Que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Felipe de Jesús Rangel Vargas, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, Felipe de Jesús Rangel Vargas, diputado del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, de conformidad con los dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política; y 55 y 62, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para un nuevo federalismo fiscal, al tenor de los siguientes
Considerandos
Cuando estudiamos la historia, ya sea de nuestro país, o bien del mundo en general, nos damos cuenta que desde un principio, a partir de que los pueblos se organizan y hasta nuestros días, se han visto en la necesidad de colaborar como colectividad para enfrentar ya sea problemas comunes o bien, para emprender acciones que beneficien a todos.
En este sentido, el aspecto común estriba en la cooperación del grupo, para que otros en su representación implementen tareas de todo tipo que son necesarias para la supervivencia y la superación de la colectividad.
Lo que en un principio fue resultado de la cooperación voluntaria y general del grupo, poco a poco y con el paso de los años fue adquiriendo un carácter de obligatorio, en tanto las comunidades crecían y se hacían complejas.
De esta manera, la sociedad ha evolucionando hacia una estructura compleja, por lo que se ha visto en la necesidad de normar todo el complejo sistema de relaciones. Lo cual como es obvio se ha perfeccionado y adaptado a las circunstancias.
Cada país ha recorrido su propio camino, por lo que puede haber aspectos comunes, pero también existen aspectos especiales y particulares. Cada país ha evolucionado hasta nuestros días por senderos particulares y en consecuencia, cuenta con un modelo jurídico particular, aun cuando los pilares pudiesen derivar de ciertos principios comunes.
El país tuvo que realizar dicho recorrido y conforme a las circunstancias ha construido un sistema jurídico, que como todo, debe seguir construyéndose, de conformidad con las necesidades y realidades.
En este complejo sistema jurídico encontramos de manera particular y de gran relevancia el federalismo fiscal. El federalismo fiscal mexicano ha formado parte esencial en el debate y la lucha nacional que distingue a nuestro país.
Cuando debatimos cual debería ser el modelo fiscal mejor para los mexicanos. Cuando vemos hacia el futuro, no podemos acertar con las ideas y las propuestas más adecuadas, si no analizamos su historia.
Conocer las ideas que han sustentado el debate para la formación de nuestro sistema jurídico fiscal actual es fundamental para proponer su reforma.
De manera particular, el lugar que se ha dado al estado y al municipio, ya que en mi opinión, aquí se ubica el problema central de los problemas de nuestro país y en consecuencia, la propuestas de un nuevo sistema fiscal, establece como piedra angular del debate, el reconocimiento de que el fortalecimiento de los estados y municipios es esencial para mejorar la calidad de vida de las personas.
Antecedentes del federalismo en el país
La Constitución de Cádiz de 1812, en la que se reconocieron las diputaciones provinciales, representó la descentralización del poder del monarca al otorgarle a las colonias la autonomía provincial. Por ello, se considera que dicha determinación entraña la génesis del federalismo en nuestro país.
A partir de 1810, la trayectoria política y jurídica de nuestro país se diversifica. En consecuencia, desde 1810 y hasta 1821, la vida pública del país se debatió en dos corrientes que serían irreconciliables. Por un lado, la derivada de la propuesta insurgente y la proveniente de las innovaciones políticas de España y adoptadas en la Constitución de Cádiz.
Para muchos historiadores, la idea federalista nace en la breve etapa histórica de nuestro país, comprendida entre 1812 y la constitución de 1824, en que se expresa y claramente se proclama.
Si algo caracteriza a este periodo es la gran cantidad de propuestas que surgieron para la implementación del nuevo estado mexicano. Pero como hemos dicho, sobresalieron dos corrientes, la federalista y la centralista. Hay que recordar, incluso las maniobras de Iturbide para establecer un estado monárquico, a lo que respondió Santa Anna, con el Plan de Casa Mata. Esto dio la oportunidad para que se desarrollara el germen federalista. A raíz de estos acontecimientos varias provincias se adhirieron a dicho plan.
Con la adopción del Plan de Casa Mata, se desata una gran efervescencia, por lo que por todo el territorio, pronto México quedó dividido en provincias o Estados independientes. Con la adhesión al plan, asumía el control sobre sus asuntos y se declaraba asimismo independiente del gobierno de Iturbide.
Señala el doctor Ignacio Burgoa: “Mientras en el Congreso se discutía si debería convocarse a elecciones para diputados, varias provincias, entre ellas la de Guadalajara, se pronunciaba por el sistema federal, proclamando su plena autonomía en los que se refiere a su régimen interior. Desde entonces, la provincia de Guadalajara adoptó el nombre de Estado Libre de Jalisco, en el plan gubernativo provisional del 16 de junio de 1823”.
De esta manera, la decisión de la provincia de Guadalajara, contagió a otras provincias que también adoptaron el mismo sistema federal, antes de que se expidiese el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, del día 13 de enero de 1824.
El acta constitutiva erigió a las provincias de que se componía la Nueva España, en Estados independientes, libres y soberanos, al adoptar el régimen republicano, representativo, popular y federal. Los atributos de independencia, libertad y soberanía se adscribieron a favor de los estados.
A las entidades federativas se vinculaban con el gobierno nacional mediante el nombramiento de dos senadores.
Sin embargo algunos años más adelante, se inicia un periodo que va de 1835 a 1846, considerado el peor para el federalismo, ya que después de que se habían plasmado las bases para el inicio de su desarrollo, el país vive tiempos de violencia, anarquía, confusión, guerras políticas y civiles. En este espacio histórico se da la constitución de las siete leyes de 1836. Se implementa un sistema centralista, los Estados pasan a ser departamentos y sus gobernadores estaban sujetos al ejecutivo supremo de la nación.
En 1847, el Congreso Constituyente se inclinó por retomar la constitución de 1824, con algunas adiciones propuestas por Mariano Otero. Destacan, la supresión de la vicepresidencia de la república, se reconoció el control constitucional por la vía de la figura del amparo y la conservación del sistema federal. Dicha acta fue sancionada el 18 de mayo de 1847.
Sin embargo y una vez más, el régimen federal restaurado, fue quebrantado por el gobierno de Santa Anna, después de que sucesivamente asumieron la presidencia de la República, Manuel de la Peña y Peña, José Joaquín de Herrera y Mariano Arista.
El régimen federal, se implementó definitivamente en México por la voluntad del congreso constituyente en el año de 1857. Se establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Republica, Representativa, Democrática, Federativa, compuesta de Estados Libres y Soberanos, en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación.
El régimen federal constituido en la constitución de 1857 se fue consolidando. Se crearon los Estados de Campeche, Coahuila, Hidalgo y Morelos en 1863, 1868, y 1869. Un aspecto de mucha importancia fue el restablecimiento del Senado en noviembre de 1874.
Conforme se consolida la evolución económica y social del país fue necesario hacer algunos ajustes para uniformar y tornar eficiente la actividad económica. La unidad del Estado mexicano cada día se iba consolidando, sin perder su forma federal.
Sin embargo y una vez más, bajo la prolongada etapa gubernamental de Porfirio Díaz, la autonomía de los Estados, de manera especial, la democrática y la fiscal, fue afectada por el gobierno central, ya que le presidente influía en la designación de los gobernadores y de otros funcionarios, que conforme a la constitución eran de elección popular. En el porfiriato, en los hechos, México fue un país central.
Antecedentes del municipio en México
Varios historiadores y estudiosos del derecho, reconocen que en la época prehispánica, había grupos organizados de parientes entre los aztecas, mayas y otras culturas que habitan lo que hoy es el territorio nacional. Dicha institución recibía de los nahuas la denominación de calpulli. Esta alianza de familias determinó una forma de consejo.
Los calpullis eran entidades socieconómicas fundadas en la explotación común de la tierra que les pertenecía y tenían como origen un antepasado común, del que derivan los nexos familiares sobre los que se asentó la unidad de dichos grupos.
Los calpullis formaban parte de la tribu, que a su vez estaba organizada políticamente por el derecho consuetudinario, lo cual los organizó sobre la base del respeto a su autonomía interior y a su actividad económica autotárquica.
Los consejos designaban a los funcionarios ejecutivos, a los cuales les conferían atribuciones públicas, de manera especial las administrativas y judiciales.
Dice el doctor Ignacio Burgoa: “En la época colonial, el régimen municipal indígena, en todo aquello que no fuese contrario a los fundamentos ideológicos del derecho español, fue en términos generales respetado. Carlos V, mediante cédula del 6 de agosto de 1555, dispuso que las costumbres, instituciones y el territorio de los pueblos nativos fueran respetados por el sistema jurídico”.
De esta manera, pudieron coexistir por varios siglos, el municipio indígena y el español. No fue sino hasta el siglo XVIII, según algunos historiadores, que surge el municipio castizo, que funciono con una mezcla de prácticas y costumbres de los pueblos nativos y de los criollos.
El primer municipio de carácter español que se formó en nuestro territorio, fue el que instalo Hernán Cortés en el poblado que fundó y que dominó la Villa Rica de la Veracruz.
El segundo municipio fundado por Hernán Cortés fue el de la Ciudad de México, después de la conquista de Tenochtitlán.
Durante la dominación de España, los ayuntamientos representaron la única muestra de gobierno de los pueblos, aún cuando no hubo participación de los gobernados.
La importancia del municipio en esta época es evidente, ya que además de ser la primera forma de gobierno del país, sus ordenanzas fueron las primeras leyes que rigieron la convivencia y el funcionamiento de las ciudades.
La organización del municipio en esa época fue determinada por las necesidades políticas, administrativas y económicas de la época. En términos generales, el principal órgano de esta época era el Ayuntamiento o Cabildo, un cuerpo colegiado, también conocido como consejo municipal. Estaba integrado por diversos funcionarios que tenían atribuciones diversas, que eran asignadas por el monarca.
Los principales funcionarios designados eran el corregidor o alcalde mayor, los alcaldes ordinarios, los regidores, el procurador general, el alguacil mayor y el síndico. El ayuntamiento nombraba funcionarios menores.
La mayoría de los autores coinciden, en que una de las funciones más importantes del Ayuntamiento era la legislativa. El ayuntamiento expedía disposiciones y acuerdos para su observancia general.
Sostiene el Dr. Ignacio Burgoa, “Que tomando en cuenta el conjunto de facultades con que el ayuntamiento estaba investido y cuyo marco competencial se integraba con las atribuciones especificas que sus diferentes miembros tenían señaladas, se concluye indudablemente que este asumía a través de ellas, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial”.
Como se aprecia, el municipio tiene sus raíces en cuanto su establecimiento, su desarrollo y su regulación al sistema español.
En este sentido y dada la influencia que tuvo la conquista Española en México, podemos con toda claridad, identificar los orígenes del modelo de organización socio-política, aunque con ciertas salvedades, como lo son, la omisión de la autonomía política y del poder de juzgar, ya que las condiciones del pueblo en esa época, eran de opresión.
Dice el doctor Ignacio Burgoa: “No obstante su decadencia política, el municipio neoespañol tuvo un gesto decoroso para reivindicar su prestigio y dignidad, al plantear el ayuntamiento de la ciudad de México en julio de 1818 la radicación popular de la soberanía a consecuencia de la invasión de Napoleón a España. El regidor y síndico del cabildo de la capital de la Nueva España, Juan Francisco de Azcárate y Francisco Primo de Verdad, respectivamente, postularon en un histórico documento ante el virrey Iturrigaray, la tesis de que, por haber abdicado el monarca español a favor de José Bonaparte, en el pueblo de la Nueva España había recaído la soberanía como capacidad de autogobierno.
La constitución gaditana de marzo de 1812 tendió a reestructurar el régimen municipal dentro del sistema. Pretendió reimplantar la autonomía de los municipios, estableciendo que en cada pueblo debía haber un ayuntamiento compuesto de alcaldes, regidores y síndico procurador, presididos por el jefe político. Los miembros del ayuntamiento deberían elegirse indirectamente por los pueblos, sin que los cargos respectivos fuesen ni vitalicios ni vendibles y sin que los electos pudiesen ser nuevamente nombrados, a no ser que transcurrieran, por lo menos dos años, donde el vecindario lo permitiera.
Las facultades de los ayuntamientos, eran bastante restringidas ya que sólo consistían en la administración interior de los pueblos respectivos, debiendo sujetar su actuación a la vigilancia y supervisión de las diputaciones provinciales y del jefe político.
En 1810, don Miguel Hidalgo y Costilla y un grupo de mujeres y hombres, inician el movimiento de independencia, el cual tenía por objeto, entre otro derribar el mal gobierno, quitar el poder a los Españoles que trataban de entregar el reino a los franceses, solicitar la ayuda de todos los mexicanos, ya que la opresión vendría y no volver a pagar ningún tributo.
Durante la etapa de independencia, el municipio fue el factor más importante para que hubiera libertad política. Se escucharon voces en el sentido de dotar de mayor libertad las decisiones del municipio, desafortunadamente, la constitución política de esa época no lo tenía contemplando de esta manera.
Se logró la independencia y pese que el municipio pudo haber sido el primer elemento y el principio básico de la democracia mexicana, este no se tomó en cuenta y no se le consideró la debida importancia en la vida política del país.
Refiere el doctor Ignacio Burgoa: “Durante el siglo XIX a partir de la Constitución Federal del 1824, en la que se creó el Estado Mexicano, el municipio no sólo decayó políticamente hasta casi desaparecer, sino que en el ámbito de la normatividad constitucional apenas se le mencionó por las leyes fundamentales y documentos jurídicos emanados de las corrientes federativas y liberales”.
La única Constitución que lo reconoció fue la Centralista de 1836, ya que instituyó una especie de municipalidad traducida en distritos y partidos, en que dividió el territorio de los departamentos.
Asimismo, esta Constitución previó los ayuntamientos en las capitales de los departamentos, en los lugares que los había en el año de 1808 y en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas y en los pueblos que tengan ocho mil. La función de estos ayuntamientos era mínima y se refería de manera particular a la recaudación e inversión de los propios, es decir, a actividades meramente hacendarias.
En el estatuto orgánico provisional de la República Mexicana del 15 de mayo de 1856, se vuelve a hacer mención del municipio, pero dejó a voluntad de los gobernadores de los estados su implementación, integración y organización.
La Constitución de 1857 no atendió al régimen municipal, sólo algunos constituyentes, como el Diputado Castillo Velasco, intentaron que se incluyera el municipio en la Constitución. El constituyente de 1857 ignoró al auténtico régimen municipal. En consecuencia, los pueblos en los estados de la Republica eran gobernados por jefes políticos, prefectos y subprefectos que eran designados por los gobernadores, sin ninguna intervención de los ciudadanos.
Entre muchas de las inconformidades en contra de Porfirio Díaz era la relativa a la existencia de las jefaturas y en virtud de que la constitución de 1857, prácticamente desapareció al municipio, en consecuencia la abolición de las jefaturas y la restauración del régimen municipal, eran unos de los principales objetivos políticos de los movimientos de la Revolución de 1910.
De esta manera, el Partido Liberal Mexicano, que encabezaban los hermanos Flores Magón, en su programa de 1906, proponía la supresión de los jefes políticos, así como la multiplicación y el fortalecimiento de los municipios.
El partido democrático, fundó en 1909, consideraba al municipio libre como la parte fundamental de la organización política, social y económica del país. En consecuencia, había que quitar a los ayuntamientos la tutela de los jefes políticos.
La institución del régimen municipal fue una de las propuestas que más promovió Don Venustiano Carranza. En el año de 1914, el diario de los debates del Congreso de la Unión, menciona que Venustiano Carranza, en el Plan de Veracruz, que adiciono al de Guadalupe del 12 de diciembre de 1914, ofreció en su lucha, expedir y poner en vigor todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas al establecimiento de la libertad municipal. De esta manera, promulgo la Ley del Municipio libre el 25 de diciembre de 1914, precedente inmediato del artículo 115 de la Constitución en vigor. A partir de 1917, hay un reconocimiento del municipio.
El sistema fiscal y el federalismo en México
En el inicio del siglo pasado, debido a la existencia de multiplicidad de sistemas hacendarios, había una gran complejidad en el ramo hacendario, tanto para el contribuyente como para las autoridades. De tal manera que en un ciudadano difícilmente podía saber sus obligaciones fiscales y para la autoridad hacendaria resultaba muy complicado aplicar las leyes correspondientes.
Existía el impuesto a la propiedad rústica y urbana. Es en esta época cuando se levanta por primera vez el castro de la República Mexicana. Además existían los impuestos de patente y de ventas al menudeo, que recaían en el comercio; en los Estados donde había minas se gravaba la extracción de oro y plata, y muchas Entidades tenían el impuesto personal o de capacitación.
También se cobraban otros impuestos Municipales que en su gran mayoría recaían en los consumos de artículos necesarios, como Por ejemplo, los rastros, las panaderías y otras actividades. Este hecho aunado a la ausencia de un impuesto sobre la propiedad individual determinó que el peso de la carga tributaria recayera sobre las clases más pobres, acentuándose la desigual distribución del ingreso.
Por otra parte, el proceso de centralización fiscal continuó avanzando a principios del siglo XX, ya que el gobierno federal con el pretexto de distribuir equitativamente los impuestos entre los contribuyentes, continuó ampliando sus atribuciones fiscales al prohibir a los Estados el otorgamiento de exenciones de impuestos.
En cuanto a la Hacienda Municipal, es importante destacar que en 1903 se incorporaron los impuestos y las rentas Municipales a la Hacienda Federal y seis años después se permitió que, como máximo, la mitad de los ingresos municipales se dedicaran a cubrir las necesidades de los ayuntamientos.
Al triunfo de la Revolución de 1910 la hacienda pública mexicana contaba con una gran diversidad de impuestos, de los cuales muchos estaban orientados fundamentalmente al consumo.
El gobierno federal creó una gran cantidad de impuestos, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los contribuyentes ni los recursos que se obtendrían. Era el caso del impuesto federal del timbre que gravaba más de 100 materias diferentes.
Los gobiernos estatales también tenían muchos impuestos y al igual que en el federal no se tomaba en cuenta la capacidad de pago de los causantes; ni la relación de estos impuestos con los establecidos por la federación y los municipios.
Aparte de las restricciones constitucionales, en ninguna otra ley se establecían las fuentes de ingresos Federales o Estatales lo que propició que el gobierno federal retuviera casi privativamente una proporción mayor de las fuentes generales productoras de ingresos que las que retienen los gobiernos centrales de la mayor parte de los países. Este hecho es sin duda alguna la causa de los increíblemente bajos ingresos de los Estados y de la multiplicidad de pequeños impuestos.
El gobierno federal otorgaba exenciones de impuestos a algunas de las ramas más importantes de la industria nacional, por lo que los estados perdían la posibilidad de obtener recursos importantes de estas fuentes.
