa, a quien celebre, ordene o ejecute contratos, convenios o arreglos entre agentes económicos competidores, cuyo objeto sea cualquiera de los siguientes:
I. a III. ...
IV. Incitar, establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.
La sanción que corresponda se aumentará en una mitad cuando el delito perjudique al sector salud en la adquisición de medicamentos y demás insumos indispensables para su operación.
...
...
...
...
Artículo Tercero. Se reforma el artículo 194, fracción I numeral 19 del Código Federal de Procedimientos Penales para quedar como sigue:
Artículo 194. Se califican como delitos graves, para todos los efectos legales, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad, los previstos en los ordenamientos legales siguientes:
I. Del Código Penal Federal:
1) a 18)...
19) Contra el consumo y riqueza nacionales, previstos en los artículos 253, fracción I, inciso g), párrafo segundo, y 254, fracción VII, párrafo segundo.
20) a 36)...
II. a XVIII. ...
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se deroga cualquier disposición contraria a lo establecido en este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma el artículo 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 13, párrafo segundo, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a efecto de establecer el derecho legal de todo inculpado y de su defensa a consultar y tener acceso a todos los datos que obren en las actuaciones del Ministerio Público y que se estimen necesarios para su defensa, que presentan Juan Carlos Lastiri Quirós y Francisco Ramos Montaño, diputados del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
El tema que ocupa a los suscritos legisladores y que motiva la presente iniciativa se relaciona con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que básicamente establece una abierta limitación para la defensa de cualquier indiciado en procedimientos de esa naturaleza, en tratándose del acceso a las actuaciones íntegras de una averiguación previa por los delitos a que se refiere dicha ley.
La importancia del tema parte de una clara intención de proteger y nunca limitar la tan significativa garantía constitucional de que establece el derecho de todo perseguido penal a defenderse y oponerse a la acusación, en contradicción de cualquier taxativo al respecto que se establezca –como el aspecto que nos ocupa– en cualquier legislación secundaria.
Obviamente no se puede pasar por alto que la delincuencia organizada, como fenómeno criminológico, está caracterizada por su inquietante despliegue actual, y que esas actividades criminales organizadas, que a todos nos han sobrecogido, han obligado a las autoridades públicas a reforzar las medidas para hacer frente a esta latente y grave amenaza.
Por ello nos podemos ubicar ante el clásico dilema entre garantía y eficiencia, que muchas veces es intrínseco del procedimiento penal contemporáneo, pero que exhibe un particular riesgo de desequilibrio cuando se trata de perseguir y eventualmente sancionar penalmente a los imputados por delincuencia organizada. La necesidad de una respuesta rápida y eficaz ha llevado a veces al legislador a encontrar respuestas fáciles en la mera restricción de la función del defensor en estos casos, como si con ello se coadyuvara al loable y lógico combate de esa especie de criminalidad.
Consideramos interesante el análisis en torno de la reserva de las actuaciones de investigación preliminar, considerada en el citado artículo 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, desde la perspectiva de un defensor que, si bien se preocupa de que las autoridades combatan de manera eficaz esa constante amenaza delincuencial, más se inquieta de que se limiten de cualquier forma o sentido los primeros derechos de todo imputado, consistentes en conocer a cabalidad la naturaleza y términos de la acusación que se le formula.
Exposición del texto legal vigente
La actual y aplicable norma en la materia que nos ocupa establece:
Artículo 13. A las actuaciones de averiguación previa por los delitos a que se refiere esta ley exclusivamente deberán tener acceso el indiciado y su defensor, únicamente con relación a los hechos imputados en su contra, por lo que el Ministerio Público de la Federación y sus auxiliares guardarán la mayor reserva respecto de ellas, sin perjuicio de que el indiciado o su defensor, en base a la información recibida, puedan presentar las pruebas de descargo que juzguen oportunas.
No se concederá valor probatorio a las actuaciones que contengan hechos imputados al indiciado, cuando habiendo solicitado el acceso a las mismas al Ministerio Público de la Federación se le haya negado.
En consecuencia, si se analiza el párrafo primero del precepto legal transcrito, que es el que nos preocupa, resulta incuestionable que se establece una restricción hacia quienes se encuentran involucrados en alguna indagatoria derivada de delincuencia organizada, en el hecho de ver limitado el acceso y de conocer la totalidad de las constancias procedimentales que se encuentren integradas a la averiguación previa relativa, habida cuenta de que sólo les está permitido al indiciado y a su defensor, consultar las actuaciones que el Ministerio Público investigador estime que son las que se relacionan con dicho imputado en específico, es decir que, si como en la gran mayoría de esos casos, las investigaciones y sus expedientes contemplan a más indiciados o involucrados, sólo se podrá tener acceso a la parte –elegida por el representante social de la federación– en donde se encuentran plasmados los hechos imputados en su contra.
Consideraciones respecto a la problemática que presenta el citado texto legal vigente
En principio, la primera crítica que formulamos contra esa restricción a conocer la totalidad de los datos relativos a la averiguación previa en que esté eventualmente relacionada o imputada alguna persona se vincula con lo que se estima una franca e irrebatible transgresión de lo dispuesto en el artículo 20, Apartado A, fracción VII y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 20. En todo proceso del orden penal tendrá el inculpado las siguientes garantías:
A.
I. a VI. ...
VII. Le serán facilitados todos los datos que solicite para su defensa y que consten en el proceso.
Y por lo que corresponde al penúltimo párrafo de dicho precepto fundamental, dispone al efecto lo siguiente:
Las garantías previstas en las fracciones I, V, VII y IX también serán observadas durante la averiguación previa, en los términos y con los requisitos y límites que las leyes establezcan...
Lo anterior, por una parte, refleja que la garantía de ser informado de la totalidad de la acusación, se encuentra constitucionalmente ampliada a la averiguación previa, y por la otra, dicho penúltimo párrafo presenta alguna contradicción con la citada fracción VII, en cuanto a que ésta categóricamente establece que al imputado deberá ser facilitada la totalidad de los datos que solicite para su defensa, y el último remite a ciertos “requisitos” o “límites” que, en su caso, podrán establecerse al respecto en la legislación secundaria.
En nuestra opinión, y en acatamiento de la supremacía constitucional y orden jerárquico normativo, no se puede instituir –como acontece tristemente en el precepto legal que se comenta– absolutamente nada que contravenga la instrucción suprema respecto del inalienable derecho de todo inculpado y de su defensa a consultar y tener acceso a todos los datos que obren en la indagatoria y que se estimen necesarios para su defensa.
La Constitución es una norma jurídica efectiva, que hace inválidas las normas inferiores que se le opongan desde su origen, el contenido de la norma inferior tiene que adecuarse al contenido de la norma a que se encuentra jerárquicamente subordinada. Hans Kelsen, en su ensayo La garantía jurisdiccional de la Constitución, acertadamente señala:
... la Constitución dispone, en el fondo, que las leyes no solamente deberán ser elaboradas según el procedimiento que ella prescribe sino, además, que no podrán contener ninguna disposición que menoscabe la igualdad, la libertad, la propiedad, etcétera. Así, la Constitución no es sólo una regla de procedimiento, sino, además, una regla de fondo. Por consiguiente, una ley puede ser inconstitucional en razón de una irregularidad de procedimiento en su confección, o en razón de que su contenido contraviene los principios o direcciones formulados en la Constitución, es decir, cuando la ley excede los límites que la Constitución señala.
Por otro lado, es de destacarse lo que al efecto dispone el propio Código Federal de Procedimientos Penales:
Artículo 128. Cuando el inculpado fuese detenido o se presentare voluntariamente ante el Ministerio Público Federal, se procederá de inmediato en la siguiente forma:
a) a c) ...
d) Que se le faciliten todos los datos que solicite para su defensa y que consten en la averiguación, para lo cual se permitirá a él y su defensor consultar en la oficina del Ministerio Público y en presencia del personal, el expediente de la averiguación previa;
...
Lo anterior evidencia que hay también una sustancial contradicción entre dos disposiciones, ambas de carácter federal y con rango similar, como las que se contienen sobre el tema que nos ocupa, entre el Código Federal de Procedimientos Penales, y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, lo que de suyo traza un problema de aplicación y prevalencia jurídica, que genera una extensa y compleja disertación, que por limitaciones de espacio no será posible tratar con detalle en la presente exposición de motivos.
Sin embargo, partiendo del sustento constitucional resulta inaceptable que el Ministerio Público de la Federación, apoyado en el citado numeral 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, niegue al indiciado o a su defensor el acceso a la totalidad de las actuaciones de la averiguación previa en que se encuentren vinculados.
En otros términos, no tiene derecho el representante social federal a negar al acusado, aun en el caso de la investigación de los delitos regulados en tal ordenamiento jurídico, el conocimiento de dichas actuaciones que tarde o temprano pueden ser utilizadas en su contra por la autoridad investigadora. En la práctica, el agente investigador que está a cargo de la integración de alguna indagatoria relacionada con delincuencia organizada, básicamente se limita a mostrar al imputado o a su defensor, si acaso, los términos de su original deposición ministerial y alguna otra diligencia, que sólo a su unilateral y arbitraria consideración estime que puedan consultar, sin permitir desde luego, el revisar las declaraciones de otros imputados vinculados con la misma o de los testigos que al respecto hubieren testificado, ni el resultado de los partes policiacos y demás actuaciones, que siempre son relevantes y necesarias para la planeación de cualquier estrategia defensiva.
Esto lleva a destacar, por razones de lógica y legalidad, que la defensa y el inculpado, ven gravemente disminuidos sus constitucionales derechos a ser informados cabalmente de la acusación, ya que se les mantiene ignorantes de la integridad de ella, imposibilitando así, una adecuada defensa. En suma, no basta que el Ministerio Público ponga a la vista del acusado y de su defensa las actuaciones que se relacionen con los hechos imputados en su contra, y mucho menos, que esa selección de constancias se haga de manera particular y parcial, sino que es menester que se conozca en su conjunto la indagatoria respectiva, habida cuenta de que esa indebida discrecionalidad que malamente le otorga la mencionada ley, debe aplicarse, en todo caso, en beneficio de los indiciados para no incriminarse erróneamente ante la falta de datos.
En esas condiciones, nuestra fundada propuesta responde a que ninguna actuación podrá mantenerse secreta para el acusado, quien con su defensor deberá tener acceso a todas y cada una de las constancias de la averiguación previa para tomar notas de su contenido y así preparar mejor su defensa.
Jurisprudencia y tesis de tribunales en la materia
Por su parte, la jurisprudencia y algunas tesis precedentales que a continuación se transcriben apoyan en gran parte el espíritu que anima a los suscritos a hacer las modificaciones legales pertinentes:
1. Novena época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, julio de 2005, página 42, tesis 1a./J. 52/2005, jurisprudencia, penal. Averiguación previa. El acceso a sus actuaciones por las partes legitimadas para ello no implica el derecho a que se les expidan copias (interpretación del artículo 16 del Código Federal de Procedimientos Penales). La fracción VII del Apartado A del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra en beneficio de todo inculpado sujeto a un proceso penal el derecho a una defensa adecuada, lo cual implica que se le faciliten los datos que consten en aquél y que requiera para su defensa. Ahora bien, conforme a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 3 de julio de 1996, mediante la cual se adicionó un párrafo cuarto a la fracción X del citado precepto constitucional, las garantías previstas en sus fracciones VII y IX, que en un principio sólo eran aplicables durante la tramitación del proceso penal, también fueron incorporadas a la averiguación previa, aunque limitándose a lo establecido en las leyes secundarias. Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 16 del Código Federal de Procedimientos Penales señala que las únicas personas que tendrán acceso a las actuaciones de la averiguación previa serán el inculpado, su defensor y la víctima u ofendido o su representante legal, en caso de que los hubiera, y establece que el funcionario que indebidamente quebrante la reserva de las actuaciones o proporcione copia de ellas o de los documentos que obren en la averiguación incurrirá en responsabilidad; de donde se advierte que el Ministerio Público está impedido para otorgar dichas copias, lo cual es acorde con la garantía de defensa contenida en las fracciones VII y IX del artículo 20, Apartado A, de la Constitución federal, en tanto que ésta dispone que tratándose de la averiguación previa, dicha garantía se otorgará con las limitantes, términos y requisitos que las leyes secundarias determinen, es decir, si bien es cierto que las partes tienen derecho a que se les proporcione toda la información que requieran para su defensa, también lo es que el hecho de que el Ministerio Público no pueda proporcionar copias –en aras de proteger la reserva de las actuaciones– en nada restringe el aludido derecho, pues aun cuando no se les proporcionen copias, el referido artículo 16 prevé que podrán tener acceso a las actuaciones de las que se podrán tomar todos los datos que estimen indispensables. De manera que si la fracción VII, Apartado A, del artículo 20 constitucional no exige que los datos solicitados por el inculpado, su defensor y la víctima y ofendido o su representante legal, para preparar su defensa y que consten en la averiguación o en el proceso, sean pedidos precisamente por escrito y ministrados en forma de copias simples o certificadas, basta que el expediente respectivo sea puesto a la vista de las partes para que puedan consultarlo.
2. Precedentes: Contradicción de tesis 150/2004-PS. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Séptimo Circuito. 4 de mayo de 2005. Mayoría de tres votos. Disidente: José Ramón Cossío Díaz. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Jaime Flores Cruz.
3. Tesis de jurisprudencia 52/2005. Aprobada por la Primera Sala de este alto tribunal en sesión de fecha cuatro de mayo de dos mil cinco.
4. Novena época, tribunales colegiados de circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, enero de 2005, página 1864, tesis XXIII.1o.27 P, aislada, penal. Sigilo en la averiguación previa. Los artículos 3o., fracción V, inciso h), y 8o., párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Zacatecas vulneran la garantía de defensa adecuada, al contemplar la negativa del ministerio público de expedir copias de actuaciones al indiciado con base en el aludido principio. Los preceptos legales mencionados prevén la existencia del principio de sigilo como rector de la conducta de dicha institución y la facultan para que niegue la expedición de copias certificadas o simples de constancias o registros que obren en su poder, cuando con ello se quebrante o afecte dicho principio; por su parte, el artículo 20, Apartado A, fracciones VII y IX, último párrafo, constitucional, establece que al inculpado serán facilitados todos los datos que solicite para su defensa y que durante la averiguación previa inclusive, en los términos y con los requisitos y límites que las leyes establezcan. No obstante, la facultad conferida al legislador secundario para regular el ejercicio de esa garantía, de ninguna manera puede considerarse una atribución para someter la averiguación previa y actuación del Ministerio Público al principio de siglo, porque de hacerlo así rebasa los límites impuestos por el Constituyente de 1917, el cual desterró de nuestra ley fundamental los procedimientos secretos a que se refiere el mencionado principio, al señalar que las diligencias secretas y procedimientos ocultos no aseguran una recta impartición de justicia, por el contrario, fomentan la acción arbitraria y despótica de los oficiales públicos, sean éstos jueces, agentes o sus escribientes; por tanto, los artículos 3o., fracción V, inciso h), y 8o., párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Zacatecas vulneran la garantía de defensa adecuada prevista en el artículo 20, Apartado A, fracciones VII y IX, constitucional.
5. Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito. Precedentes: Amparo en revisión 163/2004. 8 de julio de 2004. Mayoría de votos. Disidente: José Benito Banda Martínez. Ponente: Guillermo Alberto Hernández Segura. Secretaria: María de San Juan Villalobos de Alba.
Conclusiones
a) La delincuencia organizada se debe combatir con todo ahínco y con los medios jurídicos y materiales al alcance de la autoridad;
b) Sin embargo, esa necesidad de freno a la delincuencia organizada de ninguna manera justifica que se apliquen límites o restricciones al derecho de adecuada defensa;
c) En esas condiciones, y por la restricción aludida contenida en el mismo, el artículo 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, contraviene lo dispuesto en el numeral 20, Apartado A, fracción VII y penúltimo párrafo, de la Constitución General de la República;
d) Consecuentemente, debe derogarse el artículo 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, o bien, en su caso, modificar dicho numeral y suprimir de su texto, la frase “únicamente con relación a los hechos imputados en su contra”; y
e) La justificación a dicha derogación o supresión, es resultado de la evidente contradicción entre la norma superior y la norma inferior.
Una vez que ha quedado fundado y motivado nuestro cuerpo expositivo de la presente iniciativa, es para los suscritos de suma importancia procurar reformar las disposiciones legales que contravengan el espíritu de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de salvaguardar, por un lado, el irrestricto respecto y el efectivo cumplimiento de los principios fundamentales constituidos en garantías individuales; y, por otro, los principios de legalidad a que tanto el Estado como sus órganos deben sujetarse con base en la norma suprema y no a la inversa como suele suceder.
Contenido de la propuesta de reforma
La presente propuesta plantea reformar el artículo 13 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada a efecto de que en las actuaciones de averiguación previa por los delitos a que hace referencia dicha ley, exclusivamente deberán tener acceso el indiciado y su defensor, por lo que el Ministerio Público de la Federación y sus auxiliares estarán obligados a permitirles consultar la totalidad de las actuaciones de la averiguación previa en que se encuentren relacionados, sin perjuicio de que el indiciado o su defensor, con base en la información recibida, puedan presentar las pruebas de descargo que juzguen oportunas.
Además, esta propuesta va en concordancia con lo establecido en el vigente párrafo segundo del mencionado artículo 13 de la misma ley, al establecer que no se concederá valor probatorio a las actuaciones que contengan hechos imputados al indiciado, cuando habiendo solicitado el acceso a las mismas al Ministerio Público de la Federación, se le haya negado.
Con base en lo expuesto y de conformidad con las fracciones II del artículo 71 y III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, y las fracciones I del numeral 1 del artículo 6 y VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 13, párrafo primero, de la Ley Federal de Delincuencia Organizada
Artículo Único. Se reforma el artículo 13, párrafo primero, de Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Artículo 13. A las actuaciones de averiguación previa por los delitos a que se refiere esta ley exclusivamente deberán tener acceso el indiciado y su defensor, una vez que haya aceptado el cargo, por lo que el Ministerio Público de la Federación y sus auxiliares les permitirán consultar la totalidad de las actuaciones de la averiguación previa únicamente con relación a los hechos imputados en su contra, sin perjuicio de que el indiciado o su defensor, con base en la información recibida, puedan presentar las pruebas de descargo que juzguen oportunas.
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se deroga cualquier disposición contraria a lo establecido en este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
El contrato de seguro tiene como uno de los elementos esenciales inherentes y específicos la existencia del riesgo atendiendo la doctrina en materia de derecho de seguros en forma prácticamente unánime.
En este sentido, el artículo 1o. de la Ley sobre el Contrato de Seguro 1 establece que: “Por el contrato de seguro, la empresa aseguradora se obliga, mediante una prima, a resarcir un daño o a pagar una suma de dinero al verificarse la eventualidad prevista en el contrato.”
La gravedad del riesgo es una parte importante para que el acuerdo de voluntades al celebrar el contrato de seguro se dé de una manera informada y libre de vicios. Por esa razón, cuando una vez celebrado el contrato, el riesgo se agrava, cambian las circunstancias sobre las cuales contrató la empresa aseguradora y por ello, si esta agravación llega a conocimiento del asegurado, éste tiene el deber de informarlo a la compañía aseguradora, para que, ésta determine si continúa o no con el contrato.
Si el asegurado no da este aviso a la compañía aseguradora, a partir de las 24 horas de este hecho, cesarán las obligaciones de la compañía aseguradora tal como lo marca el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro que a la letra dice: “El asegurado deberá comunicar a la empresa aseguradora las agravaciones esenciales que tenga el riesgo durante el curso del seguro, dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que las conozca. Si el asegurado omitiere el aviso o si él provoca una agravación esencial del riesgo, cesarán de pleno derecho las obligaciones de la empresa en lo sucesivo.”
La Ley sobre el Contrato de Seguro recopila una cantidad de elementos técnicos en el tema del seguro, que es indispensable se sigan de una manera impecable, para evitar que, el negocio asegurador, en beneficio tanto de aseguradores como de asegurados, no pueda continuar y lograr sus fines.
Por otro lado, el artículo 53 de la ley referida anteriormente, establece que para los efectos del artículo 52 se presumirá siempre:
I. Que la agravación es esencial, cuando se refiera a un hecho importante para la apreciación de un riesgo de tal suerte que la empresa habría contratado en condiciones diversas si al celebrar el contrato hubiera conocido una agravación análoga; y
II. Que el asegurado conoce o debe conocer toda agravación que emane de actos u omisiones de sus inquilinos, cónyuge, descendientes o cualquier otra persona que, con el consentimiento del asegurado, habite el edificio o tenga en su poder el mueble que fuere materia del seguro.”
Estos preceptos han sido comentados por la doctrina en palabras del especialista en la materia Luis Ruíz Rueda, en su obra El Contrato de seguro ”, 2 de la siguiente manera:
“6. Agravación del Riesgo. Hay agravación del riesgo cuando después de la celebración del contrato sobreviene un cambio de las circunstancias que debieron declararse conforme a lo dispuesto en los artículos 8, 9 y 10 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, 3 siempre que tal cambio determine un aumento en la probabilidad de que se realice el evento dañoso –gravedad del riesgo– o en la magnitud de las consecuencias que puede tener esa realización, o sea en la intensidad del riesgo.”
Por consiguiente, se debe distinguir entre cambio de las circunstancias que pueden influir en la realización del siniestro y simplemente cambio de la opinión que el asegurador se forme acerca de la influencia que esas circunstancias puedan tener en la realización, aun cuando el cambio de opinión se deba a mejor conocimiento acerca de esas circunstancias, independientemente de que ese mejor conocimiento obedezca a que el asegurador haya advertido un error de apreciación, en que originalmente hubiera incurrido, o que el proponente del seguro hubiera omitido la declaración de un hecho importante que después hubiera conocido, o conocido con mayor exactitud. El cambio de opinión no es cambio de las circunstancias que continúan siendo idénticas: sólo hay modificación en la apreciación o en el conocimiento de ellas, pero no hay agravación del riesgo.
Hay que distinguir cuidadosamente la agravación, del aumento del riesgo o aumento del valor de las cosas expuestas al riesgo o aumento de la suma asegurada en el seguro de personal. Por ejemplo: la propiedad raíz ha aumentado considerablemente de valor en los últimos años, sin que por ello haya aumentado la gravedad ni la intensidad del riesgo de incendio a que está expuesta esa propiedad. Si hace diez años se celebró un contrato de seguro contra incendio de una casa que entonces valía la cuarta parte de lo que hoy vale y al renovar cada año ese seguro, no se ha modificado la suma asegurada para mantenerla de acuerdo con la realidad; las consecuencias podrán ser perjudiciales para el asegurado, cuya garantía para el caso de siniestro ha ido disminuyendo en razón inversa del aumento de valor de la propiedad, pero esto no afecta a la empresa aseguradora, porque no han aumentado las probabilidades de incendio, ni las de que en caso de producirse, la destrucción sea total en vez de parcial.
En todo caso, el aumento paulatino del valor de la casa ha ido ocasionando un infraseguro cada vez más considerable, con las consecuencias normales de la aplicación de la regla proporcional para la liquidación en caso de siniestro. Sin embargo, hay determinados casos en que el aumento del valor de la cosa expuesta al riesgo, como en el seguro contra robo. Es evidente que un ladrón preferirá robar los objetos más valiosos y si algunos experimentan un aumento considerable de valor, se hacen más codiciables y entonces es natural que aumente la probabilidad de realización del riesgo de robo.
La disminución esencial del valor asegurado, durante el curso del contrato, da lugar a la correspondiente disminución de la prima, pero sólo para los periodos de seguro futuros tal y como lo asume el artículo 90 de la ley objeto del análisis que dispone que: “Si el valor asegurado sufriere una disminución esencial durante el curso del contrato, cada uno de los contratantes tendrá derecho a exigir la reducción correspondiente de la suma asegurada, en cuyo caso la prima sufrirá la reducción proporcional para los periodos posteriores del seguro.
También debe distinguirse la agravación, de la exclusión del riesgo. Ésta existe cuando las partes convienen en no garantizar un riesgo determinado o en no garantizarlo cuando su realización se deba a determinadas causas. Por ejemplo, en un seguro marítimo se excluye el riesgo de mojadura de las mercancías aseguradas o el de rotura si son frágiles; o bien se asegura contra el riesgo de hundimiento del barco, pero se excluye el riesgo de mojadura de las mercancías aseguradas o el de rotura si son frágiles; o bien se asegura contra el riesgo de hundimiento del barco, pero se excluye la garantía cuando el hundimiento se ocasione por un hecho de guerra, como la explosión de un torpedo.
En el seguro contra incendio, se cubre normalmente el riesgo de explosión ocasionada por el uso de gas doméstico, pero se excluye la ocasionada por la fabricación de gas.
En los ejemplos anteriores, es indiscutible que el riesgo de hundimiento es más grave en tiempo de guerra que en tiempo de paz y que el riesgo de incendio es más grave y aun más intenso en una fábrica de gas que en una casa habitación que usa estufa de gas, pero la exclusión o la inclusión de determinadas causas que hacen más probable la realización del riesgo, sólo determinan la extensión de la garantía que otorga el asegurador y si el riesgo se realiza fuera de esa garantía, no trae consigo la obligación de pagar el seguro porque prácticamente éste no existe.
En cambio si el riesgo se agrava, por ejemplo, en un seguro contra robo en una ciudad, porque disminuya la vigilancia policiaca; desaparezca el alumbrado público; aumente la miseria de las clases bajas; aumente el costo de la vida; no por ello puede decirse que el asegurador haya excluido esos riesgos mayores, es decir que haya declarado su voluntad de no cubrirlos, sino que la agravación sólo podrá dar lugar a un aumento de prima o a la rescisión del contrato. Pero si la agravación se conoce por el asegurador y no aumenta la prima ni rescinde el contrato, en los términos que la ley previene; su garantía subsiste y el siniestro se produce, está obligado a pagar la indemnización correspondiente.
En esta latitud el artículo 58, fracción III, alude a que la agravación de riesgo no producirá sus efectos si la empresa renuncia expresa o tácitamente al derecho de rescindir el contrato por esa causa; y se tendrá por hecha la renuncia si al recibir la empresa aviso escrito de la agravación del riesgo, no le comunica al asegurado dentro de los quince días siguientes, su voluntad de rescindir el contrato.
En este orden de ideas, cabe destacar que por principio el asegurador está obligado a cubrir en toda su extensión el tipo de riesgo que asegure, es decir, independientemente de cuál sea la causa que produzca el siniestro, pero esta regla consignada en el artículo 59 de la Ley sobre el Contrato de Seguro es de las que expresamente admiten pacto en contrario y así son posibles las numerosas exclusiones que se convienen en los distintos ramos de seguros. Es más, la propia ley es la que a veces excluye ciertos riesgos, aunque admite el pacto en contrario, como ocurre con determinados riesgos de mar – Ley de Navegación y Comercio Marítimo - con el vicio propio de la cosa asegurada – artículo 98 de la Ley sobre el Contrato de Seguro (LCS)- con los riesgos cuya realización es tan generalizada que es difícil su dispersión o diseminación o sea su debida compensación.
7. Agravaciones Esenciales. La ley impone al asegurado el deber de comunicar las agravaciones esenciales que se produzcan en el riesgo, durante el curso del seguro, dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que las conozca. (Artículo 52).
La ley define –artículo 53, fracción I- lo que debe entenderse por agravación esencial y qué grado de conocimiento debe tener el asegurado –fracción II- para que exista su obligación.
Se presume que la agravación es esencial, cuando se refiera a un hecho importante para la apreciación del riesgo, de tal manera que, de haberse presentado en el momento de la celebración del contrato, la empresa aseguradora no hubiera contratado o lo hubiera hecho en condiciones diferentes. Como se ve, el principio es el mismo que el que sirve de base al deber de denuncia del riesgo antes de celebrase el contrato (artículo 8).
En esta materia, el deber de información no se reduce a los hechos que el asegurado conozca, sino que se entiende a otros que la ley expresamente presume que debe conocer y que son aquellos que acarrean una agravación esencial y que consisten en actos u omisiones de sus inquilinos, cónyuge, descendientes o cualquiera otra persona que con el consentimiento del asegurado, habite el edificio o tenga en su poder el mueble que estuviere expuesto al riesgo asegurado.”
Se ha dicho, no sin razón, que el seguro es el triunfo del hombre sobre el imprevisto. Si se rompe la técnica aseguradora a través de interpretar indebidamente los artículos de la ley de la materia, podremos estar ante la quiebra de las compañías aseguradoras, lo cual puede acarrear un perjuicio a los accionistas o dueños de la empresa, pero un perjuicio inmediato para los asegurados, quienes no podrán ver satisfechas sus pretensiones al realizarse la eventualidad dañosa, o lo que es lo mismo, la actualización del riesgo previsto en el contrato.
Existen dos tesis que son contradictorias en sí sobre el tema de la agravación esencial del riesgo.
Una de ellas fue dictada por la sala administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando existía esta especialidad en una sola sala (segunda sala), y la tercera sala que era la que se dedicaba a asuntos civiles. La contradicción no ha sido objeto de denuncia.
La tesis de la sala administrativa rompe con la técnica aseguradora, e incluso, va en contra de la letra de la ley, como más adelante se expone.
Por otro lado, la tesis de la sala civil, entiende de una manera nítida el problema de la técnica aseguradora y las disposiciones de la Ley sobre el Contrato de Seguro.
Esta tesis, que del mismo modo se expondrá, es clara, impecable y acorde tanto con la letra de la ley, como con la interpretación jurídica de la misma.
En este tenor, el objeto de la presente reforma pretende evitar que, interpretaciones erróneas (como la de la entonces segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación), puedan seguir afectando el negocio asegurador en perjuicio primero, de los asegurados, y después, de los accionistas de las compañías de seguro y por último, en perjuicio del principio de seguridad jurídica que debe perseguir tanto el ordenamiento legal, como la interpretación de los tribunales y, en último caso, la sociedad en su conjunto.
Problemas que ha presentado el texto legal vigente
Si bien el texto legal vigente ha sido claro para la doctrina y para cualquier lector ó usuario informado sobre el derecho de seguros, existe, un erróneo precedente de la entonces sala administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el cual está dictado en contra de texto expreso de la ley, como a continuación se describe:
“Número de registro: 237,138
Tesis aislada
Materia(s): Administrativa
Séptima época
Instancia: Segunda sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
217-228 Tercera Parte
Tesis:
Página: 113
Genealogía: Informe 1987, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 104, página 87.
Seguros, obligaciones de las empresas de. No cesan cuando la agravación esencial del riesgo no influye en el siniestro
La cesación de pleno derecho de las obligaciones de la empresa aseguradora se da si el asegurado omite dar el aviso de la agravación esencial del riesgo a que se refiere el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, o si el asegurado provoca esa agravación, considerándose que es esencial la agravación del riesgo cuando se refiera a un hecho importante para la apreciación del riesgo, de tal manera que la empresa aseguradora habría contratado en condiciones diversas si al celebrar el contrato hubiera conocido una agravación análoga (artículo 53, fracción I de la propia ley). Ahora bien, para que la agravación esencial del riesgo dé lugar a la cesación de pleno derecho de las obligaciones de la empresa aseguradora, es necesario que exista un incumplimiento por parte del asegurado de las obligaciones que se pacten en el contrato de seguro para atenuar el riesgo o impedir su agravación y que ese incumplimiento de obligaciones tenga influencia sobre el siniestro (artículos 54 y 55 de la ley citada); en caso contrario si la agravación esencial del riesgo no influyó en el siniestro, no se podrá considerar que hayan cesado de pleno derecho las obligaciones de la empresa aseguradora, ni ésta podrá hacer uso de las cláusulas que la liberen de sus obligaciones.
Amparo en revisión 6841/85. Seguros Tepeyac, Sociedad Anónima y otra. 10 de junio de 1987. Cinco votos. Ponente: Fausta Moreno Flores. Secretario: Guillermo Antonio Muñoz Jiménez.”
Parte de la base -la segunda sala-, de que debe haber habido siniestro para que cesen los efectos del contrato de seguro, cuando el texto legal no impone tal requisito. Es más, la tesis transcrita dice que también debe haber influido esa agravación en el siniestro, para que cesen los efectos del contrato para la aseguradora.
Por otro lado, la tercera sala de la Suprema Corte de Justicia ha analizado este tema de la siguiente manera:
“Sexta Época
Instancia: Tercera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo: Cuarta Parte, XXXIX
Página: 75
Seguros. Agravación del riesgo. Sólo puede considerarse que haya agravación esencial cuando el fenómeno produce un nuevo estado de cosas distintas al que existía al celebrarse el contrato; debe tratarse de un hecho o circunstancia que coincide sobre el riesgo asegurado; debe tratarse de un hecho nuevo con respecto al momento de la celebración del contrato, no verificado o al menos no conocido por el interesado en aquel momento, ni previsto ni previsible en dicho momento como el desarrollo normal de la situación precedente; debe tratarse de un hecho que establezca mayores posibilidades de que se realice el siniestro o se aumente la cuantía de las consecuencias dañosas y debe ser un hecho que si hubiera sido conocido por la empresa, no habría contratado sino estableciendo bases diversas.
Amparo directo 4806/59. Joaquín Ibáñez Guadalajara. 9 de septiembre de 1960. Mayoría de 3 votos. Ponente: José Castro Estrada.”
Si bien, las tesis no son contradictorias ya que no abordan el mismo tema, pues una define lo que debe entenderse por agravación esencial del riesgo mientras que la otra establece requisitos para que se den las consecuencias legales de esa agravación, es relevante transcribirlas pues una es congruente con el texto de la ley cuando la otra realiza una mezcla de conceptos que hacen nugatorio el principio que el artículo 52 establece.
El artículo 52 establece las consecuencias de la agravación esencial del riesgo y éstas consisten en la cesación inmediata (24 horas después de ella) y de pleno derecho de las obligaciones de la aseguradora.
