Gaceta Parlamentaria, año XV, número 3403-III, jueves 1 de diciembre de 2011
Dictámenes a discusión
De la Comisión de Economía, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, correspondiente a la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 66 y 68 del Reglamento, le fue turnada para su estudio y dictamen la siguiente:
Minuta con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles, recibida por esta Cámara colegisladora en fecha 10 de febrero de 2011.
La Comisión de Economía, con fundamento en los artículos 39 y 45 numeral 6 incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 66, 68, 95, 157 y 158 del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, se abocó al estudio y análisis de la Minuta mencionada al tenor de los siguientes:
Antecedentes
Primero. En sesión celebrada en esta Cámara de Diputados el 10 de febrero de 2011, los ciudadanos secretarios de ésta dieron cuenta al pleno de esta soberanía de la minuta que se mencionó en el exordio del presente dictamen.
Segundo. El presidente de la Mesa Directiva acordó dar el siguiente trámite: “Túrnese a la Comisión de Economía”.
Tercero. El antecedente histórico de la minuta de referencia es el siguiente:
1. En fecha 26 de marzo de 2009, los senadores Juan Bueno Torio, Rubén Camarillo Ortega y Ramón Muñoz Gutiérrez, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones a la Ley General de Sociedades Mercantiles. En esa misma fecha la Mesa Directiva del Senado de la República dispuso su turno a las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial y de Estudios Legislativos, Segunda, para su estudio y dictamen.
2. En fecha 3 de diciembre de 2009, los senadores Jorge Andrés Ocejo Moreno y Juan Bueno Torio, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron una iniciativa con proyecto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones del Código Civil Federal, del Código de Comercio, y de la Ley General de Sociedades Mercantiles (LGSM), a fin de regular las Empresas Unipersonales de carácter mercantil. En esa misma fecha la Mesa Directiva del Senado de la República dispuso su turno a las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial, y de Estudios Legislativos, Segunda, para su análisis y dictamen.
3. Dichas iniciativas fueron dictaminadas de manera conjunta por las Comisiones de Comercio y Fomento Industrial, y de Estudios Legislativos, Segunda; y seguido su trámite legislativo, en fecha 8 de febrero de 2011, el pleno de la Cámara de Senadores la aprobó por 102 votos a favor.
4. En fecha 10 de febrero de 2011, en el pleno de la Cámara de Diputados fue recibida la Minuta de referencia, misma que se turnó a la Comisión de Economía, para los efectos del Apartado A) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Consideraciones
Primera. Que de conformidad con el numeral 3 del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Comisión de Economía es competente para conocer sobre la Minuta Proyecto de Decreto mencionada en el exordio del presente dictamen.
Segunda. Que la materia de la Minuta de referencia trata en resumen sobre lo siguiente:
• Incorporar la figura jurídica de sociedades unipersonales a la LGSM bajo las modalidades de Responsabilidad Limitada y Anónima.
• Establecer equivalencia de las previsiones generales de las sociedades anónimas y de responsabilidad limitada que se refieren a “socios”, “miembros”, “accionistas” y “contrato social”, para ser aplicadas en las sociedades unipersonales.
• Determinar la inaplicabilidad de las disposiciones referentes a la convocatoria y celebración de Asambleas al socio o accionista único.
• Establecer que las decisiones del socio o accionista único deberán constar por escrito y ser firmadas y registradas en el Libro de Actas.
Tercera. Que el dictamen con el cual el Pleno de la Cámara de Senadores aprobó la Minuta, establece lo siguiente:
Consideraciones
Primera. De conformidad con la exposición de motivos de la iniciativa presentada por los senadores Juan Bueno Torio, Rubén Camarillo Ortega y Ramón Muñoz Gutiérrez se destacan las siguientes consideraciones en cuanto a los rubros que contempla esta iniciativa:
Inicialmente señala que la sociedad unipersonal puede constituir un importante impulso en el desarrollo y operación de las sociedades mercantiles como detonante del crecimiento económico y el fomento a la competitividad.
Asimismo, la figura jurídica de la sociedad unipersonal, ha sido abordada por diferentes sistemas jurídicos de manera diversa, conforme a su particular entorno económico, jurídico, registral y respondiendo a las necesidades, expectativas y realidades de cada Estado que la ha adoptado, entre ellos, podemos mencionar los siguientes:
Francia admitió dicha figura jurídica desde 1986. Se trata básicamente de una sociedad de responsabilidad limitada de socio único.
España, admite la unipersonalidad respecto de las sociedades de responsabilidad limitada y de las sociedades anónimas, desde 1987.
Alemania, establece esta figura desde 1980, denominándola “Sociedad Unipersonal” con el objeto de evitar la utilización de testaferros.
Italia en 1994, incluyó en su Código Civil la sociedad de responsabilidad limitada unipersonal, constituida, por un acto unilateral de voluntad.
Dinamarca, Holanda, Portugal, Bélgica y Luxemburgo, permiten también la constitución de sociedades Unipersonales de responsabilidad limitada.
Colombia admite la Sociedad Unipersonal, desde 1996 mediante reformas al Código de Comercio de ese país, en materia societaria.
Los promoventes señalan que en nuestro país existe un tratamiento inequitativo respecto del comerciante o empresario individual (persona física con actividad empresarial) frente a cualquier integrante de una sociedad mercantil, respecto del límite de su responsabilidad, ya que éste último responde solamente hasta el monto de sus aportaciones, mientras que aquel responde con todo su patrimonio.
Se considera que permitir que cualquier persona pueda realizar una actividad empresarial, del tamaño que esta sea distinguiendo y, en consecuencia deslindando, su propio patrimonio, creando una sociedad unipersonal, fomentando entonces la práctica de robustecer el patrimonio de la sociedad, mediante la permanencia de su solvencia para un sano y transparente crecimiento, generando así, confianza frente a terceros. Identifica las siguientes ventajas:
1. Se evitaría el indeseable uso de prestanombres o socios simulados para cumplir con el requisito del mínimo de personas para conformar una sociedad, en los cuales en muchas ocasiones estos mismos se ven involucrados en situaciones jurídicas poco deseables (quiebra, delitos de los administradores de las sociedades, problemas de carácter fiscal, entre otros) o bien, en situaciones de abuso de los socios “falsos” en contra de los verdaderos socios que se involucran para buscar beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza ilegítimos.
2. En algunos casos salvar la exigencia de los órganos de la administración pública, así como del mismo mercado, de operar como sociedades y no como personas físicas, cómo pueden ser casos de adquisiciones y concursos de obra pública.
En este sentido, proponen adicionar el artículo 1 y reforma a los artículos 58 y 87 de la Ley General de Sociedades Mercantiles para permitir las sociedades unipersonales, bajo las modalidades de Responsabilidad Limitada y Anónima. En ambos casos se adicionan dos párrafos que contienen previsiones generales respecto de la aplicación de las normas de los capítulos correspondientes y la inaplicabilidad de las disposiciones inherentes a la convocatoria y celebración de Asambleas. En estos casos las decisiones del socio deberán constar por escrito y ser firmadas y registradas en el libro de actas:
Artículo 1o. ...
I. a VI. ...
...
Sociedad unipersonal es aquella en nombre colectivo, de responsabilidad limitada o anónima, en cuyo capital participa un solo socio.
Sin embargo, estas comisiones dictaminadoras luego de haber analizado las características de las sociedades propuestas para su asimilación a la unipersonalidad, advierten que a pesar de que no existiría en principio inconveniente de carácter jurídico para su aplicación, la sociedad en nombre colectivo se encuentra en franca decadencia y que en términos prácticos dichas sociedades son prácticamente inexistentes en la práctica mercantil contemporánea, razón por la que se recomienda acotar, en su caso, la organización de la unipersonalidad a las sociedades de responsabilidad limitada y anónima.
En lo relativo a los artículos 58 y 87 respectivamente equivalencias de términos que permitan la plena identificación de las normas que actualmente se encuentran redactadas en plural para su aplicación a la sociedad conformada por un solo socio. Tales equivalencias, se encuentran relacionadas con los términos de: “socios”, “miembros” y “accionistas”, así como del “contrato social:
Artículo 58. Sociedad de responsabilidad limitada es la que se constituye por uno o más socios que solamente están obligados al pago de sus aportaciones, sin que las partes sociales puedan estar representadas por títulos negociables, a la orden o al portador, pues sólo serán cedibles en los casos y con los requisitos que establece la presente ley.
Todas las disposiciones de este capítulo, que hacen referencia a “socios” o “miembros” se entenderán aplicables, respecto del socio único. Aquellas que hagan referencia a “contrato social”, se entenderán aplicables el acta constitutiva.
A las sociedades integradas por un solo socio, les serán aplicables las disposiciones de este capítulo, salvo por lo que se refiere al régimen de convocatoria y celebración de las asambleas de socios; en este caso, las decisiones del socio deberán constar por escrito y ser firmadas y registradas en el libro de actas.
Artículo 87. Sociedad anónima es la que existe bajo una denominación y se compone de uno o más socios cuya obligación se limita al pago de sus acciones.
Todas las disposiciones de este capítulo que hacen referencia a “socios”, “miembros” o “accionistas” se entenderán aplicables, respecto del socio único. Aquellas que hagan referencia a “contrato social” en tratándose de sociedades constituidas por un solo socio, se entenderán aplicables al acta constitutiva.
A las sociedades integradas por un solo socio, le serán aplicables las disposiciones de este capítulo, salvo por lo que se refiere al régimen de convocatoria y celebración de la asamblea de accionistas; en este caso, las decisiones del socio deberán constar por escrito y ser firmadas y registradas en el libro de actas.
En el rubro de la sociedad anónima igualmente se reforma el artículo 89 en su fracción I para posibilitar la existencia de ésta a partir de un socio:
Artículo 89. Para proceder a la constitución de una sociedad anónima se requiere:
I. Uno o más socios;
II. a IV. ...
Asimismo, señala la permisión de socio único en las Sociedades en Nombre Colectivo, mediante la reforma al artículo 25. Lo anterior, porque no existe impedimento jurídico alguno para su implementación, como es el caso de la diferenciación de tipos de capital y límites de responsabilidad que sí pueden observarse en las sociedades por comandita. Se considera que el desuso de la Sociedad en Nombre Colectivo, no merece su exclusión en esta reforma.
Finalmente, reforma el artículo 229 en su fracción IV para acotar la causa de disolución porque el número de socios llegue a ser inferior a lo que la ley establece, a los tipos societarios a los que no les es aplicable la unipersonalidad.
Artículo 229. ...
I. a III. ...
IV. Porque el número de socios o accionistas llegue a ser inferior al mínimo que esta Ley establece, en su caso;
V. ...
En virtud de lo anteriormente mencionado, estas comisiones coinciden con los contenidos de la iniciativa, toda vez que su contenido y propuestas son congruentes con el sistema jurídico mexicano en materia de sociedades mercantiles y serían un factor importante de estímulo al desarrollo económico mediante la facilitación que constituye a la apertura de negocios al otorgar mayor certeza jurídica al sector económico, en virtud de que limita la responsabilidad patrimonial y evita el riesgo de responder con la totalidad del patrimonio personal.
Asimismo, estas comisiones consideran que la iniciativa referida promoverá a través de las sociedades unipersonales a la micro, pequeña y mediana empresa e impulsará el desarrollo del sector comercial más pequeño e informal, por lo simple de su constitución y por otra parte evitará la utilización de prestanombres.
Las comisiones tienen en consideración que previamente se han aprobado dictámenes en esta materia que por diversas razones no ha concluido su proceso legislativo, por lo que estiman que la redacción simple y clara de esta propuesta podría contribuir allanar el camino a esta reforma al régimen normativo regulador de las sociedades mercantiles y dar paso a los beneficios económico que de ella se esperan.
Segunda. De conformidad con la exposición de motivos de la iniciativa presentada por los senadores Jorge Andrés Ocejo Moreno y Juan Bueno Torio es posible identificar argumentos de carácter similar a los de la iniciativa descrita anteriormente, entre los que destacan:
Las empresas unipersonales son una realidad de hecho y funcionan actualmente bajo el resguardo de la ley de sociedades mercantiles mediante mecanismos fraudulentos como los prestanombres y los testaferros.
Ciertos actos de comercio solamente pueden ser realizados por sociedades y dado que las leyes mercantiles son más benéficas que las civiles es preferible estar bajo el amparo de leyes mercantiles. Estos beneficios entrañan varios aspectos como es la agilidad en la contratación, la mayor certeza de cumplimiento forzoso de obligaciones económicas mediante los juicios ejecutivos, entre otras.
Sin embargo, dicha iniciativa refiere un diagnóstico jurídico distinto, ya que plantea una reforma integral a través de la reforma del artículo 25 del Código Civil Federal, ya que refiere que este ordenamiento jurídico es de aplicación en toda la República en materia común y es precisamente en este ordenamiento en el que se señala que entes son personas jurídicas, incluso en la materia mercantil. De igual manera plantea reformar el Código de Comercio en su artículo 3o., para que se pueda reputar como comerciantes a las empresas unipersonales. Asimismo, señala la necesidad de reformar la Ley General de Sociedades Mercantiles, dado que es el ordenamiento jurídico de carácter mercantil que regula las personas jurídicas que realizan actos de comercio. En tal sentido propone las siguientes reformas:
Se reforma del artículo 1o. de la LGSM para definir qué entes se regulan por dicha ley y en consecuencia se enumeran las sociedades que se reputan de derecho mercantil, determinando a las personas jurídicas mercantiles, incluyendo las empresas unipersonales.
Se reforma el artículo 4o. de la LGSM ya que en este artículo se da pleno reconocimiento legal al carácter mercantil de las actividades que realizan los entes jurídicos mercantiles por constituirse bajo alguno de los regímenes o modalidades facultadas por la norma jurídica.
Se reforma el Capítulo Séptimo de la ley en comento tanto en su denominación como en su contenido, pues actualmente este capítulo y su artículo 212 se refieren a la sociedad cooperativa, la cual actualmente se regula por una legislación especial que data del 3 de agosto de 1994 (Ley General de Sociedades Cooperativas), por lo que –refieren los proponentes– es innecesario que siga existiendo en la Ley Societaria General, un capítulo con denominación específica para dicha sociedad; y así dar lugar para que en el citado capítulo se regule a las empresas unipersonales, que considere: a) La definición de empresa unipersonal, entendiendo esta como la que existe con una sola persona física, bajo una razón social o denominación y cuyo único miembro responde hasta el monto de su aportación de las obligaciones empresariales; b) Las modalidades de la empresa unipersonal, es decir si es originaria o sobrevenida. Si la empresa unipersonal es constituida inicialmente por una sola persona física, será originaria; será sobrevenida cuando las acciones o partes de una sociedad se concentren en una sola persona, previo lo cual se hará constar en escritura pública o póliza, misma que se inscribirá en el Registro Público de Comercio, debiendo cambiar en dicha circunstancia su régimen de constitución; c) Las formas que conforme a las sociedades mercantiles vigentes podrán adoptarse: La empresa unipersonal podrá ser constituida o sobrevenida solo bajo el régimen o modalidades de responsabilidad limitada o anónima, en relación al límite de responsabilidad del empresario, y los títulos representativos de capital empresarial, los cuales pueden ser partes sociales o acciones, respectivamente; d) Las características específicas de la denominación social: A la razón social o denominación se le agregarán las palabras empresa unipersonal de responsabilidad limitada o sus siglas EURL o empresa unipersonal anónima o sus siglas EUA; e) La mención de los actos jurídicos mercantiles que podrán realizar y que tales empresas deberán estar debidamente constituidas ante notario o corredor público y deberán estar registradas en el Registro Público del Comercio; f) además la reforma a la Ley General de Sociedades Mercantiles considera los requisitos de la escritura constitutiva de la empresa unipersonal, entre los que se encuentran: el nombre, nacionalidad y domicilio de la persona física que constituya la empresa unipersonal, si se constituye bajo el régimen de responsabilidad limitada o anónima; el objeto de la empresa unipersonal, su razón social o denominación ,su duración, el importe del capital, la expresión de lo aportado por el empresario en cuanto a dinero u otros bienes, el domicilio de la empresa, el importe del fondo de reserva, los casos en los que la empresa haya de disolverse anticipadamente y las bases para practicar la liquidación de la empresa; g) La mención del libro especial de actas. Las resoluciones así como contratos que haga el empresario respecto de la empresa unipersonal para su funcionamiento interno o frente a terceros, deberán asentarse en un libro especial de actas de la empresa en las cuales deberá constar su firma, cada acta deberá ser protocolizada ante notario o corredor; h) lo relativo a la administración de la empresa: La administración de la empresa estará a cargo de un administrador general, quien podrá ser el mismo empresario o un tercero, y éste, será quien deba ejecutar las resoluciones y actividades empresariales, por sí o por apoderado; i) la cláusula de no admisión de socios: La empresa unipersonal no podrá admitir socios, en caso contrario ésta deberá transformarse para adoptar cualquier otra especie de persona jurídica mercantil; j) La mención de que las disposiciones generales de las sociedades, las de las sociedades anónimas o de responsabilidad limitada serán aplicables a la empresa unipersonal, según corresponda, en lo que no sean contrarias a la naturaleza de la misma.
Es de advertirse igualmente, que la iniciativa presentada por los Senadores Jorge Ocejo y Bueno Torio lleva a cabo una consideración respecto de la nomenclatura de la figura jurídica de la sociedad unipersonal vs. Empresa unipersonal. Al respecto refieren:
“El autor Jorge Barrera Graf, señala que hablar de sociedad compuesta por un solo miembro es una contradicción refiriéndose a la terminología por el requisito de pluralidad de personas, y quien cita a Felipe de Solá y Cañizares en cuanto a su opinión al decir que tal sociedad unipersonal es una monstruosidad jurídica pues considera que se trata de un problema terminológico; pero en su caso de que surgiera tal figura jurídica, debe respetarse una terminología correcta, y aplicarse los dispositivos, técnicas y teorías aplicables por la conveniencia del funcionamiento de las sociedades plurimembres. Por lo tanto, la llamada sociedad unimembre no es sociedad, y el considerarlo en sentido contrario engendra toda clase de conflictos relativos a la naturaleza de la sociedad, por lo que se percibe la necesidad de una legislación especial que regule a las empresas unipersonales.
Sin embargo esta comisión en su oportunidad, ya había advertido dicha problemática y en principio, se coincide en que hablar de una sociedad de un solo miembro o un solo socio parece plantear una contradictio in terminis; ya que el término sociedad hace referencia inicial a una pluralidad de personas. Así, por ejemplo, el artículo 229 fracción IV de la Ley General de Sociedades Mercantiles (LGSM) señala como causa de disolución de las sociedades que el número de accionistas llegue a ser inferior al mínimo que establece la propia Ley, o porque las partes sociales se reúnan en una sola persona.
No obstante lo anterior, las comisiones dictaminadoras consideran que el vocablo “empresa”, utilizado en la minuta, es un término económico que designa a una organización susceptible de producir y comercializar bienes o servicios, más no es un término jurídico claro con el significado que el de “sociedad” tiene en el ámbito mercantil mexicano.
Además, en países de nuestra tradición jurídica romana se acepta desde hace tiempo la denominación “sociedades unipersonales” en dónde el término no expresa necesariamente la pluralidad de socios, sino la institución mercantil correspondiente.
En tal sentido, en el derecho comparado se puede encontrar, por ejemplo, la directiva de la Comunidad Económica Europea en materia societaria que se refiere a las “sociedades unipersonales” y a las “sociedades de un solo socio”, así como en los otros ejemplos que nos referimos con anterioridad al describir la iniciativa presentada por los Senadores Bueno, Camarillo y Muñoz.
Tercera. Estas comisiones dictaminadoras reconocen la aportación de ambas iniciativas a la discusión de la inclusión de la figura de la unipersonalidad en el ámbito mercantil. Ambos proyectos legislativos contribuyen a resolver un reclamo social recurrente que encuentra su justificación en la participación de las personas físicas, cuya actividad, tal y como señalan en su iniciativa los Senadores Ocejo y Bueno, puede verse beneficiada de mejor manera al ubicarse en un esquema mercantil y no civil. Las ventajas de las personas que decidan constituir sociedades unipersonales son sustanciales respecto de las que tendrían como personas físicas con actividad empresarial. Así se demuestra en la exposición de motivos de la iniciativa comentada cuando se señalan los posibles beneficios fiscales, ya que para que mientras para las personas morales se señala un impuesto fijo del 28 por ciento, para las persona físicas, se establecerá conforme a sus ingresos, no pudiendo en efecto ser mayor del 28 por ciento, pero se debe pagar adicionalmente una cuota fija.
Cuarta. Estas comisiones dictaminadoras reconocen además del impulso al desarrollo de las sociedades unipersonales y de los beneficios a la micro, pequeña y mediana empresa y al sector comercial más pequeño e informal, que ambas iniciativas realizan un esfuerzo de desregulación importante. En ese tenor, tal y como se ha mencionado anteriormente y para mantener un criterio que facilite la conformación de sociedades unipersonales, se propone aprobar un texto que gracias a la brevedad de su planteamiento, a su fácil acceso y a la consolidación del cumplimiento de su objeto ofrezca beneficios de manera inmediata que permitan un sano equilibrio entre regulación mínima y cumplimiento de obligaciones por parte de quienes se adhieran al esquema de la unipersonalidad.
Conclusiones
En virtud de las consideraciones anteriormente vertidas, se concluye que la reforma y adición propuesta a la Ley General de Sociedades Mercantiles es procedente, con las modificaciones señaladas en el considerando primero de este instrumento, por lo que las comisiones que dictaminan estiman que la iniciativa es de aprobarse y someten a la consideración del pleno el siguiente:
Cuarta. Los integrantes de la Comisión de Economía estiman importante señalar que en la minuta objeto de estudio no ha sido la única propuesta para incorporar la figura jurídica de sociedades unipersonales al sistema jurídico mexicano, pues desde el año 2006 existen Iniciativas que han perseguido el mismo fin.
Las iniciativas son:
• Del diputado José Gildardo Guerrero Torres, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentada en fecha 14 de diciembre de 2006.
• Del diputado Francisco Rivera Bedoya, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentada en fecha 22 de febrero de 2007.
