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Iniciativas
- Que reforma los artículos 7 y 8 de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, a cargo del diputado Luis Carlos Campos Villegas, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 45 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a cargo de la diputada Laura Elena Estrada Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Orgánica de la Administración Pública Federal, y Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado Vidal Llerenas Morales, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Alejandro del Mazo Maza, del Grupo Parlamentario del PVEM
- Que reforma el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
- Que adiciona el artículo 32 Bis a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010, a cargo del diputado Sebastián Lerdo de Tejada, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 212 del Código Penal Federal, a cargo del diputado Agustín Castilla Marroquín, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma el artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Francisco Hernández Juárez, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 151 de la Ley del Seguro Social, a cargo del diputado Enrique Ibarra Pedroza, del Grupo Parlamentario del PT
- Que adiciona el artículo 32 a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
- De decreto, para inscribir con letras de oro en el Muro de Honor del Palacio Legislativo de San Lázaro la leyenda "Dolores Hidalgo, Iguala de la Independencia", a cargo del diputado Esteban Albarrán Mendoza, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado César Octavio Pedroza Gaitán, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que expide la Ley General para la Integración Social de las Personas con Discapacidad, a cargo de la diputada Claudia Edith Anaya Mota, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma los artículos 74, 76 y 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada María del Carmen Izaguirre Francos, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones, a cargo del diputado Enrique Castillo Ruz, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del diputado Salvador Caro Cabrera, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, a cargo del diputado José Manuel Agüero Tovar, del Grupo Parlamentario del PRI
Iniciativas
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 7 Y 8 DE LA LEY DEL IMPUESTO A LOS DEPÓSITOS EN EFECTIVO, A CARGO DEL DIPUTADO LUIS CARLOS CAMPOS VILLEGAS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El que suscribe, Luis Carlos Campos Villegas, diputado por el estado de Chihuahua, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56, 62, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículo 7, párrafos primero, tercero y cuarto; artículo 8, párrafos tercero y cuarto, de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El 1 de octubre de 2007, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que expide la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, que, por Transitorio Primero, entró en vigor a partir del 1 de julio de 2008, la cual obliga a las personas físicas y morales al pago del impuesto establecido respecto de todos los depósitos en efectivo, en moneda nacional o extranjera, que se realicen en cualquier tipo de cuenta que tengan a su nombre en las instituciones del sistema financiero.
El impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), es un impuesto de control ya que, por una parte, al ser acreditable o compensable, obliga a los contribuyentes a declarar correctamente sus ingresos y sus deducciones y, por otra parte, permite identificar a aquellas personas que deberían contribuir al gasto público pero que, al encontrarse en la economía informal, no lo hace por lo que, al momento de interrelacionarse con el sistema financiero o con otras personas, deberán absorber los costos del traslado del impuesto sin poder acreditarlo ni compensarlo.
La compensación, de acuerdo a lo establecido por el artículo 2185, del Código Civil para el Distrito Federal, es una forma de extinción de la obligaciones y tiene lugar cuando dos personas reúnen la calidad de deudores y acreedores recíprocamente y por su propio derecho.
En materia tributaria, el gobernado está obligado a contribuir al gasto público por mandato constitucional y el Estado con el derecho a percibir lo que provenga de las contribuciones entendido como créditos fiscales; sin embargo, en la práctica se da el caso de que el contribuyente ya sea por errores o por mecánica del pago del impuesto, le resulten saldos a favor, por lo que sería el Estado quien tenga un adeudo con el contribuyente, reuniéndose la calidad de deudores y acreedores recíprocamente. Esta figura jurídica no la aceptan de manera unánime los tratadistas del derecho fiscal, por estimar que este concepto sufre derogación en las obligaciones tributarias, siendo principio generalmente admitido que, salvo excepciones, no son compensables entre sí los créditos y deudas provenientes de contribuciones públicas.
A diferencia de la compensación, la figura del acreditamiento no se encuentra regulada por el Código Civil, por lo que en principio no es una forma de extinción de obligaciones; es decir, no se tiene que dar el escenario de deudor y acreedor recíprocamente. Para algunos autores el acreditamiento es sinónimo de compensación, situación que es incorrecta, por que para que se dé la compensación se requiere de saldos a favor y a cargo en una misma persona, y en el acreditamiento no hay saldo a favor, sino una cantidad pagada que se disminuye de otra para determinar el impuesto a pagar.
Como regla general el párrafo primero, del artículo 7, de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, establece que el IDE pagado en el ejercicio, podrá compensarse contra las contribuciones distintas del ISR o acreditarse del ISR retenido a terceros o el propio.
Como reglas específicas, el segundo párrafo del artículo mencionado con anterioridad de la ley en comento, establece que cuando el ISR propio sea inferior al IDE, la diferencia podrá acreditarse contra el ISR retenido a terceros.
Asimismo, el tercer párrafo del mismo artículo y de ley, señala que si el IDE sigue siendo mayor al ISR propio y retenido a terceros, entonces la diferencia podrá compensarse contra otras contribuciones federales.
Sin embargo, para compensar el IDE de otras contribuciones distintas del ISR propio o retenido a terceros se deberá actualizar y presentar aviso al SAT para efectos de que proceda la compensación, mientras que, para que se lleve a cabo el acreditamiento, no se necesita dar aviso al SAT.
Este hecho genera, en primer lugar, una gran carga de trabajo para los contribuyentes y para la autoridad, ya que en muchos de los casos el impuesto sobre la renta y el retenido a terceros es menor que el IDE retenido en cada mes, lo que origina la necesidad de compensar los remanentes contra otras contribuciones federales, con la consecuente obligación de preparar y presentar los avisos que establece el artículo 8, de la Ley a los Depósitos en Efectivo y el artículo 23 del Código Fiscal de la Federación.
Esa carga de trabajo adicional origina costos directos a los contribuyentes pues aumenta su carga administrativa como consecuencia de la elaboración, presentación y seguimiento de los referidos avisos de compensación, además aumenta, también, la carga administrativa de la autoridad, derivada de la recepción, revisión y seguimiento de dichos avisos, lo cual representa costos adicionales para los contribuyentes, pues no olvidemos que el costo de la fiscalización es pagado de manera indirecta por los propios contribuyentes.
Sin embargo, en la práctica, la autoridad rechaza a los contribuyentes los avisos de compensación, pues considera que no se cumple con el orden establecido en la ley, ya que, según ellos, primero se realiza la compensación y después el acreditamiento, basado en la fecha de presentación de la declaración y no en el momento en que se realizan las situaciones jurídicas o de hecho, aun cuando cuentan con los elementos que demuestran que no es así, pues el monto compensado es, precisamente, un remanente después de haber realizado los acreditamientos permitidos.
En segundo lugar, en los términos del artículo 8 de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, es precisamente en el mes en el que efectivamente se pague el IDE cuando puede aplicarse y exactamente en el orden mencionado en el citado artículo, consecuentemente el mes en el que el banco cargue el IDE al contribuyente obviamente es ese el mes en el que se paga efectivamente y es en ese mes en el que tiene el derecho el contribuyente a efectuar los acreditamientos contra pagos provisionales y retenciones de ISR.
En este orden de ideas, ante la dificultad que les representaba a las instituciones del sistema financiero calcular y recaudar el IDE del mes el último día de cada mes, se les permitió cerrar sus operaciones, realizar el cálculo y retener el impuesto al siguiente día hábil del mes.
Por otra parte, la Administración General de la Auditoría Fiscal Federal dependiente del Servicio de Administración Tributaria (SAT), ha manifestado que para cualquier trámite de compensación o de devolución invariablemente consideran como mes de retención el que se consigna en la constancia expedida por la institución de crédito que recibe los depósitos y hace la retención del IDE y no acepta que los contribuyentes consideren como mes de retención el mes en el que el Banco hace el cargo.
Así las cosas, es conveniente señalar que para muchas empresas el considerar que el mes de la retención es el de la constancia que corresponde al mes en el que se efectuaron los depósitos, resulta totalmente inoperante porque las instituciones del sistema financiero no expiden las constancias correspondientes de manera oportuna en los términos establecido en la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo.
Conforme a lo anterior, consideramos que el impuesto acreditable en un determinado mes, de acuerdo a lo establecido en la LIDE, es el efectivamente pagado en ese mes, es decir el que se cargó en la cuenta en ese mes y no cuando se efectuaron los depósitos.
Por lo expuesto y con el objeto de poder acreditar el IDE contra contribuciones federales y no sólo contra el ISR propio o retenido a terceros, someto a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforman el artículo 7, párrafos primero, tercero y cuarto; y artículo 8, párrafos tercero y cuarto, de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo para quedar como sigue:
Artículo 7. El impuesto establecido en esta ley efectivamente pagado en el ejercicio de que se trate, será acreditable contra el impuesto sobre la renta o contra otras contribuciones federales a cargo en dicho ejercicio, salvo que previamente hubiese sido acreditable contra el impuesto sobre la renta retenido a terceros o hubiese sido solicitado en devolución.
...
Cuando después de efectuar el procedimiento señalado en el párrafo anterior resultara mayor el impuesto establecido en esta Ley efectivamente pagado en el ejercicio, el contribuyente podrá acreditar la diferencia contra otras contribuciones federales.
Si después de aplicar el procedimiento de acreditamiento a que se refieren los párrafos anteriores, subsistiere alguna diferencia, la misma podrá ser solicitada en devolución.
...
...
...
...
...
...
...
Artículo 8. ...
...
Si después de efectuar el acreditamiento a que se refiere el párrafo anterior existiere una diferencia, el contribuyente la podrá acreditar contra otras contribuciones federales a su cargo.
Si después de aplicar el procedimiento de acreditamiento a que se refieren los párrafos anteriores, subsistiere alguna diferencia, la misma podrá ser solicitada en devolución, siempre y cuando esta última sea dictaminada por contador público registrado y cumpla con los requisitos que establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general.
...
...
...
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 45 DE LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, A CARGO DE LA DIPUTADA LAURA ELENA ESTRADA RODRÍGUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
La que suscribe, diputada federal de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa que reforma la fracción II del artículo 45 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
La familia ha sido considerada como un vínculo privilegiado en la transmisión de los más altos valores en los niños, jóvenes y en las nuevas generaciones. Es decir, la familia es una comunidad de perfeccionamiento humano, célula básica de la sociedad y fortaleza de toda la nación, ya que ésta es la primera comunidad natural de solidaridad donde las personas desarrollan afectos, conocimientos, habilidades, actitudes y valores. A partir de la familia se edifica toda estructura.
De acuerdo con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)1, la población mexicana se agrupa fundamentalmente en hogares familiares: 97.9 millones de personas, que representan 97.7 por ciento de la población total, forman grupos donde los miembros tienen relaciones de parentesco con el jefe del hogar.
En este sentido la forma de agrupación predominante en México, es la familia integrada por el jefe, la cónyuge y los hijos (67.5 por ciento), le sigue la constituida por uno de los padres y sus hijos (17.9 por ciento) y las parejas sin hijos, sea porque los hijos ya salieron del hogar de origen o porque la pareja no ha tenido descendencia (11.1 por ciento); destacando a su vez el paulatino y constante aumento de hogares monoparentales.
En este orden de ideas, podemos decir que la familia en sus numerosas formas, efectivamente, es la unidad básica de la sociedad y aunque ha experimentado y sigue experimentando cambios fundamentales en su estructura y funciones, continúa siendo el marco adecuado para cultivar los valores en la persona misma, y así estar en condiciones de transmitirlos y enseñarlos; valores como la unión, la honestidad, la solidaridad, el respeto y la responsabilidad.
Sin duda alguna, la familia y la escuela son las instancias que más influyen en la vida y desarrollo de las niñas y niños. La familia en particular tiene una fuerte presencia en la educación más temprana del niño, su papel es importante en la configuración del mundo de valores de esa conciencia en formación. Esos valores adquiridos en edades tempranas quedan casi siempre más arraigados en la estructura de la personalidad, lo cual hace más difícil su cambio. De ahí la importancia de que esa educación primera sea lo más adecuada posible.
Por su parte la escuela también es de suma importancia en la formación de los menores puesto que es justamente ahí donde pasan gran parte de su tiempo, allí aprenden realmente a compartir, a trabajar en equipo, a escuchar, a respetar, a conciliar y a dirigir, conocen por primera vez problemas reales y es donde verdaderamente aprenden a distinguir lo que está bien o mal.
No obstante, la realidad que se vive en nuestro país, refleja en muchos casos, que las y los niños presentan una experiencia dolorosa y poco satisfactoria al vivir en familia, tales como desintegración familiar, violencia al interior de sus hogares, falta de responsabilidad hacia ellos de uno o ambos padres; lo que sin duda representa un escenario propicio para que busquen otras alternativas de vida como son la violencia, la delincuencia, la drogadicción, por mencionar algunas.
Por ello, es cada vez más urgente fortalecer la institución familiar, propiciando la estabilidad y la resolución no violenta y satisfactoria de sus conflictos, promoviendo la solidaridad entre sus integrantes y fomentando la responsabilidad de sus miembros al interior del núcleo familiar y hacia la comunidad, incentivando en todo momento la compatibilidad entre las responsabilidades familiares equitativas, puesto que hoy en día se necesita del trabajo de ambos padres, para evitar problemas en el futuro relacionados con el crecimiento de hijos solos y sin los cuidados necesarios para su desarrollo.
Asimismo en Acción Nacional estamos convencidos de que no sólo se requiere emprender dichas acciones al interior de la familia, sino que es indispensable crear una cultura al interior de las aulas –dada la importancia que tiene la educación en el desarrollo de los niños– y enseñarles a comprender de una forma adecuada desde edades tempranas la importancia de la paternidad y la maternidad responsables, como función social y el reconocimiento de la responsabilidad compartida de hombres y mujeres en cuanto a la educación y el desarrollo de los hijos.
Consideramos que el hecho de que los programas educativos tengan incidencia en estos temas contribuirá sin duda alguna a la prevención de estereotipos respecto a las responsabilidades en el hogar, al tiempo de fortalecer los valores de respeto, protección e integridad de la familia.
Por último estimo pertinente el señalar que esta propuesta de reforma a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia complementa las disposiciones señaladas en la legislación educativa respecto a la finalidad de ésta para crear conciencia sobre la planeación familiar y la paternidad responsable; considerando que la educación no es sólo enseñanza y aprendizaje, sino también forma a las niñas y niños fomentando en ellos valores que los lleven a ser mejores personas y ciudadanos.
En atención a lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción II del artículo 45 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en los siguientes términos:
Artículo Único. Se reforma la fracción II del artículo 45 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia para quedar como sigue:
Artículo 45. Corresponde a la Secretaría de Educación Pública:
II. Desarrollar programas educativos, en todos los niveles de escolaridad, que fomenten la cultura de una vida libre de violencia contra las mujeres y el respeto a su dignidad; así como la comprensión adecuada de la paternidad y la maternidad responsables, como función social y el reconocimiento de la responsabilidad compartida de hombres y mujeres en cuanto a la educación y el desarrollo de sus hijos;
III. a XVI. ...
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1. Estadísticas a propósito del Día de la Familia Mexicana. Marzo, 2007.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 16 de febrero de 2010.
Diputada Laura Elena Estrada Rodríguez (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS LEYES ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, Y FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DEL DIPUTADO VIDAL LLERENAS MORALES, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, quien suscribe, Vidal Llerenas Morales, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los artículos 41, 106, 110 y 116 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
A pesar de que la Cámara de Diputados tiene la faculta exclusiva de analizar, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, y la facultad de revisar el ejercicio del gasto por mandato constitucional de los artículos 74 y 79, el ejercicio del gasto público, la oportunidad de su aplicación, la transparencia de su ejercicio, y las reglas de operación del propio gasto son asuntos generalmente opacos y enteramente discrecionales en el ámbito de las decisiones del titular del Ejecutivo.
Para acotar precisamente esa discrecionalidad y opacidad en el ejercicio cotidiano del gasto público, se propone la creación de un órgano técnico en la propia Cámara de Diputados que tenga la capacidad técnica y la facultad legal de dar puntual seguimiento a la operación del Presupuesto de Egresos de la Federación.
La presente iniciativa tiene la finalidad de modificar la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria a efecto de otorgar al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, mayores atribuciones con el objeto de contar con información oportuna y vigente a efecto de llevar a cabo sus tareas de análisis del comportamiento de las finanzas públicas federales de una manera más eficaz, para convertirlo en este órgano técnico altamente especializado que le hace falta a la Cámara de Diputados.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas está adscrito a la Secretaría de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados, al igual que otros centros temáticos, a saber, Centros de Estudios de las Finanzas Públicas; de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias; de Estudios Sociales y de Opinión Pública; de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, y de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Genero.
De conformidad con el artículo 35 del Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, se integra por funcionarios del servicio de carrera, especialistas en investigación, manejo, sistematización y análisis de información sobre los problemas sociales, de cultura nacional, jurídicos, de finanzas públicas y otros de interés para el desarrollo de la función parlamentaria
También expresa que dichos centros tienen por objeto prestar, en forma objetiva, imparcial y oportuna, los servicios de apoyo técnico y la información analítica requerida para el cumplimiento de las funciones de la Cámara, conforme a los programas aprobados y acorde con los cánones de la investigación científica, en forma objetiva, imparcial y oportuna.
En el caso específico del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, sus funciones se expresan de manera amplia y detallada, como son el tener a su cargo el análisis de las finanzas públicas federales, sin embargo como podrá advertirse, aunque en el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se cita únicamente los distintos centros de estudios con los que cuenta la Secretaría de Servicios Parlamentarios, no se expresa adecuadamente su naturaleza.
Por ello es preciso señalar que para esta finalidad proponemos que se especifique a dicho centro como órgano técnico coordinador de los trabajos encomendados a la Cámara relativos a la evaluación del gasto público federal. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, ya como órgano técnico especializado en el análisis y seguimiento de las finanzas públicas del país y del ejercicio del gasto público tendría que generar los indicadores de evaluación, que sirvieran para informar al Congreso de forma objetiva, imparcial y oportuna sobre las finanzas públicas; y también tendría que contar con la facultad de acceder a la información diaria generada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respecto del comportamiento del gasto público a través de un sistema electrónico disponible en Internet que para tal efecto establezca la secretaría.
Asimismo, estamos proyectando que este nuevo Centro de Estudios de las Finanzas Públicas pueda atender las solicitudes de información en un término legal de 15 días hábiles, modificando para ello los artículos 41 y 106 de la LFPRH, que actualmente marca 20 días. Lo anterior para que las áreas relacionadas remitan al Centro de Estudios la información solicitada, con mayor prontitud y en los términos requeridos; en el mismo sentido, proponemos modificar el artículo 110 de la ley para otorgar un mandato directo al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas referente a sus facultades para que pueda participar en la evaluación económica de los ingresos y egresos, en representación de la Cámara de Diputados.
Por último, exponemos que en lo tocante a las sanciones por la negativa o la negligencia para facilitar la información gubernamental de estas materias al Congreso de la Unión, a través de cualquiera de sus Cámaras, de sus comisiones o del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, añadimos una modificación en el artículo 114 a efecto de determinar que el incumplimiento en la remisión de la información en los términos solicitados, sea catalogada como grave; así como las áreas que tengan la facultad de requerir información, ante dicho incumplimiento, puedan comunicar a la Secretaría de la Función Pública en la remisión de la información a efecto de que inicie los procedimientos disciplinarios correspondientes.
Por lo expuesto, someto a la consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 41, 106, 110 y 116 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
En los siguientes términos:
Artículo Primero. Se adicionan dos párrafos al numeral tercero del artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
De la Secretaría de Servicios Parlamentarios
Artículo 49.
1. La Secretaría de Servicios Parlamentarios se integra con funcionarios de carrera y confiere unidad de acción a los servicios siguientes:
…
…
…
…
…
…
2. …
3. …
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas tendrá a su cargo el análisis de las finanzas públicas federales, y como Órgano Técnico especializado coordinará los trabajos encomendados a la Cámara de Diputados en relación a la evaluación del gasto público federal y seguimiento y análisis de las reglas de operación y de la aplicación cotidiana de éste, generando información a las Cámaras y comisiones del Congreso de la Unión de forma objetiva, imparcial y oportuna.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas deberá generar los indicadores de evaluación y contará con los mecanismos de acceso a la información diaria generada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público relativa al comportamiento del gasto público a través del sistema electrónico que al efecto establezca la misma secretaría.
Artículo Segundo. Se reforma la fracción XXII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo 31. A la Secretaria de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
XXII. Integrar junto a los diputados de las Comisiones de Hacienda y Crédito Público el Comité de Evaluación, que dará seguimiento al desarrollo de las finanzas públicas del país. Asimismo, proveer la información veraz, de manera cotidiana a los diputados del Comité de Evaluación para el desarrollo de sus funciones.
Artículo 41. El proyecto de Presupuesto de Egresos contendrá:
II. …
III. …
a) …
b) …
c) La demás información que contribuya a la comprensión de los proyectos a que se refiere este artículo así como la que solicite la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública y, en su caso, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, la cual deberá ser remitida en un plazo que no excederá de quince días hábiles.
…
Los ejecutores de gasto deberán remitir al Congreso de la Unión la información que éste les solicite en relación con sus respectivos presupuestos, en los términos de las disposiciones generales aplicables, en un término que no excederá de quince días hábiles. Dicha solicitud se realizará por los órganos de gobierno de las Cámaras o por las comisiones competentes, así como el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.
Sin perjuicio de los diversos sistemas de información previstos en esta Ley, la Secretaría establecerá un sistema electrónico disponible, en el cual se reflejarán los movimientos diarios de ejecución de gasto del decreto de presupuesto de egresos vigente, así como de las disposiciones normativas que al efecto expida, conforme a las disposiciones que rijan en materia de transparencia, para uso de la Cámara, de las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, de hacienda, así como del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
Capítulo II
De la Evaluación
Artículo 110. La secretaría realizará trimestralmente la evaluación económica de los ingresos y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados.
Estas comisiones se apoyarán en el Comité de Evaluación y en el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, como órgano técnico especializado en la evaluación de las finanzas públicas y secretariado técnico del propio Comité de Evaluación.
Un número determinado y plural de diputados de las Comisiones de Hacienda y Crédito Público, así como la de Presupuesto y Cuenta Pública; por parte de la Cámara, y funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público integrarán el Comité de Evaluación. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas actuará como secretariado técnico del Comité de Evaluación. La evaluación que realice el comité, tendrá por objeto brindar a las comisiones de la Cámara de Diputados información objetiva, oportuna e imparcial, para la discusión legislativa.
Para efectos del párrafo anterior, el Ejecutivo federal enviará trimestralmente a la Cámara de Diputados la información necesaria, con desglose mensual.
…
…
Artículo 114. Se sancionará en los términos de las disposiciones aplicables a los servidores públicos que incurran en alguno de los siguientes supuestos:
II. …
III. …
IV. …
V. …
VI. …
VII. Incumplan con las obligaciones previstas en esta ley, de proporcionar información en los términos y plazos solicitados al Congreso de la Unión, ya sea directamente o por los órganos de gobierno de las Cámaras o por las comisiones competentes, así como por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, la cual, será considerada como falta grave; para el efecto, la Cámara hará del conocimiento de la falta de respuesta a los requerimientos de información a la Secretaría de la Función Pública, a través de la instancia que hubiese realizado la petición respectiva.
VIII. …
IX. …
X. …
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Vidal Llerenas Morales (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO ALEJANDRO DEL MAZO MAZA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM
Alejandro del Mazo Maza, diputado integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno, la presente iniciativa con proyecto de decreto con base en la siguiente
Exposición de Motivos
El tema del desarrollo metropolitano en nuestro país se encuentra en un proceso de consolidación que ya ha demostrado su funcionalidad como un mecanismo que coadyuva en el crecimiento ordenado y sustentable en respuesta a la dinámica urbana y poblacional en diversas zonas metropolitanas de un total de 56 zonas metropolitanas de México. Este procedimiento actualmente incluye la implantación de diversas estrategias como el financiamiento de estudios, proyectos de infraestructura y obras de impacto regional ante los desafíos de problemas complejos que tiene que ver con la explotación y tratamiento del agua, con el manejo de residuos sólidos, con la contaminación ambiental; con el transporte público y vialidades, entro otros aspectos que no conocen de delimitaciones administrativas ni políticas y mucho menos de responsabilidades de niveles de gobierno.
Por ello, es importante que en el tema del desarrollo metropolitano se impulsen con mayor determinación las facultades y responsabilidades de los diferentes actores involucrados, especialmente en los gobiernos locales ya que son estos quienes reciben primeramente las demandas de la sociedad. Afortunadamente, sobre el desarrollo metropolitano ya existe un importante avance que se ve reflejado en una serie de disposiciones jurídicas que poco a poco han abierto las puertas a propuestas y acuerdos que ya tienen resultados importantes para las zonas metropolitanas del país. Tal es el caso del denominado Fondo Metropolitano, cuyo objetivo entre otros, es el de financiar estudios, construcción y/o mejoramiento de la infraestructura, adquisición de reservas territoriales, equipamiento urbano, y elaboración de proyectos y obras públicas con un impacto regional en las propias zonas metropolitanas.