El que la cesación sea de pleno derecho, significa, que no requiere constatación ni declaración alguna para que ocurra. La autoridad judicial sólo debe reconocer que la cesación se dio en su momento. La sentencia de la autoridad judicial únicamente será declarativa, porque los efectos de derecho se dan por ministerio de la ley.
Si cesan en 24 horas, es lógico que el siniestro no haya ocurrido e incluso puede suceder que nunca ocurra.
El falso argumento de la tesis jurisprudencial de la entonces segunda sala, es que deben concurrir además las circunstancias de los artículos 54 y 55 de la propia Ley sobre el Contrato de Seguro que a continuación transcribo para mayor claridad:
“Artículo 54. Lo dispuesto en los dos artículos anteriores no impedirá que en el contrato se pacten expresamente determinadas obligaciones a cargo del asegurado con el fin de atenuar el riesgo o impedir su agravación.”
“Artículo 55. Si el asegurado no cumple con esas obligaciones, la empresa aseguradora no podrá hacer uso de la cláusula que la libere de sus obligaciones, cuando el incumplimiento no tenga influencia sobre el siniestro o sobre la extensión de sus prestaciones.”
Mientras la tesis de la segunda sala es errónea, la de la tercera sala no señala los absurdos requisitos de la primeramente transcrita.
El artículo 54 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, como claramente se ve, establece un supuesto totalmente distinto al del artículo 52 del mismo ordenamiento.
El artículo 54 de la Ley sobre el Contrato de Seguro dice que independientemente de lo anterior (de la agravación esencial del riesgo), las partes pueden convenir en el contrato de seguro determinadas obligaciones a cargo del asegurado para disminuir el riesgo o impedir su agravación. Esto no tiene nada que ver con la agravación esencial del riesgo, que no requiere se pacte en forma alguna ni en cuanto a sí misma ni en cuanto a sus consecuencias.
Simplemente este artículo establece la posibilidad de que se pacten obligaciones para el asegurado consistentes en llevar a cabo determinadas actividades para disminuir el riesgo o impedir su agravación.
Por su lado el artículo 55 de la misma ley señala la consecuencia del incumplimiento de las obligaciones del asegurado y exige que, para que tenga consecuencias en contra del asegurado el incumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 54 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, la agravación del riesgo (precisamente la prevista en el artículo 54), tiene que haber influido en el siniestro.
Está claro que los supuestos son distintos:
a). La agravación esencial del riesgo prevista en el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro: y
b). El incumplimiento a las obligaciones que contractualmente se pueden asumir conforme al artículo 54 de la Ley sobre el Contrato de Seguro.
Son dos supuestos distintos. No tiene por qué condicionarse la efectividad y consecuencias del precepto primeramente citado (artículo 52), con los supuestos, totalmente distintos, del artículo 54 de la Ley sobre el Contrato de Seguro.
Prevén casos distintos y se aplican sin que tengan relación unos con otros. Lo único que tienen en común es que ambos hablan de agravación del riesgo.
Uno de ellos habla de agravación esencial (artículo 52) y el otro habla de convenios realizados entre las partes en el contrato de seguro en relación con la agravación y de las consecuencias de su incumplimiento (artículos 54 y 55).
Como bien se sabe, la Ley sobre el Contrato de Seguro es de orden público, pues sus preceptos son imperativos e irrenunciables, salvo cuando expresamente admitan pacto en contrario. Así lo establece el artículo 193 de la propia ley.
En el caso de la agravación esencial del riesgo, no se admite expresamente pacto en contrario y por tanto, es irrenunciable y no depende por ello de la voluntad de las partes.
En el caso del artículo 54 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, se establece la posibilidad de un pacto entre las partes, que es excepción a la regla general, pero no constituye una limitación ni un calificativo para el artículo 52 de la misma ley.
La irrenunciabilidad de las normas de la Ley sobre el Contrato de Seguro , está establecida expresa y terminantemente en su artículo 193 que dice:
“Artículo 193. Todas las disposiciones de la presente ley tendrán el carácter de imperativas, a no ser que admitan expresamente el pacto en contrario.”
Por ello, puede verse que en la Ley sobre el Contrato de Seguro hay dos tipos de disposiciones:
a). Las que no admiten el pacto en contrario, pues son imperativas; y
b). Las que por excepción y por permitirlo expresamente la ley admiten pacto en contrario.
El artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro no admite pacto en contrario y por ello es de orden público, lo que hace que al darse la agravación esencial del riesgo se extingan o cesen de pleno derecho las obligaciones de la compañía aseguradora.
Como ya se abordó antes, la doctrina trata la agravación esencial del riesgo sin los requisitos a que se refiere la tesis de la segunda sala mencionada.
Al darse la agravación esencial del riesgo, y si ésta se demuestra en juicio, no es ni siquiera indispensable el oponer la excepción respectiva, pues las obligaciones del asegurador cesan de pleno derecho y por ello , al ser requisito constitutivo de la acción que exista un derecho, lo puede estudiar aun de oficio el juez.
Ha habido por lo menos una sentencia que ha seguido ese erróneo criterio al decir que la agravación esencial del riesgo, cuando la misma no se hace del conocimiento de la compañía aseguradora, no tiene los efectos a que se refiere el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, sino que tienen que darse también los requisitos de los artículos 54 y 55.
Esto es totalmente incorrecto, por lo siguiente:
En primer lugar, el artículo 52 no impone ningún requisito para que se den las consecuencias que el mismo establece, excepto que haya una agravación esencial del riesgo y que el asegurado omita dar aviso a la compañía aseguradora en un plazo de 24 horas.
Si los efectos del contrato de seguro cesan de pleno derecho como lo dice el artículo 52 transcrito, no es requisito que el siniestro ocurra. Por ello, si ocurre, las obligaciones de la aseguradora ya habían cesado de pleno derecho, desde antes.
No puede sujetarse la consecuencia que el artículo 52 imperativamente establece, a la realización del siniestro, pues no lo dice así el precepto.
Cuando el siniestro se realizó, en un caso en donde se hubiera dado la agravación esencial del riesgo, ya habían cesado de pleno derecho las obligaciones de la aseguradora en ese momento.
El artículo 53 de la propia ley, simplemente establece cuándo la agravación del riesgo se considera como esencial. Es decir, es explicativo del artículo 52.
Conclusiones y contenido de la propuesta de reforma
Tal y como ya se discernió anteriormente, el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro, que es complementado por el 53, no requiere en buena lógica de ninguna reforma para que se entienda lo que dice. Debido a equivocadas interpretaciones que se han dado por los tribunales, tanto federales como locales, resulta necesario hacerlo más explícito a fin de que no quepa una mayor interpretación equivocada tal y como ya lo explicamos anteriormente.
En tal sentido, la propuesta de reforma tiende a añadir una frase en donde se diga que los efectos a que alude el artículo 52 no dependen ni de la realización del siniestro ni de que la agravación esencial del riesgo haya influido en dicho siniestro, sin que haya la necesidad de cambiar el sentido sustancial del artículo 52, sino que lo deja claro para evitar interpretaciones que rompen con la técnica aseguradora y con el verdadero significado que en su origen pretendió el legislador al citado artículo.
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6; así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable soberanía, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 52 a la Ley sobre el Contrato de Seguro en los términos siguientes
Artículo Único. Se reforma el artículo 52 de la Ley sobre el Contrato de Seguro para quedar en los siguientes términos:
Artículo 52. El asegurado deberá comunicar a la empresa aseguradora las agravaciones esenciales que tenga el riesgo durante el curso del seguro, dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que las conozca. Si el asegurado omitiere el aviso o si él provoca una agravación esencial del riesgo, cesarán de pleno derecho las obligaciones de la empresa en lo sucesivo, independientemente de que se realice el siniestro y sin que sea necesario que la agravación esencial haya influido en el mismo.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Notas
1 Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de agosto de 1935. Última reforma 06 de mayo de 2009.
2 Ruiz Rueda, Luis. El Contrato de Seguro. Editorial Porrúa, S.A. México, 1978. Págs. 124-127.
3 Artículo 8o. El proponente estará obligado a declarar por escrito a la empresa aseguradora, de acuerdo con el cuestionario relativo, todos los hechos importantes para la apreciación del riesgo que puedan influir en las condiciones convenidas, tales como los conozca o deba conocer en el momento de la celebración del contrato.
Artículo 9o. Si el contrato se celebra por un representante del asegurado, deberán declararse todos los hechos importantes que sean o deban ser conocidos del representante y del representado.
Artículo 10. Cuando se proponga un seguro por cuenta de otro, el proponente deberá declarar todos los hechos importantes que sean o deban ser conocidos del tercero asegurado o de su intermediario.
Palacio Legislativo de San Lázaro,a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Calrlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma el artículo 101 del Código Fiscal de la Federación, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
En general los delitos que tienen un resultado material por el cual se condena a la reparación del daño, existe la posibilidad de que el sentenciado, después de cumplir con la reparación del daño material; tenga la posibilidad de obtener su libertad o bien de no perderla, sustituyendo la pena de prisión originalmente impuesta por el juzgador.
Lo anterior en virtud de que constitucionalmente la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial y en consecuencia también la sustitución de dichas penas por los beneficios que la ley prevé para los sentenciados.
Sin embargo, en materia fiscal en términos del artículo 101 del Código Fiscal de la Federación, existe excepción extraordinaria para la obtención del beneficio de la sustitución de la pena; ya que no basta el cumplir con el pago del daño patrimonial, pues además es necesario obtener una declaración de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en el sentido que se encuentra garantizado o pagado “a su satisfacción” el adeudo fiscal, quedando así la eficacia de la resolución judicial supeditada a la voluntad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, traduciéndose ello en un atentado en contra de la función jurisdiccional; pues la imposición y cumplimiento de las penas no pueden quedar en su eficacia y cumplimiento, a merced de la manifestación de terceros ajenos a la autoridad judicial.
Del Artículo 101 del Código Fiscal de la Federación, reformado el 31 de diciembre de 1998 y actualmente vigente
Artículo 101. No procede la substitución y conmutación de sanciones o cualquier otro beneficio a los sentenciados por delitos fiscales, cuando se trate de los delitos previstos en los artículos 102 y 105 fracciones I a la IV cuando les correspondan las sanciones previstas en las fracciones II y III segundo párrafo del artículo 104; 108 y 109 cuando les correspondan las sanciones dispuestas en la fracción III del artículo 108, todos de este Código. En los demás casos, además de los requisitos señalados en el Código Penal aplicable en materia federal, será necesario comprobar que los adeudos fiscales están cubiertos o garantizados a satisfacción de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXIV, Noviembre de 2006
Página: 187
Tesis: 1a. CLXIX/2006
Tesis Aislada
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Delitos fiscales. El artículo 101 del Código Fiscal de la Federación que condiciona la procedencia de la sustitución de la pena de prisión o del beneficio de la condena condicional, al cumplimiento o garantía del respectivo crédito fiscal, no viola la garantía de exacta aplicación de la ley penal. La garantía de exacta aplicación de la ley penal contenida en el párrafo tercero del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos atiende a la integración de la norma punitiva, concretamente en cuanto a su descripción típica, la previsión de una pena y su aplicación, para lo cual debe conformarse por elementos, características o referencias precisas y exactas, así como determinar el mínimo y el máximo de la duración de la sanción. En ese sentido, se concluye que el artículo 101 del Código Fiscal de la Federación, al prever como requisito indispensable para la procedencia de la sustitución y conmutación de sanciones o cualquier otro beneficio a los sentenciados por delitos fiscales, que los adeudos de esa naturaleza estén cubiertos o garantizados a entera satisfacción de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no viola la citada garantía constitucional, en virtud de que del referido dispositivo legal no se desprende la descripción de una conducta delictiva ni la determinación de una sanción, además de que tampoco autoriza al juzgador para imponer penas por simple analogía o mayoría de razón, sino que sólo condiciona la procedencia de determinadas prerrogativas procesales al cumplimiento o garantía del respectivo crédito fiscal; máxime que éste no debe equipararse a una sanción pecuniaria análoga a la reparación del daño, pues ambas figuras tienen naturaleza jurídica y efectos legales distintos.
Amparo directo en revisión 1065/2006. 23 de agosto de 2006. Mayoría de tres votos. Disidentes: Juan N. Silva Meza y José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretario: Arnoldo Castellanos Morfín.
Voto particular del ministro José Ramón Cossío Díaz
En el amparo en revisión 261/2007 que dio origen a la anterior tesis, el ministro José Ramón Cossío Díaz hizo valer su voto particular, y señalo:
Me parece que, en este asunto, el problema de constitucionalidad del artículo 101 del Código Fiscal de la Federación radica en el hecho de que constituye una forma coactiva de obtener un resarcimiento patrimonial respecto del cual no hay una procedencia a condena en el juicio común; esto es, que ya sentenciado un sujeto por un delito fiscal, el que se le otorguen o no beneficios se hace depender de la manifestación que haga la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, que es de naturaleza administrativa, y se deja sin contenido una institución de índole penal que corresponde aplicar a la autoridad judicial.
Más adelante señala:
En efecto, el artículo 14 de la Constitución Federal, consagra la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal (legalidad). Esta garantía contempla la protección del gobernado para que en el juicio que se le siga no le sea impuesta, por analogía o por mayoría de razón, pena que no establezca la ley para la conducta que se ha cometido.
Por las razones expuestas, en mi criterio resulta inconstitucional el artículo 101 del Código Fiscal de la Federación, al exigir como requisito para la procedencia de la condena condicional, la sustitución y conmutación de sanciones o cualquier otro beneficio a los sentenciados por delitos fiscales, además de los señalados en el Código Penal federal, el que sea necesario comprobar que los adeudos fiscales están cubiertos o garantizados a satisfacción de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
De la pertinencia por la derogar el artículo 94 del Código Fiscal de la Federación
En junio del 2006, fue derogado el artículo 94 del Código Fiscal de la Federación, que señalaba:
Artículo 94. En los delitos fiscales la autoridad judicial no impondrá sanción pecuniaria; las autoridades administrativas, con arreglo a las leyes fiscales, harán efectivas las contribuciones omitidas, los recargos y las sanciones administrativas correspondientes, sin que ello afecte al procedimiento penal.
Toda vez que la Procuraduría Fiscal de la Federación comenzó a considerar que al no haber la posibilidad de una condena especifica a la reparación del daño por el crédito fiscal, la arbitrariedad de dejar seguir con ese poder en sus manos le tendría consecuencias por este tipo de planteamientos, por lo que al optar por derogarlo, a partir de ese momento los jueces se ven obligados a la condena a la reparación del daño, si es que se consideró la existencia del delito y la plena responsabilidad penal.
Sin perjuicio de lo anterior, el planteamiento del presente documento y las referencias siguen vigentes, porque aunque el juez ahora haga condena especifica a la reparación del daño, debería como autoridad judicial, conservar la imposición y cumplimiento de las penas, sin dejarlo al arbitrio de un tercero, que por lo regular en estos casos, tiene más cuentas que procurar y aprovechara de esta circunstancia para un interés ajeno al derecho penal.
En materia penal, la exacta aplicación de la ley es imprescindible, de tal forma que el gobernado conozca con detalle aquellas conductas y su consecuencia cuando estas han sido clasificadas como penalmente relevantes por el legislador.
En la hipótesis del artículo 101 del Código Fiscal de la Federación, tenemos que la consecuencia de la pena, aun antes y después de la derogación del artículo 94 del mismo ordenamiento, la pena privativa de la libertad y sus beneficios, se encuentran indeterminados y en manos de la contraparte del inculpado, generando así indebido agravio al artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que consagra la garantía de exacta aplicación de la Ley Penal.
En términos del artículo 21 constitucional, la imposición de las penas debe ser exclusiva de la autoridad judicial así como la aplicación de sus beneficios; resulta a luces ilógico pensar dejar esa facultad en la contraparte procesal y económica de cualquier procedimiento, máxime que el sistema penal mexicano se finca en el ideal de que los sentenciados por la comisión de algún delito logren una verdadera readaptación sobre la base del trabajo, capacitación para el mismo y educación, con el propósito de lograr su reintegración a la sociedad. De ahí que en beneficio de ellos, el legislador haya establecido un mecanismo adecuado, a efecto de que la pena de prisión a que hubieren sido condenados, pueda ser sustituida o cambiada por otra que refleje un grado menor de severidad.
La corte ya ha reconocido plenamente lo anterior, como sucede en la siguiente
Jurisprudencia:
Localización:
Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXVI, Agosto de 2007
Página: 241
Tesis: 1a./J. 100/2007
Jurisprudencia
Materia(s): Penal
Penas privativas de la libertad. Corresponde a la autoridad jurisdiccional la aplicación retroactiva en beneficio del reo de los artículos 25, párrafo segundo, y 64, párrafo segundo, del Código Penal Federal, para modificar el quántum de aquéllas, aun cuando esté en ejecución la sentencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 1a./J. 174/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, febrero de 2006, página 455, con el rubro “reducción de la pena. La aplicación de la ley más favorable al reo, aun cuando ya esté en ejecución la sentencia, corresponde a la autoridad judicial (legislación federal).”, sostuvo que para definir qué autoridad debe aplicar la ley más benéfica al inculpado o al sentenciado, ha de atenderse a las características materiales del beneficio que concede la nueva norma y, por otro lado, al resolver la contradicción de tesis 38/2006-PS estableció que de la interpretación sistemática de los artículos 25, párrafo segundo y 64, párrafo segundo, del Código Penal Federal, reformados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 2004, se advierte que cuando se impongan penas privativas de la libertad por diversos delitos en diferentes causas penales en las cuales los hechos no son conexos, similares o derivados unos de otros, aquéllas deben compurgarse sucesivamente, mientras que la prisión preventiva debe tenerse por cumplida en forma simultánea en todas las causas penales, lo cual equivale a descontar el quántum de la prisión preventiva en todas las penas impuestas al mismo sujeto.
En ese sentido, se concluye que cuando se está ejecutando una sentencia penal y el reo solicita que se le apliquen retroactivamente los citados artículos para que se le reduzca la pena, tal aplicación corresponde a la autoridad jurisdiccional, pues debe determinar aspectos que requieren un análisis especializado de peritos en derecho, como si se está ante un concurso real de delitos y si los hechos ilícitos son conexos, similares o derivados unos de otros, además de que tales aspectos inciden en la disminución de la pena que ya había impuesto el juzgador, lo cual se relaciona directamente con la facultad para aplicar sanciones y fijar penas que compete exclusivamente a la autoridad judicial, conforme al principio constitucional de reserva judicial, aun cuando ya esté en ejecución la sentencia porque si bien al dictarla cesa la jurisdicción del Juez, ésta no se agota sino que se retoma cuando en virtud de la entrada en vigor de la mencionada reforma debe adecuarse la pena impuesta al reo.
Contradicción de tesis 2/2007-PS. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Décimo Noveno Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. 30 de mayo de 2007. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo; en su ausencia hizo suyo el asunto José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Nínive Ileana Penagos Robles.
Tesis de jurisprudencia 100/2007. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha trece de junio de dos mil siete. Nota: La parte conducente de la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 38/2006-PS citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 453.
Contenido de la propuesta de reforma
La presente propuesta plantea una nueva redacción al artículo 101 del Código Fiscal de la Federación para quedar de la siguiente manera:
Artículo 101. No procede la substitución y conmutación de sanciones o cualquier otro beneficio a los sentenciados por delitos fiscales, cuando se trate de los delitos previstos en los artículos 102 y 105 fracciones I a la IV cuando les correspondan las sanciones previstas en las fracciones II y III segundo párrafo del artículo 104; 108 y 109 cuando les correspondan las sanciones dispuestas en la fracción III del artículo 108, todos de este Código.
Quedando de esta manera suprimida la parte consecuente que señala: “En los demás casos, además de los requisitos señalados en el Código Penal aplicable en materia federal, será necesario comprobar que los adeudos fiscales están cubiertos o garantizados a satisfacción de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.”
De aprobarse esta reforma, impediríamos el indebido condicionamiento al que comúnmente recurre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el acceso a los sustitutivos de la pena privativa de la libertad en los delitos fiscales.
Con base en lo expuesto y de conformidad con las fracciones II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6, así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable soberanía, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 101 del Código Fiscal de la Federación
Artículo Único. Se reforma el artículo 101 del Código Fiscal de la Federación para quedar como sigue:
Artículo 101. No procede la substitución y conmutación de sanciones o cualquier otro beneficio a los sentenciados por delitos fiscales, cuando se trate de los delitos previstos en los artículos 102 y 105 fracciones I a la IV cuando les correspondan las sanciones previstas en las fracciones II y III segundo párrafo del artículo 104; 108 y 109 cuando les correspondan las sanciones dispuestas en la fracción III del artículo 108, todos de este Código.
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se deroga cualquier disposición contraria a lo establecido en este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley del Seguro Social, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley del Seguro Social, a afecto de vincular y ampliar la producción agropecuaria y el régimen del seguro social en el campo, que presentan los diputados federales Juan Carlos Lastiri Quirós y Francisco Ramos Montaño, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga el derecho para que todos los ciudadanos gocen de protección a la salud.
El derecho a la salud está plasmado en el artículo 4º Tercer Párrafo de la Carta Magna, dando fundamento para la creación del régimen del Seguro Social que, a su vez, está contemplado en el artículo 73 fracción XVI de la propia Ley Suprema.
Además, en forma específica, de conformidad con el artículo 123 fracciones XIV y XXIX de la Máxima Ley, los trabajadores tienen derecho a la protección jurídica en favor de su bienestar y salud.
En cumplimiento a lo anterior, la norma ordinaria, denominada Ley del Seguro Social, da forma y fondo a las disposiciones constitucionales que así lo ordenan, normando la protección a la salud de los trabajadores que hay en este país incluyendo, por supuesto, a los que viven y laboran en el medio rural.
Las disposiciones de la ley secundaria presuponen que las empresas dedicadas a la producción agropecuaria, tienen la capacidad contributiva, como si fueran empresas urbanas, para cumplir con las obligaciones que, en materia de seguridad social, exigen tanto la Constitución como la ley ordinaria vigentes hoy día.
La creencia de que las empresas agropecuarias tienen la misma capacidad económica para contribuir en materia de seguridad social, se ve cuestionada cuando hay fenómenos en el medio rural que ponen en duda la veracidad de dicha premisa, como son la alta marginalidad social y económica de la población rural y la emigración de los habitantes rurales, hacia los Estados Unidos de América.
La intención de la presente iniciativa es la de analizar si el régimen del Seguro Social aplicable al campo está acorde con la realidad o, en su defecto, se pudiera mejorar el Sistema Jurídico Nacional mediante alguna modificación jurídica a la Constitución o a la ley ordinaria.
Régimen jurídico actual 1
Constitución Política
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, en relación con la Seguridad Social en el campo, lo siguiente:
“Artículo 4º (Párrafo Tercero)...
“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución....
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:...
“XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.
“Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley.
“El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
“A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:
...
“XIV. Los empresarios serán responsables de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten; por lo tanto, los patronos deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad temporal o permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aun en el caso de que el patrono contrate el trabajo por un intermediario;
“XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.
Ley del Seguro Social
En cumplimiento a las disposiciones constitucionales, la Ley del Seguro Social vigente, en la parte que interesa, ordena:
“Artículo 1. La presente Ley es de observancia general en toda la República, en la forma y términos que la misma establece, sus disposiciones son de orden público y de interés social.
“Artículo 2. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado.
“Artículo 5 A. Para los efectos de esta Ley, se entiende por: ...
“XIX. Trabajador eventual del campo: persona física que es contratada para labores de siembra, deshije, cosecha, recolección, preparación de productos para su primera enajenación y otras de análoga naturaleza agrícola, ganadera, forestal o mixta, a cielo abierto o en invernadero. Puede ser contratada por uno o más patrones durante un año, por períodos que en ningún caso podrán ser superiores a veintisiete semanas por cada patrón. En caso de rebasar dicho período por patrón será considerado trabajador permanente. Para calcular las semanas laboradas y determinar la forma de cotización se estará a lo previsto en la ley y en el reglamento respectivo.
“Artículo 9. Las disposiciones fiscales de esta Ley que establecen cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas las normas que se refieran a sujeto, objeto, base de cotización y tasa.
“A falta de norma expresa en esta Ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal de Trabajo, del Código o del derecho común, en ese orden, cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del régimen de seguridad social que establece esta Ley.
“El Instituto deberá sujetarse al Título Tercero A de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo para efectos de lo previsto en éste, con las excepciones que la citada ley indica y las correspondientes a los trámites y procedimientos directamente relacionados con la prestación de servicios médicos de carácter preventivo, de diagnóstico, rehabilitación, manejo y tratamiento hospitalarios.
“Artículo 12. Son sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio:
“I. Las personas que de conformidad con los artículos 20 y 21 de la Ley Federal del Trabajo, presten, en forma permanente o eventual, a otras de carácter físico o moral o unidades económicas sin personalidad jurídica, un servicio remunerado, personal y subordinado, cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que sea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón aun cuando éste, en virtud de alguna ley especial, esté exento del pago de contribuciones;
“Capítulo X
“De la Seguridad Social en el Campo
“Artículo 234. La seguridad social se extiende al campo mexicano, en los términos y formas que se establecen en la presente Ley y los reglamentos respectivos.
“Artículo 235. Las mujeres y los hombres del campo que tengan el carácter de trabajadores independientes, respecto de quienes no medie ninguna relación de subordinación laboral, los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios; así como los ejidos y otras formas superiores de organización, podrán acceder a la seguridad social en la forma y términos que señala el artículo 13, a través de convenio de incorporación voluntaria al régimen obligatorio, o bien mediante el seguro de salud para la familia establecido en el artículo 240 de esta Ley.
“Artículo 236. Aquellos productores del campo que estuvieran incorporados por la vía de Decreto Presidencial a la seguridad social, podrán afiliarse al Régimen de seguridad social de los previstos en la presente Ley, que resulte más conveniente a sus condiciones productivas y de ingreso. En el caso de los cañeros, tabacaleros y otras ramas de producción especializadas se incorporarán con las modalidades que correspondan, de acuerdo a lo establecido en la fracción III del artículo 12 de esta Ley.
“Artículo 237. Los trabajadores asalariados, eventuales y permanentes en actividades del campo, se comprenden en el artículo 12, fracción I, de esta Ley y accederán a la seguridad social en los términos y formas que establezca la misma, conforme a las modalidades que para el efecto establezcan los reglamentos que correspondan.
“Artículo 237-A. En aquellos lugares donde el Instituto no cuente con instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de salud que tiene encomendados, éste podrá celebrar convenios con los patrones del campo, para que éstos otorguen a sus trabajadores las prestaciones en especie correspondientes al Seguro de Enfermedades y Maternidad a que se refiere la Sección Segunda, Capítulo IV, del Título Segundo de esta Ley, relativas a servicios médicos y hospitalarios, pudiendo convenirse en la reversión de una parte de la cuota obrero patronal en proporción a la naturaleza y cuantía de los servicios otorgados, a través de un esquema programado de reembolsos, en los términos que establezcan las reglas de carácter general que para tal efecto expida el Consejo Técnico.
“Asimismo, en aquellos lugares donde el Instituto no cuente con instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de guardería que tiene encomendados, éste podrá celebrar convenios con los patrones del campo y organizaciones de trabajadores eventuales del campo para la subrogación de los servicios que contempla el Ramo de Guarderías a que se refiere la Sección Primera, Capítulo VII, del Título Segundo, de esta Ley, en los términos que establezcan las reglas de carácter general que para tal efecto expida el Consejo Técnico.
“En todo caso, los patrones del campo y las organizaciones a que se refiere este artículo estarán obligados a proporcionar al Instituto los informes y estadísticas que éste les exigiere y a sujetarse a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia prescritas por el propio Instituto, en los términos de las reglas de carácter general que con respecto a los servicios médicos y de guarderías expida el Consejo Técnico.
“Artículo 237-B. Los patrones del campo tendrán las obligaciones inherentes que establezca la presente Ley y sus reglamentos, adicionalmente, deberán cumplir lo siguiente:
“I. Al registrarse ante el Instituto, deberán proporcionar el período y tipo de cultivo, superficie o unidad de producción, estimación de jornadas a utilizar en cada período y los demás datos que les requiera el Instituto. Para el caso de los patrones con actividades ganaderas, deberán proporcionar la información sobre el tipo de ganado y el número de cabezas que poseen. La modificación de cualquiera de los datos proporcionados deberá ser comunicada al Instituto en un plazo no mayor de treinta días naturales contados a partir de la fecha en que se produzcan;
“II. Comunicarán altas, bajas y reingresos de sus trabajadores así como las modificaciones de su salario y los demás datos, en los términos del reglamento correspondiente, dentro de plazos no mayores de siete días hábiles, y
“III. Expedirán y entregarán, constancia de los días laborados y de salarios totales devengados, de acuerdo a lo que establezcan los reglamentos respectivos.
“Artículo 237-C. Los patrones del campo podrán excluir, independientemente de lo establecido en el artículo 27 de esta Ley como integrante del salario base de cotización, dada su naturaleza, los pagos adicionales que realicen por concepto de productividad, hasta por el veinte por ciento del salario base de cotización, observando lo dispuesto en el artículo 29, fracción III de esta Ley.
Para que el concepto de productividad mencionado en este artículo, se excluya como integrante del salario base de cotización, deberá estar debidamente registrado en la contabilidad del patrón.
“En su caso, cubrirán la parte de la cuota obrero patronal que les corresponde conjuntamente con la actualización respectiva, en forma diferida o a plazos, sin la generación de recargos, conforme a las reglas de carácter general que emita el Consejo Técnico, tomando en cuenta la existencia de ciclos estacionales en el flujo de recursos en ciertas ramas de la producción agrícola.
“Artículo 237-D.- El Instituto podrá verificar que los patrones del campo se encuentran al corriente en cuanto al cumplimiento de las obligaciones a su cargo derivadas de esta Ley, previamente al otorgamiento de los subsidios, apoyos o beneficios, derivados del Presupuesto de Egresos de la Federación, que dichos patrones del campo soliciten al Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
“Para tales efectos, sin perjuicio del ejercicio de las facultades de comprobación que le corresponden al Instituto en su carácter de organismo fiscal autónomo, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, deberá proporcionar semestralmente al Instituto el padrón de patrones del campo que sean sujetos de las disposiciones contenidas en este Capítulo, correspondientes a los sectores agrícola, ganadero, forestal y mixto, identificando a aquellos sujetos a recibir subsidios, apoyos o beneficios derivados del Presupuesto de Egresos de la Federación.
“A solicitud del Instituto, y de acuerdo al convenio que éste firme con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para este fin, esta última suspenderá la entrega de subsidios, apoyos, o beneficios que, con cargo a su presupuesto provengan del Presupuesto de Egresos de la Federación, a patrones del campo que no cumplan las disposiciones en materia de seguridad social establecidas en esta Ley.
“Artículo 238. Los indígenas, campesinos temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas, cuya condición económica se ubique en pobreza extrema, tendrán acceso a las prestaciones de solidaridad social, bajo la forma y términos que establecen los artículos 214 a 217 de esta Ley.
“Artículo 287. Las cuotas, los capitales constitutivos, su actualización y los recargos, las multas impuestas en los términos de esta Ley, los gastos realizados por el Instituto por inscripciones improcedentes y los que tenga derecho a exigir de las personas no derechohabientes, tienen el carácter de crédito fiscal.
Reglamento de la Ley del Seguro Social
Para la implementación de la Ley del Seguro Social, el Poder Ejecutivo Federal publicó en el Diario Oficial de la Federación, con fecha 1º de noviembre del 2002, el denominado Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización así mismo, en el mismo medio informativo, con fecha 15 de julio del 2005, el Presidente de la República mandó publicar reformas y adiciones a los artículos 46, 52 y 133, en materia aplicable a los patrones y trabajadores del campo. De este ordenamiento destacan las siguientes disposiciones:
“Artículo 2. Para efectos de este Reglamento, serán aplicables las definiciones establecidas en el artículo 5 A de la Ley del Seguro Social, así como las siguientes:
I. Patrón del campo: persona física o moral que realiza actividades agrícolas, ganaderas, forestales o mixtas, independientemente de su naturaleza jurídica o económica y que contrata trabajadores para la explotación de dichas actividades...
“Artículo 46. ...
“Tratándose de trabajadores eventuales del campo, los movimientos de afiliación, independientemente del número de trabajadores que comprendan, podrán hacerse en documento impreso o en medios magnéticos, cuando el patrón tenga registrados hasta treinta trabajadores. Cuando el patrón tenga registrados más de treinta trabajadores, los movimientos de afiliación deberán presentarse en medios magnéticos, digitales, electrónicos, ópticos, magneto ópticos o de cualquier otra naturaleza.
“Artículo 52. Para efectos de inscripción ante el Instituto, no se consideran trabajadores eventuales del campo, aquéllos que realicen labores de oficina, actividades de transporte, almacenamiento, exposición y venta de productos, así como la de empaque en lugares fijos, salvo cuando esta última se realice como preparación del producto para su primera enajenación, por patrones que cumplan con lo dispuesto en la fracción I del artículo 237-B de la Ley.
“Artículo 133. ...
“...
“...
“...
“El Consejo Técnico del Instituto emitirá anualmente las reglas de carácter general para que se realicen los pagos de las cuotas a cargo de los patrones del campo, respecto de los trabajadores eventuales del campo a su servicio, sin modificar los plazos establecidos en la Ley y tomando en cuenta la existencia de ciclos estacionales en el flujo de recursos de las ramas de la producción agrícola que corresponda. Para tal efecto, el Instituto solicitará la opinión de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.”