Debe mencionarse que las iniciativas referidas completaron su trámite parlamentario en fecha 10 de marzo de 2010, al expedirse por parte del Congreso de la Unión el Decreto que introducía al sistema jurídico mexicano a las sociedades unipersonales; sin embargo, en fecha 3 de noviembre de 2010, el Ejecutivo Federal decidió utilizar su derecho de veto básicamente bajo dos vertientes, una de que el Decreto no era congruente con los esfuerzos del Gobierno en materia de desregulación, y otra, que refería que el tema de las sociedades unipersonales debía abordarse paralelamente con el análisis de la desestimación de la personalidad de la sociedad jurídica societaria.
Al respecto, aún cuando la Cámara de Diputados no insistió en la aprobación del Decreto referido si dejó establecido que la seguridad jurídica es por mucho un valor más alto y de mayor necesidad que la desregulación, por lo que esta solo puede llegar hasta donde la certidumbre legal lo permite.
Quinta. Los diputados que integran la Comisión de Economía estiman legítimo el espíritu del proyecto de mérito y correctas las adecuaciones que realizó la Cámara de Senadores a la Iniciativa original; no obstante lo anterior, se considera realizar modificaciones a la Minuta de acuerdo a lo siguiente:
En efecto, de la minuta de mérito se desprende que la incorporación de las sociedades unipersonales al sistema jurídico mexicano ha tratado de realizarse en congruencia con el principio de desregulación, sin embargo, se estima que dicha inclusión debe realizarse bajo principios que prevengan su utilización como medio para generar un centro de responsabilidad que permita cometer actos ilícitos, como podrían ser la adquisición de responsabilidades contractuales por parte de la sociedad y la extracción patrimonial que genere la insolvencia de la misma, la transmisión del patrimonio del socio o accionista único a la sociedad para efecto de declararse insolvente y no hacer frente a sus obligaciones, o el desconocimiento de los actos del órgano de administración.
Por ello, se estima necesario establecer previsiones con el objeto de que los terceros que contraten con sociedades de característica unipersonal, tengan conocimiento de las relaciones contractuales que existen entre el socio o accionista único con la sociedad, así como para que aquél no pueda desconocer los actos de administración de esta; por lo que se dispone lo siguiente:
1. Además de que las decisiones del socio o accionista único consten por escrito y sean firmadas y registradas en el Libro de Actas, como propone la minuta, los contratos que se celebren entre el socio o accionista único y la sociedad deberán registrarse en un Libro e inscribirse en el Registro Público de Comercio, por lo que se propone adicionar un artículo 13 Bis donde se establezca dicha obligación.
2. Asimismo, dada la inclusión de este artículo en el capítulo I de la LGSM que contiene disposiciones aplicables a la “constitución y funcionamiento de las Sociedades en general” y coincidiendo con la Minuta, que incorpora reglas relacionadas con la aplicación equivalente de los términos “socios”, “miembros”, “accionistas” y “contrato social”, así como que establece reglas de igual contenido para la convocatoria y celebración de la asamblea de las sociedades unipersonales (artículos 58 y 87 de la minuta), se estima correcto, a fin de evitar duplicidad de disposiciones, incluir en el artículo 13 Bis referido dichas disposiciones, para quedar como sigue:
Artículo 13 Bis. Para los casos de sociedades unipersonales previstos en ésta Ley, los contratos celebrados entre el socio o accionista único y la sociedad, deberán constar por escrito o bajo la forma que exija la ley, se transcribirán a un libro de actas que llevará la sociedad para tales efectos, que deberá ser firmado por el propio socio o accionista y deberá inscribirse en el Registro Público de Comercio.
En caso de concurso mercantil del socio o accionista único o de la sociedad unipersonal, no serán oponibles a la masa aquellos contratos comprendidos en el apartado anterior que no hayan sido transcritos al libro de actas y no se hayan inscrito en el Registro Público de Comercio como lo menciona el párrafo anterior.
Para los casos de las sociedades unipersonales, previstos en ésta Ley, todas las disposiciones que hacen referencia a “socios”, “miembros” o “accionistas”, se entenderán aplicables respecto del socio único. Asimismo, aquellas disposiciones que hagan referencia a “contrato social”, se entenderán referidas al “acto constitutivo”.
A las sociedades anónimas o de responsabilidad limitada, integradas por un solo socio, les serán aplicables las disposiciones de los capítulos respectivos, salvo por las excepciones expresamente contenidas en ésta ley y lo referente al régimen de convocatoria y celebración de las asambleas de socios. Para el caso de éstas sociedades, las decisiones del socio o accionista único deberán constar por escrito y ser firmadas en el libro de actas.
3. También, se estima que en el caso de las sociedades anónimas, del acto del que resulte que la participación accionaria de la sociedad recaiga en una sola persona, deba dejarse constancia en el Registro Público de Comercio en un plazo máximo de 30 días, bajo la sanción de hacer al accionista responsable personal, ilimitada y solidariamente de las obligaciones sociales contraídas hasta que se realice la inscripción correspondiente, por lo que se propone adicionar un artículo 97 Bis a la LGSM, para quedar como sigue:
Artículo 97 Bis. Del acto que traiga como consecuencia que un accionista pase a ser propietario de todas las acciones o viceversa, o de la transmisión de un accionista a otro de todas las acciones que integran el capital social, deberá dejarse constancia en el Registro Público de Comercio dentro de los treinta días siguientes a su celebración. Transcurrido éste plazo, sin haberse realizado la inscripción y hasta el momento en que sea efectuada, el accionista único responderá personal, ilimitada y solidariamente de las obligaciones sociales contraídas durante el periodo de unipersonalidad.
4. Por último, a fin de que el socio o accionista único no pueda desconocer los actos de la administración y con ello deslindarse de responsabilidades, se considera necesario establecer que en las sociedades de característica unipersonal, el socio o accionista único sea considerado por disposición legal como quien ejerce las funciones de órgano de administración de la sociedad; por lo que se propone reformar los artículos 74 y 142 de la LGSM.
Debe mencionarse que esto no merma la capacidad de administración de la sociedad, pues la adición que se hace al artículo 74 y el actual 145 de la LGSM permiten que el órgano de administración pueda nombrar gerentes y mandatarios para la gestión de la sociedad.
Dichos dispositivos deben quedar de la siguiente forma:
Artículo 74. ...
...
Cuando el capital social de la sociedad sea propiedad de un solo socio, se entenderá que éste es quien ejerce las funciones de órgano de administración, en cuyo caso, sus decisiones se consignarán en acta, bajo su firma, pudiendo ser ejecutadas y formalizadas por el propio socio o por la persona que este designe como ejecutor o apoderado de la sociedad para tal efecto.
Artículo 142. ...
Cuando el total del capital social de la sociedad se encuentre suscrito por un solo accionista, se entenderá que éste es quien ejerce las funciones de órgano de administración.
5. Con los anteriores cambios se pretende dar transparencia al manejo de las sociedades unipersonales y con ello generar mayor certidumbre jurídica a los terceros, pues en el sistema societario mexicano no existe un método preciso para perforar el velo corporativo y responsabilizar a los socios o accionistas por los hechos ilícitos perpetrados por la sociedad.
Debe decirse, que el tema del velo corporativo ha sido uno que se ha tocado a lo largo de la discusión de las iniciativas que pretenden legislar sobre sociedades unipersonales, pues la aparición de esta figura en otras jurisdicciones ha motivado acciones que han llevado a desestimar la abstracción de la personalidad en los entes jurídicos ficticios como son las sociedades mercantiles; de ahí que por una parte se considere inadecuado legislar en esta materia sin establecer lineamientos que otorguen seguridad jurídica y por otro, abordar el tema del velo corporativo de manera particular a este tipo de sociedades, cuando debería ser estudiado de manera integral al sistema de sociedades mexicano.
En cuanto al resto de las reformas propuestas, la Comisión de Economía comparte y hace suyos los argumentos que se esgrimieron por la Cámara de Senadores, y celebra la proactividad de la colegisladora en esta importante reforma.
Sexta. En virtud de lo anterior, esta Comisión de Economía se manifiesta por modificar la Minuta que nos ocupa y en los términos del apartado E del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, remitirla a la Cámara de origen para su discusión correspondiente; estableciéndose el sentido de la reforma en los siguientes términos
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles
Artículo Único. Se reforman los artículos 58, primer párrafo, 87, 89, fracción I, y 229, fracción IV, y se adicionan un último párrafo al artículo 1o.; un artículo 13 Bis; un último párrafo al artículo 74; un artículo 97 Bis, y un segundo párrafo al artículo 142 de la Ley General de Sociedades Mercantiles, para quedar como sigue:
Artículo 1o. ...
I. a VI. ...
Sociedad unipersonal es aquella de responsabilidad limitada o anónima, en cuyo capital participa un solo socio.
Artículo 13 Bis. Para los casos de sociedades unipersonales previstos en ésta Ley, los contratos celebrados entre el socio o accionista único y la sociedad, deberán constar por escrito o bajo la forma que exija la Ley, se transcribirán a un libro de actas que llevará la sociedad para tales efectos, que deberá ser firmado por el propio socio o accionista y deberá inscribirse en el Registro Público de Comercio.
En caso de concurso mercantil del socio o accionista único o de la sociedad unipersonal, no serán oponibles a la masa aquellos contratos comprendidos en el apartado anterior que no hayan sido transcritos al libro de actas y no se hayan inscrito en el Registro Público de Comercio como lo menciona el párrafo anterior.
Para los casos de las sociedades unipersonales, previstos en ésta Ley, todas las disposiciones que hacen referencia a “socios”, “miembros” o “accionistas”, se entenderán aplicables respecto del socio único. Asimismo, aquellas disposiciones que hagan referencia a “contrato social”, se entenderán referidas al “acto constitutivo”.
A las sociedades anónimas o de responsabilidad limitada, integradas por un solo socio, les serán aplicables las disposiciones de los capítulos respectivos, salvo por las excepciones expresamente contenidas en ésta ley y lo referente al régimen de convocatoria y celebración de las asambleas de socios. Para el caso de éstas sociedades, las decisiones del socio o accionista único deberán constar por escrito y ser firmadas en el libro de actas.
Artículo 58. Sociedad de responsabilidad limitada es la que se constituye por uno o más socios que solamente están obligados al pago de sus aportaciones, sin que las partes sociales puedan estar representadas por títulos negociables, a la orden o al portador, pues sólo serán cedibles en los casos y con los requisitos que establece la presente ley.
Artículo 74. ...
...
Cuando el capital social de la sociedad sea propiedad de un solo socio, se entenderá que éste es quien ejerce las funciones de órgano de administración, en cuyo caso, sus decisiones se consignarán en acta, bajo su firma, pudiendo ser ejecutadas y formalizadas por el propio socio o por la persona que este designe como ejecutor o apoderado de la sociedad para tal efecto.
Artículo 87. Sociedad anónima es la que existe bajo una denominación y se compone de uno o más socios cuya obligación se limita al pago de sus acciones.
Artículo 89.- Para proceder a la constitución de una sociedad anónima se requiere:
I. Uno o más socios;
II. a IV. ...
Artículo 97 Bis.- Del acto que traiga como consecuencia que un accionista pase a ser propietario de todas las acciones o viceversa, o de la transmisión de un accionista a otro de todas las acciones que integran el capital social, deberá dejarse constancia en el Registro Público de Comercio dentro de los treinta días siguientes a su celebración. Transcurrido éste plazo, sin haberse realizado la inscripción y hasta el momento en que sea efectuada, el accionista único responderá personal, ilimitada y solidariamente de las obligaciones sociales contraídas durante el periodo de unipersonalidad.
Artículo 142. ...
Cuando el total del capital social de la sociedad se encuentre suscrito por un solo accionista, se entenderá que éste es quien ejerce las funciones de órgano de administración.
Artículo 229. ...
I. a III. ...
IV. Porque el número de socios o accionistas llegue a ser inferior al mínimo que esta ley establece, en su caso;
V. ...
Transitorio
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 21 días del mes de septiembre de 2011.
La Comisión de Economía
Diputados: Ildefonso Guajardo Villarreal (rúbrica), presidente; Alejandro Cano Ricaud (rúbrica), Jorge Alberto Juraidini Rumilla (rúbrica), Narcedalia Ramírez Pineda (rúbrica), Melchor Sánchez de la Fuente, José Luis Velasco Lino (rúbrica), Leoncio Alfonso Morán Sánchez (rúbrica), María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica), Norma Sánchez Romero, Indira Vizcaíno Silva, Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Jorge Antonio Kahwagi Macari, secretarios; Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez, José Antonio Arámbula López, Raúl Gerardo Cuadra García (rúbrica), Pavel Díaz Juárez (rúbrica), Sergio Gama Dufour (rúbrica), Jorge Hernández Hernández (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo, Ramón Jiménez López, Vidal Llerenas Morales (rúbrica), Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica), Luis Enrique Mercado Sánchez (rúbrica), María Florentina Ocegueda Silva, David Penchyna Grub, Enrique Salomón Rosas Ramírez, Guillermo Raúl Ruiz de Teresa, David Ricardo Sánchez Guevara, Víctor Roberto Silva Chacón (rúbrica).
De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto que adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Justicia de la LXI Legislatura le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto por la que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal.
La Comisión de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45 numeral 6 incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 81 numeral 2, 85, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de los integrantes de esta honorable Asamblea el presente dictamen.
Antecedentes
Primero. En sesión celebra el día 4 de octubre de 2011, por la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, del Grupo Parlamentario del PRI, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal.
Segundo. La Mesa Directiva de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión en esa misma fecha acordó, se turnara la iniciativa en comento a la Comisión de Justicia para efectos de su estudio, análisis y dictamen correspondiente.
Contenido de la iniciativa
Esta iniciativa encuentra su justificación en algunos de los siguientes argumentos:
El proponente manifiesta que durante los procedimientos de procuración e impartición de justicia, sobre todo al iniciarse la averiguación en la comisión de un delito y en la determinación de uno o más probables responsables en la comisión del mismo, normalmente quienes actúan en las integraciones requieren de la autorización de un superior jerárquico para tomar determinaciones.
Continúa expresando que, cuando alguna persona es retenida para investigar sobre su probable participación en la comisión de algún delito, y para lo cual se cuenta con un término de 48 horas para resolver su situación jurídica, a menudo se presentan casos en los que el superior jerárquico responsable no está enterado totalmente de la situación del indiciado, por lo que al estar por vencerse éste término, y sin conocer a fondo los medios de prueba contenidos en la averiguación, instruye que la misma se remita ante un juez para que sea éste quien determine sobre la instrucción de un proceso penal, o en su caso la liberación de quien se señala como inculpado.
El diputado proponente manifiesta que esta circunstancia, es sólo el inicio de una serie de violaciones a los derechos humanos, dado que en lugar de que a una persona se le considere inocente hasta que se demuestre su culpabilidad, se actúa de manera inversa y lo mismo llega a ocurrir ante los órganos jurisdiccionales que también tienen un término para resolver la situación jurídica del indiciado.
En este orden de ideas, sucede que el proceso penal puede continuar su secuela sin que se realice un análisis minucioso de las constancias que integran la carpeta de investigación, y en muchos casos se opta por dictar un auto de formal prisión y consecuentemente se vincula a un proceso en forma injustificada, sin considerar que con esto se pudieran estar destruyendo la forma de vida de una persona e inclusive de toda una familia; ya que al reservarse un análisis escrupuloso, puede transcurrir más de una año hasta que se dicte, en su caso, una sentencia absolutoria por la que se libere al inculpado, con el clásico comentario “Disculpe usted”.
En esta situación él o los servidores públicos, ya sean de procuración o impartición de justicia, responsables por dicho acto de violación a los derechos humanos, no son acreedores a ningún tipo de sanción; dado que son estos quienes por falta de previsión, atención, interés o cuidado, no observan de manera oportuna lo que por su cargo, están obligados a hacer, y que por dicha negligencia o culpa afectan gravemente la vida de la persona en cuestión y la de su familia.
El problema se agrava cuando en dicha conducta u omisión interviene el dolo y concretamente en los casos en que durante la investigación transcurre el tiempo sin poder encontrar al probable o probables responsables y al sentirse presionados por la sociedad y los medios de comunicación, entonces de forma intencional señalan a cualquier persona, desde luego fabricándole pruebas e inclusive obligando bajo amenaza a confesar hechos que desde luego no cometió para ponerlo a disposición del juez.
Menciona el diputado proponente que en nuestro país se han presentado varios casos en las condiciones anteriormente expuestas, y sólo por señalar uno de los más recientes y difundidos, se encuentra el de Alberta Alcántara Juan y Teresa González Cornelio, quienes fueron detenidas en marzo de 2006 y permanecieron recluidas en el penal femenil de San José El Alto, acusadas de delito de secuestro y posesión de cocaína y fue hasta el 28 de abril de 2010 cuando la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ejerciendo de oficio la facultad de atracción, para conocer del recurso de apelación interpuesto, decidió por unanimidad de cinco votos, revocar la sentencia emitida por el juez cuarto de distrito en el Estado de Querétaro, al considerar que las mencionadas no eran penalmente responsables de los delitos por los que fueron sentenciadas, por ello se absolvieron lisa y llanamente y se ordenó su absoluta e inmediata libertad después de tres años ocho meses.
El autor coincide con el criterio del ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arturo Zaldívar, de que ante la gravedad de esta situación, la solución no puede limitarse a su liberación, es decir, necesariamente éste debe incluir al menos tres aspectos más: primero, la reparación del daño, alguien debe resarcir a los inocentes encarcelados injustamente; segundo, policías, ministerios públicos y jueces involucrados deben ser juzgados por las responsabilidades que resulten de sus actos y; tercero, la necesidad de una profunda reforma al sistema de procuración e impartición de justicia, así como a la de los cuerpos policíacos.
En virtud de lo anterior, el diputado proponente sostiene que se deben sancionar los actos u omisiones de los servidores públicos pertenecientes al sistema de procuración y administración de justicia que por culpa o negligencia, o mayor aún, es decir, que hagan o dejen de hacer con dolo y que por ello se retenga a una o más personas o se instruya a un proceso que concluya en una sentencia absolutoria definitiva.
Texto y análisis comparativo de la iniciativa
Establecidos los antecedentes y el contendido de la iniciativa, los miembros de la Comisión de Justicia de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, que suscriben el presente dictamen exponemos las siguientes:
Primera. Después de haber analizado los argumentos vertidos en la iniciativa que nos ocupa, esta Comisión considera procedente la adición del artículo 225 Bis al Código Penal Federal en vigor.
Esta comisión reflexiona y determina que es de atenderse la adición planteada, toda vez que en México no se ha logrado la eficiencia de los órganos del Estado, específicamente en el caso que nos ocupa los de procuración e impartición de justicia y en consecuencia una imposibilidad de los ciudadanos de acceso a la justicia; lo cual se traduce en procesos judiciales prolongados, costosos para el Estado, pero sobre todo para las partes, es decir para el presunto responsable y la víctima u ofendido, en donde en muchos de ellos se presentan una serie de violaciones a los principios del debido proceso legal, pero sobre todo se afecta gravemente la integridad emocional de las personas.
Segunda. En estas circunstancias lo ideal sería que cada órgano del Estado y con ello sus funcionarios cumplieran a cabalidad con las funciones que le son encomendadas por las leyes. Sin embargo, la realidad nos muestra que tanto en los órganos de procuración como de impartición de justicia se han presentado irregularidades y excesos en cuanto a su ejecución, propiciando con ello innumerables violaciones a los derechos humanos y una inexcusable ausencia de la reparación adecuada de los daños a quienes habiendo sido aprehendidos, vinculados a proceso y en muchas ocasiones hasta procesados, finalmente no les es posible a las autoridades acreditarles la probable responsabilidad de un delito, sin embargo el daño ya fue generado.
Es oportuno señalar que para esta comisión dictaminadora, no pasa desapercibido que la averiguación previa como una etapa preprocesal ha servido como filtro al juzgador para delimitar que conductas cumplen con los requisitos que cada tipo penal exige para la configuración de determinado delito. Ante esto, es evidente la importante tarea y responsabilidad recaída en el Ministerio Público. Es por tanto que le corresponde tomar acciones para efecto de mostrar al juzgador la existencia de un hecho considerado como delito, así como al o los probables responsables de éste y se apertura con ello la posibilidad jurídica de encontrar justicia ante la autoridad judicial.
Si el Ministerio Público omite realizar las funciones que le atañen para la debida integración de la averiguación previa o realiza dichas funciones de manera no adecuada u oportuna, genera un detrimento de los derechos a la certidumbre jurídica, a la justicia pronta, a la posibilidad de evitar la impunidad y atenta contra los principios que debe acatar todo funcionario con esta categoría en el Estado, como lo son la legalidad, protección social, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.
Por tal razón, el Ministerio Público debe caracterizarse por contar con la debida preparación, dominio de los conocimientos atinentes al caso, además de una vocación de servicio a toda prueba, circunstancias estas que privilegiarían una actuación razonada, sustentada y apropiada para la naturaleza y fin de su encargo al generar como consecuencia investigaciones valiosas y oportunas que faciliten el acceso a la justicia.
Tal importancia del actuar de los investigadores de hechos delictivos ha trascendido al ámbito internacional, pues la Organización de las Naciones Unidas en el Octavo Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en la Habana, Cuba del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990, se optó por elaborar las Directrices sobre la Función de los Fiscales, en donde se hace especial énfasis en la debida actuación de los investigadores de los delitos y en la eficacia y prontitud de sus actuaciones.
Lo mismo sucede en el caso de los Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación, a quienes se encomienda la importante función de administrar justicia; es decir, aplicar la ley a los casos concretos, donde como máxima debe operar en la realización de sus funciones que esta sea con la debida diligencia.
Tercera. Acorde con la inquietud del Diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, no se omite establecer que “Nadie puede ser condenado por sospechas, porque es mejor que se deje impune del delito a un culpable, que condenar a un inocente” como ya lo señalaba el Corpus Juris Civile , desde principios del siglo VI de nuestra era y aún hoy en día como una premisa a priori, sigue siendo un postulado que se manifiesta a través del principio de presunción de inocencia contenido en el debido proceso legal.
La importancia de lo anterior radica en garantizar a la persona que se le imputa algún hecho que la ley señala como delito, que será tratada durante todo el proceso penal con respeto y sin violentar los derechos que a su favor consagra la ley, y que por cuanto no será considerado culpable del hecho, hasta que el acusador habiéndolo probado más allá de toda duda razonable, el tribunal a través de un Juez determine su responsabilidad y lo condene con una sentencia firme.