Es de destacar que el Fondo Metropolitano en el reciente proceso de análisis presupuestal, logró conjuntar las voluntades del los integrantes del Congreso para ampliar los recursos del fondo, haciéndolos muy superiores al de ejercicios presupuestales anteriores. Para este año, el fondo obtuvo recursos por 7 mil 455 millones de pesos, mil 500 millones superior al año anterior. Sin embargo, como en otros casos, el Fondo Metropolitano no debe ser visto como la única solución para afrontar el tema por parte de las autoridades locales, estatales y la federación, antes bien debe ser un aliciente en el desarrollo de proyectos conjuntos y de alto impacto regional.
Por ello y a pesar de los avances en la materia y de la importancia que el tema del desarrollo metropolitano representa como una política pública que debe ser revalorizada en todos los niveles de gobierno, es importante darle a la autoridad local un mejor marco jurídico que le permita crear espacios de interlocución y acuerdos ampliando sus actuales facultades en este aspecto.
Si bien la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el apartado III del artículo 115, fracción VI, dispone que "cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la materia".
Estas disposiciones aún son insuficientes en la coordinación que se da entre ayuntamientos para promover mayores acuerdos en torno al desarrollo metropolitano, puesto que muchas veces están sujetas a las relaciones políticas entre los ayuntamientos, a la voluntad de los alcaldes y a la coincidencia de un mismo partido político en los municipios que integran las zonas metropolitanas, por lo que es urgente hacer cambios para ver en la coordinación intermunicipal una posibilidad real de colaboración y desarrollo en este tema.
Por otro lado, es necesario recordar la importancia que tiene para las personas la cercanía de sus autoridades locales, particularmente hacia quienes encabezan los ayuntamientos. Este nivel de gobierno, célula básica de la organización democrática del Estado mexicano, ha sido objeto ya de posibles reformas para el ampliar sus facultades en el campo del desarrollo metropolitano. Tal es el caso de una iniciativa de reforma a la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Política, presentada en la 59 Legislatura, cuyo objetivo es el de hacer obligatoria la coordinación intermunicipal creando figuras asociativas con base en las legislaciones locales que ayuden a la realización de planes de desarrollo metropolitano, entre otras reformas.
También y con la misma finalidad se presentó otra iniciativa de reformas a la Ley General de Asentamientos Humanos, para que en el marco de las obligaciones de los tres niveles de gobierno establecidas en el artículo 21 sobre la firma de convenios entre municipios conurbados, estos se vean obligados a la firma de dichos convenios ante la evidente aparición del fenómeno de la conurbación y no sea de manera discrecional como en algunos casos.
Otro indicador sobre la falta de elementos jurídicos para impulsar este tema en el ámbito intermunicipal es la falta de leyes locales, puesto que en este nivel de gobierno sólo existen dos en nuestro país, la Ley de Coordinación para el Desarrollo Metropolitano de Hidalgo y Ley de Desarrollo Metropolitano del Distrito Federal. La primera obliga en su Capítulo III, artículo 19, a los municipios integrantes de la zona metropolitana de Hidalgo, a modificar sus programas municipales, sectoriales o de desarrollo urbano para ajustarlos al Programa de Desarrollo Urbano de Zonas Metropolitanas de Hidalgo.
Por su parte, la ley del Distrito Federal, faculta a la Subsecretaría de Programas Metropolitanos para la firma de acuerdos que involucran a las Delegaciones Políticas y promover los convenios para el desarrollo metropolitano de la Ciudad de México, sin que las delegaciones tengan facultades propias para ello.
Como se observa, si bien son las leyes sobre asentamientos humanos y desarrollo urbano generalmente las que regulan el fenómeno metropolitano, es limitante que sólo dos entidades federativas cuenten con una regulación específica para sus zonas metropolitanas en un universo de 56 zonas metropolitanas en el país, condición que no permite un tratamiento adecuado y sostenido del fenómeno metropolitano e inhibe la participación de otros sectores de la población, teniendo como consecuencia un impacto regresivo en la calidad de vida de los habitantes de las zonas metropolitanas.
Por ello y buscando mejores herramientas de coordinación intermunicipal, se pretende que por ley, los Municipios del país que son integrantes de las zonas metropolitanas reconocidas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y el Consejo Nacional de Población, redacten en sus planes municipales de desarrollo un apartado especial sobre el fenómeno del desarrollo metropolitano que contenga diagnósticos, líneas de acción, fortalezas y debilidades del municipio, así como las estrategias a seguir en coordinación con los otros ayuntamientos que conforman la zona metropolitana de que se trate.
Estos Planes de Desarrollo Municipal, con la inclusión del capitulo sobre desarrollo metropolitano, servirán como insumo en la elaboración de proyectos, en estudios sobre el fenómeno metropolitano y su impacto en el desarrollo regional y en la adquisición de una conciencia municipal sobre el tratamiento del trema.
Esta dinámica que pasará a ser obligatoria en lugar de voluntarista, permitirá sentar las bases en los municipios para que en lo futuro se logren programas y presupuestos multianuales para obras conjuntas en proyectos de impacto regional, en diversas etapas y costos que pueden llegar a rebasar un ejercicio de gobierno municipal.
Es importante sentar las bases del desarrollo metropolitano a nivel municipal, donde los gobiernos locales asuman su responsabilidad en el manejo del tema que incluye variables ambientales, de infraestructura, de tratamiento racional del agua y de la capacidad de gobierno ante los retos del desafío metropolitano.
Por lo expuesto, el legislador que suscribe, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, somete a la consideración de esta asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un párrafo segundo a la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se adiciona un segundo párrafo a la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115. …
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la materia.
Los municipios que sean integrantes de las zonas metropolitanas reconocidas por los organismos competentes, deberán incluir en sus planes de desarrollo municipal un capítulo sobre el tema del desarrollo metropolitano en el ámbito de sus competencias.
VII. …
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los dieciséis días del mes de febrero del año 2010.
Diputado Alejandro del Mazo Maza (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JAIME FERNANDO CÁRDENAS GRACIA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa que adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece el procedimiento para aprobar un nuevo texto constitucional.
Exposición de Motivos
I. Introducción
Determinar lo qué es el poder constituyente no es una tarea fácil, es aún un problema no resuelto en el Derecho Constitucional.1 No hay explicaciones homogéneas sobre lo qué es y existe una gran diversidad de teorías que lo explican debido a modelos históricos dispares de poder constituyente. El poder constituyente es en principio, aunque no sólo, un poder político existencial y fáctico, que brota de la comunidad, la que decide darse una Constitución, constituir un Estado o que asume transformar o sustituir el status quo imperante. Tal como lo señala Vanossi, todo poder constituyente cumple cualquiera de las dos siguientes funciones: ya sea expresando un poder fundacional (creando el Estado) o a través del poder de revolución (el cambio de formas del Estado).2 Los autores clásicos sobre el poder constituyente dicen que su validez jurídica no deriva del ordenamiento previo, constituye una "ruptura" ideológico e institucional con las normas previas si es que éstas existen. No es en sus inicios un acontecimiento jurídico sino político –ahora se señala, por algunos, que en él hay una conciencia ética orientadora y legitimadora- que termina expresándose jurídicamente.
La teoría del poder constituyente ha tendido muy distintas explicaciones. Una de las primeras de carácter moderno fue la contractualista. El origen del Estado y del Derecho es un pacto: la comunidad decide organizarse institucional y jurídicamente desde la libertad, sin vínculos sacramentales o derivados del poder de un sólo hombre. En los Estados Unidos, el poder constituyente fue el resultado de acuerdos y negociaciones para distribuir el poder al interior de la comunidad.3 John Wise explicó que en todo proceso constituyente han de distinguirse tres etapas: el momento de la libertad, el del pacto social y el acto constitucional.4 En el momento de la libertad se determina la "libertad civil" que corresponde a los ciudadanos, es decir, aquella parte de la libertad natural que permanece en poder de los individuos una vez que éstos han abandonado el estado de naturaleza para entrar en la sociedad civil; se refiere obviamente a lo que hoy conocemos como los derechos fundamentales. En la segunda etapa, los distintos individuos de la comunidad, ceden su soberanía o parte de ella. La distinción con el poder constituyente revolucionario), a una entidad superior a cada uno de ellos y englobadora de todos ellos, se constituye lo que llamamos pueblo o nación; este pueblo o nación queda así afirmado como el único sujeto titular de la soberanía en el Estado. En este contexto surge el concepto de Poder Constituyente cuya naturaleza inicial es de "res facti, non iuris", es decir, un poder político, como ya lo hemos descrito, existencial y fáctico que surge de la comunidad que decide darse la Constitución, cuya actuación no está constreñida por los límites del Derecho previo, lo que no significa necesariamente la derogación total o absoluta de ese Derecho, sino sólo de aquellas partes que se oponen materialmente al mismo. En la tercera etapa, una vez creada o refundada la comunidad, habiendo surgido el soberano, da comienzo la última fase del proceso constituyente: el momento constitucional. La finalidad de la Constitución es evidente: reconocer los derechos fundamentales, establecer la organización política del Estado pero como un sistema de garantía de la libertad frente al poder político.
Una segunda explicación dominante sobre el poder constituyente, es la francesa surgida a partir de 1789, de carácter revolucionario, en donde las ideas relevantes no son las del pacto o contrato sino las de creación del Estado por un acto revolucionario y de la ruptura con el poder establecido, además de insistir en el carácter ilimitado y absoluto del poder de transformación. El titular de la soberanía y por consiguiente del poder constituyente es el pueblo, el que tiene el derecho inalienable de modificar y alterar la estructura del Estado, puede hacerlo "…como quiera, sin restricciones, libre de todo respeto a organizaciones pretéritas, con una amplia y discrecional potestad para elegir el régimen político a implantar..."5 El poder del constituyente surge de una fuerza revolucionaria que se impone a un poder establecido, esa fuerza es absoluta e ilimitada, "…el poder constituyente todo lo puede…no se encuentra de antemano sometido a ninguna Constitución… y para ejercer su función ha de verse libre de toda forma y de control, salvo los que el mismo le pluguiera adoptar".6 El poder constituyente es "absolutización de los valores políticos, es un puro deber ser, es empezar de nuevo, es elisión del pasado y reducción de un futuro al presente, es inicialmente aceleración histórica imprevista y sucesivamente retención del movimiento, es expresión de un solo sujeto político, individualizado e incondicionado y por esto soberano".7
Sin embargo, a diferencia de los Estados Unidos en donde los ciudadanos y quienes ocupasen el poder político estaban obligados a la observación y al cumplimiento de lo ordenado por el "Pouvoir Constituant" a través del principio de supremacía constitucional, en Francia, como lo atestigua la Historia, los monarcas de la restauración se resistieron a abandonar el status quo, lo que explicará la confrontación entre el principio democrático y el principio monárquico.8 La realidad que conoció la vida política europea en el siglo XIX fue la negación de la teoría democrática del Poder Constituyente, así sucedió desde el periodo revolucionario, pues al hacer del Parlamento el soberano mismo, éste absolutizó prerrogativas y facultades, en demérito de los derechos de los ciudadanos. En la etapa de la restauración, las Constituciones se entienden como cartas otorgadas cuya aprobación se debe a la graciosa aprobación del monarca, que es un ente previo y superior a la Constitución, y a través de él se crean todos los órganos del Estado, que se presentan como poderes sometidos. Además, el liberalismo doctrinario europeo del siglo XIX elaboró la teoría de la soberanía compartida, gracias a la cual, el rey junto con los representantes de la burguesía en el Parlamento se convierten en los únicos depositarios de la soberanía del Estado, lo que significó la casi inexistencia de una teoría democrática del constituyente y la sustitución de la idea de soberanía democrática por la soberanía del monarca o, la afirmación de que no existe poder constituyente sino sólo poderes constituidos y en donde el protector supremo de la Constitución era el rey.
El poder constituyente revolucionario quedó diluido y subordinado al monarca y a las fuerzas conservadoras de las sociedades europeas del siglo XIX. No será sino hasta después de la segunda guerra mundial que en Europa la Constitución volvió a ser entendida como la expresión de la voluntad de un "Pouvoir Constituant" democrático, entre otras razones teóricas, gracias a la distinción entre Poder Constituyente y poderes constituidos, diferenciación que introduce el principio de rigidez en la Constitución, los mecanismos de control constitucional, el carácter de norma jurídica suprema de la Constitución y, la recuperación del sentido democrático del poder constituyente. La lógica de la democracia que es la de ser un régimen sin enemigos, permite a los distintos individuos y sectores de la sociedad modificar o sustituir democráticamente la Constitución sin que soberanos, estamentos o poderes fácticos impongan exclusivamente su visión o pensamiento único.
Una tercera explicación sobre el poder constituyente lo entiende, no sólo como el pacto o el contrato o, exclusivamente, como el acto revolucionario de transformación, sino como un proceso de legitimación democrática.9 Teorías contemporáneas alemanas como la de Häberle o Ernest Wolfgang Böckenförde así lo comprenden.10 Las Constituciones no derivan del mero factum de su nacimiento, sino de una magnitud que la precede y que aparece como un poder o autoridad especial que no es otra cosa que el poder constituyente. El poder constituyente rebasa el ámbito del Derecho y tiene que ver sobre todo con la fundamentación y la legitimación de su poder, aunque para ellos es obvio que el fundamento del Derecho pertenece también al Derecho. El Derecho está vinculado a datos prejurídicos que lo fundamentan y lo legitiman. Dice Böckenförde que "…como cuestión límite del derecho constitucional, la pregunta por el poder constituyente puede plantearse desde distintas perspectivas. Si se atiende a un punto de vista genético, la cuestión gira en torno al origen histórico-político de la Constitución, a su aparición y a las fuerzas que participaron en ella. Desde el punto de vista de la teoría del derecho lo que se plantea es la pregunta por el fundamento normativo de la validez de la Constitución, del que deriva la pretensión de tal validez. Si esta pregunta va más allá del terreno formal, entonces se pasa a una perspectiva propia de la filosofía del derecho, la cual se interesa por el fundamento de la validez normativa de la Constitución. Y si la Constitución se entiende, como ocurre hoy en día, como el orden jurídico fundamental de la comunidad, la pregunta se amplía hasta cuestionar el fundamento jurídico (material) del derecho en general".11
A partir de la última perspectiva, el poder constituyente está referido a la legitimación, a la justificación de la validez normativa de la Constitución. No basta apelar al normativismo kelseniano que formula la pregunta por la legitimación y la deja sin respuesta. Tampoco es suficiente ver en el poder constituyente un fundamento normativo ideal de carácter iusnaturalista, pues deja a un lado la conexión entre lo fáctico y la legitimación normativa. Es preciso aceptar que la fuerza que hace surgir y que legitima a la Constitución tiene que representarse como una magnitud política, es decir, las ideas de justicia y de lo recto, cobran fuerza legitimadora para la vida en común de los hombres cuando son mantenidas por hombres o grupos de hombres como una convicción viva, y se integran en una fuerza o en una magnitud política que las sostiene. Por eso, el poder constituyente no puede ser definido como una norma fundamental hipotética o como una norma ideal de Derecho natural. Tiene que verse como una magnitud política real que fundamenta la validez normativa de la Constitución. De esta suerte el poder constituyente es aquella fuerza y autoridad política capaz de crear, de sustentar y de cancelar la Constitución en su pretensión normativa de validez, no es igual al poder establecido del Estado, sino que lo precede, pero cuando se manifiesta, influye sobre él y opera dentro de él según la forma que le corresponda.12
Si además entendemos la teoría de la Constitución como una ciencia de la cultura en donde las perspectivas evolutivas de tiempo y espacio son fundamentales para comprender lo qué es el Derecho Constitucional de nuestros días y, además asumimos que existe para la interpretación de la Constitución, una suerte de "sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución", 13 el poder constituyente no puede por nuestro nivel de desarrollo humano más que ser un concepto democrático y revolucionario, en donde el pueblo es el sujeto titular del poder constituyente. Debe advertirse que el concepto pueblo no se agota en la representación política, en la que sólo algunos toman decisiones por otros; tampoco se identifica el pueblo con su sentido natural o étnico; sino que la idea de pueblo, tiene un sentido político, es decir, un grupo de hombres que es consciente del mismo como magnitud política y que entra en la Historia actuando como tal sin importar si pertenecen o no a la misma etnia. En la historia política el pueblo ha sido, por ejemplo, el tercer estado o la burguesía –durante la Revolución francesa- el proletariado en la teoría política del marxismo, los hombres de la Reforma en la elaboración de la Constitución mexicana de 1857, o los caudillos, sus seguidores y simpatizantes activos en la redacción de la Constitución mexicana de 1917. En nuestra época y desde una perspectiva democrática y revolucionaria, el pueblo debe comprender a la mayoría de los individuos que representan los diversos sectores sociales e ideológicos de una sociedad y que están comprometidos con una idea de transformación y de inauguración de un nuevo régimen político, económico y social.
Muchas preguntas son generadas por la actuación del poder constituyente, por ejemplo, si esa magnitud política puede sustraerse a procedimientos y formas de encauzamiento o, si una vez desempeñado su papel desaparece.14 En cuanto a la primera se señala que el poder constituyente no está obligado a seguir formas previas previstas en la Constitución o en el orden que pretende destruir o sustituir, puede buscar y crear sus propias formas de manifestarse, aunque la conciencia de nuestra época exigiría formas y procedimientos de expresión democráticos y abiertos. Sobre si el poder constituyente desaparece, una vez concluida su función, debe indicarse que si atendemos a lo qué es, esto es, una magnitud política consciente de su fuerza política real, no puede ser reducido jurídicamente a la nada una vez que ha actuado; es y sigue actuando como magnitud y fuerza. Si a la Constitución elaborada por ese poder constituyente le faltan las convicciones jurídicas y políticas vivas de la comunidad, la Constitución entraría en un proceso de erosión, por ello, el poder constituyente no puede desaparecer, es atemporal y puede manifestarse para eliminar la Constitución o para vaciarla de contenidos. Es adecuado, por tanto, establecer en la Constitución procedimientos democráticos de actuación del poder constituyente, al igual y obvio es decirlo, que procedimientos y competencias democráticas de los poderes constituidos, aunque se advierte que como magnitud y fuerza política puede no atenderlos.
Una vía para que el poder constituyente no se manifieste en su radicalidad revolucionaria y sin atender al poder constituido, consiste en que éste último, tenga las formas y los procedimientos más abiertos y democráticos de actuación. Esto es, las instituciones constituidas están obligadas a profundizar en los procedimientos democráticos a fin de que éstos sean más participativos y deliberativos; se debe lograr también que la transparencia y la rendición de cuentas sean una realidad al igual que los mecanismos de supremacía y de control de constitucionalidad. Si la Constitución creada por el poder constituyente y los aplicadores de la misma, no profundizan contenidos democráticos y garantes de los derechos fundamentales, ésta no tardará en ser sustituida por otra, mediante la presencia de un poder constituyente que vulnerará cualquier forma de actuación y procedimiento previamente establecido. En otras palabras, la contención revolucionaria del poder constituyente se logra manteniendo en los poderes constituidos la radicalidad democrática: si la legitimidad democrática es mantenida socialmente puede limitar las expresiones revolucionarias y radicales del poder constituyente, aunque otra forma de ver lo expuesto, implicaría decir, que una legitimidad democrática viva y real no es más que una manifestación permanente del poder constituyente.
No obstante, el poder constituyente no puede ser una magnitud arbitraria porque por un lado, la voluntad y fin del constituyente es la de expresarse en una nueva organización jurídica del poder político, lo que entraña la idea de realización para el orden, esto es, una delimitación del ejercicio arbitrario del poder y, por otro, porque el pueblo o la nación sujeto del poder constituyente no es la mera adición de voluntades particulares arbitrarias sino es una voluntad común que pretende configurar de una nueva manera la dirección de la vida pública. Además, el propio poder constituyente debe atender a los principios jurídicos suprapositivos que preceden a todo derecho escrito porque en ellos reside su fundamento de legitimidad. Si se prescindiera de estos principios éticos o extrajurídicos el fundamento de la obligación jurídica posterior sería inexistente. Los principios extrajurídicos están vinculados al contexto cultural y al desarrollo de cada sociedad en lo particular, forman parte de la conciencia ética y moral de los ciudadanos, son lo que éstos estiman como valioso y como justo y es capaz de movilizarlos como magnitud política15 o, como dice Häberle: "…la vinculación a un determinado estadio de desarrollo cultural crea "realidades" e "idealidades" para las que no resulta adecuada la teoría de la mera "auto obligación" subjetiva y la "autolimitación" voluntarista. La "internalización" intensiva de determinados valores fundamentales como los "derechos humanos", la "paz", etcétera, que se revela en los elementos textuales de los preámbulos como el "propósito", la "conciencia", "animados por la voluntad", se convierte en algo objetivo, en determinantes culturales".16
La "conciencia ética" de carácter cultural o social, nada es por sí misma, si no se convierte en algo concreto, si ninguna fuerza política la hace suya, la defiende y la mantiene como concepción y convicción propias, y la traslada a la realidad política e histórica. A fin de cuentas, lo que importa es que el pueblo actué políticamente como magnitud o fuerza y sea portador de un "espíritu" o "conciencia" capaz de articular el nuevo orden mediante el desmantelamiento del anterior. Si esta fuerza política del pueblo no actúa y, asume sus roles como mantenedora y sustentadora del poder constituyente, ninguna conciencia o principio ético puede fundar la legitimidad y posteriormente la validez y vigencia de ninguna Constitución.
Además, el poder constituyente, expresa no sólo una "conciencia ética" de la comunidad, puede manifestar un mecanismo de protección de la libertad de todos, una serie de procedimientos que hagan posible la participación de todos en condiciones de igualdad de todos los interesados en los procesos en que se adopten decisiones que les afectarían.17 La Constitución debe garantizar la participación, la deliberación y la representación y, el poder constituyente debe orientarse hacia esos fines para tener un carácter democrático y respetuoso de minorías y mayorías.
Sin embargo, las expresiones empíricas del poder constituyente no pueden ser totalmente explicadas en las visiones teóricas anteriores. Cualquier concepción teórica sobre el constituyente entraña una racionalización o en el mejor de los casos es una construcción ideal, normativa sobre lo que debería ser el poder constituyente. La historia constitucional mexicana da cuenta de lo que aquí mencionamos. Las Constituciones mexicanas, en general, han tenido carácter revolucionario, han resultado de luchas armadas y de la violencia y, también implican una imposición normativa y política de un grupo dirigente sobre los otros. Las Constituciones mexicanas no han sido el producto de un consenso político y social, han tenido la pretensión de promover un proyecto político, económico o social, sobre otros alternativos y posibles. La Constitución de 1917 es el mejor ejemplo de lo que aquí decimos.
Nos parece más o menos obvio señalar que el poder constituyente se materializa en una fuerza o en varias fuerzas políticas capaces de sostener exitosamente, en el plano político y en el plano jurídico, un proyecto político y jurídico con suficientes fundamentos éticos para poder prevalecer. Todo poder constituyente apela a una legitimidad que lo sustenta. El poder constituyente, es por tanto la fuerza, el poder o la autoridad política que tiene la posibilidad, en situaciones concretas, para crear, garantizar o eliminar una Constitución.
En condiciones democráticas, el titular o sujeto del poder constituyente es el pueblo, el que constituye una "magnitud política" capaz de instituir una Constitución. El pueblo en situaciones democráticas -de no manipulación, de libertad, de apertura, tolerancia y toma de conciencia- está formado por individuos, asociaciones, grupos, iglesias, comunidades, personalidades, instituciones, vehículos de intereses, ideas, creencias y valores, tanto convergentes como plurales. El concepto pueblo tiene un sentido político, es decir, personas que son conscientes de su lugar en la Historia y que entienden la necesidad de la transformación del status quo con base a ideas, intereses o representaciones de naturaleza política, esto es, se requiere de una base de legitimidad evidente para que las personas puedan articular nuevas formas de convivencia.18
Como lo dicen autores como Böckenförde, Häberle o Gomes Canotilho, el pueblo tiene un carácter plurisubjetivo capaz de definir, proponer y defender ideas, modelos de organización que serán la base de la Constitución. Es el pueblo una "comunidad abierta de sujetos constituyentes" que pactan para conformar el orden político-jurídico y social. El pueblo no es sólo el de los propietarios, o los de la elite revolucionaria –la vanguardia de la sociedad-, o el pueblo de los electores; el pueblo en sentido político, es el de las mayorías y las minorías, es el pueblo que presupone personas libres e iguales, con capacidad y conciencia ético-política para determinar, mediante el consenso pero también como apunta Negri a través del disenso y la crítica, sus formas de convivencia y su destino.19
No existe un solo modelo de poder constituyente, éstos son diversos como lo son las tradiciones históricas particulares y nacionales. En el modelo inglés existe un poder constituyente evolucionista, en donde no existió la pretensión de generar un nuevo orden político, ni tampoco la pretensión de diseñar y planificar de origen, modelos políticos, sino de ir perfeccionando los existentes. En el modelo norteamericano, la finalidad fue la de moderar y restringir el poder más que la de promover y dar prevalencia a un poder democrático ilimitado. El caso francés responde más al modelo de Negri; se buscó durante la revolución francesa, crear una Constitución a través de la destrucción del viejo régimen pero apuntalando a un poder supremo –la nación- que elabora la Constitución. De lo anterior se colige que existen vías distintas de estructuración y de organización del poder constituyente. Lo importante de los distintos modelos de poder constituyente, es que todos ellos, han producido categorías jurídicas fundamentales para el propio poder constituyente y las Constituciones resultantes, conceptos como el de soberanía popular, derechos fundamentales o división de poderes, son herederos en sus significados actuales de los diferentes modelos de poder constituyente.