Otra característica es la tasa adicional, que debía cobrarse para la Federación, sobre todos los gravámenes Estatales y Municipales, a la cual se le denominó contingente en el siglo XIX y posteriormente contribución Federal. Con el tiempo esta tasa se hizo fluctuante, y además dejó de causarse en algunos impuestos, como en el de hilados y tejidos. De esta manera, la Federación obtenía cuantiosos ingresos, con el inconveniente de que acentuaba las desigualdades entre los Estados. Lo anterior explica los frecuentes apoyos financieros que otorgaba la federación a los gobiernos estatales.
En otros casos, algunos Estados que adeudaban al gobierno federal lo obtenido de la tasa adicional cobrada en todos sus impuestos, fueron intervenidos por éste.
En la Constitución de 1917, igual que en la de 1857, se mantiene la concurrencia de facultades impositivas entre la federación y los estados. Situación que se basa en el principio de que los Estados tienen poderes reservados en todas aquellas facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales.
Este esquema de distribución dio lugar a lo que algunos autores han denominado, anarquía fiscal, porque las fuentes de ingresos son objeto de dos o más gravámenes simultáneos, controlados por autoridades diferentes, como son la Federación, los Estados y los Municipios y con reglas y objetivos diversos.
Cuando no hay una delimitación constitucional de facultades impositivas, la Federación, los Estados y los Municipios podrán decretar todos los impuestos que consideren necesarios. El problema es que quien deberá pagarlos es el mismo ciudadano, por lo tanto se requiere coordinar las relaciones fiscales de los tres ámbitos gubernamentales.
La concurrencia impositiva provoca una gran anarquía, por lo que era necesario establecer un esquema de acuerdo y coordinación, entre la Federación, los Estados y los Municipios. Para ello existen diversas alternativas; una de ellas es el sistema de participaciones que puede afectar a todos los impuestos del sistema o solamente a uno o varios. Por ejemplo. Si el impuesto al valor agregado está bajo este sistema, el gobierno central determina cómo calcular el pago y lo recauda, posteriormente reparte el rendimiento a las entidades federativas con base en una fórmula de participación previamente definida.
Las ventajas de este sistema se dan especialmente en el campo administrativo ya que al ser un solo ámbito gubernamental el que exija el impuesto, se evita por un lado que el contribuyente tenga que hacer dos o tres veces el trámite para el pago de un impuesto ante la Federación, Estado y Municipio, con el consiguiente ahorro de tiempo para el ciudadano y para las dos o tres diferentes oficinas tributarias. Por otro lado, se evita que el monto a pagar por el impuesto sea tan alto que el contribuyente tenga un incentivo para evadirlo o bien para que no realice la actividad productiva objeto del impuesto.
Este sistema de participaciones también tiene la ventaja de que facilita el manejo de los impuestos, ya que será una sola instancia la que lo decida. Además, por este medio los Estados y Municipios podrán ampliar el número de gravámenes que utilicen porque podrán obtener ingresos vía participaciones en impuestos que sería muy oneroso recaudar o que para estos niveles de gobierno fuera muy difícil administrar.
Sin embargo, este sistema tiene serias desventajas. La primera es que los Estados pierden autonomía fiscal, ya que el gobierno federal centraliza la administración y la recaudación de los gravámenes. Con esto los estados dependerán económicamente y por lo tanto políticamente del gobierno federal, situación que tiene consecuencias muy negativas para un Estado Federal. Por otro lado, esta centralización obstaculiza que las haciendas estatales adapten su nivel de recaudación a sus necesidades de gasto.
Otra desventaja, es que los gobiernos locales no tienen incentivos para incrementar su recaudación, ya que el monto de participaciones a recibir dependerá de la fórmula de distribución que se utilice; perdiéndose la relación entre ingresos y gastos de una entidad. Para el contribuyente es imposible saber en qué se gastan sus impuestos.
A todas estas dificultades habría que agregar las relacionadas con los criterios a utilizar para distribuir las participaciones entre los diferentes ámbitos gubernamentales.
En 1922 se estableció el principio de conceder participaciones a los Estados en algunos Impuestos Federales, siempre que los Gobiernos Estatales no gravaran la misma fuente. Este mecanismo se utilizó a lo largo de todo el siglo XX y sigue hasta la actualidad. Así, el primer impuesto que se aplico bajo este esquema fue el de extracción de petróleo que era un inciso del impuesto del timbre. Se estableció cuando se tratara de petróleo crudo y de las refinerías si se trataba de derivados, obtuvieran una participación del 5 por ciento del producto de dicho impuesto.
En el año de 1926, de acuerdo con la Ley de Impuestos a la Minería, también los estados obtenían una participación en forma de cuota adicional de un 2 por ciento sobre el valor del oro y la plata, la cual cobraban directamente de los productores, quedándoles prohibido establecer impuestos locales que gravaran estos metales preciosos.
Dado que en México no había una delimitación constitucional de competencias impositivas entre la Federación, Estados y Municipios, cada uno de ellos implementó su sistema con lo cual se obstaculizó al crecimiento económico del país.
Hacia 1925, se está al final de un periodo de graves perturbaciones sociales y desorganización económica, en el que no existían cuentas públicas de la hacienda local. Desde ese entonces los impuestos habían perdido relativa importancia para las haciendas locales, lo cual se explicaba, por un lado, por la poca actividad económica, y por el otro, porque eran muy frecuentes durante el periodo de lucha armada las fugas de los recaudadores de renta junto con los fondos; de esta manera, los ingresos públicos locales provenían en buena medida de la emisión de papel moneda y de los préstamos tanto del gobierno federal como de los particulares.
La mayor parte de los ingresos de la Federación provenía de los impuestos sobre importación y exportación que, junto con los que gravaban el comercio y la industria en el interior del país, representaban el 60 por ciento del total recaudado. Los impuestos a la industria se dividían en industrias extractivas, de transformación, transporte, alcoholes y bebidas alcohólicas. Además la Federación tenía el impuesto sobre la renta, sobre capitales, general de timbre sobre actos, documentos y contratos y la contribución federal.
La mayoría de los Estados obtenía sus ingresos principalmente de los impuestos que gravitaban sobre la propiedad territorial. Cabe destacar que cada Estado contaba con su propio sistema de tributación, lo que propiciaba la rivalidad entre éstos y daba lugar a verdaderas guerras económicas. En general los Estados tenían además de los impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre la agricultura, sobre el comercio y la industria, capitales, especial de patente, compraventa, sueldos, emolumentos, honorarios, actos, documentos y contratos, entre otros.
Los municipios fundamentalmente tenían impuestos a la industria y al comercio.
Como se observa, las materias gravables de los tres niveles de gobierno coincidían, por lo cual el sistema era muy complejo, a causa de una multiplicidad de cuotas, multas y recargos y Como no hay acuerdo entre los Estados y la Federación, a menudo acontece que las leyes de impuestos son contradictorias, concurren sobre una misma fuente, recargándola extraordinariamente y dejan libre de gravamen otras fuentes.
Desde hace casi un siglo, la solución a esta problemática ha llevado a plantear la necesidad de coordinar los diversos sistemas impositivos Federales, Estatales y Municipales, para que la estructura fiscal dejara de representar un problema al desarrollo del comercio y la industria. La cuestión es que durante todo este tiempo se ha considerado que los sistemas impositivos de la federación, estados y municipios, únicamente se pueden coordinar mediante el sistema de participaciones, y nunca se utilizó como un complemento de otras maneras de distribuir los ingresos que permitieran mayor soberanía de los estados. Así, las participaciones usadas de manera exclusiva han dado lugar a la pérdida de la autonomía local.
Se ha dado un proceso de centralización de las facultades impositivas a favor del gobierno federal que continúa hasta la fecha, al establecer éste el sistema de participaciones con los Estados, sobre la base de que éstos deroguen los impuestos que en una u otra forma incidan sobre la misma materia gravable.
Los mecanismos utilizados para implantar este sistema de coordinación han sido de diversa índole: pueden dividirse en las reuniones nacionales de funcionarios o causantes y los ordenamientos legales.
En las primeras han participado funcionarios responsables de cuestiones fiscales en los diversos ámbitos de gobierno, o representantes de los contribuyentes de ciertas organizaciones nacionales.
Se han efectuado tres convenciones nacionales fiscales, realizadas en 1925, 1933 y 1947; y en el año 2004 se celebro lo que se denomino la primera Convención Nacional Hacendaria; las Convenciones Nacionales de Causantes de 1947, 1948 y 1950 y las Reuniones Anuales de Tesoreros efectuadas desde 1973 y que a partir de 1979 se denominan Reuniones Nacionales de Funcionarios Fiscales.
De los ordenamientos legales destacan la Ley que Regula el Pago de Participaciones en ingresos Federales a las Entidades Federativas de 1948; la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de 1953 y la Ley de Coordinación Fiscal de 1980.
Ante este panorama, las autoridades fiscales consideraron que el medio más eficaz para establecer una coordinación impositiva sería la Organización de Convenciones con representantes de los Estados y la Federación. Se proyectaba que éstas funcionaran, en el sistema fiscal, como organismo permanente coordinador.
La Primera Reunión de este tipo fue la Convención Nacional Fiscal de 1925. En esta ocasión, las actividades se orientaron a formular una propuesta de distribución de impuestos que evitará el problema de la concurrencia y de la falta de uniformidad impositiva. Se propuso también que las soluciones planteadas se elevaran a nivel Constitucional para hacerlas obligatorias. Además se consideró conveniente iniciar Reformas Constitucionales para hacer obligatorias las conclusiones sobre uniformidad impositiva y distribución de fuentes de ingresos entre los diversos ámbitos gubernamentales.
A raíz de la primera convención se expidió la Ley Federal del Impuesto sobre Herencias y Legados del 25 de agosto de 1926 y además se establecieron participaciones en los impuestos al consumo de gasolina, producción de petróleo, producción y consumo de energía eléctrica, cerveza, metales y compuestos metálicos y fundos mineros. De esta manera, la coordinación de los sistemas impositivos de la Federación, Estados y Municipios se hace por medio del mecanismo de participaciones, que consistía en otorgar a los Estados, parte del rendimiento de ciertos impuestos a condición de que suprimieran o no decretan gravámenes locales similares. Así, el gobierno federal mediante este mecanismo de apropiación de fuentes tributarias, centralizaría la recaudación y administración de impuestos, mientras que los gobiernos estatales únicamente obtendrían una participación.
El problema que se presentó al poner en práctica algunas de las propuestas de esta convención es que los Ingresos Federales en lugar de incrementarse disminuyeron. Por otra parte, las mejoras técnicas en los impuestos a la propiedad raíz, que eran la modificación de avalúos y registros catastrales y a la industria y al comercio, mediante el cobro de una cuota anual sobre el monto de las ventas, no derivaron en un incremento de los ingresos tributarios Estatales con lo que se anuló uno de los propósitos de la Primera Convención Nacional Fiscal, que era la de dar elasticidad y suficiencia a los sistemas fiscales en el país.
De esta manera, al principio de la década de los años treinta la crisis financiera de los Estados empeoró. A esto contribuyeron, aparte de los elementos señalados, la depresión mundial de 1929 que tuvo serias consecuencias en México, y en particular la política agraria que disminuyó los ingresos locales por concepto de impuestos predial y la desorganización prevaleciente que facilitaba la evasión impositiva.
Para corregir esta situación, se recortaron los gastos estatales. Para ello, se redujo tanto al personal como a los sueldos de la burocracia y se suspendió el pago de los adeudos contraídos por administraciones anteriores, de las pensiones civiles y de algunas obras materiales ejecutadas por los gobiernos locales.
En 1933, siendo Presidente de la República Pascual Ortiz Rubio, se celebro la Segunda Convención Nacional Fiscal. El tema central de esta Convención al igual que en la anterior, fue la distribución de los impuestos entre la Federación, Estados y Municipios. Para entonces las entidades federativas habían creado nuevos impuestos entre la federación, estados y municipios.
Se buscaba que la convención se ocupara, preferentemente de estudiar los impuestos directos e indirectos generales y especiales que gravan el comercio y la industria, por ser éste el campo en que la concurrencia de jurisdicciones de la Federación y de los Estados era más frecuente.
Después de esta convención se efectuaron las reformas constitucionales de 1934 y 1942. En 1934 se reformo el artículo 73 constitucional, fracción X, estableciéndose la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre energía eléctrica. Para justificar esta reforma, el Ejecutivo señaló en la iniciativa correspondiente que las condiciones sociales y económicas del país exigían imperiosamente la existencia de una legislación uniforme en lo que respecta a generación, transformación, circulación y consumo de energía eléctrica. En este artículo se estableció que los Estados y Municipios deberán recibir una participación de los montos recaudados, la cual deberá fijarse de común acuerdo con las autoridades federales.
En 1942 se reformó la fracción XXIX del artículo 73 constitucional. En este artículo se enumeran como fuentes exclusivas de la Federación, los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional porque se dijo si la nación es la propietaria originaria de estos bienes, entonces sólo ésta puede gravarlos.
Otros impuestos especiales a cargo de la Federación y en cuyo rendimiento debían participar los Estados, según una Ley Secundaria Federal, eran sobre producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación, y explotación forestal.
De esta manera, el sistema de participaciones se hizo cada vez más complejo ya que en algunos impuestos eran tasas diferentes según los Estados y Municipios. En otros se manejaban cuotas dependiendo de la materia gravable. Por otro lado, los Estados fueron perdiendo facultades impositivas por lo que decayó la importancia de los impuestos locales en el total de los ingresos públicos en el periodo.
La tercera Convención Nacional Fiscal fue convocada en noviembre de 1947 por el entonces presidente de la República, Miguel Alemán.
En la exposición de motivos de la respectiva convocatoria suscrita por el entonces Secretario de Hacienda Ramón Beteta, mencionaba que, colocando nuevamente el país frente a la necesidad de contar con más y mejores servicios públicos que demanda una economía pública fuerte y bien organizada, se ve ahora, el Gobierno Nacional, frente al antiguo problema fiscal, el mismo que se presentaba en 1925 en sus antecedentes, en sus manifestaciones generales y en sus inconvenientes prácticos, pero agravado enormemente, como consecuencia de 22 años más de vida de un régimen que ya en 1925 se calificó de complicado, antieconómico e injusto; que por no haberse corregido sino por el contrario, empeorado, como resultado de la creación de nuevos impuestos tanto por la Federación como por los Estados y Municipios, es ya insostenible. Hay más impuestos, éstos son más complicados en sí mismos y más faltos de armonía en el conjunto; han aumentado los requisitos y trámites exigidos por las leyes fiscales que se traducen en cargas económicas y molestias para el causante pero no aumentan los ingresos del erario ni facilitan su control; se ha generalizado más el fraude y la ocultación que desprestigian al fisco y corrompen a los contribuyentes; y a pesar de tanta carga y tanta molestia para el causante, la federación, los estados, y los municipios no cuentan con recursos para prestar adecuadamente los servicios públicos que el país reclama.
Dado que en la práctica poco se había logrado después de las dos convenciones anteriores, en la tercera convención, se continuaron planteando objetivos muy similares en el ordenamiento de los sistemas impositivos de la Federación, Estados y Municipios. Así, en primer lugar, se planteó que el criterio para delimitar los campos impositivos de los tres ámbitos de gobierno debería ser tanto el costo de los servicios públicos encomendados a cada uno como su capacidad de control de los causantes.
Se contemplaba la posibilidad de que el monto recaudado de los impuestos asignados a cada ámbito gubernamental se compartiera con los otros niveles de gobierno. Además se propuso utilizar impuestos que tuvieran suficiente capacidad recaudatoria para no tener que recurrir a una enorme cantidad de gravámenes con rendimientos mínimos y por lo tanto no aportaran recursos importantes al erario. También se planteo la necesidad de que entre los tres niveles gubernamentales, establecieran ciertas bases de colaboración, para que su rendimiento se aproveche hasta el máximo posible en la satisfacción de las necesidades de la sociedad.
Al igual que en las convenciones anteriores muy pocas propuestas de la tercera convención se llevaron a la práctica. Podemos destacar el establecimiento en diciembre de 1947, del impuesto sobre ingresos mercantiles que el antecedente del actual impuesto al valor agregado; la eliminación en 1949 de la obligación de los Estados de entregar a la Federación una parte de sus ingresos recaudados; en el mismo año se amplió la participación para los estados y municipios en el rendimiento del impuesto sobre expendios de bebidas alcohólicas, elevándose del 20 al 50 por ciento y en 1949 se agrega a la lista de los impuestos federales, el de producción y consumo de cerveza.
Como puede observarse esta convención no significó una variación en las tendencias de reparto de ingresos, observadas desde principios de siglo, ya que apuntaron a la ampliación de las facultades impositivas de la Federación, lo cual derivó en la dependencia económica de los estados.
Es conveniente subrayar que resultado de esta tendencia es la supresión de la contribución federal que los estados entregaban a la federación, ya que si cada vez eran menos los impuestos que podían cobrar los estados, resulta lógico que éstos ya no podrían contribuir a los gastos de la federación, sino más bien tendrá que ser esta la que aporte fondos para el mantenimiento de los gobiernos locales.
El uso de las participaciones para distribuir los ingresos se fortaleció con el paso del tiempo, institucionalizándose por medio de leyes especiales para regular el pago de participaciones, las cuales normaron jurídicamente el uso de este sistema durante la segunda mitad del siglo XX y hasta la actualidad.
Cabe aclarar que durante estos años no ha habido reformas constitucionales relativas a la distribución de impuestos; sin embargo, el gobierno Federal terminó de apropiarse de las fuentes impositivas de mayor importancia.
La Ley de Coordinación Fiscal de 1948. El objetivo de esta ley era únicamente regular el pago de las participaciones, pues su monto, condiciones y otras características se establecían en la legislación correspondiente a cada uno de los impuestos participables. Esta Ley surge como respuesta a lo que se considera uno de los obstáculos más serios al sistema de participaciones que era el continuo retraso del gobierno federal para pagarlas. En el proyecto de esta Ley se señala que su objetivo era exclusivamente uniformar los distintos procedimientos de pago de las participaciones.
La Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de 1953. Esta ley abarca un campo mayor que la anterior, sin embargo, no toca el problema que para entonces era muy grave, la falta de uniformidad de los criterios de distribución de las participaciones y mucho menos contempla la posibilidad de que la coordinación de los sistemas Fiscales Federa, Estatal y Municipal se efectúe bajo esquemas diferentes al de las participaciones. De ahí que el proceso descrito anteriormente continuara durante todo el tiempo que estuvo vigente esta ley. Durante 26 años esta ley rigió al sistema de distribución de los ingresos entre la Federación, Estados y Municipios y estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1979.