Cuarta. Partiendo de la anterior premisa y considerando que nuestro sistema de justicia penal es de corte garantista, en este se contiene el principio de presunción de inocencia, el cual es un derecho sustantivo fundamental porque deriva de la necesidad de considerar a toda persona inocente hasta en tanto se demuestre su culpabilidad, como una afirmación de que el individuo nace libre; la presunción de inocencia, constituye uno de los ejes rectores de todo sistema penal en el contexto de un Estado de derecho democrático.
Bajo este principio emanan toda una gama de derechos que lo fortalecen, por lo que en opinión de Ferrajoli citado por el doctor Juan Gabriel Couoto, Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Chiapas, la presunción de inocencia denota al menos dos acepciones de tipo garantista y que son:
1. La regla de tratamiento del imputado, que excluye o restringe al máximo la limitación de la libertad personal, y
2. La regla del juicio, que impone la carga acusatoria de la prueba hasta la absolución en caso de duda.
En la primera acepción implica que podrá aplicarse la prisión preventiva en última instancia no como regla, sino como excepción y en los casos que señala expresamente la Ley Suprema en su artículo 19 párrafo segundo como lo son delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
En el segundo caso, la carga de la prueba no la tiene el imputado, debido a que como inocente de dichos hechos se le exime de probar su responsabilidad, sino que le corresponde al Fiscal o Ministerio Público, que debe con una actividad probatoria de cargo desvirtuar la presunción de inocencia, comprobando la existencia del delito y la culpabilidad del acusado, más allá de la duda. En este sentido, la defensa tampoco tiene el compromiso de probar la inocencia del imputado, porque además, según los principios del derecho procesal, la carga de la prueba incumbe al actor.
Quinta. En este orden de ideas, el principio de presunción de inocencia es considerado parte de los derechos humanos en los instrumentos internacionales de los que México forma parte, de los cuales se puede señalar la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre , aprobada por la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia, el 2 de mayo de 1948, que en su artículo XXVI señala:
“Artículo XXVI: Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se demuestre que es culpable”
Otro de los tratados más importantes de los cuales México forma parte es la Declaración Universal de los Derechos Humanos , proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, y adoptada el 10 de diciembre de 1948, que en su artículo 11.1 expone:
“Artículo 11.1: Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa.”
En el mismo tenor, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , adoptado el 16 de diciembre de 1966 en la ciudad de Nueva York y del cual la participación de nuestro país fue aprobada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el 18 de diciembre de 1980, hace alusión a la presunción de inocencia en su artículo 14.2 que a letra señala:
“Artículo 14:
1...
2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”
Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos denominada “Pacto de San José” adoptada en esa ciudad de la República de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, la pronuncia en su artículo 8.2 que expresa textualmente:
“Artículo 8. Garantías Judiciales
1...
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad... ”
Sexta. En relación con lo antes señalado, en nuestro país el máximo tribunal en tesis número XXXV/2002, de la novena época norma su criterio en los siguientes términos:
“Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implícita en la Constitución federal. De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; y por otra, el principio acusatorio, mediante el cual corresponde al Ministerio Público la función persecutoria de los delitos y la obligación (carga) de buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de éstos, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo primero, particularmente cuando previene que el auto de formal prisión deberá expresar “los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado”; en el artículo 21, al disponer que “la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público”; así como en el artículo 102, al disponer que corresponde al Ministerio Público de la Federación la persecución de todos los delitos del orden federal, correspondiéndole “buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos”. En ese tenor, debe estimarse que los principios constitucionales del debido proceso legal y el acusatorio resguardan en forma implícita el diverso principio de presunción de inocencia, dando lugar a que el gobernado no esté obligado a probar la licitud de su conducta cuando se le imputa la comisión de un delito, en tanto que el acusado no tiene la carga de probar su inocencia, puesto que el sistema previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, a priori, tal estado, al disponer expresamente que es al Ministerio Público a quien incumbe probar los elementos constitutivos del delito y de la culpabilidad del imputado.” 1
Séptima. El anterior criterio ya se encuentra plasmado en nuestra Constitución, en las reformas de fecha 18 de junio de 2008, que al incorporarse el sistema adversarial acusatorio, se inserta el principio de presunción de inocencia contenido en la fracción I, apartado B, del artículo 20, bajo el título denominado De los derechos de toda persona imputada al establecer:
“Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
...
B. De los derechos de toda persona imputada:
I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.
...”
Octava. Por otro lado, coincidimos con la intención del diputado proponente y que es reafirmada por el Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Arturo Zaldívar, consistente en que alguien debe resarcir los daños a los inocentes encarcelados injustamente, toda vez que la libertad no es un lujo, ni únicamente un derecho, sino una función social, vital y necesaria de todo ser humano.
Lo anterior tiene sustento legal en los acuerdos internacionales que México ha adoptado en el rubro de la indemnización a que tiene derecho una persona que ha sido condenada por error judicial. Específicamente se encuentra la Convención Americana sobre Derechos Humanos , en la cual bajo el título décimo “Derecho a indemnización” establece:
“Artículo 10: Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”
De igual modo éste soporte se establece en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 14 que expresa:
“Artículo. 14:
...
“Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido...”
Novena. Sin dejar de atender las anteriores consideraciones, no pasa desapercibido para esta Comisión dictaminadora, la carga de trabajo que tienen los servidores públicos tanto de procuración como de impartición de justicia y que su actuar debe llevarse a cabo sin presión alguna, por lo que al analizar su participación no debe de existir duda alguna de que su proceder fue con conocimiento de la responsabilidad que implican sus hechos u omisiones, por ello esta Comisión considera que al atender la culpa, esta debe ser grave y la negligencia inexcusable.
En estos términos de lo anteriormente señalado, debe entenderse por culpa grave cualquier falta voluntaria o no de una persona que produce un mal o daño generado por un descuido o desprecio absoluto en la adopción de las precauciones más elementales para evitar un mal daño.
Asimismo, precisando el término negligencia inexcusable, esta se define como la acción temeraria, descuidada o negligente, de tal magnitud que no admite excusa, pues, en los términos del actuar correctamente, ella implica en sí misma una falta de cuidado gravísima.
En mérito de lo anteriormente expuesto, los Integrantes de esta Comisión de Justicia, dictaminan favorablemente la iniciativa en estudio con modificaciones, ya que se debe puntualizar lo expresado en el considerando inmediato anterior y sin dejar de atender los considerandos que le preceden, por lo que nos permitimos someter a consideración del pleno de esta honorable Asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal
Artículo Único. Se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 225 Bis. Al servidor público del sistema de procuración e impartición de justicia que por culpa grave o negligencia inexcusable ejecute actos o incurra en omisiones y que por ello se retenga a una o más personas o se instruya a un proceso penal que concluya en una sentencia definitiva que absuelva al procesado, se le impondrá pena de prisión de dos a cuatro años y multa de dos mil a cuatro mil días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, que serán entregados al sentenciado.
Cuando la conducta sea dolosa, además de la sanción pecuniaria señalada, la prisión será de cuatro a diez años.
En este delito, además de las penas de prisión y multa previstas, el servidor público será destituido e inhabilitado de tres a diez años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Este delito será perseguible sólo por querella de la parte ofendida.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Archivo IUS de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=186185&cPalPrm=PR ESUNCION%2cDE%2cINOCENCIA%2c&cFrPrm Consulta: Septiembre 2011
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de noviembre de 2011.
La Comisión de Justicia
Diputados: Víctor Humberto Benítez Treviño (rúbrica), presidente; Sergio Lobato García, Miguel Ernesto Pompa Corella (rúbrica), Óscar Martín Arce Paniagua (rúbrica), Camilo Ramírez Puente (rúbrica), Ezequiel Rétiz Gutiérrez, Juanita Arcelia Cruz Cruz, Eduardo Ledesma Romo (rúbrica), secretarios; María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Nancy González Ulloa, Leonardo Arturo Guillén Medina (rúbrica), Mercedes del Carmen Guillén Vicente, Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, Gregorio Hurtado Leija, Israel Madrigal Ceja, Sonia Mendoza Díaz, Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo, María Antonieta Pérez Reyes, Rodrigo Pérez-Alonso González, Norma Leticia Salazar Vázquez, Cuauhtémoc Salgado Romero, Miguel Ángel Terrón Mendoza (rúbrica), Enoé Margarita Uranga Muñoz (rúbrica; con los cambios aprobados en la reunión), Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Alma Carolina Viggiano Austria, Pedro Vázquez González (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Arturo Zamora Jiménez (rúbrica).
De la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con proyecto de decreto que adiciona el capítulo cuarto, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fue turnado para estudio y elaboración del dictamen correspondiente el expediente número 3463, que contiene la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el diputado Agustín Torres Ibarrola, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
En virtud del análisis y estudio de las iniciativas que se dictaminan, esta comisión ordinaria, con base en las facultades que le confiere la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico; los artículos 39, numerales 1 y 2, fracción XXIV, y 45, numeral 6, incisos e) y f), y numeral 7 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 78, 80 numeral 1, 81 numeral 2, 82 numeral 1, 84 numeral 1 y 85 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea, el presente dictamen, de acuerdo con los siguientes
Antecedentes
Primero. En la sesión plenaria celebrada el 13 de diciembre de 2010, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados recibió una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el diputado Agustín Torres Ibarrola, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Segundo. En la misma fecha, dicha iniciativa fue turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados, para análisis y discusión.
Tercero. En fecha 7 de abril de 2011, la Presidencia de la Mesa Directiva, de acuerdo con la solicitud del diputado promovente hecha con fundamento en el artículo sexto transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados, para que dicha Iniciativa sea procesada bajo las nuevas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, dictó que se turnara a esta comisión, iniciándose un cuidadoso proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen.
Contenido de la iniciativa
El presente dictamen tiene por objeto atender la solicitud del diputado Torres Ibarrola, que tiene por objeto crear una figura jurídica que establezca zonas marinas de restauración con una visión integral del ecosistema marino, pero que a su vez incentive la corresponsabilidad de las comunidades costeras para su conservación, otorgando beneficios a las comunidades por contribuir al equilibrio ecosistémico. Para ello propone lo siguiente:
Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el capítulo I Bis, “De las concesiones marinas comunitarias”, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Artículo Único. Se adiciona el capítulo I Bis, “De las concesiones marinas comunitarias”, con los artículos 97 Bis, 97 Bis 1, 97 Bis 2, 97 Bis 3, 97 Bis 4, 97 Bis 5, 97 Bis 6, 97 Bis 7, 97 Bis 8, 97 Bis 9 y 97 Bis 10, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Capítulo I Bis
De las Concesiones Marinas Comunitarias
Artículo 97 Bis. La Secretaría podrá otorgar concesiones marinas comunitarias. Éstas tendrán por objeto el uso y aprovechamiento sustentable, la restauración, así como la conservación de ecosistemas dentro de polígonos ubicados en la zona federal marítimo-terrestre, aguas marinas interiores, mar territorial o zona contigua.
Artículo 97 Bis 1. Dentro del o los polígonos determinados y previa autorización, concesión o permiso de las dependencias y entidades del orden federal competentes, solamente el concesionario con plena observancia a lo previsto en las leyes aplicables, podrá realizar las siguientes actividades:
I) Pesca de especies comerciales, deportivo-recreativa, de fomento y didáctica;
II) Turismo de bajo impacto ambiental;
III) Generación de energías renovables, u
IV) Otras que no contravengan el objeto de restauración y conservación del ecosistema en el polígono.
Las autorizaciones y permisos a las actividades que este artículo se refiere, serán tramitadas por la Secretaría ante las dependencias y entidades competentes, dentro del proceso de otorgamiento de la concesión marina comunitaria. Para tal efecto, la Secretaría deberá celebrar convenios de colaboración con las dependencias y entidades correspondientes. Será obligación de los solicitantes, cumplir con todos los requisitos que al efecto determinen las leyes y demás disposiciones aplicables.
Las actividades en el título de concesión original podrán ampliarse a solicitud del concesionario, de acuerdo con las disposiciones de esta ley y demás disposiciones legales y reglamentarias respectivas; pero en este caso, el concesionario será el responsable de llevar a cabo los trámites correspondientes ante las dependencias y entidades competentes, debiendo para tal efecto informar a la Secretaría.
Artículo 97 Bis 2. Son requisitos para el otorgamiento de concesiones marinas comunitarias, los siguientes:
a) Ser una sociedad cooperativa debidamente constituida de conformidad con las leyes mexicanas. La sociedad cooperativa, independientemente de lo que disponga la Ley General de Sociedades Cooperativas, deberá garantizar que la administración y control de ésta, recaiga siempre en socios mexicanos, bajo la sanción de revocación del título concesión.
b) Dedicar al menos el 20 por ciento de la superficie total concesionada, exclusivamente a actividades de restauración y conservación de hábitat esenciales para mantener las funciones del ecosistema.
c) Presentar un programa de manejo del polígono, con la inclusión de los usuarios actuales del mismo, que garantice el uso y aprovechamiento sustentable y especifique las acciones para el cumplimiento de los objetivos de restauración y conservación.
d) El polígono solicitado deberá estar próximo al centro de población donde resida la mayoría de los miembros de la cooperativa.
e) Cumplir los requerimientos de las leyes, reglamentos y normas respectivas que regulen las actividades solicitadas.
f) Los demás requisitos que se establezcan por la Secretaría en el reglamento respectivo.
Artículo 97 Bis 3. La Secretaría resolverá las solicitudes de concesiones marinas comunitarias dentro de un plazo que no excederá de noventa días hábiles desde la fecha de presentación y estando debidamente integrado el expediente.
Excepcionalmente bajo los supuestos que establezca el Reglamento respectivo, dicho plazo podrá ampliarse por un periodo similar por una vez.
En caso de que la Secretaría omita dar a conocer al promovente la resolución a su solicitud, se considerará que ha resuelto negar lo solicitado. La Secretaría deberá expedir constancia de tal circunstancia y las razones de ello dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se debería emitir la resolución respectiva.
Artículo 97 Bis 4. El otorgamiento de concesiones quedará sujeto a las modalidades que dicten el interés público y la conservación y buen manejo de los ecosistemas marinos y costeros.
La Secretaría basará sus decisiones en criterios de equidad social y del bien común en el uso de los recursos naturales. Para ello llevará a cabo las acciones necesarias para asegurar que los distintos usuarios y habitantes de las comunidades locales puedan ser incluidos en el proceso de asignación de concesiones.
Artículo 97 Bis 5. Cuando dos o más cooperativas soliciten una concesión sobre polígonos iguales o sobrepuestos, deberán presentar una única solicitud, a la que deberán adjuntar el convenio respectivo ratificado ante notario o corredor público. En dicho convenio deberán hacerse constar los derechos y obligaciones que correspondan a cada parte, así como el cumplimiento de las disposiciones que al efecto determine la Secretaría.
En caso de que no exista acuerdo entre las partes, la Secretaría tendrá la facultad de decidir si otorga una o varias concesiones a todos los solicitantes, a algunos de ellos, o a uno solo, ya sea en el polígono solicitado o en nuevas delimitaciones. Para ello deberá procurar maximizar los beneficios ambientales, económicos y sociales, considerando lo siguiente:
I. La ubicación geográfica de la población susceptible de beneficiarse de la concesión.
II. La inclusión de los distintos usuarios del polígono en la solicitud y en la propuesta de plan de manejo.
III. La existencia de derechos de uso, aprovechamiento o explotación en el polígono.
IV. La no titularidad de otras concesiones marinas comunitarias.
V. El número de integrantes y la antigüedad de las cooperativas.
Artículo 97 Bis 6. La Secretaría emitirá los lineamientos que regulen la elaboración y la calidad técnica del programa de manejo del polígono bajo concesión. Los informes sobre la implementación del programa de manejo serán anuales.
Artículo 97 Bis 7. Las actividades de terceros titulares de concesiones, permisos o autorizaciones para actividades o servicios que operen en el polígono solicitado deberán ser compatibles con los objetivos de aprovechamiento sustentable, restauración y conservación de la concesión.
En caso de no ser compatibles, el solicitante deberá adjuntar convenio con el tercero o terceros titulares que estipule el acuerdo para cumplir un programa de manejo por todos ellos dentro del polígono solicitado y que permitirá alcanzar estos objetivos.
Dicho escrito será ratificado ante fedatario público.
Las diferentes partes del convenio serán corresponsables de las labores de restauración y conservación del polígono de acuerdo al programa de manejo.
Artículo 97 Bis 8. Los interesados en ocupar áreas, construir instalaciones o prestar servicios dentro del polígono concesionado, deberán celebrar contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables y atendiendo a lo siguiente:
I. El contrato deberá incluir las contraprestaciones que obtendrá el concesionario.
II. El concesionario incluirá en el programa de manejo las actividades autorizadas en el contrato y realizará los ajustes necesarios para alcanzar los objetivos planteados en el mismo.
III. Dichas actividades procuren el desarrollo de la localidad;
IV. No afecten el objeto de la concesión;
V. La Secretaría apruebe la realización de estas actividades en el polígono concesionado.
Artículo 97 Bis 9. La concesión es intransferible y podrá tener una duración máxima de veinte años, dependiendo de las actividades a realizar y del plan de manejo que se presente.
La concesión se podrá refrendar previa solicitud, con una antelación de al menos dos años a que fenezca la misma, y cumpliendo los requisitos que para el efecto establezca la Secretaría.
Artículo 97 Bis 10. Son causas de revocación de la concesión:
I. El incumplimiento grave del programa de manejo imputable al concesionario.
II. La realización de actividades no permitidas en la concesión.
III. El no proporcionar en forma reiterada, la información en los términos y plazos que solicite la Secretaria o el incurrir en falsedad al rendir ésta.
IV. La existencia de alguna contingencia ambiental que impida, por un tiempo mayor al de la duración de la concesión, la realización de las actividades autorizadas. Este impedimento deberá justificarse en los estudios técnicos correspondientes.
V. La extinción de la cooperativa titular de la concesión.
VI. El interés público.
VII. Las demás que establezca esta ley y demás disposiciones aplicables.
Para efecto de esta ley, se entenderá incumplimiento grave a las conductas llevadas a cabo por el concesionario que afecten a los objetivos de la concesión o que reiteradamente incumpla el programa de manejo.
En el caso de incumplimiento del programa de manejo imputable a terceros sujetos a contratos de cesión de derechos o de servicios o bajo convenio en el polígono concesionado de acuerdo a los supuestos del artículo 97 Bis 7 y artículo 97 Bis 8, estos les serán cancelados los derechos para realizar las actividades o servicios dentro del polígono concesionado.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a las reformas del presente decreto.
Tercero. Las concesiones, permisos y autorizaciones otorgados con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente decreto que queden enmarcadas dentro de los polígonos de las concesiones marinas comunitarias, continuarán vigentes hasta la conclusión de su vigencia.
Cuarto. Los titulares de concesiones, permisos o autorizaciones vigentes a la fecha de entrada en vigor del presente decreto, que estén cumpliendo con todas las obligaciones derivadas de los mismos, podrán continuar desempeñando sus actividades en los polígonos de las concesiones marinas comunitarias otorgadas a sociedades cooperativas, satisfaciendo en lo posible los requisitos establecidos en esta ley.
Quinto. Las personas físicas o morales que al entrar en vigor esta ley tengan solicitudes en trámite y hayan cubierto los requisitos para la obtención de concesión, permiso o autorización podrán optar, para su otorgamiento, por sujetarse a lo dispuesto en ésta, o bien a las demás leyes aplicables con anterioridad.
En atención de dicha solicitud, la comisión legislativa que elabora el presente dictamen procede a iniciar su análisis en primer lugar del título y capítulo en donde se pretende adicionar la reglamentación de las concesiones marinas comunitarias.
El legislador propone adicionar el capítulo I Bis, “De las concesiones marinas comunitarias”, al título III, “Aprovechamiento sustentable de los elementos naturales”, el cual tiene como fin cumplir el objetivo general de la LGEEPA que es el de propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para
• Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar;
• Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación;
• La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;
• La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;
• El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas;
• La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo;
• Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente;
• El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución;
• El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental; y
• El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta ley y de las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.
Dicho título considera tres capítulos: el primero, del aprovechamiento sustentable del agua y los ecosistemas acuáticos; el segundo, de la preservación y aprovechamiento sustentable del suelo y sus recursos; y el tercero, de la exploración y explotación de los recursos no renovables en el equilibrio ecológico. Las disposiciones conferidas en dichos artículos comprenden los criterios que se deberán considerar en determinadas obras y actividades, los objetivos y las bases para la utilización de los recursos naturales (aguas, recursos pesqueros, bosques, suelos y recursos renovables) en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas que forman parte dichos recursos; serán las leyes reglamentarias las que determinen el quién, cómo, cuándo y en dónde podrán aprovecharse dichos recursos.
Por ello, los objetivos de dicho título quedan alejados de la figura jurídica de las concesiones marinas comunitarias, teniendo en cuenta que, de un análisis de la exposición de motivos del legislador, su objetivo es crear una figura jurídica que establezca zonas marinas de restauración con una visión integral del ecosistema marino, pero que a su vez incentiven la corresponsabilidad de las comunidades costeras para su conservación, otorgando beneficios a las comunidades por contribuir al equilibrio ecosistémico.
Ahora bien, en relación a los artículos que se adicionan se realizan las siguientes observaciones, sobre las disposiciones con mayor trascendencia:
1. El artículo 97 Bis señala la atribución de la secretaría para otorgar concesiones marinas comunitarias, las cuales tendrán por objeto el uso y aprovechamiento sustentable, la restauración, así como la conservación de ecosistemas.
Si bien este tipo de concesión lo que busca es que las comunidades colindantes de las costas, que realicen actividades de pesca se vean beneficiados al llevar a cabo acciones para proteger el ecosistema marino del que dependen, es de señalar que ésta no puede tener como objetivo el aprovechamiento sustentable, ésta será una consecuencia de llevar a cabo las acciones de preservación, protección y restauración de las zonas concesionadas.
Con relación al aprovechamiento sustentable, las disposiciones tendrán que ir encaminadas a que las actividades que se realicen en la zona respeten la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas que forman parte dichos recursos.
Es necesario organizar y priorizar jurídicamente los propósitos y alcances de la concesión, con el fin de dar certeza jurídica.