El poder constituyente, dependiendo de las circunstancias y los modelos históricos, se puede articular en fases o etapas: etapas preconstituyentes en donde se toman las primeras decisiones que definirán los principales mecanismos de organización y de procedimiento de la fase posterior; y la etapa constituyente, en donde se adoptan las decisiones constituyentes, ya sea a través de una asamblea constituyente o a través de otras y variadas formas de organización del poder constituyente, por ejemplo, vía referéndum o, como la convención constituyente norteamericana, en la que el proyecto constitucional se elaboró en la Convención de Filadelfia de 1787 y posteriormente fue ratificado por convenciones de los Estados. A partir de los años setentas del siglo XX, el poder constituyente se ha expresado en países de Europa del sur, del este, asiáticos, de Latinoamérica y África, a través de distintas vías o caminos de transición a la democracia –no esencialmente violentos y generalmente pactados- en las que el poder constituyente y sus procedimientos han servido de solución a las crisis políticas que implican el cambio de un régimen autoritario por uno democrático.
En nuestros días, el poder constituyente que surge de legitimidades populares democráticas obedece a una herencia cultural, es decir a modelos espirituales, éticos y sociales que existen en la conciencia jurídica mundial, en donde el derecho internacional de los derechos humanos o principios suprapositivos y supralegales democráticos constituyen los límites más importantes a la libertad y ominipotencia del poder constituyente. Un sistema nacional que pretenda ser respetado en el concierto de las naciones, que busque ser democrático y constitucional se encuentra necesariamente vinculado por principios democráticos y de respeto y garantía a los derechos fundamentales.
Una vez elaborada la Constitución el poder constituyente no desparece ni queda subsumido en la Constitución. El poder constituyente siempre podrá nuevamente hacerse presente, si existe la conciencia de que el orden establecido no es satisfactorio o no cumple sus propósitos, y si se cuenta con la fuerza o magnitud política capaz de articular nuevas pretensiones para sustituir o modificar radicalmente el status quo. El poder constituyente no queda integrado a la Constitución que resultó del mismo; en la Constitución se ordenan y regulan poderes constituidos que son por esencia limitados y que están sometidos en su actuación a la ley fundamental. El poder constituyente no equivale a la Constitución, ésta es su producto y permanece con validez y vigor hasta que el poder constituyente así lo determina.
II. ¿Cómo generar un constituyente democrático para México?
Para la teoría política y el derecho constitucional siempre ha sido difícil contestar a la pregunta sí es posible generar un poder constituyente democrático. Zagrebelsky al rescatar la historia del constituyente originario en Europa expresa cómo ha sido concebido: "… absolutización de los valores políticos, es un puro deber ser, es empezar de nuevo, es elisión del pasado y reducción de un futuro al presente, es inicialmente aceleración histórica improvista y sucesivamente retención del movimiento, es expresión de un solo sujeto político, individualizado e incondicionado y por esto soberano".20 En nuestro entorno Pedro de Vega explica en su clásico estudio21 la tensión que existió en Europa hasta el siglo XX, entre el principio democrático y el principio de supremacía constitucional y cómo el principio democrático durante mucho tiempo se impuso al de supremacía constitucional. La cuestión, por lo tanto, no debe plantearse sólo en términos históricos sino contemporáneos.
Si existe la idea de generar un constituyente que revise integralmente la Constitución de 1917, es evidente, que ese poder revisor no debe ser cualquiera. Se debe pensar en un constituyente que esté sujeto al menos a límites temporales y axiológicos.22 Por límites temporales me refiero al tiempo de su encargo y por límites axiológicos, al respeto por el principio democrático y, principalmente a los derechos humanos.23 El constituyente originario de hoy en día no puede ser un poder totalmente absoluto que suplante o destruya instituciones, reglas, mecanismos que tengan sentido en la razón de ser de un pueblo o en su historia. Por ejemplo, en su lucha por lograr conquistas democráticas o en el desarrollo de las garantías más plenas a los derechos humanos.
Pero así como el constituyente originario está limitado por elementos temporales o axiológicos, también debe estar orientado por fines que promuevan más y mejores condiciones democráticas y más amplias garantías a los derechos humanos. Los límites al constituyente originario también constituyen sus fines.
Lo mismo puede decirse acerca de los procedimientos que el constituyente originario emplee. El procedimiento que norme su actuación no puede estar alejado de los ciudadanos, no puede darles la espalda, no puede hacer uso de artimañas que impliquen limitar la deliberación, la transparencia y la participación ciudadana en el proceso.
Esta iniciativa considera una propuesta de constituyente originario que insiste en las condiciones para un procedimiento democrático de revisión integral a la Constitución de 1917. Desde luego que no olvidamos la cuestión de los límites democráticos a los que está sujeto, así como las debidas garantías democráticas que lo deben revestir para cumplir con sus fines.
Estas reflexiones se inscriben en la discusión nacional sobre la reforma integral de la Constitución y nuestro proceso de transición a la democracia. Para muchos el proceso de transición ha concluido porque ahora se tienen condiciones electorales más o menos democráticas que en el pasado histórico de México no existían. Se dice que existen procedimientos que garantizan a todos los ciudadanos mayores de edad los derechos políticos, que el voto de los ciudadanos tiene un peso igual, que todos los titulares de derechos políticos son libres de votar siguiendo sus propias opiniones, que los ciudadanos pueden escoger entre partidos distintos, que prevalece en nuestro país la regla de la mayoría, y que ninguna decisión adoptada por mayoría limita los derechos de la minoría.24 Para otros, el proceso de transición a la democracia no ha concluido porque son elementos de cualquier concepto mínimo de democracia no sólo los que tienen relación con el origen democrático de la autoridad, sino con las vías del ejercicio del poder por parte de las autoridades. En otras palabras, el concepto mínimo de democracia, como bien lo había señalado Bobbio tiene relación con reglas que se refieren a quién está autorizado para decidir y reglas y procedimientos que establecen cómo debe hacerlo. Luego entonces, un concepto mínimo de democracia no sólo comprende reglas electorales, que son las reglas que dan origen a la autoridad, sino reglas que tienen que ver con el ejercicio del poder, entre otras: las referentes a la división de poderes, la rendición de cuentas, los mecanismos de distribución de poder territorial y los derechos humanos. Algunos autores por ello proponen como elementos mínimos de una democracia: la existencia del sufragio universal, elecciones competitivas y la garantía plena de los derechos humanos.25 Adviértase que no se está hablando de un concepto de democracia que vaya más allá de lo que los teóricos de la democracia liberal como Schumpeter, Dahl y Sartori generalmente reconocen como concepto mínimo, aunque algunos como Dahl insisten con especial énfasis como elementos de la democracia mínima, en libertades como la de expresión o información, y en sus últimos trabajos, en lo que denomina comprensión ilustrada y control de la agenda por parte de los ciudadanos.26 Desde luego que estas visiones mínimas no son compatibles, ni deseables por insuficientes; aplaudirlas y colocarlas como horizonte del cambio político de México es situarnos dentro de un contexto de retórica de intransigencia tan bien descrito por Albert O. Hirschman.27 Nuestro proyecto debiera ser construir una democracia material como la describe Ferrajoli cuando distingue un doble género de reglas democráticas, reglas sobre quién puede y cómo se debe decidir, y reglas sobre qué se debe y qué no se debe decidir, esto es, reglas tanto formales que aluden al origen y ejercicio democrático del poder, y reglas sobre derechos fundamentales que constituyen el límite del poder y, por otra parte, el deber del propio poder.28
La democracia no es sólo una cuestión de procedimientos electorales, y además a esa parte de nuestro sistema institucional todavía le siguen faltando, entre otros muchos, los siguientes aspectos:29
• La legislación secundaria en materia de derecho de réplica y de publicidad gubernamental;
• La ley que obligue a la democracia interna de los partidos políticos;
• Modificaciones en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para que los partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, medios de comunicación electrónicos e iglesias sean sujetos obligados directos en materia de transparencia;
• La ampliación de los mecanismos de control de constitucionalidad en materia electoral;
• La autonomía plena de los órganos electorales;
• La fiscalización efectiva a partidos y agrupaciones políticas;
• Mecanismos adecuados para prevenir, evitar y sancionar las prácticas de compra y coacción del voto;
• Nuevos mecanismos para combatir la corrupción política, por ejemplo disminuyendo o derogando el financiamiento privado;
• La disminución en el costo del financiamiento público;
• La regulación de las candidaturas independientes;
• Regular de mejor manera el voto activo y pasivo de los mexicanos que viven en el extranjero; y,
• Proponer reformas a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para hacer de los medios y recursos electorales mecanismos expeditos y cercanos a los ciudadanos, y no sólo a los partidos políticos.
Desde nuestro punto de vista, la nueva Constitución, al menos debería ocuparse de los siguientes aspectos:
2) Organización democrática de todo el poder público nacional y la sustitución del sistema presidencial por uno parlamentario;
3) Supremacía constitucional:
4) Amplios mecanismos de defensa de la constitución;
5) Democracia participativa y deliberativa:
6) Medios e instituciones anticorrupción con amplios poderes;
7) Limitación y control efectivo a los poderes fácticos:
8) Defensa del patrimonio y de los recursos naturales de la nación;
9) Conclusión de la reforma en materia indígena;
10) Democratización y modernización del sistema federal y de los municipios.
La primera característica referente al fortalecimiento del poder ejecutivo frente al legislativo la encontramos en tres propuestas de la iniciativa de Calderón: 1) La relativa a la facultad que se pretende del ejecutivo para presentar, en cada primer periodo ordinario de sesiones del Congreso, un número determinado de iniciativas que deberán dictaminarse y votarse por medio de un trámite legislativo preferente y, en caso de que el Congreso no las dictamine, se entiendan aprobadas como leyes; 2) La vinculada al establecimiento del veto parcial a las leyes aprobadas por el Congreso, lo que entrañaría la posibilidad de promulgar y publicar aquellas partes de las leyes no observadas por el ejecutivo; y, 3) La concerniente a la prerrogativa del veto al Presupuesto de Egresos de la Federación. Estas tres medidas incrementarían enormemente el poder del ejecutivo frente al Congreso y, en los hechos, principalmente por lo que ve a la facultad de iniciativa preferente, transformarían al ejecutivo en el poder legislativo y, en algunos casos en el constituyente permanente, tal como ocurriría con las atribuciones de iniciativa preferente con referéndum en relación con reformas constitucionales.
La segunda característica de la iniciativa de Calderón consiste en promover un sistema electoral de corte bipartidista. Este rasgo se advierte en tres propuestas: la que propone reducir del número de Senadores, en donde por Estado tendrían representación sólo la primera y la segunda minaría; la que pide la introducción de una segunda vuelta en las elecciones presidenciales que propende a fortalecer dos grandes coaliciones políticas; y, la que incrementa a cuatro por ciento de la votación nacional total emitida el requisito para que los partidos mantengan su registro como tales. Esta característica implica la reducción en las instituciones de la pluralidad política, limita la representatividad de muchas fuerzas relevantes y, condena a los extremos del espectro político a lucha política por vías extra sistémicas y, no siempre pacíficas.
Ligada con la anterior característica encuentro una tercera que busca construir artificialmente una gobernabilidad no democrática basada en la limitación de la pluralidad y la representación de muchos sectores políticos y sociales relevantes. Ejemplo acabado de ello son: la propuesta de una segunda vuelta en las elecciones presidenciales y, el incremento a cuatro por ciento de la votación para que los partidos políticos mantengan su registro. De prosperar estas medidas, se obtendrá por la vía del diseño institucional y, no por el camino de los votos y del consenso, reducir la complejidad en la vida política nacional para supuestamente gobernar con más facilidad. Sin embargo, la iniciativa calderonista no se hace cargo de la pluralidad social y política del país, de su heterogeneidad cultural y, de los múltiples proyectos de país que conviven en sus fronteras. Eliminar institucionalmente esa complejidad además de contrariar a la democracia entraña oponerse al sentido común.
Respecto a la cuarta característica que dice promover una democracia más participativa, sus propuestas consisten en: permitir la reelección de legisladores y autoridades municipales; incorporar las candidaturas independientes; introducir la iniciativa legislativa ciudadana y, añadir el referéndum para que el pueblo apruebe reformas constitucionales que no hayan sido aprobadas por el Congreso. Cada una de esas propuestas como están presentadas, en lugar de darle al pueblo más poder, elitizarán la vida política del país. La reelección sin que se derogue el financiamiento privado, sin la existencia de revocación de mandato a malos gobernantes, sin democratización de las entidades federales y municipios, fortalecerá el caciquismo, la no renovación de las dirigencias políticas y, apuntalará aún más la influencia de los poderes fácticos, pues sólo serán reelectos los que tengan más apoyos gubernamentales y empresariales. Las candidaturas independientes sin derogar el financiamiento privado darán a los poderes fácticos representantes en las instituciones que defenderán sus intereses, y éstos pueden ser los del narcotráfico o de las trasnacionales. La iniciativa legislativa ciudadana puede, si no está bien diseñada en la legislación secundaria, transformarse en un instrumento en manos de quien tiene más poder económico.
Sin embargo, el rasgo fascista de la propuesta de Calderón está en el referéndum. No se trata de un referéndum en el que participan los ciudadanos una vez que la reforma constitucional fue aprobada por los órganos legislativos sino de un referéndum en donde participa el pueblo a falta de aprobación de las reformas constitucionales por el poder legislativo y las legislaturas locales. Es decir, es un referéndum en donde el ejecutivo apela al pueblo por encima del poder revisor de la Constitución. En las circunstancias actuales, una alianza entre Calderón y las televisoras, colocaría a estas instituciones en el papel de constituyente permanente. Este es el rasgo más autoritario y condenable de la propuesta calderonista. Muestra la intencionalidad y naturaleza de su concepción política.
III. La materialización jurídica del poder constituyente
Sieyès32 intentó dar respuesta a preguntas como: ¿A quién corresponde elaborar la Constitución? ¿Quién está calificado para determinar los órganos estatales y para repartir entre ellos el ejercicio de las potestades? Se trata de precisar en quién reside el poder constituyente.
Para un sector muy importante de la doctrina constitucional desde Carré de Malberg a Carl Schmitt, la discusión sobre el poder constituyente rebasa el plano jurídico. "La soberanía primaria, el poder constituyente, reside esencialmente en el pueblo, en la totalidad y en cada uno de sus miembros"33 y, "por lo tanto, se ve que el derecho propiamente dicho sólo puede concebirse en el Estado una vez formado éste, y por consiguiente, es inútil buscar el fundamento o la génesis jurídicos del Estado".34
La cuestión de sí existe una norma originaria ha ocupado ha muchas mentes valiosas, al igual que sí el tema el poder constituyente es deducible jurídicamente. Pero más allá de estas cuestiones, lo importante es sí el poder constituyente está vinculado jurídicamente, o en palabras de Klaus Stern, si el Poder Constituyente se constituye de acuerdo con una concepción preconstitucional.35 La respuesta, por lo menos en los sistemas democráticos de nuestro tiempo, tiene que ser positiva. El poder constituyente en condiciones democráticas no puede surgir de un golpe de Estado o de una revolución como en el pasado, debe ser la expresión de un acuerdo político entre actores que norman la definición de las nuevas reglas fundamentales para el Estado dentro de un procedimiento al mismo tiempo que democrático basado en reglas jurídicas respetuosas con los Derechos Humanos acordadas entre ellos.
El Poder Constituyente es de naturaleza extraordinaria, toca los límites entre lo jurídico y lo político. El derecho constitucional inequívocamente surge de actos de voluntad política. Estos actos de voluntad política son transitorios y deben desaparecer una vez concluida la obra constitucional para que la actividad del Estado se desenvuelva a partir de ese momento, sobre bases jurídicas fundamentales. Lo interesante de los actos de voluntad política que dan lugar a una Constitución nueva o a la transformación de la misma, es que definen en buena medida la naturaleza del futuro Estado. En palabras de Lowenstein, "el material de derecho comparado hasta permite sacar la conclusión de que a partir de la técnica de reforma constitucional aplicada respectivamente, se puede deducir el carácter del régimen político".36
Por eso, el tema de los procedimientos que utilice el poder constituyente para dar lugar a una nueva Constitución o cambios sustanciales en la misma, no es inocente, debe por un lado generar suficientes condiciones de legitimidad política y consenso social, y al mismo tiempo propiciar los elementos para la construcción de un Estado constitucional democrático. No es casual, por tanto, que autores como Bryce, señalaran que el procedimiento de reforma constitucional es la parte más destacada de cualquier Constitución.37 Los procedimientos de reforma constitucional, originaria en nuestros días, deben ser participativos, abiertos y, deliberativos, sin que impliquen la exclusión de algún sector social o político relevante. No es momento de constituciones impuestas, ni de constituciones de mayoría, ni de constituciones emanadas de una voluntad triunfante en alguna revolución, ni mucho menos constituciones producto de un golpe de Estado.
Cuando se plantea una nueva constitución o se propone una revisión integral a la misma, independientemente de las cuestiones formales que el derecho positivo vigente contemple, se debe dar respuesta a seis preguntas básicas: el órgano que debe hacer la reforma constitucional, la conveniencia de instaurar un procedimiento o varios para las reformas constitucionales futuras, el nivel de rigidez de esas reformas, la participación popular en todo procedimiento de reforma constitucional, los límites explícitos para las reformas constitucionales futuros y, desde luego, la existencia de límites implícitos.38 La respuesta a esas preguntas definirá en buena medida el futuro del Estado, su legitimidad democrática, su legitimación y su estabilidad política.39
Respecto al órgano que debe elaborar la nueva Constitución o hacer la revisión integral a la misma, el Derecho comparado es rico en experiencias, tal como describen Pedro de la Vega y Javier Pérez Royo.40 La cuestión queda zanjada en la elección entre generar un órgano ad-hoc o utilizar los poderes constituidos. Generalmente, para nuevas constituciones, se concibe un órgano especial en donde pueden tener participación poderes ya constituidos, además de que se suele incorporar la participación ciudadana. Lo importante, desde mi punto de vista, sería siempre el nivel de legitimidad democrática con la que cuenta el poder constituyente. Sobre los procedimientos que ese poder constituyente prevea para futuras reformas constitucionales, algunas de las Constituciones más avanzadas del mundo, tanto europeas como latinoamericanas, señalan un procedimiento doble, uno para reformas a normas constitucionales que se consideran fundamentales o intangibles y, otro, para normas que el constituyente originario no considera con la misma relevancia que las primeras. La rigidez de los procedimientos de reforma constitucional futura dependerán de las opciones del constituyente originario; es obvio que una constitución que establezca procedimientos muy rígidos de reforma pueda ser alterada vía interpretación o mutación constitucional como se deduce de la experiencia constitucional norteamericana, en donde la interpretación de la Suprema Corte de los Estados Unidos en muchas ocasiones ha alterado el sentido constitucional de las normas constitucionales.41 En cuanto a la participación popular en el constituyente originario, me parece que está fuera de dudas, es más, creo que sin una suficiente y debida participación ciudadana en el proceso, el constituyente originario ve limitada su legitimidad democrática; opino por tanto que esa participación debe darse en todas las fases del procedimiento constitucional, ya sea en su inicio, pudiendo proponer, vía iniciativa popular reformas y/o a través del establecimiento de un referéndum previo; durante el procedimiento, al contar la ciudadanía con la información plena de las deliberaciones del constituyente; y, desde luego, al final, con el referéndum aprobatorio. Sé que la historia, en ciertos casos, demuestra el uso demagógico de medios de democracia directa. Desde mi punto de vista se trata de trascender esa crítica, el uso de los medios de democracia directa no debe servir para el abuso de las élites, deben ser éstas desenmascaradas cuando pretendan manipular los instrumentos de democracia directa y, la manera de desenmascarar a la élite se logra con la deliberación y la presentación amplia de los argumentos y contraargumentos de los distintos sectores políticos y sociales involucrados.42 El tema de los límites explícitos e implícitos, es hoy en día parte de todo el constitucionalismo de la segunda posguerra. Estos límites vinculan al poder de reforma constitucional pero se decía en el pasado que no al constituyente originario. Es obvio por otro lado, que esos límites son parte o deben ser parte de la naturaleza constitucional y democrática del Estado de nuestro tiempo, tales límites entrañan, por ejemplo, en el constitucionalismo democrático, la imposibilidad por el poder reformador de alterar el régimen democrático, menoscabar los derechos humanos o, trastocar la forma republicana o federal del Estado. Dentro del marco constitucional democrático, si el poder reformador de la Constitución, alterará esos límites, los tribunales de control de constitucionalidad deben tener la competencia para determinar la inconstitucionalidad de una reforma elaborada por el poder revisor –en contra de los límites explícitos (cláusulas de intangibilidad) o de los implícitos.
IV. Algunas propuestas mexicanas en torno al procedimiento para realizar la reforma integral a la Constitución de 1917
Con motivo de los trabajos para la reforma del Estado43 coordinados por Porfirio Muñoz Ledo y, después de las elecciones presidenciales del año 2000, se discutieron algunas propuestas sobre los contenidos que debiera tener el poder que revisara integralmente la Constitución de 1917. Esta propuesta se suma a otras que en sede legislativa ha presentado el actual Senador Pablo Gómez. Además, la Conago (Conferencia Nacional de Gobernadores) impulsó en su momento algunas ideas sobre el procedimiento en cuestión.
Pablo Gómez,44 dirigente del PRD, propuso que la Constitución de 1917 se adicionara con un título décimo que contuviera un artículo 137. Los objetivos de la propuesta de Gómez, implican respetar la constitucionalidad y legalidad vigente, es decir, elaborar la nueva Constitución sin romper totalmente con el actual texto constitucional. Su iniciativa utiliza el procedimiento de reforma constitucional vigente –el artículo 135 de la Carta de Querétaro- para adicionar a la Constitución de 1917 un nuevo artículo, el 137, que autorice al Poder Legislativo a convocar a la elección de un Congreso Constituyente unicameral con el objetivo de redactar una norma fundamental que sea sometida a referéndum ciudadano como requisito ineludible para su entrada en vigor. La redacción elaborada por Gómez quedó en los siguientes términos:
De la aprobación y promulgación de una nueva Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 137. El Congreso podrá mediante la expedición de una ley, convocar a la elección de un Congreso Constituyente, con el propósito de redactar, aprobar y promulgar una nueva Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo las siguientes bases:
I. La Ley de convocatoria será aprobada por la mayoría absoluta de los individuos presentes en cada Cámara de Congreso, por lo menos cuatro meses antes de la fecha de la elección de los diputados constituyentes. La iniciativa deberá ser presentada de conformidad con el artículo 71 de la presente Constitución y el Poder Ejecutivo de la Unión no podrá hacer observaciones a la ley aprobada, la cual no necesitará de promulgación del Presidente para tener vigencia.
II. El Congreso Constituyente será una sola asamblea de diputados elegidos de conformidad con las bases establecidas en los artículos 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 62, 63 y 64 de esta Constitución y las leyes reglamentarias correspondientes.
III. El Congreso Constituyente iniciará sus sesiones a más tardar dos meses después de realizadas las elecciones y no podrá prolongar las mismas por más de doce meses.
IV. La presente Constitución y las leyes mantendrán plenamente su vigencia durante el tiempo que sesione el Congreso Constituyente.
V. El Congreso Constituyente no podrá emitir decretos de ley ni de cualquier otra naturaleza diferente a una nueva Constitución Política y a la convocatoria señalada en la fracción VII del presente artículo.
VI. El Congreso Constituyente sólo podrá sesionar y tomar acuerdos con la presencia de la mitad más uno de los integrantes y adoptará sus decisiones por mayoría absoluta de los diputados presentes. El Constituyente aprobará su propio reglamento interno, gozará de la inmunidad establecida en el artículo 61 de la presente Constitución y se observarán las disposiciones contenidas en los artículos 125, 127 y 128 de la misma.
VII. La nueva Constitución entrará en vigor una vez aprobada por el Congreso Constituyente y refrendada a través de consulta ciudadana convocada por éste y organizada por el Instituto Federal Electoral, de conformidad con las normas electorales vigentes, en lo conducente. La calificación del referéndum será realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, para tener validez, deberá haber concurrido a la votación, por lo menos, la mitad más uno de los ciudadanos integrados en la lista de electores. El referéndum se realizara entre los dos y los cinco meses posteriores a la clausura de las sesiones del Constituyente.