En 1979 si bien predominaba el sistema de participaciones como mecanismo de distribución de los impuestos entre Federación, Estados y Municipios, había ciertos gravámenes cuya participación a estados y municipios estaba condicionada a que los estados se comprometieran a no establecer o suspender impuestos en ciertas materias. Este sistema se caracterizaba porque no había uniformidad en el método de distribución; así, en algunos impuestos se otorgaba participación sólo a ciertos estados. Las tasas de participación y los procedimientos de contribución variaban según el impuesto.
La Ley de Coordinación Fiscal de 1980, se refiere a la manera como se integrarán y repartirán las participaciones, ya que considera a este sistema como la única forma de distribuir los ingresos entre la Federación, Estados y Municipios. Representa prácticamente la culminación de la tendencia a centralizar los impuestos de mayor importancia recaudatoria en la federación.
Para que los estados la aceptaran, el gobierno federal garantizó que de 1980 a 1982 los Estados recibirán más recursos que con el sistema anterior. Se establece en esta Ley que el objetivo es coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones, fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; construir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
A partir de 1980 se toman como participables todos los impuestos federales y se uniforma este mecanismo, creándose el sistema Nacional de Coordinación. Al principio esta Ley establecía dos fondos, el General de Participaciones que estaba integrado con el 13 por ciento del total de los ingresos impositivos anuales de la Federación más el porcentaje que representaba en dichos ingresos, la recaudación en 1978 de los impuestos locales o municipales que las entidades derogaron o dejaron en suspenso al adherirse a este sistema. El otro fondo, era el Financiero Complemento que estaba integrado con el 0.37 por ciento del total de impuestos recaudados por la Federación en el año.
La distribución del primer fondo mencionado se hacía en función del monto de impuestos obtenidos en cada estado. El Fondo Financiero Complementario se asignaba a los estados en proporción inversa a lo obtenido del Fondo General y en su fórmula de distribución se tomaba en cuenta al gasto corriente en educación primaria y secundaria y la cantidad de población de cada entidad, el objetivo de este fondo era otorgar mayores recursos a los Estados más pobres.
De estos dos fondos que existieron en la ley inicial y de los que se crearon posteriormente, el de mayor importancia durante el periodo de 1980-1999 por su monto ha sido el Fondo General. Hasta 1990 presentó, en términos reales, una tendencia a mantenerse más o menos constante, lo cual explica que la proporción de las participaciones en el PIB se incrementara de 2.6 por ciento en 1980 a 3.0 por ciento en 1990, pero disminuyera a 2.8 por ciento en 1999.
De las participaciones percibidas por los estados, los municipios debían recibir por lo menos el 20 por ciento. De acuerdo con esta ley las participaciones son inembargables y no están sujetas a retención. El mecanismo para que los Estados se adhirieran al Sistema Nacional de Coordinación fue mediante convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en caso de no hacerlo seguirían percibiendo las participaciones en los impuestos especiales consignados en el inciso 5 de la fracción XXIX del artículo 73 constitucional.
En esta ley también se consigna que la colaboración administrativa de los estados con la federación deben hacerse mediante conveníos. Además, por medio de este ordenamiento se establecen como organismo encargados de la coordinación fiscal en México a la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, mejor conocido como Indetec.
Durante los años que ha estado en vigor esta Ley se han modificado los impuestos y derechos que se consideran como participables, así como la conformación de los fondos y reservas y las reglas de su distribución; además se incluyo un nuevo capítulo que corresponde a los recursos que la Federación ha entregado a los estados para fines específicos como educación, salud, fondos para infraestructura y la seguridad pública. Han sufrido pocas modificaciones los esquemas de coordinación, colaboración, normatividad, regulación, sanción y competencia.
En cuanto al Fondo General de Participaciones, en 1980 se constituyó como ya se dijo con el 13 por ciento de la recaudación federal participable y en el año 2000 con el 20 por ciento. Durante unos años se consideró al impuesto al valor agregado como un elemento directo de constitución de este fondo.
En 1982 se incluyeron los derechos en la coordinación. Esta es opcional: es decir, la entidad que no desee coordinarse puede hacerlo sin perjuicio de su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Al igual que en el caso de los impuestos, los estados al aceptar coordinarse deberán suspender o derogar ciertos derechos como es el de algunas licencias, registros y otros. En ese año los estados coordinados en derechos participaron del 17.44 por ciento de los ingresos totales anuales de la Federación y los no coordinados del 16.94 por ciento.
A partir de 1994 los estados coordinarse en derechos recibieron el 1 por ciento en lugar del 0.5 por ciento de la recaudación federal participable.
El Fondo Financiero Complementario desaparece en 1990 al integrarse al Fondo General de Participaciones.
A pesar de todas estas modificaciones en la forma de integrar las participaciones, en la práctica no ha habido un cambio muy significativo.
Como se observa, una de las ventajas de esta ley cuando se puso en vigor, que era determinar el monto de las participaciones con base en el total de los ingresos tributarios de la Federación, con el tiempo se ha perdido, pues nuevamente se presenta la tendencia a manejar las participaciones de manera diferente, según el impuesto de que se trate. En la ley inicial se tomaban como participables todos los impuestos federales y los procedimientos de participación se uniformaban, con lo cual era más fácil la determinación del monto y la entrega de las participaciones; el concepto de recaudación federal participable ha variado con los años que ha estado en vigor esta ley, con lo que se complica la determinación de su monto.
Las reuniones anuales de tesoreros y funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sustituyeron a las convenciones nacionales fiscales. La primera de ellas se realizó en 1972, de esta fecha a la actualidad se les conoce como reuniones nacionales de funcionarios fiscales.
Uno de los objetivos de estas reuniones era fortalecer a las haciendas Estatales y Municipales; también se buscaba armonizar los sistemas fiscales, tanto Federal y Estatales y se prendía conseguir la cooperación de todos los ámbitos gubernamentales para la administración fiscal. A partir de 1980 con la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal en estas reuniones se han estudiado los ajustes a la formula de distribución de las participaciones.
La orientación que se ha dado a la distribución de los ingresos públicos entre la Federación, Estados y Municipios, se debe a que, en esas asambleas ha privado la idea de que la única manera de fortalecer a las haciendas locales es incrementar los porcentajes a distribuir; para armonizar los sistemas fiscales Federal y Estatales se ha considerado que la Federación debe centralizar el manejo de la mayoría de los impuestos creándose una gran dependencia de los estados.
También como resultado de estas reuniones, se creó en 1973 para cubrir algunas de las funciones asignadas a las comisiones permanentes de la primera y segunda convenciones nacionales fiscales, el Indetec como asociación civil, misma que se incluye en la Ley de Coordinación Fiscal de 1980.
La manera como se han distribuido los ingresos entre la Federación, Estados y Municipios ha permitido que se incrementen las participaciones desde 1980, año en que entró en vigor la actual Ley de Coordinación pues ésta les garantiza a los Estados que las participaciones crecerán por lo menos igual que la Recaudación Federal Participable. A precios de 1980, durante el periodo que va desde este año hasta 1999, las participaciones tuvieron un incremento promedio anual del 4.6 por ciento y los impuestos federales de 2.93 por ciento; sin embargo, los gastos de los Estados han aumentado en mayor proporción, originando un enorme déficit.
Otra situación relevante es que desde la entrada en vigor de esta ley han perdido importancia los impuestos Estatales, que desde ese entonces era menor de lo deseable, convirtiéndose en la principal fuente de recursos de los Estados las participaciones. En 1980 los impuestos Estatales representaron el 13.40 por ciento y las participaciones el 64.09 por ciento; para 1998 estos porcentajes fueron 3.04 y 59.91 respectivamente. Esta situación ha traído consigo una gran dependencia económica de los estados respecto a la federación.
Reconociendo que el sistema fiscal en México no garantizaba los recursos suficientes para el desarrollo del país, el Gobierno del Presidente Vicente Fox, lanzó la convocatoria para una Nueva Convención Nacional Hacendaria en el año 2004, Con la finalidad de construir un nuevo y renovado sistema fiscal acorde con los nuevos tiempos democráticos y de modernización que requería México.
El documento final de las conclusiones de la Primera Convención Nacional Hacendaria, se pueden resaltar las siguientes acciones:
Los actores políticos firmantes de esta declaratoria, convocantes de la Convención Nacional Hacendaria, conscientes de la responsabilidad que asumimos frente a la Nación al iniciar este proceso de reflexión sobre las bases de una reforma sustantiva del federalismo fiscal en México, ofrecemos el día de hoy la conclusión de sus trabajos.
Dice que la sociedad demanda hoy las condiciones necesarias para acceder a la prosperidad, con oportunidades equitativas, justas e incluyentes para todos los mexicanos, para hacer de nuestra democracia una realidad plena. En este contexto, el sistema federal mexicano debe emprender una renovación inscrita en los principios constitucionales de equilibrio entre poderes, de cooperación y respeto a las competencias y atribuciones de cada ámbito de gobierno. México así lo requiere, la ciudadanía así lo exige.
Construir una economía dinámica y competitiva, una red social capaz de ofrecer oportunidades reales a todos los mexicanos, y un estado de derecho efectivo y funcional requiere de ajustes profundos e innovadores que respondan a las demandas de bienestar de la población, así como del compromiso, de los tres órdenes de gobierno, de impulsar, en el ámbito de su competencia, cambios dirigidos a modernizar y fortalecer integralmente el funcionamiento de sus administraciones públicas.
Operar estos cambios requiere de una reforma del Estado, lo que conlleva a la transformación de nuestro sistema federal para avanzar en la adecuación del conjunto de instituciones políticas que permitan consolidarlo como un instrumento efectivo de organización gubernamental; de fortalecimiento de nuestra democracia; de equilibrio de poderes; de representación siempre sujeta a rendición de cuentas; de una distribución de facultades y recursos a los órdenes de gobierno acorde a la vocación y potencial de cada uno de ellos; de aseguramiento de la unidad nacional; de promoción de la equidad y el desarrollo local y regional; de eficacia de la gestión pública y como un instrumento para alcanzar una plena justicia social.
En la construcción de este federalismo renovado, se impone la necesidad de llevar a cabo una reforma hacendaria, que genere una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa entre los gobiernos federal, de las entidades federativas y municipales; que se traduzca en más y mejores servicios para los ciudadanos; una reforma hacendaria que conlleve al fortalecimiento de sus haciendas públicas y a la solidez financiera del país, condición necesaria para impulsar en forma sostenida el crecimiento económico, la inversión y el empleo, así como el desarrollo equilibrado de la nación; una reforma hacendaria que garantice la total transparencia en la ejecución de los recursos aportados por los contribuyentes.
En la búsqueda de estos objetivos, los gobernadores, en la Declaración de Mazatlán, plantearon impulsar la modernización de las haciendas públicas de los tres órdenes de gobierno con un sentido federalista y orientado a proteger y elevar el nivel de vida de las familias más necesitadas.
Posteriormente, en una muestra incuestionable de coincidencias, el Presidente de la República y los titulares de los ejecutivos de las entidades federativas suscribieron la “Declaración de Cuatro Ciénegas”, en la que manifestaron su voluntad para construir juntos, mediante amplios consensos y con pleno respeto a las atribuciones del Poder Legislativo Federal y del Constituyente Permanente, una renovación del sistema federal mexicano, para hacerlo cooperativo, diferencial, gradual, participativo y sustentado en los principios de equidad, corresponsabilidad, solidaridad, subsidiariedad, resarcitoriedad, participación ciudadana y claridad en la rendición de cuentas.
En este sentido, el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios, acordaron convocar conjuntamente la celebración de la Primera Convención Nacional Hacendaria, que condujera a una reforma hacendaria fundamentada en una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa entre los órdenes de gobierno, orientada a incrementar la recaudación y la autonomía en esta materia; mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública; privilegiar la interlocución de las entidades federativas y los municipios con los órganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad para abatir y evitar que se profundicen las diferencias entre las regiones con mayor o menor grado de desarrollo, todo ello sin trastocar la estabilidad de las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno.
En razón de ello, el 5 de febrero de 2004 en Juriquilla, Querétaro, se materializó el gran acuerdo nacional para llevar a cabo la Primera Convención Nacional Hacendaria, concebida como una reunión republicana, democrática y participativa, cuya convocatoria fue suscrita por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos; los Gobernadores Constitucionales de los Estados de la República y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; los Presidentes de las Organizaciones que conforman la Conferencia Nacional de Municipios de México; por el H. Congreso de la Unión, los Presidentes de cada una de sus Cámaras, así como los Integrantes de las Juntas de Coordinación Política de ambas; y el Presidente del Consejo Directivo de la Conferencia Mexicana de Congresos y Legisladores Estatales. Previamente, se habían desarrollado una serie de trabajos preparatorios, entre los que destaca el diagnóstico general y por temas pertinentes del sistema hacendario nacional. Ese mismo día se instalaron formalmente las mesas de análisis y propuestas, relativas a los siete temas de la Convención: gasto público; ingresos; deuda pública; patrimonio público; modernización y simplificación de la administración hacendaria; colaboración y coordinación intergubernamentales; y transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.
Posteriormente se formularon los programas generales de trabajo de las mesas y se instalaron las 26 comisiones técnicas, que se encargaron de analizar y dictaminar las propuestas presentadas por los coadyuvantes para convertirlas en preliminares, las cuales fueron sometidas a la aprobación de las mesas de análisis y propuestas a fin de elevarlas a la categoría de propuestas ejecutivas, mismas que fueron presentadas al Consejo Directivo de la Primera Convención Nacional Hacendaria para traducirse en propuestas definitivas, una vez analizadas y aprobadas por este Consejo.
De igual manera se advierte que el tamaño de la carga fiscal del país, en relación con el tamaño de su economía, es de las más bajas entre los países de desarrollo similar al nuestro, lo cual limita la atención de las grandes necesidades de la población. Por otra parte, el esquema actual de federalismo fiscal genera que la mayoría de las entidades federativas dependan, para su gasto anual, en más del 90 por ciento de los recursos federales, con un comportamiento semejante en el caso de los municipios.
Otras repercusiones de la estructura tributaria actual han llevado a una dependencia extrema de las finanzas públicas nacionales sobre los recursos petroleros del país, generando que la carga tributaria cobrada a Pemex sea de tal magnitud que impacta en la disponibilidad de recursos para su reinversión, el crecimiento propio y el mejor aprovechamiento del recurso natural. La excesiva dependencia genera un ingrediente de inestabilidad e incertidumbre a las finanzas nacionales derivado de dos elementos: uno, lo poco estable de los mercados de hidrocarburos; y otro, que se trata de recursos no renovables.
A la estructura tributaria nacional le caracterizan también altos niveles de evasión y elusión fiscal, así como algunos elementos que hacen compleja la administración y el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
No obstante que los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios han crecido de manera importante en los últimos cinco años, el diagnóstico arroja que dichos recursos son insuficientes para cumplir sus mandatos constitucionales de gasto. Esta situación se agravará al no tener contribuciones propias de peso recaudatorio relevante, lo que también hace mínima su corresponsabilidad fiscal.
La conformación del actual esquema ha propiciado que en gran parte sea la legislatura federal y no las legislaturas locales, la que decide en qué deben gastarse la mayor parte de los recursos que se ejercen, e incluso si es que las entidades deben tener o no un impuesto local de peso recaudatorio relevante, lo cual, además de ser contrario a los principios del federalismo, mantiene subutilizada la capacidad generadora de recursos fiscales de las entidades y municipios.
Asimismo, el actual esquema de colaboración y coordinación hacendaria intergubernamental entre la federación, las entidades federativas y los municipios, muestra deficiencias tanto en el rubro del gasto público como del ingreso. En el primer caso, debido a que la descentralización no está concluida, ni tampoco están atendidos algunos de los problemas generados en su instrumentación; mientras que en el ingreso, falta impulsar programas de mayor combate a la evasión y elusión fiscales. En este sentido, es imperativo evolucionar hacia un nuevo modelo de colaboración y coordinación intergubernamentales, para hacer más ágil, eficiente, eficaz y transparente el proceso hacendario.
Finalmente, se reconoce que en materia de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas, los mecanismos utilizados e implantados a la fecha son insuficientes y requieren mayor fortalecimiento en sus procesos, estructuras y financiamiento para garantizar su desempeño y el cumplimiento de sus objetivos.
Para resolver la problemática identificada en los diagnósticos, se presentaron por parte de los coadyuvantes y participantes de la Convención, diversas alternativas que en conjunto significaron más de 3 mil ideas de cambio. esto conllevó a un intenso trabajo que multiplicó las actividades de las mesas de análisis y propuestas; comisiones técnicas; coordinación técnica; y del consejo directivo de la primera Convención Nacional Hacendaria; así como la realización de foros regionales y locales, generando más de 500 reuniones de trabajo.
El cúmulo de propuestas presentadas y la calidad de los trabajos en que éstas estuvieron apoyadas, hizo patente que en los distintos sectores de la sociedad mexicana existe preocupación por la problemática de las finanzas públicas del país, pero sobre todo, por su repercusión manifiesta en la disminuida capacidad de respuesta de la autoridad frente a las crecientes demandas básicas de la población.
El desarrollo de la Primera Convención Nacional Hacendaria, ha representado un espacio fundamental para el fortalecimiento de nuestra vida democrática que permitió, sustentado en un diálogo responsable, maduro y propositivo, lograr consensos y acuerdos para plantear el programa de mediano y largo plazos de reformas en materia hacendaria, que contribuyan a asegurar la edificación de un México de mayor porvenir y prosperidad para nuestras familias, para nuestros hijos y para las futuras generaciones.
Del contenido de los diagnósticos, de las propuestas presentadas y, en general, de los resultados de todo el proceso que comprendió las cuatro fases de la Primera Convención Nacional Hacendaria, destacan por su relevancia las siguientes declaraciones:
Primera. La hacienda pública constituye uno de los principales instrumentos con que cuentan los gobiernos para resolver los problemas y requerimientos de sus sociedades. En México, a pesar de los avances en la coordinación hacendaria y la estabilidad financiera de los tres órdenes de gobierno, sus haciendas públicas aun presentan algunas deficiencias, limitaciones, rezagos, e inconsistencias, lo que ha limitado la capacidad de los gobiernos para responder con la debida prontitud y efectividad a las aspiración y demandas de su población.
Segunda. Se requiere una reforma hacendaria construida de manera responsable y ordenada, que con apego al espíritu de los principios constitucionales, fortalezca nuestro federalismo, las haciendas públicas y la solidez financiera del país para impulsar en forma sostenida el crecimiento económico, el empleo y el desarrollo nacional, así como un progreso justo, incluyente y equitativo para todos los mexicanos. Dicha reforma deberá estar fundamentada en criterios claros y precisos que genere una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa entre los gobiernos federal, estatales y municipales.