Decretos administrativos
En la Administración Pública Federal 2006-2012, el Presidente de la República, haciendo uso de sus facultades constitucionales, expidió el “Decreto por el que se Otorgan Beneficios Fiscales a los Patrones y Trabajadores Eventuales del Campo”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de julio del 2007, cuyas disposiciones que más interesan para este tema señalan:
“Artículo Segundo. Se exime parcialmente a los patrones del campo, así como a los trabajadores eventuales del campo, a que se refiere el artículo primero del presente Decreto, de la obligación de pagar las cuotas obrero patronales hasta por un monto equivalente a la diferencia que resulte entre las cuotas que se calculen conforme al salario base de cotización respectivo y las que resulten de considerar 1.68 veces el salario mínimo general del área geográfica que corresponda, siempre y cuando el salario base de cotización sea superior a 1.68 veces el salario mínimo general.
“Artículo Cuarto. Los patrones del campo que incumplan las obligaciones a su cargo, previstas en la Ley del Seguro Social, sus Reglamentos, el presente Decreto y demás disposiciones aplicables, perderán los beneficios fiscales que, en su caso, hubieren recibido conforme al presente instrumento, por lo que el Instituto Mexicano del Seguro Social, en ejercicio de sus facultades, determinará y hará efectivos los créditos fiscales correspondientes.
“Transitorios
“Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y tendrá una vigencia de seis meses.
Con fecha 24 de enero del 2008, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, el Ejecutivo Federal prorrogó la vigencia de este decreto hasta el 31 de diciembre del mismo año.
En cumplimiento a lo anterior, el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, organismo descentralizado del Gobierno Federal, emitió y publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 21 de septiembre del 2007, el denominado “Acuerdo ACDO-HCT-150807/336.P.(D.I.R.), relativo a las Reglas a que se refiere el Decreto por el que se Otorgan Beneficios Fiscales a los Patrones del Campo y Trabajadores Eventuales del Campo, publicado el 24 de julio de 2007”, acuerdo que trató de instrumentar la instrucción presidencial de dar facilidades para el cumplimiento del régimen del Seguro Social a los patrones y trabajadores del campo. No se hace la transcripción literal pues resulta ser demasiada extensa, pues se hace referencia a la normatividad de todas las obligaciones que se imponen al patrón y trabajador del campo, además, la adición de obligaciones a los patrones del campo lejos de facilitar las obligaciones fiscales representan más cargas fiscales a los contribuyentes.
Jurisprudencia y tesis
Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido diversas jurisprudencias y tesis, en las que ha confirmado que el régimen del Seguro Social es obligatorio para los patrones del campo. No se transcriben en su totalidad por ser demasiado extensas para el presente trabajo, pero sí se señalan los rubros de las mismas, mismos que son al tenor de lo siguiente:
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Enero de 2006. Tesis: 1a./J. 179/2005; Página: 584.
Seguro social. El artículo 237 de la ley relativa, reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 20 de diciembre de 2001, al establecer el régimen obligatorio para los trabajadores asalariados eventuales del campo, no transgrede el principio de equidad tributaria.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Abril de 2006. Tesis: 2a./J. 36/2006; Página: 283.
Seguro social. El artículo 237 de la ley relativa, al establecer el régimen obligatorio para los trabajadores eventuales del campo, no transgrede
El principio de legalidad tributaria.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Abril de 2006; Tesis: 2a./J. 37/2006; Página: 284.
Seguro social. El artículo 237 de la ley relativa, al establecer el régimen obligatorio para los trabajadores eventuales del campo, no transgrede el principio de proporcionalidad tributaria.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Abril de 2006; Tesis: 2a./J. 38/2006; Página: 244.
Seguro social. El artículo 237 de la ley relativa, al establecer el régimen obligatorio para los trabajadores eventuales del campo, no transgrede el principio de equidad tributaria.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIV, Octubre de 2006 Tesis: 2a./J. 136/2006; Página: 397.
Seguro social. El artículo 237-b de la ley relativa, al establecer obligaciones adicionales para los patrones del campo, no transgrede el principio de equidad tributaria.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIV, Diciembre de 2006 Tesis: 2a. XC/2006; Página: 235.
Seguro social. El artículo 5o. A, fracción XIX, de la ley relativa, adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 29 de abril de 2005, que describe al trabajador eventual del campo, no viola la garantía de seguridad jurídica.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXII, Julio de 2005; Tesis: 2a. LXVIII/2005; Página: 511.
Seguro social. El artículo 237 de la ley relativa, al establecer el régimen obligatorio para los trabajadores eventuales del campo, no transgrede el principio de legalidad tributaria.
Lo anterior, o sea la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia no dejan lugar a duda, que el régimen del Seguro Social para los patrones y trabajadores del campo debe ser cumplido a cabalidad, conforme al régimen general de ley, salvo las situaciones que contempla el Ejecutivo Federal como actos de excepción.
Consideraciones generales
La Constitución Política Federal brinda el derecho a la salud como una garantía individual pues, como ha quedado transcrito, esta se encuentra expresamente manifestada en el capitulado de las mismas.
La ley, por su parte, obliga al cumplimiento del régimen del Seguro Social para los trabajadores del campo, según se ha constatado anteriormente.
Asimismo se ha visto confirmado por las interpretaciones jurisprudenciales y diversos precedentes que la Suprema Corte ha emitido, que no se deja duda alguna de que los trabajadores del campo deben ser sujetos de los beneficios del Seguro Social sin que medie acuerdos o decretos administrativos sino por mandato de Ley.
En contraposición a lo señalado por el Legislativo y el Judicial, el Poder Ejecutivo Federal generó un decreto en el que se otorgaron diversas facilidades y estímulos para el cumplimiento del régimen del Seguro Social en el campo pues, como el mismo documento lo señala, era menester incentivar la aplicación de la ley en la realidad. Este decreto fue corroborado por el propio Instituto Mexicano del Seguro Social mediante el acuerdo a que se ha hecho mención anteriormente.
Más aún, el decreto presidencial que se prorrogó, 2 confirmó el interés del Ejecutivo Federal que tiene en afiliar a la mayor cantidad de trabajadores del campo, cuando menos por lo que se refería al año 2008.
Según el decreto modificatorio por el que se prorrogaron los estímulos fiscales del Seguro Social en el campo y que, según el propio decreto de prórroga señala, el crecimiento de los sujetos asegurados fue de un 45% a los que se encontraban anteriormente registrados. Las cifras que ahí mismo se señalan, corresponden a 126,000 trabajadores “en promedio” “gracias” a este decreto.
Población beneficiada por el seguro social
Uno de los elementos que nos pudieran ayudar a establecer silogismos válidos, para iniciar el análisis de si se requiere una reforma constitucional, legal o reglamentaria, sería el conocer ciertos datos de la población rural que se atiende actualmente y el tiempo que ha tomado esto. Con estos datos pudieran hacerse estimaciones para un futuro cercano. Una vez hecho esto, se podría hacer el análisis de identificar cual es el elemento que más influye en la prestación de los servicios de salud en el campo, a fin de conocer si jurídicamente serviría una modificación a lo que actualmente se tiene o, en su caso, reconocer que lo que se está haciendo es lo mejor para el Sistema Jurídico Nacional.
El Instituto Mexicano del Seguro Social comenzó a prestar sus servicios el día 1º de enero de 1943 por lo que, actualmente, tiene 65 años de existencia. En este tiempo, la ley y el instituto han ido extendiendo poco a poco la obligatoriedad de su aplicación, tanto en las zonas urbanas como en algunas zonas rurales del país que, por cierto, éstas son muy pocas.
Según las propias cifras del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) 3 finalizar el año 2006, la población derechohabiente asegurada y familiares de asegurados en el campo fue de 960,167 personas, lo que representó un 0.89% de la población total nacional en ese momento.
Este porcentaje significa que el resto de la población del campo, de conformidad con datos del Consejo Nacional de Población (Conapo), 4 en las que se calcula que hay casi 25 millones de habitantes en zonas consideradas como rurales, los beneficiados por el Seguro Social no alcanzaron ni el 5% de dicha población. 5
Atento a estas cifras se puede afirmar que, si en 65 años de existencia del Instituto solamente se ha cubierto al 5% de la población rural lo que representa menos del 1% de la población total nacional, para llegar al 100% de la población del campo, manteniendo una cifra constante de 25 millones de habitantes en dicho medio rural y suponiendo que no emigrara, el IMSS tardará más o menos unos 1,300 años en cubrir el servicio a toda la población rural, entre asegurados y familiares de asegurados.
Por su parte, las cifras que señaló el Ejecutivo Federal en su último decreto 6 tampoco son muy esperanzadoras pues, a pesar de referirse a un 42% de aumento en la afiliación de trabajadores del campo, no se especifica si los trabajadores son eventuales o permanentes, pues la cantidad de 126 mil sujetos asegurados que aseguran se inscribió, daría como resultado que el universo de trabajadores del campo que se tenía antes, a decir de las propias cifras oficiales, era la pequeña cantidad de 87,000 personas.
Según los mismos datos del decreto presidencial, en el que manifiestan el crecimiento de 39 mil trabajadores en el año del 2007, permiten pensar que, para asegurar a la totalidad de la población en el medio rural aún con el Decreto Presidencial que estimula la afiliación rural, se necesitarán aproximadamente 640 años para abarcar a toda la población del campo.
Atento a lo anterior, se puede afirmar que la actual política de seguridad social para el campo no es precisamente la más rápida de afiliación ni la más acertada pues, es evidente la desproporción entre la población total y la población del campo asegurada. Además, las estadísticas oficiales omiten el radio de acción que tiene el IMSS en el medio rural, desconociéndose el alcance real de los servicios de salud del IMSS de los trabajadores del campo.
Los datos que aquí se manifiestan tienen la intención de dimensionar los resultados del Seguro Social en el campo, a 65 años de su creación, así como hacer una proyección de sus resultados en el tiempo. Evidentemente se entiende que el cumplimiento del IMSS en el medio rural no ha sido de lo más eficaz y, seguramente, está más que demostrada su poca capacidad para que, en un futuro cercano, se materialice realmente la cobertura de servicios de seguridad social a la totalidad de los trabajadores del campo, así como a sus derechohabientes familiares.
Obligaciones y derechos del patrón del campo
Con motivo de que la obligatoriedad de la Ley del Seguro Social y de su reglamento, al imponerle a los patrones del campo el cumplimiento del régimen de ley, el Presidente de la República fue motivado para expedir el decreto que pretende estimular la afiliación de los trabajadores del campo, mediante la exención del pago de cuotas obrero-patronales hasta por una cantidad equivalente a 1.68 veces el salario mínimo general que corresponda. Dicho decreto establece diferentes métodos a los que señala la ley para el cumplimiento del Seguro Social, como son los relacionados con los de enfermedades, maternidad y guarderías. La forma de aplicar estos nuevos métodos ya fue instrumentada por el Comité Técnico del Instituto mediante las reglas anteriormente señaladas y, entre otros, considera a la “reversión” 7 y a la celebración de convenios 8 para la prestación de los servicios de asistencia médica a los trabajadores.
De todo lo establecido en las reglas de aplicación del decreto presidencial, lo más rescatable es la dotación de formatos foliados TEC-APM-01, por medio de los cuales el trabajador del campo tiene acceso a los servicios de salud, por medio del Instituto Mexicano del Seguro Social, a través de un mecanismo de pago-beneficio entre los patrones del campo y los trabajadores que desarrollen las labores manuales del campo.
Este sistema se caracteriza por ser proporcional y directo para acceder a los servicios de salud, pues consiste en una especie de “pases” para acceder a los servicios de salud. La cantidad, forma y tiempos de expedición de estos pases dependen de las inversiones y actividades que tenga el patrón del campo.
Elementos determinantes en el cumplimiento por parte de los patrones del campo
Es importante señalar que las inversiones en el campo tienen muy diferentes características a las de las ciudades pues, como es de todos conocido, las labores agrícolas son estacionales, es decir, son hechas dependiendo la estación climática o ciclo agrícola que corresponda y, en consecuencia, los resultados son “de esperanza”, como bien lo señala el Código Civil Federal 9 al señalar que lo que se pretende producir en el campo no es de obtención segura, sino que hay una dependencia de las circunstancias climatológicas y de los fenómenos de la naturaleza.
Siguiendo sobre esta misma línea, los resultados en el campo son aleatorios. Dependen de las circunstancias que imperan en un ciclo agrícola en particular, es decir, habrá mejores cosechas y resultados si el clima y las condiciones naturales lo permiten o, en su defecto, habrá malos resultados si hay tormentas, inundaciones, plagas, granizo, enfermedades o siniestros naturales que impidan un buen rendimiento o, inclusive, la obtención de cosecha.
Los resultados de los productos agropecuarios son aleatorios de las condiciones climáticas y los fenómenos de la naturaleza. Los resultados, la mayoría de las veces, son impredecibles. Los cultivos y cosechas están supeditados a condiciones ajenas a su voluntad, por lo que es necesario considerar que, cualquier persona que tenga el valor y la capacidad para generar cultivos, debe ser apoyada y respetada en su labor agrícola o agropecuaria y, desde luego, contemplada en su justa dimensión dentro del Sistema Jurídico Nacional.
Lo menos que se espera del Estado Mexicano es que respalde a las personas que invierten y trabajan en el campo, máxime si arriesgan su patrimonio de manera aleatoria, como es el caso de los cultivos y productos perecederos agrícolas; presuponer lo contrario es ignorar la realidad e incurrir en una irresponsabilidad legal y jurídica.
No deja de ser encomiable que el Sistema de Seguridad Social considere la defensa a la salud en el campo como una prioridad en este país, sobre todo por la gente que vive en el medio rural con alta marginación. Los habitantes en el campo, casi por definición, carecen de la mayoría de los servicios y, lo que es peor, no tienen expectativas para mejorar su situación, a menos que emigren a los Estados Unidos de Norteamérica o se trasladen a las ciudades. Aún así, estas experiencias son arriesgadas y, muchas de las ocasiones, son denigrantes, humillantes, con resultados totalmente inciertos y, a veces, fatales.
Debido a esto es necesario poner en una balanza la conveniencia de 1) Apoyar a los emprendedores del campo, para que continúen arriesgando su patrimonio y, de ser posible, impulsarlos para que aumenten sus inversiones, a fin de incrementar la generación de riqueza en el medio rural; 2) No apoyar a los emprendedores, “castigándolos fiscalmente” de tal manera que, además de tributos costosos, asuman el riesgo de sus cultivos exclusivamente en lo individual, de tal manera que su función social sea totalmente desconocida por las autoridades y las leyes; y 3) Estar en contra de la generación de riqueza que hacen los emprendedores e inversionistas rurales, a través de las procedimientos administrativos de ejecución con altas sanciones por incumplimiento e, inclusive, llegar al extremo de retirarles los apoyos de los programas oficiales que hayan obtenido por medio de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. 10
Estos tres escenarios deberían ser ponderados debidamente por las autoridades y los legisladores, a fin de conocer bien a bien si la intención estatal en el campo es la de generar riqueza o regresar a la dependencia alimentariamente del extranjero, como ya ha sido en sexenios pasados.
En aparente respuesta a lo anterior, el Ejecutivo Federal consideró que los patrones del campo no podían cumplir con el régimen del Seguro Social, a menos que se les dieran ciertas facilidades administrativas; por eso el decreto presidencial estableció dos cuestiones principales: 1) Exime del pago de cuotas hasta 1.68 veces el salario mínimo; y 2) Emite cupones o talonarios para el otorgamiento de los servicios médicos para los trabajadores del campo, dependiendo del cultivo a realizar, permitiendo que aquellos trabajadores del campo que requieren los servicios asistenciales, tengan acceso al Sistema de Seguridad Social, tanto de manera previa como en el transcurso del ciclo agrícola, siendo los seguros protegidos de manera específica el de riesgo de trabajo, enfermedad o servicios de maternidad, pues el beneficio se concentra estrictamente a aquellos trabajadores del campo que requieran de la asistencia médica por su condición laboral.
Así las cosas, se puede considerar que el decreto presidencial viene a tratar de darle cierto pragmatismo a un régimen legal que desconoce las circunstancias reales de la producción en el campo y que inhibe inversiones agropecuarias pues, como se ha comentado, los resultados de la producción agrícola son aleatorias, característica consubstancial de la producción en el campo y, toda vez que la Ley del Seguro Social no contempla caso fortuito o fuerza mayor para el cumplimiento de sus obligaciones, se debe considerar que el emprendedor o empresario del campo arriesga en cada ciclo agrícola o inversión pecuaria su patrimonio con motivo, como ya se ha señalado, por razones climatológicas, de enfermedades o plagas de los cultivos.
El decreto presidencial trató de revertir ciertos elementos de la rígida obligatoriedad de la ley para los patrones del campo, sin embargo, no lo logra, si no que pareciera que es bien intencionado pero al pedir más requisitos de información, con nuevos y diferentes plazos de cumplimiento, incurre en supuestos que son esenciales para la prestación de los servicios de asistencia médica como la ubicación de los centros de cultivo y la aleatoriedad de los resultados de los cultivos. Además, algunas de las Reglas Generales expedidas por el IMSS son incomprensibles, presuponen que los trabajadores del campo laboran dentro de la ciudad y que, solamente en algunos casos, estos supuestos beneficiados del campo laboran en lugares distantes de las ciudades, así las reglas números 9.2 y 10.2 que, textualmente, señalan: “... donde el Instituto no cuente con instalaciones, a juicio del propio Instituto...”, dejando en un total estado de inseguridad jurídica tanto al supuesto asegurado como al patrón del campo, llegando hasta la evidente arbitrariedad la normatividad de la seguridad social como son estas reglas.
Los patrones del campo, en su calidad de agro-inversionistas no pueden depender de criterios urbanistas y arbitrarios para el cumplimiento de cuestiones tan importantes y delicadas como es la salud de sus trabajadores.
Con una estructura legal de cumplimiento estricto, como es el régimen del Seguro Social, dejar al arbitrio de las autoridades del IMSS el criterio de si se puede cumplir o no con los servicios de salud y, además, con la ignorancia demostrada en la normatividad de las Reglas Generales al desconocer cómo se realizan las labores agrícolas, así como las distancias para la atención en los centros de salud, rompe con los Principios Constitucionales de Jerarquía Normativa, Justicia, Salud Pública y Seguridad Jurídica, pues la contraprestación de los servicios de salud no puede depender de un criterio unilateral por parte del organismo que está obligado a proporcionarlos, ignorando la ubicación rural de los centros de trabajo y la posibilidad real de otorgar los servicios asistenciales a los asegurados.
Otro elemento determinante para cumplir, por parte de los patrones del campo, es el precio de los productos agropecuarios. Este aspecto es, probablemente, el más sensible para la producción del campo pues, como es de todos conocido el precio que corre en las diferentes plazas y/o centrales de abastos del país, para las frutas y verduras, puede variar en cuestión de minutos y este es la base para saber si se pierde o se gana en toda una temporada agrícola. Es decir que, además de todos los riesgos que conlleva la producción agropecuaria por los fenómenos naturales, el último y más importante de los elementos económicos de la cadena productiva lo es la comercialización de los mismos, cuestión por demás difícil que se hace a través de los introductores y los mercados establecidos ex profeso . Este elemento representa la culminación del ciclo agrícola y es premisa para el siguiente ciclo agrícola ya que, dependiendo de los resultados que se tengan en un ciclo agrícola, será la posibilidad o imposibilidad de continuar con la producción agropecuaria para el siguiente período. El resultado final para saber si los patrones del campo cuentan con capacidad económica para subsistir en el negocio, se sabrá hasta que las variables de producción y precio lleguen a su fin en cada ciclo agrícola y, para esto, se requiere que las leyes sean justo reflejo de la realidad.
Es necesario que el sistema jurídico mexicano contemple en su justa dimensión a la producción agropecuaria, con sus constantes y variables que, entre otros, son la aleatoriedad de los cultivos y productos pecuarios y la muy rápida variabilidad de los precios en los mercados de perecederos.
Conclusiones
Con las anteriores consideraciones, se concluye lo siguiente:
1.) El Estado mexicano ha institucionalizado el régimen a la seguridad social en el medio rural por medio de la Constitución, la ley ordinaria y su reglamento administrativo. Todo esto ha sido confirmado por la Jurisprudencia.
2) La población total de México, según los datos del Inegi (2010), es de 112 millones de habitantes, dentro de los cuáles en el medio rural persisten casi 25 millones de personas. En el año 2006, las personas aseguradas por el IMSS en el medio rural no llegaban ni a 87 mil, lo que no era ni el 0.1% de la población total del país.
3) El Ejecutivo Federal consideró que deben otorgarse facilidades a los patrones del campo, para un mejor cumplimiento del régimen de seguridad social en el medio rural, por lo que expidió un decreto con diversas facilidades administrativas para que se pudieran afiliar más trabajadores del campo. Según el Ejecutivo Federal, en 2008 los asegurados en el medio rural sumaban 126 mil en total, sin aclarar si son trabajadores eventuales o permanentes.
4) De lo transcrito y considerado en el presente cuerpo expositivo, se demuestra que las obligaciones de los patrones del campo no se redujeron, antes al contrario, se ampliaron, obligando a dichos patrones a dar cuenta cabal de sus inversiones, como son los datos de superficie a trabajar, tipos de cultivos, cifras estimadas de gastos, jornales y mano de obra, etc. Además, se establecieron plazos fatales para el cumplimiento del otorgamiento de información, hasta por días hábiles y que, para el caso de incumplimiento, los patrones del campo pierden sus “privilegios” y quedan sometidos al régimen general de ley, con todo lo que esto representa en cuanto a medidas cautelares, embargos, etc., y, además, se hacen acreedores a que se les retiren los apoyos de los programas de producción por parte de la Secretaría de Agricultura (SAGARPA).
5) Asimismo, las reglas administrativas establecen obligaciones de carácter cibernético, como es el otorgamiento de información en ciertos tipos de formatos como son las “libretas electrónicas” o archivos excell, ignorando absolutamente que las labores en el campo son, precisamente, en el campo y que la actividad agropecuaria no se realiza en oficinas o con computadoras, sino con tractores e implementos agrícolas.
6) Se ignora por completo el carácter aleatorio de la producción agropecuaria y la rápida variabilidad de los precios del mercado de los perecederos. La legislación actual carece de todo realismo al no contemplar el riesgo del capital y del trabajo que implica una inversión en cultivos en el campo. Desconoce los factores reales de producción y las probabilidades de fracaso por fenómenos naturales como el clima, las plagas o las enfermedades de las plantas y la imposibilidad humana de impedirlo.
7) La parte positiva del decreto presidencial es la creación de los formatos foliados TEC-APM-01, mismos que se deben dar a los trabajadores durante el ciclo agrícola de que se trate, cuando se requiera atención médica. El derechohabiente debe entregar el formato TEC-APM-01 en la Unidad de Medicina Familiar del IMSS Régimen Obligatorio o en la Unidad de Medicina Rural del IMSS Oportunidades que corresponda, a fin de acceder a los servicios médicos.
8) La regulación del seguro social en el campo debe contemplar dos elementos substanciales: 1) la aleatoriedad de los resultados de los cultivos, en base a que estos dependen de las condiciones climatológicas y biológicas de los mismos; y 2) la posibilidad de la prestación de los servicios médicos por parte del IMSS, atento a la distancia de los centros de trabajo y su oportunidad para otorgarlos. Estos dos factores implican necesariamente que la contraprestación de los servicios médicos prestada por el IMSS sea acorde a estas circunstancias.
9) El régimen del seguro social para el campo debe otorgarse con los siguientes elementos: a) mediante los formatos TEC-APM-01 o algún instrumento equivalente, a fin de que las contraprestaciones médicas sean exactamente las que se necesitan; b) para el caso de que no se puedan otorgar los servicios médicos, por razones de distancia o especialidad u oportunidad, los patrones del campo deben ser eximidos del cumplimiento del pago de cuotas obrero-patronales; c) cuando los cultivos o productos agropecuarios hayan sufrido siniestros por fenómenos naturales, v.g. tormentas, granizadas, plagas o enfermedades incurables de las plantas, debe exentarse o eximirse del cumplimiento a los patrones siniestrados del pago y cumplimiento de las cuotas e informes al seguro social, algo similar a la declaración de desastres naturales; y d) se deben otorgar descuentos, subsidios o quitas a las cuotas del seguro social, con base a los precios de mercado que los productos agropecuarios hayan obtenido en el ciclo agrícola que corresponda, pues estos son determinantes para que los patrones del campo puedan o no continuar con la producción agrícola o pecuaria a la que se puedan dedicar en ulteriores ciclos. Es obvio que las leyes económicas de la oferta y la demanda son determinantes para la continuación de la producción agropecuaria, por parte de los patrones del campo.
En suma, a fin de revertir las fallas y vacíos que dejan los marcos regulatorios principalmente derivados del orden administrativo, se propone la modificación a la Ley del Seguro Social para que incorpore los elementos señalados anteriormente, a fin de dar cumplimiento a la garantía individual de la salud en el medio rural, establecida por la Constitución General de la República.
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6; así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable soberanía, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforman la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley del Seguro Social en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se reforma el párrafo primero del Apartado A; fracción XII, párrafo tercero; y la fracción XXIX, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
A. Entre los trabajadores del campo, obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:
I. a XI. ...
XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos a favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.
...
Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción, situadas fuera de las poblaciones, están obligadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad, bajo los términos y condiciones que señalen las leyes respectivas .
...
...
XIII. a XXVIII. ...
XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, trabajadores del campo , campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.
Artículo Segundo.- Se reforman los artículos 5 A, fracción XIX; 12, fracción I; 237-A, párrafos primero y tercero; 237-B, fracciones I y II; 237-C, párrafos primero y segundo. Se adicionan un párrafo tercero a la fracción XIX del artículo 5 A, pasando a ser el tercero vigente a un cuarto; los párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto al artículo 237-C; y un segundo párrafo al artículo 287. Se derogan el párrafo segundo al artículo 237-A; la fracción III del 237-B y el artículo 237-D, todo ello, de la Ley del Seguro Social para quedar como sigue:
Artículo 5 A. Para los efectos de esta Ley, se entiende por: ...
XIX. Trabajador eventual del campo: persona física que es contratada para labores de siembra, deshije, cosecha, recolección, preparación de productos para su primera enajenación y otras de análoga naturaleza agrícola, ganadera, forestal o mixta, a cielo abierto o en invernadero. Puede ser contratada por uno o más patrones durante un año, por períodos que en ningún caso podrán ser superiores a veintisiete semanas por cada patrón con un mismo cultivo o producto agropecuario . En caso de rebasar dicho período por patrón será considerado trabajador permanente, a excepción de que los productos agropecuarios sean más de uno por patrón del campo . Para calcular las semanas laboradas y determinar la forma de cotización se estará a lo previsto en la ley y en el reglamento respectivo.
Artículo 9. Las disposiciones fiscales de esta Ley que establecen cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas las normas que se refieran a sujeto, objeto, base de cotización y tasa.
A falta de norma expresa en esta Ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal de Trabajo, del Código o del derecho común, en ese orden, cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del régimen de seguridad social que establece esta Ley.
Por lo que se refiere a empresas agropecuarias y patrones del campo, se estará específicamente a lo señalado en el Código Civil Federal para lo relacionado con siniestros, caso fortuito y fuerza mayor, así como a la regulación relativa a desastres naturales, estos supuestos son una excluyente para el pago de las cuotas de los trabajadores del campo, de conformidad con las reglas generales que se expidan para tal efecto.
...
Artículo 12. Son sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio:
I. Las personas que de conformidad con los artículos 20 y 21 de la Ley Federal del Trabajo, presten, en forma permanente o eventual, a otras de carácter físico o moral o unidades económicas sin personalidad jurídica, un servicio remunerado, personal y subordinado, cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que sea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón aun cuando éste, en virtud de alguna ley especial, fuerza mayor, caso fortuito o declaración de desastre natural, esté exento del pago de contribuciones;
Capítulo X
De la Seguridad Social en el Campo
Artículo 237. Los trabajadores asalariados, eventuales y permanentes en actividades del campo, se comprenden en el artículo 12, fracción I, de esta Ley y accederán a la seguridad social en los términos y formas que establezca la misma, conforme a las modalidades que para el efecto establezcan los reglamentos que correspondan.
Artículo 237-A. En aquellos lugares donde el Instituto no cuente con instalaciones o no pueda atender a los trabajadores del campo por razones de distancia, especialidad médica u oportunidad en el servicio , para prestar los servicios de salud que tiene encomendados, eximirá al patrón del campo de las contraprestaciones correspondientes, sin embargo, el Instituto podrá celebrar convenios con los patrones del campo para que estos otorguen a sus trabajadores las prestaciones en especie correspondientes a los Seguros de Enfermedades, Maternidad, Riesgos de Trabajo y guarderías a que se refiere la Sección Segunda, Capítulo IV, del Título Segundo de esta Ley, mismos cuyas contraprestaciones deberán ser considerados para el pago de las cuotas. Dichos convenios se celebraran de conformidad con las reglas de carácter general que para tal efecto expida el Consejo Técnico.
En todo caso, los patrones del campo y las organizaciones a que se refiere este artículo estarán obligados a proporcionar al Instituto los informes y estadísticas que éste les exigiere y a sujetarse a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia prescritas por el propio Instituto, en los términos de las reglas de carácter general que con respecto a los servicios médicos y de guarderías expida el Consejo Técnico. Dichas instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia deberán ser acordes a las circunstancias rurales con que cuente el patrón del campo, dentro del medio rural en que se desarrollen en virtud de que, de no poder dar el servicio el Instituto, no podrá exigir más de lo que este pueda otorgar.
Artículo 237-B. Los patrones del campo tendrán las obligaciones inherentes que establezca la presente Ley y sus reglamentos, adicionalmente, deberán cumplir lo siguiente:
I. Al registrarse ante el Instituto, deberán proporcionar el período y tipo de cultivo, superficie o unidad de producción, estimación de jornadas a utilizar en cada período, cantidad de producción, precio promedio de venta, utilidad neta de su producción y los demás datos que les requiera el Instituto. Para el caso de los patrones con actividades ganaderas, deberán proporcionar la información sobre el tipo de ganado y el número de cabezas que poseen, así como los ingresos netos sobre la base de cabezas vendidas y precio promedio por kilo . La modificación de cualquiera de los datos proporcionados deberá ser comunicada al Instituto. Los productores del campo, por razones de fenómenos climatológicos, biológicas o de precios del mercado, podrán descontar proporcionalmente el pago de las cuotas obrero-patronales y de sus trabajadores del campo, atendiendo a la utilidad y/o pérdida que hayan sufrido ;
II. Comunicarán una lista inicial y final de sus trabajadores eventuales del campo, que hayan contratado, así como el salario promedio que hayan pagado. Esta declaración la entregarán dentro de los quince primeros días del mes inmediato siguiente a la terminación de venta de los últimos productos agropecuarios del ciclo agrícola que corresponda. Los que se dediquen a actividades ganaderas harán declaraciones cuatrimestrales a partir del mes de enero de cada año.
Artículo 237-C. Para el cumplimiento de los servicios de salud, el Instituto expedirá los formatos de Autorización para Atención Médica para Trabajadores del Campo (AMTC), mismos que adquirirá el patrón del campo al inicio de cada ciclo agrícola o al principio del año, según prefiera. Cuando unos de los trabajadores del campo requiera servicios médicos, deberá de obtener del patrón uno de los formatos firmados, conservando el patrón del campo el talón del mismo para futuras revisiones del Instituto. El derechohabiente entregará el formato AMTC en la Unidad de Medicina Familiar del IMSS Régimen Obligatorio o en la Unidad de Medicina Rural del IMSS Oportunidades que corresponda, a fin de acceder a los servicios médicos.
Los formatos serán de vigencia anual, intransferibles, inalienables y personales. “El patrón que requiera más formatos durante el ciclo agrícola que corresponda o durante el año, deberá solicitarlo por escrito a la Subdelegación que le corresponda, a fin de que ésta pueda proporcionarle formatos adicionales, previa comprobación del uso total de los formatos que se le hubieren entregado, conforme a los informes mensuales proporcionados por el mismo patrón del campo.
Los formatos que no hayan sido utilizados al término del año calendario, deberán ser devueltos al Instituto y podrán ser canjeados por los del siguiente año calendario.
El patrón del campo y los trabajadores eventuales del campo, serán responsables del correcto uso de los formatos AMTC que hayan recibido.
En caso de que se propicie u obtenga algún beneficio indebido, con motivo de la utilización del formato AMTC, el patrón o trabajador eventual del campo, estarán sujetos a lo establecido en el artículo 314 de la Ley.
Los patrones del campo deberán informar, después de cada ciclo agrícola o anualmente para los dedicados a actividades ganaderas, al Instituto en la subdelegación correspondiente, por escrito, bajo protesta de decir verdad, sobre los formatos usados en el año anterior, indicando el nombre del trabajador a quien se le haya proporcionado cada formato, el número de folio del formato y la fecha de entrega del formato. Asimismo, deberá indicar sobre los formatos usados derivados de una enfermedad o accidente de trabajo.
Artículo 237-D. Se deroga.
Artículo 287. Las cuotas, los capitales constitutivos, su actualización y los recargos, las multas impuestas en los términos de esta Ley, los gastos realizados por el Instituto por inscripciones improcedentes y los que tenga derecho a exigir de las personas no derechohabientes, tienen el carácter de crédito fiscal.
Para efectos del incumplimiento y garantía del pago del crédito fiscal, quedan exceptuados de ser embargados, así como ser sustraídos, los bienes materiales de producción agropecuaria, así como los predios y terrenos en que se realicen los cultivos o produzcan los animales, se exceptúa lo anterior si los adeudos al Instituto superan el setenta por ciento del valor de avalúo del predio rústico donde se llevan a cabo las labores agropecuarias.
Transitorios
Primero.- Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Se deroga cualquier disposición contraria a lo establecido en este decreto.
Notas
1 El texto en negritas fue añadido.
2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 24 de enero del 2008.