VIII. La nueva Constitución no podrá alargar ni acortar el período para el cual fueron elegidos o asignados los integrantes de los poderes de la Unión, de los Estados y del Distrito Federal, ni eliminar el carácter republicano y federal del Estado mexicano".
Se insiste adicionar el siguiente artículo transitorio al texto actual de la Constitución:
De conformidad con lo dispuesto por el Artículo 39 de esta Constitución, que señala el derecho que el pueblo tiene en todo tiempo de alterar o modificar la forma de su gobierno, y con apego a lo dispuesto en el artículo 70 de la misma, que establece que el Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos, el Congreso de la Unión, en la apertura del Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la LVIII Legislatura, designará una comisión redactora de veinticinco diputados y diez senadores integrada por dos tercios de los miembros presentes de cada Cámara. Los diputados y senadores suplentes de aquellos que fueran nombrados para integrar la Comisión asumirán las funciones ordinarias de los propietarios durante el tiempo que dure dicho cometido.
La comisión redactora tendrá por único encargo la presentación de un proyecto de cambio constitucional que deberá elaborar en un periodo no mayor que diez meses el cual realizará consultas con las legislaturas estatales. Una vez redactado, el Congreso convocará a un periodo extraordinario de sesiones para someter dicho proyecto al debate del pleno de ambas cámaras, las cuales lo procesarán en los términos del artículo 135.
Una vez concluido el proceso aprobatorio, el Pleno del Congreso solicitará al Instituto Federal Electoral la realización de un referendo ciudadano para someter el texto resultante a la aprobación del electorado. Este referendo será organizado en los términos de la legislación vigente".
V. Las soluciones de las entidades federativas
En el constitucionalismo local son frecuentes las reformas al marco constitucional estatal. Máximo Gámiz, nos recuerda como las constituciones locales han sido profusamente reformadas cuando nos explica que en todos los estados se han practicado cambios importantes al texto fundamental. Aguascalientes, por ejemplo, ha tenido un poder revisor que ha afectado a todos los artículos constitucionales, en Zacatecas se han promulgado cuatro textos reformatorios integrales, y así se podrían señalar procesos de similar naturaleza en casi todas las entidades federativas del país.47 Esta costumbre reformatoria se vería multiplicada si existiese una reforma integral a la Constitución de 1917 o se aprobase una nueva Constitución General. De darse alguno de los supuestos anteriores, se obligaría a los órganos revisores de la Constitución a nivel local a producir los cambios constitucionales locales necesarios para ajustarse a los parámetros de la Constitución General. Sin embargo, pocas Constituciones locales prevén un mecanismo o procedimiento de reforma integral o la posibilidad de un constituyente para elaborar una nueva Constitución.
Entre las excepciones se encuentra la Constitución de Veracruz que en su artículo 84 señala: "Esta Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado. Las reformas deberán ser aprobadas en dos períodos de sesiones ordinarios sucesivos, por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso. Para que las reformas formen parte de esta Constitución, será necesaria la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos, la que deberá darse en sesión extraordinaria de cabildo en un término improrrogable de noventa días naturales contados a partir del día siguiente a aquel en que reciban el proyecto. Para la reforma total o la abrogación de las disposiciones contenidas en esta Constitución, será obligatorio el refrendo que señala el artículo 17 de este ordenamiento. El Congreso o la Diputación Permanente hará el cómputo de los votos de los ayuntamientos y, en su caso, la declaratoria de que han sido aprobadas las reformas".
La Constitución de Tlaxcala expresa en el artículo 120 que: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso, por el voto de las dos terceras partes del número total de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos, quienes para tal efecto y con carácter vinculatorio, consultarán al Cabildo, el cual resolverá con base en lo que decidan las dos terceras partes de sus miembros. Si transcurridos un mes, a partir de la fecha en que hubieren recibido los Ayuntamientos el proyecto de adiciones o reformas, no contestaren, se entenderá que lo aprueban. Cuando la legislatura considere procedente revisar toda o proponer una nueva Constitución, convocara a una convención constitucional con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros de la Cámara. Si el resultado de la convención es afirmativo se someterá a plebiscito. La ley establecerá los procedimientos para el cumplimiento de este Título".
La mayor parte de las Constituciones locales contienen un procedimiento similar al del artículo 135 de la Constitución General para su reforma parcial o para incluir adiciones.
Algunos, como Emilio O. Rabasa, sostienen que sólo se requeriría de un Congreso Constituyente local, cuando se tratara de una Constitución original. Según su punto de vista, ello es conveniente porque la Constitución tendría una mayor legitimidad, aunque habría algunos problemas que deben ser atendidos: grandes erogaciones económicas, agitación política, la existencia simultánea de dos congresos (el constituyente y el ordinario) y porque ninguna Constitución, según razonamiento, prevé el caso de la convocatoria de un constituyente original, por la simple y sencilla razón, que ninguna aspira a su propia liquidación. Por eso, él propone, tal como se hizo en Veracruz, del uso del constituyente permanente o poder revisor, que puede según su opinión, cambiar toda la Constitución, aunque habría que cuidar que no se violaran las estructuras fundamentales tradicionales o las grandes decisiones históricas del pueblo, además que sería necesario establecer el referéndum como parte del procedimiento.48 Rabasa enumera algunas materias para una reforma constitucional local:
b) Acción popular para protección del medio ambiente.
c) Plebiscito, referendo e iniciativa popular.
d) Facultad de iniciativa a senadores y diputados federales de la entidad, en ejercicio.
e) Muy especialmente, creación de la Sala Constitucional dentro del Tribunal Superior de Justicia para, esencialmente: conocer del juicio de protección de los derechos estatales, conflictos entre municipios (omisión de la fracción I del artículo 105), controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, a nivel estatal. En suma mantener la supremacía constitucional estatal.
f) En las reformas a la Constitución estatal añadir a lo ya establecido: doble sesión del Constituyente permanente local y el referendo popular".49
Otro problema relacionado con el poder constituyente local tiene que ver con la naturaleza jurídica de las constituciones locales. Según Tena Ramírez, la doctrina suele dar el nombre de "autonomía" a la competencia de la que gozan los estados miembros para darse sus propias normas, culminantemente su Constitución. Se distingue la autonomía de la soberanía en que ésta implica la autodeterminación plena, "nunca dirigida por determinantes jurídicos extrínsecos a la voluntad del soberano", en cambio la autonomía presupone al mismo tiempo una zona de autodeterminación, que es lo propiamente autónomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurídicas extrínsecas, que es lo heterónomo. La zona de determinación es impuesta a las Constituciones locales por la Constitución federal cuando ésta en su artículo 41 señala que los Estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal, además de existir en la Constitución General varios preceptos que establecen obligaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones deben respetar.50
El largo comentario de Tena implica que las Constituciones locales son reglamentarias de la Constitución General.51 Sin embargo, con base en el principio de autonomía que regula la existencia y funcionamiento de los estados, no hay impedimento constitucional para que los legisladores locales, en uso de su facultad constituyente, excedan, sin contrariarla, a la carta magna general. Los Estados, por ejemplo, no están constreñidos a establecer como poderes únicamente a los previstos o indicados en la Constitución General, pueden crear nuevos poderes, órganos, establecer facultades nuevas para esos órganos y poderes, reconocer derechos fundamentales que la Constitución General no establece.
El constitucionalismo mexicano es en buena medida hijo de la innovación constitucional local, el juicio de amparo o los órganos de defensa de los derechos humanos, tuvieron, como se sabe, un origen local.52 Las constituciones locales que por su propia naturaleza son supremas en cada entidad federativa pueden establecer principios, normas, instituciones, que no contradigan a la Constitución federal y que se circunscriban al marco de obligaciones de la norma fundamental.53
A nivel local, las autoridades competentes pueden introducir cuantas modificaciones consideren indispensables, al grado de contemplar la reforma total o la elaboración de una nueva Constitución. También a nivel estatal podría establecerse, como lo hace la Constitución de Morelos, en su artículo 147 que: "...Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite". Una previsión de este tipo facilitaría la adecuación de la Constitución local a la Federal sin necesidad de un procedimiento específico. No obstante, considero que es conveniente que las adecuaciones locales que provengan de reformas constitucionales federales deben deliberarse ampliamente en el ámbito local para efectos del desarrollo o maximización de los preceptos federales y en su caso de su reglamentación en la esfera local.
VI. Nuestra propuesta.
VI.1. La ponderación de cuatro planos.
Discutir el método para la reforma total a la Constitución de 1917 depende, al menos, de la ponderación de distintos planos: el jurídico-formal, el jurídico-material, el histórico y el político.
A. Plano jurídico-formal.
La mayor parte de los autores nacionales sostienen la posibilidad de nuevas reformas parciales a la Constitución a través del procedimiento previsto en el artículo 135 constitucional. Algunos en minoría, como Elisur Arteaga, opinan que con el procedimiento del artículo 135 se puede reformar toda la Constitución.54
En lo personal me adhiero a la primera posición, aquella que sostiene que el procedimiento del 135 sólo permite reformas parciales. Por los siguientes argumentos:
a) El contenido del propio artículo 135 señala: "…para que las reformas lleguen a ser parte de la misma…" de lo que infiere que con las reformas y adiciones, la misma Constitución sigue existiendo; b) la diferente naturaleza jurídica entre el poder constituyente originario y el poder reformador; c) el contenido del artículo 136 que establece que la Constitución no perderá su fuerza y vigor, aún cuando por una rebelión se interrumpa su observancia. Lo que indica que el constituyente originario no estableció los procedimientos de sustitución constitucional; y, d) el poder reformador no podría alterar el sentido de las principales cláusulas constitucionales: Estado Federal, representativo, etcétera, por eso implicaría transformar la estructura del Estado, lo cual solamente puede hacerlo el pueblo a través de un constituyente originario.
De lo anterior deduzco que si se trata de reformas parciales, el procedimiento a seguir es el 135 constitucional. En tanto que si se trata de darle un sentido normativo distinto a la Constitución de 1917 o si las reformas pretenden sustituir sus contenidos fundamentales, el procedimiento no puede ser el del artículo 135.
B. Plano jurídico-material.
Este plano recoge la idea de Mario de la Cueva en el sentido de que el poder reformador no debe por razones ético-políticas, de transparencia y congruencia; sustituir la Constitución mediante reformas sucesivas o simultáneas, porque ello constituiría una argucia y una burla repugnante a la conciencia jurídica.55
No debe, por razones de congruencia, seguirse el camino por el que se ha transitado en la historia nacional: crear procedimientos ad-hoc para reformar la Constitución cuando lo que se quiere es realizar un cambio sustancial a la misma y ello no se admite claramente, tal como ocurrió con el pretendido procedimiento de reforma a la Constitución de 1857 –que por cierto no siguió el procedimiento previsto en la Constitución de 57- y que desembocó en la Constitución de 1917 o, utilizar el procedimiento de reformas constitucionales previsto, pero alterando paulatinamente y sucesivamente sus sentidos originarios hasta producir normativamente una nueva Constitución.
El plano jurídico-material apela a un principio de claridad y de honestidad frente a la ciudadanía. Alguna teoría positivista, sin embargo, aduce que no importan las condiciones en las que se instaura o adopta una nueva Constitución, ni siquiera si existe una norma previa que lo permita y regule, pues una nueva Constitución no depende en su validez de norma previa alguna, en tanto que la Constitución es causa no causada y el constituyente un poder que es expresión de una voluntad que no tiene más relevancia que la que eventualmente pueda reconocérsele como criterio de interpretación de los preceptos constitucionales.56
Desde una visión kelseniana, seguramente no importaría para los efectos del ordenamiento jurídico el origen, procedimientos y condiciones del poder constituyente, pero si importa bastante desde una visión de legitimidad democrática y desde las relaciones normativas entre una Constitución anterior y una posterior para facilitar su legitimidad tanto lógica como política.
Es tan trascendente cuidar el aspecto de una reformabilidad democrática que algunos han criticado la legitimidad de la Constitución de 1917 por no haberse seguido el procedimiento indicado en la Constitución de 1857.57
C. El plano histórico.
Tanto la Constitución de 1857 como la de 1917 no fueron elaboradas y aprobadas con el procedimiento de reformas que la Constitución de 1824 y la de 1857, respectivamente, contemplaban. Carranza expresamente comentó que si no se seguía el cauce que la misma Constitución establecía para convocar al constituyente, ello no era un obstáculo, para emitir un nuevo texto fundamental, pues opinaba que los procedimientos de reforma constitucional no eran un impedimento para el libre ejercicio de la soberanía del pueblo. Las Constituciones de 1857 y la de 1917 no fueron producto del respeto al procedimiento constitucional, sino, fruto de movimientos armados que utilizaron vías ad-hoc para promulgar las nuevas cartas fundamentales. En el caso de la Constitución de 1917, Palaviccini precisó que seguir el procedimiento del artículo 127 de la Constitución de 1857, hubiese sido inaceptable porque:
De lo que se trata entonces, es de encontrar una vía legítima, en términos democráticos y, lógica, en términos formal-positivos. Es decir, debemos hacernos cargo de lo siguiente:
2. La actuación del poder constituyente debe estar legitimada por el pueblo a través de un referéndum previo para preguntarle al pueblo sí quiere una nueva Constitución, y un referéndum posterior a la elaboración de la nueva Constitución, una vez que ésta regulara un procedimiento de reforma más reforzado que el actual para reformas totales.
3. La vía de conexión entre los dos órdenes constitucionales se produciría mediante reformas al vigente artículo 135, mediante la inclusión de un párrafo adicional, que refuerce el procedimiento para un cambio fundamental o total en la Constitución (como existe en otros países, tal es el caso de España donde la Constitución prevé dos procedimientos (artículos 167 y 168): uno para reformas parciales y otro para reformas que afecten cláusulas de intangibilidad o que impliquen una revisión total de carácter constitucional). En otras constituciones latinoamericanas se contemplan también dos tipos de procedimientos según el alcance de la modificación deseada:59
Diputados a la Asamblea nacional Constituyente. La Asamblea Nacional Constituyente y el Congreso de la República podrán funcionar simultáneamente. Las calidades requeridas para ser diputados a la Asamblea Nacional Constituyente son las mismas que se exigen para ser Diputados al Congreso y los diputados constituyentes gozarán de iguales inmunidades y prerrogativas. No se podrá simultáneamente ser diputado a la Asamblea Nacional Constituyente y al Congreso de la República.
Las elecciones de diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, el número de diputados a elegir y las demás cuestiones relacionadas con el proceso electoral se normarán en igual forma que las elecciones al Congreso de la República".
La iniciativa de reforma total seguirá los mismos trámites fijados en el artículo anterior, en lo que sea conducente a su presentación y dictamen".
a) Por iniciativa de diez por ciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Cívico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevará al presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisión popular, en la elección más inmediata. La Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, podrá formular proyectos sustitutivos que someterá a la decisión plebiscitaria, juntamente con la iniciativa popular;
b) Por proyectos de reforma que reúnan dos quintos del total de componentes de la Asamblea General, presentados al Presidente de la misma, los que serán sometidos al plebiscito en la primera elección que se realice.
Para que el plebiscito sea afirmativo en los casos de los incisos a) y b), se requerirá que vote por el "Sí" la mayoría absoluta de los ciudadanos que concurran a los comicios, la que debe representar por lo menos, el treinta y cinco por ciento del total de inscritos en el Registro Cívico Nacional.
c) Los Senadores, los Representantes y el Poder Ejecutivo podrán presentar proyectos de reforma, que deberán ser aprobados por la mayoría absoluta del total de los componentes de la Asamblea General.
El proyecto que fuere desechado no podrá reiterarse hasta el siguiente período legislativo, debiendo observar las mismas formalidades.
Aprobada la iniciativa y promulgada por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo convocará, dentro de los noventa días siguientes, a elecciones de una Convención Nacional Constituyente que deliberará y resolverá sobre las iniciativas aprobadas para reformar, así como, sobre las demás que puedan presentarse ante la Convención. El número de convencionales será doble del de Legisladores, conjuntamente se elegirán suplentes en número doble al de convencionales. Las condiciones de elegibilidad, inmunidades e incompatibilidades, serán las que rijan para los Representantes.
Su elección por listas departamentales, se regirá por el sistema de la representación proporcional integral y conforme a las leyes vigentes para la elección de Representantes. La Convención se reunirá dentro del plazo de un año, contando desde la fecha en que se haya promulgado la iniciativa de reforma.
Las resoluciones de la Convención deberán tomarse por mayoría absoluta del número total de convencionales, debiendo terminar sus tareas dentro del año, contando desde la fecha de su instalación. El proyecto o proyectos redactados por la Convención serán comunicados al Poder ejecutivo para su inmediata y profusa publicación.
El proyecto o proyectos redactados por la Convención deberán ser ratificados por el Cuerpo Electoral, convocado al efecto por el Poder ejecutivo, en la fecha que indicara la Convención Nacional Constituyente.
Los votantes se expresaran por "Sí" o por "No" y si fueran varios los textos de enmienda, se pronunciaran por separado sobre cada uno de ellos. A tal efecto, la Convención Constituyente agrupará las reformas que su naturaleza exijan pronunciando de conjunto.
Un tercio de los miembros de la Convención podrá exigir el pronunciamiento por separado de uno o varios textos. La reforma o reformas deberán ser aprobadas por mayoría de sufragios, que no será inferior al treinta y cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Cívico Nacional.
En los casos de los apartados a) y b) sólo se someterán a la ratificación plebiscita simultánea a las más próximas elecciones, los proyectos que hubieren sido presentados con seis meses de anticipación –por lo menos- a la fecha de aquéllas, o con tres meses para las fórmulas sustitutivas que aprobare la Asamblea General en el primero de dichos casos. Los presentados después de tales términos, se someterán al plebiscito conjuntamente con las elecciones subsecuentes.
d) La Constitución podrá ser reformada, también por leyes constitucionales que requerirán para su sanción, de dos tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras dentro de una misma Legislatura. Las leyes constitucionales no podrán ser vetadas por el Poder Ejecutivo y entrarán en vigor luego que el electorado convocado especialmente en la fecha que la misma Ley determine, exprese su conformidad por mayoría absoluta de los votos emitidos y serán promulgadas por el Presidente de la Asamblea General.
e) Si la Convocatoria del Cuerpo Electoral para la ratificación de las enmiendas, en los casos de los apartados a), b), c) y, d) coincidiera con alguna elección de integrantes de órganos del Estado, los ciudadanos deberán expresar su voluntad sobre las reformas constitucionales, en documento separado y con independencia de las listas de elección. Cuando las reformas se refieran a la elección de cargos electivos, al ser sometidas al plebiscito, simultáneamente se votará para esos cargos por el sistema propuesto y por el anterior, teniendo fuerza imperativa la decisión plebiscitaria".
El procedimiento de elaboración de un nuevo texto constitucional se realizaría en los siguientes términos:
2. El procedimiento iniciaría con la aprobación de la ley de consulta la que contendrá el proyecto de texto constitucional que haya sido aprobado previamente por la Ponencia Constitucional. La ley de consulta requerirá ser aprobada por la mayoría absoluta de los individuos presentes en cada Cámara de Congreso y por el cincuenta por ciento más uno de la las legislaturas locales. La iniciativa de ley de consulta deberá ser presentada de conformidad con el artículo 71 de la presente Constitución y el Poder Ejecutivo de la Unión no podrá hacer observaciones a la ley aprobada, la cual no necesitará de promulgación del Presidente para tener vigencia.
3. Aprobada la ley de consulta, ésta se hace al pueblo dentro de los dos meses siguientes. La consulta debe formularse sobre el proyecto de texto constitucional que fue elaborado por la Ponencia Constitucional. En la Ponencia Constitucional se representará a todos los grupos parlamentarios y estará integrada por la mitad del número de legisladores que conforman la Comisión Permanente. Si el pueblo, por mayoría absoluta y por una participación de por lo menos el cincuenta por ciento más uno del padrón electoral, da su aquiescencia, el Congreso de la Unión convocará a Asamblea Constituyente.
4. La Asamblea Constituyente estaría integrada por 500 diputados elegidos bajo el esquema actual de integración de esa Cámara y se instalará un mes después de celebrada la consulta. Dicha Asamblea discutirá y en su caso aprobará, modificará o rechazará el proyecto de texto constitucional elaborado por la Ponencia Constitucional. Para la aprobación del texto constitucional se requeriría de las dos terceras partes de los votos totales de los legisladores constituyentes. La Asamblea se dará su reglamento de organización y funcionamiento.
5. Una vez aprobado el texto constitucional por la Asamblea Constituyente, se someterá previa convocatoria de este órgano, a referéndum. Esta última consulta se desahogará bajo las reglas de la primera. Con la emisión de la convocatoria a referéndum, la Asamblea Constituyente clausura sus trabajos.
6. La Asamblea Constituyente no podría contar con más de seis meses para aprobar el texto constitucional. Los diputados a la Asamblea Constituyente no podrán postularse para cargos legislativos en la siguiente elección.
7. El referéndum posterior a la aprobación de la ley de consulta, así como el referéndum subsiguiente a la aprobación del texto constitucional por la Asamblea Constituyente, serán organizados por el Instituto Federal Electoral. La calificación del referéndum será realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El referéndum se realizará dos meses después de la clausura de las sesiones del Constituyente.
8. La presente Constitución y las leyes mantendrán plenamente su vigencia durante el tiempo que sesione el Congreso Constituyente.
9. El Congreso Constituyente no podrá emitir decretos de ley ni de cualquier otra naturaleza diferentes a una nueva Constitución Política y a la convocatoria de referéndum que aprobará o rechazará esa Constitución.
10. El Congreso Constituyente sólo podrá sesionar y tomar acuerdos con la presencia de la mitad más uno de los integrantes y adoptará sus decisiones por mayoría absoluta de los diputados presentes, salvo la aprobación del texto constitucional. El estatuto jurídico de los constituyentes será el mismo del que gozan los diputados en la Constitución vigente.
2. El referéndum previo es imprescindible para cumplir con los extremos de legitimidad democrática del artículo 39 constitucional.
3. Se daría intervención a ambas Cámaras y a las legislaturas locales con el proyecto que se sometería a la Asamblea Constituyente.
4. La Asamblea Constituyente, legitimaría las decisiones y no engañaría a nadie acerca de sus cometidos históricos. Su integración respetaría la participación de las cúpulas de los partidos y también de los ciudadanos que participarían eligiendo diputados constituyentes en sus distritos.
5. Los diputados y senadores que participaron en la ponencia constitucional podrían renunciar a sus cargos de legisladores y postularse a diputados constituyentes.
6. El procedimiento reforzado o agravado expresaría el carácter constituyente del proceso y no descansaría en el actual procedimiento ordinario del 135 constitucional.
7. Existiría continuidad entre la Constitución vigente y la futura. Sí a una ruptura de contenidos, pero no a una ruptura entre órdenes normativos.
Las ventajas de la propuesta que expongo las hago consistir en: su legitimidad democrática vía la participación popular; que prevé para el futuro procedimientos duales para la reforma constitucional, uno para reformas ordinarias y, otro, para reformas que impliquen afectación a cláusulas de intangibilidad o reformas totales; que se confiere a una Asamblea Constituyente la facultad de elaborar una nueva Constitución; y, que existe un vínculo entre la constitucionalidad vigente y la futura.
La primera ventaja es evidente, pues sí se pretende en serio concluir la transición democrática o consolidarla,60 el método debe partir de la soberanía popular. Por ello se propone un referéndum doble: uno al inicio para preguntarle a la ciudadanía si quiere un nuevo orden constitucional y uno posterior para que refrende los cambios acordados por la Asamblea Constituyente. Como ya se ha dicho, el método debe partir de la honradez y de la transparencia ante la sociedad. No se puede fundar un nuevo régimen político de carácter democrático bajo premisas de engaño. En el referéndum previo será necesario, además de preguntarle al pueblo sobre si desea o no un nuevo orden constitucional, aclarar las materias, condiciones y procedimientos sobre las que trabajaría la Asamblea Constituyente, no con el propósito de volver a los esquemas medievales y preilustrados del mandato imperativo, sino con la intención de incorporar a la sociedad al debate público que se avecina y para permitirle dar seguimiento, como función de control democrático, a todo el proceso constituyente.
¿Quién preguntará al pueblo sobre la necesidad de una Constitución? Desde luego que no debe ser el ejecutivo. Cuando el referéndum previo sea acordado por el Congreso y el cincuenta por ciento más uno de las legislaturas locales, quien organizará el referéndum será el Instituto Federal Electoral. Para las reformas constitucionales futuras, sean totales o parciales, podría admitirse que una pluralidad de órganos y poderes del Estado tengan la facultad de iniciar el proceso de revisión constitucional, además de los propios ciudadanos vía la iniciativa popular.
Debe aclararse que el referéndum previo sólo será necesario para el constituyente originario y no para los procedimientos posteriores de revisión constitucional, sean totales o parciales. El referéndum previo una vez realizado y de resultar positivo, dará lugar a la convocatoria inmediata a elecciones para el Congreso Constituyente.