Tercera. Es necesario impulsar el papel estratégico de las entidades federativas y municipios para aprovechar las oportunidades y afrontar positivamente los desafíos que nos impone las nuevas condiciones de competitividad internacional, promoviendo el desarrollo económico y el desarrollo social de las regiones, con un enfoque desde lo local.
Cuarta. Es indispensable fortalecer a los municipios reconociendo su heterogeneidad, ampliando sus potestades y fortaleciendo sus haciendas, garantizando nuevos canales de comunicación y coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y fomentando su mayor participación en la instrumentación, aplicación y evaluación de políticas, programas y acciones públicas.
Quinta. Resulta impostergable la construcción de un sistema nacional de las haciendas públicas, elemento central del federalismo que hoy se impulsa, que sea cooperativo, diferencial, gradual y participativo; sustentado en los principios de equidad, corresponsabilidad, solidaridad, subsidiariedad y participación ciudadana, que se oriente a mejorar la gestión pública, a incrementar la recaudación, al perfeccionamiento de los mecanismos de deuda y control del patrimonio público, al desarrollo de un nuevo modelo de colaboración y coordinación intergubernamentales, a la modernización y simplificación administrativa y a la claridad en la rendición de cuentas, como pilares de acciones de autoridad y de la definición de políticas de gobierno, públicas y de estado, que permitan una mayor fortaleza a la vinculación de la política económica y la política social, que den contenido sustantivo pleno al compromiso democrático de tener mejores gobiernos.
Sexta. La insuficiencia de recursos financieros de la federación, las entidades federativas y los municipios requiere de atención inmediata, pues de ella depende que mejore su capacidad de respuesta frente a los problemas y demandas crecientes y urgentes de la población. Sin embargo, la obtención de los nuevos recursos fiscales para atender dicha necesidad financiera, debe ocurrir gradualmente con visión de mediano y largo plazos, hasta lograr una mayor correspondencia entre la carga tributaria nacional, la satisfacción de las demandas de la población, la capacidad contributiva de la economía.
Séptima. La disposición de los nuevos recursos que resulten de las reformas hacendarias que se aprueben, debe tener entre sus prioridades destinarlos a los rubros de educación, salud, seguridad pública e inversión en infraestructura productiva, particularmente para beneficio de los más pobres.
Octava. Para el fortalecimiento del federalismo hacendario, se debe iniciar la descentralización responsable de la política fiscal y aprovechar la capacidad generadora de recursos fiscales de las entidades federativas y los municipios, a fin de que mediante impuestos propios, aprobados en sus legislaturas, se contrarreste la excesiva dependencia que tienen del ámbito federal y puedan recuperar mayor autonomía financiera.
Novena. Se debe avanzar hacia la eliminación de la incertidumbre e inestabilidad de las finanzas nacionales, provocada por la fuerte dependencia de los recursos derivados del petróleo.
Décima. El gasto público de los tres órdenes de gobierno se ha visto presionado para crecer a un ritmo mayor al de los ingresos, debido al incremento de las necesidades de la población. Resulta conveniente diseñar las estrategias pertinentes para evaluar los mecanismos de distribución de recursos transferidos en razón de que un gran porcentaje del gasto se encuentra comprometido y los recursos descentralizados a entidades federativas y municipios son insuficientes, particularmente en los rubros de educación y salud, lo cual reitera la necesidad del crecimiento de los ingresos públicos, así como mejorar los procesos de asignación de los recursos y la calidad y eficiencia de los procesos de su ejecución.
Undécima. Es urgente prevenir una crisis financiera en los sistemas de pensiones del país, bajo la adopción oportuna de medidas que eliminen su alto déficit actuarial y la creación, en forma gradual, de un sistema nacional de pensiones.
Duodécima. Es indispensable revalorar el patrimonio público como herramienta de la hacienda de los tres ámbitos de gobierno, de manera que se potencie su identificación, control, preservación, uso, aprovechamiento y disposición en beneficio de la sociedad mexicana en general.
Decimotercera. Es necesario impulsar una cultura de responsabilidad del contribuyente, así como mejorar y simplificar los procesos de administración tributaria, entre otras medidas para disminuir gradualmente la elusión y evasión fiscales.
Decimocuarta. La colaboración y coordinación intergubernamentales, requieren de un cuidadoso y delicado diseño jurídico, en el cual se formule la distribución competencial de las principales funciones hacendarias y, que en su caso, sus bases se fundamenten en la norma constitucional.
Decimoquinta. Es indispensable fortalecer los mecanismos de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas, relacionados con la hacienda pública de los tres órdenes de gobierno, para generar, incrementar y consolidar la confianza de los ciudadanos sobre el manejo de sus recursos públicos.
Decimosexta. La importancia y trascendencia de las medidas que deben adoptarse desde ahora y en el mediano plazo, para resolver la problemática que enfrenta la hacienda pública en los tres ámbitos de gobierno, hacen indispensable la acción conjunta y la voluntad de todos los actores, públicos y privados; lo anterior, para impulsar el crecimiento económico, el desarrollo nacional, el empleo y la generación de mejores oportunidades para todos los mexicanos.
Decimoséptima. La dimensión histórica del reto que representa dar solución a los requerimientos de la población para resolver sus problemas y necesidades, obliga al esfuerzo conjunto en un proceso de inicio inmediato y decidido.
Decimoctava. Se concibe a la Convención Nacional Hacendaria, como la primera etapa de un proceso que habrá de continuar hasta concluir los compromisos y proyectos de cambio emanados de ella, por lo que resulta indispensable instrumentar los mecanismos de seguimiento necesarios para llevar hasta sus últimas consecuencias las propuestas planteadas.
La Primera Convención Nacional Hacendaria es un acontecimiento histórico resultado de un amplio proceso de maduración y negociación entre los principales actores políticos y gubernamentales de los tres órdenes de gobierno del país, convocada para ser el escenario de discusión y análisis de ideas, planteamientos y propuestas para diseñar un mejor federalismo hacendario para México.
En efecto, ante un escenario nacional caracterizado por una concentración en las decisiones de política hacendaria, un modelo tributario con limitaciones para generar los recursos fiscales que requiere el desarrollo nacional, desequilibrios en el desarrollo armónico de las regiones del país, dependencia de los gobiernos locales de los recursos fiscales del gobierno federal, y otros problemas hacendarios no menos importantes, los actores políticos coincidieron en señalar la necesidad de impulsar las reformas necesarias para vigorizar el sistema hacendario nacional en el marco de un renovado federalismo.
Se agrega a lo anterior el creciente reclamo, cada vez más sentido, de los municipios por ocupar espacios relevantes en la actividad hacendaria nacional que permitan su fortalecimiento financiero y mayor ingerencia en la toma de decisiones que afectan su participación en la vida pública y su fortalecimiento en la obtención de recursos para dar respuestas de mayor calidad a las demandas sociales.
La CNH surge como un mecanismo privilegiado de diálogo y acuerdo no sólo entre los poderes ejecutivos federal, estatales y municipales, sino también entre éstos, el Congreso de la Unión, los poderes legislativos de los estados y la sociedad civil. La CNH tiene como antecedente tres Convenciones Fiscales realizadas durante el siglo XX (1925, 1943, 1947). Sin embargo, a diferencia de sus predecesoras, la CNH tiene un objetivo más amplio en tanto que plantea que los tres órdenes de gobierno analicen el ingreso público (tema nodal en las tres Convenciones fiscales previas), pero también aspectos vinculados con el gasto, el manejo de la deuda y el patrimonio públicos, los mecanismos tendientes a la modernización y simplificación administrativa de sus haciendas y procedimientos, la coordinación y la colaboración intergubernamentales, así como los mecanismos que refuercen la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas de las acciones de gobierno.
Propósitos y alcances
• La primera CNH entraña una reunión republicana, democrática y participativa para que representantes de los gobiernos federal, estatales y municipales, escuchando a la sociedad civil, definan, en función de los requerimientos del desarrollo nacional y una nueva visión de federalismo mexicano, cuáles deben ser el ámbito competencial político-administrativo, las responsabilidades de gasto y las atribuciones y facultades impositivas que correspondan a cada uno de ellos.
• El propósito general de la convención es coadyuvar a impulsar un desarrollo económico más dinámico y justo, definir las responsabilidades de gasto a partir de las necesidades básicas en materia social y de infraestructura de cada uno de los tres órdenes de gobierno, así como generar los recursos necesarios y suficientes dentro de un nuevo federalismo.
• Para ello, se determinarán cuáles son las potestades impositivas respecto a quién corresponde legislar, recaudar, administrar o recibir recursos de cada impuesto, estableciendo cuáles son las facultades concurrentes y las exclusivas. De igual manera, se revisarán el marco institucional, las normas jurídicas y las políticas vigentes para operar el nuevo sistema.
• El conjunto de los cambios citados, la Reforma Hacendaria, se realizará con el fin de promover el crecimiento económico, la justicia social, el equilibrio en el desarrollo regional, la estabilidad macroeconómica y la solidez de las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno.
• Los resultados de la Convención se traducirán en diferentes tipos de propuestas: a) aquellas que vía un proceso administrativo o de coordinación entre los órdenes de gobierno apoyen el mejor desempeño de las haciendas públicas federal, estatal y municipal; y b), aquellas que requerirán ser encauzadas como iniciativas legislativas ante el H. Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, según corresponda.
Objetivos.
• Producir y difundir un diagnóstico de la situación actual de las haciendas públicas federal, estatales y municipales.
• Generar, con base en dicho diagnóstico, un proceso y un programa de reformas con visión de mediano y largo plazos.
• Lograr un nuevo federalismo hacendario integral, el cual deberá incluir el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos.
• Definir las responsabilidades de gasto que cada orden de gobierno debe asumir, a partir de su cercanía con las necesidades de los ciudadanos y su aptitud para resolverlas.
• Revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las contribuciones.
• Lograr una mayor simplificación de la legislación y efectividad de la administración, modernizando los sistemas de ingresos y gastos en los tres órdenes de gobierno.
• Programar las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario federal.
• Lograr mayor transparencia y armonización de la información hacendaria.
• Fortalecer los sistemas de rendición de cuentas, de supervisión y de control social ciudadano.
• Revisar el marco jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario, que den certidumbre a las relaciones entre los tres órdenes de gobierno.
• Proponer cambios en la legislación secundaria.
• Acordar un programa entre los órdenes de gobierno para simplificar administrativamente los procesos programáticos, presupuestales y fiscales, así como para promover el desarrollo y la modernización institucionales.
Objetivos y trabajos realizados por las mesas de análisis y propuestas
Los trabajos de la convención tuvieron como marco de referencia los propósitos, alcances y objetivos señalados en la convocatoria. Reconociendo su importancia como elementos rectores de los trabajos de la convención, las mesas y sus comisiones técnicas los observaron en el desempeño de sus tareas.
Mesa de análisis y propuesta de gasto público
Objetivo general: Reformular la distribución competencial de las principales funciones del gasto público entre ámbitos de gobierno, con el propósito de fortalecer el federalismo hacendario integral e identificar los mecanismos para su financiamiento, mejorando los procesos de asignación de recursos, así como la calidad y eficiencia de los procesos de su realización, fortaleciendo la equidad, la transparencia y una mejor rendición de cuentas.
Mesa de ingresos
Objetivo general: Dar solución a los siguientes resultados obtenidos del diagnóstico elaborado: insuficiencia de los ingresos fiscales del país; dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a Pemex; centralización de la política fiscal; limitación extraconstitucional de las facultades de las Entidades federativas; evasión y elusión importantes; y sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos y costosos.
Mesa de deuda pública
Objetivo general: Mejorar el marco legal de la deuda pública, ampliar las fuentes de financiamiento disponibles a estados y municipios y plantear soluciones definitivas a la problemática de los sistemas de pensiones de los servidores públicos.
Mesa de patrimonio público
Objetivo general: Optimizar el aprovechamiento del Patrimonio Público en beneficio de la sociedad mexicana en general; identificar y establecer criterios para el aprovechamiento, uso y disposición del patrimonio público, así como generar criterios técnico-jurídicos que posibiliten la uniformidad en el control patrimonial y el mejoramiento del régimen jurídico del patrimonio público, tanto federal, como estatal y municipal.
Mesa de simplificación y modernización de la administración hacendaria
Objetivo general: Modernizar y simplificar los sistemas y procesos para administrar los ingresos, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos, bajo condiciones de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia.
Mesa de colaboración y coordinación intergubernamentales
Objetivo general: Construir nuevos esquemas de colaboración y coordinación intergubernamentales en el marco del renovado federalismo, donde se incluyan los campos de la hacienda pública, para que coadyuven a las generación de sinergias positivas en los procesos hacendarios coordinados y a la reducción de costos de transacción para todo el sistema, además de elevar la calidad del ejercicio del gasto público que permita maximizar su impacto en la economía y la sociedad.
Mesa de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas
Objetivo general: Configurar un sistema nacional de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.
Gasto público
En materia de gasto público las atribuciones en la materia forman parte esencial del esquema competencial general, donde el principio de distribución para los tres ámbitos de gobierno se define a partir del contenido de diversos artículos de la Constitución General, entre los que destacan los artículos 124, (para los Estados) 115 (para los municipios), 49, 73, 74, 80, 89, 90, 94, 115 y 116 (para la federación). Adicionalmente un importante número de atribuciones son asignadas en las leyes expedidas por los congresos locales, las que contemplan funciones y servicios que forman parte del marco competencial del sistema federal mexicano.
Esta distribución de atribuciones, contempla funciones que son compartidas entre ámbitos de gobierno, tales como la seguridad pública, la salud y la educación, situación que propicia indefinición en la distribución formal de responsabilidades dentro de una misma atribución entre diferentes ámbitos de gobierno. Esta indefinición hace necesaria la coordinación intergubernamental, misma que se traduce en la existencia de un amplio número de instancias nacionales en donde se coordina la ejecución de las políticas públicas a nivel nacional, distribuyéndose responsabilidades por ámbito de gobierno, dentro de un esquema de descentralización y donde se establecen criterios generales para el ejercicio del gasto público. Otro mecanismo de coordinación entre los ámbitos de gobierno se da con la colaboración administrativa, la cual se formaliza a través de la firma de convenios en diferentes materias, con la diferencia de que en estos esquemas la transferencia de recursos es sólo para su ejecución.
En lo que respecta al nivel de autonomía se observa un alto nivel de condicionamiento del gasto para las Entidades federativas. En contra parte, al interior del gasto público del gobierno federal, el 94 por ciento se encuentra sujeto a diversas disposiciones jurídico normativas bajo el carácter de irreductible, lo que implica que del gasto neto total sólo el 6 por ciento sea susceptible de reasignación hacia otros programas. Por otra parte, el gasto de los ámbitos locales se encuentra en gran medida supeditado a las transferencias federales (90 por ciento en promedio de los recursos presupuestarios de las entidades federativas y 80 por ciento de los recursos presupuestarios de los municipios), situación que presiona sus finanzas, ya que al interior de sus compromisos de gasto se encuentran funciones transferidas, las cuales han tenido un comportamiento creciente más que proporcional en la demanda de los servicios respecto a los crecimientos de las transferencias correspondientes.
Ingresos públicos
Los aspectos que se identifican en diagnóstico sobre los ingresos públicos del país, son los siguientes:
La comparación de México con otros países arroja que nuestros ingresos fiscales son muy reducidos, ya que obtiene el 17.5 por ciento del PIB por la totalidad de sus ingresos nacionales, en tanto que otros países como Brasil obtienen el 21.37 por ciento; Alemania el 26.96 por ciento; Estados Unidos el 28.96 por ciento; Suiza el 32.08 por ciento; Bélgica el 33.42 por ciento; Austria el 33.47 por ciento; Australia el 37.30 por ciento; y Canadá el 39.07 por ciento; y tal situación se acentúa si se consideran las contribuciones de seguridad social.
Las causas que explican la insuficiencia de los ingresos fiscales, tienen que ver con un deficiente diseño legislativo de impuestos; elevado nivel de evasión y elusión fiscal; excesivo formalismo jurídico; falta de transparencia; correspondencia poco clara entre el pago de contribuciones y la provisión de servicios por parte del Estado; tolerancia excesiva a la economía informal; e insuficiencias en las administraciones tributarias.
Escasos ingresos propios de estados y municipios, y deficiente autonomía para permitir diversos niveles de ingreso según las preferencias de cada entidad
Considerando las restricciones que para establecer contribuciones enfrentan las Entidades federativas y Municipios, tanto por mandato Constitucional, como por la suspensión de impuestos al adherirse al SNCF, éstas cuentan con algunas potestades tributarias, aunque no en todos los casos son aprovechadas en su totalidad. Los impuestos más importantes por su potencial recaudatorio son: Nóminas, Hospedaje, Enajenación de Bienes Muebles y Tenencia Local. En contraposición, el impuesto menos utilizado es el Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos de más de 10 años. Sin embargo los ingresos generados por las haciendas locales tan solo representaron el 11.3 por ciento de sus ingresos totales en 2001.
Centralización de la política fiscal
Antes de la coordinación fiscal de 1980, del total de los ingresos nacionales, la Federación tenía el 78 por ciento, y los Estados el 22 por ciento restante; en el 2003 la Federación obtuvo el 48 por ciento y los Estados el 52 por ciento. Por otra parte, antes de la coordinación fiscal, los ingresos propios de los Estados y de los municipios representaron el 15 por ciento de los ingresos nacionales, en tanto que en el año 2003 la participación de dichos ingresos fue de 7.7 por ciento. Por ende, la conclusión fue que no se tiene un problema de concentración de recursos fiscales, sino una centralización de facultades de política fiscal, por lo que es necesario impulsar una mayor autonomía estatal que permita incrementar sus niveles de ingreso.
Limitación extraconstitucional de las facultades de las entidades federativas
Un problema de nuestro federalismo es que el origen del financiamiento es sumamente centralista. Esto impone restricciones al ejercicio del gasto público de cada entidad, ya que el mismo se determina de manera federal en el 42 por ciento de su ingreso. No obstante, la coordinación fiscal también ha traído beneficios a los contribuyentes en términos de simplificación, y de igual manera al sistema económico, mediante la eliminación de obstáculos tributarios a la circulación de mercancías y capitales.
Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a Pemex
Los derechos y aprovechamientos sobre hidrocarburos en los últimos veinticuatro años han fluctuado entre el 14 por ciento y el 37 por ciento del total de los ingresos federales. El promedio en el mismo período fue 24 por ciento, y como porcentaje del PIB han fluctuado del 2.12 por ciento al 6.18 por ciento. Pero, la ventaja de tener hidrocarburos ha permitido tener una carga fiscal baja y administraciones tributarias con muchas insuficiencias; y por otra parte, la baja carga fiscal ha obligado a recurrir en exceso a esta fuente de ingresos, lo que explica la actual dependencia de los derechos sobre hidrocarburos y la sobrecarga fiscal a Pemex.