En el mismo artículo señala que dichas concesiones se otorgarán dentro de polígonos ubicados en la zona federal marítimo terrestre, aguas marinas interiores, mar territorial o zona contigua.
Es de precisar que de la enumeración de las aguas nacionales contenida en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, no se contempla a la zona contigua, razón por la cual y en concordancia con la Ley Federal del Mar, la zona contigua no se puede concesionar, pues sus artículo 3o. y 42 señalan que es una zona en la cual sólo se tiene competencia para tomar medidas de fiscalización con el objeto de prevenir infracciones a las normas de esta ley, así como de leyes en materia aduanal, fiscal, de inmigración o sanitarios que pudieran cometerse en el territorio, en las aguas marinas interiores o bien en el mar territorial; además de sancionar las infracciones a dichas normas.
En este sentido, se observa que en dicha zona marina no se puede concesionar y tampoco se permite la realización de actividades como pesca, turismo y generación de energías renovables a las que hace referencia el promovente de la iniciativa en estudio, por lo que su inclusión transgrede lo dispuesta en la ley federal en cita.
Por lo que hace a la zona federal marítimo-terrestre, debe tomarse en cuenta que de acuerdo con la fracción V del artículo 7 de la Ley General en cita es un bien de uso común, el cual requiere para un aprovechamiento especial de una autorización, premiso o concesión conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 8 del ordenamiento en comento.
Dicha zona, conforme a lo dispuesto en la fracción I del artículo 119 de la Ley General de referencia, está constituida por la faja de 20 metros de ancho de tierra firme, transitable o contigua a las playas o en su caso a las riberas de los ríos. No queda clara la zona objeto de la concesión, se señala que las zonas marinas, pero la zona federal marítimo terrestre no se puede considerarse como zona marina.
2. Artículo 97 Bis 1, en el que señala que se podrán realizar actividades de pesca de especies comerciales, deportiva-recreativa, de fomento y didáctica; turismo de bajo impacto ambiental; generación de energías renovables, u otras que no contravengan el objeto de restauración y conservación del ecosistema en el polígono.
La conservación no es una actividad más, tiene que ser la principal para que se cumpla el objetivo que señala y no se contraponga con otras leyes. Aun y cuando más adelante se señale, que las actividades se realizarán, previa autorización, concesión o permiso de las dependencias y entidades del orden federal competentes, el objetivo no queda claro no se expresa lo argumentado en la exposición de motivos.
No se puede contemplar que se realicen actividades como la pesca comercial, deportivo-recreativa, de fomento y didáctica; turismo de bajo impacto, y generación de energía renovables, sin tomar en cuenta que no todas las zonas marinas son iguales y que tienen características ecológicas y biológicas particulares de cada ecosistema y sus recursos, así como una fragilidad distinta. Tienen que establecerse criterios técnico-ambientales que den las herramientas a que la autoridad pueda determinar el porcentaje, las actividades permitidas para que persista el cumplimiento del objetivo para lo que fueron creadas y la manera en que se realizarán acciones de conservación y restauración. Es importante que esto lo determine la autoridad, pues no hay que perder de vista que son bienes nacionales, el titular no puede tener atribuciones para determinar las actividades que pueden o no desarrollarse en la zona.
Más adelante, dentro del artículo en mención, señala que éstas serán tramitadas por la Secretaría ante las dependencias y entidades competentes, dentro del proceso de otorgamiento de las concesiones y que para tal efecto, la Secretaría deberá celebrar convenios de colaboración con las dependencias y entidades correspondientes.
A esto hay que señalar que se entiende como si la Semarnat tuviera que actuar como representante de la cooperativa para la obtención de los permisos o como ventanilla única con el fin de simplificar la gestión; sin embargo, por simplificar burocracia se puede ocasionar un conflicto de competencias, pues la Semarnat no cuenta con atribuciones para el trámite de autorizaciones y permisos ante otras dependencias y entidades competentes como podría ser la Sagarpa-Conapesca, la Sectur y la Sener.
Es obligación del solicitante reunir, previamente, los requisitos que para tal efecto señale la ley, y una vez obtenida la concesión personalmente ejecutar las obligaciones impuestas por el acto, las de construir las obras autorizadas y las de encargarse de la gestión del servicio.
Por lo que hace a que sólo el concesionario podrá realizar dichas actividades, es de señalar que no puede darse exclusividad para la realización de actividades que no son objeto de la ley que nos ocupa, la LGEEPA. Además debe tenerse claro que el concesionario no tenga el perfil y la capacidad para realizar todas esas actividades. Lo que si puede quedar establecido es que si al concesionario le interesa llevar a cabo ciertas actividades en la zona concesionada debe de considerarse que éste tenga preferencia en relación a otras personas, dado que está realizando actividades de interés público y para que se encuentre en las condiciones económicas para poder seguir llevando a cabo las acciones de preservación, protección y recuperación, objetivo principal de dicha concesión.
3. Con relación al artículo 97 Bis 2, relativo a los requisitos para el otorgamiento de concesiones marinas comunitarias, se señala lo siguiente:
• Ser una sociedad cooperativa debidamente constituida de conformidad con las leyes mexicanas. La sociedad cooperativa, independientemente de lo que disponga la Ley General de Sociedades Cooperativas, deberá garantizar que la administración y control de ésta, recaiga siempre en socios mexicanos, bajo la sanción de revocación del título concesión. Si bien, de la exposición de motivos se deriva que uno de los fines de la Iniciativa es generar, a través de acciones de conservación, beneficios a las comunidades aledañas que dependen del equilibrio de los ecosistemas marinos, es de señalar que establecer como requisito que sean sociedades cooperativas resulta limitativo y violatorio a lo que señala el artículo 27 constitucional en su párrafo sexto, que establece que podrán ser objeto de explotación, uso o aprovechamiento por particulares o sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas mediante concesión otorgada por el Ejecutivo federal de acuerdo con las reglas y condiciones que se establezcan en las leyes.
Por lo que hace a dedicar al menos el 20 por ciento de la superficie total concesionada, exclusivamente a actividades de restauración y conservación de hábitat esenciales para mantener las funciones del ecosistema.
Resulta contrario al objetivo de la concesión y al de la LGEEPA, crear una figura que señale que al menos el 20 por ciento cuando tendría que ser un mínimo, además de que se deben de establecer criterios para poder determinar el porcentaje que, de acuerdo con las características ecológicas y biológicas de la zona deba de conservarse, así como a la fragilidad de la zona para mantener las funciones del ecosistema. Sin embargo, deben de establecerse criterios claros para la zona para no poner en riesgo los recursos naturales que serían sujetos de concesión y zonificar considerando las características particulares de los bienes naturales que se distribuyen en la zona marina para no dar un trato igualitario.
• Presentar un programa de manejo del polígono, con la inclusión de los usuarios actuales del mismo, que garantice el uso y aprovechamiento sustentable y especifique las acciones para el cumplimiento de los objetivos de restauración y conservación.
A lo que se refiere el legislador es a un estudio técnico justificativo, pero que lo que debe de definir son acciones para el manejo de los recursos, no para el manejo de personas. El concesionario no es autoridad como para tener la atribución de determinar cómo se van a llevar a cabo las relaciones con los usuarios actuales, ni para determinar cuándo se puede garantizar el uso y aprovechamiento sustentable, es la ley la que tiene que establecerlo para así dar certeza jurídica. La Secretaría del ramo, debe ser quien lo determine.
• El polígono solicitado deberá estar próximo al centro de población donde resida la mayoría de los miembros de la cooperativa.
Éste, más que un requisito, podría establecerse como un criterio que la autoridad deba de tomar en cuenta para cumplir con la naturaleza de la concesiones, que es el de incentivar a las localidades a proteger, preservar y restaurar el ecosistema, sobre todo porque son las que están directamente relacionadas con el ecosistema marino.
4. Artículo 97 Bis 3 señala que la resolución que haga la Secretaría, contempla un plazo que no excederá de noventa días hábiles desde la fecha de presentación, el cual podrá ampliarse por un periodo similar por una vez. Asimismo, señala que en caso de que la Secretaría omita dar a conocer al promovente la resolución a su solicitud, se considerará que ha resuelto negar lo solicitado. La Secretaría deberá expedir constancia de tal circunstancia y las razones de ello dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se debería emitir la resolución respectiva.
Efectivamente, para bienes de la nación, los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, aplica la negativa ficta, figura que se contempla en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio a la LGEEPA y aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, establece en el artículo 17: “Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver...”
Es de señalar que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuyo principal objeto es regular la actuación de las autoridades administrativas a fin de garantizar la seguridad jurídica de los gobernados, establece todas las formalidades a las que un acto administrativo, como sería la concesión, deberá sujetarse.
Asimismo, cabe aclarar que no es necesario establecer la figura de la negativa ficta. Sin embargo
5. El otorgamiento de concesiones quedará sujeto a las modalidades que dicten el interés público y la conservación y buen manejo de los ecosistemas marinos y costeros.
El concepto de interés público es el fundamental, todas las actividades que se realicen dentro de dicha zona tienen que ir acordes con éste y con las características de la zona concesionada, las acciones y prohibiciones se determinarán de manera particular en el título de concesión.
Respecto de que la secretaría basará sus decisiones en criterios de equidad social y del bien común en el uso de los recursos naturales. Para ello llevará a cabo las acciones necesarias para asegurar que los distintos usuarios y habitantes de las comunidades locales puedan ser incluidos en el proceso de asignación de concesiones. Si bien uno de los fines de dicha concesión es incentivar a que la comunidades aledañas lleven a cabo acciones de conservación y que mediante éstas obtengan beneficios, lo cierto es que la Secretaría deberá de basar sus decisiones en cuestiones ambientales principales, así como económicas y sociales por responder a los fines del principio de desarrollo sustentable plasmado en la legislación, deben de establecerse esto en principios.
6. Con relación al convenio que señala el legislador en su artículo 97 Bis 5 en el caso de que dos o más cooperativas soliciten una concesión sobre polígonos iguales o sobrepuestos.
Aun y cuando mediante dicho artículo se promueva la participación grupal, el entendimiento y la conciliación de intereses, conocido por diversos investigadores como comanejo, es de señalar que no puede quedar a voluntad de los particulares, pues es la Secretaría quien tiene la atribución de vigilar y garantizar el debido cumplimiento de los actos que emita. Así, conforme a los criterios establecido en dicho capítulo y a los estudios técnicos justificativos podría que solicitante podría cumplir de la mejor manera el objetivo de la concesión. El procedimiento a seguir para dicho caso tendría que establecerse en el reglamento que para el efecto se emita.
7. En relación con el programa de manejo, señala que la secretaría emitirá los lineamientos que regulen la elaboración y la calidad técnica.
Los objetivos, criterios y requisitos que se plasmen en dicho capítulo la autoridad tendrá los principales elementos para garantizar el cumplimiento del objetivo de la concesión, el reglamento que para el efecto se emita establecerá los requisitos de manera más específica.
Es de señalar que si se trata de un estudio inicial de la zona, la denominación correcta sería un estudio técnico justificativo, cuyo objetivo sea el saber si la zona tiene las características necesarias para que se lleven a cabo dichas acciones
8. Las actividades de terceros titulares de concesiones, permisos o autorizaciones para actividades o servicios que operen en el polígono solicitado deberán ser compatibles con los objetivos de aprovechamiento sustentable, restauración y conservación de la concesión.
Las actividades que no sean materia de la LGEEPA no pueden ser objeto de regulación. No hay que perder de vista que ésta es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
Para determinar la “compatibilidad” se pueden utilizar diversos instrumentos, uno de ellos es la manifestación de impacto ambiental, que mediante la evaluación la autoridad determina si el proyecto es viable ambientalmente o no. Otra manera es que, tomando como base lo manifestado en la exposición de motivos de que los fines de dicha concesión son incentivar la conservación, a través del título de concesión se podrían determinar las modalidades de uso que deberán de cumplir en primer lugar el concesionario, pero de manera indirecta los usuarios de la zona concesionada, tal y como se señala para el caso de áreas naturales protegidas.
En caso de no ser compatibles, el solicitante deberá adjuntar convenio con el tercero o terceros titulares que estipule el acuerdo para cumplir un programa de manejo por todos ellos dentro del polígono solicitado y que permitirá alcanzar estos objetivos. Dicho escrito será ratificado ante fedatario público.
Las acciones de conservación del medio ambiente no pueden ser objeto de un acuerdo entre particulares, ni entre autoridades cuyas funciones son relativas a actos privados, como lo son los fedatarios públicos, ya que la Secretaría del ramo es la que tiene las atribuciones de garantizar la tutela de los bienes ambientales y de dictar las medidas para que, en el ámbito de su competencia, se garantice la sustentabilidad de las actividades existentes en la zona. Por ello, es importante que el solicitante cumpla con ciertos requisitos que garanticen que técnica y jurídicamente cumplirá con los objetivos de la concesión. Por lo que es improcedente el párrafo que establece que las diferentes partes del convenio serán corresponsables de las labores de restauración y conservación del polígono de acuerdo con el programa de manejo.
Dado que lo que se busca es satisfacer un interés colectivo, no puede ser objeto de derecho privado. La corresponsabilidad tendría que ser en todo caso, como lo menciona en su exposición de motivos, entre el concesionario y la autoridad con el fin de crear nuevas relaciones entre diversos sectores con el fin de garantizar el derecho a un medio ambiente sano.
9. Respecto al contrato de cesión parcial de derechos o prestación de servicios para los interesados en ocupar áreas, construir instalaciones o prestar servicios dentro del polígono concesionado.
El titular de la concesión no es el dueño de los bienes, sobre todo si tomamos en cuenta que los bienes son nacionales, éste podrá usar la zona con un solo fin: el de conservación ambiental. A cambio de dicha participación, podrá tener beneficios, pero esto no le dará el carácter de propietario para disponer transferir derechos de lo que se haga o no en la zona concesionada, sobre todo si está el objetivo es realizar acciones de conservación, las cuales son de interés público.
Finalmente, es de señalar que existen disposiciones propuestas por el legislador que al ser adjetivas se encuentran contempladas por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio a la LGEEPA y al reglamento que para el caso se expida.
Es de mencionar que el reglamento es una norma o un conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de su facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo, teniendo en cuenta que el Ejecutivo es el que está en mejores condiciones de hacer ese desarrollo puesto que se encuentra en contacto más intimo con el medio en el cual se aplica la ley.
Consideraciones
Esta comisión dictaminadora ha valorando la iniciativa del legislador y considera importante retomar la inquietud y la esencia de la propuesta, atendiendo a las observaciones manifestadas con anterioridad, ya que la iniciativa identifica claramente las problemáticas y los vacíos legales que obligan a impulsar figuras jurídicas con una visión ecosistémica, que incentiven la corresponsabilidad de las comunidades costeras en actividades para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción y que otorguen beneficios económicos por contribuir al equilibrio ecosistémico marino.
El medio marino debe ser visto con un enfoque ecosistémico en el que la interrelación entre las especies, medio y hábitat es indisoluble y no fragmentable. Las especies marinas juegan un papel fundamental dentro de la biodiversidad marina, pues son el centro de la cadena trófica, en la provisión de bienes y servicios ambientales.
De acuerdo con la Unión Mundial para la Naturaleza, el enfoque ecosistémico debe ser “una estrategia para la gestión integrada de los recursos naturales, orientada a mantener, restaurar los sistemas naturales, sus funciones y valores, de tal manera que se promuevan la conservación y el usos sostenible de los recursos”. 1
Diversas actividades económicas han provocado en los ecosistemas marinos graves desequilibrios ecológicos, ocasiona lo que se conoce como efectos cascada produciendo la pérdida de bienes y servicios ambientales de la biodiversidad marina, lo que genera un alto impacto ambiental, económico y de seguridad en las sociedades costeras. 2
Tales impactos pueden tener pérdidas hasta 10 veces mayores que el valor mismo de las actividades económicas en la pérdida de otros servicios ambientales, como es el la protección de la zona costera de los arrecifes de coral 3 que protegen las zonas costeras contra tormentas y huracanes. 4
Es necesaria una visión ecosistémica en el medio marino, en el que la interrelación entre las especies, medio y hábitat es indisoluble y no fragmentable para la provisión de bienes y servicios y ambientales.
Asimismo, se ha demostrado que la restauración y protección de una porción suficiente de los ecosistemas marinos permite no solo la recuperación de especies de interés comercial sino las funciones del ecosistema, acelera la recuperación de especies claves como son los corales. 5
Las políticas gubernamentales deben diseñar e implementen figuras jurídicas aplicables a los bienes nacionales que permitan incentivar una participación incluyente para llevar a cabo acciones de restauración y protección, mediante el acceso de beneficios generados por dichas acciones.
Ahora bien, ante tal escenario, el legislador señala que la problemática principal: existen comunidades locales que llevan a cabo medidas voluntarias de restauración y protección, debido a que son las directamente afectadas; sin embargo, una vez que empiezan a recuperarse las condiciones que permiten el repoblamiento de las especies, no pueden recoger los beneficios generados por sus actividades a favor del equilibrio ecológico, por no contar con los derechos de uso sobre todo el ecosistema sino sólo sobre una parte de él y sobre una actividad económica en particular, impidiendo una visión integral del mismo. De tal manera que no puede acceder a nuevas oportunidades económicas que les ayudaría a compensar financieramente los costos de inversión que asumen por acciones de restauración y protección.
Es importante lo que señala el legislador en relación a que deben de existir instrumentos que busquen beneficiar por las acciones de restauración y protección que las comunidades realicen, ya que los efectos de la creciente incapacidad de los ecosistemas por la degradación a la que han sido sometidos, ha provocado que los servicios de los que dependemos, se vean afectados y resientan más fuertemente en los grupos poblacionales más desprotegidos y pobres, aquellos con una marcada dependencia de los ecosistemas para su supervivencia. 6
El promovente agrega que es importante crear instrumentos que maximicen el beneficio social de los ecosistemas; sin embargo, la falta de derechos de acceso y usos de los bienes nacionales impiden la incorporación de esquemas como los de pago por servicios ambientales, como los ya existentes en el sector forestal, los cuales sean una alternativa para modificar la tendencia e incentivar la corresponsabilidad para su conservación y manejo sustentable.
Ante lo manifestado por el diputado promovente es importante puntualizar lo siguiente:
Si bien la ley general contempla instrumentos de política ambiental que tienen como fin proteger, preservar los ecosistemas marinos y regular el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, como lo son las áreas naturales protegidas es de señalar que se requiere de cambios institucionales sustanciales, cambios en la gobernanza, así como cambios importantes en el comportamiento social. 7 El régimen jurídico debe considerar el interés público y las diversas formas de satisfacerlo. 8
Las conductas humanas de interés ambiental son aquellas que pueden influir sobre los procesos de interacción entre los organismos vivos y sus sistemas de ambiente y que pueden modificar de una manera importante las condiciones de existencia de los organismos vivos, es decir de todos los elementos que hacen posible la vida como los que determinan su calidad. 9
En este caso las actividades económicas tienen un gran desafío al que debe de enfrentarse, una ordenación del medio marino con un enfoque precautorio en el que se tenga una visión integral y ecosistémico. 10
No hay que perder de vista que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, por lo que el sector ambiental no debe ser ajeno a las diversas problemáticas que causen un desequilibrio ecológico.
Tal y como se señaló anteriormente el ambiente marino es indivisible y aunque administrativamente se encuentre separada la visión económica con la de restauración y protección, a partir de la LGEEPA, determinar las condicionantes de uso que deberán de tener las actividades que se realicen en la zona concesionada sujeta a que se restaure, para que lograr su equilibrio ecosistémico.
Asimismo, se debe de seguir el enfoque de política ambiental que deja a un lado la política de comando-control y toma en cuenta que es necesaria la creación de diversos instrumentos de gestión ambiental, mediante los cuales se proteja el bien ambiental 11 y se prevenga el daño ambiental, incentivando a su conservación con esquemas de participación, que permita a los sectores directamente afectados, a las comunidades costera, a que coadyuven en el manejo y protección de los ecosistemas marinos.
El legislador propone la figura de la concesión marina comunitaria con objeto de crear una figura jurídica para las zonas marinas, que tenga una visión integral del ecosistema marino, que busque proteger, preservar o recuperar las funciones ambientales que han sido afectadas por la fragmentación que las actividades productivas han generado, y que a su vez incentiven la corresponsabilidad de las comunidades costeras para su conservación, otorgando beneficios a las comunidades por no pescar y contribuir al equilibrio ecosistémico.
Esta comisión dictaminadora considera que dicha figura jurídica es correcta, pues al autorizar al particular el uso de bienes del dominio público, el Estado se mueve en vista del interés colectivo primordial que es compatible con la apropiación que el concesionario haga de dichos bienes.
La concesión es un acto administrativo que prevé el párrafo sexto:
...
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes...
La concesión se emplea para aquellos casos en los que no hay ningún derecho previo del particular a la materia que es objeto de la concesión, la concesión es la que crea tales derechos y facultades.
Se crea con el fin de dar satisfacer a una necesidad de interés general que de otro modo quedaría insatisfecha, mal satisfecha o insuficiente satisfecha. Aunque el interés público se encuentre en todas las actividades estatales, la satisfacción de los intereses generales no es monopolio del Estado.
La Ley General de Bienes Nacionales establece que las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la Administración, y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.
El Estado puede concurrir en la aportación de beneficios al concesionario para garantizar el cumplimiento de las acciones de interés público.
La Ley General de Bienes Nacionales establece que el patrimonio nacional se compone de bienes de dominio público de la federación y bienes de dominio privado de la federación. En los términos que establece el patrimonio nacional se compone de bienes de dominio público y bienes de dominio privado de la federación. Los bienes de dominio público estarán sometidos a jurisdicción exclusiva de los poderes federales y pueden clasificarse por su naturaleza propia:
a) Dominio público aéreo
b) Dominio público marítimo
c) Dominio público terrestre
En este caso, se pretende que los particulares concurran con el Estado con el propósito de hacer uso de una columna de agua en las zonas marinas donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción, para llevar a cabo actividades de restauración y protección de los ecosistemas marinos de manera integral, conforme a un programa de manejo que garantice la sustentabilidad de las actividades que ahí se realicen.