3 http://www.imss.gob.mx/dpm/dties/Celula.aspx?ID=SC01_01_00_01_01&am p;OPC=opc02&S
RV=A2006.-
http://www.imss.gob.mx/dpm/dties/Celula.aspx?ID=SC01_01_ 00_01_04&OPC=opc02&S
RV=A2006.- Población Derechohabiente Asegurada en el Campo 324,200.
http://www.imss.gob.mx/dpm/dties/Celula.aspx?ID=SC01_01_ 00_01_05&OPC=opc02&S
RV=A2006.- Población Derechohabiente Familiares de Asegurados en el Campo 635,967.
4 386 http://www.Conapo.gob.mx/distribucion_tp/04.htm De las 196 mil localidades menores de 2 500 habitantes, con una población de 24.6 millones de habitantes, identificadas en el censo de 2000: • 14.6 por ciento (28.6 mil) se sitúan en las inmediaciones de las ciudades (de 15 mil o más habitantes), formando parte de los procesos de suburbanización con una población de 4 millones de personas; • 8.5 por ciento (16.8 mil) se localiza cerca de centros de población (entre 2 500 y menos de 15 mil habitantes) y son habitadas por 2.5 millones de personas; • 44.4 por ciento (87 mil) están alejadas de las ciudades y centros de población, y se dispersan a lo largo de las carreteras, albergando a 13.2 millones de personas, y • 32.5 por ciento (63.8 mil) se encuentran en situación de aislamiento, es decir, alejadas de ciudades, centros de población y vías de comunicación transitables todo el año, donde vivían 5.0 millones de personas.
5 Las estadísticas no aclaran si la población rural asegurada se refiere a trabajadores del campo permanentes o temporales, pero puede inferirse que se refieren a ambos.
6 Decreto por el que se modifica el diverso por el que se otorgan beneficios fiscales a los patrones y trabajadores eventuales del campo, publicado el 24 de julio de 2007, publicado a su vez en el Diario Oficial de la Federación el día Jueves 24 de enero del 2008.
7 Reglas Generales número 9.2
8 Reglas Generales números 9.2 y 10.2
9 De conformidad con el artículo 9 segundo párrafo de la Ley del Seguro Social, el Código Civil es de aplicación supletoria a la mencionada ley.
Recordemos que el Contrato de Compra de Esperanza se encuentra regulado en los artículos 2792 y 2793 del Capítulo III, dentro del Título Décimo Segundo, denominado de los Contratos Aleatorios, Segunda Parte del Libro Cuarto del Código Civil Federal y cuya definición es: “Artículo 2792.- Se llama compra de esperanza al contrato que tiene por objeto adquirir por una cantidad determinada, los frutos que una cosa produzca en el tiempo fijado, tomando el comprador para sí el riesgo de que esos frutos no lleguen a existir; o bien, los productos inciertos de un hecho, que puedan estimarse en dinero. El vendedor tiene derecho al precio aunque no lleguen a existir los frutos o productos comprados”. “Artículo 2793.- Los demás derechos y obligaciones de las partes, en la compra de esperanza, serán los que se determinan en el título de compra-venta”. Dentro de este título de Contratos Aleatorios se encuentran regulados también el Juego y las Apuestas (Cap. I), lo que da una clara idea de lo que representa la producción agrícola para el Código Civil.
10 Artículo 237-D Ley del Seguro Social.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a los veintún días del mes de diciembre del año dos mil once.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma el artículo 96 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
Es un hecho que gran parte de nuestra democracia de nuestro tiempo se debe al actual sistema de partidos y a lo virtuoso de nuestra reglamentación normativa para su reconocimiento, constitución y vigencia.
Sin embargo, muchas de las reformas jurídicas en materia electoral desde 1976 hasta la fecha, se han resistido a normar ciertas lagunas y vacíos respecto a la vida interna de los mismos así como ciertos métodos y procedimientos técnicos a fin de que se garantice una plena democracia al interior de éstos.
Por lo que respecta al objeto de la presente propuesta de reforma, creemos que el tema en cuanto a la posibilidad que permite la ley electoral para conformar coaliciones entre partidos, escapa en gran medida a la lógica democrática por legitimar algunas decisiones interpartidistas.
En efecto, por un lado tenemos que en los últimos diez años el sistema de partidos ha evolucionado tanto que la misma ley electoral es tan flexible para conformar coaliciones sin prever las cuestiones de congruencia de principios estatutarios o de normas internas entre los partidos que pretendan coaligarse, al contrario, sólo se muestran guiados por lo que permite y dispone la ley y el pragmatismo coyuntural para efectos de afrontar procesos político-electorales y sin respetar las decisiones de sus órganos colegiados o de máxima representación como lo son las asambleas, consejos, juntas y demás similares.
Por otro lado, sólo cuando se han visto conculcados ciertos derechos político-electorales de los ciudadanos militantes de los partidos políticos y a petición de parte, es cuando las instancias jurisdiccionales en materia electoral han reconvenido o corregido a través de la restitución derechos, ciertos métodos y procedimientos principalmente cuando se trata de la selección de candidatos a puestos de elección popular y de dirigencias partidarias, tema también controvertido pero que no es objeto de la presente iniciativa.
Con base en la última reforma electoral de gran calado (2007 y 2008) se modificó la parte normativa respecto al sistema de partidos y la figura de las coaliciones; no obstante, cabe advertir que dicha reforma no trató de asumir que la democracia mexicana había llegado a tal grado de madurez que los instrumentos y mecanismos que preservan un digno espacio a las minorías debieran ser desmontados, al contrario, básicamente se trastocó el sistema de partidos y el régimen de coaliciones en el sentido de que muchas de éstas han resultado funcionales y definitorias en tiempo de alta competencia electoral.
En tal virtud, las modificaciones relativas a las coaliciones electorales a que se refieren los artículos 93, 94 y 95 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), se guiaron por dos propósitos: a) simplificar los requisitos para la integración de coaliciones; y b) respetar la voluntad ciudadana respecto de su decisión de voto, disponiendo que cada partido deberá aparecer en la boleta con su propio emblema. De esta forma, se trató de fortalecer el régimen de partidos y de coaliciones haciéndolos responsables ante el electorado por sí mismos; ya que viene siendo común los casos de creación de partidos o de coaliciones en los que no se tiene el respaldo en primera, de sus propias bases y simpatizantes; y, en segunda, del electorado.
Es decir, lo anterior se debe en gran medida por la escasa representatividad o legitimidad con que se han erigido bloques de partidos sin considerar la voluntad de las mayorías de sus miembros y simpatizantes al momento de conformar candidaturas a puestos de elección popular y sin que sean garantizadas las grandes decisiones de las dirigencias partidistas a conformar o no coaliciones por medio de métodos y procesos democráticos plenamente transparentes.
Cabe destacar también el afán en ese entonces por atenuar posibles efectos negativos al disponer el artículo 96, fracción V, del Cofipe, en el sentido de que los partidos coaligados podrán convenir que, para el caso de que uno o más de ellos no obtengan por sí mismos el 2 por ciento que la Constitución y el Cofipe establecen como requisito para preservar su registro; los partidos coaligados podrán trasladar de su votación la parte necesaria para que los primeros cumplan el requisito señalado. Parece esta disposición poco ortodoxa, sin embargo, es viable y pertinente si aceptamos que la presencia activa y cierta de las minorías es un principio básico de un sistema político que aspira a consolidar su democracia.
Si bien la última reforma constitucional y legal definió ciertos requisitos y procedimientos respecto a las coaliciones, también es cierto que quedaron pendientes algunas otras cuestiones principalmente los que tienen que ver con la posibilidad de que los partidos políticos puedan coaligarse de una manera más legítima y democrática en términos de garantizar el respeto de las decisiones de la mayorías de sus bases para fines de conformar coaliciones entre partidos, ya sean de índole parcial o total.
Contenido de la propuesta de reforma
Por todo lo anteriormente expuesto, consideramos conveniente reformar el numeral 7 inciso a), b) y c) del artículo 96 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para establecer que para el registro de coalición los partidos políticos que pretendan coaligarse deberán acreditar que la coalición fue aprobada por el órgano de dirección nacional que establezcan los estatutos de cada uno de los partidos políticos coaligados con base en métodos y procesos democráticos transparentes para su aprobación; lo anterior aplicaría tanto para las coaliciones de naturaleza total o parcial.
Consideramos que es conveniente acotar la reforma únicamente en situaciones donde las dirigencias de los institutos políticos tienen la voluntad de suscribir coaliciones totales y parciales implicando que sus alcances sean para todos los candidatos a puestos de elección popular, tal y como lo señala el vigente y aplicable ordenamiento normativo en materia electoral. Asimismo cabe precisar que la intención no es trastocar la vida interna de los partidos suprimiéndoles facultades y derechos a sus dirigencias, por el contrario, es validar y asegurar que de manera democrática y transparente se avalen, sin excepción alguna, las decisiones y actos de las dirigencias únicamente para efectos de conformar coaliciones partidistas. Es decir, por medio de ésta disposición se permite garantizar eficazmente, el respaldo de la base de sus miembros a proyectos políticos propuestos por las dirigencias sin alterar la autodeterminación de cada partido para suscribir o no una coalición.
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con las fracciones II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6, así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 96, numeral 7, incisos a), b) y c), del Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales
Artículo Único. Se reforma el artículo 96, numeral 7, incisos a), b) y c) del Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales para quedar como sigue:
Artículo 96
1. a 6. ...
7. En todo caso, para el registro de la coalición los partidos políticos que pretendan coaligarse deberán:
a) Acreditar que la coalición fue aprobada por el órgano de dirección nacional que establezcan los estatutos de cada uno de los partidos políticos coaligados con base en métodos y procesos democráticos transparentes y que, dichos órganos de dirección, expresamente hayan aprobado la plataforma electoral y, en su caso, el programa de gobierno de la coalición o de uno de los partidos coaligados;
b) Comprobar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los partidos políticos coaligados aprobaron con base en lo dispuesto en el inciso anterior , en su caso, la postulación y el registro de determinado candidato para la elección presidencial;
c) Acreditar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los partidos políticos coaligados aprobaron mediante métodos y procesos democráticos transparentes , en su caso, la postulación y registro , como coalición a los candidatos a los cargos de diputados y de senadores por el principio de mayoría relativa; y
...
Transitorio
Artículo Único. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma los artículos 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 57 del Código de Justicia Militar, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
Es un hecho actual la prevalencia de la jurisdicción militar en la investigación y sanción de delitos del orden común en los que los afectados han sido civiles, constituyendo lo anterior una de las principales limitaciones para que los ciudadanos y ciudadanas que han sido víctimas de violaciones a sus derechos humanos por parte de las instituciones castrenses accedan a la justicia.
Se ha identificado que dentro los diversos casos de violación a los derechos humanos derivados de la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública se han dado en dos niveles. El primero como perpetrador directo de violaciones a los derechos humanos y el segundo como encubridor de los elementos castrenses que participan en la ejecución de dichas violaciones.
Continuamente hemos conocido casos de violación a los derechos fundamentales que son atraídos en su competencia por la Procuraduría General de Justicia Militar o en su defecto, enviados por las autoridades civiles a las castrenses, implicando para las víctimas el no acceso a la justicia, pues el fuero militar al establecer un proceso cerrado y carecer de independencia e imparcialidad como órganos encargados de investigar los delitos cometidos por sus propios miembros, genera impunidad en beneficio de sus agentes.
Lo anterior ha sido una practica recurrente en los que han sido denunciados pública y legalmente por diversas organizaciones de derechos humanos y que comprueban un afán doloso de las Fuerzas Armadas por encubrir a su personal de toda responsabilidad cuando se les señala como perpetradores de delitos, y con ello de conculcar derechos fundamentales.
Es evidente que en el estado de militarización en que nos encontramos, el riesgo de sufrir violaciones a los derechos humanos y la impunidad que se genera en la comisión de delitos cometidos por los militares es alto, y obedece al hecho de que se ha interpretado el artículo 13 constitucional en el sentido de dotar de jurisdicción a los órganos de justicia militares para investigar y sancionar aquellos delitos del fuero común que cometen los miembros del ejército, en relación con lo establecido en el artículo 57 del Código de Justicia Militar que establece la posibilidad de que la Procuraduría de Justicia Militar investigue delitos del orden común, lo que implica una clara contradicción con las normas de derechos humanos derivadas de los principales tratados y convenios en la materia ratificados por México.
Cabe resaltar que sobre el tema de la necesaria delimitación de la justicia castrense existen múltiples recomendaciones emitidas al Estado mexicano por organismos intergubernamentales de derechos humanos quienes han establecido la necesidad de delimitar la jurisdicción militar y reivindicar la competencia de las autoridades civiles para la investigación de aquellos delitos del orden común en los que haya participado un miembro de las fuerzas armadas.
Desde mediados de los años los años noventas, diversos expertos independientes de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA), han expresado su preocupación por la aplicación del fuero militar en México, principalmente en casos de violaciones a los derechos humanos, y han recomendado su eliminación.
El hecho de que sean los órganos de justicia militar quienes investiguen las violaciones a los derechos humanos cometidas por miembros del Ejército mexicano en perjuicio de civiles, violenta el principio de imparcialidad e independencia que todo órgano encargado de procurar o impartir justicia debe de tener, en virtud de que el Ejército mexicano se erige como juez y parte.
Debido a sus características particulares, el fuero de guerra y la jurisdicción militar carecen de independencia, pues es un órgano dependiente del Ejecutivo federal, es decir es una estructura que emana de la administración pública centralizada, y en concreto de la Secretaría de la Defensa Nacional. Pero más aún, un elemento indispensable de la garantía de independencia e imparcialidad es justamente que la autoridad encargada de la revisión, investigación, decisión y sanción en los casos no esté implicada con ninguna de las partes, lo que no se garantiza en el fuero militar, ya que una de las partes pertenece a la institución, situando al paisano o civil que es víctima del delito y de las violaciones a sus derechos fundamentales en una posición desventajosa.
A partir de diversos casos registrados y atraídos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) donde se demostró en ciertos casos la violación a los derechos humanos, un avance reciente que ha dado la corte en esta materia fue el resolutivo emitido, en el mes de julio del 2011, que determina que en casos futuros los jueces del país deberán restringir el fuero militar en los delitos presuntamente cometidos por militares contra civiles; siendo la base para tal resolución la reforma constitucional que vincula la protección a los derechos humanos con la jurisdicción militar, sin embargo, el vigente y aplicable artículo 13 constitucional no señala explícitamente su restricción en caso de que sean vulnerados los derechos humanos tal y como lo pretende establecer la presente propuesta de reforma.
Por todo lo anterior, se hace indispensable que tanto en la redacción del artículo 13 constitucional como en lo establecido por el artículo 57 del Código de Justicia Militar, se delimite el ámbito de acción de los órganos de justicia castrense a delitos exclusivamente contra la disciplina militar, estableciendo la prohibición de que estos conozcan de delitos comunes o que impliquen graves violaciones a los derechos humanos o al derecho humanitario.
De este modo, la clarificación en la redacción de estos preceptos impediría a su vez que los órganos judiciales realicen –en un futuro– interpretaciones erróneas como ha sucedido en los juicios de amparo que se han presentado ante los juzgados federales al reclamar la incompetencia militar para investigar delitos cometidos por miembros del ejército y que en su gran mayoría, han sido declarados notoriamente improcedentes, hasta antes del resolutivo de la corte.
Para evitar que el Poder Judicial federal pudiese justificar en las postrimerías violaciones derivadas de la jurisdicción militar es preciso reformar los preceptos mencionados para evitar crear confusiones y dudas que generen interpretaciones judiciales contrarias a los derechos humanos fundamentales y así vincular la resolución de la corte con los preceptos constitucionales y legales en la materia.
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6; así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable soberanía, el siguiente proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 13 constitucional y se derogan la fracción II y los últimos dos párrafos del artículo 57 del Código de Justicia Militar, en los términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se reforma el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los órganos de justicia militar en ningún caso y por ningún motivo, podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al ejército, ni en la investigación y sanción de delitos del orden común o que impliquen graves violaciones a los derechos humanos o al derecho humanitario. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda.
Artículo Segundo. Se deroga la fracción II y el último párrafo del artículo 57 del Código de Justicia Militar para quedar como sigue:
Artículo 57. -Son delitos contra la disciplina militar:
I. Los especificados en el libro segundo de este código;
II. Se deroga.
Transitorio
Único. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: FRancisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
En México las zonas metropolitanas han sido tratadas de manera parcial sobre todo desde el ámbito local; sin embargo, en los últimos cinco años, ha habido esfuerzos desde del orden federal por diseñar e implementar políticas públicas orientadas a promover el crecimiento y bienestar de ciertas regiones principalmente las que se encuentran en el centro del país.
No obstante de lo anterior, estos núcleos poblacionales representan hoy por hoy, importantes retos en términos de congestión, crecimiento desordenado de los asentamientos humanos, surgimiento de cinturones de miseria y pérdida de calidad de vida asociada a una falta de previsión en la oferta de servicios, incluyendo el transporte, así como la suficiencia y la obtención de recursos públicos para atender diversas problemáticas sociales y de infraestructura.
Sobre el diagnóstico que implica la atención de las actuales 56 zonas metropolitanas que hasta el momento han sido identificadas y reconocidas tanto por el Consejo Nacional de Población (Conapo), la Secretaría de Desarrollo Social Federal (Sedesol) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), se puede destacar lo siguiente:
• Que en las 56 zonas metropolitanas se concentra una población de 58 millones de habitantes;
• Que en 9 zonas se asientan 33.5 millones de personas; en 18, 9.7 millones y, en 29, 8.3 millones de habitantes;
• Que las 56 zonas metropolitanas del país –sólo 6 son de carácter interestatal y 7 son fronterizos– se constituyen por 345 municipios y 16 delegaciones, y en lo económico, éstas generan 75 por ciento del producto interno bruto (PIB);
• Que en las últimas dos décadas, seis de cada 10 mexicanos pasaron a habitar en zonas urbanas, y cinco de cada 10 lo hacen actualmente en zonas metropolitanas.
• Que a pesar de que estos centros urbanos representan solamente 13 por ciento del total de municipios de México, en ellos se generan las dos terceras partes de la basura de todo el país;
• Que en 27 de las 56 zonas metropolitanas no se dispone de agua potable con respecto a lo requerido por la población, y que una cuarta parte de las familias asentadas en tales zonas viven en pobreza en sus tres vertientes: de alimentación, patrimonial y de capacidades además de la marginación urbana que esto conlleva; y
• Finalmente, cabe destacar que en 13 de esas 56 regiones metropolitanas se concentra la mitad del total de delitos que se cometen en el país.
Como podemos observar, lo anterior describe gran parte de las condiciones y problemáticas comunes que estas demarcaciones poblacionales presentan actualmente en su proceso de consolidación y que, por sí mismas, traspasan fronteras de su espacio territorial impactando su desarrollo hacia las demás regiones menos favorecidas.
Por otro lado, es conveniente señalar que los efectos que implican el crecimiento económico y el desarrollo social para tales zonas que nos ocupan, no suelen ser inmediatos como comúnmente se cree. A este respecto el Banco Mundial (BM) en su informe 2002, ha señalado que el proceso de desarrollo se origina primero por un mecanismo de concentración económica en zonas urbanas y posteriormente por otro similar al de las condiciones de otras zonas; en este sentido, las zonas metropolitanas articulan toda una red de ciudades pequeñas y medianas en su entorno y se posicionan como actores en la vida política, económica, social y cultural tanto en el orden nacional como internacional.
De tal modo que para lograr los beneficios de concentración económica y lograr la convergencia social que se requiere, se necesitan acciones y recursos económicos coordinados que posibiliten la creación y preservación de la infraestructura física y social así como de acciones encaminadas al cuidado y protección del medio ambiente y recursos naturales tanto en el orden municipal y de los estados como de los sectores social y privado involucrados.
Para ello, es necesario que desde las facultades y competencias que otorgan las disposiciones jurídicas relativas para cada uno de los diversos órdenes de gobierno así como para los sectores antes aludidos, se realicen procesos de planeación concurrente y de coordinación en aras de diseñar y ejecutar políticas públicas tendientes a generar modelos de desarrollo urbano metropolitanos sustentables que permitan darle viabilidad de largo plazo a la calidad de vida de sus habitantes.
Antecedentes del Fondo Metropolitano
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 señala que la planeación y gestión del desarrollo urbano, si bien es una atribución legal de los gobiernos municipales y estatales, requiere de un marco institucional federal fuerte, con elevada capacidad técnica y financiera para apoyar oportuna y eficazmente a los gobiernos locales.
En particular, el documento señala que se necesita un marco institucional sólido para estructurar los centros de población y hacerlos más compactos, definir normas y lineamientos, y constituir un sistema de información y transferencia de buenas prácticas en red. Si bien el programa no refiere de manera específica la atención a las zonas metropolitanas, en el eje 3 de Igualdad de Oportunidades, se plantea fortalecer el marco institucional federal en materia de desarrollo urbano creando los instrumentos financieros, técnicos y normativos que requiere la problemática actual de nuestras ciudades.
Una opción para propiciar la concurrencia es la existencia de incentivos económicos para la definición y ejecución de estudios, programas y proyectos. Es así como en 2008 se creó un fondo concursable denominado Programa Fondo Metropolitano, que tiene como antecedentes el Fondo Metropolitano del Valle de México 2006 y 2007, y los apoyos para Guadalajara y Monterrey en 2007.
Los objetivos del fondo metropolitano son impulsar la competitividad económica y las capacidades productivas; coadyuvar a su viabilidad y a mitigar la vulnerabilidad o riesgo por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica; e incentivar la consolidación urbana y el aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas.
Gracias a este fondo se promueve la creación de Consejos para el Desarrollo Metropolitano, responsables de definir los objetivos, prioridades, políticas y estrategias para el desarrollo de cada zona metropolitana. Las reglas de operación no definen un monto máximo de apoyo, simplemente limitan el tipo de análisis costo-beneficio, considerando proyectos incluso superiores a los 150 millones de pesos.
Los expertos en el tema están de acuerdo en que la principal problemática para la planeación en las zonas metropolitanas refiere al desigual poder económico y de negociación de sus integrantes. Asimismo, sugieren que la concentración de acciones deben enfocarse a: definir apoyos para convenir, controlar o adquirir reservas territoriales para su expansión, enfatizando la oferta de suelo para los pobres; a atender las necesidades de transporte masivo; a ampliar la oferta de infraestructura y servicios públicos; así como a resolver los múltiples problemas ambientales críticos.
Si bien una respuesta se encuentra en la revisión de los instrumentos jurídicos como leyes y normas relacionadas con los temas competenciales y facultativos, también debe considerarse que gran parte que la clave para garantizar la sustentabilidad y desarrollo de las zonas metropolitanas del país parte de la necesidad por darles certidumbre y permanencia económica principalmente desde el ámbito público, tal y como el actual fondo metropolitano que cada año se aprueba en el Presupuesto de Egresos; sin embargo, cabe destacar que dicho fondo sigue siendo asignado de manera discrecional a proposición del Ejecutivo federal cuando lo más pertinente es que sea instituido de manera permanente y preciso en la Ley de Coordinación Fiscal con los mínimos referentes presupuestales, ya que, tal y como lo mencionamos anteriormente, más de la mitad de la población (56 por ciento) vive en alguna zona metropolitana.
Por lo que de instituirse un fondo especial en la Ley de Coordinación Fiscal, se daría certidumbre y permanencia a los recursos presupuestales destinados a los gobiernos subnacionales para facilitar la concurrencia y la planeación entre gobiernos para la realización de proyectos de infraestructura y programas sociales y de inversión productiva principalmente, además de que, con esto, también se evitaría la discrecionalidad con la que el Ejecutivo federal asigna año con los recursos destinados para tales fines hacia las zonas en comento.
Contenido de la propuesta de reforma
La propuesta de reforma pretende establecer un noveno fondo en la Ley de Coordinación Fiscal, denominado Fondo para la Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas Metropolitanas , mismo que se determinará en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, a 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable a que refiere el artículo 2 de dicha ley, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para el correspondiente ejercicio.
De aprobarse tal propuesta de reforma, el crecimiento de los recursos públicos para el desarrollo de las zonas metropolitanas estarían en función, en gran medida, de los recursos públicos asignados por la propia Ley de Coordinación Fiscal al momento en que se incremente la recaudación federal participable identificado año con año en la Ley Ingresos; y al establecimiento de un porcentaje mínimo para constituir el correspondiente fondo.
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con la fracción II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6; así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta honorable soberanía, el siguiente proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción IX; y se reforma el artículo 48, recorriéndose el actual 48 para ser 49 y así sucesivamente, todo ello, a la Ley de Coordinación Fiscal en términos del siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se adiciona una fracción IX; y se reforma el artículo 48, recorriéndose el actual 48 para ser 49 y así sucesivamente, para quedar como sigue:
Artículo 25. ...
I. a VIII. ...
IX. Fondo de Aportaciones para la Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas Metropolitanas.
Artículo 48. El Fondo de Aportaciones para la Sustentabilidad y Desarrollo de las Zonas Metropolitanas se constituirá con cargo a recursos federales, mismos que serán determinados anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un monto mínimo equivalente a 2 por ciento de la Recaudación Federal Participable a que refiere el artículo 2 de esta ley.
Transitorio
Único. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: FRancisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por el diputado Juan Carlos Lastiri Quirós, del Grupo Parlamentario del PRI
Consideraciones
Primera. Que si bien la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos pudiera ser considerada como rígida en un sentido teórico, también es cierto que al exigir para su reforma una serie de requisitos cuya factibilidad política cada vez es más difícil de lograr. En los hechos, nuestra Constitución ha requerido de importantes modificaciones, e incluso la visión de una reforma del Estado está prosperando constantemente en cambios constitucionales de gran trascendencia para el país como las recientes modificaciones que a partir de 2007 se han consumado en diversas materias como de justicia penal, derechos humanos y garantías individuales, electoral, fiscalización y rendición de cuentas, entre otras no menos importantes.
Segunda. Que el proceso establecido en el artículo 135 constitucional es muy claro: para modificar o adicionar la Constitución se requiere que el Congreso de la Unión, por voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes, apruebe las reformas, para luego establecer el requisito de la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados. Sin embargo, dicho precepto no establece un plazo máximo en el cual deberán de aprobarse o rechazarse dichas adiciones o reformas por parte de los Poderes Legislativos de las entidades, lo cual es conveniente para generar certidumbre en los tiempos de importantes iniciativas en materia constitucional.
Tercera. Que algunas Constituciones locales establecen un procedimiento de reforma similar, en el que se requiere la aprobación de dos terceras partes de los miembros de la legislatura, confirmada por el voto favorable de las dos terceras partes de los ayuntamientos, estableciendo un determinado plazo de entre 30 días y 45 contados a partir de la notificación respectiva, para que dichos ayuntamientos se expresen a favor o en contra de la iniciativa aprobada por el Congreso local respectivo, entendiéndose que en caso de no recibirse respuesta en ningún sentido, se tendrá por aprobada la misma en cuanto al ayuntamiento correspondiente, es decir, que opera la afirmativa ficta.
Cuarta. Que en meses recientes, el Congreso de la Unión ha aprobado importantes reformas que tienen que ver, entre otros temas, con la relación entre poderes y el establecimiento de instituciones de democracia directa, más las que han sido ya aprobadas en los últimos días.
Quinta. Que en este sentido, sucede que la confirmación o rechazo por parte de las Legislaturas locales, se da de una manera lenta y sin que exista sanción alguna por no hacer en un tiempo prudente la más importante labor que tiene un diputado que es legislar.
Sexta. Es por lo anterior que se estima la conveniencia de establecer un plazo determinado para que queden aprobadas o rechazadas las reformas aprobadas por el Congreso de la Unión en función de que muchas de éstas implican cambios de la más alta trascendencia para el país.
Conclusiones y contenido de la propuesta de reforma
Muchas veces sucede que una vez aprobada una reforma constitucional por parte del Congreso de la Unión, la confirmación o rechazo por parte de las legislaturas locales, se da de una manera lenta y sin que exista sanción alguna por no hacerlo en un tiempo prudente puesto que forman también parte del órgano reformador vigente más aún si se trata de reformas constitucionales de gran trascendencia para el entramado jurídico del país. En tanto son rechazadas o aprobadas en las legislaturas respectivas, existe siempre la proclividad de dilatarlas en cuanto a las prioridades de los estados al interior de sus soberanías; no obstante, se estima la conveniencia de establecer un plazo perentorio para que las legislaturas locales deban determinar en el marco de su soberanía y autodeterminación si aprueban o no tales reformas. De este modo se propone que si en caso de transcurrir más de sesenta días naturales después de que las Legislaturas locales hayan recibido la propuesta de reforma o adición para su consideración, sin que el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente reciba la aprobación o rechazo de la minuta respectiva, se entenderá que las reformas quedan aprobadas en cada caso en particular.
Con base en lo expuesto, y de conformidad con las fracciones II del artículo 71; III del artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; y fracción I del numeral 1 del artículo 6, así como de la fracción VIII del numeral 1 del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona un párrafo segundo al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 135. ...
Si transcurrieren más de sesenta días naturales después de que las Legislaturas locales hayan recibido la propuesta de reforma o adición para su consideración, sin que el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente reciba la aprobación o rechazo de la minuta respectiva, se entenderá que las reformas quedan aprobadas en cada caso en particular.
Transitorio
Artículo Único. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Comisión Permanente, a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Francisco Ramos Montaño, Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbricas).
Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales, a cargo del diputado Arturo Zamora Jiménez, del Grupo Parlamentario del PRI
Los suscritos, Arturo Zamora Jiménez y Josué Cirino Valdés Huezo, en nuestro carácter de diputados del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad conferida en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos vigente por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente así como los artículos 6 numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someten a consideración de esta honorable soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que deroga el artículo 11 y el número 16 arábigo del artículo 24; adiciona los artículos13 Bis, 13 Ter, 17 Bis, 24 Bis, 39 Bis, 41 Bis, 50 Ter, 50 Quáter y 76 Bis del Código Penal Federal y adiciona el artículo 134 Bis del Código Federal de Procedimientos Penales a cargo de los diputados Arturo Zamora Jiménez y Josue Cirino Valdés Huezo del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en materia de responsabilidad de las personas morales, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La discusión sobre la responsabilidad penal de las personas morales se relaciona estrechamente con el cambio que a nivel mundial se ha realizado sobre las funciones del derecho penal para poder sancionar penalmente a las personas morales, que en ocasiones son usadas por sus miembros, para la comisión de ciertos ilícitos, por ejemplo: la criminalidad económica, el lavado de dinero, la trata de personas, el terrorismo, los delitos ambientales, entre otros. Estos son ámbitos que están básicamente impregnados de modelos de conducta colectiva, es por ello que, debido a la influencia real de las personas morales, éstas deben comenzar a ser objeto de estudio de la política criminal en nuestro país.
No es casual que el legislador, en Europa continental, haya admitido, desde los años 20 en que nace el derecho económico moderno, algunas excepciones al dogma societas delinquere non potest 1 (por ejemplo, en materia fiscal, aduanera o de competencia). Japón ha seguido esta tendencia a partir de los años 30 y lo mismo ha hecho Rusia hacia finales de la década del 80. 2
Entre los países de nuestra tradición jurídica, tanto España (Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio de 2010) como Chile (Ley 20.393, de 25 de noviembre de 2009) han instaurado ya este tipo de responsabilidad para ciertos delitos. El tema forma parte de obligaciones convencionales que vinculan a México, como el Convenio Contra la Corrupción de la OCDE, cuyos evaluadores en su último examen de nuestro país en octubre de 2011 entendieron insatisfactoria la situación del ordenamiento mexicano al respecto.
En la realidad de nuestros días, la mayor parte de los delitos en los negocios socioeconómicos son cometidos con ayuda de una empresa; y el crimen organizado se sirve de la mayor parte de las instituciones económicas: establecimientos financieros, sociedades de exportación o de importación, etcétera. Estas nuevas formas de criminalidad (económica) han obligado a preguntarse si las actuales excepciones deben convertirse en regla; pues es poco convincente, considerada la realidad y los demás subsistemas del derecho, que por ejemplo el atentado contra el medio ambiente cometido por una gran empresa sea comprendido como un hecho de una sola persona natural: la que lo ordenó o ejecutó en una determinada medida.
Esta evolución implica una revisión a fondo de criterios de política criminal, que sanciona únicamente a las personas morales con medidas de derecho civil o administrativo y de dogmática penal, que negaba abrir una brecha en el tradicional principio de que la responsabilidad penal sólo concierne a las personas físicas por estar fundada en la culpabilidad.
El alcance de esa evolución es diverso en los países en los que se ha dado, debido a sus contextos sociales, políticos y jurídicos en los que el cambio ha tenido lugar. El debate sobre la evolución que se debe de tener en la política criminal y la dogmática penal se ha intensificado en la medida, en tanto que, en el orden nacional como en el internacional se ha sentido la urgencia de reconocer a la empresa como sujeto de derecho penal, para enfrentar mejor las nuevas formas de criminalidad, fomentadas por el desarrollo de la economía, de los transportes, de las comunicaciones, en el que las empresas nacionales y multinacionales juegan un papel cada vez más decisivo.
Panorama Internacional
1. México ha firmado y ratificado la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción que contienen como opción para reprimir a las empresas criminales la posibilidad de que los Estados legislen sobre la responsabilidad penal de las mismas
En este sentido la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional en su artículo 10 menciona:
Artículo 10. Responsabilidad de las personas jurídicas
1. Cada estado parte adoptará las medidas que sean necesarias, de conformidad con sus principios jurídicos, a fin de establecer la responsabilidad de personas jurídicas por participación en delitos graves en que esté involucrado un grupo delictivo organizado, así como por los delitos tipificados con arreglo a los artículos 5, 6, 8 y 23 de la presente convención.
2. Con sujeción a los principios jurídicos del estado parte, la responsabilidad de las personas jurídicas podrá ser de índole penal , civil o administrativa.