Evasión y elusión importantes
La evasión y la elusión se presentan en todos los niveles de los contribuyentes, por lo que el problema administrativo no se limita a que paguen los contribuyentes no registrados. La parte de la base de contribuyentes que no se encuentra registrada es cercana al 13 por ciento, por lo que las tareas administrativas no pueden limitarse sólo a cobrarles a los que no están registrados. En este sentido se concluyó que este fenómeno es provocado por tres causas: una cultura cívica de no pago de impuestos; insuficiencias en las administraciones tributarias; y el deficiente diseño legislativo de algunos impuestos, tales como el IVA e ISR de personas físicas.
Sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos y costosos
La parte más compleja e importante por corregir es la relativa al impuesto sobre la renta de las personas físicas, tanto para los patrones retenedores como para las personas físicas que tienen que presentar su declaración. En el caso de la pequeña y mediana empresa esta situación es grave, ya que dichas empresas para efectuar las retenciones del impuesto, requieren tomar en consideración muchas tarifas y elementos variables para su cálculo. Adicionalmente, se presenta una falta de equidad en el tratamiento de ingresos iguales, si se consideran las exenciones que representan los ingresos recurrentes o monetizables, así como la existencia de tratamientos dispares que actualmente se establecen en el sistema fiscal entre el impuesto sobre la renta y las contribuciones de seguridad social.
Tema: gasto público
Objetivo general: Proponer estrategias y acciones con el objetivo de reformular la distribución competencial de las principales funciones del gasto público entre ámbitos de gobierno, con el propósito de fortalecer el federalismo hacendario integral e identificar los mecanismos para su financiamiento, mejorando los procesos de asignación de recursos, así como la calidad y eficiencia de los procesos de su realización, fortaleciendo la equidad, la transparencia y una mejor rendición de cuentas.
Estrategia uno: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de salud que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en la provisión del servicio a la población.
Estrategia dos: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de educación que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en la provisión del servicio a la población.
Estrategia tres: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Desarrollo Social que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en la provisión del servicio a la población.
Estrategia cuatro: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Seguridad Pública y Procuración de Justicia que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.
Estrategia cinco: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Ciencia y Tecnología que permitan eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.
Estrategia seis: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Infraestructura Portuaria que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.
Estrategia siete: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Infraestructura Carretera que permitan definir el nivel competencial, eficientar la ejecución del gasto y desregular la operación.
Estrategia ocho: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Desarrollo Económico que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en el desarrollo económico regional.
Estrategia nueve: Reordenar toda la actividad y esfuerzos de los sectores agropecuario y pesquero, para lograr una mejor coordinación entre ámbitos de gobierno.
Estrategia diez: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de agua que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.
Estrategia once: Orientar la gestión del gasto público de los tres ámbitos de gobierno hacia esquemas de calidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad y transparencia.
Tema: ingresos
Objetivo general: Proponer estrategias y acciones con el objetivo de dar solución a los siguientes resultados obtenidos del diagnóstico elaborado: insuficiencia de los ingresos fiscales del país; dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a Pemex; centralización de la política fiscal; limitación extraconstitucional de las facultades de las Entidades federativas; evasión y elusión importantes; y sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos y costosos.
Estrategia uno: Restituir potestades tributarias a los gobiernos locales.
Otorgar a las entidades federativas la potestad de gravar con un impuesto local a las ventas y servicios al consumo final con una tasa mínima del 3 por ciento, de la cual dos puntos se destinarían a la Entidad y un punto a los municipios. Para crear el espacio necesario, se reduciría la tasa general del IVA de 15 a 12 por ciento y la tasa de frontera de 10 a 7 por ciento. De la recaudación bruta que se obtenga por la administración de este impuesto, el 80 por ciento se autoliquidará por cada entidad mientras que el 20 por ciento restante se concentrará a la Federación para su redistribución a las entidades federativas, en función de su coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones. Con los recursos redistribuidos conforme al punto anterior, que reciba cada entidad federativa, se integrarán fondos estatales de desarrollo social (combate a la pobreza), cuyo ejercicio será determinado en base a las prioridades estatales y municipales, bajo criterios y lineamientos establecidos por los Congresos locales, garantizando que el destino de los recursos no sea ejercido en gasto burocrático.
Estrategia dos: Eficientar la recaudación nacional, dando incentivos para que las entidades se encarguen fundamentalmente de la administración de las personas físicas.
Invitar a las entidades federativas a participar en un programa para mejorar la recaudación de ISR e IVA de personas físicas. Sus aspectos fundamentales incluyen: es optativo y sujeto a requisitos de esfuerzo y cumplimiento; la recaudación seguiría operada a través del sistema bancario; las devoluciones seguirían operadas por el SAT; el excedente alcanzado sobre las metas predeterminadas se distribuiría entre la entidad y la federación en una proporción de 50-50; el incremento federal formaría parte de la RFP, la entidad enfrentaría costos por una recaudación inferior a la meta. De la recaudación que le correspondería a la Entidad una cantidad se entregaría a un fondo que se constituiría en el Banobras, destinado a cubrir las cantidades que tendría que resarcir la Entidad en aquellos casos en que la recaudación efectuada en su territorio, fuera menor a la meta de recaudación predeterminada.
Estrategia tres: Fortalecer las finanzas municipales.
Adoptar medidas para el fortalecimiento de las finanzas de los municipios, aprovechando las fuentes locales, en especial el impuesto predial y los ingresos por prestación de servicios municipales.
a) Modernización del catastro, del registro público, y de los sistemas de recaudación municipal, con apoyo de una instancia federal, fundamentalmente para buscar financiamientos.
b) Opción de depósito directo de las participaciones a los municipios que así lo soliciten y que cumplan con ciertas características de desarrollo.
c) Eliminación de las exenciones de impuestos y derechos municipales que establece la fracción IV del artículo 115 constitucional.
Estrategia cuatro: Fomentar la inversión y EL rendimiento de Pemex y resarcir a Campeche por los que las participaciones que se le otorgan por petróleo no corresponden a la producción que se logra en el estado.
Adoptar un nuevo régimen fiscal para Pemex y un nuevo modelo de gestión que le brinde la autonomía y flexibilidad financiera que la coloque en igualdad de circunstancias respecto otros contribuyentes y establezca los incentivos adecuados para la inversión.
Estrategia Cinco: Impulsar la simplificación tributaria.
Simplificar el impuesto sobre la renta de personas físicas, reestructurando la tarifa y homologando su base con la de seguridad social. Se recomienda una nueva tarifa aplicable a personas físicas estructurada en dos tramos, manteniendo libre de carga fiscal a los contribuyentes de menor ingreso, de manera que se opere una desgravación general que beneficie hasta el 80 por ciento de los trabajadores afiliados en el IMSS. Una tarifa más sencilla y la exención de un grupo amplio de trabajadores requieren que se amplíe la base gravable. Se propone por ello eliminar exenciones que constituyen ingresos recurrentes o monetizables. A fin de avanzar en la simplificación se homologarían las bases del ISR, del IMSS y del Infonavit, para el cálculo del impuesto y las cuotas, respectivamente. Viable siempre y cuando se recupere la recaudación que se pierda, lo cual al menos parcialmente se pude obtener por mayor eficiencia del mismo impuesto.
Derivado de los acuerdos de la denominada Primera Convención Nacional Hacendaria, se realizaron algunas reformas constitucionales y la aprobación de algunas leyes, que se le denomino Reforma hacendaria por los que menos tienen.
El 14 de septiembre de 2007 el H. Congreso de la Unión aprobó el conjunto de iniciativas que constituyen la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, en torno a los siguientes aspectos:
En materia de administración tributaria se aprobó lo siguiente:
• El desarrollo de un portal personalizado para profesionistas y empresarios así como la simplificación del impuesto sobre la renta (ISR) para personas físicas.
• Medidas para un mayor control de las devoluciones de impuestos, así como para la promoción del uso de la firma electrónica avanzada.
• El establecimiento de la responsabilidad solidaria para el caso en que la persona moral desocupe el domicilio fiscal sin presentar el aviso correspondiente.
Por lo que se refiere a los ingresos públicos, sobresale lo siguiente:
• Se introdujo el impuesto empresarial a tasa única (IETU). Esta contribución, que sustituye al impuesto al activo, pagada por las empresas y las personas físicas con actividad empresarial, actúa como un impuesto mínimo para el ISR con una base más amplia que el mismo al eliminar ciertos tratamientos y deducciones especiales que reducen la recaudación sobre la renta, de forma que se grava a los ingresos con una tasa de 16.5 por ciento en 2008, de 17 por ciento en 2009 y de 17.5 por ciento a partir de 2010, después de deducir la inversión y la adquisición o renta de los bienes y servicios independientes utilizados para generar esos ingresos.
• El IETU permite que se deduzca el 100 por ciento de la inversión al momento de realizarla; no grava, en consecuencia, al capital. El Impac penalizaba la inversión, el IETU la alienta.
• La introducción de un impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), vigente a partir del 1 de julio de 2008, el cual grava los depósitos que excedan de 25 mil pesos mensuales y es acreditable contra el ISR. Este impuesto grava la informalidad y no afecta a los contribuyentes del sector formal ya que la contribución es acreditable para los pagos de otros impuestos. Tampoco se aplica sobre mecanismos de pago empleados primordialmente por el sector formal y que son fáciles de fiscalizar, como los pagos a través de cheques o transferencias electrónicas.
• Se grava con una tasa de 20 por ciento la contraprestación que se cobre por participar en juegos con apuestas y sorteos.
Régimen fiscal de Pemex. La propuesta fortaleció a la empresa disminuyendo su carga tributaria, al mismo tiempo que se destinarán mayores recursos para actividades de investigación y desarrollo de tecnología en el sector. La disminución que obtuvo Pemex en el pago del derecho ordinario sobre hidrocarburos se destina a gastos de inversión. Se incrementa gradualmente la tasa del derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía de 0.05 por ciento a 0.65 por ciento a partir de 2012. Se estableció un derecho único sobre hidrocarburos con el fin de promover que se renueve la explotación de pozos abandonados y en proceso de abandono que aún tienen potencial productivo.
El 7 de mayo de 2008 se publicó en el DOF la reforma constitucional en materia de gasto público y fiscalización. Se establecieron
• Mecanismos institucionales para incrementar la calidad del gasto público con un enfoque por resultados, promover la productividad y austeridad en la administración de los recursos, y fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.
• Un proceso más riguroso de evaluación de todas las políticas públicas con base en el logro de metas y resultados.
• Presupuestos plurianuales de inversión para proyectos de infraestructura así como la obligación de establecer un plan de inversiones que ordene los proyectos en función de su rentabilidad socioeconómica.
• La homologación de la contabilidad gubernamental entre los tres órdenes de gobierno.
• La presentación de la cuenta pública y los resultados de las auditorías de forma más oportuna, y el fortalecimiento de la fiscalización de los recursos públicos.
En lo relativo al federalismo fiscal, se buscó dotar a los estados y municipios de mejores instrumentos e incentivos. De acuerdo con lo que establece en la Ley de Coordinación Fiscal, en 2008 alrededor del 30 por ciento de los recursos de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen se asignaron a las entidades federativas. Sobresale lo siguiente:
• Con la modificación de los fondos General de Participaciones y de Fomento Municipal se refleja más adecuadamente el mejor desempeño tributario y se premia la actividad económica y los esfuerzos de recaudación. Asimismo, se creó el Fondo de Fiscalización que se integra con los recursos del Fondo de Coordinación de Derechos y de la Reserva de Contingencia para premiar las labores de fiscalización de las entidades federativas.
• La adecuación de las reglas de distribución del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas fortalece el componente solidario y de redistribución de las aportaciones federales. Asimismo, la modificación de los criterios de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) permite a los estados satisfacer la demanda educativa.
• Se creó el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (0.46 por ciento del derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Pemex) que se destinará a las entidades federativas donde se extrae petróleo; para las diez entidades federativas con menor PIB per cápita no minero y no petrolero se creó el Fondo de Compensación que se financiará con cerca del 20 por ciento del nuevo impuesto a las ventas de gasolinas.
Un impuesto federal a la venta final de gasolina y diesel, cuya recaudación se destinó en su totalidad a las entidades federativas.
Finanzas públicas 2006-2008
Resultados de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen
En la presente administración las finanzas públicas se han fortalecido con las reformas estructurales logradas. Sobresalen las mejoras derivadas de las reformas a los sistemas de pensiones y los mayores ingresos públicos resultado de la ampliación de la base de contribuyentes y de las medidas impositivas y de administración tributaria aprobadas con la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, así como de las acciones orientadas a incrementar la eficiencia, oportunidad y transparencia en el ejercicio del gasto, tanto a través de las modificaciones legales planteadas por la Reforma como mediante acciones administrativas que han contribuido a una mayor eficiencia en el ejercicio del gasto.
Las reformas de los sistemas de pensiones realizadas durante la actual administración han contribuido a fortalecer la solvencia del sector público, pues en su conjunto significaron una reducción en los pasivos proyectados del sector público que en valor presente neto es superior a 22 por ciento del PIB.
En materia de gasto público entre 2006 y 2008 los recursos canalizados a las funciones de desarrollo social se incrementaron en 12.9 por ciento real y los dirigidos a desarrollo económico en 27.8 por ciento real. En especial la inversión física presupuestaria entre 2006 y 2008 aumentó en términos reales en 31.8 por ciento y la inversión impulsada, que incluye las erogaciones de los proyectos de inversión financiada (Pidiregas), aumentó en 24.2 por ciento real.
Con la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen se sustituyó el impuesto al activo (Impac) por el impuesto empresarial a tasa única (IETU), lo que representa una importante mejora cualitativa del sistema impositivo, ya que mientras el Impac gravaba el activo bruto y en consecuencia al capital, penalizando la inversión, el IETU la alienta al permitir su deducción total de manera inmediata. Por su parte, el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) permite obtener recursos fiscales de las actividades económicas informales, que tradicionalmente obtenían ganancias sin tener una carga fiscal. De esta forma el IDE grava la informalidad de una forma indirecta nunca antes usada y mejora la equidad del sistema tributario.
Como resultado de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen durante 2008 los ingresos tributarios no petroleros mostraron una importante dinámica, al alcanzar un crecimiento real de 8.2 por ciento sobre 2007. Esta favorable evolución tuvo como soporte el aumento real de la recaudación conjunta del ISR-IETU-IDE la cual aumentó en 11.4 por ciento, incremento mucho más alto que el registrado por la actividad económica de 1.3 por ciento en 2008.
Lo anterior hizo que la recaudación tributaria no petrolera como proporción del PIB en 2008 se ubicara en 10.0 por ciento, que es el porcentaje más alto logrado al menos desde 1980. Por su parte, la suma del “sistema renta” –IETU-IDE– alcanzó un nivel de 5.2 por ciento del PIB, que también representa el porcentaje más alto logrado al menos en los últimos 30 años.
Se estima que el componente recaudatorio de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen permitió que los ingresos tributarios no petroleros del sector público se incrementaran en 0.7 por ciento del PIB. Este valor descuenta el efecto de que en 2008 el crecimiento observado fue menor al esperado cuando se aprobó el paquete económico para 2008.
México: evolución de las tasas del ISR e IVA
1980-2014 (porcentajes)
e/ Estimado.
1_/ Hasta 1986 en el ISR a las empresas se aplicaba una tarifa.
2_/ Tasa combinada de aplicar las dos bases existentes en 1987 y 1988.
3_/ La tasa corresponde al promedio ponderado de hacer retroactiva la reducción de la tasa a 34 por ciento a partir del 1o de octubre de 1993.
4_/ Adicionalmente se aplicaba un gravamen de 5 por ciento a los dividendos distribuidos, a fin de alcanzar la tasa marginal de 40 por ciento aplicable en la tarifa del ISR de personas.
Fuente: SHCP.
Para 2010 se realizaron algunas modificaciones fiscales aprobadas por el Congreso de la Unión:
El incremento de un punto porcentual en la tasa del IVA, al pasar la tasa general de 15 a 16 por ciento y de 10 a 11 por ciento en la zona fronteriza. Cabe notar que las tasas aprobadas son significativamente menores a las observadas en otros países.
Comparativo internacional: tasas de impuestos indirectos (IVA, porcentajes)
País 2010
Dinamarca 25.0
Hungría 25.0
Noruega 25.0
Suecia 25.0
Rumania 24.0
Grecia 23.0
Polonia 22.0
Uruguay 22.0
Bélgica 21.0
Irlanda 21.0
Portugal 21.0
Argentina 21.0
Austria 20.0
Bulgaria 20.0
Italia 20.0
República Checa 20.0
Brasil 20.0
Francia 19.6
Alemania 19.0
Países Bajos 19.0
Chile 19.0
Perú 19.0
España 18.0
Turquía 18.0
Reino Unido 17.5
Colombia 16.0
México 16.0
Venezuela 12.0
Fuente: KPMG, Individual Income Tax and Social Security Rate.
Survey, 2009; Deloitte International Tax Source, página electrónica; Tax rates for 2009-2010, taxrates.cc.
Las tasas máximas del ISR para personas físicas y empresas pasaron de 28 a 30 por ciento, incremento que será revertido gradualmente hasta alcanzar sus niveles previos en 2014, y la del sector primario de 19 a 21 por ciento. Adicionalmente, con el objeto de recuperar el impuesto sobre la renta diferido por parte de los grandes contribuyentes, se precisó el periodo de diferimiento del pago de ISR, acotándolo a 5 años. Las tasas aprobadas son consistentes con lo observado en otros países.
Comparativo internacional: tasa máxima de impuesto sobre la renta 2010 (porcentajes)
País Personas Personas físicas morales
Países Bajos 52.0 25.5
Austria 50.0 25.0
Bélgica 50.0 33.0
Italia 43.0 27.5
España 43.0 30.0
Portugal 42.0 25.0
Francia 40.0 33.3
Reino Unido 40.0 28.0
Chile 40.0 17.0
Turquía 35.0 20.0
Estados Unidos 35.0 35.0
Argentina 35.0 35.0
Venezuela 34.0 34.0
Colombia 33.0 33.0
Perú 30.0 30.0
México 30.0 30.0
Brasil 27.5 25.0
Uruguay 25.0 25.0
Fuente: KPMG, Individual Income Tax and Social Security Rate Survey, 2009; Deloitte International Tax Source, página electrónica; Tax rates for 2009-2010, taxrates.cc
A fin de incrementar el potencial recaudatorio de los impuestos especiales, se adoptaron diversas medidas encaminadas a fortalecer estos gravámenes, que permiten dotar de progresividad al sistema impositivo y que, por el tipo de bienes y servicios que gravan, frecuentemente persiguen fines extrafiscales, como compensar efectos externos negativos de ciertos productos o actividades sobre el conjunto de la sociedad.