Me parece que no es dable en estos momentos de la evolución histórica temerle a los mecanismos de participación popular. Mi propuesta se acerca a las propuestas del republicanismo que exigen una democracia fuerte.61 Pienso que se deslegitimaría cualquier proceso Constituyente sin una amplia participación ciudadana. El elitismo democrático ha sido en buena medida causante de la crisis de la democracia representativa y del alejamiento cada vez más agudo entre los gobernantes y los gobernados.
El referéndum posterior, una vez que concluye el proceso, también es importante. La ciudadanía como depositaria de la soberanía va a confirmar o rechazar la labor de la Asamblea Constituyente. El constituyente originario sólo es el pueblo y la Asamblea Constituyente su instrumento. No son las élites partidarias o parlamentarias las que deciden a nombre del pueblo, es el pueblo mismo el que se expresa en un acto fundacional que da origen a una nueva Constitución y a todos los poderes constituidos. Las propuestas que no toman en serio a la ciudadanía buscan originar la Constitución en poderes constituidos que no poseen la suficiente legitimidad democrática para revisar integralmente una Constitución o elaborar una nueva. Por eso, entre otras razones, el procedimiento actual de reforma previsto en el artículo 135 no es aceptable para modificar integralmente la Constitución, como tampoco lo son procedimientos que no se hagan cargo del contenido del artículo 39 de la Constitución.
Los procedimientos duales de reforma constitucional, una vez elaborada la Constitución, son de trascendencia para el desarrollo de la vida constitucional de cualquier país. Sin embargo, gran parte de la doctrina los ha criticado. En España es muy conocido el cuestionamiento de Javier Jiménez Campo62 y Pedro de Vega63 a los procedimientos reforzados de reforma constitucional que implican una revisión total a la Constitución. Las críticas se hacen consistir en lo siguiente:
a. Son procedimientos tan agravados que hacen imposible su puesta en práctica.
b. La imposibilidad de su puesta en práctica coloca a la Justicia Constitucional en la tesitura de la mutación constitucional.64
c. Cuando se establecen cláusulas de intangibilidad, se genera una distinción entre las normas constitucionales, unas en posición de primacía y, otras, en un escalón inferior. Existe, por tanto, la posibilidad material y no sólo formal o procedimental de normas constitucionales inconstitucionales.
2) La segunda crítica que apunta a la rigidez de estos procedimientos, me parece que también queda superada. El procedimiento debe ser rígido para que las mayorías parlamentarias simples o calificadas no puedan utilizar la Constitución a su antojo. La rigidez más que un defecto es una virtud, pues sólo en casos excepcionales es dable la revisión integral o la modificación o supresión de las cláusulas de intangibilidad. Ello siempre debe entrañar un amplio y profundo consenso social y político.
3) La mutación constitucional siempre está presente. Lo que debe buscarse y promoverse son mecanismos de legitimidad y control democrático del juez constitucional. Los ciudadanos debemos conocer más sobre lo que hacen los jueces constitucionales, la labor de éstos debe transparentarse plenamente y, se debe exigir en todos los casos de mayor nivel de justificación de sus decisiones.65
4) Es verdad que con las cláusulas de intangibilidad se produce una doble jerarquía entre las normas constitucionales, pero me parece que hay razones de mucho peso en el Estado Constitucional y democrático de Derecho para que no entrañe lo mismo desde el plano constitucional el título que consagra derechos fundamentales, que el apartado constitucional que se refiere a los requisitos para la obtención de la nacionalidad mexicana. Por otra parte, es un hecho que la jerarquía diversa entre normas constitucionales produce un reconocimiento diferenciado, material y formal, en la interpretación constitucional.
La existencia de una Asamblea Constituyente en este momento político del país es una necesidad. Introducir cambios constitucionales fundamentales por la vía de procedimientos que oculten las auténticas intenciones de los promotores de la revisión integral de la Constitución, es pretender engañar a la ciudadanía. No está justificado que la clase política obre como en el pasado. A la sociedad debe hablársele sin tapujos, con plena claridad acerca de los propósitos y los objetivos que se quieren alcanzar. La Asamblea Constituyente es, además de una muestra de entendimiento y comunicación entre los gobernantes y gobernados, la manera adecuada para que un órgano específico realice con total dedicación su exclusiva y fundamental tarea. Contar con una Asamblea Constituyente permite que los órganos legislativos ordinarios continúen con su labor, sin que éstos puedan limitar o pretender reducir los trabajos del Constituyente.
La propuesta busca conciliar la constitucionalidad vigente con la futura. El objetivo es claro, se trata de transitar a un nuevo sistema constitucional desde los elementos existentes y no desde la nada o de la pura fuerza de un poder constituyente originario que prescindiera del contexto de legalidad y de constitucionalidad vigente. Entraña una ruptura con diálogo entre el viejo régimen y el nuevo.
Por lo anterior, con base en las anteriores consideraciones y fundamentos jurídicos propongo ante esta asamblea la siguiente
Iniciativa que adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece el procedimiento para aprobar un nuevo texto constitucional.
Único. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
…
…
La elaboración de un nuevo texto constitucional se sujetará a lo siguiente:
II. Aprobada la ley de consulta, ésta se deberá hacer al pueblo dentro de los dos meses siguientes. La consulta se formulará sobre el proyecto de texto constitucional que fue elaborado por la Ponencia Constitucional. En la Ponencia Constitucional se representará a todos los grupos parlamentarios y estará integrada por la mitad del número de legisladores que conforman la Comisión Permanente. Si el pueblo, por mayoría absoluta y por una participación de por lo menos el cincuenta por ciento más uno del padrón electoral, da su aquiescencia, el Congreso de la Unión convocará a Asamblea Constituyente.
III. La Asamblea Constituyente estaría integrada por 500 diputados elegidos bajo el esquema actual de integración de esa Cámara y se instalará un mes después de celebrada la consulta. Dicha Asamblea discutirá y en su caso aprobará, modificará o rechazará el proyecto de texto constitucional elaborado por la Ponencia Constitucional. Para la aprobación del texto constitucional se requeriría de las dos terceras partes de los votos totales de los legisladores constituyentes. La Asamblea se dará su reglamento de organización y funcionamiento.
IV. Una vez aprobado el texto constitucional por la Asamblea Constituyente, se someterá por este órgano a referéndum. Esta última consulta se desahogará bajo las reglas de la primera. Con la emisión de la convocatoria a referéndum, la Asamblea Constituyente clausura sus trabajos.
V. La Asamblea Constituyente contará con seis meses para aprobar el texto constitucional. Los diputados a la Asamblea Constituyente no podrán postularse para cargos legislativos en la siguiente elección.
VI. El referéndum posterior a la aprobación de la ley de consulta, así como el referéndum subsiguiente a la aprobación del texto constitucional por la Asamblea Constituyente, serán organizados por el Instituto Federal Electoral. La calificación del referéndum será realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El referéndum se realizará dos meses después de la clausura de las sesiones del Constituyente.
VII. La presente Constitución y las leyes mantendrán plenamente su vigencia durante el tiempo que sesione la Asamblea Constituyente.
VIII. La Asamblea Constituyente no podrá emitir decretos de ley ni de cualquier otra naturaleza diferentes a una nueva Constitución Política y a la convocatoria de referéndum que aprobará o rechazará esa Constitución.
IX. La Asamblea Constituyente, salvo la aprobación del texto constitucional, sólo podrá sesionar y tomar acuerdos con la presencia de la mitad más uno de los integrantes y adoptará sus decisiones por mayoría absoluta de los diputados presentes. El estatuto jurídico de los constituyentes será el mismo del que gozan los diputados en la Constitución vigente.
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Esta iniciativa es deudora de dos trabajos de mi autoría. Ver: Cárdenas Gracia, Jaime, "El procedimiento para la revisión integral de la Constitución de 1917", Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, UNAM, número 12, enero-junio de 2005, pp. 73-98 y, Cárdenas Gracia, Jaime, "El constituyente como restricción y como radicalidad democrática", en Procesos constituyentes contemporáneos en América Latina. Tendencias y perspectivas, México, UNAM, 2009.
2. Vanossi, Jorge Reinaldo, Estudios de teoría constitucional, México, UNAM, 2002, p. 241.
3. Elster, Jon, Ulises desatado. Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Gedisa, 2002.
4. Wise, John, A Vindication for the Government of the New England Churches. A Drawn from Antiquity; the Light of Nature; Holy Scripture; its Noble Nature; and from the Dignity divine Providence has put upon it, Boston, 1717.
5. Vanossi, Jorge Reinaldo, Estudios de teoría constitucional, México, UNAM, 2002, p. 243.
6. Sieyés, Emmanuel, ¿Qué es el tercer Estado?, Madrid, Alianza Editorial, 1994.
7. Zagrebelsky, Gustavo, "Storia e Constituzione", en Il Futuro della Constituzione, Torino, Einaudi, 1996, p. 42.
8. Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 99 y 100.
9. En una posición similar se encuentra el profesor portugués Gomes Canotilho que afirma que una de las características que tiene el pueblo como titular del poder constituyente es la de entenderlo desde su grandeza pluralista formada por individuos, asociaciones, grupos, iglesias, comunidades, personalidades, instituciones, vehículos de intereses, ideas, creencias y valores plurales convergentes y conflictuales. Sólo ese pueblo concebido como comunidad abierta de sujetos constituyentes que pactan y consienten, tiene el poder de disponer y de conformar el orden político-social. Gomes Canotilho, J. J, Direito constitucional e teoria da Constituicao, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 71 y 72.
10. Häberle, Peter, El Estado constitucional, México, UNAM, 2001, pp. 129-139; Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, Trotta, 2000, pp. 159-180. También ver: Estévez Araujo, José Antonio, La Constitución como proceso y la desobediencia civil, Madrid, Trotta, 1994, pp. 41-89.
11. Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, obra citada, p. 161.
12. Böckenförde, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, obra citada, p. 163.
13. Häberle, Peter, El Estado constitucional, obra citada, pp. 58 y ss.
14. Estas preguntas han preocupado desde siempre a la teoría del poder constituyente. Por ejemplo, Carl Schmitt sostenía el carácter "inconstituible" del poder constituyente del pueblo, esto es, a la imposibilidad de que el poder constituyente esté determinado por formas jurídicas y por procedimientos, además consideraba que el poder constituyente del pueblo reaparece cuando se cuestiona el sistema político existente y se instaura uno nuevo, aunque podría el poder constituyente presentarse sin necesidad de que el régimen sea puesto en cuestión. Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza editorial, 1982, pp. 94-99.
15. En teorías previas como la de Smend se establece que estos principios o valores constituyen el sustrato material de la comunidad y son de naturaleza dinámica. Los principios deben ser vividos por los miembros de la comunidad, lo que implica que pueden ser actualizados y adaptados. Smend, Rudolf, Constitución y derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 93-99.
16. Häberle, Peter, El Estado constitucional, obra citada, p. 135.
17. Ely, J. H. Democracy and Distrust, Harvard University Press, 1981, pp. 100-101.
18. La legitimidad en la que se piensa no es la legitimación tipo Luhmann "a través del procedimiento" en el sentido de que los procedimientos son mecanismos aptos para generar una presunción de legitimidad que sustituya el imposible consenso fáctico en un contexto en el que la finalidad de los mecanismos jurídicos y sociales en general y de los procedimientos en particular es la de reducir el número de alternativas y aumentar la previsibilidad de lo que va a suceder. Por el contrario, a diferencia de Luhmann, los procedimientos de legitimación son importantes porque aumentan la complejidad y por lo tanto las alternativas. Luhmann, Niklas, Rechtssoziologie, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1987.
19. Negri, Antonio, El poder constituyente. Ensayo sobre las alternativas de la modernidad, Madrid, Libertarias, Prodhufi, 1994.
20. Zagrebelsky, Gustavo, "Storia e Constituzione", en Il Futuro della Constituzione, Torino, Einaudi, 1996, p. 42.
21. De Vega, Pedro, La Reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 99-100.
22. En su tiempo, el famoso jurista Alf Ross insistió en límites no sólo temporales, materiales o axiológicos, sino también en límites de carácter lógico. Los límites lógicos se expresaron en la famosa paradoja que lleva su nombre, que consiste en la imposibilidad lógica de reformar la norma de reforma por el mismo procedimiento previsto en ella. ROSS. Alf, "Sobre la auto-referencia y un difícil problema de Derecho Constitucional", en El concepto de validez y otros ensayos, distribuciones Fontamara, México, 1991, pp. 47-81.
23. Existe un importante estudio que clasifica los posibles límites al poder constituyente en: temporales, circunstanciales, lógicos, axiológicos e implícitos. Ver Ramírez Cleves, Gonzalo, Los límites a la reforma constitucional y las garantías-límites del poder constituciones: los derechos fundamentales como paradigma, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, Bogotá, 2003.
24. Salazar Ugarte, Pedro, "Democracia: La transición incomprendida" en Nexos 320, agosto, 2004, pp. 31-39.
25. Mainwaring, Scott, "Transitions to Democracy and Democratic Consolidation: Theoretical and Comparative Issues", The Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame, noviembre de 1989, documento de trabajo 130, p. 3.
26. Dahl, Robert A., "La poliarquía", en Diez textos básicos de ciencia política, edición a cargo de Albert Batlle, editorial Ariel, Barcelona, 1992, pp. 77-92. También Dahl, Robert, La democracia. Una guía para los ciudadanos, editorial Taurus, Madrid, 1999, p.48.
27. Hirschman, Albert O., Retóricas de la intransigencia, Fondo de Cultura Económica, México, 1991.
28. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, editorial Trotta, Madrid, 1997, pp. 857-868.
29. Cárdenas Gracia, Jaime, "¿Qué es la Constitución mexicana, por qué y para qué reformarla?" en Molina Piñeiro, Luis, y otros (compiladores), ¿Qué es la Constitución mexicana, por qué y para qué reformarla?, Editorial Porrúa, México, 2002, pp. 37-67.
30. Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, 2000.
31. Fue presentada el 15 de diciembre de 2009.
32. Sieyes, Emmanuel, ¿Qué es el tercer Estado? Ensayo sobre los privilegios, Alianza Editorial, Madrid, 1994, pp. 140-159.
33. Carré de Malberg, R., Teoría general del Estado, Facultad de Derecho/UNAM, Fondo de Cultura Económica, Segunda Edición en Español, México, 1998, p. 1163.
34. Carré de Malberg, R., Teoría general del Estado, obra citada, p. 1167. Igual idea podemos encontrar en Kelsen que se dio por vencido en la búsqueda de una génesis jurídica del Estado, en su famoso ensayo de 1964, que contiene la formulación final de su teoría de la norma fundante básica. Fue traducido por I. Stewart como parte de su artículo "La norma básica como ficción" en 1980.
35. Stern, Klaus, Derecho del Estado de la República Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, p. 315.
36. Lowenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ariel, Ciencia Política, Barcelona, Tercera reimpresión a la segunda edición, 1983, p. 172.
37. Bryce, James, Constituciones flexibles y constituciones rígidas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, pp. 92-99.
38. Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1998, pp. 248 y ss.
39. Garzón Valdés, Ernesto, "El concepto de estabilidad de los sistema políticos", Cuadernos y Debates, número 1, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987.
40. De Vega, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Editorial Tecnos, Madrid, 1985. Pérez Royo, Javier, La reforma de la Constitución, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987.
41. Ackerman, Bruce, We the People. Foundations, Harvard University Press, Cambridge Massachussets, 1991; Ackerman, Bruce, We the People. Transformatios, Harvard University Press, Cambridge Massachussets, 1998; Ely, John, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review, Harvard University Press, Cambridge Massachussets, 1980.
42. Ovejero, Félix, y otros, Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, Editorial Paidós, Barcelona, 2003, pp. 11-73.
43. Muñoz Ledo, Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, UNAM, México, 2001.
44. Véase el disco compacto que acompaña al libro Muñoz Ledo, Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, obra citada, en donde en la mesa 3, Pablo Gómez, expone su propuesta.
45. Muñoz Ledo, Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, obra citada, p. 167-169.
46. Cansino, César, y Valdés Ugalde, Francisco, "La reforma del Estado en México: qué, cómo, cuándo y por qué", en Este País, núm. 161, agosto de 2004, pp. 28-35.
47. Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 270-273.
48. Rabasa, Emilio O., "La reforma constitucional en los Estados", en Las entidades federativas y el Derecho constitucional. Democracia y regulación electoral. Un verdadero federalismo, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, pp. 153-157.
49. Rabasa, Emilio, O., "La reforma constitucional en los Estados", obra citada, pp. 156-157.
50. Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Editorial Porrúa, México, 1978, p. 137.
51. Arteaga, Elisur, Derecho constitucional, Oxford University Press, México, 2001, p. 375.
52. González Oropeza, Manuel, El federalismo, Universidad Nacional Autónoma de México, 1995.
53. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, Editorial Porrúa, séptima edición, México, 1999, pp. 123-132.
54. Arteaga Nava, Elisur, "Derecho constitucional", Diccionario jurídico Harla, volumen 2, Oxford University Press-Harla México, 1995, pp. 79-80.
55. De la Cueva, Mario, Teoría de la constitución, México, Porrúa, 1982, pp. 170-171.
56. Requejo Pajes, Juan Luis, Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 44 y 45.
57. Vera Estañol afirmó que la constitución de 1917 era ilegítima desde tres puntos de vista: el jurídico, el político y el revolucionario. Sus razones para tales afirmaciones eran: que no se siguió para reformar la Ley Fundamental el camino indicado en la Constitución de 1857; que después de haberse prometido restaurar la vigencia de nuestra Constitución de la sexta década del siglo pasado, no se hizo; y, por haber excluido del constituyente la representación de grupos sociales, admitiendo únicamente en el seno del Congreso al clan Carranza. Ver Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, décima primera edición, editorial Porrúa, México, 1998, p. 112.
58. Palaviccini, Félix, F., Historia de la Constitución de 1917, Gobierno del Estado de Querétaro e Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 1987, p. 20.
59. Cárdenas Gracia, Jaime, (compilador), La actualidad de América Latina, México, Proliber, 1997.
60. Para un análisis que distingue entre transición y consolidación ver LINZ, Juan, "Transitions to Democracy" en The Washington Quarterly, Washington Verano 1990, pp. 158 y 159.
61. Ver, por ejemplo, los análisis Michael Sandel, Quentin Skinner, y Philip Pettit, entre otros en Ovejero, Félix y otros, Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad, Editorial Piados, Barcelona, 2003.
62. Jiménez Campo, Javier, "Algunos problemas de interpretación en torno al Título X de la Constitución", Revista de Derecho Político, número 7, 1980.
63. De Vega, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, editorial Tecnos, Madrid, 1985.
64. Jellinek, Georg, Reforma y mutación de la Constitución, traducción de Christian Förster, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991.
65. Ver Cárdenas Gracia, Jaime, La argumentación como derecho, México, UNAM, 2005.
66. Pérez Royo, Javier, La reforma de la Constitución, obra citada, p. 214.
México, DF, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 32 BIS A LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DEL DIPUTADO JAIME ARTURO VÁZQUEZ AGUILAR, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE NUEVA ALIANZA
Jaime Arturo Vázquez Aguilar, diputado federal de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario Nueva Alianza, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos y los correlativos 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ocurre a solicitar se turne a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 32 Bis a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de acuerdo a la siguiente:
Exposición de Motivos
Observando el pobre desempeño de nuestra economía en los últimos años, es necesario y urgente reformar y reforzar nuestros instrumentos jurídico-económicos para posibilitar niveles de crecimiento positivo, estable y sostenido de nuestra economía. Sobre todo a la luz de la crisis financiera internacional que hizo evidentes los problemas de nuestro mercado interno y que retroalimentan los insuficientes y erráticos resultados obtenidos en los últimos años en términos de desarrollo económico de nuestro país1.
El contexto económico internacional y nacional, nos obliga como legisladores a diseñar y proponer alternativas de política presupuestal que posibiliten detener o al menos compensar la fuerte caída de nuestra economía durante el 20092 y que seguirán presentándose problemas en el 20103.
Sobre todo a la luz de los pobres resultados obtenidos en el desarrollo económico de México en los últimos años, en este sentido estamos obligados como legisladores a buscar alternativas que posibiliten aumentar sustantivamente los recursos destinados al desarrollo de la ciencia, la tecnología, la innovación y el desarrollo de nuevos productos.
En este sentido, nuestro país debe posibilitar el desarrollo de la ciencia y tecnología, debe estar a nivel de estándares internacionales, por lo que debemos posibilitar que real y presupuestalmente destinemos más del 1 por ciento del producto interno bruto.
Países como China y la India, destinan más del 3 por ciento de su producto interno bruto para este importante rubro.
Recordemos que la importancia que tiene el desarrollo de la ciencia y la tecnología es estratégica, ya que repercute en el nivel de la competitividad de las empresas y en el ingreso per cápita.
Estamos obligados a incrementar sistemática y consistentemente los recursos destinados a investigación y desarrollo para transformar realmente al sector productivo y generar bienes y servicios de mayor valor agregado.
Es importante posibilitar en el sector, un sistema de apoyos presupuestales que obligue a destinar recursos por la vía del diseño de presupuestos mínimos que apoyen y dinamicen óptimamente el fomento y desarrollo de la ciencia y la tecnología.
La existencia de un Estado presupuestalmente activo, es esencial para el crecimiento económico. Esto, en Nueva Alianza, lo reconocemos.
En este sentido la participación del Estado en la economía mexicana, debe garantizar e incentivar el desarrollo de nuevos productos, para detonar crecimiento económico.
Es precisamente en este sentido que como diputados integrantes del Grupo Parlamentario Nueva Alianza, comprometidos con el estudio e implementación de cambios legislativos dirigidos hacia una mejoría social, y preocupados por el pobre desempeño de la economía nacional, proponemos la siguiente:
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 32 Bis a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en base al siguiente:
Decreto
Artículo Primero. Se adiciona un artículo 32 Bis a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 32 Bis. En el proyecto de Presupuesto de Egresos se deberán prever, en un capítulo específico, los presupuestos mínimos para el fomento a la ciencia y tecnología con el fin de construir reservas presupuestales incrementales que impulsen la investigación y desarrollo en agrotecnología, educación, robótica, energía, hidroelectricidad, biodiversidad, medio ambiente y cambio climático.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. El promedio de crecimiento económico de los últimos diez años es de sólo 3% anual, SHCP.
2. El crecimiento del PIB en el primer semestre de 2009 será negativo en (-7.2%). Banco de México.
3. El Banco Mundial, estima un crecimiento de la economía mexicana para 2010 de sólo 1.7% del PIB.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 16 días del febrero de 2010.
Diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS LEYES FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, Y DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2010, A CARGO DEL DIPUTADO SEBASTIÁN LERDO DE TEJADA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado federal de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad otorgada por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo previsto por el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, someto a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de la Ley de Ingresos para el año fiscal 2010, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La reforma hacendaria ha sido pospuesta de manera reiterada en los últimos años. Las causas pueden obedecer a un sinnúmero de razones, pero la realidad es que desde la sustitución del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles por el Impuesto al Valor Agregado y el concomitante arreglo en materia de coordinación fiscal, los cambios de gran calado no han podido transitar en el país. Desde mediados de la década de los setenta todo aquel ciudadano al que el titular del Ejecutivo en turno ha nombrado como Secretario de Hacienda y Crédito Público, se ha comprometido con una reforma fiscal. La anterior y la actual, administraciones federales han propuesto tres reformas recaudatorias y ninguna fiscal ni mucho menos hacendaria.
A pesar de que en los 10 años de gobiernos del Partido Acción Nacional, los precios del petróleo se han ubicado en niveles históricamente elevados, de que a lo largo de la década, la economía de Estados Unidos –salvo el año pasado– creció, y sobre todo que el Congreso año con año ha aprobado el paquete económico con el acuerdo de por lo menos dos de las fuerzas políticas de mayor representación en el mismo, los recursos no les alcanzan.
La razón es simple: el crecimiento del gasto corriente ha sido desbordado, el crecimiento de plazas con altos salarios en los mandos medios y superiores se ha multiplicado de manera escandalosa, mientras que el subejercicio de gasto se manifiesta de manera preocupante en sectores directamente relacionados con la inversión y la creación de infraestructura.
Pero también por el lado del ingreso se muestra poco avance en lo que hace a esfuerzos recaudatorios. En síntesis en diez años el gasto no se ejerce bien, el ingreso se recauda mal, el avance en el patrimonio público no es evidente y en materia de deuda lo que ha prevalecido es la inercia. El gobierno federal lleva diez años paralizando la reforma hacendaria en los hechos. Ninguna reforma de ley, ninguna ley nueva –como lo fue en su momento la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)– puede tener resultados positivos si quien es responsable de su ejecución falla de manera persistente.