3. Dicha responsabilidad existirá sin perjuicio de la responsabilidad penal que incumba a las personas naturales que hayan perpetrado los delitos.
4. Cada estado parte velará en particular por que se impongan sanciones penales o no penales eficaces, proporcionadas y disuasivas, incluidas sanciones monetarias, a las personas jurídicas consideradas responsables con arreglo al presente artículo.
2. Por su parte la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción establece en su artículo 26 lo siguiente:
Artículo 26 Responsabilidad de las personas jurídicas
1. Cada estado parte adoptará las medidas que sean necesarias, en consonancia con sus principios jurídicos, a fin de establecer la responsabilidad de personas jurídicas por su participación en delitos tipificados con arreglo a la presente convención.
2. Con sujeción a los principios jurídicos del estado parte, la responsabilidad de las personas jurídicas podrá ser de índole penal , civil o administrativa.
3. Dicha responsabilidad existirá sin perjuicio de la responsabilidad penal que incumba a las personas naturales que hayan cometido los delitos.
4. Cada estado parte velará en particular por que se impongan sanciones penales o no penales eficaces, proporcionadas y disuasivas, incluidas sanciones monetarias, a las personas jurídicas consideradas responsables con arreglo al presente artículo.
3. Por otra parte, la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) adoptada por la conferencia negociadora el 21 de noviembre de 1997, dispone:
Artículo 2. Responsabilidad de las personas morales
Cada parte tomará las medidas que sean necesarias, de conformidad con sus principios jurídicos, para establecer la responsabilidad de las personas morales por el cohecho de un servidor público extranjero.
El reporte de implementación de la convención elaborado en octubre de 2011, en materia de responsabilidad de las personas jurídicas señala que las provisiones legislativas de México en materia de responsabilidad de las corporaciones por corrupción internacional son sustancialmente deficientes y las recomendaciones del grupo de trabajo para la fase 2 continúan sin implementarse. Por tanto los examinadores recomiendan que México enmiende su Código Penal Federal sin demora para que las personas jurídicas puedan ser responsables por corrupción internacional sin requerir la previa identificación y condena de la persona física, y sin la prueba de que los actos de corrupción fueron cometidos con los medios de la persona jurídica. 3
Como se advierte de lo anterior existen instrumentos internacionales, firmados y ratificados por México, para combatir la delincuencia organizada transnacional y la corrupción contemplando la obligación de implementar en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad penal de las personas morales para reprimir aquellas empresas que se dediquen a realizar actividades ilícitas que será totalmente independiente de la responsabilidad penal de las personas físicas.
4. Es necesario destacar que se ha reconocido la importancia de que los países parte adopten medidas adecuadas para combatir el lavado de dinero y sancionar penalmente tanto a personas físicas como morales, de acuerdo con lo establecido en las “cuarenta recomendaciones” del Grupo de Acción sobre el lavado de activos (GAFI) del 20 de junio de 2003. El apartado A referente a los Sistemas Jurídicos en el punto 2 inciso b) textualmente menciona:
“2. Los países deberán garantizar que:
“a) ...
“b) Se deberá aplicar a las personas jurídicas la responsabilidad penal y, en los casos en que no sea posible, la responsabilidad civil o administrativa. Esto no debería obstaculizar a los procedimientos penales, civiles o administrativos paralelos con respecto a personas jurídicas en aquellos países que se apliquen esas formas de responsabilidad. Las personas jurídicas deberán estar sujetas a sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas. Estas medidas se aplicarían sin perjuicio de la responsabilidad penal de las personas físicas.”
México es miembro desde el año 2000 del Grupo de Acción Financiera y ha endosado dichas recomendaciones para cooperar en la lucha contra el lavado de dinero. Entre los países miembros destacan Estados Unidos, la Gran Bretaña, Australia, Francia, Japón, Portugal, Suiza, España, 4 entre otros. Cabe destacar que algunos de los países miembros del (GAFI) ya regulan la responsabilidad penal de las personas morales.
5. Por otra parte, existen al menos 12 instrumentos normativos aprobados por la Unión Europea en las que se prevé la responsabilidad de las empresas por la comisión de delitos:
A) Segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, hecho en Bruselas el 10 de junio de 1997 (artículo 4);
B) Decisión marco 2001/413/JAI del Consejo, de 28 de mayo de 2001, sobre la lucha contra el fraude y la falsificación de medios de pago distintos del efectivo (artículo 8);
C) Decisión marco 2002/946/JAI, del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a las estancias irregulares (artículo 3);
D) Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho Penal, artículo 7).
E) Decisión marco 2003/568/JAI del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado (artículo 6);
F) Decisión Marco 2004/68/JAI del Consejo de 22 de diciembre de 2003 relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil (artículo 7);
G) Decisión marco 2004/757/JAI del Consejo de 25 de octubre de 2004 relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas (artículo 7);
H) Decisión marco 2005/222/JAI del Consejo de 24 de febrero de 2005 relativa a los ataques contra los sistemas de información (artículo 9);
I) Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques (artículo 6);
J) Decisión marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada (artículo 6);
K) Decisión marco 2008/919/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, por la que se modifica la Decisión marco 2002/475/JAI sobre la lucha contra el terrorismo (artículo 8 de la decisión marco 2002/475).
L) Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008 relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal (artículos 5 y 7)
M) Directiva 2009/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones (8 Ter y 8 Quáter).
6. En 2002 el Consejo de Ministros de Europa, compuesto por los Ministros del Interior de los Estados que conforman la Unión Europea, conjuntamente con Estados Unidos, Sudáfrica, Canadá y Japón firmaron en Budapest la Convención sobre Delitos Informáticos.
El título 5 establece un régimen de responsabilidad penal para las personas morales que estén involucradas en alguna de las conductas descritas en los primeros cuatro títulos. Así, en su artículo 12, la convención señala que
Artículo 12. “Cada estado parte deberá adoptar las medidas legislativas que sean necesarias para asegurar que las personas morales sean responsables penalmente por los actividades delictivas establecidas de conformidad con esta convención, cometidas en su beneficio por cualquier persona natural que actué ya sea individualmente o como parte de un órgano interno de la misma...”
Cabe mencionar que el desarrollo de la tecnología es cada vez más usual en la comisión de delitos, de ahí la importancia de esta convención. Y previendo la comisión de los delitos informáticos a través de personas morales, este instrumento internacional contempla al igual que los instrumentos internacionales ya mencionados, la responsabilidad penal de las personas morales.
7. El aforismo societas delinquere non potest predominó, hasta hace pocos años, en el derecho penal de Europa continental. Después de la intensa discusión de los años cincuenta, parecía impensable la represión penal de las empresas, sobre todo en el ámbito germanófilo. Así, el legislador estableció, en Alemania, Austria y Suiza , sanciones específicas para las organizaciones tanto en el derecho de contravenciones (Ordungswidrigkeiten) como en el derecho penal administrativo. 5
Mediante la introducción de las figuras no penales de la responsabilidad solidaria indirecta (Austria) , de la responsabilidad por el resultado (Suiza) o de multas administrativas (Alemania) , se buscó respetar, el principio de culpabilidad penal. Si bien es cierto que nunca se logró hacer desaparecer completamente las diferencias, estos sistemas auxiliares fueron considerados como “los hijos menores del derecho penal”. En Austria , se fue aún más lejos mediante la introducción, en el Código Penal en 1982 y 1987, de la regulación del decomiso de la empresa (§ 20 C.P.) y de la posibilidad de confiscar sus utilidades (§ 20a C.P.).
A nivel internacional, la mayoría de los países, ante el creciente poder de las grandes empresas, han recurrido a determinadas formas de represión penal. Algunos países, sobre todo anglosajones, disponen en esta materia de una larga experiencia. El viraje hacia esta dirección, en los años setenta de Japón, Corea y Holanda , se puede comprender, desde la perspectiva europea, como una pequeña concesión al espíritu de la época.
Mientras tanto, otros países, en los que se admite el principio de culpabilidad, han cambiado de orientación. Dinamarca, Noruega y, Suecia, establecieron, en los años ochenta, sanciones penales específicas para las empresas consideradas especialmente peligrosas. Francia , introdujo en 1994, una responsabilidad general para las personas jurídicas, la siguió Finlandia en 1995.
Por su parte Italia lo hizo en 2001 (Decreto Legislativo de 8 de junio de 2001, nº 231), Suiza insertó en su Código Penal en 2007 la responsabilidad penal de la empresa y España en 2010 reconoció la responsabilidad penal de las personas morales en determinados delitos. Existen igualmente proyectos de ley en este sentido en países de Europa del Este (Lituania, Hungría, Polonia ).
Criminalidad de la persona moral
Hay coincidencia en la doctrina respecto de que, el denominado derecho penal de la empresa, constituye una rama del derecho penal económico. 6 Se trata, sin duda, de un universo de análisis que, desde hace ya algunos años, se encuentra en ebullición; muestra de ello son los numerosos trabajos de investigación que, en la actualidad, se desarrollan.
Este interés se explica a partir del reconocimiento de que la participación de la empresa en el sistema económico la convierte en titular del rol de agente económico. 7 En este contexto, precisamente, el orden económico puede resentirse cuando las actuaciones producidas en el ámbito del mercado empresarial desbordan sus cauces legales y las líneas generales del sistema, para adentrarse en prácticas no sólo de riesgo sino evidentemente lesivas en las que se pone de relieve que la utilización abusiva e incorrecta de los mecanismos de financiamiento produce beneficios ilícitos a los que la practican lesionando a otros componentes de la sociedad o a terceros que con ellas se relacionan. 8
Sin dejar de reconocer las dificultades que ofrece la delimitación conceptual de esta materia, nos inclinamos por el concepto propuesto por Bernd Schünemann. Tal opción se justifica por considerar que, sobre la base de la misma, es posible inferir, con cierta claridad los ámbitos de estudio que comprende el derecho penal de la empresa.
Para Schünemann el concepto de criminalidad de la empresa alude a aquellos “delitos económicos en los que por medio de una actuación para una empresa se lesionan bienes jurídicos e intereses externos, incluidos los bienes jurídicos e intereses propios de los colaboradores de la empresa”. 9
De esta manera, dos son los ámbitos respecto de los cuales puede predicarse el concepto : uno se perfila a comprender aquella criminalidad que, surgida en su seno, se proyecta al exterior a partir de la empresa (afectando intereses y bienes de terceros ajenos a ella); la otra, en cambio, aún cuando germina en la estructura societaria, sus efectos se despliegan en contra de la empresa o de los miembros de las misma. 10 O dicho en otras palabras, la distinción precedente puede reconducirse a la clásica diferenciación formulada por Schünemann: criminalidad desde la empresa y criminalidad dentro de la empresa. 11
Son dos básicamente los grupos de casos en los que se pueden clasificar las posibilidades de conexión de la persona jurídica con el fenómeno delictivo. En efecto, siguiendo a Jaime Malamud Goti, 12 podemos advertir la existencia de:
1) En primer lugar, un grupo de casos en los que el uso de la personalidad societaria constituye una modalidad especial de burlar alguna disposición legal. Se trata de hipótesis en las que la creación de la persona moral es ex profeso para la actividad delictiva, como ocurriría, por ejemplo, en el supuesto de aquellas corporaciones constituidas con el propósito principal de evadir obligaciones impositivas u obtener beneficios sobre una base ficticia.
2) Junto a este grupo encontramos un segundo, que se caracteriza, en cambio, porque la estructura societaria refleja una organización orientada hacia una actividad permisible como tal y de cuyo ejercicio se derivan una o varias transgresiones que pueden configurar contravenciones o delitos. Dicho en otros términos: los hechos antisociales propios de este grupo de casos presentan como característica común haber sido cometidos en el escenario que ofrece una persona jurídica, cuyo objeto societario o actividad desarrollada no resultan ilícitos.
Ambos grupos de casos exigen, para su tratamiento por parte del ordenamiento jurídico, la adopción de estrategias de muy distinto grado de complejidad que, incluso, han llevado a sostener la necesidad de construir un sistema de responsabilidad penal de la persona moral diferente de la responsabilidad que les corresponde a las personas individuales que integran los órganos de aquélla.
Modelos de responsabilidad penal de las personas jurídicas
De conformidad con Íñigo Ortiz de Urbina Gimeno, los modelos de responsabilidad penal de las personas jurídicas dominantes en el derecho comparado pueden reconducirse a dos grandes grupos, los denominados modelos de heteroresponsabilidad o responsabilidad por hecho ajeno, y los modelos de autorresponsabilidad o de responsabilidad por hecho propio. 13
Los primeros, también denominados de imputación directa o de responsabilidad vicarial, parten de que las acciones de ciertos sujetos (cargos directivos) se imputan directamente a la persona jurídica. No se trata sólo de que se le impute la conducta, sino también el tipo subjetivo (dolo o imprudencia) con el que ésta fue cometida por el sujeto individual. Se parte pues de que las personas con puestos directivos le vinculan directamente, siempre que la conducta del sujeto individual se haya producido con ocasión del ejercicio de sus funciones en la empresa y en beneficio de ésta. En cuanto a la responsabilidad por actos de los empleados de nivel inferior, la tendencia internacional es exigir algún tipo de infracción del deber de cuidado (culpa in eligendo/in vigilando) de algún sujeto con poder de dirección, superando la situación en el anterior derecho penal estadounidense, conforme en la que también las acciones de los empleados eran directamente imputadas a la empresa. 14
Los segundos modelos, los de autorresponsabilidad, se centran en la conducta de la propia persona jurídica. Igual que en los anteriores modelos, se exige una conducta delictiva por parte de una persona física, así como que ésta haya tenido lugar con ocasión de sus funciones en la persona jurídica y en beneficio de ésta. Pero la conducta de la personas física no se le imputa directamente a la persona jurídica, sino que es necesario que tal conducta haya sido consecuencia de la defectuosa organización de la personas jurídica o se haya visto favorecida por ella. Es decir: mientras que en los modelos de responsabilidad por imputación directa o vicarial la conducta delictiva de ciertos sujetos es condición necesaria y suficiente de la responsabilidad de la persona jurídica, en los modelos de responsabilidad por defecto organizativo la conducta delictiva de esos sujetos es condición necesaria, pero todavía no suficiente, de la responsabilidad de la persona jurídica. Para que se produzca esta segunda es necesario que exista una infracción de un deber o un defecto organizativo de la persona jurídica que facilitó o propició el delito.
Si bien el modelo de imputación directa o vicarial, por su mayor simplicidad, fue el primero en el tiempo, en la actualidad, ya sea por decisión legislativa o mediante la introducción de criterios correctores, está siendo progresivamente desplazado por el modelo de responsabilidad por defecto de organización. 15
Se afirma que los modelos de responsabilidad directa pecan por defecto, porque exigen la comprobación de que una persona física con poder de dirección ha cometido efectivamente el delito, y por exceso, porque una vez acreditada la responsabilidad de la persona física ésta se imputa sin solución de continuidad a la persona jurídica, lo que en ocasiones puede significar una infracción del principio de responsabilidad subjetiva.
En primer término, es cierto que en la implementación práctica del modelo se ha exigido la acreditación de la existencia de un hecho delictivo individual por medio de una sentencia declarativa de tal responsabilidad. Pero este proceder es una decisión contingente en la implementación del modelo y que se puede desvincular conceptualmente del mismo. La exigencia de un hecho delictivo cometido por una persona física puede satisfacerse exigiendo requisitos menos elevados que una sentencia condenatoria.
Respecto al carácter sobreinclusivo del modelo de imputación directa, el problema se relaciona con la exigencia de imputación subjetiva en la responsabilidad penal de las personas jurídicas. Básicamente, el modelo de imputación directa o vicarial presume que en todos los casos en los que una persona con poder de dirección comete un delito se puede afirmar la responsabilidad subjetiva de la persona jurídica. Esto, sin embargo, es excesivo, toda vez que no se puede excluir que se trate de un hecho aislado e imprevisible en el seno de una persona jurídica bien organizada.
1. El sistema de doble imputación en el modelo legislativo francés. Francia incorporó en su nuevo Código Penal la responsabilidad de las personas morales, con el sistema de doble imputación, en vigor a partir del 1 de marzo de 1994.
Las características del modelo legislativo francés, podemos decir que la responsabilidad es: a) acumulativa; b) especial, y c) condicionada. 16
a) Es acumulativa por cuanto la responsabilidad penal de la persona moral no excluye la responsabilidad de las personas físicas a quienes se les atribuye, sea en carácter de autor o de cómplice, el mismo hecho delictivo (artículo 121-2).
Respecto a esta primera condición, se ha considerado que, la responsabilidad de la persona moral supone siempre la actuación de una persona física. Y esta persona física debe ser un “órgano” o un “representante” de la persona moral. Por “órgano” se entenderá, por ejemplo el consejo de administración, la asamblea general, el consejo de vigilancia o el directorio de una sociedad. En tanto que, bajo el concepto de “representante” se comprende, un director general o un gerente.
b) Es también una responsabilidad especial por cuanto ella debe estar expresamente prevista por el texto de la ley (para el caso de delitos) o reglamento (cuando se trata de contravenciones) que define la infracción. Esto significa, nada menos que es necesario para poder responsabilizar a la persona moral que, tal posibilidad haya sido prevista en el propio texto que tipifica la infracción delictual o contravencional que se quiere aplicar. Este segundo requisito se orienta a que, la concreta actuación de aquel órgano o representante de la persona jurídica se haya realizado con el propósito de obtener un beneficio para la misma.
El modelo legislativo descrito se completa, como una lógica consecuencia de la consagración de esta forma especial de imputación, con la previsión de un sistema de sanciones penales (artículos 131-37 a 131-49) adecuado a esta nueva categoría de sujetos (persona jurídica). Así, se establecen como principales penas las de multa, disolución de la persona jurídica, colocación de la corporación bajo vigilancia judicial, cierre del establecimiento, prohibición de emisión de cheques o utilización de cartas de pago, confiscación, y publicación de la sentencia condenatoria.
c) Se trata de una responsabilidad condicionada a un doble requisito: a) la infracción debe haber sido cometida por un órgano o representante de la persona moral, y b) debe, además, haberlo realizado a cuenta de la persona moral.
2. Responsabilidad de las Personas Jurídicas en la Doctrina Española.
En diciembre de 2010 entró en vigor la reforma del Código Penal operada por la Ley Orgánica 5/2010, entre cuyas modificaciones destaca , por la indudable incidencia que tiene la organización empresarial, el reconocimiento de la responsabilidad penal de las personas jurídicas.
El modelo de imputación escogido por el legislador español se encuentra recogido en el primer número del artículo 31 Bis, conforme al cual:
“En los supuestos previstos en este código, las personas jurídicas serán penalmente responsables de los delitos cometidos en nombre o por cuenta de las mismas, y en su provecho, por sus representantes legales y administradores de hecho o de derecho.
En los mismos supuestos, las personas jurídicas serán también penalmente responsables de los delitos cometidos, en el ejercicio de actividades sociales y por cuenta y en provecho de las mismas, por quienes, estando sometidos a la autoridad de las personas físicas mencionadas en el párrafo anterior, han podido realizar los hechos por no haberse ejercido sobre ellos el debido control atendidas las concretas circunstancias del caso.”
De conformidad con lo anterior, se advierte que el legislador español se ha decidido por un modelo de imputación directa o vicarial. Esto se infiere de la interpretación sistemática y a contrario de los dos incisos del art. 31 bis.1. Mientras que el primer inciso no hace referencia a la existencia de algún tipo de responsabilidad subjetiva por parte de la empresa, el segundo, si bien no es claro, puede interpretarse en el sentido de admitirla. Ello es así toda vez que se refiere a que las personas físicas hayan podido cometer el hecho “por no haberse ejercido sobre ellos el debido control atendidas las concretas circunstancias del caso”.
Surge un problema por la interpretación sistemática del artículo 31 Bis 1 con el artículo 12 del mismo Código Penal. Conforme a este último, “Las acciones u omisiones imprudentes sólo se castigarán cuando expresamente lo disponga la ley”. De esta manera, si bien la referencia a la omisión del debido control incluida en el art. 31 bis 1, párrafo II puede considerarse suficiente a la hora de establecer la posibilidad de comisión imprudente, el primer párrafo, relativo a la responsabilidad de la empresa por los delitos cometidos por sus directivos, carece de referencia alguna que se pueda interpretar como una admisión de la responsabilidad por imprudencia. De este modo, resulta que con la actual regulación las personas jurídicas responden de los delitos cometidos por sus empleados no directivos tanto cuando la empresa ha omitido su deber de cuidado con dolo (tolerancia voluntaria) como por imprudencia, pero que sólo responden de los delitos cometidos por sus directivos cuando en la propia empresa concurra dolo.
Lo anterior va en contra de los desarrollos internacionales en la materia. 17 Así, por ejemplo, los textos de la Unión Europea que se refieren a la responsabilidad de las empresas distinguen entre los delitos cometidos por personas en posición de poder y los llevados a cabo por otros empleados, para después anudar consecuencias más severas a la responsabilidad por los delitos cometidos por los primeros. 18 En el mismo sentido, el sistema italiano prevé una inversión de la carga de la prueba para el caso de actuación de un directivo (la empresa ha de demostrar que fue diligente), pero no para el caso de actuación delictiva de un simple empleado. 19 La regulación española, en sentido opuesto, establece un régimen de imputación privilegiado en el caso de los delitos cometidos por personas físicas con puestos de dirección.
En lo referente a la sanción, es la pena de multa, por cuotas –los ya habituales días multa- o proporcional al beneficio obtenido o al perjuicio causado. En los supuestos más graves el juez podrá acordar la disolución, la suspensión de actividades, la clausura de locales y establecimientos, la inhabilitación para obtener subvenciones y ayudas públicas, para contratar con el sector público y para gozar de beneficios e incentivos fiscales o de la Seguridad Social, la intervención de la persona jurídica o la prohibición de realizar aquellas actividades en cuyo ejercicio se hubiera cometido, favorecido o encubierto el delito. A estas penas habrá que añadir, lógicamente, la indemnización de los daños ocasionados por el delito.
Una vez revisada la regulación sobre la responsabilidad penal sobre las personas morales en el ámbito internacional, es claro advertir que nuestro país adolece de un marco normativo en la materia, por lo que es necesario crearlo con el objetivo de sancionar aquellas conductas delictivas realizadas por las personas jurídicas, puesto que una organización que se estructura de tal manera que favorece o se aprovecha del lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y el cohecho, entre otros supuestos, no puede quedar impune a las sanciones penales, con independencia de la responsabilidad que les corresponde a las personas físicas que deciden y ejecutan actos delictivos a través de la persona moral. Por lo antes expuesto proponemos a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que deroga el artículo 11 y el número 16 arábigo del artículo 24; adiciona los artículos 13 Bis, 13 Ter, 17 Bis, 24 Bis, 39 Bis, 41 Bis, 50 Ter, 50 Quáter y 76 Bis del Código Penal Federal y adiciona el artículo 134 Bis del Código Federal de Procedimientos Penales en materia de responsabilidad de las personas morales.
Artículo Primero. Se deroga el artículo 11 y el número 16 arábigo del artículo 24; se adicionan los artículos 13 Bis, 13 Ter, 17 Bis, 24 Bis, 39 Bis, 41 Bis, 50 Ter, 50 Quáter y 76 Bis, todos del Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 11. Se deroga
Artículo 13 Bis. Las personas morales serán penalmente responsables, de los delitos cometidos, por cuenta o a nombre de las mismas, por sus agentes, representantes legales, administradores, socios o accionistas de acuerdo a lo siguiente:
I. No serán penalmente responsables las personas morales de naturaleza pública, sindicatos, asociaciones religiosas o partidos políticos;
II. La responsabilidad penal de las personas morales no excluye la de las personas físicas por los actos o hechos delictuosos realizados por cuenta o a nombre de aquéllas.
III. La transformación regular de una persona moral con otra forma jurídica, denominación o razón social no será obstáculo para la aplicación de las consecuencias jurídicas.
IV. Cuando se lleve a cabo la fusión o escisión de una persona moral, no será obstáculo para aplicar las sanciones a la nueva persona moral o a la persona moral escindida.
V. La responsabilidad penal de las personas jurídicas será exigible siempre que se constate la comisión de un delito que haya tenido que cometerse por sus agentes, representantes legales, administradores, socios o accionistas, aun cuando la concreta persona física responsable no haya sido individualizada o no haya sido posible dirigir el procedimiento contra ella.
Artículo 13 Ter. La responsabilidad penal de las personas morales solamente procederá respecto de los siguientes delitos:
I. Contra la salud, contemplados en el Título Séptimo del Código Penal Federal.
II. Revelación de secretos y acceso ilícito a sistemas y equipos de informática, tipificados en el Título Noveno del Código Penal Federal.
III. Delitos cometidos por servidores públicos, regulados en el Título Décimo del Código Penal Federal.
IV. Delitos en contra de las personas en su patrimonio, consagrados en el Título Vigésimo Segundo del Código Penal Federal.
V. Encubrimiento y operaciones con recursos de procedencia ilícita, contenidos en el Título Vigésimo Tercero del Código Penal Federal.
VI. Contra el ambiente y la gestión ambiental, regulados en Título Vigésimo Quinto del Código Penal Federal.
VII. Los regulados en el Título Cuarto del Código Fiscal de la Federación.
VIII. Los contenidos en el Título Séptimo de la Ley de la Propiedad Industrial.
Artículo 17 Bis. No serán penalmente responsables las personas morales cuando concurran las circunstancias siguientes:
a) La persona moral haya cumplido con la normatividad gubernamental respectiva aplicable al caso;
b) Los órganos de la persona moral, responsables de dirigir o supervisar al agente que cometió el delito, hayan cumplido con las normas técnicas de cuidado exigibles en el caso concreto.
Artículo 24. Las penas y medidas de seguridad son:
1 a 15. ...
16. Se deroga
17 a 19. ...
Artículo 24 Bis. Se podrán imponer a las personas morales, de acuerdo a la gravedad del delito, una o varias de las penas y medidas de seguridad siguientes:
1. Suspensión;
2. Prohibición de realizar determinadas operaciones;
3. Remoción;
4. Decomiso;
5. Multa;
6. Publicación de sentencia; y
7. Disolución
Artículo 39 Bis. Se impondrá de doscientos a cien mil días multa a la persona moral que sea responsable de la comisión de un delito, independientemente a la multa que corresponda al delito de que se trate.
Artículo 41 Bis. Se decomisarán los bienes de la persona moral que guarden relación con el delito cometido y los que han resultado como fruto del mismo.
Titulo Segundo
Capítulo XII
Suspensión, prohibición de realizar determinadas operaciones, remoción y disolución de personas morales
Artículo 50 Ter. La suspensión consistirá en la cesación de toda actividad de la persona moral por un plazo de tres meses a cincos años.
La prohibición de realizar determinadas operaciones se refiere a la imposibilidad de llevar a cabo determinadas actividades comerciales y a participar en licitaciones públicas o contratar con las entidades de la administración pública federal por un periodo de tres meses a cinco años.
La remoción consistirá en la sustitución del administrador por uno designado por el juez, durante un periodo de uno a tres años a propuesta de los socios o asociados que no hubiesen tenido participación en el delito.
La disolución de la persona moral implica concluir definitivamente toda actividad social de la misma, que no podrá volverse a constituir por las mismas personas en forma real o encubierta.
Artículo 50 Quáter. Al imponer las penas y medidas de seguridad anteriores, el juez tomará las medidas pertinentes para dejar a salvo los derechos de los trabajadores y terceros, así como aquellos otros derechos que sean exigibles frente a otras personas, derivados de actos celebrados con la persona moral sancionada.
Titulo Tercero
Aplicación de las sanciones
Capítulo VII
Atenuantes de la responsabilidad penal de las personas morales
Artículo 76 Bis. Las penas y medidas de seguridad previstas en el artículo 24 Bis podrán reducirse hasta en una tercera parte si la persona moral acepta su participación en la comisión del delito o si colabora en la etapa de investigación, dotando de información efectiva, a la autoridad competente, para esclarecer los hechos y procesar a los probables responsables de la comisión del delito, por medio de sus representantes legales. La colaboración con las autoridades excluye la posibilidad de decretar la disolución de la persona moral.
Artículo Segundo. Se adiciona el artículo 134 Bis al Código Federal de Procedimientos Penales:
Artículo. 134 Bis. El Ministerio Público ejercitará acción penal en contra de las personas morales cuando aparezca de la averiguación previa que se han acreditado el cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal a la que se refiere el artículo 13 Bis del Código Penal Federal.
Desde el inicio de la investigación el representante legal de la persona moral investigada, que en ningún caso podrá tener el carácter de imputado, podrá ser notificado de la misma y del ejercicio de la acción penal.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los treinta días de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las disposiciones legales que contravengan el contenido de esta iniciativa quedarán sin efecto a partir de la publicación del presente decreto.
Notas
1. Es una locución latina que significa “las sociedades no pueden delinquir”, utilizada en Derecho penal para referirse a un principio clásico sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas. Según este principio, una persona jurídica no puede cometer delitos, pues carecen de voluntad (elemento subjetivo) que abarque el dolo en sus actuaciones. De esta forma, a las personas jurídicas no pueden imponérsele penas, entendidas como las consecuencias jurídico-penales clásicas, más graves que otras sanciones.
2. Tiedemann, Klaus (1997). “Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas” Anuario de Derecho Penal 96, Lima.
3. “Mexico’s legislative provisions on corporate liability for foreign bribery are substantially deficient and the Working Group’s Phase 2 recommendations remain unimplemented. The lead examiners therefore recommend that Mexico amend its Federal Penal Code (CPF) without delay so that legal persons may be held liable for foreign bribery without the prior identification or conviction of the relevant natural person(s), and without proof that the bribery was committed with the means of the legal person.” PHASE 3 REPORT ON IMPLEMENTING THE OECD ANTI-BRIBERY CONVENTION IN MEXICO, October 2011 Página 12. www.oecd.org.
4. Ver http://www.fatf-gafi.org/document/19/0,3746,en_32250379_ 32236869_36099475_1_1_1_1,00.html
5. Ver Günter Heine, La responsabilidad Penal de las Empresas: evolución internacional y consecuencias nacionales, Editorial Lima, Lima, 1996
6. Ver Terradillos Bosco, Juan, Derecho Penal de la Empresa , Editorial Trotta, Madrid, 1995, p. 11.
La doctrina ha enfatizado las graves dificultades que se presentan al momento de tratar de precisar el concepto de derecho penal económico. En términos generales, sin embargo, los autores concuerdan respecto a que este concepto irá en consonancia con la correspondiente estructura social y grado de evolución económica del Estado que ha generado sus normas.
7. Ver García Cavero, Percy, La responsabilidad penal del administrador de hecho de la empresa: criterios de imputación , Editorial Bosch, Barcelona, 1999.
8. Ver Jufresa Patau y otros, Los delitos societarios, en “AA. VV, Delitos societarios, de la receptación y contra la hacienda pública”, editorial Bosch, Barcelona 1998, p. 13-14.
9. Ver Schünemann, Bernd, Cuestiones básicas de dogmática jurídico-penal y la política criminal acerca de la criminalidad de empresa , en “Anuario de Derecho Penal y Ciencias penales”, 1998-II, Madrid, p. 531.
10. Realiza esta distinción José De Faría Costa, La responsabilidad jurídico penal de la empresa y
de sus órganos (o una reflexión sobre la alteridad en las personas colectivas a la luz del derecho
penal) , en : “J.M Silva Sánchez (Edición española) - B. Schünemann- J De Figueiredo Días
(Coordinadores), Fundamentos de un sistema europeo del derecho penal,” Editorial J.M.Bosch, Barcelona 1995 pág. 429- 430.
11. Shünemann, op. cit.
12. Malamud Goti, Jaime, Política criminal de la empresa. Cuestiones. Alternativas , Editorial Hammurabi, Madrid, 1983, p. 31
13. Sobre estos dos modelos, v. las excelentes presentaciones de Zugaldía Espinar, J. M.: La responsabilidad penal de empresas, fundaciones y asociaciones . Tirant lo Blanch, Valencia 2008, pp. 140-151 y Nieto Martín, A.: La responsabilidad penal de las personas jurídicas: un modelo legislativo . Madrid, Iustel 2008, pp. 88-177.
14. Laufer, W.: “La culpabilidad empresarial y los límites del Derecho”, en Gómez-Jara Díez, C. (editor): Modelos de autorresponsabilidad penal empresarial. Propuestas globales contemporáneas . Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2006, pp. 71 y 75.
15. Apuntan esta evolución Gómez-Jara Díez, C.: “Presentación” en el mismo (editor): Modelos de autorresponsabilidad penal empresarial. Propuestas globales contemporáneas . Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2006, pp. 21-22) y Heine, G.: “Modelos de responsabilidad jurídico-penal originaria de la empresa”, en Gómez-Jara Díez, C. (editor): Modelos de autorresponsabilidad penal empresarial. Propuestas globales contemporáneas . Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2006, p. 3).
16. Poncela, Pirette, Nouveau Code Pénal: Livere I. Dispositions generals , Reveu de Science Criminelle et de Droit Pénal Comparé, N. 3, julio-septiembre de 1993.
17. Ello ya ha sido advertido con carácter general por Zugaldía, quien se muestra crítico con la previsión de un régimen diferenciado de imputación sin consecuencias prácticas (Zugaldía Espinar, J. M.: La responsabilidad penal de empresas, fundaciones y asociaciones . Tirant lo Blanch, Valencia 2008, pp. 352-353 y “Teoría de la imputación de las personas jurídicas” en el mismo (director): Fundamentos de Derecho Penal (Parte General) . 4ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia 2010, p 590).