Así, la tasa aplicable a la cerveza se incrementó de 25 a 26.5 por ciento y la de bebidas alcohólicas de más de 20° GL de 50 a 53 por ciento, medidas que serán revertidas totalmente en 2014. Asimismo, la tasa para juegos y sorteos aumentó de 20 a 30 por ciento, se estableció una tasa de 3 por ciento a las telecomunicaciones (se exentaron los servicios de Internet, telefonía pública y rural, así como los de interconexión entre redes públicas de telecomunicaciones) y para los tabacos labrados se aprobó una cuota adicional de 0.04 pesos por cigarro enajenado o importado, la cual se incrementará gradualmente hasta llegar a 0.10 pesos en 2013. Las tasas aprobadas resultan consistentes con lo observado en periodos previos de nuestra historia.
La tasa del IDE, el cual se estableció como una medida contra la informalidad y como un instrumento auxiliar en el control de la evasión fiscal, pasó de 2 a 3 por ciento, a la vez que se redujo el límite exento de 25 mil a 15 mil pesos mensuales. Es pertinente recordar que este impuesto concentra su impacto en los agentes económicos que obtienen ingresos que no son declarados a las autoridades fiscales, dado que los agentes que operan en la formalidad cuentan con la posibilidad de acreditar los pagos que realizan por este impuesto contra los que realizan por concepto de ISR y compensar contra otras contribuciones.
Respecto al régimen fiscal de Pemex, se realizaron modificaciones para actividades en aguas profundas y en el paleocanal de Chicontepec. Los cambios tienen el fin de otorgar a la empresa los recursos e incentivos para desarrollar campos de explotación de hidrocarburos en el Golfo de México, otorgándole mayor flexibilidad para explorar nuevos yacimientos. Simultáneamente, las modificaciones permitirán al gobierno federal obtener, para beneficio de todos los mexicanos, una mayor parte de la renta petrolera en escenarios favorables de precios y costos.
Se estima que en el mediano plazo, la Reforma Hacendaria de 2009, en conjunto con la aprobada en 2007, elevará los ingresos no petroleros del sector público en alrededor de 2.5 puntos porcentuales del PIB, al considerar el efecto del ciclo económico. Con ello, se genera un clima de mayor certidumbre económica, al garantizar la viabilidad y reducir la volatilidad de los ingresos públicos, y se incrementa la certeza sobre la capacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la población en materia de servicios públicos prioritarios.
Ingresos presupuestarios del sector público de los últimos cinco ejercicios fiscales y proyecciones para los ejercicios fiscales 2012-2016
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 40, fracción I, incisos b) y c), de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el gobierno federal presento en los criterios de política económica para 2011, los montos de los ingresos presupuestarios del sector público de los últimos cinco ejercicios fiscales, así como las proyecciones de los ingresos presupuestarios del sector público para los ejercicios fiscales de 2012 a 2016:
Adicionalmente, para el ejercicio fiscal de 2011 se estima obtener un total de 3 378 345.3 millones de pesos (mdp) por concepto de ingresos presupuestarios, de los cuales 2 154 074.4 mdp corresponden a ingresos del gobierno federal; 868 mil 716.9 mdp a ingresos de organismos y empresas, y 355 mil 554 mdp a ingresos derivados de financiamientos. Asimismo, se estima una recaudación federal participable por 1 billón 849 mil 36.3 mdp.
Los ingresos petroleros han mostrado en los últimos años una importante reducción que se explica principalmente por la disminución de las plataformas de extracción y exportación de petróleo crudo, pasando de 3 mil 256 y mil 793 miles de barriles diarios (mbd) en 2006 a 2 mil 577 y mil 289 mbd en 2010, respectivamente, lo que ha representado una disminución en estos ingresos equivalente a 1.1 por ciento respecto del PIB en este periodo.
Por su parte, los ingresos no petroleros se incrementaron en 0.9 puntos porcentuales con respecto al PIB, debido al comportamiento favorable de los ingresos tributarios, que pasaron de representar el 9.0 por ciento del PIB en 2006 al 10.0 por ciento en 2010.
Para 2011, se estima que los ingresos totales del sector público mostrarán un crecimiento real de 4.3 por ciento respecto del nivel observado en 2006. No obstante que los ingresos derivados de la actividad petrolera serán menores en 9.9 por ciento en términos reales, los ingresos no tributarios disminuirán en 27.4 por ciento real y los ingresos de organismos y empresas se reducirán en 1.2 por ciento real respecto a 2006.
En materia tributaria, y respecto de las fuentes de ingresos en México, las principales bases son tres: impuesto sobre la renta, que en su diseño se identifica como una contribución moderna, con ajuste por inflación, completamente integrado y con una tasa competitiva, en donde se han concentrado los principales esfuerzos de la administración para potenciar la recaudación tributaria; impuesto al valor agregado, que constituye un potencial recaudatorio importante, ya que el porcentaje de los bienes y servicios que se consumen en el país gravados por este impuesto se ubica en 56 por ciento, por lo cual un aumento en la base gravable del mismo generaría ingresos exponenciales que permitirían atender las necesidades sociales que enfrenta el país y impuestos especiales, que si bien consideran un universo de bienes y servicios similar al observado en la mayor parte de los países y preservan fines extrafiscales relevantes para la política tributaria, ninguno ofrece un potencial importante en materia de recaudación.
De acuerdo con las reformas a diversos ordenamientos jurídicos, realizados después de la última Convención Nacional Hacendaria, el ejercicio de los recursos públicos Federales que se entregan a las entidades federativas y municipios, está sujeto a nuevos mecanismo de evaluación, rendición de cuentas y transparencia.
En este contexto, el Poder Legislativo y el resto de la sociedad tienen acceso a una mejor calidad de la información relacionada con el ejercicio, destino y resultado de los recursos públicos que ejercen los gobiernos locales.
La reforma al artículo 134 constitucional estableció que los tres órdenes de gobierno administren los recursos de que disponen con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. En este sentido, los gobiernos locales deberán promover la implementación de metodologías que permitan medir los resultados de la aplicación de los recursos de que dispongan, y mejorar la coordinación con el gobierno federal, a efecto de evaluar los recursos que reciban.
En congruencia con lo anterior, el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, define que la evaluación del desempeño de los recursos públicos federales se debe realizar a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión, por instancias públicas que cumplan con los requisitos de independencia, imparcialidad y transparencia.
Asimismo, el artículo 85, fracción I de la Ley ya mencionada, dispone que los recursos federales que ejerzan los gobiernos locales, deberán ser evaluados conforme a lo establecido en el artículo 110 del mismo ordenamiento, con base en indicadores estratégicos y de gestión, por instancias técnicas independientes de las instituciones que ejerzan dichos recursos.
En los últimos años, en virtud de la relevancia del desarrollo regional y del debate sobre la equidad en el gasto, desde el punto de vista geográfico, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal, se ha agregado un apartado específico denominado del Gasto Federalizado. El gasto federalizado comprende, los recursos que se entregan a las entidades federativas y a los municipios, a través de los conceptos como participaciones en ingresos federales; aportaciones federales; recursos derivados de ingresos excedentes que en su caso existan; subsidios orientados al desarrollo regional; recursos para apoyar las tareas de fiscalización que lleven a los a cabo los órganos técnicos de fiscalización de los congresos locales y subsidios para fortalecer las acciones de seguridad pública en los municipios.
De igual manera, los recursos que se entregan a los gobiernos locales en el marco de convenios de coordinación en materia de descentralización y reasignación, se encuentran incluidos en los presupuestos de las dependencias y entidades que los celebran, y su distribución y calendario se realizan conforme a los términos de cada convenio.
De esta forma, entre 2006 y 2010, el gasto federalizado aumentó en 19.2 por ciento en términos reales, en congruencia con la estrategia planteada en el Plan Nacional de Desarrollo de establecer sobre bases más firmes la Coordinación Hacendaria entre el gobierno federal y las Entidades Federativas. Así mismo, como proporción del PIB, el gasto federalizado en 2006 representó el 6.2 por ciento, en tanto que en 2010 significó el 7.2 por ciento.
En este marco, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2011, se propone canalizar a los gobiernos locales 996 mil 435.9 mdp, por concepto de gasto federalizado, de los cuales 490 mil 383.0 mdp corresponden a participaciones en ingresos federales; 494 mil 469.6 mdp a aportaciones federales y 11 mil 583.3 mdp a recursos para programas orientados a impulsar el desarrollo regional y municipal, así como para fortalecer la seguridad pública.
Aun con todo lo anterior, tanto la federación como las entidades federativas y los municipios señalan reiteradamente que los ingresos que se obtienen son pocos ante las enormes necesidades de gasto que se tienen.
Lo anterior es evidente cada año, cuando se revisa el presupuesto de egresos, podemos observar la presencia de Gobernadores, Presidentes Municipales, Organizaciones de toda índole, solicitando mayores recursos Federales. Lo que por demás provoca un enorme mercadeo y por consiguiente inequidad geográfica, en la distribución del gasto federal, ya que en muchos casos, su asignación no obedece a criterios estratégicos o de equidad, si no a criterios políticos. Este esquema no premia a los Estados que tienen contribuyentes cumplidos o sus gobiernos recaudan y gastan con eficiencia y eficacia, si no que premia a los que menos cumplen y menores esfuerzos realizan. Por consiguiente, se premia a los incumplidos y a los opacos. No hay incentivos para ser honestos, transparentes y cumplidos. En la cámara de diputados por amistad o peso político se pueden conseguir mayores recursos. En ocasiones se utiliza para pagar favores políticos pasados o bien para hacer amarres políticos hacia el futuro.
Esta situación nulifica el espíritu del actual Federalismo Fiscal vía reglas claras de coordinación y es un ejemplo contundente de su agotamiento y la necesidad de un nuevo Federalismo Fiscal. Donde las autoridades locales tienen que realizar su propio esfuerzo, con total transparencia y de cara a su pueblo, para obtener los ingresos para financiar su gasto, lo que a su vez, los obliga a rendir cuentas oportunas y claras, sobre las prioridades de dicho gasto.
Para que el Nuevo Federalismo avance, es importante tener certidumbre sobre los ingresos estimados en el actualidad del gobierno federal, para vincular los ingresos Federales con el Gasto Federalizado y este a su vez, con las estimaciones de ingresos futuros de Estados y Municipios con el Nuevo Federalismo Fiscal.
Conforme a la evolución de los ingresos y del gasto de los últimos años, podemos afirmar que el Nuevo Federalismo Fiscal que se propone es sólido, estable y con amplias oportunidades de incremento de los ingresos de los tres órdenes de gobierno.
Es importante resaltar, que los tres órdenes de gobierno tendrán que realizar un esfuerzo mucho mayor para mejorar la calidad del gasto público. De manera particular, disminuir su gasto corriente en servicios personales, materiales, servicios generales y subsidios.
El modelo de ingresos y gasto con criterios políticos ya se agotó, por lo que no es posible incorporar más personal en cada inicio de administración como pago por los apoyos electorales. Este círculo vicioso tiene prácticamente sin recursos a las Entidades Federativas y de manera particular a los Municipios.
Este año estamos celebrando 200 años del inicio del Movimiento de Independencia y 100 años del inicio de la Revolución. Durante estos dos siglos hemos luchado para encontrar un modelo que nos de identidad, prosperidad, igualdad de oportunidades, libertad, democracia, unidad.
Hemos superado muchos obstáculos y el país hoy en día, es por mucho, mejor que hace 200 años.
Si bien hay avances en muchos aspectos, todos reconocemos la insuficiencia de los ingresos públicos para atender las necesidades de gasto, tanto de la Federación, como de las Entidades Federativas y Municipios.
Por eso insisto, que desde hace muchos años se buscan alternativas. Hay propuestas de todos los Partidos Políticos, de Los Grupos Parlamentarios de la Cámara de Diputados y la de Senadores, de las Entidades Federativas, de los Municipios, del Sector Empresarial, de las Universidades y diversos centros de estudios y de especialistas.
Hay que recordar lo siguiente:
Desde el punto de vista político, debe mencionarse que debido a las circunstancias del régimen derivado de la revolución mexicana y a la larga hegemonía de un solo partido político, se fortaleció, especialmente, la figura del presidente de la República.
Este fenómeno influyó en todo el modelo federal y, consecuentemente, en el ámbito municipal. Por estos motivos, el municipio en México se ha caracterizado por estar sometido al gobernador del estado, quien a su vez se superditaba al presidente. Es decir, todo el sistema institucional funcionó bajo el prisma del centralismo (político) fuertemente arraigado.
Posteriormente, los cambios políticos que han venido sucediendo especialmente en los últimos años han influido positivamente tanto en las entidades federativas como en los municipios, ya que actualmente estas entidades territoriales pugnan por una mejor distribución del poder que revierta los desajustes del viejo sistema.
Queda claro que para reafirmarse el modelo del Federalismo Mexicano se requiere fortalecer las finanzas de las Entidades Federativas y de los Municipios, entendiendo a estos últimos que son la autoridad más cercana al lugar donde éstos se generan.
El problema fundamental, radica en la división de fuentes de recursos fiscales entre la Federación y las Entidades Federativas, así como la delimitación de las funciones de gobierno y las responsabilidades entre los órdenes referidos.
Y por otra parte es bien sabido que la asignación de potestades tributarias entre órdenes de gobierno en una federación constituye la base, no tan sólo de un sistema tributario nacional, sino de todo el sistema fiscal por su vinculación con el sistema de gasto nacional. De esta primaria función de política tributaria nacional que supone el acuerdo y cooperación de diversas y diferentes unidades de gobierno con ámbitos jurisdiccionales determinados, que en conjunto conforman una federación, se establece el grado de independencia y autonomía financiera de cada uno de ellos, así como el nivel de centralización o descentralización fiscal gubernamental en la nación.
Esto conlleva que las Haciendas Públicas tanto Estatal como Municipal requieren de autonomía interna; una autonomía interna de las subdivisiones políticas que carecen de fuentes propias de ingresos y tienen que subsistir a base de las participaciones que les otorgue el gobierno federal a su arbitrio, y a veces a su capricho. Por esas participaciones que reciben las Haciendas Públicas Estatal y Municipal son la razón de que el país completo este estancado y no tenga un crecimiento económico, pues al limitar a las Entidades Federativas y a los Municipios que tengan ingresos propios se limita este crecimiento.
En este tenor, el Congreso de la Unión, en ocasiones en su carácter de constituyente permanente y de legislador federal en otras, estableció gradualmente un auténtico sistema de coordinación fiscal, el cual se sustentaba, por una parte, en participaciones de los impuestos federales a favor de las entidades federativas y, por otra parte, en una contribución federal prevista originalmente en la Ley Federal del Timbre, que recaía sobre los ingresos tributarios de carácter local y municipal, y constituía una auténtica participación de los impuestos de esos niveles de gobierno a favor de la Federación.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en vigor se estableció con la expedición en 1978 de la Ley de Coordinación Fiscal y de la Ley del Impuesto al Valor Agregado –que abrogó la Ley de Ingresos Mercantiles entre diecinueve impuestos–; y en 1980, con la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, lo cual dio lugar a un sistema de coordinación fiscal uniforme cuyo sustento se encuentra en la celebración de convenios de adhesión al Sistema entre la Federación y las entidades federativas.
El sistema ha recibido diversas críticas, fundamentalmente en el sentido de ser controlado por la federación y en concreto por el Ejecutivo federal, a grado tal que ha hecho dependientes económicos de la federación a las entidades federativas y municipios.
La situación actual del debate puede resumirse en lo siguiente:
• No hay consenso acerca del orden de gobierno que debe generar los recursos y mucho menos respecto del que debe realizar las acciones redistributivas;
• Hay diferencias en torno a la propuesta de aumentar la potestad tributaria de los estados y los municipios, pero no existe consenso respecto de cuáles; y
• Hay coincidencia en que persiste una excesiva discrecionalidad del gobierno federal para configurar su presupuesto y distribuir el gasto que se aplica en los estados y los municipios.
Las fuentes de recaudación son, al menos por ahora, las mismas, son finitas, y lo que dejara de ingresar la Federación pasaría a las entidades, lo que debería implicar también redistribuir las funciones y obligaciones correspondientes a una y a las otras.
La coordinación fiscal se ha circunscrito a un esquema de participaciones que lleva a Estados y Municipios a depender más de los recursos federales que de los propios. Prueba de ello, los presupuestos de los gobiernos estatales se integran, todavía hoy, en más de 90 por ciento, con fondos de la federación.
Queda de manifiesto que la concurrencia fiscal si bien es cierto que resuelve problemas recaudatorios inmediatos, también lo es que inevitablemente provoca la doble tributación, que es terriblemente injusta para el contribuyente ordinario, puesto que lo obliga a pagar dos o más gravámenes sobre el mismo ingreso o fuente de riqueza.
Por tanto, una reforma constitucional en materia de potestades tributarias traería claridad y seguridad en cuanto a la asignación de facultades tributarias entre cada orden de gobierno, así como sentar las bases de los convenios de coordinación fiscal para evitar el centralismo hacendario, ideal a alcanzar para el federalismo fiscal.
Como es sabido la federación es el orden de gobierno que ha sido eje fundamental en el federalismo fiscal mexicano, el papel que juega en dicho federalismo hacendario, es grave, ya es amplísima la competencia federal derivada del Artículo 73 fracción VII, en el que se otorga al congreso de la Unión poder para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto federal, lo que significa que puede imponer cualquier tipo de gravamen, esto indudablemente desborda a todas las demás, al permitirle a la Federación gravar no sólo sus materias, sino toda fuente impositiva, incluyendo la facultad recaudatoria local que, por vía de convenios, igualmente se adhiere.
Desde la Constitución de 1857, se planteó de forma expresa el problema de las facultades concurrentes porque no especificó, de forma limitativa, cuáles serían los impuestos que podría establecer la Federación, sino que sólo reservó a ésta los relativos al comercio exterior y a la emisión de estampillas interpretando a contrario sensu la prohibición para los estados de imponer contribuciones en esta materia. Al no ser esta enunciación limitativa quedaban fuentes de riqueza que tanto la Federación como los estados podían gravar de forma concurrente.
Atendiendo la opinión que la gran mayoría de los tratadistas e incluso la Suprema Corte de Justicia de la Nación han establecido que la potestad tributaria federal, no tiene ninguna limitación constitucional, en cuanto a materias sobre las cuales puede ejercerlas tal y como lo señala la propia Constitución podemos decir que el sistema de distribución de poderes tributarios está regido por los siguientes principios:
A. Concurrencia contributiva de la federación y los estados;
B. Limitaciones a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la federación.
C. Restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados.
De los cuales se desprenden las siguientes reglas, en cuanto a la repartición de facultades:
• Facultades atribuidas a la Federación, señaladas en el articulo 73 y las prohibidas a las entidades federativas previstas en los numerales 117 y 118 de la Constitución federal;
• Facultades atribuidas a las entidades federativas, como las que de acuerdo con el artículo 124 constitucional no estuvieren expresamente reservadas a la federación o no prohibidas a los estados;
• Facultades prohibidas a las entidades federativas; a) de la manera absoluta, las contenidas en el artículo 117, e inciso b) relativas que son las contenidas en el artículo 118, al señalar que se requiere autorización del Congreso de la Unión.