Por tanto, se requiere dar un paso serio y de fondo en materia de reforma hacendaria. El Grupo Parlamentario del PRI en esta Cámara propuso desde la presentación de paquete económico y más tarde en un Punto de Acuerdo, la creación de una Comisión Especial que se diera a la tarea de revisar el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF), como uno de los caminos necesarios para la reforma hacendaria. Es decir, partir de analizar en dónde están los rezagos, los márgenes fiscales, revisar su pertinencia, sus resultados. Esta Soberanía aprobó la creación y conformación de la Comisión Especial de Gastos Fiscales el 6 de octubre del año próximo pasado. Así, le dimos la relevancia que merece a uno de los temas centrales para el PGF.
1. EL MARCO LEGAL DEL PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES EN MÉXICO
Antecedentes
El Congreso de la Unión estableció en la Ley de Ingresos para el año 2002, la obligación del Ejecutivo de entregar a las comisiones de Hacienda y Crédito Público de ambas Cámaras y a la de Presupuesto y Cuenta Pública en la Cámara de Diputados el Presupuesto de Gastos Fiscales y se mandató que los dos poderes trabajaran de manera conjunta los alcances y definiciones del mismo.
En los cuadros siguientes se muestra la evolución del PGF en la Ley de Ingresos hasta el año 2009.
Del análisis de la Ley de Ingresos y de la inclusión en la misma del PGF, permite concluir que la redacción no ha sido consistente en el tiempo. La profundización se ha dado por la demanda constante del Congreso para exigir mayor transparencia y cuidado por parte del Ejecutivo. El Ejecutivo ha tratado de disminuir la relevancia del PGF, cada Legislatura conforme avanza busca introducir más condiciones, lo que ha prevalecido es un mandato anual no vinculante, que reduce la utilidad del PGF como elemento central para la toma de decisiones hacendarias. Toca a esta Legislatura establecer bases legales permanentes, a fin de tener un marco claro para la evaluación anual del PGF. De esta manera estamos dando el primer paso sólido en muchos años en cuanto a una reforma hacendaria acorde al siglo XXI.
Marco Legal Vigente
Conforme a la legislación actual, el Presupuesto de Gastos Fiscales es aprobado implícitamente como parte la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación dentro de su artículo 28.
Tal presupuesto, cuya magnitud para el 2010 se estima en más de 500 mil millones de pesos, equivalente a aproximadamente 4 puntos PIB; dicho monto implícitamente aprobado para el 2010 se podrá conocer hasta que la SHCP lo haga del conocimiento del Congreso, a más tardar el 30 de junio del año en curso, mientras tanto, el Congreso habrá aprobado una de las partidas más importantes del Paquete Económico, totalmente a ciegas.
La opacidad es el atributo principal que rodea al Presupuesto de Gastos Fiscales; cuya falta de transparencia no solo se plasma en la falta de información sobre el monto que se aprueba año con año, la opacidad también se vincula con la carencia de información sobre los objetivos, beneficios y beneficiarios que lo integran.
La falta de transparencia continúa presentándose durante todo el proceso del ejercicio del PGF, ya que de su ejercicio no se rinden cuentas al Congreso, desconociéndose los montos reales y el alcance de los objetivos programados, si es que estos existen. Considerando que la propia SHCP, en la estimación que realiza sobre dicho presupuesto, incluye numerosos conceptos con la leyenda de "N.D." (No Disponible).
El PGF, pese a la importancia del monto que representa, carece de un marco normativo adecuado que regule su proceso de aprobación, sus objetivos, su ejercicio y el control del mismo.
En dicho sentido, una revisión a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y a su Reglamento –instrumentos que norman tanto el Presupuesto de Egresos de la Federación como la Ley de Ingresos de la Federación–, en relación con el Presupuesto de Gastos Fiscales, arroja los siguientes resultados:
b) La única mención a dicho concepto se encuentra en el artículo 40 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que al respecto cita:
Artículo 40. El proyecto de Ley de Ingresos contendrá:
I. La exposición de motivos en la que se señale:
a)...
b)...
c)...
d) La explicación para el año que se presupuesta sobre los gastos fiscales, incluyendo los estímulos, así como los remanentes de Banco de México y su composición;
En cumplimiento a lo establecido en el artículo 40, fracción I, inciso d), de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se presenta la estimación de gastos fiscales para 2010:
De conformidad con la obligación establecida en el artículo 28 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009, el 29 de junio del año en curso se entregó el Presupuesto de Gastos Fiscales 2009 a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Presupuesto y Cuenta Pública; al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, de la Cámara de Diputados, así como a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores. Además, la información que integra ese Presupuesto de Gastos Fiscales se publicó en la página de Internet de la SHCP.
Cabe señalar que en el Presupuesto de Gastos Fiscales se incluyen las estimaciones de los montos que deja de recaudar el erario federal por concepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades, estímulos, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal.
En ese sentido, las estimaciones del Presupuesto de Gastos Fiscales pretenden mostrar la pérdida recaudatoria que se presenta en un año, dada la política fiscal aplicable en el mismo, sin considerar los efectos que tal política tendría en ejercicios futuros. Esta situación implica que las estimaciones de cada gasto fiscal no deben considerarse como aproximaciones de los recursos permanentes que se pueden obtener por su eliminación.
Asimismo, el total de los montos de los tratamientos preferenciales que se presentan en el Presupuesto de Gastos Fiscales sólo tiene por objeto aproximar la dimensión de la pérdida fiscal derivada de estos tratamientos. No debe considerarse como potencial recaudatorio ya que, conforme al método de pérdida de ingresos utilizado, las estimaciones se realizan en forma independiente sin considerar el efecto que tendría la eliminación de un tratamiento en la pérdida recaudatoria de otro. La eliminación simultánea de varios o todos los tratamientos preferenciales, no implicaría una ganancia recaudatoria similar a la suma de las estimaciones individuales de los gastos fiscales.
XXVIII
No obstante lo anterior y a manera de aproximación en el Presupuesto de Gastos Fiscales 2009, se reporta que dada la estructura vigente para el ejercicio fiscal de 2010, el monto total del gasto fiscal equivaldría a 502 mil 533.4 millones de pesos (3.98 por ciento del PIB), destacando las pérdidas recaudatorias en el IVA (1.32 por ciento del PIB), en el impuesto sobre la renta empresarial (1.23 por ciento del PIB), y en el impuesto empresarial a tasa única (0.66 por ciento del PIB).
El Presupuesto de Gastos Fiscales comprenderá al menos, en términos generales, los montos que deja de recaudar el erario federal por conceptos de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal. Dicho presupuesto deberá contener los montos referidos estimados para el ejercicio fiscal de 2011 desglosado por impuesto y por cada uno de los rubros de ingresos que la ley respectiva contemple.
...
Las disposiciones vigentes provocan un vacío que da lugar a la falta de transparencia tanto en su proceso de aprobación, como en el monto presupuestado, sus objetivos, sus resultados y su control.
2. Principales componentes del Presupuesto de Gastos Fiscales
Con base en el PGF para 2009 y 2010, a continuación se resumen los principales aspectos del mismo a fin de ilustrar la amplitud y complejidad del PGF, y demostrar, que por lo mismo, la necesidad de diseñar un marco general en el que se le ubique de manera permanente en la legislación mexicana es impostergable.
• Deducción inmediata de inversiones de activo fijo: consiste en un diferimiento del impuesto, por lo que el gasto fiscal que se reporta se compensa en futuros ejercicios fiscales.
• Deducción de inversiones en el régimen intermedio: al permitir la deducción de las inversiones como gasto del ejercicio, parte del gasto fiscal corresponde a un diferimiento del impuesto que se compensa en futuros ejercicios fiscales. El gasto fiscal que no es diferimiento, corresponde a la deducción en exceso respecto a la que se determinaría de aplicar la tasa de deducción inmediata correspondiente.
Facilidades administrativas
• Sector de autotransporte terrestre foráneo de pasaje y turismo: estos contribuyentes pueden deducir 7% de sus ingresos propios, por concepto de gastos de viaje, gastos de imagen y limpieza, compras de refacciones de medio uso y reparaciones menores, sin requisitos fiscales (Regla 3.3 de la RFA de 2009 publicada en el DOF el 12 de mayo de 2009).
• Sectores de autotransporte terrestre de carga federal y terrestre foráneo de pasaje y turismo: se considera que estos contribuyentes se benefician de la deducción del 10% de sus ingresos propios, sin requisitos fiscales, con una retención de 16% por concepto de ISR (Reglas 2.2 y 3.3 de la RFA de 2009 publicada en el DOF el 12 de mayo de 2009).
Para estimar el valor de esta facilidad se utiliza información sobre los ingresos propios nacionales y de exportación de las ramas de actividad "Servicio de Autotransporte de Mudanzas Local Foráneo, Servicio de Autotransporte de Carga de Productos Específicos, Servicio de Autotransporte en General Local Foráneo y Servicio de Transporte Foráneo de Pasajeros en Autobús de la forma fiscal 20 "Declaración del Ejercicio. Personas Morales, Régimen Simplificado", así como del dictamen fiscal para el régimen simplificado, para los ejercicios fiscales 2004, 2005, 2006 y 2007.
• Sector de autotransporte terrestre de carga de materiales y terrestre de pasajeros urbano y suburbano: los contribuyentes de este sector pueden deducir, sin requisitos fiscales, 15% de sus ingresos propios por concepto de trabajadores eventuales, sueldos o salarios del operador del vehículo, personal de tripulación y macheteros, gastos por maniobras, refacciones de medio uso y reparaciones menores (Regla 4.2 de la RFA de 2009 publicada en el DOF el 12 de mayo de 2009).
Para estimar el valor de esta facilidad se utiliza información sobre los ingresos propios reportados en su declaración anual o dictamen fiscal del régimen simplificado por los contribuyentes cuyas actividades declaradas son las de "servicio de autotransporte de materiales de construcción, servicio de transporte urbano y suburbano de pasajeros, servicio de transporte en automóvil de ruleteo, servicio de transporte en automóvil de ruta fija, servicio de transporte en automóvil de sitio y turismo, y servicios de grúas para vehículos", para los ejercicios fiscales de 2004, 2005, 2006 y 2007.
• Sector primario: los contribuyentes del sector primario pueden deducir, sin requisitos fiscales, 18% del total de ingresos propios, por concepto de mano de obra de trabajadores eventuales del campo, alimentación de ganado y gastos menores (Regla 1.2 de la RFA de 2009 publicada en el DOF el 12 de mayo de 2009).
Para estimar el valor de esta facilidad se utiliza información sobre los ingresos propios reportados por los contribuyentes del sector en la declaración de personas morales del régimen simplificado, así como de los dictámenes fiscales para este régimen, para los ejercicios fiscales 2004, 2005, 2006 y 2007.
Consolidación fiscal
En la Ley de Ingresos de la Federación para 2009, y en diversos Decretos Presidenciales, se otorgan una serie de estímulos fiscales, los cuales se consideran gastos fiscales, y son los siguientes:
Los contribuyentes del ISR, personas morales del régimen general, personas físicas con actividades empresariales y profesionales o con ingresos por arrendamiento, pueden deducir en forma inmediata y hasta por el 100% las inversiones que efectúen en bienes inmuebles ubicados en los perímetros A y B del Centro Histórico de la Ciudad de México, en los perímetros A, B-1, B-2, B-3 y B-4 de la zona de monumentos históricos de la Ciudad de Mérida, Estado de Yucatán; en el perímetro único de la zona de monumentos históricos en la Ciudad de Morelia, Estado de Michoacán; en los perímetros A y B de la zona de monumentos históricos en la Ciudad y Puerto de Veracruz, en el Municipio de Veracruz, Estado de Veracruz; en el perímetro único de la zona de monumentos históricos de la Ciudad y Puerto de Mazatlán, en el municipio de Mazatlán, Estado de Sinaloa, en el área urbana delimitada en el Artículo Primero del "Decreto por el que se declara zona de monumentos históricos de la Ciudad de Oaxaca de Juárez, Oax." y en los perímetros A, B-1, B-2, B-3, y B-4 de la zona de monumentos históricos de la Ciudad de Puebla de Zaragoza, Estado de Puebla; así como las reparaciones y adaptaciones a dichos inmuebles.
En el caso de enajenación de los bienes inmuebles ubicados en los perímetros antes mencionados, para restauración o rehabilitación, el enajenante puede considerar que el costo comprobado actualizado de adquisición del bien inmueble, después de efectuar las deducciones señaladas en la LISR, será cuando menos 40% del monto de la enajenación de que se trate (Decretos Presidenciales del 8 de octubre de 2001, del 4 de abril de 2002, del 5 de septiembre de 2005, Artículos Tercero y Cuarto del Decreto Presidencial del 12 de mayo de 2006 y Artículos del Décimo y Décimo Primero del Decreto Presidencial del 28 de noviembre de 2006).
ii) Acreditamiento del IEPS de diesel adquirido para su consumo final utilizado en maquinaria en general, excepto vehículos.
Se otorga a personas que realicen actividades empresariales, excepto minería y consiste en permitir el acreditamiento del IEPS del diesel que adquieran para su consumo final, siempre que éste se utilice en maquinaria en general, exceptuando a los vehículos. Aplica también para vehículos marinos y vehículos terrestres de baja velocidad (Inciso A, fracción I del Artículo 16 de la LIF).
iii) Acreditamiento del IEPS de diesel al sector agropecuario y silvícola
Al igual que para otros sectores, para el agropecuario y silvícola se otorga un estímulo fiscal a las personas que realicen actividades empresariales, consistente en permitir el acreditamiento del IEPS del diesel que adquieran para su consumo final, siempre que se utilice exclusivamente como combustible en maquinaria en general, excepto vehículos (Inciso A, fracción II, numeral 1 del Artículo 16 de la LIF).
Opcionalmente, las personas que utilicen el diesel en las actividades agropecuarias y silvícolas podrán acreditar contra el ISR, un monto equivalente a la cantidad que resulte de multiplicar el precio de adquisición del diesel, incluido el IVA, por el factor de 0.355, en lugar de aplicar lo dispuesto en el inciso A, fracción I y la fracción II, numeral 1 del artículo 16 de la LIF (Inciso A, fracción II, numeral 2 del Artículo 16 de la LIF).
iv) Acreditamiento del IEPS del diesel para los autotransportistas
Se otorga a los contribuyentes que se dediquen al transporte público y privado de personas o de carga, y consiste en permitir el acreditamiento del IEPS que Pemex y sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación del combustible. El acreditamiento se puede realizar en contra del ISR (Inciso A, fracción IV del artículo 16 de la LIF).
v) Acreditamiento del IEPS de diesel marino especial para consumo final, utilizado como combustible en embarcaciones destinadas para actividades de marina mercante Se permite a los contribuyentes que adquieran diesel marino especial para su consumo final y que sea utilizado como combustible en embarcaciones destinadas a las actividades propias de la marina mercante, acreditar el IEPS que Pemex y sus organismos subsidiarios hayan causado durante 2009, por la enajenación de diesel marino especial, contra el ISR que tengan a su cargo o las retenciones efectuadas a terceros por este impuesto (Inciso A, fracción I del artículo 16 de la LIF).
vi) Acreditamiento del IEPS de gasolinas de vehículos del autotransporte público federal de pasajeros o de carga, y el transporte privado de carga, a través de carreteras o caminos
El estímulo consiste en el acreditamiento de un monto equivalente al IEPS que Pemex y sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de gasolinas. El acreditamiento se puede realizar en contra del ISR (artículo Séptimo del Decreto Presidencial del 23 de abril de 2003).
El beneficio no es aplicable para aquellas enajenaciones que se efectúen en el municipio de Othón P. Blanco, Quintana Roo; en la franja fronteriza norte del país; en las estaciones de servicio que se ubiquen entre las líneas paralelas ubicadas a 20 y a 45 kilómetros de la línea divisoria internacional con los Estados Unidos, así como cuando las gasolinas que se enajenen no contengan los trazadores que se utilicen como medio de identificación de las gasolinas Pemex Magna y Pemex Premium.
Actualmente, los combustibles no tienen incorporados trazadores químicos, por lo que los contribuyentes no pueden hacer uso de este beneficio.
vii) Acreditamiento de los peajes pagados en la red carretera
Se otorga, hasta en un 50% del gasto total erogado, a los contribuyentes que se dediquen al transporte público o privado de personas o de carga y que utilicen la Red Nacional de Autopistas de Cuota, o al transporte doméstico público o privado efectuado por contribuyentes a través de carreteras o caminos del país. Este acreditamiento se puede aplicar en contra del ISR a cargo (Inciso A, fracción V del artículo 16 de la LIF).
viii) Estímulo equivalente al total de ISAN causado por la enajenación o importación de vehículos propulsados por baterías eléctricas recargables Se concede a los contribuyentes que enajenen al público en general o que importen definitivamente en términos de la Ley Aduanera automóviles cuya propulsión sea a través de baterías eléctricas recargables, o que además cuenten con motor de combustión interna o accionado por hidrógeno, y consiste en el monto total del impuesto que hubieren causado (Inciso B, fracción I del artículo 16 de la LIF).
ix) Estímulo fiscal para trabajadores sindicalizados
Se otorga un estímulo fiscal a las personas físicas que presten servicios personales subordinados consistente en una cantidad equivalente al ISR correspondiente a las cuotas de seguridad social que sumadas a sus demás ingresos obtenidos por el mismo patrón por la prestación de un servicio personal subordinado excedan de una cantidad equivalente a siete veces el salario mínimo general elevado al año.
Este tratamiento preferencial sólo es aplicable a los trabajadores sindicalizados (Artículo noveno del decreto presidencial del 30 de octubre de 2003).
x) Estímulo fiscal a los contribuyentes fabricantes, ensambladores o distribuidores autorizados de autobuses y camiones con el fin de modernizar la flota del sector de autotransporte de carga y pasaje
Se otorga un estímulo fiscal a los contribuyentes fabricantes, ensambladores o distribuidores autorizados, residentes en el país, que enajenen tractocamiones tipo quinta rueda, camiones unitarios de 2 o 3 ejes, o autobuses integrales y convencionales con capacidad de más de 30 asientos de fábrica, nuevos o con una antigüedad no mayor a 5 años, así como chasises y plataformas para éstos, siempre que reciban a cuenta del precio de enajenación otro vehículo con más de 6 años de antigüedad.
También se otorga un estímulo por la enajenación de vehículos nuevos destinados al transporte de 15 pasajeros o más, así como chasises y plataformas para éstos, siempre que se reciban a cuenta vehículos similares con una antigüedad de más de 8 años. Asimismo, a los adquirientes de los vehículos nuevos se les otorga un estímulo equivalente al ISR derivado de la acumulación del ingreso por la venta del vehículo usado incluyendo a los arrendatarios de un contrato de arrendamiento financiero (Artículo Décimo Quinto del Decreto Presidencial del 30 de octubre de 2003, Título 13 de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2009, Decreto Presidencial del 12 de enero de 2005, Decreto Presidencial del 12 de mayo de 2006, Decreto Presidencial del 28 de noviembre de 2006 y Artículo Único del Decreto Presidencial del 4 de marzo de 2008).
xi) Estímulo a los proyectos de inversión productiva en la cinematografía nacional
Se otorga a los contribuyentes del ISR, y consiste en aplicar un crédito fiscal equivalente al monto que aporten a proyectos de inversión en la producción cinematográfica nacional, contra el ISR que tengan a su cargo. Este estímulo no podrá exceder de 10% del ISR a su cargo. El monto total del estímulo, a distribuir entre los aspirantes, no excederá de 500 mdp por cada ejercicio fiscal ni de 20 mdp por cada contribuyente y proyecto de inversión en la producción cinematográfica (Artículo 226 de la LISR).
xii) Deducción adicional de 5% del costo de lo vendido a los contribuyentes que donen bienes básicos para la subsistencia humana en materia de alimentación o salud Los contribuyentes que den en donación bienes básicos para la subsistencia humana en materia de alimentación o salud a instituciones autorizadas para recibir donativos deducibles de conformidad con la LlSR y que estén dedicadas a la atención de requerimientos básicos de subsistencia en materia de alimentación o salud, podrán efectuar una deducción adicional del 5% del costo de lo vendido que le hubiera correspondido a dichas mercancías, que efectivamente se donen y sean aprovechables para el consumo humano. Lo anterior, siempre y cuando el margen de utilidad bruta de las mercancías donadas en el ejercicio en el que se efectúe la donación hubiera sido igual o superior al 10%; cuando fuera menor, el por ciento de la deducción se reducirá al 50% del margen (artículo primero del decreto presidencial del 26 de enero de 2005).
xiii) Exención de 80% del pago del ISR por los ingresos por arrendamiento de remolques o semiremolques importados de manera temporal hasta por un mes
Se exime del pago del 80% del ISR que hayan causado los contribuyentes por los ingresos por el arrendamiento de remolques o semirremolques, siempre que éstos sean importados de manera temporal hasta por un mes (Artículo cuarto del decreto presidencial del 26 de enero de 2005).
xiv) No se considera enajenación la aportación de bienes inmuebles a fideicomisos cuya única actividad sea la construcción o adquisición de inmuebles
Los contribuyentes que aporten bienes inmuebles a los fideicomisos a que se refiere el artículo 223 de la LISR podrán considerar, que no hay enajenación del bien inmueble que aporten al fideicomiso, incluso cuando se otorgue su uso o goce a un tercero o al mismo fideicomitente, aun cuando en este último caso la renta que deduzcan exceda del 12% anual del valor fiscal del inmueble a que se refiere el citado precepto legal (artículo sexto del decreto presidencial del 26 de enero de 2005).
xv) Exención del IVA por la enajenación de locales comerciales
Se exime a las personas morales y a las personas físicas con actividades empresariales y profesionales del pago del IVA que se cause por la enajenación de locales comerciales en las plazas que se establezcan mediante Programas Gubernamentales para reubicar a las personas físicas dedicadas al comercio en la vía pública, que estén inscritos en el RFC (artículo cuarto del decreto presidencial del 8 de diciembre de 2005).
xvi) Estímulo fiscal a personas físicas residentes en la franja fronteriza que califican como "REPECOS".
Las personas físicas residentes en la franja fronteriza de 20 Km. paralela a la línea divisoria internacional del norte del país, en los estados de Baja California y Baja California Sur, y en los Municipios de Caborca y Cananea en Sonora, que cumplan con los requisitos establecidos para tributar en el régimen de "REPECOS", podrán pagar el ISR por los ingresos que obtengan por la enajenación de mercancías de procedencia extranjera, aplicando la tasa del 2% sobre estos ingresos (artículos 137 y 138 de la LISR, y artículo quinto del decreto presidencial del 28 de noviembre de 2006).
xvii) Estímulo fiscal a los residentes en México, que utilicen aviones para ser explotados comercialmente.
Se otorga un crédito fiscal equivalente al 80% del ISR, el cual será acreditable únicamente contra el ISR retenido por los contribuyentes residentes en México, que utilicen aviones que tengan concesión o permiso del Gobierno Federal para ser explotados comercialmente para la transportación de pasajeros o de bienes, cuyo uso o goce temporal se otorgue por residentes en el extranjero sin establecimiento permanente en el país, siempre que en el contrato de arrendamiento se establezca el ISR que se cause al aplicar la tasa de retención del 5% que será cubierto por el residente en México (artículo 188 de la LISR y artículo primero del decreto presidencial del 29 de noviembre de 2006).
xviii) Estímulo fiscal a contribuyentes que destinen mercancías al régimen de recinto fiscalizado estratégico, para ser objeto de elaboración, transformación o reparación.
Se otorga un estímulo fiscal a los contribuyentes que destinen mercancías al régimen de recinto fiscalizado estratégico para ser elaboradas, transformadas o reparadas, que consiste en una cantidad equivalente a la diferencia del ISR que resulte de calcular la utilidad fiscal como el 3% del valor total de los activos o del monto total de los costos y gastos de operación en lugar de una cantidad que represente, al menos la cantidad mayor entre el 6.9% del valor total de los activos utilizados en la operación de maquila y el 6.5% sobre el monto total de costos y gastos de operación (artículo 216-Bis de la LISR y el artículo 7 del decreto presidencial del 30 de noviembre de 2006).
xix) Beneficio fiscal a las personas morales y a las personas físicas con actividades empresariales y profesionales, que realicen inversiones en localidades de alta y muy alta marginación, cuya población no exceda de 50 mil habitantes.
Se otorga un estímulo fiscal a las personas morales y a las personas físicas con actividades empresariales y profesionales, que realicen inversiones en bienes nuevos de activo fijo entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2012 en centros productivos que empleen al menos 50 trabajadores y se ubiquen en localidades de alta y muy alta marginación, cuya población no exceda de 50 mil habitantes, consistente en una deducción del 100% de forma inmediata de las inversiones en bienes nuevos de activo fijo (Artículo 2 y 9 del Decreto Presidencial del 4 de marzo de 2008).
xx) Estímulo fiscal a las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluyendo a sus organismos descentralizados.
Se otorga un estímulo fiscal a las Entidades Federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluyendo a sus organismos descentralizados, consistente en:
a) Acreditamiento del 60 y 30% para los ejercicios fiscales de 2009 y 2010, respectivamente, del excedente que resulte de comparar el promedio mensual del total del ISR enterado a cargo de sus trabajadores correspondiente al ejercicio fiscal de 2007 y el ISR a cargo de sus trabajadores que corresponda enterar en el mes que se trate de los ejercicios fiscales 2009 y 2010, cuando este último monto sea mayor (artículo segundo del decreto presidencial del 5 de diciembre de 2008).