18. En este sentido, v. A) Segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, hecho en Bruselas el 10 de junio de 1997 (art. 4); B) Decisión marco 2001/413/JAI del Consejo, de 28 de mayo de 2001, sobre la lucha contra el fraude y la falsificación de medios de pago distintos del efectivo (art. 8); C) Decisión marco 2002/946/JAI, del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares (art. 3); D) Decisión marco 2003/568/JAI del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado (art. 6); E) Decisión Marco 2004/68/JAI del Consejo de 22 de diciembre de 2003 relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil (art. 7); F) Decisión marco 2004/757/JAI del Consejo de 25 de octubre de 2004 relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas (art. 7); G) Decisión marco 2005/222/JAI del Consejo de 24 de febrero de 2005 relativa a los ataques contra los sistemas de información (art. 9); H) Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques (art. 6); I) Decisión marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada (art. 6); J) Decisión marco 2008/919/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, por la que se modifica la Decisión marco 2002/475/JAI sobre la lucha contra el terrorismo (art. 8 de la Decisión marco 2002/475). Por el contrario, es excepcional que el régimen sea igual para ambos casos (en este sentido, Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal, art. 7). En lo que alcanzo, lo que todavía no ha ocurrido en ningún caso es que el régimen sea más favorable en el caso de delitos cometidos por personas en puestos de dirección.
19. V. Foffani, L.: “Bases para una imputación subjetiva de la persona moral. ¿Hacia una culpabilidad de las personas jurídicas?”, en Revista General de Derecho Penal 10
Palacio Legislativo de San Lázaro,a 21 de diciembre de 2011.
Diputados: Arturo Zamora Jiménez, Josué Cirino Valdés Huezo (rúbricas).
Que adiciona el artículo 338 Bis al Código Penal Federal, suscrita por la diputada María Antonieta Pérez Reyes, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, María Antonieta Pérez Reyes, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
México vive actualmente uno de los problemas más graves de inseguridad, derivado de un alto índice de violencia cotidiana que afecta cada región, población o ciudad del país, sin hacer distinción de género, edad o condición social.
El crimen organizado ha evolucionado e incrementado en la vida cotidiana de la sociedad mexicana, no únicamente actos violentos contra la ciudadanía, sino utilizar o reclutar a integrantes de la sociedad a sus contingentes criminales para continuar con las actividades delictivas. Sin duda, es un inconveniente por si mismo, pero aún es más grave observar la presencia de los menores en las filas de la criminalidad, acontecimientos que se han incrementado día con día.
Son diversos los eventos criminales con la participación de los niños o adolescentes como autores, participes o instrumentos del delito. Ahora bien, el problema del incremento de la presencia más frecuente de menores de edad en actividades delictivas se convierte en una situación preocupante para la sociedad no tan sólo por los índices de violencia, sino por la triste realidad de nuestros jóvenes convertidos en criminales.
Ahora bien, el acelerado cambio de nuestra sociedad y el olvido, en una infinidad de momentos, de los menores de edad en los diversos aspectos como son: el social, educacional, laboral y económico ha ocasionado que al verse en mundo sin oportunidades voltea a condiciones fáciles o aparentemente mejores ofrecidas por el crimen.
Dicha problemática se ha transformado en un campo fértil principalmente para las organizaciones criminales; así mismo, un problema que fomenta o propicia la presencia de menores de edad en las filas de la delincuencia es la falta de compromiso de los padres de familia en sus obligaciones fundamentales de protección, cuidado, educación y sustento de los menores.
Esto es, debemos atender aquellas circunstancias que originan o colocan las condiciones para que los menores de edad delincan. La disfuncionalidad familiar, los niños llamados “de la calle”, deserción escolar, nulas oportunidades de desarrollo y pérdida de valores, entre otros, son condiciones optimas para inducir a nuestros niños, niñas y adolescentes en la vida criminal. Esta realidad es creada en gran parte por falta de responsabilidad del padre o madre o de ambos en las obligaciones elementales que como padres de familia deben de tener y atender enfrente de sus hijos.
La familia representa el primer eje central en el desarrollo integral de un niño o niña donde el ejemplo de sus padres y el fomento de valores se convierten en la base con la cual emprende el crecimiento formativo de los niños. Sin embargo, cuando los padres no asumen dicho compromiso, faltado a sus responsabilidades con el abandono de los hijos, implica para los menores carecer de múltiples valores como el respeto, de responsabilidad o pertenencia, entres otros, para desarrollarse dentro de la sociedad.
Por supuesto, los adultos tienen el deber de suministrar todas aquellas condiciones de cuidado e inculcar valores para reducir en lo posible que los menores incurran en actividades delictivas.
Ahora bien, es importante destacar los datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía sobre nuestros jóvenes, ya que nos permitirá tener un panorama amplio sobre la importancia del tema, como son los siguientes:
• 2009, poco más de la cuarta parte de la población en el país (26.2 por ciento) es joven (15 a 29 años).
• Al segundo trimestre de 2009, hay 14.8 millones de jóvenes económicamente activos, 13.5 millones se encuentran ocupados y más de la mitad se concentra en ciudades de más de 100 mil habitantes.
• Entre la población joven las mujeres son más propensas a migrar dentro del interior del país, mientras que la inmigración internacional se integra en su mayoría por hombres.
• La prevalencia más alta de consumo de alcohol diario se presenta en el Distrito Federal y Zacatecas.
• En el año 2008, el total de presuntos responsables de la comisión de un delito del fuero común (del ámbito local) fue de 177 mil 261, de los cuales 47.4 por ciento son jóvenes; en el fuero federal ascendieron a 34 mil 856 de éstos 41.4 por ciento fueron personas de 15 a 29 años. La incidencia por sexo es mayor en los varones tanto en el fuero común como en el federal.
Es contundente el último de los datos proporcionado por el INEGI, casi el 50 por ciento de los delitos cometidos en las entidades federativas es cometido por jóvenes de edades entre los 15 a 29 años de edad. Un porcentaje similar es el señalado en la comisión de delitos del fuero federal, es claro, los datos no son alentadores dentro de cualquier sociedad donde su fuerza hacia el futuro debe central en sus niños y jóvenes.
De ahí la importancia en las obligaciones de los padres con los menores de edad para proporcionar sustento, educación, valores y principios, son cuestiones esenciales para un desarrollo integral de cualquier ser humano, a efecto de evita que en las etapas de adolescencia o de juventud se involucren en actividades o con grupos criminales. Sin olvidar, el maltrato infantil, la pornografía infantil, trata de personas, trabajo infantil, explotación sexual infantil etc., hechos que marcan la vida de un infante. Estos delitos son cometidos en gran medida por el abandono de los padres con sus hijos.
El objeto de la presente iniciativa es sancionar penalmente a los padres de familia o a la persona que jurídicamente tiene la obligación de la tutela de un menor, cuando abandone a este y que a consecuencia del abandono el menor cometiera algún hecho delictivo.
Nuestra legislación penal federal tipifica el delito de abandono, en el artículo 335, estableciendo la sanción cuando se abandone a un niño incapaz de cuidarse a sí mismo o a una persona enferma, teniendo obligación de cuidarlos.
Por otro lado, el artículo 336, sanciona a quien no suministre los recursos para atender las necesidades de sus hijos o de su cónyuge.
En este sentido, nuestro marco jurídico penal tutela la protección de la vida o integridad física de los niños, niñas o adolescentes que son víctimas del abandono, pero debemos procurar que la obligación de los padres o de quien corresponda se cumpla cabalmente para formar a nuestros niños, niñas o adolescentes en hombre o mujer de bien para la sociedad.
Por lo cual, se propone sancionar a aquella persona que tiene la obligación de contribuir y aportar todos los medios económicos, educativos y formativos, a su alcance, abandone a su hijo. Entendiendo el abandono como el descuido que los induzca a actos perjudiciales para su salud física o mental, y su asistencia frecuente a sitios inmorales, con ladrones o gente viciosa.
En tal situación, en caso de que el menor cometa un delito y se pruebe que fue a consecuencia del abandono, al responsable del abandono se aumentará su pena con cinco años de prisión, ya que es su responsabilidad velar por la conducta del menor hasta que cumpla la edad penal.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6 numeral 1 fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados el siguiente:
Decreto que reforma el artículo 338 bis al código penal federal, en materia del delito de abandono.
Artículo Primero. Se adiciona el artículo 338 Bis al Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 338 Bis. Las penas señaladas en los artículos anteriores, aumentarán cinco años de prisión en su mínimo y máximo, si se prueba que por ese abandono el menor comete un delito sancionable por las leyes, porque es su responsabilidad velar por la conducta del menor hasta que cumpla la edad penal.
Se entenderá por abandono el descuido que los induzca a actos perjudiciales para su salud física o mental, y su asistencia frecuente a sitios inmorales, con ladrones o gente viciosa.
Artículo Transitorio
Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el recinto de Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica)
Que reforma el artículo 41 de la Ley General de Turismo, a cargo de la diputada Lizbeth García Coronado, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
La Ley General de Turismo en el Título V correspondiente al tema de fomento y promoción turística, establece como se integra el patrimonio tanto del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), como del Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) en los artículos 41 y 43 respectivamente. Respecto a los ingresos que percibe el Fonatur la ley está plenamente acorde a lo que señala la Ley Federal de Derechos. Sin embargo, respecto al Consejo, si bien no entra en contradicción con lo que establece la Ley Federal de Derechos, no están plenamente homologadas con la mencionada ley por ello, es importante resarcir dicha diferencia.
Argumentos
El Consejo de Promoción Turística de México es el organismo encargado de la planeación y consolidación de los proyectos y estrategias de promoción turística, en un marco globalizador y cada día más competitivo. Busca la promoción integral y competitiva de México, enfatizando los productos, tradiciones, destinos y en general la riqueza cultural, histórica, gastronómica etc., esto tanto en el mercado nacional como en el internacional.
De igual forma, el consejo busca ser líder en la promoción turística y para ello conjunta los esfuerzos de los diversos actores de la actividad turística, para de esta forma multiplicar los esfuerzos de promoción de México en los mercados emisores y de esta forma general economías de escala y ventajas competitivas.
Entre sus tareas destaca la de posicionar la marca México, como un elemento compensatorio de las percepciones negativas sobre la oferta turística de nuestro país, y mostrando al mundo que México es un multidestino y multiproducto, accesible para todos los viajeros.
El Consejo cuenta con 17 oficinas en el extranjero con el propósito de identificar, comunicar y apoyar el aprovechamiento de las oportunidades de mercado. Propone y gestiona alianzas estratégicas en materia de promoción y comercialización con socios de la industria y socios indirectos. Una función fundamental es la asesoría a destinos y prestadores de servicios en acciones de promoción en sus áreas de cobertura para que maximicen los recursos financieros invertidos en el rubro de la promoción.
La actual marco legislativo en materia turística es la Ley General de Turismo, publicada el 17 de junio del 2009, la cual, represento la actualización del marco legal del ramo, en este se establecieron las bases de coordinación y distribución de las obligaciones y facultades de los tres órdenes de gobierno en materia turística bajo los principios de legalidad, sustentabilidad y competitividad.
En el dictamen presentado para la aprobación de dicha Ley, se destacó el dinamismo del sector turístico en materia económica por su capacidad para generar empleo, inversión, divisas y ser un motor de desarrollo regional y difusor de atractivos culturales, históricos, naturales, de tradiciones etcétera, de nuestro país.
En el Título V de la Ley General de Turismo se establecen que las acciones de fomento y promoción de la actividad turística quedarán a cargo del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) y el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) respectivamente, a través del desarrollo de estrategias y políticas públicas por parte del Estado y en coordinación con todos los agentes involucrados en el ramo turístico.
En el mismo título se establece la conformación del patrimonio de ambos organismos para que puedan cumplir con sus respectivas funciones. En el caso de Fonatur el texto se encuentra homologado con el de la Ley Federal de Derechos, en concreto en la fracción IV, a partir de la reforma a la Ley General de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 25 de mayo del 20011 cito textual:
Artículo 43. El patrimonio del Fondo se integrará con:
I. Las aportaciones que efectúen el gobierno federal, los gobiernos locales, los municipios, las entidades paraestatales y los particulares;
II. Los créditos que obtenga de fuentes nacionales e internacionales;
III. Los productos de sus operaciones y de las inversiones de fondos;
IV. Los ingresos fiscales que se obtengan de manera proporcional por la recaudación del Derecho por la autorización de la condición de estancia a los extranjeros, en los términos establecidos por la Ley Federal de Derechos, y
V. Los demás recursos que obtenga por cualquier otro concepto.
Sin embargo, para el caso del Consejo de Promoción Turística de México se hace referencia a que tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes en los términos de su Estatuto Orgánico, por la propia Ley General de Turismo y la Ley Federal de Entidades Paraestatales; sin que exista vínculo con la Ley Federal de Derechos.
Con la reforma del 13 de noviembre del 2008, a la Ley Federal de Derechos se estableció que el 80 por ciento de los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho de no inmigrante a los turistas se destinarán al Consejo de Promoción Turística de México para la promoción turística de México. Si bien el texto vigente en la Ley General de Turismo no contradice lo anterior, resulta conveniente la homologación de ambos textos.
Fundamento legal
La suscrita diputada federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolucionario Democrática, de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que reforma el artículo 41 de la Ley General de Turismo
Se reforma el artículo 41 de la Ley General de Turismo y se adiciona un párrafo segundo, recorriéndose el segundo a un tercer párrafo, para quedar como sigue:
Artículo 41.
El Consejo de Promoción tendrá las atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes de los mismos que se establezcan en su Estatuto Orgánico y se regirá por esta Ley, así como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
Al patrimonio del Consejo se integrará el 80 por ciento de los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho de no inmigrante correspondientes a los turistas, el cual se destinará para la promoción turística del país.
El consejo estará sectorizado, en el ámbito de la Secretaría. El titular del Consejo de Promoción será nombrado por el presidente de la República.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada Lizbeth García Coronado
Que reforma el artículo 387 del Código Penal Federal, suscrita por la diputada Adriana Sarur Torre, del Grupo Parlamentario del PVEM
La suscrita, Adriana Sarur Torre, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, presenta iniciativa por la que se crea el tipo penal de fraude específico relacionado con las relaciones laborales.
Problemática
Se pretende evitar, en la crisis de empleo por la que atraviesa el país, que “patrones” o “empleadores” ofrezcan trabajos que en el fondo representan actividades distintas y que esto pretenda incumplir las obligaciones laborales (pago de salarios, prestaciones y otras).
Argumentación
Fraude significa “engañar a alguien”. En el caso que nos ocupa, el fraude se configuraría cuando el engaño en el ámbito laboral se disfrace contratos de trabajo con elementos de otras figuras jurídicas para que el empleador o patrón se autoexcluya de las obligaciones y cargas establecidas en el artículo 123 constitucional y su ley reglamentaria.
En el país, y en otras naciones de Latinoamérica, esta actividad ya es muy común. Se ofrecen empleos de ordinario, a través de medios electrónicos e impresos de comunicación y, en muchas ocasiones, realizan actos ilícitos aprovechándose de las necesidades laborales de la población. Las personas acuden a los “centros” de trabajo, llevan a cabo procesos de selección y reclutamiento, capacitación y se les otorgan identificaciones y medios para la realización del trabajo, sin embargo no suscriben un contrato laboral en otros casos pretenden, a través de la firma de documentos que amparan otra situación contractual los patrones evaden su responsabilidad al mencionar que son “comisionistas”, socios o asociados por lo que en muchas ocasiones no llevan a cabo el pago de salarios respetando la Ley Federal del Trabajo.
Es necesario que se tutelen la libertad laboral y la protección de los derechos de los trabajadores a través de la Ley Federal del Trabajo; y, en vista del actuar de muchos “empresarios”, sancionar estas conductas a fin de evitar que los trabajadores que quieren actuar en el mundo de lo formal, sean protegidos y, en su caso, sancionadas las conductas que engañen a las personas en detrimento de su patrimonio y desarrollo profesional y personal.
El Código Penal Federal encuadra el tipo penal de fraude y de fraude específico (artículo 387). Sin embargo, como todos sabemos, es necesario que exista la descripción normativa específica para que una conducta que atente contra la sociedad y la dañe de una manera grave, pueda ser considerada delito. Por ello, en la presente iniciativa se crea el tipo penal de fraude específico que proteja a quienes mediante engaños se les haga creer que obtienen un trabajo y que éste se encuentra tutelado en la ley laboral.
Con la presente iniciativa también se pretende proteger los derechos constitucionales consagrados en los numerales 3, 4 y 6 del máximo ordenamiento, pues el espíritu de éstos es garantizar el ejercicio de la profesión y de la libre ocupación sin que alguno o algunos lleven a cabo actos que violenten la libertad laboral a través de engaños o artificios que puedan lesionar el desarrollo profesional y personal de los ciudadanos.
Por ello, la iniciativa que presento pretende establecer elementos que deberán actualizarse por el agente activo del delito:
a) Que haga publicidad de ofertas de trabajo ya sea por medio escrito o electrónico;
b) Que requieran o no una contraprestación o adquisición de mercancías, pago de cursos u otros supuestos medios o elementos para la realización del “trabajo” contratado;
c) Que una vez que se haga la “contratación” del trabajador el oferente o patrón argumente una relación contractual distinta a la laboral;
d) Y que por tanto no se cumplan los elementos de la Ley Federal del Trabajo.
Por otra parte, es importante mencionar que en muchas ocasiones los “oferentes” hacen que las personas que logran ser empleadas realicen gastos como pago de mercancías o de cursos de capacitación dentro de la misma empresa a fin de lograr el puesto. Además, en ocasiones les requieren la adquisición de mercancías o insumos para que vendan o presten servicios.
Cierto es que esta propuesta que presento podría entenderse contra la libertad contractual, contra el desarrollo económico, etcétera; sin embargo, quien busca un empleo que le permita satisfacer sus necesidades básicas y su desarrollo personal debe tener la protección y garantía que le asegure que le serán respetados sus derechos laborales.
En el país, alrededor de 10 mil personas son víctimas al año de esta modalidad de fraude sin que se lleve a cabo acción penal contra los defraudadores.
Por tanto, es importante se considere en el Código Penal Federal el tipo penal de fraude específico para sancionar a quienes lleven a cabo este tipo de conductas.
Fundamentación
Fracción II del artículo 71 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 122, numeral 2, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y de conformidad con lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 3, numeral 1, fracción I, del artículo 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Denominación del proyecto
Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción XVI del artículo 387 del Código Penal Federal
Artículo Único. Se reforma la fracción XVI del artículo 387 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Capítulo III
Fraude
Artículo 387. Las mismas penas señaladas en el artículo anterior se impondrán
I. a XV. ...
XVI. Al que por cualquier medio escrito o electrónico de comunicación y mediante el engaño ofrezca puestos de trabajo requiriendo una contraprestación o la adquisición o compra de mercancías o la realización de alguna erogación, y resultare falso el trabajo o que una vez otorgado éste no reconozcan la relación laboral haciendo creer que son socios o asociados de la persona moral o persona física u otra condición contractual y con ella no se respeten los derechos laborales consagrados en la Constitución y en la Ley Federal del Trabajo;
XVII. a XXI. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados, sede de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada Adriana Sarur Torre (rúbrica)
Que reforma el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por el senador Carlos Jiménez Macías, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, Carlos Jiménez Macías, senador de la república a la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional , con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 164, 169 y 171 del Reglamento del Senado de la República, somete a consideración de este pleno la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo quinto al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la presente
Exposición de Motivos
Los llamados derechos de segunda generación surgieron ante las condiciones depauperadas que tenían diferentes grupos sociales, uno de ellos, sin duda, los trabajadores.
La relación de subordinación a un patrón, quien compra la fuerza de trabajo en condiciones inequitativas, motivó que los trabajadores lucharan por mejorar su calidad de vida.
México tuvo la primera Constitución en el mundo que contempla una carta de derechos sociales en sus artículos 3o., 27 y 123. En este último dispositivo se recogieron los principios contenidos en leyes revolucionarias, las cuales coadyuvaron a mejorar las condiciones de los trabajadores en los estados donde se asentaron los ejércitos constitucionalistas.
Las leyes y jurisprudencias del derecho laboral han evolucionado; las leyes estatales del trabajo se federalizaron en un solo compendio, el Código de Trabajo de 1930; este fue sustituido por la Ley Federal del Trabajo de 1970, proyecto que fue elaborado por el destacado laboralista Mario de la Cueva, y en 1980 se aprobó la reforma procesal del trabajo que dio un nuevo impulso a la protección de los trabajadores.
Lo mismo, el Poder Judicial de la Federación, a través de la jurisprudencia, ha creado figuras complementarias a la ley como el ofrecimiento de trabajo, que ha servido para proteger los derechos laborales.
Estos antecedentes dan pauta de la tradición de defensa y protección de los trabajadores que daba el Estado mexicano hace algunos años, la cual se han ido diluyendo en la práctica.
El derecho laboral ha evolucionado en el mundo, a través de la creación de nuevas figuras que atemperan la relación desigual entre trabajadores y patrones; la licencia de paternidad, los cuidados familiares, el escalafón obligatorio y la inspección laboral profesional, son algunos ejemplos. Una forma de conocer la evolución de los derechos sociales son los convenios y las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, que promueve la uniformidad de los derechos laborales en el mundo.
México no ha ratificado un número importante de convenios, sin motivo aparente, lo cual perjudica a los trabajadores en su conjunto. Uno de esos es el Convenio número 94 sobre las cláusulas de trabajo en contratos celebrados por las autoridades públicas, el cual es un instrumento que restringe que las contrataciones públicas se otorguen castigando las prestaciones laborales.
Como sabemos, muchos contratos de la administración pública federal, estatal o municipal, se otorgan a los que ofrecen un menor costo. Las empresas, a fin de ganar el contrato y no poder reducir otros gastos, castigan las prestaciones laborales.
Para capitalizar esta irregularidad, se utiliza la subcontratación, sindicatos blancos o contratos de protección patronal, lo cual empeora la situación de los trabajadores.
Nuestra propuesta es establecer como lineamientos esenciales para los contratos públicos, el respeto a los derechos laborales y la prohibición de que se disminuyan tales prerrogativas.
Adelanto que sería una idea equivocada si se pensara que esta disposición podría perjudicar la competitividad de nuestro país; son 61 países que han ratificado el convenio antes referido, entre otros están Alemania, Brasil, España, Dinamarca, que están mejor posicionados en estos menesteres que nuestro país.
Por eso, a fin de recuperar nuestra tradición protectora a los trabajadores que recogió el Constituyente de Querétaro, proponemos la adición de un párrafo quinto al artículo 134 de nuestro máximo ordenamiento, con el fin de que los tres órdenes de gobierno exijan el respeto a los derechos contenidos en el artículo 123 de la Constitución.
Por lo antes expuesto y fundado, me permito someter a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se adiciona un párrafo quinto al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 134. ...
...
...
...
Durante el proceso de licitación y en la ejecución de los contratos, los entes públicos contratantes deberán supervisar que los licitantes respeten lo previsto en el artículo 123 de esta Constitución, respecto de los trabajadores que presten sus servicios en las obras correspondientes. En los contratos públicos se deberá establecer que las condiciones laborales no podrán ser inferiores a las establecidas en la región para el mismo objeto.
...
...
...
...
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de sesiones de la Comisión Permanente,a 21 de diciembre de 2011.
Senador Carlos Jiménez Macías (rúbrica)
Que reforma los artículos 101 y 223 del Código Penal Federal y 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, suscrita por la diputada María Antonieta Pérez Reyes, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, María Antonieta Pérez Reyes, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El objeto de la presente iniciativa es aumentar las penalidades del tipo penal de peculado y darle el carácter de delito grave al incorporarlo en el catalogo del Código Federal de Procedimientos Penales; asimismo, establecer el delito de peculado como imprescriptible. Lo anterior, con el propósito de evitar que el delito de peculado quede impune sancionando con mayor severidad al servidor público que cometa tan despreciable conducta e impedir cualquier beneficio procesal al ser delito grave.
La corrupción es una problemática integrada por diversos factores con múltiples causas y efectos. Desafortunadamente se ha convertido en una práctica concurrente dentro del servicio público, ya sea de forma individual o colectiva, con consecuencias lamentables tanto para la economía nacional como para la personal o familiar de los mexicanos.
En otras palabras, la corrupción hoy día se considera como un cáncer en el mundo moderno con consecuencias negativas de índole diversa, como son: la disminución de los factores positivos del buen gobierno, afectación a la política pública, deteriora la legitimidad de las instituciones públicas, socava el desarrollo económico y social de cualquier sociedad.
Sobre el particular, el informe de 2010 del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, 1 precisa datos de corrupción en el país, entre otros, los siguientes:
• En 2010, se identificaron 200 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, así como concesiones y servicios administrados por particulares. En 2007 fueron 197 millones de actos.
• En 2010, una “mordida” costó a los hogares mexicanos un promedio de $165.00. En 2007 el promedio fue de $138.00
• En promedio, los hogares mexicanos destinaron 14% de su ingreso a este rubro.
• Para los hogares con ingresos de hasta 1 salario mínimo, este impuesto regresivo representó 33% de su ingreso.
• La frecuencia de corrupción a nivel nacional se incrementó tres décimas y pasó de 10.0 en 2007 a 10.3 en 2010.
Por otra parte, nuestras realidades social, económica, política y de seguridad exige considerar medidas concretas y eficaces para el bienestar de todos. Se requiere implementar acciones para disminuir la percepción de desconfianza en las instituciones del país por altos índices de corrupción e impunidad, por ello se debe garantizar la persecución y castigo con firmeza, la iniciativa tiene como objetivos castigar a todo servidor público sin importar el tiempo transcurrido en la comisión del delito con sanciones más severos para el delito de peculado.
En este contexto, se trata de una modalidad de corrupción de gran afectación a las finanzas públicas, conducta realizada por cualquier servidor público que tiene bajo su cargo la custodia o administración de recursos públicos, mismos que los destina a un objeto diverso para los que fue destinado, en busca de un beneficio propio o de un tercero.
Nuestra legislación penal federal tipifica el delito de peculado, en el artículo 223, describiendo las conductas y sanciones a imponer para el servidor público que incurra en el supuesto jurídico señalado en cualquiera de las cuatro fracciones del citado artículo.
Es conveniente precisar el término servidor público, es algo entendido que las obligaciones y actividades del Estado son desarrolladas por individuos, que adquieren y asumen deberes al desempeñar un empleo, cargo o dimisión, denominados “servidores públicos” definidos por la propia Constitución Federal en el primer párrafo del numeral 108, que a la letra dice:
“Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.”
De este modo, el gobernado que adquiera la calidad de servidor público tiene una mayor responsabilidad de respetar el marco jurídico en forma integral, en caso contrario, cuando un servidor público realiza un acto u omisión contraria a la ley tiene un impacto y consecuencias superiores a las faltas o delitos cometidos por un particular.
Sin duda, el sujeto activo del delito de peculado es cualquier servidor público, situación que implica un tratamiento diferente de aquellas conductas ilícitas cometidas por cualquier particular sin tal característica. Lo anterior si consideramos que el orden constitucional y las leyes secundarias contienen disposiciones para determinar la estructura, la organización y el funcionamiento de los poderes públicos con la finalidad de alcanzar los objetivos comunes de la sociedad; así mismo determina la obligación para el Estados y sus autoridades de respetar las garantías constitucionales a los gobernados.
En consecuencia, si es reprochable la conducta de cualquier gobernado contraría al orden jurídico nacional que afecte, transgreda, limite o vulnere los derechos, prerrogativas o garantidas de los demás gobernados y del propio Estado, con mucha más razón no es permisible ni justificable el actuar contrario a derecho de aquellas personas con el carácter de servidores públicos que lesionen bienes jurídicos tutelados por el orden jurídico.
Sumado a lo anterior, el imperativo del servicio público se encuentra sustentado en los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, siendo la base de las actividades y funciones del Estado; por lo que si un servidor público comete una conducta contraria a la ley, constituye per se motivo suficiente para imponer un castigo más severo del actuar similar de un gobernado.
En el caso concreto, el delito de peculado quebranta el patrimonio de Estado y restringe la posibilidad gubernamental de implementar acciones y recursos a favor del desarrollo social. Por ello, existe la necesidad de sancionar con una pena correspondiente al daño causado por el actuar delictivo.
Por esta razón, se propone incrementar las sanciones de prisión, pecuniaria y el tiempo de inhabilitación para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos en las conductas establecidas en el artículo 223 de la forma siguiente:
Cuando el monto de lo distraído o de los fondos utilizados indebidamente no exceda del equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, o no sea valuable, se impondrán de dos a ocho años de prisión, multa de ciento cincuenta a quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito y destitución e inhabilitación de dos a ocho años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Cuando el monto de los distraído o de los fondos utilizados indebidamente exceda de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de cinco a veinte años de prisión, multa de quinientas a setecientas cincuenta veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito y destitución e inhabilitación de cinco a veinte años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Aunado a lo anterior, es importante evitar que la conducta delictiva de peculado quede impune por el sólo hecho de haber transcurrido el tiempo, esto es, al configurarse la hipótesis de la prescripción no es posible castigar al sujeto activo del delito. En el caso particular, hablamos de un delito con consecuencias altamente negativas para la sociedad y para las instituciones gubernamentales del país; en consecuencia, es adecuado establecer la excepción para que no opere la prescripción tanto de la acción penal como de la ejecución de la pena, con ello permitiremos que las autoridades investigadoras y jurisdiccionales realicen sus obligaciones para no dejar impune este delito con independencia del tiempo transcurrido.
Por lo anterior, es oportuno la prescripción es figura jurídica que por el simple transcurso del tiempo, terminará la persecución de los delitos o dejará de tener efectos la sanción que hubiese sido impuesta, en palabras del distinguido Ignacio Villalobos, es un medio extintivo, tanto de la acción penal como de la pena, y se funda en el transcurso en el tiempo que borra el recuerdo social de las ofensas, lo que presentaría el proceso y la sanción. 2
En nuestro marco jurídico federal la legislación sustantiva penal prevé en su capítulo VI del título quinto, específicamente de los numerales 100 a 115, los plazos dentro de los cuales operará la prescripción, al referir que la acción penal prescribirá en un plazo igual al término medio aritmético de la pena privativa libertad que señala la ley del delito que se trate, pero nunca será menor a tres años*. 3
En el caso de la prescripción de la pena, el mismo ordenamiento legal nos indica que la pena privativa de libertad prescribirá en un tiempo igual al fijado en la condena y una cuarta parte más, pero no podrá ser inferior a tres años. 4
Bajo todo este contexto, la figura jurídica de la prescripción debe tener como fundamento un interés superior que el individual, esto es, el contar con la herramienta jurídica de imprescriptibilidad para el delito de peculado permitirá proteger los interés colectivos de la sociedad, al permitir la investigación y, en su caso, la imposición de las sanciones al servidor público que incurrió en la comisión del delito de peculado, atendiendo a la gravedad que implica el mismo, motivo por el cual se propone establecer una excepción a las reglas comunes para la prescripción del delito.
A efecto de alcanzar el propósito aludido anteriormente, se propone adicionar un cuarto párrafo al artículo 101 del Código Penal Federal para establecer la excepción de la prescripción al delito de peculado.
Por otro lado, es importante incorporar el tipo penal de peculado en el catalogo de delitos graves, a efecto de evitar que las personas sujetas a una indagatoria o proceso penal, por la presunta comisión de este ilícito, logren salir bajo libertad caución y estén en posibilidades de sustraerse de la acción de la justicia.
Actualmente, en el ámbito federal para determinar cuales conductas delictivas se consideran graves, atiende a un catalogo de númerus clausus, es decir, en una lista cerrada se señala los delitos considerados como graves por el legislador en atención al bien jurídico tutelado y su grado de afectación.
Por tanto, es acertado comentar que el legislador es el facultado para determinar que conductas tipificadas como delitos son consideradas como graves, a efecto de garantizar la protección de bienes jurídicos tutelados y del bienestar social.
En tal virtud, en la comisión del delito de peculado el servidor público no daña únicamente el patrimonio del erario público, sino también produce una afectación a la credibilidad y confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas; además, con el detrimento patrimonial impide el cumplimiento de los objetivos del Estado a favor de la sociedad.
En síntesis, la intención de establecer como delito grave el peculado es para producir todas las consecuencias procesales conducentes, siendo la más importante, la libertad provisional bajo caución. Con ello se evita que el servidor público tenga la posibilidad de sustraerse de la acción de la justicia y, en consecuencia, que dicha conducta quede impune.
Por último, insistir que el aumentar las penalidades del tipo penal de peculado lograremos aplicar sanciones acorde al daño causado con dichas conductas. Asimismo, al considerarlo como delito grave se evita la obtención de la libertad provisional de responsable del delito y logre sustraerse de la acción de la justicia.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6 numeral 1 fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados el siguiente:
Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, en materia del delito de peculado.
Artículo Primero. Se reforman los párrafos tercero y cuarto del artículo 223; y se adiciona un párrafo cuarto al artículo 101, ambos del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 101. ...
...
...
La prescripción no operará para el delito previsto y sancionado en el numeral 223 de este Código.
Artículo 223. ...
I. a IV...
...
Cuando el monto de lo distraído o de los fondos utilizados indebidamente no exceda del equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, o no sea valuable, se impondrán de dos a ocho años de prisión, multa de ciento cincuenta a quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito y destitución e inhabilitación de dos a ocho años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Cuando el monto de los distraído o de los fondos utilizados indebidamente exceda de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de cinco a veinte años de prisión, multa de quinientas a setecientas cincuentas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito y destitución e inhabilitación de cinco a veinte años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Artículo Segundo. Se adiciona un numeral 15 Bis a la fracción I del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:
Artículo 194. ...
I. ...
1) a 15) ...
15) Bis. Peculado, previsto en el artículo 223;
16) a 36) ...
II. a XVII. ...
...
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1 Información obtenida del portal de Internet de Transparencia Mexicana, http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/INCBG/2010/1_Informe ejecutivoINCBG2010%209mayo2011.pdf, consultada el día 27 de septiembre de 2011.