• Facultades coincidentes para los órdenes de gobierno federal y estatal, en algunas materias.
• Facultades coexistentes, en las que una parte de la misma facultad competente a la federación y otra a las entidades federativas.
• Facultades de auxilio, en la que una autoridad auxilia a otra por mando constitucional; y
• Facultades que emanan de la jurisprudencia.
Constitucionalmente la República Mexicana es un Estado federal, en el que, por lo mismo, están divididas las atribuciones del poder soberano entre la federación y los estados.
Ahora bien, respecto a tal división de facultades, la teoría jurídica del Estado federal admite tres métodos para realizarla, los cuales consisten en lo siguiente:
• El primero, en enumerar en forma tan completa como sea posible, las atribuciones del poder central y las de los estados;
• El segundo, en enumerar la atribuciones del poder central, de manera que todas las no especificadas, competen a los estados; y
• El tercero, en enumerar las atribuciones de los estados, haciendo que recaigan en el poder central todas las no comprendidas en esa enumeración.
La Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, adoptó dados los términos de su artículo 124, el segundo de los métodos enunciados, determinando que las facultades que no están expresamente concedidas por la misma Constitución, a los funcionarios federales, se entiendan reservadas a los estados.
Pero es notorio que el principio no aparece admitido por el Constituyente, en toda su pureza, puesto que, en algunos artículos de la Carta Federal, se confieren a los estados algunas atribuciones; en otros, se les prohíbe el ejercicio de otras, que también se especifican; y a veces se concede la misma facultad atributiva a la Federación y a los estados, estableciéndose así una jurisdicción concurrente.
Es lógico concluir que el sistema adoptado por el Constituyente, fue una combinación de los tres métodos, por lo que no es sostenible el argumento, sacado únicamente del artículo 124 de la Constitución, de que la Federación sólo puede ejercer las facultades legislativas que expresamente le confiere el artículo 73 constitucional; pues esas facultades van implícitas también en las demás jurisdicciones y facultades conferidas a la Federación, en otras materias no comprendidas expresamente en el citado artículo 73, o quedaron reservadas a la nación, en diversos artículos de la propia Constitución.
Para ello existe jurisprudencia en el sentido de que hay materias conferidas en forma exclusiva a la federación para imponer sobre ellas cualquier tipo de contribución, según lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX. Asimismo tiene poder tributario exclusivo en los supuestos a los que se refiere el artículo 117, fracciones II y VII, constitucional por cuanto que los Estados no pueden hacerlo; en otras palabras, los estados están impedidos para gravar esas áreas, pero no la federación: emitir moneda como recurso financiero, estampillas para pagar tributos y utilizar los procedimientos alcalabatorios .
Asimismo por otro lado existe una gran controversia sobre el contenido de la fracción X del artículo 73 constitucional en la medida que establece una facultad de la Federación para legislar sobre “hidrocarburos, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, instituciones de créditos, energía eléctrica y leyes del trabajo”. Autores como Flores Zavalza afirman que si la federación tiene facultad exclusiva para legislar sobre tales materias la tendrá para imponer contribuciones, pues estas se establecen solo en leyes.
En virtud de las múltiples reformas constitucionales, incluyendo las que se hicieron con objeto de fortalecer al municipio, el régimen fiscal se puede concretar en los siguientes puntos:
a) Existen algunos impuestos reservados en forma exclusiva a la federación.
b) No existen impuestos reservados en forma exclusiva a los estados.
c) La federación tiene un poder tributario genérico, basado en la fracción VII del artículo 73. Con apoyo en esta norma puede establecer impuestos sobre las materias que le están reservadas y sobre todas las demás.
d) Los estados tienen un poder tributario genérico para gravar todas las materias con el fin de cubrir el presupuesto de egresos local, tal como resulta de la aplicación del artículo 124 de la Constitución, con la limitación de no poder gravar las materias reservadas a la Federación.
e) El poder fiscal de los estados, por tanto, es concurrente con el de la Federación. La concurrencia que da lugar a doble o múltiple tributación no es anticonstitucional porque el artículo 31, fracción IV, establece que los mexicanos están obligados a contribuir a los gastos públicos de la federación, de los estados y los municipios.
f) Las contribuciones de los municipios las establecen las legislaturas de los estados. Corresponde a los municipios tanto la administración como el producto de la recaudación de los impuestos a la propiedad inmobiliaria que establezcan los estados.
g) Federación, estados y municipios pueden compartir entre ellos los productos de la recaudación de sus respectivas contribuciones. Actualmente, sólo hay participaciones de federación a estados y municipios, y transferencias de aquéllos a éstos, aunque técnicamente podría haberlas en sentido contrario. En el caso de los impuestos especiales la Federación está obligada a otorgar participaciones a los estados y en el caso de la energía eléctrica al municipio. El monto de la participación lo fija una ley federal.
En razón de la amplia potestad tributaria que tiene la Federación, la potestad tributaria para el estado es incierta, preocupante y discutible desde el punto de vista del derecho constitucional, ante la falta de claridad e imprecisión en nuestra ley suprema; como se ha señalado ya, es un problema añejo que viene desde las Constituciones federales de 1824, 1857 y en la vigente de 1917, ante la falta de reglas claras y especificas que delimitan las esferas de acción tributaria federal, de las entidades federativas y municipios, sobre todo porque no hay un claro señalamiento de las materias sobre las cuales se puede ejecutar la potestad tributaria de los estados de la república.
Así como en la federación el poder tributario Estatal se encuentra consagrado en el artículo 124 constitucional, así como en lo dispuesto en el artículo 40 del mismo ordenamiento, que se refiere a los Estados libres y soberanos.
Podemos afirmar que la Constitución no reserva materias impositivas para los Estados; más bien señala que áreas no puede gravar en los artículos 117, 118 y 121 de la Carta Magna.
El sistema de reparto de competencias entre el orden federal y el correspondiente a los Estados, que nuestra Constitución Federal define en los artículos 124 y 116, entre otros, permite a estos últimos establecer su propio ámbito jurídico interno. De acuerdo con el citado artículo 116, las entidades federativas deben observar en su organización interna, las bases que se establecen en este precepto, que deben ser desarrolladas por las constituciones particulares de los Estados; las que para este caso, adquieren el carácter de reglamentarias de la federal. En todo aquello que no es determinado por la Norma Constitucional Federal, las entidades federativas están facultadas, de conformidad con el antes citado artículo 124, a definir y desarrollar las instituciones, materias y temas que estimen pertinentes.
Y por otra parte, la Constitución Política de cada entidad federativa, establece la facultad de ese orden de gobierno para transferir recursos a los municipios que formarán parte de su hacienda.
Entre otras disposiciones se encuentran la soberanía local tributaria, la determinación de las contribuciones hacia los municipios, los convenios de desarrollo social y las correspondientes, en cada caso, Ley de Coordinación Fiscal, Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Ejercicio Fiscal de que se trate, así como los Convenios de Desarrollo Social.
Desde finales del Siglo XIX y a principios del XX, la irritación social, la corrupción, el enorme centralismo y el autoritarismo de Porfirio Díaz y sus incondicionales en todo el País, generaron enormes disparidades en la distribución del ingreso nacional que provocaron millones de mexicanos en pobreza más que extrema, el ambiente crítico en los municipios fortaleció las condiciones para que la Revolución de 1910 también fuera impulsada por el rechazo al centralismo, al poder de un solo hombre y modo de ganar las elecciones que inevitablemente tenía que aprobarse con el beneplácito del Presidente Díaz o de sus leales servidores en los gobiernos de los estados.
Causa y bandera política de la lucha revolucionaria en 1910, la proclama de “Municipio Libre” triunfó solo en la retórica, porque en la nueva Constitución de 1917, no obstante que la lucha dejó más de un millón de muertos a lo largo del territorio nacional, en el Articulo 115 en su párrafo primero de la Fracción I se precisa:
Por tanto, tomando en consideración al municipio este es jurídicamente una persona de Derecho público constituida por una comunidad humana asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que, depende en mayor o menor grado de una entidad pública superior, el Estado o Federación.
La deficiencia en la Constitución de 1917, que fue donde se estableció el municipio libre, pero sin definir o interpretar dicho concepto, ya que aunque se reconoce que fue un gran avance para la figura municipal, también lo es que la fuerza constitucional y política para este orden de gobierno, amparado bajo el precepto de municipio libre, solo es en apariencia realmente está desprovista de esa fuerza constitucional y política.
La Carta Magna en ninguno de sus artículos otorga ningún reconocimiento a los derechos históricos del municipio, lo que ha propiciado dificultar la tarea para interpretar el concepto de “municipio libre”, esta deficiencia ha sido desastrosa en la historia del municipio desde 1917 a la fecha, pues amparados en una aparente categoría de gran fuerza constitucional, a la idea del municipio libre no se le han dado los elementos para que la dogmática constitucional mexicana haya podido desarrollar una doctrina coherente sobre este concepto.
Y por otra parte también nos encontramos con que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tampoco ha emitido criterios sólidos y progresistas que contribuyeran a definir y resolver la controversia del significado de municipio libre.
Al respecto si nos remitimos al sentido que le quiso dar el legislador en el Constituyente de 1917, con respecto al dictamen de los artículos 115 y 112 el cual en un apartado decía:
La diferencia más importante y por tanto la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio Libre como la futura base de la administración política y municipal de los Estados y, por ende, del país. Las diversas iniciativas que ha tenido a la vista la comisión y su empeño por dejar sentados, los principios en que debe descansar la organización municipal, ha inclinado a esta a proponer las tres reglas que intercala en el articulo 115 y que se refieren a la independencia de los Ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que también debe ser independiente, y al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar, adquirir, defenderse etcétera.
Por otra parte en el mismo documento se hacía referencia que después de un largo periodo de olvido al municipio, estos salen a la vida y que por su debilidad fue blanco de ataques de autoridades más poderosas, por lo que la Comisión estimo que los municipios deben ser protegidos por medio de disposiciones constitucionales y garantizar su hacienda, condición sine qua non de vida y su independencia, condición de su eficacia.
Lo que se puede observar del dictamen de la comisión del Constituyente de 1917, es que no se establece con claridad como el municipio va a alcanzar su independencia y como va a formar su hacienda.
A manera de reforzar la hipótesis antes comentada, en al 59ª sesión ordinaria, celebrada el 24 de enero del año de 1917, el diputado Jara, manifestó: que con la idea expresada que la Comisión tiene para que los municipios tengan libertad, de acuerdo con el programa revolucionario, No se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada, tanto individual como colectivamente, sean personas, pueblos o a entidades en lo general.
Asimismo el mismo diputado Jara señala lo siguiente:
Si damos por un lado la libertad política a los municipios, si alardeamos de que los han amparado una revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta importancia y se ha devuelto al municipio lo que por años se le había arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces la primera no podrá ser efectiva, quedando simplemente consignada en nuestra carta magna como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los municipios no podrán disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno consentimiento del gobierno del estado, Así pues, señores diputados, pido respetuosamente a vuestra soberanía dirigir nuestro voto por el artículo en la forma que lo ha expuesto la comisión.
Queda claro que el debate en el Comisión del constituyente de 1917, estaba centrado en que la verdadera y única base de la libertad municipal esta en el manejo libre de los fondos con que debe contar el municipio, no sin antes tomar en cuenta que las consideraciones generales y fundamentales eran con el objetivo de darle vida a la promesa revolucionaria que se hizo a la nación mexicana de establecer el municipio libre debe tener su hacienda propia, porque desde el momento en que el estado o la federación invada esa libertad, el municipio deja de subsistir. El principio adoptado por la comisión y por toda la asamblea, es que es preciso e ineludible que el municipio tenga a su hacienda libre.
Jara Medina y otros constituyentes defendieron la idea del municipio libre, en el sentido de que solamente podría existir el municipio libre siempre y cuando se le garantizara una verdadera libertad hacendaria, pero la Constitución de 1917 no preciso la naturaleza y alcance del municipio libre, ni mucho menos estableció las disposiciones constitucionales necesarias para crear la garantía institucional del municipio libre. Se tuvo la gran idea de institucionalizar constitucionalmente el municipio; se le atribuyo la caída libre, pero no se implantaron las garantías necesarias en la Constitución para dar eficacia a la institución del municipio libre, como tampoco se determinaron los elementos esenciales de esa libertad.
Por su parte la libertad hacendaria municipal no fue garantizada en la Constitución de 1917, pero tampoco fue garantizada en las reformas y adiciones al artículo 115, tanto en 1983 como en 1999.
Pero no solo debemos ajustarnos a la libertad municipal, sino que el municipio debe trascender a una verdadera autonomía, e incorporarlo al artículo 115 de la Constitución Federal, lo cual derivaría al otorgamiento de la potestad tributaria del municipio.
La retórica del Partido Acción Nacional ha estado a favor de la reforma del Estado y la defensa del sistema federal, con tendencia a privilegiar a estados y municipios.
Por tanto el fortalecimiento del sistema federal implica potenciar autonomía económica a los regímenes locales.
Por razones de índole técnica, el estado Federal debe someterse a un principio de organización que tenga como objetivo conceder la máxima autonomía a las entidades que lo integran. El estado debe pugnar por el reconocimiento pleno y el respeto a la formula del federalismo, sin matices ni desviaciones, cuya desviación histórica nos ha afectado sensiblemente en el desarrollo integral del país.
Y por otra parte de conformidad a nuestra Constitución, el municipio es una entidad político jurídica con unidad de gobierno y regida por normas adecuadas a sus fines; para nuestro sistema legal, pues, el municipio, además de ser una entidad político-administrativa, es una entidad satisfactoria de necesidades colectivas de interés general para su población mediante la eficaz prestación de servicios públicos.
Así, el municipio debe contar con una autoridad común a todos sus habitantes, cuyo fin sea la satisfacción de las necesidades de la población que puedan ser satisfechas por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales, es decir, requiere ser autosuficiente.
Como se ha mencionado anteriormente, el municipio es un observador privilegiado de las preferencias de los habitantes, ya que es la instancia gubernamental más cercana a la gente y tiene, por eso, mayor control de las necesidades imperantes en su comunidad y no de los medios primordiales para la consecución de los fines del municipio en su economía, pero el caudal de los recursos limita a las municipalidades, en su capacidad de respuesta a los reclamos sociales lo que repercute irremediablemente en la calidad de vida de la población local.
También resulta cierto que el municipio es un tercer orden de gobierno, partiendo del supuesto de que existe un orden federal, un orden estatal, y por último existe aquel nivel de gobierno que se encuentra dentro del propio estado miembro de la Federación con un ámbito de aplicación mucho más restringido, es decir, el orden municipal.
Por otra parte tomando en consideración que el poder tributario puede ser originario, cuando surge de la constitución y por consiguiente, no recibe de ninguna otra entidad, con la federación y las entidades federativas; o bien, puede ser derivado, cuando una entidad política lo tiene porque le fue transmitido por otra entidad que tiene poder originario, lo cual se da excepcionalmente.
Esto significa entonces, que el municipio no tiene poder tributario originario, porque no cuente con un poder legislativo o en estricto sentido, pues si bien, Ayuntamiento es un órgano materialmente legislador, tiene la limitante de expedir sólo disposiciones reglamentarias, por lo que el congreso estatal respectivo es quien establece las contribuciones que el municipio requiere para cubrir su gasto público, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 115 en su fracción IV, de nuestra constitución federal.
Retomando el sentido que los legisladores en ese entonces le dieron en la Constitución de 1917, al artículo 115, los Constituyentes, era un avance cualitativamente trascendente: dándole énfasis al municipio como “Libre” en todos sus efectos jurídicos, administrativos, políticos etc. Prohibiéndose de manera expresa que existiera una autoridad intermedia, libertad o autonomía política entre el Ayuntamiento y las entidades Federativas, implicaba también su hacienda, asegurándole sus ingresos, la libertad o autonomía económica, se le reconocía personalidad jurídica propia y se le reconocía a la Suprema Corte de Justicia como el ente para resolver conflictos con el Estado, más sin embargo el texto propuesto por la comisión no fue aprobado, quedando los municipios limitados en lo que toca a la formación de su hacienda, ya que se dispuso que ésta se formara de las contribuciones que señalaran las legislaturas de los estados.
Igual como en nuestros antepasados, en la actualidad en México el fortalecimiento del Poder Ejecutivo (más que nada a la centralización del Ejecutivo federal) siempre se ha manifestado, la administración interior es controlada de manera férrea desde el centro; así todo gravita en torno al presidente de la republica, quien delega parte del control en intermediarios políticos, instrumentos básicos de tal centralización, es en esta etapa donde los municipios fueron agrupados en demarcaciones administrativas llamadas partidos, distritos, jefaturas o cantones, y los representaban políticos impuestos desde el centro, en ocasiones bajo las ordenes de los gobernadores, y en ocasiones pasando por encima de ellos, lo cual no cumplía con los principios de libertad y autonomía municipal y con ello los Ayuntamientos tenían todavía más restringida su actuación, abriendo un abismo entre autoridades gubernamentales y habitantes, con una nula participación ciudadana.
L sesgo que se le ha dado a la Constitución de 1917, no se estableció un sistema fiscal congruente entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, pues mantenía abierta la posibilidad de una concurrencia entre estos, relegando las discusiones parlamentarias para otros temas. La reforma Constitucional, tiene por objeto que las facultades tributarias para la federación y los estados, queden claramente establecidas, y como caso de excepción las potestades concurrentes entre la federación y los estados federados.
El texto en la fracción II de la Constitución quedó como sigue: “Los municipios administraran libremente su hacienda, la cual se formara de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los estados y que en todo caso, serán suficientes para atender sus necesidades, texto que formula una dependencia al arbitrio de las legislaturas de los estados.
Los principios asentados en el texto propuesto por la comisión eran notoriamente contradictorios e incongruentes pues dejaba a cada legislatura estatal el señalamiento de los ingresos, con los que naturalmente se privaba al municipio de potestad tributaria y de esta manera la autonomía financiera y con ella la libertad municipal, han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de acuerdo con su conveniencia política puede aumentar o disminuir los recursos municipales.