De esta manera, el Estado se vale de la concesión como un medio para conservar el patrimonio natural de la nación en beneficio de la colectividad. Es de señalar que tales concesiones sobre bienes de dominio público, no crean derechos reales, sino que otorgan, sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar explotaciones o aprovechamientos regulados por las leyes de la materia, a condición de que su titular cumpla con las obligaciones que se le impongan. 12
Como las zonas marinas son bienes de la nación, es necesario que exista un instrumento jurídico que permita que se generen derechos de uso y acceso sobre el ecosistema marino con el fin delimitar formalmente los ecosistemas marinos, teniendo un control sobre el uso, creando sólidos esquemas de restauración y protección, así como abrir la posibilidad a que los esfuerzos voluntarios de que realicen las comunidades locales, recojan los beneficios generados al posibilitar la creación de incentivos económicos. 13
El hacer o no hacer dentro de la zona concesionada, no es con el fin de proteger el interés del particular, sino de restaurar y proteger las funciones que permiten el equilibrio ecosistémico, por lo que el fin es de interés público, por ello no se pierde el carácter de uso común que tienen dichas zonas.
La recuperación de los ecosistemas beneficiará además para mejores capturas de especies comerciales, lugares más atractivos para el turismo, la educación ambiental y la investigación científica, además de que proporciona mecanismos para adaptar los ecosistemas marinos y costeros al cambio climático.
Aunado a esto, es importante agregar que dicha figura incentiva la participación corresponsable de las comunidades costeras en la gestión ambiental y con ello los fines de restauración y protección ambiental, ya que en la medida de que realizan acciones de interés público se les otorgará beneficios e incentivos con el fin de mantener su estabilidad económica para el cumplimiento de su objetivo.
Conforme a lo expuesto, así como a las observaciones hechas, esta comisión dictaminadora aprueba con modificaciones la iniciativa propuesta por el diputado Agustín Torres Ibarrola, planteando lo siguiente:
1. Se propone denominar al capítulo propuesto por el diputado como concesiones marinas comunitarias a “establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, además de incluirlo en el título segundo, “Biodiversidad”, debido a que el fin principal que se persigue es el de implementar acciones para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción de manera corresponsable con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Se busca en dicho capítulo establecer los principios, criterios, objetivos con que se establecerán y gestionará las zonas marinas concesionadas, así como los criterios ambientales que tendrán que respetar las actividades a realizar dentro de ella, con el fin de evitar que se alteren las condiciones necesarias para la subsistencia, desarrollo y evolución de las especies en los ecosistemas marinos.
2. Deben establecerse cuatro aspectos fundamentales: la facultad de la Semarnat para otorgar las concesiones; el objetivo de la concesión, el lugar susceptible de concesionar y los sujetos beneficiados.
2.1. La facultad de la Semarnat. De acuerdo con lo establecido en los artículos 5o., fracciones III, XI, XVI y XX y XXI; y 6o. de la LGEEPA, corresponde a la “federación, a través de la” Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales “la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados; la regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de las aguas nacionales, la biodiversidad, la fauna y los demás recursos naturales de su competencia; la promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, así como la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas”.
El artículo 7 de la Ley Federal del Mar señala que corresponde al Poder Ejecutivo federal la aplicación de esta ley, a través de las distintas dependencias de la administración pública federal que, de conformidad con la ley orgánica de ésta y demás disposiciones legales vigentes, son autoridades nacionales competentes según las atribuciones que confieren a cada una de ellas.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala en el artículo 32 Bis que a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
II. Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no estén encomendados expresamente a otra dependencia; así como en materia de ecología, saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades;
III. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la federación, con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales radioactivos;
...
XII. Elaborar, promover y difundir las tecnologías y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sobre la calidad ambiental de los procesos productivos, de los servicios y del transporte;
XIII. Fomentar y realizar programas de restauración ecológica, con la cooperación de las autoridades federales, estatales y municipales, en coordinación, en su caso, con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y demás dependencias y entidades de la administración pública federal;
...
XVII. Promover la participación social y de la comunidad científica en la formulación, aplicación y vigilancia de la política ambiental, y concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado para la protección y restauración del ambiente;
...
XIX. Proponer y, en su caso, resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas forestales, de caza y pesca, de conformidad con la legislación aplicable, y establecer el calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato;
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XXII. Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las instituciones de educación superior y los centros de investigación realicen programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos ambientales e impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia; promover que los organismos de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan a la formación de actitudes y valores de protección ambiental y de conservación de nuestro patrimonio natural; y en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, fortalecer los contenidos ambientales de planes y programas de estudios y los materiales de enseñanza de los diversos niveles y modalidades de educación;
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XXXV. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente;
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XL. Diseñar y operar, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la adopción de instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio ambiente; y
XLI. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
2.2 Objetivo de la concesión. Fomentar e incentivar la participación corresponsable, con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, con el fin de implementar acciones para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción.
El objetivo de la concesión cumple el artículo 1, fracciones I, III, IV, V, VII y IX de la LGEEPA, que señala que dicho ordenamiento establecerá las bases para garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar; la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; la preservación y protección de la biodiversidad; el aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas; garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente y el establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental.
Asimismo, es congruente con el artículo 157 del ordenamiento en comento que señala que el gobierno federal deberá promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.
Así, aun y cuando en la legislación se encuentre el objetivo de garantizar la participación corresponsable de las personas en forma individual o colectiva, los mecanismos de concertación, que señala el artículo 158, entre autoridades y grupos sociales, se limitan a opiniones, propuestas y convenios de concertación, mecanismos de una participación accesoria que no refleja una verdadera participación corresponsable colectiva de las localidades costeras que busque incentiven acciones de protección preservación y restauración de la biodiversidad.
Por ello, el objetivo de dicha concesión contribuirá a la carente propuesta y generación de mecanismos de participación. Es de señalar que los artículos relativos a participación social contenidos en capítulo I del título quinto, “Participación social e información ambiental”, no ha sido reformado desde el 13 de diciembre de 1996 en el que se publicó en el Diario Oficia de la Federación, lo cual implica la falta de evolución que el derecho ambiental ha tenido en aspectos tan estratégicos.
Por lo anterior se retoma y fortalece el término participación corresponsable, tomando en cuenta que es necesario que se involucre a los grupos sociales de una manera activa, establecer instrumentos jurídicos que busquen atender los aspectos ambiental, social y económico, 14 así como una gobernanza acorde con las necesidades de la sociedad y de los esquemas de participación ante las problemáticas ambientales.
Dicha tarea de interés público se incentivará mediante estímulos fiscales, pago por servicios ambientales, dado que llevan a cabo actividades con el fin de coadyuvar con el Estado en las tareas de restauración y protección de los ecosistemas marinos.
Es de señalar que el fin principal de dicha concesión es la restauración, caso contrario a las áreas naturales protegidas que se enfoca a los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, así lo señala el artículo 44 de la ley marco. Las concesiones propuestas son voluntarias y buscan zonas marinas en las que tengan graves desequilibrios ecológicos y que sea necesario que lleven a cabo acciones de restauración y protección, entendiéndose por éstos conceptos, lo que señala el artículo 3 de la LGEEPA, los cuales manejan los dos momentos y maneras de manejo de los ecosistemas
Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por
...
...
XXVII. Protección: El conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro;
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XXXIV. Restauración: Conjunto de actividades tendentes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales;
2.3. Lugar susceptible de concesionar. El artículo 1 de la LGEEPA señala es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Ello incluye las zonas marinas.
Las zonas marinas tienen características por las que el enfoque ecosistémico es indispensable, que permita la interrelación entre las especies, en un medio y hábitat indisoluble y no fragmentable. No se puede hacer una división artificial en el manejo de los ecosistemas marinos, debido a que son tan complejos y frágiles a las diversas condiciones climáticas y a las actividades productivas.
La Ley del Mar, en el artículo 3o. señala que son zonas marinas mexicanas el mar territorial, las aguas marinas interiores, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma continental y las plataformas insulares y cualquier otra permitida por el derecho internacional. Por su parte, el artículo 6o. señala que la soberanía de la nación y sus derechos de soberanía, jurisdicciones y competencias dentro de los límites de las respectivas zonas marinas, se ejercerán según lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho internacional y la legislación nacional aplicable, respecto a
I. Las obras, islas artificiales, instalaciones y estructuras marinas;
II. El régimen aplicable a los recursos marinos vivos, inclusive su conservación y utilización;
III. El régimen aplicable a los recursos marinos no vivos, inclusive su conservación y utilización;
IV. El aprovechamiento económico del mar, inclusive la utilización de minerales disueltos en sus aguas, la producción de energía eléctrica o térmica derivada de las mismas, de las corrientes y de los vientos, la captación de energía solar en el mar, el desarrollo de la zona costera, la maricultura, el establecimiento de parques marinos nacionales, la promoción de la recreación y el turismo y el establecimiento de comunidades pesqueras;
V. La protección y preservación del medio marino, inclusive la prevención de su contaminación; y
VI. La realización de actividades de investigación científica marina.
El artículo 21 del mismo ordenamiento establece que en el ejercicio de los poderes, derechos, jurisdicciones y competencias de la nación dentro de las zonas marinas mexicanas, “se aplicará la” Ley Federal de Protección al Ambiente, (actualmente la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente) la Ley General de Salud, y sus respectivos Reglamentos, la Ley Federal de Aguas y demás leyes y reglamentos aplicables vigentes o que se adopten, incluidos la presente ley, su reglamento y las normas pertinentes del derecho internacional para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino.
La zona marina susceptible a concesionar, será dentro de la columna de agua 15 formada a partir del límite posterior a la zona federal marítima terrestre, hasta que se alcancen los 200 metros de profundidad.
2.4. Sujetos beneficiados. El sector que dicha concesión busca beneficiar es a los habitantes de las localidades aledañas a la zona marina, sujetos que tengan un sentido de pertenencia del lugar y que su fin no sea meramente lucrativo, sino que por su pertenencia, identidad cultural-ambiental y dependencia, son los que directamente se ven afectados por los desequilibrios del ecosistema, por lo que tendrán un compromiso necesario para llevar a cabo acciones de restauración y protección en la zona marina por concesionar.
3. Se atenderá a las particularidades de cada ecosistema, razón por la cual será el estudio técnico y justificativo en donde se deberán de establecer la zona marina concesionada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico. Posteriormente la secretaría en el título de concesión en donde se establezcan los derechos y obligaciones del concesionario para el cumplimiento del objetivo, así como las condicionantes que deberán de cumplir las actividades que se realicen en la zona.
El argumento no es con el fin de proteger el interés del particular, sino de restaurar y proteger el equilibrio ecosistémico, por lo que el fin es de interés público, por ello no se pierde el carácter de uso común que tienen dichas zonas.
Posteriormente, el programa de manejo establecerá las particularidades de las actividades a realizar de acuerdo a la zonificación y subzonificación de la zona marina concesionada.
4. Para que las concesiones de bienes de dominio público surtan efecto, una vez otorgadas, deberán de publicarse en el DOF, puesto a que la referida concesión contiene verdaderas disposiciones legales, de acuerdo con las cuales se regula la situación del concesionario, los usos y funcionamiento de la zona concesionada. Lo anterior, con fundamento en el artículo 4o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo:
Artículo 4o. Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos.
5. Con relación a los derechos a que va a hacerse acreedor el concesionario, además del uso de columnas de agua del dominio público, para realizar las actividades previstas en la solicitud conforme a lo dispuesto en la Ley, por tratarse de un instrumento de interés público, el Estado podrá concurrir para apoyar las acciones de conservación que deban realizarse a efecto de lograr el propósito de la concesión.
Por tratarse de una estrategia de interés público, que tiene el fin de conservar las condiciones necesarias para preservar la evolución de las especies en los ecosistemas marinos y su aprovechamiento sustentable, lo que sin duda es una responsabilidad del Estado, los concesionarios podrán acceder a los fondos y a los programas de subsidios del gobierno federal que corresponda para estar en condiciones de dar cumplimiento a los programas de manejo de las zonas marinas comunitarias concesionadas de que se trate.
Asimismo, la autoridad competente podrá concurrir en la aportación de apoyos a los concesionarios, por la vía de subvenciones, incentivos económicos o estímulos fiscales.
La disposición que establezca lo relativo a esto es fundamental para el cumplimiento de la iniciativa propuesta, ya que en la problemática se planteo que unos de los vacíos existentes es que no existen incentivos para que las comunidades costeras coadyuven en acciones de protección, preservación y restauración, dado que actualmente, al ser bienes de la nación no tiene ningún beneficio por al llevar a cabo acciones a favor del medio ambiente.
La secretaría tiene la atribución de participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente, así lo señala la fracción XXXV del artículo 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
6. Finalmente, por lo que hace a las razones por las cuales las concesiones pueden extinguirse por la revocación, nulidad; la disolución de la persona moral o el fallecimiento del titular de la concesión, y la terminación del plazo.
Las causas de la revocación tienen relación directa con el incumplimiento del objetivo o propósitos de la concesión o el interés público.
La autoridad tiene en sus manos el poder de sanción que le es indispensable para asegurar interés público y que entre las posibles sanciones por la falta de cumplimiento de las obligaciones del concesionario está precisamente la declaración de caducidad de la concesión. Asimismo existe el poder de rescisión que es el poder de modificación unilateral del contrato. Su fundamento es el interés público que, en un momento dado puede no tener la necesidad de las prestaciones convenidas
7. Por lo que hace al término de duración se fija para que de acuerdo a su vigencia el concesionario pueda cumplirse el fin de la concesión que en esta es la restauración y protección del equilibrio ecosistémico de las zonas marinas comunitarias, así como una utilidad razonable sobre las inversiones hechas, las cuales podrán ser en derechos.
El término es de acuerdo con el tiempo que se considera las condiciones pueden propiciar el repoblamiento de las especies y otras funciones ambientales.
Esta comisión dictaminadora, con el fin de organizar y dar claridad al articulado propuesto, considera la subdivisión del capítulo IV, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, propuesto en el título segundo, “Biodiversidad”, para organizarlo por secciones, de la siguiente manera:
• Sección I
Disposiciones Generales
• Sección II
Delimitación y Zonificación
• Sección III
Tramitación y Expedición del Título de Concesión
• Sección IV
Incentivos Económicos
• Sección VI
Extinción del Título de Concesión
Por lo expuesto, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales somete a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona el capítulo IV, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Artículo Único. Se adiciona el capítulo IV, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, que comprende los artículos 87 Bis 3, 87 Bis 4, 87 Bis 5, 87 Bis 6, 87 Bis 7, 87 Bis 8, 87 Bis 9, 87 Bis 10, 87 Bis 11, 87 Bis 12, 87 Bis 13, 87 Bis 14, 87 Bis 15, 87 Bis 16, 87 Bis 17, 87 Bis 18 y 87 Bis 19, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Capítulo IVEstablecimiento y Manejo de las Concesiones Marinas Voluntarias para la Restauración
Sección IDisposiciones Generales
Artículo 87 Bis 3. La Secretaría podrá otorgar concesiones voluntarias de columnas de agua con el objeto de fomentar e incentivar la participación corresponsable, con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, en la implementación de acciones para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción.
Artículo 87 Bis 4. El establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración es de interés público y tienen por objeto
I. Fomentar e incentivar las actividades tendentes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para el repoblamiento de las especies nativas de la región; o en su caso, especies compatibles con el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas originales;
II. Establecer políticas y medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro;
III. Orientar a que las actividades que se lleven a cabo en la zona concesionada, se conduzcan hacia el desarrollo sustentable y con un enfoque de manejo integral de los ecosistemas marinos; y
IV. Crear esquemas de desarrollo comunitario que coadyuven en la participación corresponsable en las acciones de restauración y protección de los ecosistemas marinos.
Artículo 87 Bis 5. En el otorgamiento de la concesión marinas voluntaria para la restauración, además de lo dispuesto en los artículos primero y décimo quinto de esta Ley, se considerarán los siguientes principios:
I. Los ecosistemas marinos forman parte del patrimonio natural de la nación;
II. El establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración en columnas de agua de las zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción es de interés público;
III. La restauración y protección de los ecosistemas marinos es una prioridad del Estado, en la que deben participar de manera corresponsable la sociedad y el gobierno;
IV. La restauración y protección de los ecosistemas marinos es prioritaria para garantizar las condiciones adecuadas para la subsistencia, desarrollo y evolución de las especies;
V. La continuidad de los procesos evolutivos de las especies de la flora y fauna marinas es determinante para asegurar la preservación de los ecosistemas y sus servicios ambientales;
VI. El reencauzar las actividades que se lleven a cabo en la zona concesionada hacia el manejo integral de los ecosistemas marinos es determinante para propiciar el desarrollo sustentable;
VII. La concurrencia de los distintos niveles de gobierno y la participación social son indispensables para lograr la efectividad y trascendencia de las políticas, los programas y las acciones de gobierno en materia de restauración y protección de los ecosistemas marinos;
VIII. Las actividades que se lleven a cabo en las zonas concesionadas deben asegurar la sustentabilidad ambiental; y
IX. Es un derecho de las comunidades costeras el uso de columnas de agua de las zonas marinas para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, así como de recibir incentivos económicos por las actividades tendentes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales.
Sección IIDelimitación y Zonificación
Artículo 87 Bis 6. Las concesiones marinas voluntarias para la restauración, se otorgarán para el uso de columnas de agua en las zonas marinas donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción.
La zona marina susceptible a concesionar será dentro de la columna de agua formada a partir del límite posterior a la zona federal marítima terrestre, hasta que se alcancen los 200 metros de profundidad y su delimitación se deberá realizar atendiendo a
I. Las condiciones de la zona marina solicitada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
II. Los ordenamientos ecológicos marinos;
III. Los decretos de áreas naturales protegidas marinas y sus programas de manejo;
IV. La cercanía a un centro de población o localidad que requiera establecer esquemas de desarrollo comunitario a partir de actividades de restauración y protección en las zonas marinas adyacentes;
V. Los actos administrativos de carácter general vigentes; y
VI. Los derechos de explotación, uso o aprovechamiento vigentes en la zona marina a concesionada.
Cuando, por razón de la materia y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal u otras disposiciones legales aplicables, se requiera de la intervención de otras dependencias para el establecimiento y manejo de las zonas marinas concesionadas, la Secretaría ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas.
Artículo 87 Bis 7. La columna de agua de la zona marina por concesionar estará sujeta a una zonificación que se realizará conforme a lo que establezca el título de concesión. Se conformará por las siguientes subzonas:
I. Subzona núcleo. Tendrá como principal objetivo la restauración de los ecosistemas marinos que han resultado severamente alterados o modificados, en donde se llevarán a cabo actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para el repoblamiento de las especies.
Para las actividades de restauración de los ecosistemas marinos de interés de la concesión, se destinará una zona igual o mayor al 50% que propicie el repoblamiento de las especies nativas de la región; o en su caso, especies compatibles con el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas originales.
II. Subzona de amortiguamiento. Tendrán como función principal proteger la subzona núcleo y llevar a cabo actividades que colaboren con el cumplimiento de su objetivo; asimismo, propiciar a que las actividades que se realicen, se lleven a cabo con un enfoque ecosistémico e integral y que se conduzcan hacia la sustentabilidad.
Para el otorgamiento de los permisos, autorizaciones y concesiones, de las actividades a realizar en la columna de agua de la zona marina concesionada se solicitará ante la autoridad competente y se sujetarán a lo dispuesto por los ordenamientos aplicables a la materia, así como a lo dispuesto en esta ley y sus disposiciones reglamentarias vigentes.
La Secretaría se coordinará con la autoridad que emita un acto administrativo relacionado con la columna de agua de la zona marina concesionada, para hacer del conocimiento al titular de la concesión marina voluntaria para la restauración y éste exponga lo que a su derecho corresponda.
Los titulares de las concesiones a que se refiere el presente capítulo, al llevar a cabo actividades de interés público, tendrán preferencia en el otorgamiento de los permisos, autorizaciones y concesiones de las actividades que se pretendan realizar en la columna de agua de la zona marina concesionada, con el fin de dar cumplimiento al objetivo de la misma.
Sección IIITramitación y Expedición del Título de Concesión
Artículo 87 Bis 8. La solicitud de concesión deberá contener
I. Nombre y domicilio del o los solicitantes;
II. Documentos que acrediten la nacionalidad mexicana o persona moral constituida conforme a las leyes mexicanas;
III. Documentos que acredite su domicilio y tiempo de residencial en el mismo; y
IV. Estudio técnico justificativo que contenga al menos
a) Ubicación geográfica de la columna de agua de la zona marina solicitada, que incluya la poligonal precisada en un mapa con la lista de vértices que la delimiten la extensión total;
b) Entidad federativa, municipio y localidad aledaña a la columna de agua de la zona marina solicitada;
c) Diagnóstico ambiental, usos actuales y potenciales de los recursos naturales de la columna de agua de la zona marina solicitada;
d) Las condiciones de la columna de agua de la zona marina solicitada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
e) Propuesta de zonificación y subzonificación de la columna de agua de la zona marina solicitada, así como las razones que lo justifiquen;
f) Actividades a realizar en la columna de agua de la zona marina concesionada, de acuerdo a la zonificación propuesta;
g) Monto de la inversión y propuesta de las fuentes de financiamiento para llevar a cabo el objeto de la concesión;
h) La propuesta de duración de la concesión y razones que lo justifiquen; e
i) Información complementaria que desee proporcionar el solicitante.
La Secretaría, dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud, podrá requerir la información faltante.
Artículo 87 Bis 9. Recibida la solicitud de concesión la Secretaría procederá a efectuar su análisis, de acuerdo con los objetivos y principios establecidos en el presente capítulo.
En el otorgamiento de las concesiones la Secretaría tomará en cuenta lo siguiente:
I. Que el solicitante, siendo persona física o la mayoría de sus integrantes, tratándose de persona moral, residan en una localidad adyacente a la columna de agua de la zona marina propuesta o que sean titulares de derechos de explotación, uso o aprovechamiento, vigentes en la columna de agua de la zona marina propuesta zona marina propuesta;
II. Que la delimitación de la columna de agua de la zona marina a concesionar, atienda a lo establecido en el artículo 87 Bis 6;
III. Que el estudio técnico justificativo del solicitante garantice el cumplimiento de los objetivos de la concesión marina voluntaria para la restauración; y
IV. El beneficio ambiental, social y económico que generen las actividades para la localidad adyacente a la columna de agua de la zona marina concesionada.