2 Villalobos, Ignacio, “Derecho Penal Mexicano, Parte General”, Edit. Porrúa, 5ª edición, México, 1990, pág. 633.
3 Artículo 105 del Código Penal Federal.
4 Artículo 113 del Código Penal Federal.
Dado en el recinto de Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica)
Que reforma los artículos 26, 30 y 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, suscrita por el diputado César Francisco Burelo Burelo, del Grupo Parlamentario del PRD
Esta iniciativa permitirá dar transparencia en los costos en que se incurre en la prestación del servicio público de energía eléctrica y a los subsidios aplicados en las tarifas eléctricas, actualizando la facultad de la Cámara de Diputados de modificar y aprobar dichos subsidios.
Exposición de Motivos
Costos del servicio eléctrico
Hay en el país un malestar social muy extendido debido a los niveles de la facturación eléctrica, principalmente entre los usuarios del servicio eléctrico doméstico y el servicio eléctrico para actividades agrícolas, frente al cual las instancias que tienen a su cargo fijar las tarifas eléctricas y la operación del sistema eléctrico, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en el primer caso, y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), en el segundo, se han mostrado insensibles y negligentes ante ese malestar, el cual ha escalado a expresiones extremas, como la huelga de pagos y la toma de oficinas de la CFE.
Esta irritación social se asemeja a la existente en la década de 1930, cuando el servicio eléctrico lo proporcionaban empresas privadas y los usuarios se inconformaban con las altas tarifas eléctricas existentes, lo cual junto con otras causas dio origen a la creación de la CFE en 1937, y posteriormente a la nacionalización de la industria eléctrica en 1960.
Con la nacionalización de la industria eléctrica, el Estado mexicano asumió una política de solidaridad social y se produjo un descenso en el precio de las tarifas domésticas, lo cual las hizo asequibles para la mayoría de los mexicanos, por lo que de 38 por ciento de la población que utilizaba el servicio eléctrico en la década referida, la cobertura se elevó a 95 por ciento. El cuadro siguiente corrobora lo indicado acerca de la reducción de precios en términos reales:
Evolución de los precios medios del servicio eléctrico doméstico
En el periodo 1970-1990, los valores monetarios indicados están en los denominados pesos viejos (nuevos pesos entran en vigor el 10 enero de 1993).
El cuadro muestra un descenso en los precios medios anuales del servicio eléctrico doméstico, tendencia que se interrumpe con las últimas administraciones federales.
Al respecto no puede evitarse la asociación entre esas tendencias y las expresiones de inconformidad social, que fueron prácticamente inexistentes hasta el año 2000, contrastando con el ascenso, extensión y aspereza de estas expresiones, en las últimas fechas.
En la Cámara de Diputados se ha recogido esta inconformidad social. Como indicador mencionaremos que sólo en esta legislatura han ingresado quince iniciativas de reformas a la ley con objeto de atenuar el efecto que la facturación eléctrica tiene sobre los hogares mexicanos.
Legislaturas anteriores también han sido sensibles a esta problemática. La manifestación más nítida de esta preocupación lo constituye la incorporación en el Presupuesto de Egresos Federales de 2008 de un artículo transitorio decimocuarto, con el texto siguiente:
Decimocuarto. La Secretaría de Energía, durante el primer semestre del ejercicio, deberá realizar un estudio que analice la congruencia de la estructura de la tarifa actual con los costos de generación, transmisión y distribución, así como de las condiciones climáticas prevalecientes en las distintas zonas del país. En caso de que este estudio concluya que no existe congruencia entre los elementos citados, se podrán ajustar las tarifas en lo conducente.
En atención de esta disposición, en junio de 2008 la Secretaría de Energía entregó a la Cámara de Diputados el Estudio sobre tarifas eléctricas y costos de suministro.
En el cuadro 30 de dicho estudio se proporcionan los siguientes datos, relativos a los costos para proporcionar el servicio de energía eléctrica, en que incurrió la CFE en 2007.
Costos en la CFE considerados para determinar tarifas eléctricas (2007)
Como se aprecia en el cuadro anterior, de los costos asociados con el desempeño y la eficiencia de la CFE –o sea, los costos de explotación–, 72.7 por ciento corresponde a combustibles y energía comprada, cuyo monto está principalmente determinado por las políticas públicas de la administración federal, ya que en uso de sus facultades, esa administración, establece la política sobre la matriz de energéticos primarios utilizados en la generación eléctrica, sobre la adquisición de energía eléctrica para el servicio público e igualmente establece el precio de los combustibles. Lo anterior nos muestra que la incidencia mayor en los costos de explotación proviene de la política energética de la administración pública federal.
Un elemento recurrente para acusar al sector eléctrico nacional de ineficiente es comparar el precio de las tarifas eléctricas en México con Estados Unidos de América, aislando la comparación de la política y las condiciones en que se suministra el servicio eléctrico. Para ilustrar este aserto tomamos de referencia los valores promedio de las tarifas eléctricas industriales en el mismo 2007, utilizamos de ejemplo las tarifas eléctricas industriales porque, según la información oficial, no son objeto de subsidio, lo que significaría que su precio guarda correspondencia con sus costos. El precio promedio de estas tarifas en el año referido fue de 0.102 dólares/KWh en México y de 0.064 dólares/KWh en Estados Unidos, de conformidad con los datos publicados por la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés) bajo los auspicios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), además de la misma fuente, presentamos la matriz y precios de energéticos primarios para generación eléctrica, para dichos países.
Matriz y precios de energéticos primarios para generación eléctrica (2007)
Como observamos en el cuadro, Estados Unidos de América genera 74.5 por ciento de la electricidad con energéticos de menor precio (carbón, hidráulica, nuclear), México genera 29.8 por ciento con esos energéticos de bajo precio y 66.9 con energéticos de mayor precio (gas natural y combustóleo), y dado que el costo de los energéticos es el que más incide en los costos de explotación, con los datos expuestos, se infiere que forzosamente los costos de las tarifas eléctricas resultarán mayores en México respecto a Estados Unidos.
Lo anterior muestra que la simple comparación aislada entre países de los cargos de las tarifas eléctricas no es un indicador de la eficiencia en el suministro eléctrico, pues dichos cargos dependen de múltiples factores, de entre ellos el más preponderante es la política sobre los energéticos primarios empleados y los niveles de los precios de esos energéticos.
En el caso de México, del cuadro de costos se observa en el costo de las tarifas se aplican otros conceptos que no están asociados a los costos de explotación, tal es el caso de la contribución fiscal en el concepto de aprovechamiento cuyos parámetros para determinar el monto son establecidos por la SHCP, igual que los parámetros para el cálculo actuarial para obligaciones laborales.
Subsidios
En el caso de lo dispuesto en el artículo decimocuarto transitorio del Presupuesto de Egresos de 2008, no fue posible sustentar un ajuste en las tarifas eléctricas, ya que según el estudio a que se hace referencia, se proporcionaba un subsidio al servicio eléctrico de conformidad con los cuadros 56 y 57 de éste.
Sin embargo, los montos dados del subsidio y el origen de los mismos están envueltos en gran opacidad, y no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
En el Presupuesto de Egresos de la Federación no hay ningún renglón destinado a cubrir subsidios para las tarifas eléctricas. Una alusión a ellos se encuentra en la fracción II del artículo 6 de dicho Presupuesto:
II. La cantidad que en el anexo 1.D. de este decreto se destina para la Comisión Federal de Electricidad refleja el monto neto sin incluir erogación alguna por concepto de aprovechamientos, así como ninguna transferencia del gobierno federal para el otorgamiento de subsidios.
Según lo que dice esta fracción, el gobierno federal no destina recursos presupuestales provenientes de otras fuentes de ingresos fiscales distintas de las contribuciones y recursos generados por la propia CFE, para cubrir subsidios a las tarifas eléctricas, si bien en el Presupuesto no se detalla el monto de esas contribuciones y el monto de los subsidios.
Una confirmación de que el gobierno federal no destina recursos presupuestales para cubrir subsidios a las tarifas eléctricas lo constituye lo indicado en los balances generales auditados de la CFE, para que el monto de los subsidios no cubiertos por el gobierno federal se incorpore como una disminución del patrimonio de esa paraestatal.
Viene al caso aclarar también que si bien para la determinación del costo del servicio eléctrico la SHCP incluye un fondo para obligaciones laborales estimado en un cálculo actuarial, en el Presupuesto de Egresos no se destinan recursos para proveer dicho fondo.
De lo expuesto podemos concluir, por una parte, que el nivel de los costos para proporcionar el servicio eléctrico y correlativamente el nivel de subsidios no son atribuibles a la eficiencia del sector eléctrico sino, más bien, a las políticas aplicadas en el empleo de energéticos primarios y en los precios de los combustibles; y, por otra parte, que los recursos para dichos subsidios provienen de los recursos generados en el suministro del servicio eléctrico.
Descripción de la reforma
Considerando la opacidad que muestra el monto y origen de los subsidios al servicio eléctrico.
Considerando la problemática del pago de la facturación eléctrica que no se encuentra sólo en el nivel de los precios de las tarifas, sino principalmente en el poder adquisitivo de los ingresos de la población que ha venido deteriorándose, por lo que mientras persistan esos ingresos débiles o nulos, una política de subsidios es insoslayable.
Se proponen reformas de las Leyes del Servicio Público de Energía Eléctrica, y Orgánica de la Administración Pública Federal tendentes a resguardar la accesibilidad de la población al imprescindible servicio eléctrico.
Admitiendo que la fijación de precios y tarifas aborda un ámbito polémico acerca de la delimitación de las facultades constitucionales entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, la forma efectiva jurídicamente de resguardar esa accesibilidad de la población al servicio eléctrico es ejercer la facultad constitucional de la Cámara de Diputados para la aprobación de subsidios en el Presupuesto de Egresos de la Federación en los términos del artículo 74 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
En dirección de lo anotado, se propone reformar los artículos 30 y 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
Con la reforma del artículo 30 se ratifica la facultad de la Cámara de Diputados de aprobar los subsidios al servicio eléctrico, a través de la aprobación de los Presupuestos de Egresos federales.
Con la reforma del artículo 31 se precisa la información que debe contener el Presupuesto incluyendo los subsidios que proponga la administración federal para el año que se trate, a fin de que la Cámara cuente con elementos suficientes para aprobar o modificar el otorgamiento de subsidios considerando los equilibrios presupuestales.
También en el mismo artículo 31 se señala que en el presupuesto deberán indicarse las fuentes de ingresos de donde provendrán los subsidios propuestos, al respecto se atenderá lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para destinar a ese propósito el aprovechamiento que CFE paga al gobierno federal.
El monto de ese aprovechamiento está determinado por una tasa de 9 por ciento fijada por la SHCP sobre el valor de los activos fijos en operación de la CFE. Debido a la política de emplear a los productores independientes de energía, quienes son propietarios de las centrales de generación que se les adjudican, su desmedido empleo frena el crecimiento de los activos fijos propiedad de la CFE y, por tanto, es previsible la disminución de ese monto.
Por lo anterior se considera justificado que si el aprovechamiento de los activos fijos de propiedad estatal afectos al servicio público de energía eléctrica sirven de fuente de subsidios a usuarios del servicio eléctrico, también pueda servir a ese propósito el beneficio para el Estado por la operación de activos que generan electricidad para su venta a la CFE que la utiliza para suministrar dicho servicio público. Por ello en el mismo artículo 31, el impuesto sobre la renta por la actividad lucrativa de los productores independientes también se considera posible fuente para cubrir los subsidios.
Por lo que se refiere a la causal de suspensión del servicio por falta de pago oportuno, prevista en la fracción I del artículo 26 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la reforma propuesta también recoge lo que es una práctica en el suministro de energía eléctrica, consistente en establecer convenios para facilitar el pago en el caso de usuarios que por diversas razones han incurrido en rezagos pero que tienen voluntad de cubrir sus adeudos, y también en reconocimiento de la gravedad de la afectación que la suspensión del servicio produce. En este caso sólo se trata de armonizar la realidad social con el derecho.
La reforma propuesta recoge una demanda recurrente debido a la iniquidad en el tratamiento para condiciones ambientales desiguales.
En atención de que a mayores temperaturas ambientales se requiere más consumo de energía eléctrica de los equipos de acondicionamiento del clima para obtener las condiciones de confort de las personas, en las regiones con climas extremosos se establecieron tarifas estacionales con cargos más bajos en el verano, a fin de compensar la facturación eléctrica por los mayores consumos, como lo señala la motivación expresada en varios de los acuerdos, para la creación de tarifas estacionales.
Pero lo mismo que ocurre con las temperaturas ocurre con la humedad presente en el ambiente, a mayor humedad se requiere mayor consumo de energía. Sin embargo, esto no se refleja en los cargos como sucede en el caso de las temperaturas, por lo que en la reforma al artículo 31 citado se está proponiendo que se considere también el parámetro de la humedad relativa en la asignación de subsidios.
No escapa a nuestra atención que la medición de las condiciones ambientales requieren de una infraestructura nacional, con gastos de inversión, operación y mantenimiento, que de instalarse sólo para el propósito de determinar los parámetros ambientales para clasificación de tarifas eléctricas, incrementarían el costo del servicio doméstico, por lo que encontramos atinado que se recurra a la infraestructura e información de que disponen otras instituciones.
Finalmente, se propone modificar la fracción X de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a fin de que haya congruencia en el marco legal que regiría a las tarifas eléctricas, de aprobarse esta reforma.
Cabe aclarar que no se prevé que esta iniciativa tenga impacto presupuestal, ya que se trata principalmente de transparentar los subsidios otorgados al servicio eléctrico y su redistribución en su caso con criterio social por parte de la Cámara de Diputados en uso de sus facultades.
De conformidad con la motivación expuesta y con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto mediante el cual se modifican y adicionan los artículos 26, 30 y 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y se modifica la fracción X del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículo Primero. Se modifica y adiciona la fracción I del artículo 26 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para quedar en los siguientes términos:
I. Por falta de pago oportuno de la energía eléctrica durante un periodo normal de facturación y cuando el usuario no haya aceptado un convenio para regularizar su adeudo o por incumplimiento de ese convenio.
Artículo Segundo. Se modifica y adiciona el artículo 30 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 30. La venta de energía eléctrica se regirá por las tarifas que apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuando éstas no consideren subsidios.
En el caso de las tarifas que consideren subsidios a los usuarios, los mismos deben indicarse en los Presupuestos de Egresos federales que anualmente aprueba la Cámara de Diputados.
Las condiciones de la prestación de los servicios que deban consignarse en los contratos de suministro y de los modelos de éstos, serán aprobadas por la Secretaría de Economía, oyendo a la Secretaría de Energía. Dichas formas de contrato se publicarán en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Tercero. Se modifica y adiciona el artículo 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 31. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la participación de las Secretarías de Energía, y de Economía, y a propuesta de la Comisión Federal de Electricidad, fijará las tarifas, su ajuste o reestructuración, de manera que tienda a cubrir las necesidades financieras, las de ampliación del servicio público y el racional consumo de energía.
En el caso de que las tarifas del servicio eléctrico consideren subsidios a los usuarios, los mismos deberán indicarse en el Presupuesto de Egresos federal enviado para su aprobación a la Cámara de Diputados y estarán vigentes por el periodo anual a que corresponda el Presupuesto.
En el Presupuesto deberá indicarse para cada tarifa y rango de consumo subsidiado, la información desagregada de los costos asignados para el año que se trate, los subsidios propuestos y los cargos que se aplicarán al usuario.
En los términos del artículo 46 de esta ley, para proveer los requerimientos de subsidio se recurrirá al aprovechamiento que la Comisión Federal de Electricidad paga al gobierno federal, en caso de que el aprovechamiento sea insuficiente se recurrirá al impuesto sobre la renta recaudado por la operación de los productores independientes de energía a que hace referencia el artículo 3o. de esta ley.
En el caso de las tarifas domésticas, los subsidios atenderán al mayor consumo de energía eléctrica para acondicionamiento ambiental, en el caso de regiones con altas temperaturas y humedades relativas.
En cualquier caso los subsidios no se trasladarán como afectación al patrimonio de la Comisión Federal de Electricidad.
Asimismo, y a través del procedimiento señalado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá fijar tarifas especiales en horas de demanda máxima, demanda mínima o una combinación de ambas.
Artículo Cuarto. Se modifica la fracción X del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. a IX. ...
X. Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretaría de Economía y con la participación de las dependencias que corresponda, con excepción de lo que se determine en otras leyes;
Transitorios
Primero. Esta reforma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La aprobación de los subsidios al servicio eléctrico por parte de la Cámara de Diputados tendrá lugar a partir del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal siguiente inmediato a la fecha de vigencia de esta reforma.
Sede de la Comisión Permanente del primer receso del tercer año de ejercicio constitucional, a 21 de diciembre de 2011.
Diputado César Francisco Burelo Burelo (rúbrica)
Que reforma el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Diva Hadamira Gastélum Bajo, del Grupo Parlamentario del PRI
La suscrita, Diva Hadamira Gastélum Bajo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de la Comisión Permanente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el cuarto párrafo de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Como es de conocimiento público, en México el Ejecutivo federal tiene la facultad de presentar el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos de la Federación. Esta prerrogativa se remonta desde las Constituciones de 1824, 1857 y de 1917 y opera con la aprobación del Congreso de la Unión; esquema que radica en el principio de división de poderes.
Las circunstancias que en el pasado originaron y justificaron la presencia en la Constitución de la partida secreta hoy no encuentran justificación para su permanencia.
Es importante señalar que tratándose del manejo de las finanzas públicas, un gobierno republicano cuyo ejercicio radica en el imperio de la ley y la equidad para abatir los abusos de quienes ejercen el poder, con objeto de proteger los derechos fundamentales y las libertades civiles de los ciudadanos, sólo se justifica como tal en la transparencia y con la disminución en el uso de la discrecionalidad respecto a las acciones de fiscalización, vigilancia y control, facultad que no puede ejercitarse mientras existan en la Carta Magna las llamadas “partidas secretas presupuestales”.
Presuntamente, en este gobierno se han destinado 12 mil millones de pesos de la partida secreta para financiar gastos encaminados a combatir el crimen organizado. En el Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido clasificada en las partidas 4310, 3823 y 33701.
El artículo 49 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria manifiesta:
Artículo 49. Los gastos de seguridad pública y nacional son erogaciones destinadas a los programas que realizan las dependencias en cumplimiento de funciones oficiales de carácter estratégico.
La comprobación y demás información relativa a dichos gastos se sujetarán a lo dispuesto en el reglamento, sin perjuicio de su fiscalización por la Auditoría Superior de la Federación en los términos de las disposiciones aplicables.
El ejercicio de estos recursos se sujetará a las disposiciones específicas que al efecto emitan los titulares de las dependencias que realicen las actividades a que se refiere el primer párrafo de este artículo, en los términos que establezca el reglamento, sin perjuicio de su fiscalización por la Auditoría Superior de la Federación en los términos de las disposiciones aplicables.
La adquisición de bienes destinados a las actividades de seguridad pública y nacional se entenderá devengada al momento en que se contraiga el compromiso de pago correspondiente.
Asimismo, la normatividad administrativa señala que dependencias como la Segob, la Sedena, la Secretaría de Marina, la Presidencia de la República, el Cisen, el SAT, la SSP, la Policía Federal y el Instituto Nacional de Migración pueden ejercer la partida secreta y la justificación de estos gastos únicamente radica en la suscripción del servidor público responsable, lo cual representa una excepción de los lineamientos de comprobación, transparencia y rendición de cuentas que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que a la letra dice:
Artículo 1. La presente ley es de orden público, y tiene por objeto reglamentar los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.
Los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de esta ley deberán observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género.
La auditoría fiscalizará el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta ley por parte de los sujetos obligados, conforme a las atribuciones que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Pese a lo anterior, el artículo 126 constitucional es muy claro al establecer:
Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado en la ley posterior.
En consecuencia podemos observar que las disposiciones jurídicas actuales incitan la discrecionalidad de la partida secreta; por ende, hay plena opacidad, y carencia de transparencia y de fiscalización de los recursos federales, lo cual se opone a los principios básicos que constituyen la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que en el artículo 7, fracción IX, manifiesta:
Artículo 7. Con excepción de la información reservada o confidencial prevista en esta ley, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y actualizar, en los términos del reglamento y los lineamientos que expida el instituto o la instancia equivalente a que se refiere el artículo 61, entre otra, la información siguiente:
...
IX. La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución, en los términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el caso del Ejecutivo federal, dicha información será proporcionada respecto a cada dependencia y entidad por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, en los términos que establezca el propio Presupuesto;
...
Por los argumentos vertidos, el objetivo que persigue esta iniciativa no sólo radica en eliminar las partidas secretas del Presupuesto de Egresos de la Federación sino en la necesidad de constituir el Presupuesto de Egresos con un enfoque que otorgue a la sociedad los beneficios de las acciones gubernamentales, con base en la gestión por resultados y en el Sistema de Evaluación del Desempeño como en reiteradas ocasiones ha manifestado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el cuarto párrafo del artículo 74 de la Constitución Política los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se modifica el párrafo cuarto del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados
...
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para los proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
...
En el Presupuesto de Egresos de la Federación no se contemplarán partidas secretas.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputada Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica)
Que reforma el artículo 26 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, suscrita por la diputada María Antonieta Pérez Reyes, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe, María Antonieta Pérez Reyes, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El objeto de la presente iniciativa es establecer el acreditamiento de un curso de manejo de armas de fuego como requisito para la expedición de licencia de portación por parte de la Secretaria de la Defensa Nacional; a efecto de proteger la integridad física del propio solicitante y de la sociedad con el adecuado uso del arma de fuego para evitar hechos lamentables por la falta de capacitación y destreza en la utilización de las armas.
Es interesante destacar que el fenómeno de la delincuencia organizada ha ocasionado un cambio en los hábitos cotidianos de los mexicanos, las expresiones más violentas y lesivas del crimen constituye una preocupación constante en la sociedad, ya que se ven vulnerados o en peligro derechos fundamentales.
En este contexto, nuestra realidad refleja un panorama complejo y crítico en materia de seguridad pública, situación que origina la percepción de temor y desconfianza entre la ciudadanía. Sumando a lo anterior el hecho de la proliferación de armas ocasiona un incremento en los actos de violencia.
Dicha proliferación de las armas de fuego se aprecia en los datos del V Informe de Gobierno Federal, donde se precisan acciones y resultados obtenidos durante el período del 1o. de septiembre de 2010 al 30 de junio de 2011, desatacando las siguientes:
• El aseguramiento de 24,019 armas de fuego y 2,549,134 cartuchos de diversos calibres en el último año.
• En el marco de la campaña de canje de armas de fuego, por dinero en efectivo y por artículos de uso doméstico, la Sedena en coordinación con los tres órdenes de gobierno y la iniciativa privada, entre el 1o. de septiembre de 2010 y el 30 de junio de 2011, recibió en donación 5,552 armas de fuego, que representa un incremento 14.5% respecto a las 4,850 armas recibidas en donación el año anterior.
Sin duda es notable el esfuerzo que realiza el Estado en implemento diversos mecanismos para contener el incremento de armas ilegales en las calles, pero existe otro aspecto a considerar como es la portación de armas que autorizan las autoridades correspondientes, esto es, aquellas armas de fuego que se encuentran en poder de una persona con la licencia respectiva.
Al respecto, son varias las personas que de forma individual o colectiva al sentirse inseguros toman la decisión de obtener un armar para proteger su vida, la de su familia o sus bienes. No podemos dejar de mencionar que una persona al portar cualquier arma de fuego implica un riesgo para si misma y, por supuesto, para los demás integrantes de la sociedad. Sin embargo, la portación de un arma de fuego es un derecho que no puede negarse cuando se cumplen los requerimientos de la ley.
Desde nuestra Constitución Federal se determina el derecho a la portación de armas, en la parte final del artículo 10, “... La ley federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar a los habitantes la portación de armas.”
Del texto anterior se desprende que el gobernado tiene el derecho a solicitar y obtener la licencia para la portación de armas, siempre y cuando cumpla con las condiciones y requisitos en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos (LFAFE). Asimismo, se debe entender que la autoridad no esta obligada a expedir la licencia con el sólo hecho de la solicitud del gobernado, sino que debe verificar el cumplimiento de todas y cada una de las exigencias legales.
En este sentido, la legislación en la materia establece sobre cuestiones de portación de armas, lo siguiente:
• La portación de armas, conforme al artículo 24, únicamente un particular puede portar un arma de fuego con la licencia respectiva.
• Clases de licencias, en el artículo 25 se hace la distinción de dos clases de licencias las particulares y las oficiales.
• Los tipos de licencia particular son indicadas en el primer párrafo del numeral 26, al establecer dos tipos de licencias particulares: la primera como individuales para personas físicas y, la segunda como colectivas para personas morales.
• Determina los requisitos para la licencia particular de personas físicas, en la fracción I del artículo 26, determina como requisitos los siguientes:
- Tener un modo honesto de vivir;
- Haber cumplido, los obligados, con el Servicio Militar Nacional;
- No tener impedimento físico o mental para el manejo de las armas;
- No haber sido condenado por delito cometido con el empleo de armas;
- No consumir drogas, enervantes o psicotrópicos, y
- Acreditar, a criterio de la Secretaría de la Defensa Nacional, la necesidad de portar armas por:
• La naturaleza de su ocupación o empleo; o
• Las circunstancias especiales del lugar en que viva, o
• Cualquier otro motivo justificado.
• El último párrafo de la fracción I del artículo 26, regula la expedición de licencia a particulares que pertenecen a un club o asociación para actividades deportivas, de tiro o cacería, a quienes se les podrán conceder licencia para una o varias armas, siempre que cumplan con los primeros cinco requisitos solicitados para las licencias particular de personas físicas.
• Para las licencias particulares para personas morales, establece los requisitos siguientes:
- Estar constituidas conforme a las leyes mexicanas.
- Tratándose de servicios privados de seguridad:
• Contar con la autorización para funcionar como servicio privado de seguridad, y
• Contar con la opinión favorable de la Secretaría de Gobernación sobre la justificación de la necesidad de la portación del armamento, y los límites en número y características de las armas, así como lugares de utilización.
- Tratándose de otras personas morales, cuando por sus circunstancias especiales lo ameriten, a juicio de la Secretaría de la Defensa Nacional, para servicios internos de seguridad y protección de sus instalaciones; ajustándose a las prescripciones, controles y supervisión que determine la propia Secretaría.
- Acreditar que quienes portarán armas cumplen con lo previsto en los primeros cinco aludidos para las licencias particulares de personas físicas.
De lo anterior, es posible concluir que la Secretaría de la Defensa Nacional puede otorgar licencias para la portación de armas a cualquier persona, sin la necesidad de que dicha persona tenga conocimientos mínimos para el manejo y uso del arma autorizada.
Debemos hacer énfasis en el riesgo que conlleva la portación de un arma de fuego, sin embargo es un peligro permitido por nuestro marco jurídico con el propósito de que el particular proteja sus bienes jurídicamente tutelados, siempre y cuando cumpla con los requerimientos legales.
Sin olvidar, que el Estado tiene la obligación de cuidar, tutelar y proteger todos los derechos de los mexicanos y mexicanas, por lo que existe la obligación de procurar que toda aquella persona autorizada para portar un arma tenga los conocimientos técnico y prácticos indispensables para el manejo del arma que se le concede la licencia, a efecto de disminuir en lo posible de los riesgos implícitos en las armas de fuego.
En este sentido, se propone adicionar un inciso F de la fracción I del artículo 26 de la Ley Federal de Arma de Fuego y Explosivos, con la redacción siguiente:
F. Acreditar el curso de manejo del arma, conforme a las disposiciones que dicte la Secretaría de la Defensa Nacional, y
Asimismo, se reforma el inciso E y el actual inciso F se recorre de la fracción I, efecto de darle coherencia y sistematización a la propuesta.
También se propone reforman el segundo párrafo y el inciso D de la fracción II del citado artículo con el objeto de incorporar como requisito el acreditar en curso de manejo de armas, en los supuestos siguientes:
• En la expedición de licencias particulares, por una o varias armas, para actividades deportivas, de tiro o cacería.
• En la expedición de licencias colectivas para personas morales.
En conclusión, al establecer este requisito para la expedición de licencias de portación de armas de fuego se pretende evitar en lo posible acontecimientos desafortunados relacionados con este tipo de instrumentos, como puede ser lesiones o fallecimientos por algún impacto de arma de fuego.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6 numeral 1 fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados el siguiente:
Decreto que reforma y adiciona el artículo 26 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, en materia de licencia de portación de armas.
Artículo Único. Se reforma el inciso E de la fracción I; el párrafo segundo y el inciso D de la fracción II; y adiciona un inciso F a la fracción I recorriendo el actual inciso F para quedar como G todos del artículo 26 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, para quedar como sigue:
Artículo 26. ...
I. ...
A. a D. ...
E. No consumir drogas, enervantes o psicotrópicos;
F. Acreditar el curso de manejo del arma, conforme a las disposiciones que dicte la Secretaría de la Defensa Nacional, y
G. Acreditar, a criterio de la Secretaría de la Defensa Nacional, la necesidad de portar armas por:
a) a c) ...
También podrán expedirse licencias particulares, por una o varias armas, para actividades deportivas, de tiro o cacería, sólo si los interesados son miembros de algún club o asociación registrados y cumplan con los requisitos señalados en los primeros seis incisos de esta fracción.
II. ...
A. a C. ...
D. Acreditar que quienes portarán armas cumplen con lo previsto en los primeros seis incisos de la fracción I anterior.
...
...
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el recinto de Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica)
Que reforma los artículos 265, 267 y 269 del Código Federal de Procedimientos Penales, suscrita por la diputada Mary Telma Guajardo Villarreal, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada Mary Telma Guajardo Villarreal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 265, 267 y 269 del Código Federal de Procedimientos Penales al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Prueba, es, para los efectos que nos ocupan en la presente y de acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua española, todo aquello que confirma o desvirtúa una hipótesis o afirmación precedente, es todo dato que proviene de la realidad y que se incorpora al proceso, cuya finalidad inmediata es producir certeza en el juzgador y la mediata asegurar y logar la obtención de la verdad jurídica objetiva.
En el ámbito del derecho procesal penal, la instrumentación de nuevas tecnologías como herramienta para aumentar las posibilidades de éxito en la investigación de los delitos se viene desarrollando de manera positiva; no obstante trae consigo algunos problemas legales.
Los micrófonos, la masificación de los métodos de captación de sonidos, las videograbaciones, las grabaciones al alcance de cualquier ciudadano han irrumpido muchas veces en la escena penal ocupando un protagonismo que antes carecía, dado que algunas veces resultan invasivas a la intimidad y dignidad de la persona, convirtiéndose en prueba prohibida, el cual no debe ser valorado por un magistrado si asumimos que estamos en un estado social democrático y de derecho.
De acuerdo a nuestro sistema procesal penal las pruebas del delito tienen que ser ofrecidas por el Ministerio Público, órgano llamado a desvanecer la presunción de inocencia que favorece al imputado, pudiendo este cuestionar, por vía incidental, la prueba ofrecida por aquel a través de tachas u oposiciones.
Por ello su labor investigativa, deberá alcanzar los mayores índices de eficacia posible, dado que dependerá de las pruebas aportadas por éste, para que el juzgador tenga por acreditados los hechos en que se basó la acusación.
Estas nuevas tecnologías han representado un profundo cambio sobre todo en la investigación preliminar, en tanto posibilitaron la incorporación de nuevos métodos investigativos y medios probatorios al proceso y, al mismo tiempo, permitieron potenciar la capacidad de viejos métodos y medios que, apoyados en los avances técnicos, resultan cada vez más eficaces.
No obstante tenemos que tener presente que el descubrimiento de la verdad en el proceso penal se encuentra sometido a importantes limitaciones, sin mencionar la falta de actualización en nuestra leyes.
Las fuentes de prueba son hechos que se incorporan al proceso a través de los medios de prueba, como las huellas dactilares que se descubren en una pericia, en consecuencia las fuentes de prueba y los medios de prueba son diferentes, “las primeras son realidades extraprocesales cuya existencia es independiente del proceso; los segundos son actos procesales y por ende constituyen una realidad interna del proceso. De este modo las fuentes de prueba ingresan al proceso para dar lugar a los medios de prueba” y, por último, el objeto de prueba es lo que se quiere probar, nunca será el derecho positivo excepto la costumbre y el derecho extranjero. Debemos dejar claramente establecido que los documentos, que se recopilan durante la investigación preliminar, no son prueba, sino elementos de prueba o actos de investigación.
Ahora bien, nosotros podemos utilizar, medios técnicos que permiten obtener elementos de prueba como las constancias auditivas y/o audiovisuales del hecho delictivo, o bien de hechos y situaciones conexas que tienen una importante vinculación con el hecho investigado (manifestaciones del imputado, familiares, testigos, terceros ajenos), así como la recolección, almacenamiento, procesamiento y transmisión de datos de los ciudadanos de un modo cada vez más rápido y sencillo.
La propuesta que se presenta mediante iniciativa de ley, no invade la privacidad de las personas, busca videograbar a petición de las partes los careos que se practiquen y en caso de recurrir el interesado a una segunda instancia el magistrado contará con la certeza documental de “cómo se practicaron los careos”, en caso de existir contradicciones y el interesado pueda contar con el elemento visual para su resolución.
La importancia de la propuesta que presente obedece a que existen muchos casos en donde los careos no se han practicado correctamente, el videograbar dichos careos, posibilita que el interesado cuente con un elemento para probar la verdad jurídica que se busca y evitar en alguna medida la condena de algún inocente.
Por lo expuesto y fundado, ponemos a consideración el siguiente proyecto de:
Decreto por el que se reforman los artículos 265, 267 y 269 del Código Federal de Procedimientos Penales
Único. Se reforman los artículos 265, 267 y 269 del Código Federal de Procedimientos Penales.
Capítulo VII
Careos
Artículo 265. ...
Si el procesado o su defensor lo solicita, podrán videograbar en todo momento los careos y deberán ser ofrecidos como pruebas para los fines legales a que haya lugar.