Desde la promulgación del texto constitucional con respecto al artículo 115 en lo referente a su fracción IV, podemos mencionar que han existido las siguientes reformas:
El 3 de febrero de 1983, se reforma y adiciona con cinco fracciones:
Fracción IV. Los municipios administraran libremente su hacienda y en todo caso percibirán las contribuciones, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división. Consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Podrán celebrar convenios con el estado para que este se haga cargo de funciones relacionadas con la administración de contribuciones, así como las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados; y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán las facultades de los estados para establecer las contribuciones anteriores, ni concederán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones. Solo los bienes del dominio público de la federación, de los estados o de los municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas locales aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisaran sus cuentas públicas.
23 de diciembre de 1999, se reforman los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV: “La exención de bienes de dominio público de la federación, de los Estados o de los municipios, no se dará cuando tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objetivo público. Los Ayuntamientos propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejora y las tablas unitarias de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados fiscalizaran las cuentas públicas municipales.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
Las dos últimas reformas constitucionales que se han hecho al artículo 115 están orientadas al fortalecimiento de los municipios del país, dotándolos de capacidad política, jurídica (expedición de reglamentos) y económica. Pero quizá sea el caso de que hasta la fecha, esto no se han consolidado plenamente; ya que por mas de que se hable del municipio libre, éste, no lo será realmente hasta que no consiga una autonomía financiera respecto a los otros dos niveles de gobierno.
En este sentido, se proponen diversas reformas a la Constitución en la que se establece como fuentes exclusivas de la Federación, los Impuestos sobre la Renta, al Comercio Exterior y de los Recursos Naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional; como fuentes exclusivas de las entidades federativas las correspondientes a las contribuciones al consumo y como fuentes exclusivas de los municipios las contribuciones a la propiedad inmobiliaria.
Otro sustento digno de referenciar es que en los países mas desarrollados como son Alemania, Francia, Italia, Austria y España en sus constituciones han incorporado la categoría de la Autonomía Municipal al Municipio, lo que ha hecho más exitosa gracias a esa protección constitucional.
En este sentido, podemos decir que el concepto de autonomía tiene prestigio a nivel mundial, ya que no solamente es el principio más importante de los países más desarrollados del mundo, sino que además ha ocupado la atención del Consejo de Europa, al haberse creado la carta Europea de la Autonomía Local, en 1985.
Claro entendiéndose el concepto de autonomía como un espacio de libertad al municipio para que se autoorganicen y para que puedan gestionar con entera independencia y fuerza política los intereses de los ciudadanos.
Para los países desarrollados los propósitos de la autonomía municipal radica en lo siguiente:
1. Comprende autonormarse, fijar sus reglas de organización.
2. Exige que los municipios gocen de reales capacidades ejecutivas, a fin de actuar con eficacia; es decir, capacidad de libre gestión administrativa.
3. Capacidad de autogestión, que significa tener una real independencia de otras instancias gubernamentales.
4. Que les sean atribuidas competencias constitucionales y legales suficientes para regular y administrar los asuntos públicos bajo su responsabilidad y en interés de su comunidad.
5. Dar la importancia a la figura del municipio y que se consigne expresamente en la Constitución.
6. La constitución y el estado protejan al municipio a fin de que cuenten con los recursos económicos suficientes para la obtención de sus finalidades.
7. Que la constitución ni el legislador limiten su naturaleza, sino que les garanticen un mínimo muy amplio de actividad para los municipios.
Se debe recuperar al municipio su esencial sitio en la historia de la humanidad, desafortunadamente el centralismo no lo ha dejado desarrollarse, a atentado contra su democracia y contra su libertad, y es el caso de México, por lo que gracias a ello a pesar de que los municipios son la columna vertebral en las democracias más avanzadas, nuestra constitución sigue sin reformas con respecto a la autonomía del municipio.
El federalismo fiscal en México conforme a la Constitución vigente
El federalismo fiscal en México se expresa en nuestra constitución. Aquí se definen las facultades fiscales de cada orden de gobierno, así como la concurrencia fiscal y la doble tributación.
La Constitución prevé en su artículo 41, primer párrafo, que las contribuciones locales no pueden contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Así mismo, en el artículo 133, se establece la supremacía de la Constitución sobre las Constituciones de los Estados, al señalar que los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes y Tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o Leyes de los Estados.
En el artículo 31, fracción IV, se establece que son obligaciones de los Mexicanos, el contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
El artículo 73, fracción VII, establece que es facultad del Congreso de la Unión, el imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Este mismo artículo, pero su fracción XXIX-A, establece la Facultad del Congreso de la Unión para establecer contribuciones sobre el comercio exterior., sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27., sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros., sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación., los especiales sobre energía eléctrica., producción y consumo de tabacos labrados., gasolina y otros productos derivados del petróleo., aguamiel y productos de su fermentación., explotación forestal y producción y consumo de cerveza.
Nos dicen además, que las Entidades Federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la Ley Secundaria Federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios en sus ingresos por conceptos del impuesto sobre energía eléctrica.
El artículo 115 constitucional establece, que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno Republicano, Representativo, Popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, al Municipio libre.
En la fracción II establece que estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
En la fracción IV establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
El artículo 117 constitucional establece que los estados no pueden, en ningún caso, gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesan su territorio., prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni salida de él, ninguna mercancía nacional o extranjera., gravar la circulación y el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos, o exija documentación que acompañe la mercancía., expedir ni mantener leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia., contraer directa o indirecta obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros , o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos., gravar la producción, en el acopio o la venta de tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.
El artículo 118, establece que tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión, establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
El artículo 124, establece que las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.
En consecuencia, los estados tienen un poder tributario genérico, con la limitación de no gravar las materias exclusivas de la Federación y con la restricción que en su caso señalan los artículos 117 y 118.
El artículo 131 establece, que es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la república de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia, pero sin que la misma federación pueda establecer, ni dictar, en el distrito federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio congreso, y para crear otras, así como para restringir y prohibir las importaciones, exportaciones y tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o realizar cualquiera de otro propósito en beneficio del país. El propio ejecutivo, al enviar al congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
En resumen, tenemos el establecimiento de la obligación del ciudadano de contribuir para el gasto federal, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios en el artículo 31, fracción IV. La facultad del Congreso de la Unión para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto en el artículo 73, fracción VII. Las materias tributarias reservadas en forma expresa a la Federación en el artículo 73, fracción XXIX-A. Las restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados en los artículos 117 y 118. La conformación de la hacienda pública Municipal en el artículo 115. Las facultades que no estén expresamente reconocidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados y en consecuencia, se entienden que los Estados tienen un poder fiscal genérico, con la limitación de no gravar las materias exclusivas de la Federación, esto se establece en el artículo 124. Las materias tributarias reservadas en forma expresa a la Federación, referente al comercio exterior en el artículo 131.
Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales a que hemos hecho referencia determina que no hay una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal sino que es un sistema complejo, por lo que podemos destacar las siguientes reglas:
Concurrencia contributiva, de la federación y los estados en la mayoría de las fuentes de ingresos, establecidos en los artículos 73, fracción XXIX-A.
Restricciones expresas, a la potestad tributaria de los Estados, establecidas en los artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII, y 124.
Conforme a nuestro sistema constitucional, en la forma como ha sido interpretado por la jurisprudencia y por la doctrina, se debe entender que, en principio, hay concurrencia de facultades impositivas sobre las mismas fuentes, entre la Federación y los Estados. Esta facultad, así otorgada en términos generales, no tiene limitaciones con respecto a impuestos directos e indirectos, ni respecto de actos celebrados en los estados y regidos por sus leyes locales.
Solamente, como ya mencione, a los Estados se les está prohibido expresamente imponer impuestos al comercio exterior y del timbre, así como los demás gravámenes a que se refieren los artículos 117, 118 y 131. En cuanto a las fuentes gravables a que se refieren la fracción XXIX-A del artículo 73, se ha interpretado, que se trata de impuestos que solo pueden imponer el Congreso de la Unión, pero en los que los Estados, tienen derecho a participar en la proporción que dicho congreso determine.
El reconocimiento de dicha concurrencia se materializa en el reconocimiento y operación de las participaciones federales. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se de una doble tributación. Participando los Estados así de ellos.
Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal, por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje de dichos ingresos. A las legislaturas locales corresponde establecer su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
Propuesta de modificaciones de la Constitución para un nuevo federalismo fiscal
Diversos estudiosos del Sistema Fiscal en México, opinan que el Sistema Fiscal mexicano, es un sistema complejo.
Dicha complejidad la resume de manera brillante el Dr. Ignacio Burgoa, cuando al referirse a la adopción del Federalismo por el Estado Mexicano, expresado en el artículo 40 de la Constitución, señala que la incongruencia que afecta al artículo 40 Constitucional consiste en que al mismo tiempo declara una verdad histórica y prescribe una ficción jurídico-política. La verdad histórica consiste en que el Pueblo Mexicano decidió adoptar la forma federal de Estado y la ficción estriba, contrariando esa verdad en que los estados libres y soberanos se unieron para formar la federación.
Dicha complejidad, desde luego, tienen sus causas. No hay que olvidar que la adopción del Sistema Federal en nuestro país, es el resultado de varios siglos de luchas de ideas, políticas y armadas. Que por muchos años se nos impusieron la forma de gobierno y que por más de un siglo se debatieron las bases del pacto con el que tendríamos que convivir.
Dichos antecedentes que preceden a nuestra actual constitución son importantes para entender el marco histórico que explica por si la multiplicación de concepciones y en consecuencia de desconfianzas y desacuerdos.
Si uno de los pilares de las causas del movimiento de la Revolución era el reconocimiento de la libertad y autonomía de los estados, es por tanto entendible el porque de este complejo sistema fiscal.
Podemos entender el modelo Fiscal adoptado en 1917. También podríamos entender las resistencias a su actualización fundamental en las décadas siguientes, ya que como se ha establecido se ha preferido el camino de los ajustes informales y coyunturales.
Desde hace varias décadas, a partir en particular de los años setenta, este tema ha sido recurrente, e incluso ha sido parte fundamental de las plataformas políticas de casi todos los partidos políticos.
Existe pues, la opinión casi generalizada de que nuestro Sistema Fiscal ya no es congruente con la nueva realidad social, económica, política y del entorno mundial.
De manera particular hemos sido testigos de que en los últimos 10 años se ha generalizado esta opinión y ya no es el tema de algunos partidos, de algunos autores o personajes, de alguno Estados gobernados por la oposición, es la postura generalizada de todos los Estados y la ciudadanía.
Como prueba concreta y contundente, tenemos la convocatoria y reuniones de lo que se ha denominado convención nacional hacendaria.
Sin embargo, en dichas reuniones no se han tomado acuerdos estructurales e importantes para reformar el sistema fiscal. Tengo la impresión, de que hubo acuerdos de mucha trascendencia. A lo más que han aportado estos esquemas es ha incrementar los recursos a los Estados y Municipios y como las administraciones son de corto plazo, pues con eso se dan por contentos.
En este sentido, lo más importante es pensar en un Sistema Fiscal a largo plazo. Un nuevo Federalismo Fiscal que sea determinante para la consolidación de nuestro país en el desarrollo de las personas. Debe ser un sistema que genere grandes oportunidades, de mejorar a las personas y a las empresas.
No debe ser un sistema meramente recaudatorio en detrimento y sacrificio de los ciudadanos. Sino que al considerar que lo más importante es el beneficio de las personas, con ello en consecuencia vendrán por sí incrementos espectaculares en los ingresos públicos de los tres órdenes de gobierno.
Sobre el particular, propongo que este nuevo Sistema Fiscal, reconozca más importancia a la que tiene hoy en día las Entidades Federativas y los Municipios. Para que con ello se cumpla el postulado de federalismo y de esta manera se den cambios espectaculares, para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y ofrecer amplias oportunidades de crecimiento y desarrollo a las personas y a las empresas.
Propongo un Sistema Fiscal con pocas contribuciones y de bases amplias, con mínimas exenciones y simple, para que sea socialmente aceptado.
Propongo la eliminación de la Concurrencia Fiscal, ya que deben quedar definidas las contribuciones exclusivas a gravar por cada orden de gobierno.
Propongo se reconozca un nuevo Federalismo Fiscal, con el reconocimiento expreso de potestad tributaria en las contribuciones exclusivas de su competencia, de cada orden de gobierno.
En concordancia con lo anterior, propongo las siguientes reformas a la Constitución, para quedar como sigue:
Texto actual
Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Reformas del artículo 31, fracción IV
Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, de las contribuciones exclusivas de cada orden de gobierno conforme lo dispone esta Constitución.
Texto actual del artículo 73
De las Facultades del Congreso
Artículo 73. El Congreso tiene facultad
I. Para admitir nuevos estados a la Unión Federal;
II. Derogada.
III. Para formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto:
1o. Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos.
2o. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia política.
3o. Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva.
4o. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido.
5o. Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras.
6o. Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate.
7o. Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de Legislaturas de los demás Estados.
IV. Derogada.
V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación.
VI. Derogada;
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;
IX. Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones.
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;
XI. Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones.
XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo.
XIII. Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y guerra.
XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su organización y servicio.
XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos.
XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.
1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.
2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.
4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la Campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan.
XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.
XVIII. Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas;
XIX. Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos.
XX. Para expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del Cuerpo Consular mexicano.
XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; expedir una ley general en materia de secuestro, que establezca, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; así como legislar en materia de delincuencia organizada.
Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales;
En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales;
XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la federación.
XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución.
XXIV. Para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales;
XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma.
XXVI. Para conceder licencia al Presidente de la República y para constituirse en colegio electoral y designar al ciudadano que deba sustituir al presidente de la República, ya sea con el carácter de substituto, interino o provisional, en los términos de los artículos 84 y 85 de esta Constitución.
XXVII. Para aceptar la renuncia del cargo de presidente de la República.
XXVIII. Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional;
XXIX. Para establecer contribuciones:
1o. Sobre el comercio exterior;
2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;
3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
5o. Especiales sobre
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación; y
f) Explotación forestal.
g) Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
XXIX-B. Para legislar sobre las características y uso de la Bandera, Escudo e Himno Nacionales.
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.
XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;
XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.
XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;
XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarán sus acciones en materia de protección civil;
XXIX-J. Para legislar en materia de deporte, estableciendo las bases generales de coordinación de la facultad concurrente entre la Federación, los estados, el Distrito Federal y municipios; asimismo de la participación de los sectores social y privado;
XXIX-K. Para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado;
XXIX-L. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de pesca y acuacultura, así como la participación de los sectores social y privado;
XXIX-M. Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes;
XXIX-N. Para expedir leyes en materia de constitución, organización, funcionamiento y extinción de las sociedades cooperativas. Estas leyes establecerán las bases para la concurrencia en materia de fomento y desarrollo sustentable de la actividad cooperativa de la Federación, Estados y Municipios, así como del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias;
XXIX-Ñ. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal coordinarán sus acciones en materia de cultura, salvo lo dispuesto en la fracción XXV de este artículo. Asimismo, establecerán los mecanismos de participación de los sectores social y privado, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo noveno del artículo 4o. de esta Constitución;
XXIX-O. Para legislar en materia de protección de datos personales en posesión de particulares; y
XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.
Reforma del artículo 73
Artículo 73. El Congreso tiene facultad
VII. Para imponer las Contribuciones sobre la renta.
XXIX. Para establecer contribuciones:
5o. Se deroga.
a) Se deroga.
b) Se deroga.
c) Se deroga.
d) Se deroga.
e) Se deroga.
f) Se deroga.
g) Se deroga.
El último párrafo del artículo XXIX se deroga.
Texto actual del artículo 115
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic, DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
IX. Derogada.
X. Derogada.
Reforma del artículo 115
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Autónomo, conforme a las bases siguientes.
I. ...
II. Los municipios estarán...
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer
a) y b) ...
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) y e) ...
III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) a f) ...
g) Calles...
h) e i) ...
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que los ayuntamientos del municipio, establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los ayuntamientos del municipio , sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
b) Se deroga.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los ayuntamientos del municipio, para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes federales y estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos del municipio , en el ámbito de su competencia, propondrán las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Los ayuntamientos del municipio aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V. Los municipios...
VI. a X. ...
Texto actual artículo 117
Artículo 117. Los estados no pueden, en ningún caso
I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las Potencias extranjeras.
II. Derogada.
III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (impuestos, sic, DOF 05-02-1917) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.
El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.
Reformas del artículo 117
IX. Se deroga.
Artículo 117-A. Los estados administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los bienes que le pertenezcan, así como de las siguientes contribuciones.
I. Para establecer contribuciones
1o. Sobre el impuesto al valor agregado;
2o. Especiales sobre
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal; y
g) Producción y consumo de cerveza.
3o. Derechos productos y aprovechamientos estatales
4o. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores.
Texto actual del artículo 124
Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
Reforma del artículo 124
Artículo 124. Las facultades concedidas a los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal así como al Distrito Federal serán expresamente concedidas por esta Constitución.
Decreto por el que se reforman los artículos 31, 73, 115, 117 y 124, y se adiciona el 117-A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Reformas del artículo 31, fracción IV
Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, de las contribuciones exclusivas de cada orden de gobierno conforme lo dispone esta Constitución.
Reforma del artículo 73
Artículo 73. El Congreso tiene facultad
VII. Para imponer las contribuciones sobre la renta.
XXIX. Para establecer contribuciones:
5o. Se deroga.
a) Se deroga.
b) Se deroga.
c) Se deroga.
d) Se deroga.
e) Se deroga.
f) Se deroga.
g) Se deroga.
El último párrafo del artículo XXIX se deroga.
Reforma del artículo 115
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio autónomo, conforme a las bases siguientes.
I. ...
II. Los municipios estarán...
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer
a) y b) ...
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) ...y e) ...
III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) a f) ...
g) Calles...
h) e i) ...
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que los ayuntamientos del municipio, establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los ayuntamientos del municipio , sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
b) Se deroga.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los ayuntamientos del municipio, para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes federales y estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos del municipio , en el ámbito de su competencia, propondrán las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Los ayuntamientos del municipio aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V. Los municipios...
VI. a X. ...
Reformas del artículo 117
IX. Se deroga.
Artículo 117-A. Los Estados, administrarán libremente su hacienda, la cual se formarán de los bienes que le pertenezcan, así como de las siguientes contribuciones.
I. Para establecer contribuciones
1o. Sobre el impuesto al valor agregado;
2o. Especiales sobre
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal; y
g) Producción y consumo de cerveza.
3o. Derechos productos y aprovechamientos estatales.
4o. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores.
Reforma del artículo 124
Artículo 124. Las facultades concedidas a los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal así como al Distrito Federal, serán expresamente concedidas por esta Constitución.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el primero de enero de dos mil trece.
Segundo. Se establece este periodo de transición a efecto de que se realicen las adecuaciones a las Constituciones estatales y a las leyes que emanen de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las Constituciones de los estados.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 7 de octubre de 2010.
Diputado Felipe de Jesús Rangel Vargas (rúbrica)