El otorgamiento de las concesiones marinas voluntarias para la restauración, quedará sujeto a lo dispuesto en esta ley y sus reglamentos y tomará en cuenta los actos administrativos de carácter general vigentes, así como los derechos de explotación, uso o aprovechamiento, vigentes en la zona marina propuesta.
Artículo 87 Bis 10. Una vez integrado el expediente y previamente a la expedición del título de concesión para el establecimiento de las concesiones marinas voluntarias para restauración, en los términos de la presente ley, la Secretaría deberá solicitar y valorar la opinión de los gobiernos municipales, comunidades adyacentes y demás interesados.
Una vez integrado el expediente, la Secretaría procederá a analizar si la solicitud cumple con los requisitos establecidos en el presente capítulo y deberá contestar dentro de un plazo que no excederá de noventa días hábiles desde su fecha de presentación.
Artículo 87 Bis 11. Una vez analizado el expediente de la solicitud y si el solicitante cumple con los requisitos establecidos en el presente capítulo, la Secretaría, con las modificaciones técnicas y jurídicas que considere necesarias, publicará dicha solicitud por dos veces, de cinco en cinco días en el Diario Oficial de la Federación y en uno de los periódicos de mayor circulación, con el fin de que durante el plazo de diez días contados a partir de la última publicación, las personas interesadas manifiesten su opinión ante la Secretaría.
Una vez transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, valoradas las opiniones presentadas y cumplimentados los requisitos para que el solicitante esté en condiciones de cumplir con lo que establece el presente Capítulo, la Secretaría podrá otorgar la concesión con las modificaciones de carácter técnico y jurídico que se estime pertinente.
Artículo 87 Bis 12. La Secretaría expedirá el título de concesión respectivo, que deberá contener
I. Nombre del beneficiado;
II. Ubicación geográfica de la columna de agua de la zona marina concesionada;
III. Mapa con la lista de vértices que la delimiten la extensión total;
IV. Entidad federativa, municipio y localidad aledaña a la columna de agua de la zona marina concesionada;
V. Las condiciones de la columna de agua de la zona marina concesionada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
VI. Delimitación de la zonificación y subzonificación de la columna de agua de la zona marina concesionada;
VII. Condicionantes a que se sujetarán las actividades que se lleven a cabo en la columna de agua de la zona marina concesionada;
VIII. Obligaciones y derechos del concesionario;
IX. Vigencia de la concesión;
X. Contenido y periodicidad de los informes que presentará a la Secretaría sobre el manejo de la zona marina concesionada; y
XI. Los lineamientos generales para su administración.
Artículo 87 Bis 13. El concesionario formulará dentro del plazo de un año, contado a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del título de concesión respectivo, el programa de manejo de la zona marina concesionada de que se trate, el cual deberá contener por lo menos lo siguiente:
I. Ubicación geográfica de la columna de agua de la zona marina concesionada;
II. Mapa con la lista de vértices que la delimiten la extensión total;
III. Descripción de la zona marina concesionada, en el contexto nacional, regional y local donde se encuentra la columna de agua concesionada;
IV. Descripción de las características físicas y biológicas, así como las condiciones de la columna de agua de la zona marina concesionada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
V. Descripción de los ecosistemas, poblaciones y especies objeto de la concesión;
VI. Objetivos específicos y metas a corto, mediano y largo plazo;
VII. Delimitación de la zonificación y subzonificación de la columna de agua de la zona marina concesionada;
VIII. Actividades por implantar, de acuerdo con la zonificación;
IX. Descripción de las actividades a realizar y su calendario de implementación; y
X. Aquellas otras que el solicitante considere necesarias.
El programa de manejo deberá ser evaluado y aprobado por la Secretaría y dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción del mismo, podrá requerir la información faltante.
El titular de la concesión que por la carencia de recursos económicos no esté en posibilidades de cubrir los costos de elaboración del programa de manejo podrá solicitar a la Secretaría la asesoría técnica necesaria para la elaboración de éste.
Artículo 87 Bis 14. La concesión es intransferible y podrá tener una duración entre 10 y 30 años, de acuerdo a lo que acredite el solicitante en el estudio técnico justificativo.
La concesión se podrá refrendar previa solicitud, con una antelación de, al menos dos años antes de que fenezca la misma, y cumpliendo los requisitos que para el efecto establezca la Secretaría.
Artículo 87 Bis 15. Una vez que la concesión haya sido emitida el particular, deberá de entregar informes a la Secretaría, de acuerdo con la periodicidad señalada en el título de concesión, de las actividades restauración y protección, objeto de la concesión.
Cuando, por razón de la materia y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal u otras disposiciones legales aplicables, se requiera la intervención de otras dependencias para llevar a cabo acciones de inspección y vigilancia en las zonas marinas concesionadas, la Secretaría ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas, con la finalidad de dar cumplimiento al objeto del título de concesión y su programa de manejo.
Artículo 87 Bis 16. Una vez establecida una zona marina concesionada voluntariamente para la restauración, sólo la Secretaría podrá modificar la delimitación de la columna de agua, y en su caso, su zonificación y subzonificación o cualquiera de sus disposiciones, siguiendo las mismas formalidades previstas en esta ley para la expedición del título de concesión respectivo.
Sección IVIncentivos Económicos
Artículo 87 Bis 17. La Secretaría, con el fin de que los concesionarios lleven a cabo las actividades de restauración y protección de los ecosistemas marinos en la columna de agua de la zona marina concesionada, promoverá la aplicación de instrumentos económicos, así como la focalización de recursos, a través de los diversos conceptos de apoyo de programas, que incentiven la participación corresponsable con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Asimismo, posterior a la aprobación del programa de manejo, el concesionario podrá celebrar contratos para el financiamiento con autoridades de los distintos ámbitos de gobierno, así como con el sector social y privado, con la participación de la Secretaría, que en su caso corresponda.
Sección VExtinción del Título de Concesión
Artículo 87 Bis 18. Son causas de extinción de las concesiones:
I. La revocación;
II. La nulidad;
III. La disolución de la persona moral o el fallecimiento del titular de la concesión; y
IV. La terminación del plazo.
Artículo 87 Bis-19. Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, son causa de revocación
I. El incumplimiento del título de concesión y del programa de manejo, imputable al concesionario;
II. La realización de actividades no permitidas en la concesión, por parte del titular;
III. El incumplimiento a lo establecido en esta ley, en las disposiciones reglamentarias que de ella deriven;
IV. El no proporcionar en forma reiterada, sus informes en los términos y plazos que solicite la Secretaria o el incurrir en falsedad al rendir ésta;
V. La existencia de alguna contingencia ambiental que impida, por un tiempo mayor al de la duración de la concesión, la realización de las actividades autorizadas. Este impedimento deberá justificarse en los estudios técnicos correspondientes;
VI. El interés público; y
VII. Las demás que establezcan esta ley y demás disposiciones aplicables.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las concesiones, permisos y autorizaciones otorgados con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente decreto que queden enmarcadas dentro de las áreas concesionadas bajo concesiones marinas para conservación continuarán vigentes hasta la conclusión de su vigencia.
Tercero. El Ejecutivo federal deberá expedir, en un plazo no mayor de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de concesiones marinas voluntarias para la restauración.
Notas
1 UNEP/PNUMA, CBD/CDB, 2000, 2004; Smith y Maltby, 2003; Andrade y Navarrete, 2004. Disponible en http://www.sur.iucn.org/
2 Smith, A.D.M., y otros, “Impacts of fishing low-trophic level species on marine ecosystems”, en Science, 2011. 333(6046): páginas 1147-1150.
3 Costanza, R., et al., “The value of the world’s ecosystem services and the natural capital”, en Nature, 1997, 387: páginas 253-260.
4 Jackson, J.B.C., et al., “Historical overfishing and the recent collapse of coastal ecosystems”, en Science, 2001, 293: páginas 629-637.
5 Mumby, P.J., et al., “Trophic cascade facilitates coral recruitment in a marine reserve”, en Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, 104(20): páginas 8362-8367.
6 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La gestión ambiental en México, 2006, página 27.
7 Ibídem.
8 En el derecho público, la norma es determinada únicamente por la consideración del interés público y por la necesidad de satisfacerlo.
9 Brañes, Raúl. Manual de derecho ambiental mexicano, 2010, página 29.
10 Resulta vital realizar reformas que armonicen disposiciones de la LGEEPA y LGPAS, pues aun cuando el artículo 2 de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables señala en la fracción III que ésta busca establecer las bases para la ordenación, conservación, la protección, repoblación y el aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas, así como la protección y rehabilitación de los ecosistemas en que se encuentran dichos recursos. Es de señalar que la secretaría no tiene atribuciones para rehabilitar los ecosistemas y en toda la LGPAS no se hace referencia a la protección de ecosistemas marinos.
11 El ambiente como bien jurídico diferente de los elementos que lo integran y por tanto susceptible de tutela legal en si mismo entendiéndolo como resultado de la interacción detonas las funciones que lo integran. Así como bienes en el sentido intangible por las funciones que desempeñan, respecto a los otros con los que interactúan y que permiten mantener el equilibrio ecológico en González, José Juan (2005). “La protección jurídica de la diversidad biológica a través de las regulaciones sobre el uso de suelo en México”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Tomson Aranzadi . Navarra, 2005, página 275.
12 Tal y como señala el artículo 13 de la Ley General de Bienes Nacionales: Los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, o alguna otra por parte de terceros.
13 En el sector forestal existen diversos esquemas de pagos por servicios ambientales, en relación a la mejora en la calidad y cantidad de agua, en biodiversidad, en la captura y en la retención del bióxido de carbono. Así lo establece la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en el capitulo VI, “De los servicios ambientales forestales”:
Artículo 133. En el marco de los tratados internacionales y disposiciones nacionales aplicables, la Secretaría promoverá el desarrollo de un mercado de bienes y servicios ambientales que retribuya los beneficios prestados por los dueños y poseedores de recursos forestales a otros sectores de la sociedad.
Artículo 134. La Secretaría promoverá la formación de profesionales o técnicos, así como de empresas, los cuales estén capacitados para certificar, evaluar y monitorear los bienes y servicios ambientales, para el otorgamiento de asesoría técnica y capacitación a los titulares de los aprovechamientos forestales en la materia y para enlazarlos con los usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios ambientales, así como a los mercados correspondientes en el ámbito nacional e internacional.
14 Actualmente, el concepto de desarrollo sustentable se percibe como un vínculo entre el cuidado al medio ambiente sano y el derecho al desarrollo, sin embargo, en tanto no se considere que la agenda para el desarrollo sustentable corresponde al sector productivo y al comercio exterior y en segundo lugar al sector ambiental, no tendrá una real trascendencia, ya que si las políticas económicas no se modifican en sus patrones de apropiación y explotación de los recursos naturales, así como en los de producción, distribución y consumo e integran en los cálculos económicos, valores de la naturaleza (biológicos, estéticos, científicos) para la determinación de precios, de la rentabilidad de los mercados y del acondicionamiento del territorio no se podrá hablar de un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la política del desarrollo sustentable se quedará en una mera utopía. En Gil, Miguel Ángel. La gestión ambiental en Crónica Ambiental , FCE, México, 2006.
15 A water column is a conceptual column of water from surface to bottom sediments.[1] This concept is used chiefly for environmental studies evaluating the stratification or mixing (e.g. by wind induced currents) of the thermal or chemically stratified layers in a lake, stream or ocean. Some of the common parameters analyzed in the water column are: pH, turbidity, temperature, salinity, total dissolved solids, various pesticides, pathogens and a wide variety of chemicals and biota.
Dado en el salón de plenos de la Cámara de Diputados, a 8 de noviembre de 2011.
La Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Diputados: Ninfa Salinas Sada (rúbrica), presidenta; Andrés Aguirre Romero (rúbrica), Ernesto de Lucas Hopkins (rúbrica), Héctor Franco López (rúbrica), Francisco Alejandro Moreno Merino (rúbrica), Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández (rúbrica), Agustín Torres Ibarrola (rúbrica), Ma. Dina Herrera Soto (rúbrica), María Araceli Vázquez Camacho (rúbrica), Alejandro Carabias Icaza (rúbrica), Jaime Álvarez Cisneros (rúbrica), secretarios; María Estela de la Fuente Dagdug, Jorge Venustiano González Ilescas (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo (rúbrica), Víctor Manuel Kidnie de la Cruz (rúbrica), José Ignacio Pichardo Lechuga (rúbrica), Adela Robles Morales, José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Marcela Vieyra Alamilla, Víctor Manuel Anastasio Galicia Ávila (rúbrica), Alejandro Bahena Flores (rúbrica), Óscar Saúl Castillo Andrade (rúbrica), Juan Pablo Escobar Martínez (rúbrica), Jesús Giles Sánchez, José Manuel Hinojosa Pérez, Francisco Javier Orduño Valdez, César Daniel González Madruga, Rafael Pacchiano Alamán (rúbrica), César Francisco Burelo Burelo (rúbrica).
De la Comisión de Desarrollo Rural, con proyecto de decreto que adiciona el párrafo cuarto al artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Desarrollo Rural, de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de la LXI Legislatura, le fue turnada para su estudio y dictamen la minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona el párrafo cuarto al artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, remitida por la Cámara de Senadores el 11 de octubre de 2011.
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39, 44 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 84, 85, 157, 176, 177, 190, 191 y 216 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la Comisión de Desarrollo Rural somete a la consideración de sus integrantes el presente dictamen, el cual se realiza a partir del siguiente
Método
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 176, numeral 1, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, la Comisión de Desarrollo Rural encargada del análisis y dictamen de la minuta antes citada, desarrolló su trabajo conforme al procedimiento que a continuación se describe:
I. En el apartado de Antecedentes, se deja constancia de las acciones realizadas por el proponente para la elaboración de la iniciativa, los trámites del proceso legislativo, la recepción y turno para dictamen, así como las acciones realizadas por esta comisión dictaminadora.
II. En el apartado Contenido de la Minuta se reproducen, en términos generales, los motivos y alcances de la propuesta en estudio, se hace una breve referencia de los temas que la componen, así como los argumentos vertidos por la Cámara de Senadores, en su calidad de Cámara Revisora.
III. En el apartado de Consideraciones se expresan los argumentos de valoración de la minuta y los motivos que sustentan el sentido de su resolución.
IV. Finalmente, se presenta el proyecto de decreto por el que se adiciona el párrafo cuarto del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Antecedentes
I. En la sesión del 15 de junio de 2007/ el diputado Carlos Ernesto Navarro López, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción 11, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó ante el pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
II. En esa misma fecha, el presidente de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente de la LX Legislatura dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Desarrollo Rural de la Cámara de Diputados, para su estudio y dictamen.
III. El 13 de abril de 2010, la Comisión de Desarrollo Rural de la LXI Legislatura, mediante oficio CDR/067/10, solicitó al secretariado técnico del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, hiciera llegar a dicho órgano legislativo información relativa a la normatividad aplicable a la integración y funcionamiento de los consejos estatales, distritales y municipales creados por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
IV. El 13 de mayo de 2010, se recibió en la Comisión de Desarrollo Rural la información relativa a la normatividad aplicable a los consejos estatales, distritales y municipales creados por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
V. El 16 de diciembre de 2010 se aprobó por 370 votos en pro en el pleno de la Cámara de Diputados el dictamen con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
VI. Con fecha 1 de febrero de 2011, se recibió en la Cámara de Senadores la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. La presidencia de la Mesa Directiva de esa soberanía dispuso se turnara a las Comisiones Unidas de Desarrollo Rural y Estudios Legislativos.
VII. El 6 de octubre de 2011, se aprobó en el pleno de la Cámara de Senadores el dictamen de las Comisiones Unidas de Desarrollo Rural y de Estudios Legislativos de la minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona el párrafo cuarto del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y se turnó a la Cámara de Diputados para los efectos de lo dispuesto en la fracción E del artículo 72 constitucional.
VIII. En sesión celebrada el 11 de octubre de 2011 por la Cámara de Diputados, se dio cuenta del oficio de la Cámara de Senadores con el que se devuelve el expediente de la minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona el párrafo cuarto del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable la presidencia de la Mesa Directiva dispuso se turnara a la Comisión de Desarrollo Rural, para dictamen.
Contenido de la Minuta
La minuta, materia de este análisis y estudio, tiene por objeto garantizar que en la formación de las instancias colegiadas de planeación estatales, distritales y municipales se mantenga el espíritu de la planeación democrática y participativa que mandata la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Para dar cumplimiento a lo anterior, la colegisladora aprobó, en su carácter de Cámara Revisora, la adición de un párrafo cuarto al artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que se refiere a la conformación de los consejos estatales, distritales y municipales, para quedar como sigue:
Artículo 25. ...
...
...
Los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter económico y social del sector rural, que integran 105 consejos estatales, distritales y municipales a 105 que se refiere el presente artículo deberán estar debidamente acreditados en 105 términos de la normatividad aplicable.
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Con base en los antecedentes mencionados, los integrantes de esta comisión formulamos las siguientes
Consideraciones
Primera. La Comisión de Desarrollo Rural, en su calidad de comisión dictaminadora realizó el estudio y análisis de los planteamientos expuestos en la minuta citada con el objeto de valorar su contenido, deliberar e integrar el presente dictamen.
Segunda. En la apreciación del Senado de la República, la Cámara de origen consideró, para la valoración del presente proyecto de decreto que, las adiciones planteadas por el legislador proponente, tienen como objeto asegurar que en la conformación de los consejos estatales, distritales y municipales se observe el marco de pluralidad que presenta la integración del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable.
Tercera. La Cámara de Senadores coincide con esta soberanía en que, entre los criterios que aportan legitimidad y validez a la participación de los integrantes del Consejo Mexicano, el más importante se concentra en la acreditación. Bajo esta tesitura, los representantes que integran el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como a los consejos estatales, distritales y municipales están obligados a demostrar ante la instancia de representación de la que forman parte, que se encuentran debidamente acreditados en términos de lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en el Reglamento de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en materia de organismos, instancias de representación, sistemas y servicios especializados y demás normatividad aplicable.
Cuarta. las Comisiones Unidas de Desarrollo Rural y Estudios Legislativos del Senado de la República, retoman el espíritu incluyente de la propuesta aprobada por esta comisión dictaminadora y consideran procedente precisar que los representantes de las organizaciones nacionales rurales del sector social y privado y otros actores rurales, tales como las organizaciones nacionales agroindustriales de comercialización y por rama de producción agropecuaria, los comités de los Sistemas-Producto; las instituciones de educación e investigación y los organismos no gubernamentales, para estar en condiciones de participar con voz y voto en todas y cada una de las sesiones de instancias colegiadas como los consejos estatales, distritales y municipales, estando debidamente acreditadas.
Quinta. Cabe destacar que en la propuesta aprobada por esta Comisión, remitida al Senado de la República, se incorporaba la disposición que establecía que para integrar los consejos estatales, distritales y municipales, los agentes de la sociedad rural debían estar debidamente acreditados, haciendo mención de ello en los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
A este respecto, la colegisladora en su carácter de Cámara revisora propuso incorporar en un párrafo cuarto en el precitado artículo, que para la integración de los consejos estatales, distritales y municipales, los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter económico y social del sector rural deberán estar debidamente acreditados en los términos de la normatividad aplicable.
Sexta. Una vez valoradas las adecuaciones propuestas por la colegisladora, esta comisión dictaminadora consideró que las aportaciones del Senado de la República son congruentes con la técnica legislativa, toda vez que coadyuvan a brindar claridad y uniformidad en la estructura de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, por lo que resultan procedentes.
Por lo antes expuesto, y para los efectos del artículo 72, fracción A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los integrantes de la Comisión de Desarrollo Rural de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de la LXI Legislatura, someten a la consideración del pleno de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona el párrafo cuarto al artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Artículo Único. Se adiciona el párrafo cuarto al artículo 25 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y se recorren los subsecuentes para quedar como sigue:
Artículo 25.
...
...
Los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter económico y social del sector rural, que integran los Consejos Estatales, Distritales y Municipales a los que se refiere el presente artículo deberán estar debidamente acreditados en los términos de la normatividad aplicable.
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, 23 de noviembre de 2011.
La Comisión de Desarrollo Rural
Diputados: Javier Bernardo Usabiaga Arroyo (rúbrica), presidente; Guillermina Casique Vences, María Esther Terán Velázquez, Martín Enrique Castillo Ruz, Rogelio Manuel Díaz Brown Ramsburgh, Hernán de Jesús Orantes López (rúbrica), Carlos Luis Meillón Johnston (rúbrica), Julio Saldaña Morán (rúbrica), Federico Ovalle Vaquera, secretarios; Esteban Albarrán Mendoza (rúbrica), Héctor Elías Barraza Chávez (rúbrica), Sabino Bautista Concepción, José Erandi Bermúdez Méndez (rúbrica), Felipe Borja Texocotitla, Edgardo Chaire Chavero (rúbrica), María Hilaria Domínguez Arvizu (rúbrica), Francisco Amadeo Espinosa Ramos, Alberto Esquer Gutiérrez, Francisco Alberto Jiménez Merino (rúbrica), Gerardo Leyva Hernández (rúbrica), Fermín Montes Cavazos, Alba Leonila Méndez Herrera (rúbrica), Avelino Méndez Rangel (rúbrica), Norma Leticia Orozco Torres (rúbrica), Luis Félix Rodríguez Sosa, Víctor Roberto Silva Chacón, Emiliano Velázquez Esquivel (rúbrica), Rolando Zubia Rivera.
De la Comisión de Seguridad Pública, con proyecto de decreto que adiciona las fracciones IX y X al artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Seguridad Pública de la LXI Legislatura fue turnada el pasado 17 de agosto de 2011, para estudio y dictamen, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 56 y 57 de la Ley de Seguridad Nacional.
Esta comisión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, 44 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 81, 82, 84, 85, 88, 89, 173 y 174 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se avocó al análisis de la iniciativa descrita, al tenor de los siguientes
Antecedentes
I. Con fecha 17 de agosto de 2011, el diputado Juan José Guerra Abud, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó al pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 56 y 57 de la Ley de Seguridad Nacional.
II. En la misma fecha, el presidente y demás integrantes que conforman la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispusieron que dicha iniciativa con proyecto de decreto fuera turnada a la Comisión de Seguridad Pública para estudio y dictamen.