Artículo 267. ...
Si las partes lo solicitan, podrán videograbar en todo momento los careos y deberán ser ofrecidos como pruebas para los fines legales a que haya lugar.
Artículo 269. El tribunal recibirá las pruebas documentales, así como las señaladas en los artículos 265 y 267, que le presenten las partes hasta un día antes de la citación de la audiencia de vista, y las agregará al expediente, asentando razón en autos.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Dado en el salón de sesiones de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada Mary Telma Guajardo Villarreal (rúbrica)
Que reforma el artículo 232 del Código Penal Federal, suscrita por la diputada María Antonieta Pérez Reyes, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe María Antonieta Pérez Reyes, diputada federal del Grupo Parlamentario de Acción Nacional ante la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución, y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
a) Planteamiento del problema
Nuestro sistema de justicia, se encarga de dirimir las controversias de los ciudadanos que se puedan suscitar ya sea de índole civil, familiar, mercantil, penal, laboral, administrativa, fiscal, etc.
En todas las materias señaladas se fijan un procedimiento por el cual ha de dirimirse las controversias suscitadas, procedimiento que es regulado por disposiciones de índole jurídica.
Es evidente que no todos los ciudadanos tienen conocimiento de estas reglas de procedimiento e incluso de la parte sustantiva, motivo por el cual, deben apoyarse en una persona que los asesore, apoye, oriente o defienda sus intereses y éstas personas son los que deban tener conocimiento de la forma en que se debe actuar en beneficio de su cliente ante estas circunstancias.
El problema que representa tal situación, cuando quienes requieren ser asesorados o que defiendan jurídicamente sus acciones o intereses, se topan con gente dedicada a la abogacía, profesionista o conocida como “coyotes”, que con un completo desconocimiento de la materia, falta de profesionalismo y ética, realizan actos que bajo la consigna de velar por sus intereses, terminan perjudicándolos, llevándolos a perder de inicio el asunto de la controversia, pero que puede terminar en la pérdida de derechos, patrimonio e incluso la libertad.
b) Argumentos que sustentan la propuesta
Resulta lógico que en el diario devenir de nuestra convivencia social, se presenten conflictos entre las personas que la integran y al encontrarnos en un estado de derecho, muchas de estas controversias tengan que dirimirse por diversas vías, atendiendo a los ordenamientos que en razón de la materia las regulen.
Cuando surgen estos conflictos eventuales, en el que se contraponen los intereses de las personas sujetas de derecho, surge el litigio, identificado como el conflicto de intereses calificado por la pretensión de uno de los interesados y la resistencia del otro. 1
Cabe aclarar que no todos los conflictos en que puedan verse inmersos las personas, deberán incidir en que el resultado de obtener algo sea en detrimento de otra persona, como por ejemplo los relativos a la rama penal.
Los conflictos pueden ser solucionados por diversas vías, que pueden ser desde el simple acuerdo de voluntades entre las personas, hasta la intervención de un tercero ajeno al conflicto como lo puede ser un órgano jurisdiccional del Estado, quien determinará la solución de los mismos con base a los ordenamientos jurídicos que los regulen.
Los mencionados ordenamientos jurídicos deberán contener los derechos, obligaciones, facultades y deberes para las personas y en su caso las sanciones que deberán aplicarse a quienes incurran en incumplimiento de las mismas, es decir, se compondrá por una parte sustantiva o material que básicamente prevé los derechos y obligaciones de las personas, así como la parte adjetiva o instrumental que prescriben las condiciones y los procedimientos para la creación y aplicación de las normas sustantivas.
Ahora bien, el hecho de dirimir los conflictos de intereses, en una instancia que rebase el simple acuerdo de voluntades, implicará primeramente tomar en consideración las normas establecidas sustantivamente y la aplicación del régimen adjetivo, es decir, de seguir un procedimiento.
El hecho de recurrir a otro tipo de instancias para dirimir los conflictos, más allá de un simple acuerdo de voluntades, conllevará a procesos que para su desahogo requiera un conocimiento en específico, significativamente del orden jurídico.
Por lo anterior, resulta normal el desconocimiento de las disposiciones jurídicas que contemplen los derechos y obligaciones de las personas en determinadas materias, así como las reglas de os procedimientos a los que tienen que sujetarse para encontrar solución a sus problemas, ello por que se trata de un orden jurídico y éste abarca una gama de materias diversas entre sí.
En tales casos, es cuando quienes se sujetarán a un tipo de procedimiento acuden en busca de un consejo, consulta, asesoría o representación de quienes teniendo el conocimiento en la materia bajo la cual deberá resolverse el conflicto, puedan ayudarlos, es decir, recurren a una asesoría técnica que sea a favor de sus intereses.
En este sentido, se debe resaltar la importancia que les significa el recibir la asesoría o representación adecuada, toda vez que el resolver un conflicto o alguna situación jurídica a las que estén sujetos, puede ser en perjuicio de sus derechos, patrimonios o incluso la libertad en los casos de la materia penal.
Ante tal situación, quienes se encuentran como partes de la controversia normalmente contratan los servicios de un abogado que los represente y defienda sus intereses y éste será la persona que se dedicará a asesorar jurídicamente a las personas a las que presta servicios y a defender los intereses de éstas ante los tribunales y demás autoridades. 2
Para fungir como tal, el abogado, debe reunir los requisitos previstos en la Ley de Profesiones, esto es, el haber obtenido el título universitario de Licenciado en Derecho.
Lo anterior, permite suponer que a quien se le ha conferido el mencionado título profesional, lo es porque ha demostrado tener los conocimientos para acceder al mismo y por tanto podrá ejercer profesionalmente la práctica de la abogacía.
Sin embargo, en la práctica, son innumerables los casos en que personas que ante la inminente sujeción a un proceso jurídico, contratan servicios de abogados que en lugar de velar por los intereses de sus acciones o defensa, terminan perjudicándolos.
Ello cobra mayor relevancia, ya que los conflictos de las personas que se someten a la autoridad para su solución, en muchas ocasiones versa sobre el patrimonio, el cual puede significar el producto de su trabajo o esfuerzo de toda una vida o bien, en el que a futuro pueda sustentar su manutención.
De la misma forma se resalta cuando, la controversia puede tener injerencia en derechos de índole familiar, en la cual se afecten derechos de herederos, al pago de pensiones o cuestiones relacionadas con patria potestad de padres con hijos.
Más aún, tratándose de la materia penal, lo que puede estar en juego es la libertad de una persona, donde puede quedar privada por años de dicho derecho.
Tales bienes que puede poseer cualquier persona y que en muchos casos tengan el legítimo derecho sobre ellos, se pueden ver afectados o incluso perdidos por una negligencia o completa incompetencia de las personas que contratan como abogados, lo cual se agrava si se toma en cuenta que son ellos los que tienen la obligación de velar por los intereses jurídicos de quienes representan.
Por lo tanto se propone mediante la presente iniciativa el que se finque responsabilidad a aquellos abogados que en virtud de su negligencia o incompetencia, propicie un daño para quienes representan al emitir la Autoridad una resolución contraria a los intereses que deba defender.
c) Fundamento Legal
La presente propuesta se realiza con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución, y 6 numeral 1 fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
d) Ordenamiento a modificar
Así las cosas, actualmente los artículos 231, 232 y 233 del Código Penal Federal tipifica los delitos cometidos por abogados, patronos y litigantes, no obstante, no se contempla actualmente en forma específica una conducta que sancione aquellos casos cuando por incompetencia, negligencia o dolosamente se cause un daño a las personas a las cuales representan.
Por lo anterior, se sugiere reformar la fracción II del artículo 232 del Código Penal Federal para contemple la sanción de los abogados que por suma negligencia propicie que la Autoridad Judicial emita una resolución contraria a los intereses que representa y con ello se le cause un daño.
e) Proyecto de decreto
Por lo anteriormente expuesto, y anteponiendo que en la elaboración de las leyes se busca transformar los fines imprecisos de una sociedad, en normas jurídicas, que permitan realizar esos fines en la vida práctica, someto a la consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de:
Decreto por el que se reforma la fracción II del artículo 232 del Código Penal Federal, en los siguientes términos:
Artículo Único. Se reforma la fracción II del artículo 232 del Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 232. ...
I. ...
II. Por abandonar sin motivo justificado o realizar con suma negligencia la defensa de un cliente o negocio y con ello cause daño, y
III. ...
Transitorio
Único. El presente decretó entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Carnelutti ,Francesco, citado por Ovalle Favela, José, “Teoría General del Proceso”, Editorial Harla, México, Pág. 7.
2 Ovalle Favela, José, “Teoría General del Proceso”, Edit. Harla, México, pág. 265.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 21 de diciembre de 2011.
Diputada María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica)
Que expide la Ley Reglamentaria del Artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Mauricio Alonso Toledo Gutiérrez, del Grupo Parlamentario del PRD
Mauricio Alonso Toledo Gutiérrez, diputado de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permite presentar la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del Artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia del derecho de petición, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Se entiende por petición a la solicitud que se presenta respetuosamente y de forma verbal o escrita ante un órgano, ente, servidor público o algún particular, con el fin de requerir su intervención en un asunto concreto.
Su cualidad de derecho se remonta a la época en la cual los ciudadanos del pueblo de Inglaterra hacían súplicas al rey para obtener respuestas de éste. Esto significó el comienzo de la evolución de la petición como derecho político, fundamental y de interés público.
Algunos autores consideran que la raíz común latina de la denominación del derecho de petición, adoptada en los diversos sistemas jurídicos occidentales, sugiere un origen remoto, sea en el derecho romano, sea en el canónico y que tal hipótesis encuentra apoyo en la presencia en ambos ordenes de los rescriptos que eran “respuestas tanto imperiales como de autoridades eclesiásticas a peticiones, suplicas o consultas de los súbditos o fieles”.
Con el surgimiento del cristianismo cuando en el imaginario social empiezan a despuntar principios religiosos que tiene repercusión en las conductas cotidianas. El principio de pedid y se os dará deja de ser referente para con la divinidad y empieza a ser desarrollado ante las autoridades sacerdotales primero y luego ante las autoridades militares o de gobierno. Colom Pastor señala que ya en los siglos VI y VII se encuentra en Europa la facultad de los súbditos de dirigirse al monarca en solicitud de gracias, y atribuye tal hecho a dos circunstancias la primera consistía en la idea de que el rey era la instancia judicial suprema del reino y la segunda, derivada de la doctrina cristina, en la idea de que el monarca debía ser virtuoso, y en tal tenor tenía el deber de tratar con piedad, condescendencia y misericordia a sus súbditos.
Sin embargo, la incorporación de esta facultad en los textos jurídicos se dará, y en forma indirecta, en la carta magna impuesta al rey Juan sin Tierra en 1215. Se ha considerado que el artículo de la carta magna, en el que aparece la frase “A nadie venderemos, a nadie negaremos o entorpeceremos el derecho a la justicia”, es una admisión indirecta del derecho de petición, dado que el rey se compromete de este modo a actuar equitativa y prontamente para que se expidieran autos originales cuando así lo solicitaban los súbditos agraviados.
La declaración de derechos de 1689, el Bill of Rights de 13 de febrero de aquel año, marca ya la consagración definitiva del derecho de petición” Que es derecho del ciudadano dirigir una petición al rey, y que todo encarcelamiento y enjuiciamiento como consecuencia de esa petición son ilegítimos”.
Es pues, hasta el siglo XVII, que el derecho de petición encuentra un espacio y ámbito propios en el mundo jurídico, en este caso en el anglosajón.
A pesar de tal antecedente en la cultura jurídica anglosajona, el derecho de petición no fue incluido en la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia en 1776, ni en la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Sin embargo, si fue incluido en otro texto francés: en el artículo 32 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 24 de junio de 1793. Allí se señalo “el derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede ser, en ningún caso, prohibido, suspendido o limitado”.
Todos estos antecedentes son el preludio de la aceptación generalizada de la institución del derecho de petición. El tema ha sido abordado más desde una perspectiva más política que jurídica, y es que desde la aparición del estado moderno, la participación de los ciudadanos en la vida pública no quedaba limitada a las representaciones o solicitudes graciables, sino que además de la adopción de un corpus de derechos de carácter general aparecieron otros derechos, los de corte público, especialmente el derecho de participar en el gobierno mediante el sufragio con las subsecuentes posibilidades de elegir y ser elegido.
El salto hacia la adopción de un corpus de derecho en donde estuviera comprendido el de petición, se da precisamente en el constitucionalismo francés, del que se habrán de reconocer muchos deudores de los constitucionalismos actuales.
La concepción francesa de los derechos del hombre, en especial de su posición frente al poder, permearía las luchas independentistas americanas y serias, en muchos aspectos, combinado con la herencia española. No obstante, las fuertes pugnas ideológicas internas orillarían, al menos en el caso mexicano, a que su adopción no verificara en el primer texto constitucional una vez lograda la independencia, sino que fuera postergada para otros momentos, y ello bajo el matiz de ser considerado un derecho de los ciudadanos.
En el caso de nuestra historia, en la Revolución de Independencia, el Supremo Congreso reunido en Apatizingán, el 22 de octubre de 1814, promulgó la Primera Constitución de México, en la que se ordenó, conforme al artículo 27, que: “A ningún ciudadano debe coartarse la libertad de reclamar sus derechos ante los funcionarios de la autoridad pública. Este es el inicio del ejercicio del derecho de petición a partir del Grito de Dolores.
En 1840, el diputado José Fernández Ramírez, miembro de una comisión encargada de reformar la Constitución, expresó en su voto particular el derecho de petición, aunque limitándolo al caso de iniciativa de leyes. En 1847 Mariano Otero suscribe un voto particular que permitirá fijar de manera definitiva el derecho de petición en el Acta Constitutiva y de Reformas del mismo año. El texto que se consagra el derecho de petición es limitante en tanto que únicamente puede ser ejercido por los ciudadanos, y aparece junto a otros derechos cívicos: votar en elecciones, asociarse o reunirse para discutir asuntos públicos y pertenecer a la Guardia Nacional.
Otras disposiciones posteriores consolidaron el derecho de petición.
La triunfante Revolución de Ayutla proclamó la Constitución de 5 de febrero de 1857, que en su artículo 8 dispuso: “Es inviolable el Derecho de Petición ejercido por escrito de una manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo pueden ejercerlo los ciudadanos de la República. A toda petición debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido y ésta tiene la obligación de hacer conocer el resultado al peticionario”.
La Revolución Mexicana de 1910 logró culminar su obra con la Constitución de 5 de febrero de 1917, estableciendo en el artículo 8, que “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del Derecho de Petición, siempre que éste se formule por escrito de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.”
El derecho de petición, se encuentra elevado a rango constitucional en el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y su carácter o naturaleza colectiva, se encuentra plasmada en el artículo 9 constitucional.
Por su parte, el artículo 35, fracción V de nuestra Constitución Política, establece como prerrogativa de los ciudadanos, la de ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.
Hoy en día, existen diversos aspectos sobre el derecho de petición que no comprende la norma constitucional y que deben estar regulados en una ley reglamentaria,; tal es el plazo que debe establecerse para que la autoridad conteste o brinde una respuesta al ciudadano, o bien, si dicha respuesta debe ser positiva o negativa a la petición planteada. Estos y otros aspectos deben ser regulados legalmente.
De ahí que con el objeto de integrar el marco jurídico adecuado para el respeto y ejercicio del derecho de petición de los ciudadanos consagrado en el artículo 8 de nuestra Ley Fundamental, surge la necesidad de dotar a la ciudadanía de un instrumento o herramienta legal que regule los contenidos, formas y procesos para exigir el pleno ejercicio de este derecho, que en el mundo fáctico, se constituye como uno de los presupuestos básicos para el disfrute de otros derechos intrínsecos de la persona y del ciudadano.
Por lo expuesto, me permito elevar a la consideración del Pleno de esta Cámara, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del Artículo 8 Constitucional en materia del derecho de petición
Artículo Único. Se expide la Ley Reglamentaria del artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Ley Reglamentaria del artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Título primero
Disposiciones generales
Capítulo único
Del objeto y los sujetos de la ley
Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto reglamentar el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo al Derecho de Petición.
Para los efectos de esta ley se entenderá, indistintamente por autoridad u órgano, a las dependencias o entidades de la administración pública federal, creadas conforme a las leyes orgánicas, por acuerdo o decreto.
Artículo 2. Toda persona física o jurídica colectiva, por sí o por medio de su representante, está legitimada para ejercer por escrito, en forma pacífica y respetuosa, y con las salvedades establecidas en esta misma ley, el derecho de petición ante cualquier autoridad u órgano del poder público de la federación.
Artículo 3. En materia política, el ejercicio del derecho de petición estará reservado únicamente a los ciudadanos mexicanos.
Artículo 4. El ejercicio del derecho de petición, tiene por objeto cualquier asunto o materia, que siendo lícito esté comprendido en el ámbito de atribuciones, obligaciones o competencias de las dependencias o entidades de la administración pública federal, con independencia de que la petición incida exclusivamente sobre intereses particulares del peticionario o de un grupo de personas.
No estarán sujetas a las disposiciones de esta ley, las peticiones para cuya satisfacción otro ordenamiento jurídico de naturaleza diversa establezca un procedimiento especial, específico, distinto u otros requisitos.
Título segundo
De las formalidades para ejercer el derecho de petición
Capítulo primero
Requisitos del escrito
Artículo 5. Las peticiones se formularán por escrito, pudiendo utilizarse cualquier medio que permita acreditar su autenticidad y deberán contener por lo menos los siguientes requisitos:
a) Nombre de la autoridad, dependencia o entidad destinataria;
b) Nombre completo, nacionalidad e identificación oficial, en su caso, del o de los solicitantes así como domicilio para oír y recibir citas y notificaciones;
c) Nombre del representante común cuando fueran varios los solicitantes;
d) Causa o motivo de la petición; y
e) Firma o huella del o los peticionarios.
Artículo 6. Cuando la petición sea formulada por varias personas deberán designar a un representante común y en caso de no hacerlo la autoridad que conozca del asunto oficiosamente le designará uno.
De igual manera cuando los peticionarios no señalen domicilio para oír citas y notificaciones en el lugar donde radique la autoridad de que se trate, las notificaciones se le harán por los estrados o en el tablero de avisos de la autoridad de que se trate.
Artículo 7. En todo momento los peticionarios podrán exigir que se respete la confidencialidad de sus datos, proporcionados en la solicitud.
Artículo 8. El peticionario podrá comunicar el ejercicio de su derecho contenido en esta ley, a institución pública u órgano de poder diferente de aquél ante quien dirigió la petición, remitiéndole copia del escrito, sin otro efecto que el de su simple conocimiento, sin que esto obligue a la autoridad de que se trate, a dar contestación alguna. Lo anterior, siempre y cuando no sea competente de acuerdo a sus facultades para conocer y atender dicho asunto o petición.
Capítulo segundo
Formalidades para ejercer el derecho de petición
Artículo 9. El escrito que contenga la petición y cualesquiera otros documentos y comunicaciones anexos, deberán presentarse ante la autoridad que se estime competente, en días y horas hábiles.
Artículo 10. Si la petición no reúne los requisitos exigidos o no refleja los datos necesarios con la suficiente claridad, el órgano correspondiente deberá hacérselo saber al peticionario a fin de que corrija y complete los datos, dentro de los quince días hábiles siguientes a partir de la notificación respectiva, advertido de que si no lo hiciere, se dejará sin efecto la petición, notificándose su archivo con expresión de la causa, quedando a salvo sus derechos.
La autoridad que reciba una promoción podrá delegar en términos de las disposiciones jurídicas aplicables, mediante oficio, a un subordinado con categoría de secretario o director, según la naturaleza de la petición y la materia de la misma, la facultad de tramitar y en su caso resolver la petición de que se trate.
Artículo 11. La autoridad que corresponda podrá requerir al peticionario, aporte aquellos datos o documentos complementarios que obren en su poder o cuya obtención esté a su alcance para tramitar la solicitud. La no aportación de tales datos y documentos no impedirá por sí sola, admitir a trámite la petición, sin perjuicio de sus efectos en la contestación que finalmente se adopte.
Artículo 12. En ningún caso la presentación de una petición ante una autoridad no competente en razón de la materia, será causa de rechazo o archivo. Cuando esto suceda, el órgano receptor la remitirá al que considere competente dentro de los diez días hábiles siguientes de haberla recibido, debiendo notificar dicho acto oportunamente al peticionario.
Las peticiones que no se formulen de manera respetuosa y contengan palabras soeces o de agresión verbal a la autoridad u otros órganos o dependencias públicas, podrán ser rechazadas y archivadas sin que sea del conocimiento del peticionario, salvo en los casos que solicite por escrito, se le informe del estado que guarda su petición.
Cuando una autoridad, iniciado el trámite de una petición, se considere incompetente para seguir conociendo, remitirá directamente las actuaciones al órgano que estime competente, si ambos pertenecieran a la misma institución, administración u organismo.
En este caso, los plazos se computarán para la autoridad competente desde que ésta reciba el escrito de que se trate.
Artículo 13. El peticionario puede desistir de la petición presentada sin incurrir en algún tipo de responsabilidad.
Artículo 14. No se admitirán las peticiones cuyo objeto no corresponda a las atribuciones de los poderes públicos de la Federación, así como aquéllas cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento legislativo, administrativo o de un proceso judicial.
Tampoco se admitirán aquellas peticiones sobre cuyo objeto exista un procedimiento legislativo, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme.
Capítulo tercero
De las resoluciones y notificaciones
Artículo 15. Una vez admitida a trámite una petición, la autoridad u órgano competente, en los términos de las disposiciones que le resulten aplicables, estará obligada a resolver, por escrito, en un plazo de 15 a 60 días hábiles, según la naturaleza y complejidad del asunto contados a partir de la fecha de la presentación formal del escrito de que se trate o del cumplimiento del requerimiento a que se refiere el artículo 10 de esta ley.
Artículo 16. Los órganos de los poderes públicos de la Federación, instrumentarán la creación de un sistema probatorio o demostración del trámite y resolución de las peticiones que les sean formuladas.
Artículo 17. La resolución por la que se de contestación, deberá ser oportuna y contener cuando menos los siguientes requisitos:
I. Autoridad que las dicta, lugar y fecha;
II. Fundamentación y motivación;
III. La precisión de si concede o niega lo solicitado, y
IV. Nombre y firma del servidor público que emite la resolución.
Artículo 18. Cuando la petición consista en la expedición de constancias, certificaciones o copias de documentos, la entrega se hará previo el pago de las contribuciones que la ley en la materia determine.
Artículo 19. Cuando la petición se estime fundada, la autoridad u órgano competente para conocer de ella, estará obligado a atenderla y a adoptar las medidas que estime oportunas a fin de lograr su plena respuesta.
Artículo 20. La resolución de que se trate deberá ser notificada personalmente a la parte interesada, dentro de un término de 15 días a 30 hábiles posteriores a la recepción de la petición o al cumplimiento de los requerimientos en su caso, indistintamente, mediante oficio, por correo o por vía telegráfica.
El acuerdo, medida o resolución específica que corresponda a toda petición, se agregará copia de ella al escrito de contestación.
Artículo 21. Cuando la petición se refiera a información considerada como reservada, por razones de seguridad, riesgo para la vida u otra causa análoga, la autoridad de que se trate, y debidamente razonado lo hará saber al interesado y se abstendrá de acordar favorablemente su petición.
En todo caso, se aplicarán las disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Capítulo cuarto
De las responsabilidades y sanciones
Artículo 22. Se considerará causa de responsabilidad administrativa de los servidores públicos obligados, la negativa de atender el derecho de petición.
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere el artículo anterior, se estará a lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Artículo 23. Las responsabilidades administrativas por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de esta Ley, serán sancionadas de manera independiente a las que de orden civil o penal, y que en su caso procedan.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Dado en la sede de la Comisión Permanente, del honorable Congreso de la Unión, a 21 de diciembre de 2011.
Que reforma el artículo 390 del Código Penal Federal, suscrita por la diputada María Antonieta Pérez Reyes, del Grupo Parlamentario del PAN
I. Proemio
La que suscribe, María Antonieta Pérez Reyes, integrante de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados al Congreso de la Unión, en uso de las facultades que confieren la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma el artículo 390 del Código Penal Federal, de acuerdo con lo siguiente:
II. Planteamiento del problema
La extorsión en México se ha convertido en problema que ha aumentado en las formas en que se comete, incluso se perpetra por servidores o ex servidores públicos o privados. La extorsión vía telefónica y correo electrónico hoy son formas comunes para obtener beneficios económicos mediante el señalamiento del supuesto secuestro o atentado contra la vida de algún miembro de la familia, fundando temor y alterando la paz y armonía social.
El artículo 390 del Código Penal Federal sanciona al que sin derecho obligue a otro a dar, hacer, dejar de hacer o tolerar algo, obteniendo un lucro para sí o para otro o causando a alguien un perjuicio patrimonial, con dos a ocho años de prisión; sin embargo, el texto actual de ese código no establece sanción alguna para los que cometen el delito a través de medios de comunicación electrónica.
De igual forma, no contempla sanciones para los casos en que la extorsión sea cometida por miembros de corporaciones de seguridad privada. Además, no se establece que los servidores públicos sean inhabilitados por el mismo tiempo que dure la pena de prisión.
En tal virtud, la presente iniciativa pretende que se configure el delito de extorsión vía telefónica, correo electrónico o cualquier otro medio electrónico, así como aumentar las penas a quienes cometan este delito por cualquier conducto, cuando se trate de funcionarios públicos, exfuncionarios, miembros o ex miembros de corporaciones que tiene como función principal el mantener, salvaguardar la seguridad e integridad de la sociedad para preservar la paz social.
III. Exposición de Motivos o Argumentos
La extorsión es un delito oculto, fácil de cometer porque el delincuente tiene la ventaja de estar detrás de un aparato de comunicación o electrónico, con ello y ante la amenaza de causar un grave daño a la integridad física de algún familiar se logra intimidar a la víctima y de esta manera se obtiene un beneficio económico.
La víctima tiene la mala fortuna de recibir un llamado telefónico de un desconocido, que intentará sacarle información para luego efectuar la extorsión o directamente engañarla utilizando la poca información que el extorsionado le proporciona, para pedir un rescate o pago por la liberación del supuesto secuestrado.
En estos casos no hay alguien secuestrado y simplemente los delincuentes implantan miedo en la gente, causando que en el momento de recibir la llamada telefónica no se esté en la posibilidad de reaccionar de forma que se pueda saber donde se encuentra el familiar y se cumplen las exigencias del criminal.
La lucha por parte de los tres órdenes de gobierno contra este mal no debe claudicar, casos como en el de Chihuahua se establece la pena vitalicia para determinados tipos de extorsión. Por otra parte, el Distrito Federal contiene severas sanciones para los casos en que la extorsión se lleve a cabo mediante la vía telefónica, el correo electrónico o cualquier otro medio de comunicación electrónica.
En México hay un ambiente de inseguridad producido por la expansión de casos de extorsión vía telefónica y electrónica o cualquier otro medio de esa naturaleza. Como bien se ha conocido, en algunas ocasiones estos grupos criminales son operados por funcionarios públicos que se encuentran involucrados con estos actos ilícitos que vulneran a la sociedad.
Dichos funcionarios públicos, que incluso protestaron contribuir con la seguridad de los mexicanos, ahora son parte del problema que lesiona a nuestra sociedad, quienes se suponen tienen como compromiso principal el salvaguardar la seguridad e integridad de la sociedad; asimismo, estos actos disminuyen la confianza de los ciudadanos que sufren serias afectaciones.
Por lo anterior, es que resulta de gran importancia reformar el artículo 390 del Código Penal Federal para que este delito reciba castigos más severos, además de que las penas a servidores públicos y miembros de corporaciones de seguridad privada que participen en extorsiones sean incrementadas.
Es evidente, que el tema de la extorsión se trata de un problema grave, pero también es importante precisar que no todos los funcionarios públicos son corruptos, tampoco todos los policías son delincuentes, lo cual genera un esfuerzo para combatir la delincuencia en nuestro país.
Además, cabe señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, apenas en agosto de este mismo año, determinó la validez de la pena que se impone por el delito de extorsión, así como su incremento en una mitad a quien lo cometa por vía telefónica, como lo establece el Código Penal del Distrito Federal.
En esa resolución emitida por la Primera Sala del alto tribunal, se estableció que es constitucional aumentar entre tres y 12 años la pena de prisión a quienes cometen el delito de extorsión por vía telefónica, y subrayaron que este medio constituye un agravante que no es desproporcional debido a que las sanciones establecidas en ese Código señalan bases suficientes para que el juzgador pueda tener elementos para establecer una pena en relación con la responsabilidad del sujeto infractor.
Así mismo, también emitió la resolución identificada con número de tesis Aislada Registro 17031, I.4º.P.30P, XXI, Marzo de 2005, de la Novena Época, Página 1123, sobre la sanción a los servidores públicos que cometan el delito de extorsión agravada. En esta se prevé la extorsión calificada por cuanto se trata de la que contiene la descripción específica de ese ilícito, cometida por miembros o exmiembros de alguna corporación de seguridad, para evitar la duplicidad de sanciones en un solo delito, misma que se cita a continuación:
Extorsión agravada cometida por miembros o exmiembros de corporaciones de seguridad pública o privada, conformo al principio de especialidad es incompatible con la hipótesis de pandilla calificada, aun cuando sea perpetrada con esa misma calidad. El artículo 236, párrafo tercero, del Nuevo Código Penal para el Distrito Federal contempla la circunstancia calificante del delito de extorsión, relativa al incremento de sanciones, cuando es cometido por miembros o ex-miembros de alguna corporación de seguridad pública o privada. Por su parte, el numeral 252, párrafo tercero, del mismo ordenamiento legal prevé una adición de penas cuando en un delito llevado a cabo en pandilla intervengan servidores públicos de alguna corporación policiaca. Ahora bien, aunque es verdad que los sujetos activos a que se refieren ambos ordenamientos pueden perpetrar el ilícito de extorsión en pandilla, no deben calificarse ambas hipótesis (extorsión y pandilla) con base en la propia calidad cualitativa de aquéllos, pues se trata de una concurrencia de normas incompatibles entre sí y, por ende, debe aplicarse el principio de especialidad contemplado en el artículo 13, fracción I, del código sustantivo citado, conforme al cual debe prevalecer el ordenamiento que contenga, respecto del otro, algún elemento singular que concrete el supuesto. De ahí que deba subsistir la norma que prevé la extorsión calificada por cuanto se trata de la que contiene la descripción específica de ese ilícito cometida por miembros o ex-miembros de alguna corporación de seguridad, pues detalla en forma más concreta y minuciosa el hecho, lo cual excluye a la norma general que lo es la calificativa con que se matiza la pandilla por esa propia calidad del activo, pues esta última no se refiere a un tipo que contemple un delito, sino una mera calificativa que agrava cualquier ilícito con el cual concurra; así, de aplicarse ambas hipótesis simultáneamente, resultaría la duplicidad de sanciones en un solo delito, por idénticas circunstancias, lo cual resultaría violatorio de la garantía de exacta aplicación de la ley contemplada en el artículo 14 constitucional.
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito.
Así, ante la proliferación del delito de extorsión, es necesario que nuestro Código Penal Federal se actualice y se convierta en una herramienta moderna para luchar en contra de quienes con base en el miedo creado en cada persona obtienen recursos económicos.
Por tanto, es importante sancionar de forma severa a los miembros de corporaciones de seguridad pública y privada que tengan el atrevimiento de defraudar a los ciudadanos mexicanos a través de la comisión de este delito que tanto ha lastimado a México.
Por lo antes expuesto, esta iniciativa atiende un problema de seguridad pública con el fin último de inhibir y sancionar la extorsión que tanto golpea a nuestro país. Finalmente, la presente propuesta consiste en lo siguiente:
1. Aumentar la pena para que el delito de extorsión se sancione de 8 a 20 años de prisión.
2. Cuando la extorsión sea cometida por un servidor público o ex-servidor público, o por miembro o ex-miembro de alguna corporación de seguridad pública o de las Fuerzas Armadas Mexicanas, serán inhabilitados por el mismo tiempo que dure la pena de prisión para desempeñar cualquier cargo o comisión público.
3. Cuando la extorsión sea cometida por miembros de corporaciones de seguridad privada se les aumente la pena de prisión en dos terceras partes.
4. Las penas se incrementarán en una mitad cuando se utilice como medio comisivo la vía telefónica, el correo electrónico o cualquier otro medio de comunicación electrónica.
Por lo anterior, proponemos reformar el artículo 390 del Código Penal Federal, en los siguientes términos:
Artículo 390. ...
Las penas se aumentarán hasta un tanto más si el constreñimiento se realiza por una asociación delictuosa, o por servidor público o ex-servidor público, o por miembro o ex-miembro de alguna corporación de seguridad pública o de las Fuerzas Armadas Mexicanas. En este caso, se impondrá además al servidor o ex-servidor público y al miembro o ex-miembro de alguna corporación de seguridad pública, la destitución del empleo, cargo o comisión y la inhabilitación por el mismo tiempo que dure la pena de prisión impuesta para desempeñar cargo o comisión público, y si se tratare de un miembro de las Fuerzas Armadas Mexicanas en situación de retiro, de reserva o en activo, la baja definitiva de la Fuerza Armada a que pertenezca y se le inhabilitará por el mismo tiempo que dure la pena de prisión impuesta para desempeñar cargos o comisión públicos.
Las penas señaladas en el primer párrafo se aumentarán en dos terceras partes cuando la extorsión sea cometida por miembros de empresas que presten servicios de seguridad privada.
Asimismo, las penas se incrementarán en una mitad cuando se utilice como medio comisivo la vía telefónica, el correo electrónico o cualquier otro medio de comunicación electrónica.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro,a 21 de diciembre de 2011.
Diputada María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica)