En el cuadro siguiente se resumen los conceptos y montos considerados en este apartado:
Como se observa, el peso del PGF aún es significativo como proporción del PIB. La necesidad de su revisión y evaluación anual es clara, sobre todo a la luz de las respuestas que la SHCP envió a la Comisión de Gastos Fiscales, ante diferentes cuestionamientos que la misma le remitiera por escrito. Una síntesis de las mismas se incluye en el apartado siguiente de esta Iniciativa.
3. Posición de la SHCP en torno al PGF
Como parte de los trabajos de la Comisión Especial se le hizo llegar a la autoridad hecendaria un cuestionario con preguntas sobre el PGF, mismo que fue contestado por la misma el pasado siete de diciembre. No es motivo de esta Iniciativa analizar las contestaciones, pues eso se dará en el seno de la Comisión Especial, sólo se toma una de las respuestas, pues se considera relevante para la fundamentación de la iniciativa.
En efecto, dentro de las respuestas de la SHCP a la Comisión Especial de Gastos Fiscales destaca la siguiente:
Respuesta SHCP: "El Presupuesto de Gastos Fiscales transparenta los apoyos que por medio del marco tributario se otorgan a distintos grupos y sectores de contribuyentes y permite conocer las áreas de oportunidad en materia de recaudación de los distintos impuestos federales.
En este sentido el Presupuesto de Gastos Fiscales representa una importante fuente de información para el diseño de la política tributaria tanto para el Ejecutivo Federal como para el Poder Legislativo durante el proceso de análisis, discusión, dictaminación y votación del paquete económico anual.
No obstante lo anterior, no se considera adecuado hacer vinculante el Presupuesto de Gastos Fiscales con la aprobación anual del paquete económico, ya que el Presupuesto es sólo un instrumento metodológico para el análisis económico-tributario, además de que como se explica en otros puntos de este cuestionario, las limitaciones de las mediciones de gastos fiscales hacen que las cantidades asignadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para atender las distintas funciones presupuéstales, o que benefician 3 determinados grupos o sectores, tengan una naturaleza distinta.
Incluso como se ha señalado, existen razones por las cuales las estimaciones de los gastos fiscales no deben estrictamente considerarse como la recaudación que se obtendría de su eliminación, por lo que incluso al comparar los gastos fiscales en forma directa con los ingresos estimados en la Ley de Ingresos de la Federación, dado que ambas cantidades son de naturaleza distinta, se puede llegar a conclusiones erróneas.
Por lo anterior, se considera adecuado mantener el Presupuesto de Gastos Fiscales como un documento de análisis que, entregado al H. Congreso de la Unión dos meses antes de la entrega del paquete económico, sirva como una herramienta efectiva que enriquezca la discusión del paquete económico.
Por otra parte, cabe señalar que los tratamientos preferenciales que dan lugar a los gastos fiscales corresponden a disposiciones legales derivadas generalmente de procesos legislativos, en cuyo caso se puede considerar que tales conceptos de gasto fiscal son aprobados en el momento en que se aprueban los tratamientos preferenciales."
4. Objetivos de la Iniciativa
Con base en las consideraciones anteriores, los objetivos de esta Iniciativa son los siguientes:
Segundo. Establecer el marco normativo para evaluar los resultados de cada uno de los componentes del PGF, en particular su impacto económico y social.
Tercero. Iniciar esa evaluación desde este año a fin de contar con esos elementos en el análisis de los demás temas que deben componer la reforma hacendaria.
Cuarto. Iniciar la vinculación en el análisis, discusión y aprobación del paquete económico 2011.
Por todo lo anterior, se somete a la consideración de esta soberanía la reforma y adición de diversos artículos de la LFPRH así como de la Ley de Ingresos para el año fiscal 2010. Se propone añadir en la LFPRH la definición del PGF, y vincularlo con el proceso presupuestario y de aprobación de la Ley de Ingresos. En particular se busca el dictamen positivo de esta soberanía de un nuevo Capítulo en la LFPRH que regule el PGF. Finalmente, se propone reformar la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal 2010, con el propósito de que el PGF juegue un nuevo papel en el proceso de análisis y discusión del paquete económico 2011.
En este apartado se ilustran las reformas y adiciones que se proponen:
"XXXV BIS. Presupuesto de Gastos Fiscales: es el monto anual que con un objetivo económico o social, deja de recaudar el erario federal por concepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos; exenciones; subsidios y créditos fiscales; condonaciones; facilidades administrativas; estímulos fiscales; deducciones autorizadas; tratamientos y regímenes especiales establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal y cualquier otro concepto que autorizado en alguna ley federal, signifique una disminución en la recaudación del erario federal."
B). Con objeto de que el Congreso apruebe explícitamente el Presupuesto de Gastos Fiscales, se propone agregar un párrafo segundo al artículo 39 de la ley, quedando como sigue:
"En la Ley de Ingresos se aprobará de manera específica el Presupuesto de Gastos Fiscales, con el nivel de agregación previsto en el artículo 125 de esta ley."
C). Con el mismo propósito, se adiciona un inciso c BIS) y se modifica el inciso d) de la fracción I del artículo 40 para que el proyecto de Ley de Ingresos que el Ejecutivo Federal envíe al Congreso, incluya la información correspondiente al Presupuesto de Gastos Fiscales, quedando en los siguientes términos:
"c BIS) El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales para el año que se presupuesta, en los términos previstos en el artículo 123 de esta ley;
d) Los remanentes de Banco de México y su composición;"
D). A fin de que el Presupuesto de Gastos Fiscales quede incluido en el proyecto de decreto de la Ley de Ingresos, se reforma el inciso d) de la fracción II del artículo 40, proponiéndose la siguiente redacción:
"d) El Presupuesto de Gastos Fiscales en los términos previstos en el artículo 123 de esta ley y, en su caso, disposiciones generales, regímenes específicos y estímulos en materia fiscal, aplicables en el ejercicio fiscal en cuestión;"
E). Tal como está previsto actualmente para la información correspondiente a la recaudación, se propone incluir en los anexos informativos del proyecto de Presupuesto de Egresos, la información del Presupuesto de Gastos Fiscales, por lo cual se reforma el inciso a) de la fracción III del artículo 41, quedando como sigue:
"a) La metodología empleada para determinar la estacionalidad y el volumen de la recaudación por tipo de ingreso, incluyendo la correspondiente a la determinación del Presupuesto de Gastos Fiscales; así como la utilizada para calendarizar el gasto según su clasificación económica;"
F). A fin de insertar el Presupuesto de Gastos Fiscales en la cronología prevista en la ley para la entrega de información por parte del Ejecutivo Federal al Congreso, se reforma el párrafo primero de la fracción II del artículo 42, quedando como sigue:
"II. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, remitirá a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la estructura programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos y la estimación, objetivos y metas del Presupuesto de Gastos Fiscales."
Asimismo, para establecer los términos y contenido de dicho presupuesto, se agrega un párrafo cuarto a la fracción II del citado artículo 42, quedando en los siguientes términos:
"La estimación del Presupuesto de Gastos Fiscales se apegará a lo previsto en el artículo 123 de esta ley."
G). Para normar la incorporación del Presupuesto de Gastos Fiscales dentro del Paquete Económico que el Ejecutivo Federal debe presentar al Congreso, se adiciona un inciso d) a la fracción III del artículo 42 y se reforman los inciso b) y c) para darle coherencia a la redacción, quedando como sigue:
"b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal;
c) El proyecto de Presupuesto de Egresos; y
d) El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales en los términos previstos en el artículo 123 de esta ley."
H). Se eleva a rango de ley la aprobación del Presupuesto de Gastos Fiscales, modificándose con dicho propósito las fracciones IV y VI del artículo 42, quedando en los siguientes términos:
"IV. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de gastos Fiscales serán aprobados por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre;
VI. La Ley de Ingresos con el Presupuesto de Gastos Fiscales y el Presupuesto de Egresos de la Federación deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales después de aprobados."
I). Para incorporar a la información que el Ejecutivo Federal debe entregar al Congreso de la Unión para dar seguimiento a la evolución de los ingresos y gastos aprobados para el ejercicio, se reforma el párrafo segundo de la fracción I del artículo 107 y el párrafo primero del artículo 110, quedando como sigue
"Artículo 107: ...
I. ...
Los informes trimestrales deberán presentarse con desglose mensual e incluirán información sobre los ingresos obtenidos, el avance del Presupuesto de Gastos Fiscales y la ejecución del Presupuesto de Egresos, así como sobre la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio, conforme a lo previsto en esta Ley y el Reglamento. Asimismo, incluirán los principales indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos y metas y de su impacto social, con el objeto de facilitar su evaluación en los términos a que se refieren los artículos 110 y 111 de esta Ley."
"Artículo 110. La Secretaría realizará trimestralmente la evaluación económica de los ingresos, gastos fiscales y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados."
J). Se propone reformar el primer párrafo del artículo 111 y agregar un párrafo quinto a dicho artículo, para adicionar al Presupuesto de Gastos Fiscales al mecanismo de evaluación de resultados, quedando como sigue:
"Artículo 111. La Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de recaudación, de la ejecución del Presupuesto de Gastos Fiscales y de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de evaluación del desempeño, entre otros, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto público, así como aplicar las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos fines, tendrán las dependencias, respecto de sus entidades coordinadas.
...
...
...
Las disposiciones de los dos párrafos anteriores serán aplicables, en lo que proceda, al Presupuesto de Gastos Fiscales."
K). Finalmente, se agrega el Título Octavo relativo al Presupuesto de Gastos Fiscales con único capítulo, en el cual se adicionan los artículos 119 a 126, en los cuales se definen las responsabilidad de programación, presupuestación y control de dicho presupuesto (artículo 119); las bases objetivos y parámetros sobre los cuales debe elaborarse dicho presupuesto (artículo 120); la obligación de calcular y revelar el impacto en la recaudación fiscal con motivo del aumento o creación de conceptos que integren el Presupuesto de Gastos Fiscales (artículo 121); la obligación de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere dentro de sus tareas las correspondientes a la programación, presupuestación y cumplimiento de los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas del Presupuesto de Gastos Fiscales (Artículo 122); el contenido del artículo 123 resulta relevante al definir el alcance y contenido que debe tener la información de los conceptos que integren el Presupuesto de Gastos Fiscales; asimismo, con el propósito de establecer una base estadística uniforme, el artículo 124 prevé que el Presupuesto de Gastos Fiscales se elabore a partir de una estructura programática específica; por su parte, el artículo 125 define la clasificaciones en que se presentará y aprobará dicho presupuesto, en tanto que el artículo 126 sujeta la información del Presupuesto de Gastos Fiscales a las disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y define la potestad del Congreso de solicitar al Ejecutivo Federal la información que considere necesaria en materia del Presupuesto de Gastos Fiscales, quedando como sigue:
"TÍTULO OCTAVO
Del Presupuesto de Gastos Fiscales
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 119.- El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, estará a cargo de la programación y presupuestación del Presupuesto de Gastos Fiscales. El control y la evaluación de dicho gasto corresponderán a la Secretaría y a la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
Por su parte, la Auditoria Superior de la Federación en su Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, deberá incluir un apartado específico con la evaluación del ejercicio, objetivos y metas del Presupuesto de Gastos Fiscales.
Artículo 120. El Presupuesto de Gastos Fiscales se elaborará con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica y social, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, los cuales, al igual que sus objetivos, estrategias y metas anuales, deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del mismo, e incluirán cuando menos lo siguiente:
I. Los criterios de política en materia de gastos fiscales;
II. Los objetivos anuales, estrategias y metas;
III. Los beneficios económicos y/o sociales esperados en términos medibles y cuantificables, y
III. Las proyecciones de los recursos que el erario federal dejará de percibir por los diferentes conceptos que integren el Presupuesto de Gastos Fiscales. Las proyecciones abarcarán un periodo de 5 años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán anualmente en los ejercicios subsecuentes.
Artículo 121. Toda propuesta de aumento o creación de alguno de los conceptos que integren el Presupuesto de Gastos Fiscales en cualquier ley u ordenamiento federal, deberá acompañarse de la justificación correspondiente en términos de los beneficios económicos y/o sociales esperados, los cuales deberán ser medibles y cuantificables. Asimismo, se acompañará de sus correspondientes indicadores del desempeño.
Las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto en la recaudación federal de las iniciativas de ley o decreto, con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, y podrán solicitar opinión a la Secretaría sobre el proyecto de dictamen correspondiente.
Artículo 122. La programación y presupuestación del Presupuesto de Gastos Fiscales deberá comprender las actividades que deberá realizar la Secretaría para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en el mismo.
Artículo 123. El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales a que se refiere la fracción XXXV BIS del artículo 2 de esta ley, deberá contener, al menos, para cada uno de los conceptos que lo integren:
I. El monto estimado de los recursos que dejará de percibir en el ejercicio el erario federal;
II. Las bases de cálculo utilizadas para realizar la estimación;
III. La referencia o sustento jurídico que respalde la inclusión de cada concepto o partida;
IV. Los beneficiarios específicos de cada concepto, y
V. Los objetivos y metas expresados en términos medibles y cuantificables.
Esta información se integrará como parte del proyecto de Ley de Ingresos de la Federación.
Artículo 124. El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales deberá sujetarse a la estructura programática específica aprobada por la Secretaría, la cual contendrá, en lo que aplique, las características descritas en el artículo 27 de esta ley.
Artículo 125. El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales se presentará y aprobará, cuando menos, conforme a las siguientes clasificaciones:
I. Por origen, la cual agrupa a las previsiones de reducción de ingreso conforme al ordenamiento legal que lo sustenta;
II. La funcional y programática, la cual agrupa a las previsiones de reducción del ingreso fiscal con base en las actividades o giros económicos que por disposición legal le corresponden a los beneficiarios y de acuerdo con los resultados que se proponen alcanzar, en términos de indicadores, objetivos y metas. Permitirá conocer y evaluar la productividad y los resultados del gasto fiscal;
III. La geográfica, que agrupa a las previsiones de gastos fiscales con base en su destino geográfico, en términos de entidades federativas y en su caso municipios y regiones.
Artículo 126. La Secretaría, en tratándose del Presupuesto de Gastos Fiscales, deberá observar las disposiciones establecidas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
La Secretaría deberá remitir al Congreso de la Unión la información que éste les solicite en relación con el Presupuesto de Gastos Fiscales, en los términos de las disposiciones generales aplicables."
L). Por otra parte, con el propósito de que la información relativa al Presupuesto de Gastos Fiscales correspondiente al ejercicio de 2010 se entregue al congreso en los términos previstos en la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria antes descritos, la iniciativa considera reformar los párrafos primero y segundo del artículo 28 de la Ley de Ingresos de la Federación, del propio ejercicio, para quedar como sigue:
"Artículo 28. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá publicar en su página de Internet y entregar a las comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, así como al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de dicho órgano legislativo y a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores antes del 30 de junio de 2010, el Presupuesto de Gastos Fiscales en los términos previstos en el artículo 123 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Dicho presupuesto deberá contener los montos referidos estimados para el ejercicio fiscal de 2011 en los términos señalados en el artículo 123 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria."
6. Impacto presupuestal de la Iniciativa
Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de la honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y se reforma la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010.
Decreto
Artículo Primero: Se reforman los artículos 40, fracción I, inciso d); 40, fracción II, inciso d); 41, fracción III, inciso a); 42, fracciones II, primer párrafo y III, incisos b) y c); 42, fracciones IV, y VI, primer párrafo; 107, fracción I, segundo párrafo; 110, primer párrafo; 111, primer párrafo; se adicionan los artículos 2, Fracción XXXV BIS; 39, párrafo segundo; 40, fracción I, inciso c Bis); 42, fracciones II párrafo cuarto y III, inciso d); 111, párrafo quinto; un Título Octavo; y los artículos 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125 y 126, todos ellos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 2.
XXXV BIS. Presupuesto de Gastos Fiscales: Es el monto anual que con un objetivo económico o social, deja de recaudar el erario federal por concepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos; exenciones; subsidios y créditos fiscales; condonaciones; facilidades administrativas; estímulos fiscales; deducciones autorizadas; tratamientos y regímenes especiales establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal y cualquier otro concepto que autorizado en alguna ley federal, signifique una disminución en la recaudación del erario federal.
...
En la Ley de Ingresos se aprobará de manera específica el Presupuesto de Gastos Fiscales, con el nivel de agregación previsto en el artículo 125 de esta ley.
...
Artículo 40. ...
a) a c) ...
c Bis) El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales para el año que se presupuesta, en los términos previstos en el artículo 123 de esta ley;
d) Los remanentes de Banco de México y su composición;
e) a h) ...
II. ...
a) a c) ...
d) El Presupuesto de Gastos Fiscales en los términos previstos en el artículo 123 de esta ley y, en su caso, disposiciones generales, regímenes específicos y estímulos en materia fiscal, aplicables en el ejercicio fiscal en cuestión;
e) a f) ...
II. ...
III. ...
a) La metodología empleada para determinar la estacionalidad y el volumen de la recaudación por tipo de ingreso, incluyendo la correspondiente a la determinación del Presupuesto de Gastos Fiscales; así como la utilizada para calendarizar el gasto según su clasificación económica;
Artículo 42. ...
II. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, remitirá a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la estructura programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos y la estimación, objetivos y metas del Presupuesto de Gastos Fiscales.
...
...
La estimación del Presupuesto de Gastos Fiscales se apegará a lo previsto en el artículo 123 de esta ley.
III. ...
a) ...
b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal;
c) El proyecto de Presupuesto de Egresos; y
d) El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales en los términos previstos en el artículo 123 de esta ley.
IV. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de gastos Fiscales serán aprobados por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre;
V. ...
VI. La Ley de Ingresos con el Presupuesto de Gastos Fiscales y el Presupuesto de Egresos de la Federación deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales después de aprobados.
...
Los informes trimestrales deberán presentarse con desglose mensual e incluirán información sobre los ingresos obtenidos, el avance del Presupuesto de Gastos Fiscales y la ejecución del Presupuesto de Egresos, así como sobre la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio, conforme a lo previsto en esta Ley y el Reglamento. Asimismo, incluirán los principales indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos y metas y de su impacto social, con el objeto de facilitar su evaluación en los términos a que se refieren los artículos 110 y 111 de esta Ley.
...
Artículo 110. La Secretaría realizará trimestralmente la evaluación económica de los ingresos, gastos fiscales y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados.
...
Artículo 111. La Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de recaudación, de la ejecución del Presupuesto de Gastos Fiscales y de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de evaluación del desempeño, entre otros, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto público, así como aplicar las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos fines, tendrán las dependencias, respecto de sus entidades coordinadas.
...
...
...
Las disposiciones de los dos párrafos anteriores serán aplicables, en lo que proceda, al Presupuesto de Gastos Fiscales.
...
TÍTULO OCTAVO
Del Presupuesto de Gastos Fiscales
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 119. El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría, estará a cargo de la programación y presupuestación del Presupuesto de Gastos Fiscales. El control y la evaluación de dicho gasto corresponderán a la Secretaría y a la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación en su Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, deberá incluir un apartado específico con la evaluación del ejercicio, objetivos y metas del Presupuesto de Gastos Fiscales.
Artículo 120. El Presupuesto de Gastos Fiscales se elaborará con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica y social, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, los cuales, al igual que sus objetivos, estrategias y metas anuales, deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del mismo, e incluirán cuando menos lo siguiente:
II. Los objetivos anuales, estrategias y metas;
III. Los beneficios económicos y sociales esperados en términos medibles y cuantificables, y
IV. Las proyecciones de los recursos que el erario federal dejará de percibir por los diferentes conceptos que integren el Presupuesto de Gastos Fiscales. Las proyecciones abarcarán un periodo de 5 años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán anualmente en los ejercicios subsecuentes.
Las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto en la recaudación federal de las iniciativas de ley o decreto, con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, y podrán solicitar opinión a la Secretaría sobre el proyecto de dictamen correspondiente.
Artículo 122. La programación y presupuestación del Presupuesto de Gastos Fiscales deberá comprender las actividades que deberá realizar la Secretaría para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en el mismo.
Artículo 123. El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales a que se refiere la fracción XXXV BIS del artículo 2 de esta ley, deberá contener, al menos, para cada uno de los conceptos que lo integren:
II. Las bases de cálculo utilizadas para realizar la estimación;
III. La referencia o sustento jurídico que respalde la inclusión de cada concepto o partida;
IV. Los beneficiarios específicos de cada concepto, y
V. Los objetivos y metas expresados en términos medibles y cuantificables.
Artículo 124. El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales deberá sujetarse a la estructura programática específica aprobada por la Secretaría, la cual contendrá, en lo que aplique, las características descritas en el artículo 27 de esta ley.
Artículo 125. El proyecto de Presupuesto de Gastos Fiscales se presentará y aprobará, cuando menos, conforme a las siguientes clasificaciones:
II. La funcional y programática, la cual agrupa a las previsiones de reducción del ingreso fiscal con base en las actividades o giros económicos que por disposición legal le corresponden a los beneficiarios y de acuerdo con los resultados que se proponen alcanzar, en términos de indicadores, objetivos y metas. Permitirá conocer y evaluar la productividad y los resultados del gasto fiscal;
III. La geográfica, que agrupa a las previsiones de gastos fiscales con base en su destino geográfico, en términos de entidades federativas y en su caso municipios y regiones.
La Secretaría deberá remitir al Congreso de la Unión la información que éste les solicite en relación con el Presupuesto de Gastos Fiscales, en los términos de las disposiciones generales aplicables.
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 28, párrafos primero y segundo, de la Ley de Ingresos de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 28. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá publicar en su página de Internet y entregar a las comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, así como al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de dicho órgano legislativo y a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores antes del 30 de junio de 2010, el Presupuesto de Gastos Fiscales en los términos previstos en el artículo 123 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Dicho presupuesto deberá contener los montos referidos estimados para el ejercicio fiscal de 2011 en los términos señalados en el artículo 123 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro el 16 de febrero de 2010.
Diputado Sebastián Lerdo de Tejada Covarrubias (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 212 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, A CARGO DEL DIPUTADO AGUSTÍN CASTILLA MARROQUÍN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito, Agustín Castilla Marroquín, diputado federal de la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 212 del Código Penal Federal, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En nuestra Carta Magna, las responsabilidades de los servidores públicos se encuentran reguladas en el Título Cuarto, denominado "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos y Patrimonial del Estado".
Con la reforma al artículo 108 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, se incluye como sujetos de responsabilidad a "los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía", ya que el texto anterior sólo hacía referencia a "los servidores del Instituto Federal Electoral", por lo cual el texto constitucional vigente incluye de manera general a todos aquellos que desempeñan un empleo, cargo o comisión en un órgano constitucional autónomo.
De esta manera, el artículo 108 constitucional en vigor se encuentra redactado de la siguiente manera
(...)"
Robustece lo anterior la siguiente tesis jurisprudencial:
Localización:
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
X, Agosto de 1999
Página: 799
Tesis: IV.1o.A.T.16 A
Tesis Aislada
Materia(s): Administrativa
SERVIDOR PÚBLICO, LA RESPONSABILIDAD DEL, TIENE DIVERSOS ÁMBITOS LEGALES DE APLICACIÓN (ADMINISTRATIVA, LABORAL, POLÍTICA, PENAL, CIVIL).
El vínculo existente entre el servidor público y el Estado, acorde al sistema constitucional y legal que lo rige, involucra una diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones, entre los que destacan ámbitos legales de naturaleza distinta, como son el laboral, en su carácter de trabajador, dado que efectúa una especial prestación de servicios de forma subordinada, el administrativo, en cuanto a que el desarrollo de su labor implica el de una función pública, ocasionalmente el político cuando así está previsto acorde a la investidura, y además el penal y el civil, pues como ente (persona), sujeto de derechos y obligaciones debe responder de las conductas que le son atribuibles, de manera que al servidor público le pueda resultar responsabilidad desde el punto de vista administrativo, penal, civil e inclusive político en los supuestos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o la Constitución local correspondiente y así mismo la laboral, y por lo tanto, no se incurre en la imposición de una doble sanción cuando éstas, aunque tienen su origen en una misma conducta, sin embargo tienen su fundamento y sustento en legislación de distinta materia (administrativa, laboral, penal, etc.).
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL CUARTO CIRCUITO.
Revisión fiscal 31/99. Contraloría Interna en la Secretaría de Energía. 1o. de junio de 1999. Unanimidad de votos. Ponente: José R. Medrano González. Secretario: José Manuel de la Fuente Pérez"
Es así que la responsabilidad penal se origina cuando los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones lesionan valores protegidos por las leyes penales. La fracción II del artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal:
(...)
II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y
(...)"