III. El 9 de noviembre de 2011, en sesión plenaria de la Comisión de Seguridad Pública, este dictamen fue aprobado en sentido positivo por 17 votos a favor, 3 votos en contra y 1 abstención.
Contenido de la iniciativa con proyecto de decreto
1. El proponente menciona que la relación México-Estados Unidos de América, en cuanto al combate de los delitos relacionados con el crimen organizado, como son el trafico de drogas y el de armas, es compleja, ya requiere de una participación conjunta entre los distintos poderes, principalmente entre el Ejecutivo y el Legislativo federales, el primero por ser el encargado de conducir la política en materia internacional y el segundo, porque, en términos generales, le corresponde dar a aquel los instrumentos legales que norman los criterios de su actualización, y en particular porque, corresponde a la Cámara de Senadores analizar la política exterior y aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que suscriba el presidente de la Republica, incluyendo los acuerdos de cooperación que en materia de seguridad adopten ambos países.
Considera que es necesario supeditar los acuerdos o tratados que se suscriban en la materia a los intereses nacionales, más que a los compromisos, prioridades, visiones y recomendaciones de cualquier otra potencia extranjera.
2. Se reconoce la importancia y enorme trascendencia de las soluciones que ofrecen a los problemas comunes, la cooperación internacional y ayuda reciproca. Sin embargo, también existe la profunda convicción de que el marco de apoyo binacional, por lo que respecta a México, debe en todos los casos someterse a la aprobación del Senado de la Republica, a la vigilancia y escrutinio, en cuanto a sus acciones y resultados de las instancias y mecanismos que la Constitución y las leyes establecen como lo es el caso de la comisión bicamaral, prevista en el capitulo único del título cuarto de la Ley de Seguridad Nacional, denominado “Del Control Legislativo”.
3. Señala que su propuesta se encuentra encaminada a reformar el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional a efecto de que se amplíe el numero de sus integrantes de 6 a 10 legisladores, 5 senadores y 5 diputados del Congreso de la Unión, lo que permitirá una conformación más plural y representativa en la que participen, además de las tres principales fuerzas políticas del país, representantes de los grupos parlamentarios que conforman las minorías en el Poder Legislativo federal.
4. Por otra parte enfatiza la importancia que debe tener la actuación de la comisión bicamaral, a lo cual propone reformar el artículo 56 de la citada ley para establecer que la misma deberá sesionar de forma periódica, por lo menos tres veces al año, a efecto de que pueda conocer de las acciones y medidas que adopte o vaya a adoptar el Ejecutivo federal en materia de seguridad nacional y en todo caso, poder emitir su evaluación, recomendación o propuesta que en cada caso proceda.
5. En este orden de ideas, a fin de fortalecer el marco de actuación que en materia de control legislativo corresponde al Congreso de la Unión en materia de seguridad nacional, se propone adicionar las fracciones IX a XII al artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional, para que la comisión bicamaral que conoce de la materia adquiera, además de las atribuciones con que actualmente cuenta, las siguientes:
– Conocer las políticas generales para la seguridad nacional.
– Conocer el proyecto del Programa para la Seguridad Nacional y emitir opinión al respecto.
– Conocer los programas de cooperación internacional que pretenda suscribir el Ejecutivo federal, a efecto de verificar su estricto apego a las leyes nacionales.
– Convocar a cualquiera de los titulares de las dependencias que integran el Consejo, a efecto de conocer las acciones implementadas o por implementar en materia de seguridad nacional.
Con dichas atribuciones, el proponente busca que dicha comisión tenga una participación más activa, en materia de seguridad nacional, sobre todo en lo que refiere a la adopción que realice el Ejecutivo federal de programas de cooperación internacional, los cuales por su trascendencia deben corroborar que los mismos se realicen dentro del marco legal.
6. Finalmente, considera que dicho esquema de participación y control parlamentario no estaría completo si la comisión bicamaral no cuenta con facultades para convocar a los titulares de las dependencias que forman parte del Consejo de Seguridad Nacional a fin de que, en los casos que se requiera, den a conocer los datos y resultados de acciones implementadas o que vayan a ser implementadas en materia de seguridad nacional, desde luego bajo los criterios de reserva y secrecía que la propia ley impone.
Consideraciones
Primera. La Comisión de Seguridad Pública realizó el estudio y análisis de los planteamientos contenidos en la presente iniciativa con proyecto de decreto, a fin de valorar y dilucidar el presente dictamen.
Segunda. El objetivo de la presente iniciativa es reformar los artículos 56 y 57 de la Ley de Seguridad Nacional, a fin de aumentar el número de integrantes que conforman la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional para que de esta manera se encuentren representados la totalidad de los grupos parlamentarios que conforman el Poder Legislativo federal en la mencionada comisión bicamaral. Asimismo, busca otorgarle cuatro atribuciones adicionales a las ya mencionadas en la Ley de Seguridad Nacional con la finalidad de que esta comisión tenga una participación más activa logrando de esta manera un efectivo control legislativo por parte del Congreso de la Unión en materia de seguridad nacional.
Tercera. El artículo 21, párrafo noveno, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas en los términos de la ley, en las respectivas competencias que la Constitución señala. En el artículo 73, fracción XXIX-M, del ordenamiento legal en cita, establece como facultad del Congreso el expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes.
Cuarta. Siguiendo este orden de ideas, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es la encargada de establecer los lineamientos con los cuales se conducirá la integración y funcionamiento del Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, depositado en un Congreso General dividido en dos Cámaras. Dentro del articulado del Titulo Segundo, ‘De la Organización y Funcionamiento de la Cámara de Diputados se encuentra el capítulo cuarto, titulado “De la Junta de Coordinación Política”, en el cual su numeral 34, inciso 1, subinciso c), establece a su letra lo siguiente:
Artículo 34
1. A la Junta le corresponden las atribuciones siguientes:
a)...
b)...
c) Proponer al pleno la integración de las comisiones, con el señalamiento de la conformación de sus respectivas Mesas Directivas, así como la designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o de carácter multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de su presidente;
d)...
Ahora, en cuanto a lo concerniente al Senado de la República, dentro del título tercero, del mismo ordenamiento legal, denominado “De la Organización y Funcionamiento de la Cámara de Senadores” establece en su artículo 82, numeral 1, subinciso c), lo siguiente:
Artículo 82
1. La Junta de Coordinación Política tiene a su cargo las siguientes atribuciones:
a)...
b)...
c) Proponer al pleno, a través de la Mesa Directiva, la integración de las comisiones con el señalamiento de las respectivas juntas directivas, así como a los Senadores que integrarán la Comisión Permanente;
d)...
Derivado de lo anterior se puede apreciar que es una facultad de las Juntas de Coordinación Política de ambas Cámaras el designar a los integrantes de la comisiones.
Quinta. Aunado a lo expuesto, dentro del artículo 43 del ordenamiento legal en comento, el cual pertenece al título segundo, “De la Organización y Funcionamiento de la Cámara de Diputados”, encontramos en los numerales 3 y 4 lo siguiente:
Sección Segunda
De su Integración
Artículo 43
1...
2...
3. Para la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Política tomará en cuenta la pluralidad representada en la Cámara y formulará las propuestas correspondientes, con base en el criterio de proporcionalidad entre la integración del pleno y la conformación de las comisiones.
4. Al proponer la integración de las comisiones, la Junta postulará también a los diputados que deban presidirlas y fungir como secretarios. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de tal suerte que se refleje la proporción que representen en el pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados.
...
Ahora bien, en cuanto a la integración de las Comisiones del Senado de la República, la ley en comento establece en su artículo 104, incisos 2 y 3, que establecen lo siguiente:
Sección Segunda
De su Integración
Artículo 104
1...
2. Para la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Política tomará en cuenta la pluralidad representada en la Cámara y formulará las propuestas correspondientes, con base en el criterio de proporcionalidad entre la integración del pleno y la conformación de las comisiones. Al efecto, los grupos parlamentarios formularán los planteamientos que estimen pertinentes.
3. Al plantear la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Política propondrá también a quienes deban integrar sus juntas directivas. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los senadores pertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de forma tal que se refleje la proporción que representen en el pleno.
De los párrafos aludidos se puede apreciar que los preceptos antes citados regulan la integración de las Comisiones y al efecto establece, tanto en la Cámara de Senadores como en la de Diputados, que si bien es cierto que la Junta de Coordinación Política es la facultada para proponer al pleno la integración de las Comisiones, también lo es que los Grupos Parlamentarios tienen también la facultad de realizar planteamientos al respecto, tomando siempre en cuenta el principio de proporcionalidad en ellos establecido.
Por otra parte, dentro del cuerpo de estos artículos se encuentra establecido que las Juntas de Coordinación Política de ambas Cámaras, para la integración de las comisiones tomaran en consideración la pluralidad representada en sus respectivas Cámaras, con base en el criterio de proporcionalidad entre la integración del Pleno y la conformación de las comisiones.
Séptima. Por lo que respecta a los grupos parlamentarios que integran la minoría en el Poder Legislativo federal, que por su reducido número les es imposible tener representación en todas las comisiones, la legislación a que se ha hecho referencia establece, en el numeral 5 del artículo 43, lo que a continuación se señala:
Artículo 43
1 a 4...
5. En caso de que la dimensión de algún grupo parlamentario no permita la participación de sus integrantes como miembros de la totalidad de las comisiones, se dará preferencia a su inclusión en las que solicite el coordinador del grupo correspondiente.
...
Derivado de anterior se observa que es tarea del coordinador del grupo parlamentario cuyo limitado número de integrantes le impide tener una adecuada representación en la totalidad de las comisiones, el realizar las acciones que considere necesarias a fin de lograr la inclusión de sus miembros en las Comisiones ya que, como se desprende de la lectura del artículo mencionado, estos grupos parlamentarios tienen preferencia sobre aquellos que por su dimensión no se encuentran en su misma situación.
En este orden de ideas, esta comisión toma en consideración el numeral 1 del artículo 43, así como el numeral 1 del artículo 104 de la multicitada legislación, en los cuales establecen lo que a continuación se muestra:
“Artículo 43
1. Las comisiones ordinarias se constituyen durante el primer mes de ejercicio de la legislatura, tendrán hasta treinta miembros y el encargo de sus integrantes será por el término de la misma. Los diputados podrán pertenecer hasta tres de ellas; para estos efectos, no se computará la pertenencia a las comisiones jurisdiccional y las de investigación...”
“Artículo 104
1. Las comisiones ordinarias se constituyen durante el primer mes de ejercicio de la Legislatura, tendrán hasta quince miembros y el encargo de sus integrantes será por el término de la misma. Ningún senador pertenecerá a más de cuatro de ellas...”
En ellos se fija el número máximo de comisiones a las cuales puede pertenecer un diputado o un senador, siendo hasta 3 comisiones en el primer caso y un máximo de 4 para el segundo. Con lo cual se reafirma lo establecido en el numeral 5 del artículo 43, ya que en el caso de grupos parlamentarios con un reducido número de integrantes, estos tienen que escoger con cautela y al número de comisiones en las que les interesa formar parte, ya que les resulta imposible lograr una representación en la totalidad de las comisiones ordinarias, especiales y bicamarales, haciendo así uso de la preferencia que la misma ley les otorga para ser integrantes de determinadas comisiones, ya que no pueden exceder el número máximo de comisiones que la Ley marca para ser integrante.
Derivado de las consideraciones anteriores, esta comisión considera que la propuesta relativa a ampliar el número de legisladores que integren dicha comisión bicamaral atenta contra el principio de proporcionalidad establecido en el contenido de los citados artículos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Octava. Por otra parte, se propone reformar el artículo 56 con la finalidad de que se establezca a la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional una periodicidad de sus sesiones para que sean realizadas por lo menos tres veces al año a efecto de que pueda conocer de las acciones y medidas que adopte o vaya a adoptar el Ejecutivo federal en materia de seguridad nacional y así emitir la evaluación, recomendación o propuesta que sea procedente.
Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 45, numeral 6, inciso d), el cual señala que corresponde a las comisiones sesionar por lo menos una vez al mes, es de considerarse que la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional debe de acatar lo establecido en el mencionado artículo ya que la misma se constituye como representante del Congreso de la Unión ante el Consejo de Seguridad Nacional, por lo cual debe de apegarse a lo establecido en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, máxime cuando en este ordenamiento jurídico es en donde se encuentra el fundamento para constituirse legal y legítimamente como comisiones bicamarales, esto de conformidad con lo establecido en el artículo 88 de la citada ley.
Sirven para robustecer lo expuesto con anterioridad, los acuerdos publicados en la Gaceta Parlamentaria en los cuales se establece que las comisiones ordinarias, especiales y bicamerales hacen del conocimiento de diversos temas concernientes a sus sesiones ordinarias llevadas a cabo mensualmente, específicamente el acuerdo publicado en la Gaceta Parlamentaria, año XIII, número 2980, del miércoles 31 de marzo de 2010, en la cual dentro de su contenido se puede observar el informe de actividades correspondiente al periodo marzo 2009-marzo 2010 de la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional, en el cual textualmente establece:
“...2. Marco jurídico
...
Por otra parte, y debido a que la Ley Orgánica y el Reglamento del Congreso no hacen referencia expresa al funcionamiento de la comisión, ésta ha aplicado por analogía la normativa del Congreso en sus procesos parlamentarios, desde su instalación.
...
Aunado a lo anterior, en el informe correspondiente al periodo comprendido de marzo a septiembre de 2010 publicado en la Gaceta Parlamentaria, año XIII, número 3129, de fecha lunes 1 de noviembre de 2010, establece en su cuarto apartado denominado “Sesiones” lo siguiente:
“...IV. Sesiones
La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en el numeral 6 del artículo 45, establece que las comisiones legislativas deberán, entre otras cosas, sesionar cuando menos una vez al mes.
En el primer semestre de ejercicio de la presidencia, la comisión celebró seis sesiones para atender los asuntos de su competencia:
• 10 de marzo, decimoctava ordinaria.
• 6 de abril, decimonovena ordinaria.
• 12 de mayo, visita de trabajo al Cisen.
• 9 de junio, vigésima ordinaria.
• 7 de julio, vigésima primera ordinaria.
• 26 de agosto, vigésima segunda ordinaria...”
Por lo cual, a menos que se reforme el numeral en cuestión de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de modificar la periodicidad con la que se deben reunir las comisiones, se considera improcedente la propuesta del iniciante en cuanto a la periodicidad de las sesiones a celebrar por parte de la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional.
Novena. En cuanto al fortalecimiento del marco de actuación que en materia de control legislativo corresponde al Congreso de la Unión en materia de seguridad nacional, el iniciante propone la adición de las fracciones IX, X XI y XII al artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional, para que la comisión bicamaral que conoce de la materia adquiera, además de las atribuciones con que cuenta, las que a continuación se enuncian:
IX. Conocer las políticas generales para la seguridad nacional.
X. Conocer el proyecto del Programa para la Seguridad Nacional y emitir opinión al respecto.
XI. Conocer los programas de cooperación internacional que pretenda suscribir el Ejecutivo federal, a efecto de verificar su estricto apego a las leyes nacionales.
XII. Convocar a cualquiera de los titulares de las dependencias que integran el Consejo, a efecto de conocer las acciones implementadas o por implementar en materia de seguridad nacional
Décima. Respecto a la fracción IX que se propone adicionar, el iniciante es omiso en su exposición de motivos sobre lo que debe entenderse por “políticas generales”, considerando que actualmente la Comisión Bicameral cuenta con la posibilidad de conocer el Proyecto Anual de Agenda Nacional de Riesgos.
Décima Primera. En cuanto a la propuesta de adicionar la fracción X a fin de que la Comisión Bicameral conozca y opine el proyecto del Programa para la Seguridad Nacional, se considera que ésta es atendible, siendo incluida al citado artículo como fracción IX, sin embargo, esta comisión considera pertinente señalar que el ejercicio de dicha facultad no debe tener el carácter de vinculante, pues ello conllevaría a una invasión de el ámbito competencial que constitucionalmente se encuentra establecido para el Poder Ejecutivo federal como facultad exclusiva en cuanto a salvaguardar la seguridad nacional.
Décima Segunda. En relación con la adición de la fracción XI, para que la comisión bicamaral conozca los programas de cooperación internacional que pretenda suscribir el Ejecutivo federal, a efecto de verificar su estricto apego a las leyes nacionales, el iniciante señala en su exposición de motivos que “el planteamiento de la presente reforma, a efecto de ampliar el margen de control que debe corresponder al Poder Legislativo en materia de seguridad nacional, así como propiciar la transparencia y el ejercicio del escrutinio de dicha soberanía, que debe prevalecer en los acuerdos que suscriba el Poder Ejecutivo en materia de cooperación internacional...”; dicha relación descrita por el iniciante, que sin duda resulta compleja, requiere por parte de nuestro país de una participación conjunta entre los distintos Poderes, principalmente entre el Ejecutivo y Legislativo federales, el primero por ser el encargado de de conducir la política exterior, y el segundo porque en términos generales le corresponde darle a aquél los instrumentos legales que norman los criterios de su actuación, y en particular por que corresponde a la Cámara de Senadores analizar la política exterior del país y aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que suscriba el presidente de la República, incluyendo los acuerdos de cooperación que en materia de seguridad adopte México con otros países. De lo anterior, se desprende que la pretensión del legislador es establecer un mayor control legislativo respecto de los instrumentos internacionales que suscriba el presidente de la República, en materia de seguridad nacional.
En este sentido, si bien es cierto que tal como se desprende del artículo 76 constitucional, es facultad exclusiva del Senado de la República analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo federal, así como aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo federal suscriba; también lo es que de conformidad con la Ley sobre la Celebración de Tratados, los acuerdos interinstitucionales gozan de diversa naturaleza jurídica que los tratados internacionales, ya que el acuerdo interinstitucional es celebrado entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. Lo anterior de conformidad con el artículo primero de la Ley sobre la Celebración de Tratados, que establece lo siguiente:
“Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional. Los tratados sólo podrán ser celebrados entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público. Los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados entre una dependencia u organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales.
...”
En esta tesitura, con la finalidad de dar viabilidad y evitar invadir la esfera de facultades exclusivas del Senado de la República, se propone la modificación del texto que nos ocupa para ser agregado como fracción décima, al artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional, para quedar de la siguiente manera:
“Artículo 57...
...
X. Conocer los acuerdos interinstitucionales de cooperación internacional que suscriba el Ejecutivo federal en las materias que sean del ámbito de competencia de la comisión bicamaral , a efecto de verificar su estricto apego a las leyes nacionales...”
Décima Tercera. Por lo que respecta a la propuesta de adicionar la fracción XII relativa a que la comisión bicamaral pueda convocar a cualquiera de los titulares de las dependencias que integran el Consejo de Seguridad Nacional a efecto de conocer las acciones implementadas o por implementar en materia de seguridad nacional, esta comisión considera que dicha inquietud ya se encuentra atendida a través de los mecanismos que para tal efecto prevé el artículo 93 constitucional, mismo que dispone lo siguiente:
“Artículo 93. Los secretarios del Despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.
Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.
Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria.
Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal.
Las Cámaras podrán requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no mayor a 15 días naturales a partir de su recepción.
El ejercicio de estas atribuciones se realizará de conformidad con la Ley del Congreso y sus Reglamentos.”
Adicionalmente, es de indicar que el artículo 69 constitucional relativo a la presentación el informe anual que debe rendir el presidente de la República, también posibilita las comparecencias de Secretarios de Estado, del procurador general de la República y de los directores de las entidades paraestatales ante el Congreso de la Unión al momento del análisis del citado informe.
Por su parte, el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, prevé la obligación para los secretarios de Estado de dar cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarden sus respectivos ramos, pudiendo incluso ser citados por cualquiera de las Cámaras en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades, extendiendo dicha obligación únicamente a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal mayoritaria, por lo cual, se considera improcedente la propuesta en comento.
Finalmente, esta comisión considera oportuno recordar a esta asamblea que actualmente se encuentra en período de análisis y discusión en la Cámara de Diputados la minuta enviada por el Senado de la República por la que se reforma la Ley de Seguridad Nacional, a partir de la Iniciativa del Ejecutivo federal, presentada a la Cámara de Senadores el 23 de abril del 2009, la cual recoge, en su mayoría, los planteamientos contenidos en la presente iniciativa
Con base en lo expuesto y fundado y para los efectos del artículo 72, inciso A), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los diputados y diputadas integrantes de las Comisiones de Justicia y de Seguridad Publica reconocen y concluyen que es procedente aprobar en sentido positivo la presente iniciativa, por lo que someten a consideración del pleno de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adicionan las fracciones IX y X al artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional
Artículo Único. Se adicionan las fracciones IX y X, recorriéndose la subsecuente en su orden, al artículo 57 de la Ley de Seguridad Nacional para quedar como sigue:
Artículo 57. ...
I. a VII. ...
VIII. Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada;
IX. Conocer el proyecto del Programa para la Seguridad Nacional y emitir opinión al respecto, misma que no tendrá el carácter de vinculante;
X. Conocer los acuerdos interinstitucionales de cooperación internacional que suscriba el Ejecutivo federal en las materias que sean del ámbito de competencia de la comisión bicamaral, a efecto de verificar su estricto apego a las leyes nacionales; y
XI. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de noviembre de 2011
La Comisión de Seguridad Pública
Diputados: José Luis Ovando Patrón (rúbrica), Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (rúbrica), María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Manuel Esteban de Esesarte Pesqueira (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Sergio González Hernández (rúbrica), Bonifacio Herrera Rivera (rúbrica), Teresa del Carmen Incháustegui Romero, Adriana Sarur Torre (rúbrica), Teresa Rosaura Ochoa Mejía, Miguel Álvarez Santamaría (rúbrica), Salvador Caro Cabrera (rúbrica), Víctor Hugo Círigo Vásquez, Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica en contra), Ernesto de Lucas Hopkins (rúbrica), Jorge Fernando Franco Vargas, Lucila del Carmen Gallegos Camarena (rúbrica en contra), Luis Alejandro Guevara Cobos, Aarón Irízar López, Feliciano Rosendo Marín Díaz (rúbrica en contra), Manuel Guillermo Márquez Lizalde (rúbrica), Rosi Orozco (rúbrica), Gustavo Antonio Miguel Ortega Joaquín (rúbrica), Benigno Quezada Naranjo (rúbrica), Liev Vladimir Ramos Cárdenas (rúbrica), Francisco Lauro Rojas San Román (rúbrica en abstención), Arturo Santana Alfaro, Ricardo Sánchez Gálvez, Alma Carolina Viggiano Austria (rúbrica).
De la Comisión de Defensa Nacional, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 26 y 31 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos
Honorable Asamblea:
La Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, LXI Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los párrafos 1, 2, fracción VII, y 3 del artículo 39; párrafo 6 incisos e), f) y g) y párrafo 7 del artículo 45 y demás relativos y aplicables de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 80;157, numeral 1, fracción 1;158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados: somete a consideración de esta soberanía el presente dictamen bajo los siguientes
Antecedentes
1. En sesión ordinaria celebrada el 14 de octubre de 2010, la diputada Marcela Guerra Castillo, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
La presidencia de la Mesa Directiva dictó en misma fecha el siguiente trámite:
“Túrnese a la Comisión de Defensa Nacional”.
2. En sesión ordinaria celebrada el 11 de mayo de 2011, la diputada Juanita Arcelia Cruz Cruz, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó a nombre de la diputada María Araceli Vázquez Camacho, iniciativa con proyecto de decreto, que adiciona una fracción al artículo 31 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
La presidencia de la Mesa Directiva dictó en misma fecha el siguiente trámite:
“Túrnese a la Comisión de Defensa Nacional”.
Contenido de las iniciativas
En relación a la iniciativa de la diputada Marcela Guerra Castillo, en su exposición de motivos, el texto establece que:
• La propagación y el uso indebido de las armas de fuego que deriva muchas veces en violencia, es un problema que requiere de la cooperación y la coordinación de todos los afectados por el problema, o responsables de afrontar este asunto.
• En nuestro país, el tráfico ilegal de armas entró en una creciente espiral que le permitió al crimen organizado, principalmente a bandas de narcotraficantes, superar a nuestras corporaciones policiales.
• La venta ilícita de armas está estrechamente vinculada con actividades ilícitas del crimen organizado, como el tráfico de drogas y el terrorismo.
• Los esfuerzos por sacar de circulación las armas, son parte importante de las estrategias para prevenir la violencia armada y reducir la inseguridad, entre ellos, la recolección voluntaria de armas de fuego.
En cuanto a la iniciativa de la diputada Juanita Arcelia Cruz Cruz, el texto de la iniciativa establece que:
• La violencia familiar es un asunto de interés público, toda vez que su atención va directamente encaminada a procurar el bienestar de la familia, evitar su desintegración y garantizar el respeto a la dignidad y derechos de sus miembros.
• La violencia en la familia constituye un factor criminológico importante.
• La violencia familiar, al constituirse como un agente de erosión social, genera un impacto sustantivo en la integración social.
• La violencia contra la mujer en la familia es una violación a los derechos humanos.
• La violencia de género ha crecido durante los últimos años, debido a la proliferación de armas en México, y muchas mujeres mueren cada día en nuestro país a causa de esta problemática.
• El uso de un arma implica una obligación con la vida y la sociedad, por lo que se debe evitar que seres violentos, tengan acceso a las armas.
• La violencia aumenta significativamente cuando se involucra el uso de un arma, ya que aumenta las posibilidades de muerte 12 veces en comparación con otros medios de violencia.
• Grave riesgo significa poseer armas en el domicilio, cuando el fenómeno de la violencia familiar se encuentra tan difundido, por lo que es necesario garantizar que aquellos que han ejercido la violencia no puedan poseer armas en el domicilio, así como tampoco obtener licencias para portarlas.
Considerandos
Primero . Las dos iniciativas antes mencionadas se estudiaron de manera individual, y en virtud de que estas proponen modificaciones a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, se consideró adecuado la elaboración de un solo dictamen, con el fin de facilitar su procedimiento, y en razón de que ambas iniciativas se consideran viables con modificaciones.
Segundo . En cuanto a la iniciativa de la diputada Marcela Guerra Castillo:
Esta comisión considera de suma importancia el fin que persigue la iniciativa de mérito, lo anterior, debido a que el asunto en análisis es un problema de dimensiones internacionales, tan es así que en el año 2001, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estableció al 9 de julio como Día Internacional de la Destrucción de Armas de Fuego, con el propósito de fortalecer las campañas destinadas a la recolección y destrucción de armas pequeñas.
Por lo anterior, todo programa o acción vinculada a la prevención del delito mediante la disuasión del uso de armas, que involucre a las autoridades competentes y fomente la participación ciudadanía debe ser bienvenido.
Coincidimos con la idea de que la portación irresponsable de armas de fuego, ocasiona que se cometan crímenes cada vez más violentos.
Sin embargo, debemos dejar claro, que el artículo 10 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorga el derecho a poseer armas en el domicilio, para la seguridad y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la ley.
En relación a reformar el artículo 5o., de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, la iniciativa propone lo siguiente:
Artículo 5o . El Ejecutivo federal, los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y los ayuntamientos, realizarán campañas educativas permanentes que induzcan a reducir la posesión, la portación y el uso de armas de cualquier tipo, de igual forma, la promoción y realización de campañas de recolección y donación de armas de fuego y municiones, estableciendo los incentivos que permitan la entrega voluntaria de tales materiales .
...
Al respecto, los artículos 2 y 4 de la ley en análisis establecen:
Artículo 2o . La aplicación de esta ley corresponde a:
I . El presidente de la República;
II . La Secretaría de Gobernación;
III . La Secretaría de la Defensa Nacional, y
IV . A las demás autoridades federales en los casos de su competencia.
Artículo 4o . Corresponde al Ejecutivo de la Unión por conducto de las Secretarías de Gobernación y de la Defensa Nacional, dentro de las respectivas atribuciones que esta ley y su reglamento les señalen, el control de todas las armas en el país, para cuyo efecto se llevará un Registro Federal de Armas.
Por su parte, los artículos 3/o, 4/o y 5/o, del Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos establecen:
Artículo 3o. Las Secretarías de la Defensa Nacional y de Gobernación, en sus respectivos ámbitos de competencia, dictarán las medidas administrativas a que deberán sujetarse las personas físicas o morales, de carácter público o privado, para el cumplimiento de la ley, de los ordenamientos supletorios a que la misma se refiere, y de este reglamento
Artículo 4o. Se establece el Registro Federal de Armas, exclusivamente para las finalidades a que se refiere la ley.
Artículo 5o. Las campañas educativas aludidas en el artículo 5/o. de la ley, han de realizarse a través de periódicos, revistas, radio, televisión, cinematógrafos, conferencias y otros medios de difusión pertinentes, así como en las instituciones docentes, principalmente en las escuelas primarias y de enseñanza media.
La planeación de esta actividad en el nivel nacional, estará a cargo de la Secretaría de Educación Pública en coordinación con las de Gobernación y de la Defensa Nacional.
Cabe señalar que el gobierno federal (a través de la Secretaría de la Defensa Nacional) en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, implementan acciones para que la ciudadanía entregue en forma voluntaria las armas que posea, sin el registro y la licencia correspondiente, a través de diversas campañas de recolección y donación de armas que son del dominio público.
Por lo anterior, esta comisión considera que la reglamentación vigente en la materia, ya contempla de manera implícita lo propuesto en la iniciativa en estudio, por lo que la propuesta de reforma se considera jurídicamente innecesaria.
En cuanto a reformar el artículo 26 se propone:
Artículo 26 . Las licencias particulares para la portación de armas serán individuales para personas físicas, o colectivas para las morales, y podrán expedirse cuando se cumplan los requisitos siguientes:
I . En el caso de personas físicas:
A . a D .
E. No haber sido condenado por delito de violencia familiar, conforme a lo dispuesto en los artículos 343 Bis y 343 Ter del Código Penal Federal.
F . No consumir drogas, enervantes o psicotrópicos, y
G . Acreditar, a criterio de la Secretaría de la Defensa Nacional, la necesidad de portar armas por
a) La naturaleza de su ocupación o empleo; o
b) Las circunstancias especiales del lugar en que viva; o
c) Cualquier otro motivo justificado.
II. ...
Se considera que la redacción propuesta en la iniciativa es limitante o condicionante, ya que no todos los casos de violencia familiar que conozca la autoridad competente, son ventilados ante los juzgados, y por ende no todos los responsables serán condenados a sufrir alguna pena privativa de libertad.
Estas comisiones dictaminadoras tienen presente que la ley, al atender el principio de generalidad, regula y rige situaciones de esa naturaleza, lo cual consideramos no se observa en las propuestas de reforma de la iniciativa en estudio.
Consideramos que la propuesta únicamente contempla los delitos observados en el capítulo octavo, correspondiente a violencia familiar, del Código Penal Federal, por lo que la redacción propuesta no cumple con el principio de generalidad de la ley, que debe imperar en los ordenamientos dictados por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Abundando en los argumentos, el artículo 9o. del Código Penal Federal establece lo siguiente:
Artículo 9o . Obra dolosamente el que, conociendo los elementos del tipo penal, o previendo como posible el resultado típico, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley, y
Obra culposamente el que produce el resultado típico, que no previó siendo previsible o previó confiando en que no se produciría, en virtud de la violación a un deber de cuidado, que debía y podía observar según las circunstancias y condiciones personales.
Así entonces, se considera que es el obrar doloso, lo que debe tipificarse en la redacción de la propuesta, ya que la persona a sabiendas que lo está haciendo, viola la ley con sus actos.
Por lo anteriormente expuesto, esta comisión considera que la propuesta es de aprobarse, pero no en sus términos, sino sugiere modificar su redacción para respetar el principio aludido en párrafos precedentes, y a su vez abarcar a las acciones delictivas de la manera más amplia posible, en beneficio de la sociedad en su conjunto, y por considerar de suma valía el fin que persigue la iniciativa en análisis.
Por lo que respecta a la adición al artículo 57, se propone en la iniciativa en estudio:
“Artículo 57. ...
Cuando los artículos de importación o exportación excedan de la cantidad, o no coincidan con las especificaciones mencionadas en el permiso expedido por la secretaría, su representante lo comunicará a dicha dependencia para que ésta resuelva sobre las irregularidades observadas. Las aduanas, en estos casos, no permitirán el retiro del dominio fiscal o que la mercancía salga del país, hasta en tanto no reciban y resuelvan las observaciones y recomendaciones correspondientes de la propia secretaría”.
Es importante tener claro que las normas jurídicas se relacionan dentro de un sistema, sobre la base del principio de jerarquía, ya que la norma inferior recibe su validez de la superior hasta llegar a la Constitución.
Así entonces, el reglamento es una de las fuentes del derecho interno, formando parte del ordenamiento jurídico.
La potestad reglamentaria es la prerrogativa por la que las administraciones públicas pueden crear normas con rango reglamentario, es decir, normas subordinadas a las leyes, ya sean reglamentos, decretos o instrucciones.
Los reglamentos son la consecuencia de las competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la administración pública, para la ejecución de una ley, y su redacción corresponde tradicionalmente al Poder Ejecutivo, con el fin de desarrollar las leyes, y generar la operatividad del gobierno.
La pirámide kelseniana, (que sirve para reflejar la idea de validez de las normas) del jurista, político y filósofo del derecho austríaco Hans Kelsen, categorizo las normas, desde un estado superior a otro inferior, ubicando en este último a los reglamentos, porque hay más reglamentos que leyes.
En distinto orden de ideas, el artículo 133 constitucional establece lo siguiente:
Artículo 133 . Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
Así entonces, la Constitución y el resto de normas, emanadas de ella (reglamentos) son jurídicamente obligatorios.
Del estudio de la iniciativa, podemos establecer que lo propuesto por la legisladora ya se encuentra contemplado en el artículo 66 del Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos que establece:
“Artículo 66. Cuando los artículos de importación o exportación excedan de la cantidad, o no coincidan con las especificaciones mencionadas en el permiso expedido por la secretaría, su representante lo comunicará a dicha dependencia, para que ésta resuelva sobre las irregularidades observadas. Las aduanas, en estos casos, no permitirán el retiro del dominio fiscal o que la mercancía salga del país, hasta que no reciban las indicaciones correspondientes de la propia secretaría”.
De la interpretación del artículo 66 mencionado, podemos determinar la existencia de una actuación de la Secretaría de la Defensa Nacional en coordinación con las aduanas del país.
A mayor razonamiento, el artículo 65 del reglamento de mérito establece:
Artículo 65. La intervención del representante de la secretaría a que se contrae el artículo 57 de la ley, tendrá por objeto comprobar que los efectos importados o por exportar, corresponden a los anotados en el permiso respectivo.
Así entonces, se considera innecesaria la adición propuesta, ya que únicamente se traslada lo estipulado en el reglamento de mérito·a la ley correspondiente, cuando lo establecido en un reglamento también es obligatorio jurídicamente.
Por último, el artículo 57 de la ley de merito, en correspondencia con el artículo 65 del multicitado reglamento, tácitamente implica que desde el momento en que las armas o municiones no sean las especificadas en el permiso correspondiente, el poseedor las estaría introduciendo en forma ilegal al país, conducta tipificada como delito, de conformidad a lo establecido por los artículos 84, 84 Bis y 84 Ter de la ley en análisis, y que establecen:
Artículo 84 . Se impondrá de cinco a treinta años de prisión y de veinte a quinientos días multa:
I . Al que participe en la introducción al territorio nacional, en forma clandestina, de armas, municiones, cartuchos, explosivos y materiales de uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea o sujetos a control, de acuerdo con esta ley;
II . Al servidor público, que estando obligado por sus funciones a impedir esta introducción, no lo haga.
Además, se le impondrá la destitución del empleo o cargo e inhabilitación para desempeñar cualquier cargo o comisión públicos, y
III . A quien adquiera los objetos a que se refiere la fracción I para fines mercantiles.
Artículo 84 Bis . Al que introduzca al territorio nacional en forma clandestina armas de fuego de las que no están reservadas para el uso del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, se le impondrá de tres a diez años de prisión.
Al residente en el extranjero que por primera ocasión introduzca una sola arma de las referidas en el párrafo anterior, únicamente se le impondrá sanción administrativa de doscientos días multa y se le recogerá el arma previa expedición del recibo correspondiente. Cuando a la persona a quien se le haya recogido el arma salga del país, se le devolverá el arma previa entrega del recibo correspondiente.
Artículo 84 Ter . Las penas a que se refieren los artículos 82, 83, 83 Bis, 83 Ter, 83 Quáter, 84 y 84 Bis de esta ley se aumentarán hasta en una mitad cuando el responsable sea o haya sido servidor público de alguna corporación policial, miembro de algún servicio privado de seguridad o miembro del Ejército, Armada o Fuerza Aérea en situación de retiro, de reserva o en activo.
Tercero . En relación a la iniciativa de la diputada Juanita Arcelia Cruz Cruz:
Para el Poder Legislativo, es una prioridad la protección de los derechos humanos en el marco de las reformas constitucionales en la materia.
Coincidimos plenamente en el hecho de que los derechos fundamentales en todo momento deben privilegiarse, cuando estos se vean afectados.
En este orden de ideas, en el mes de julio de este año, la Secretaría de la Defensa Nacional y la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, firmaron el Procedimiento para la Ejecución del Plan de Trabajo Conjunto, a fin de concretar el asesoramiento y la asistencia que se requiere en la materia, así como el seguimiento a situaciones específicas.
Estimamos que la Secretaría de la Defensa Nacional, constantemente refrenda su compromiso en relación a promover y fortalecer la cultura de respeto a los derechos humanos, a fin de generar los vínculos necesarios con la sociedad civil; tanto con acciones ejecutivas, como en su respaldo al perfeccionamiento legislativo al marco normativo en la materia.
Por último, consideramos que las relaciones de género encontrarán igualdad, más allá de cambios legislativos de carácter impositivo, y con base en su construcción social e histórica, cuando principalmente la educación familiar socialice la equidad en las relaciones entre mujeres y hombres, es decir la inclusión; por medio de la libre aceptación de conductas cualitativas entre las personas, independientemente de su sexo o género, para con ello eliminar gradualmente la producción y reproducción de la discriminación. Las conductas, para que se conviertan en hábitos, deben aceptarse libremente por el individuo, y es precisamente el mejorar los hábitos de conducta, el reto que como sociedad en su conjunto tenemos.
En relación a la adición a una fracción IX al artículo 31 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, se propone lo siguiente:
Artículo 31 . Las licencias de portación de armas podrán cancelarse, sin perjuicio de aplicar las sanciones que procedan, en los siguientes casos:
I .- VIII .
IX. Cuando sus poseedores ejerzan violencia contra alguna mujer o contra algún miembro de la familia.
X . ...
...
El principio de generalidad de la ley tiene como objetivo el brindar derecho, y en su caso protección, a todas las personas en condiciones de igualdad.
Esta comisión dictaminadora tiene presente que la ley de merito, atiende el principio de generalidad, al regular y regir situaciones de tal naturaleza, lo cual consideramos no se observa en la propuesta de adición de la iniciativa en estudio, y por las tanto es limitativa.
Consideramos que la propuesta únicamente contemplaría los delitos observados en el capítulo octavo, correspondiente a violencia familiar, del Código Penal Federal, y a la violencia por género, por lo que la redacción propuesta no cumple con el principio de generalidad de la ley, que debe imperar en los ordenamientos dictados por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Abundando en los argumentos, el artículo 9o. del Código Penal Federal establece lo siguiente:
Artículo 9o . Obra dolosamente el que, conociendo los elementos del tipo penal, o previendo como posible el resultado típico, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley, y
Obra culposamente el que produce el resultado típico, que no previó siendo previsible o previó confiando en que no se produciría, en virtud de la violación a un deber de cuidado, que debía y podía observar según las circunstancias y condiciones personales.
Así entonces, se considera que es el obrar doloso, lo que debe tipificarse en la redacción de la propuesta, ya que la persona a sabiendas que lo está haciendo, viola la ley con sus actos, independientemente de sobre quien ejerza un delito, sea hombre o mujer, miembro o no de su familia.
El dolo es un elemento del tipo penal que implica el conocimiento del sujeto activo y voluntad de cometer una conducta tipificada como delito. El dolo lleva implícito un grado de peligrosidad del sujeto activo, aspecto éste que debe ser valorado, en su caso, para cancelar la licencia de portación de arma de una persona.
Estimamos que, en su caso, la causal para cancelar la portación de armas debe tener un carácter más general, es decir que no sólo se constriña a un acto de violencia contra alguna mujer o contra algún miembro de la familia, sino a la comisión de un delito doloso, con lo cual se amplía la protección a todas las personas, incluyendo por supuesto a la mujer o pareja del agresor o algún miembro de la familia.
Coincidimos plenamente con el argumento de que cuando una persona tiene conductas violentas hacia su cónyuge, su pareja, o hacia algún miembro de la familia; está reflejando un grado de peligrosidad que debe tomarse en cuenta en el procedimiento de cancelación o incluso en el relativo para el otorgamiento de una licencia de portación de arma de fuego.
Por lo anteriormente expuesto, y por considerar de suma valía el fin que persigue la iniciativa en análisis, esta comisión considera que la propuesta es de aprobarse, pero no en sus términos, sino sugiere modificar su redacción para respetar el principio aludido en párrafos precedentes, y a su vez abarcar a las acciones delictivas de la manera más amplia posible, en beneficio de la sociedad en su conjunto.
Consideramos que la nueva propuesta de redacción, atiende la valiosa inquietud que persigue la iniciativa en estudio, sin jerarquizar, ni discriminar, y atendiendo al principio de generalidad de la ley.
Para dar congruencia en la propuesta que se somete a su atención, se considera necesario adicionar un párrafo antepenúltimo a la fracción I, del artículo 26 de la ley de mérito, a efecto de que para expedir la licencia particular para la portación de armas, los interesados deban cumplir no sólo con los requisitos establecidos en el propio artículo, sino los que se establezcan para tal fin, en la propia ley, su reglamento o los dictados con base en esos ordenamientos, condición que se encuentra establecida para el caso de la cancelación de las mismas licencias.
Por las consideraciones expuestas y para efectos de lo dispuesto en el artículo 72 fracción A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Defensa Nacional somete a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto:
Decreto por el que se reforma el inciso D, fracción I del artículo 26, y se adicionan un penúltimo párrafo a la fracción I del articulo 26 y una fracción IX, recorriéndose la subsecuente al artículo 31 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos
Artículo Único . Se reforma el inciso D, fracción I del artículo 26, y se adicionan un penúltimo párrafo a la fracción I del artículo 26 y una fracción IX, recorriéndose la subsecuente al artículo 31 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, para quedar como sigue:
Artículo 26 . ...
I . En el caso de personas físicas:
A. a C. ....
D. No haber sido sentenciado por delito doloso, o culposo cometido con el empleo de armas.
E. y F. ...
Asimismo, el interesado deberá reunir los requisitos establecidos en otras disposiciones de esta ley, de sus reglamentos o las de la Secretaría de la Defensa Nacional, dictadas con base en esos ordenamientos.
...
II . ...
...
...
Artículo 31 . ...
I . a VIII . ...
IX. Cuando sus poseedores sean sentenciados por delito doloso, o culposo cometido con el empleo de armas;
X .
...
Transitorio
Único . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de octubre de 2011.
La Comisión de Defensa Nacional
Diputados: Rogelio Cerda Pérez (rúbrica), presidente; Roberto Albores Gleason (rúbrica), Miguel Álvarez Santamaría (rúbrica), Luis Alejandro Guevara Cobos, Bernardo Téllez Juárez (rúbrica), Pablo Escudero Morales (rúbrica), Armando Meza Castro (rúbrica), secretarios; Víctor Humberto Benítez Treviño, Manuel Cadena Morales, Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Arturo Zamora Jiménez, Jorge Franco Vargas, Miguel Ángel Terrón Mendoza (rúbrica), Francisco Alejandro Moreno Merino, Canek Vázquez Góngora, José Antonio Yglesias Arreola (rúbrica), Jesús Ramírez Rangel (rúbrica), Gabriela Cuevas Barron (rúbrica), Sergio Arturo Torres Santos, Camilo Ramírez Puente (rúbrica), Adriana Fuentes Cortés (rúbrica en abstención), Sergio Gama Dufour (rúbrica), José César Nava Vázquez (rúbrica), Esthela Damián Peralta, Lorena Corona Valdés (rúbrica), Juan Enrique Ibarra Pedroza (rúbrica en contra), Pável Díaz Juárez (rúbrica en contra), Elsa María Martínez Peña (rúbrica).