En este sentido, es menester esclarecer de forma general qué se entiende por órganos constitucionales autónomos, mismos que son aquellos que –de manera fundamental e inmediata– se establecen en la Constitución y que no se adscriben con precisión a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes porque se asume que puede haber órganos ajenos a los tres poderes tradicionales sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales. La propia Carta Magna les otorga autonomía.
De esta manera, podemos considerar como organismos a los que la Constitución Federal les otorga autonomía a los siguientes:
• INEGI - Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, (artículo 26, apartado B)
• Tribunales Agrarios (artículo 27, fracción XIX)
• IFE - Instituto Federal Electoral, (artículo 41)
• CNDH - Comisión Nacional de los Derechos Humanos, (artículo 102, apartado B)
En este tenor de ideas, la autonomía de un órgano debe entenderse como una facultad de autogobierno limitada por las disposiciones legales y constitucionales, por lo que el hecho de que determinados servidores públicos pertenezcan a órganos constitucionales autónomos no implica que exista un halo de irresponsabilidad o excluyente de responsabilidad penal en torno a los mismos, por lo que en consecuencia, también deben ser sancionados en materia penal en caso de incurrir en alguno de los delitos que la legislación penal establece.
En este sentido, las conductas delictivas en que pueden incurrir los servidores públicos se encuentran previstas en el Libro Segundo, Títulos Décimo y Décimo Primero del Código Penal Federal, tales como:
2. Abuso de autoridad
3. Desaparición forzada de personas
4. Coalición de servidores públicos
5. Uso indebido de atribuciones y facultades
6. Concusión
7. Intimidación
8. Ejercicio abusivo de funciones
9. Tráfico de Influencia
10. Cohecho
11. Cohecho a servidores públicos extranjeros
12. Peculado
13. Enriquecimiento ilícito
14. Delitos contra la administración de justicia
15. Ejercicio indebido del propio derecho
En este sentido, si por ejemplo una persona que trabaja en el IFE, en la CNDH o en cualquier otro órgano constitucional autónomo comete peculado, cohecho, abuso de autoridad o cualquier otro delito, simplemente el tipo penal federal no se encontraría plenamente configurado, ya que el artículo 212 no considera a estas personas como servidores públicos, lo cual resulta inconstitucional, aunado a que se encuentra totalmente fuera de la realidad y abre un espacio a la impunidad.
Incluso resulta contradictorio que para el caso del delito de cohecho a servidores públicos extranjeros, contemplado en el artículo 222 bis del Código Penal Federal, sí se incluya a los servidores públicos de órganos públicos autónomos de un Estado extranjero, pero para el caso nacional no se considere así. Para mayor abundamiento se transcribe el artículo de referencia:
(...)
Para los efectos de este artículo se entiende por servidor público extranjero, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en el poder legislativo, ejecutivo o judicial o en un órgano público autónomo en cualquier orden o nivel de gobierno de un Estado extranjero, sea designado o electo; cualquier persona en ejercicio de una función para una autoridad, organismo o empresa pública o de participación estatal de un país extranjero; y cualquier funcionario o agente de un organismo u organización pública internacional."
Es así que la presente iniciativa tiene por objeto enfrentar la corrupción e ineficacia, de quienes tienen el deber de cumplir proba y lealmente, desde el poder público con su encomienda y de ser el caso de que incurran en alguno de los delitos relativos al ejercicio del servicio público, sean castigados debidamente.
Aunado a lo anterior, es importante subrayar que si la propia Constitución no distingue entre servidores públicos, la legislación ordinaria tampoco debe de hacerlo, por lo que con un ánimo de igualdad entre servidores públicos, todos deben estar sujetos a la responsabilidad penal que sus actos puedan llegar a ocasionar.
Con todo lo anteriormente expuesto y fundado, en aras de fortalecer a la autoridad ministerial en una de sus funciones vitales y con el objeto de subsanar las lagunas jurídicas que abren una puerta a la impunidad, y a fin de otorgar certeza jurídica y confianza para la ciudadanía respecto de la actuación de los servidores públicos de órganos constitucionales autónomos, presentamos ante esa H. Cámara de Diputados la siguiente:
Iniciativa de decreto por el que se reforma el artículo 212 del Código Penal Federal
Artículo Único. Se reforma el artículo 212 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 212. Para los efectos de este Título y el subsecuente es servidor público toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal centralizada o en la del Distrito Federal, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, organizaciones y sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos públicos, en el Congreso de la Unión, en los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o en organismos a los que la Constitución Federal les otorgue autonomía, o que manejen recursos económicos federales. Las disposiciones contenidas en el presente Título, son aplicables a los Gobernadores de los Estados, a los Diputados a las Legislaturas Locales y a los Magistrados de los Tribunales de Justicia Locales, por la comisión de los delitos previstos en este título, en materia federal.
...
Transitorios
Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación
Dado en el Recinto Legislativo de la Cámara de Diputados, a los 16 días del mes de febrero de 2010.
Diputado Agustín Castilla Marroquín (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 109 DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, A CARGO DEL DIPUTADO FRANCISCO HERNÁNDEZ JUÁREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El que suscribe, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de este pleno la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción III del artículo 109 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta al tenor de las siguientes
Consideraciones
1. Las pensiones y jubilaciones que se otorgan al amparo de las leyes vigentes en seguridad social constituyen un mecanismo de protección a los trabajadores que por alguna causa dejen de recibir un ingreso. La protección que otorga la sociedad a quienes, por motivo de invalidez, por un riesgo de trabajo, por vejez o por cesantía en edad avanzada, dejan de estar en condiciones de laborar consiste en pensiones, jubilaciones, ayudas asistenciales o asignaciones familiares. En caso de fallecimiento del asegurado o del pensionado, la ley prevé la protección a sus beneficiarios, a través de pensiones de viudez, orfandad u ascendencia.
En el caso de los pensionados adscritos al régimen obligatorio del Seguro Social, la pensión que se les otorga es sumamente inferior al salario que recibían como activos y conforme al cual cotizaban al Instituto Mexicano del Seguro Social. En promedio, 2 millones 567 mil de pensionados del IMSS reciben pensiones miserables. Por ejemplo, los pensionados por cesantía en edad avanzada recibían en 2007 una pensión 70 pesos diarios; en cambio, el salario básico de cotización del trabajador activo en promedio es del triple, 201 pesos diarios.
Es evidente que la cuantía de estas pensiones no evita una situación de pobreza en la vejez; estamos ante millones de pensionados y sus familias que subsisten luego de toda una vida de trabajo en situación de pobreza absoluta.
La situación tampoco tiende a revertirse en tanto el sistema de ahorro para el retiro vigente no está diseñado para garantizar pensiones dignas a quienes accedan a los beneficios de las leyes de seguridad social.
2. La crisis económica, la carestía, el manejo irresponsable de las finanzas públicas y el cobro de mayores impuestos agudiza más la situación de pensionados y jubilados.
Las pensiones recibieron en febrero un aumento por la inflación acumulada en 2009 de 3.57 por ciento. Sin embargo, el 37 por ciento de 172 productos genéricos de una canasta básica aumentaron de precio durante diciembre pasado. Si se considera sólo el rubro de los alimentos, el alza fue de 5.81 por ciento en términos anuales.
A este deterioro del poder adquisitivo de las pensiones debe agregarse que un pensionado por sus condiciones de salud o de edad tiene menos oportunidades de obtener un ingreso adicional por su propio trabajo; peor aún, en caso de emplearse en el sector formal, le sería suspendida la pensión.
El pensionado tampoco goza de prestaciones económicas que disfrutan algunos trabajadores en activo; sin embargo, sus necesidades no son menores e incluso los hogares a cargo de un pensionado, por la escasez de ofertas de trabajo, son cada vez más numerosos. De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), 3 millones 704 mil hogares reciben ingresos de jubilados y pensionados.
3. El gobierno actual que es responsable de esta situación se empeña en gravar a quienes menos tienen. Se incrementa el impuesto sobre la renta a los contribuyentes cautivos, los trabajadores asalariados de ingresos medios; se aumenta el impuesto al consumo; se frena el acceso a servicios de telecomunicaciones y el desarrollo nacional a través de impuestos especiales al sector.
Y a través de regímenes de excepción se permite que grandes empresas no paguen un centavo por sus ganancias o difieran estos pagos. De 4 millones 291 mil personas morales registradas en el Sistema de Administración Tributaria de las cuales sólo pagan gravámenes 791 mil 200, 18.5 por ciento; de las 400 grandes empresas que operan en el país sólo cerca de 2 por ciento pagó impuesto sobre la renta (ISR) amparado en el régimen de consolidación fiscal.
De acuerdo con la información disponible, a partir del presente mes, se ha cobrado a pensionados del Seguro Social el impuesto sobre la renta, hecho inusitado porque este cobro no se había llevado a cabo antes. A falta de un proyecto de reforma fiscal integral, se busca incrementar los ingresos públicos con contribuyentes cautivos. Los ingresos recaudados por este gravamen son mínimos pues sólo 1.5 por ciento de pensionados tienen ingresos por arriba del límite exento.
Según los afectados, el cobro se hace a las pensiones superiores a nueve veces el salario mínimo con una tasa de hasta 20 por ciento sobre el excedente a dicho límite superior; el IMSS argumenta que esto forma parte de la pasada aprobación del paquete económico para el año en curso.
La Ley del Impuesto Sobre la Renta establece lo siguiente:
(…)
III. Las jubilaciones, pensiones, haberes de retiro, así como las pensiones vitalicias u otras formas de retiro, provenientes de la subcuenta del seguro de retiro o de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, previstas en la Ley del Seguro Social y las provenientes de la cuenta individual del sistema de ahorro para el retiro prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), en los casos de invalidez, incapacidad, cesantía, vejez, retiro y muerte, cuyo monto diario no exceda de nueve veces el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente. Por el excedente se pagará el impuesto en los términos de este título.
Lo que ha argumentado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es que este cobro no se había hecho anteriormente "por problema de operatividad"; el Sistema de Administración Tributaria niega que esto no se haya aplicado previamente y el IMSS no se ha pronunciado.
Con esto, se puede presentar una tendencia a gravar las prestaciones económicas y sociales de las y los trabajadores que como contribuyentes cautivos sostienen gran parte de los ingresos fiscales que recauda el gobierno federal. La lucha de trabajadores por mejorar sus ingresos, a través de la contratación colectiva, resulta amenazada por medidas de este tipo.
Es conveniente deslindar a esta soberanía de este cobro pues en definitiva es inexacto afirmar que es un impuesto nuevo aprobado en el marco del paquete fiscal para el año en curso.
Pero resulta muy importante observar que el cobro de un impuesto a este beneficio resulta claramente inconstitucional; el trabajador goza de una pensión por haber aportado al sistema de seguridad social al que está adscrito; la pensión es resultado de sus aportaciones a un fondo que ya sea solidario o individual, es resultado de aportaciones de su propio salario. Dicho salario ya fue gravado a lo largo de su carrera laboral por lo que es improcedente que el resultado de estas aportaciones sea gravado nuevamente.
En la presente iniciativa se propone exentar absolutamente los ingresos que obtienen los pensionados y jubilados, viudas y huérfanos, para evitar la doble tributación que describimos y para apoyar su condición social y económica, como una medida de justicia y equidad que debe tomarse urgentemente sino queremos seguir deteriorando la situación de una sociedad cansada de los abusos de un gobierno empeñado en agraviar a los que menos tienen.
Los cobros que se hayan realizado hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto deberán devolverse de inmediato a quienes se les hayan efectuado.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, el suscrito somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma la fracción III del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta
Único. Se reforma la fracción III del artículo 109 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, para quedar como sigue:
Artículo 109. No se pagará el impuesto sobre la renta por la obtención de los siguientes ingresos:
III. Las jubilaciones, pensiones, haberes de retiro, así como las pensiones vitalicias u otras formas de retiro, provenientes de la subcuenta del seguro de retiro o de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, previstas en la Ley del Seguro Social y las provenientes de la cuenta individual del sistema de ahorro para el retiro prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en los casos de invalidez, incapacidad, cesantía, vejez, retiro y muerte.
IV. a XXVIII. …
…
…
…
…
…
…
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público devolverá a los pensionados el cobro del impuesto sobre la renta que haya efectuado a partir del 1 de febrero de 2010 en el pago inmediato posterior a la entrada en vigor del presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Francisco Hernández Juárez (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 151 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL, A CARGO DEL DIPUTADO ENRIQUE IBARRA PEDROZA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PT
Los suscritos, diputados a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un párrafo tercero al artículo 151 de la Ley del Seguro Social, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
La incapacidad de la presente administración gubernamental para generar empleos dignos y bien remunerados en beneficio de los mexicanos ha sido nula.
Quien como candidato en la elección presidencial de 2006, se promovió como el "presidente del empleo", no ha creado empleos sino sólo en la administración pública federal para un numeroso grupo de sus amigos.
Para el resto de los mexicanos, la desesperanza y la falta de oportunidades es una constante.
Por desgracia, para miles de familias mexicanas se ha presentado el problema de que algún miembro de ella ha sido cesado de su fuente de trabajo, sea por reducción de plazas laborales o por el cierre de las empresas.
Si a eso se suma la no creación de nuevas fuentes de trabajo el problema se acrecienta y tenemos una presión brutal: los trabajadores cesados, que buscan un empleo y los jóvenes que pretenden acceder por primera vez a él; el resultado para ambos es desastroso; no hay empleo.
En el caso de los trabajadores adultos o adultos mayores el problema del desempleo tiene otras aristas, en virtud de que al estar próximos al cumplimiento de la expectativa de obtener una jubilación sea por el cumplimiento de las semanas de cotización o por edad, esta expectativa se cancela totalmente.
En este país no hay empleos para los jóvenes, pero menos lo hay para los viejos. Con una diferencia sencilla estos últimos ya no verán el ser titulares de una pensión para cuando termine su vida productiva.
Conforme la metodología que presenta el Banco de México, para establecer la relación entre el crecimiento del producto interno bruto (PIB) y del empleo, se estima que por cada punto porcentual del PIB el empleo crece en términos absolutos en 515 mil personas al año.
Por otra parte, datos del Instituto Mexicano del Seguro Social indican que en el primer año del gobierno de Felipe Calderón se generaron 226 mil 392 empleos; en el segundo año se perdieron 212 mil empleos formales; y en su tercer año se perdieron de octubre a diciembre de 2009, 557 mil 849 puestos asegurados en el país. La mayor cantidad de despidos se observaron en la industria de la transformación y en los servicios.
Datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) nos muestran que de octubre de 2008 a mayo de 2009 se perdieron 700 mil empleos formales.
La tasa de desempleo se registro en 3.7 por ciento en 2007 y de 4.0 por ciento en 2008. La tasa de desempleo abierto en 2009 fue de 5.5 por ciento como proporción de la población económicamente activa (PEA).
Los datos anteriores son contundentes para mostrarnos la nula generación de empleos en este gobierno y que, a su vez, es a todas luces una situación sumamente injusta, porque se pierde prácticamente toda una vida laboral.
La iniciativa que sometemos a su consideración tiene el propósito de dotar de un instrumento legal a los trabajadores que han perdido su empleo para que puedan contar con la expectativa de una jubilación, a condición de que ellos mismos puedan enterar al instituto la parte que les corresponda con el fin de mantener vigentes sus derechos y que al cumplir la semanas de cotización o los años como trabajadores en activo puedan iniciar sus trámites de jubilación y el instituto reconocerles este derecho.
No podemos pasar por alto que, ante la carencia de empleos formales, millones de mexicanos realizan actividades en la economía informal y esto les ha permitido proveer a la manutención de sus familias, pero por desgracia no cuentan en estas actividades con ninguna protección del régimen de seguridad social.
Esto es lo que nos anima al presentar esta iniciativa, que en un acto de justicia social estos mexicanos puedan contar con una pensión y que sus años de trabajo y de cotización al instituto no se desperdicien.
Por las consideraciones expuestas y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona un párrafo tercero al artículo 151 de la Ley del Seguro Social
Único. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 151 de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:
Artículo 151.
Al asegurado …
IV. …
…
En el caso de que el asegurado haya dejado de estar sujeto al régimen obligatorio, por causas no imputables a él, podrá realizar las aportaciones que sean necesarias y suficientes para completar el mínimo de semanas de cotización que esta ley exige para acceder a una pensión sea por jubilación o por edad.
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El órgano correspondiente del Instituto Mexicano del Seguro Social efectuará las adecuaciones reglamentarias que correspondan para que estén en concordancia con el artículo 151 materia de la presente reforma.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Enrique Ibarra Pedroza (rúbrica)
QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 32 A LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE ANTONIO KAHWAGI MACARI, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE NUEVA ALIANZA
Jorge A. Kahwagi Macari, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario Nueva Alianza en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante el pleno de esta honorable soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 32 a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, recorriendo los artículos subsecuentes al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En el pasado el proceso presupuestario en México se desarrolló en un entorno económico y político diferente, justamente, la mayor pluralización de la Cámara de Diputados, la cual se dio hasta 1997, permitió que –por primera vez en la historia contemporánea de este país– tanto el Ejecutivo como el Legislativo intervengan activamente en la negociación y aprobación del gasto público en México.
En México, se utiliza el presupuesto aprobado para el ejercicio inmediato anterior como punto de partida. Cada entidad gubernamental hace sus estimaciones presupuestales y, al tomar como base el presupuesto del año anterior, propone un incremento porcentual anual considerando la inflación y las expectativas de ingresos públicos. Esta técnica presupuestaria provoca que las asignaciones resulten inerciales en cada período, lo cual reduce la posibilidad de incorporar nuevos programas.
El sistema presupuestario en México no permite que el gasto sea mayor a los techos de gasto aprobados. Como resultado, el ejercicio del presupuesto en México se enfoca más a un control fuerte del gasto, que a la producción de resultados que permitan la evaluación de los objetivos alcanzados mediante el ejercicio de estos recursos.
La transparencia presupuestaria es fundamental para el desarrollo de un sistema democrático. Esto es debido a la importancia que tiene el gasto público en la política gubernamental y en los objetivos de desarrollo del país. La información sobre el presupuesto ofrecida por el gobierno debe indicar el grado de eficiencia y eficacia del gasto público.
Tradicionalmente, la evaluación del gasto público se ha enfocado en el tamaño y la composición del mismo, en lugar de en su calidad. Sin embargo, la evaluación puede mejorar la calidad del gasto público mediante la identificación de enfoques que permitan obtener los mejores resultados y puedan ser reproducidos o ampliados.
En el contexto en el cual las decisiones sobre el Presupuesto se realicen tomando en cuenta el desempeño de los programas, la Cámara de Diputados, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y grupos fuera del gobierno o la sociedad civil, pueden usar la información sobre resultados de los programas, generada por las evaluaciones.
La experiencia de México en la institucionalización y uso de la evaluación como una herramienta para el aprendizaje y la rendición de cuentas y en el fortalecimiento del papel de la misma en la toma de decisiones relacionadas con el Presupuesto, debe seguir evolucionando y fortaleciéndose en forma continua.
En la elaboración del presupuesto es indispensable contar con información adecuada para poder seleccionar en un determinado sector los programas o proyectos más eficientes en términos de maximizar el impacto con un monto siempre limitado de recursos. Usualmente las necesidades superan ampliamente las posibilidades de satisfacerlas, quedando amplios sectores de la población con necesidades básicas (salud, educación vivienda, etcétera) insatisfechas.
En este escenario es importante poder priorizar los programas y proyectos propuestos para dar preferencia y ejecutar en primer término aquellos que tienen mayores beneficios. Se conseguirá así un mayor impacto con los limitados recursos disponibles.
La teoría y las técnicas de evaluación privada y social de proyectos se desarrollaron inicialmente para conocer el valor de proyectos de tipo industrial o agrícola. Por ello existe bastante experiencia y literatura acerca de cómo evaluar proyectos tales como centrales de generación eléctrica, industrias y sistemas de riego. Un segundo campo en que se aplicó en forma generalizada la evaluación es el transporte, sector en el cual se evalúan carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles.
En el sector salud la evaluación tiene una larga trayectoria, pero en evaluar la efectividad de distintos tipos de tratamientos o de medicamentos. Sólo recientemente se ha incorporado al análisis la variable económica. Ello se debe a la gran dificultad que presenta la valoración en términos monetarios de los beneficios que generan los programas y proyectos del sector salud. En efecto, si se quiere conocer el valor que tiene para el país un programa o proyecto de salud es necesario dar respuesta a interrogantes tales como: ¿Cuánto vale un año más de vida de una persona? y ¿Cuánto más vale un año con buena salud que uno padeciendo alguna dolencia?
En el sector educación existe una experiencia centenaria sobre evaluación de resultados del aprendizaje, mas la evaluación con un enfoque socio-económico de los programas o proyectos también es reciente. Al igual que en el sector salud, ello se debe a la dificultad que presenta la valoración de los beneficios de programas o proyectos educacionales, ya que para ello es necesario poder responder preguntas tales como: ¿Cuánto vale para la sociedad que un joven tenga un año más de educación? ¿Cuánto valen los beneficios de un mejoramiento en la calidad de la educación?
En otros sectores, como por ejemplo en justicia y en seguridad ciudadana, hay muy poca experiencia en evaluación y prácticamente no se aplican criterios de evaluación socio-económica. En general existe una gran falencia en términos metodológicos y de capacidad de evaluación en los sectores asociados a asistencia y protección social. Como consecuencia estos se ven en desventaja a la hora de defender las asignaciones presupuestarias, ya que les es más difícil demostrar los beneficios que generarán los recursos que se les otorguen.
Estudio realizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) proyecta que la pobreza en la región aumentaría 1,1% y la indigencia 0,8%, en relación con 2008. De esta forma, las personas en situación de pobreza pasarán de 180 a 189 millones en 2009 (34,1% de la población), mientras que las personas en situación de indigencia aumentarían de 71 a 76 millones (13,7% de la población).
Estas cifras indican un cambio en la tendencia de reducción de la pobreza que venía registrando la región. Los nueve millones de personas equivalen a casi un cuarto de la población que había superado la pobreza entre 2002 y 2008 (41 millones de personas), gracias al mayor crecimiento económico, la expansión del gasto social, el bono demográfico y las mejoras distributivas, según el estudio.
Este aumento de la pobreza nos obliga a actuar: debemos replantear los programas de protección social, con una visión estratégica de largo plazo y medidas que sepan aprovechar el capital humano y resguarden el ingreso de las familias y grupos vulnerables.Es de esperarse que algunos países experimenten incrementos en sus niveles de pobreza e indigencia mayores al promedio, como por ejemplo, México, debido a la reducción del PIB y al deterioro de la situación de empleo y salarios.
No debemos olvidar que una de las lecciones más importantes de las crisis anteriores es que la recuperación de los niveles de pobreza que se generan lleva mucho más tiempo, prácticamente el doble, que la recuperación de los indicadores económicos. Si se analiza la evolución del PIB por habitante en el ciclo de recesión que afectó a la región durante gran parte de los años ochenta, se puede observar que recuperar el nivel anterior a la crisis llevó alrededor de 14 años. En cambio, para volver a los niveles de pobreza previos a la crisis, que alcanzaban a alrededor del 40% de la población, la región necesitó 25 años.
En este orden de ideas, el uso de la evaluación como una herramienta para el aprendizaje y la rendición de cuentas y en el fortalecimiento del papel de la evaluación en la toma de decisiones relacionadas con el Presupuesto, debe seguir evolucionando, es por ello que propongo esta iniciativa que tiene por objeto tener mayores herramientas en la toma de decisiones que permitan priorizar los programas y proyectos propuestos en la política de desarrollo social, de modo de ejecutar en primer término aquellos que tienen mayores beneficio, consiguiendo así un mayor impacto con los limitados recursos disponibles.
La Ley General de Desarrollo Social en el artículo 72 señala que la evaluación de la Política de Desarrollo Social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.
El artículo 79 de La Ley General de Desarrollo Social, menciona que los resultados de las evaluaciones serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y deberán ser entregados a las Comisiones de Desarrollo Social de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, y a la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal.
Por otra parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el artículo 110, señala que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social coordinará las evaluaciones en esta materia en términos de lo dispuesto por la Ley mencionada y la Ley General de Desarrollo Social.
En el ámbito de las políticas públicas, en general, y de la política social, en particular, existe poca evidencia de qué funciona y qué no funciona. Sobran posturas ideológicas sobre lo que debería funcionar y por qué debería funcionar, pero al momento de examinar evidencia "dura", es decir datos objetivos, hay una gran área de oportunidad para la creación de información con valor para la toma de decisiones.
La evaluación de la política social, y de la política pública en general, es una herramienta fundamental para mejorar constantemente su desempeño y conocer cuáles de las acciones son o no efectivas para resolver los grandes problemas sociales y económicos que todavía aquejan al país.
Hoy conocemos mejor cuánto del presupuesto de cada programa se ejerció en el año, cuántos cursos de capacitación otorgó el programa, cuántos litros de leche se entregaron, cuántas despensas se repartieron, cuántos kilómetros cuadrados se pavimentaron, la cobertura del programa o incluso cuánto dinero se malversó en la dependencia.
Eso es un avance importante, pero con esos indicadores, el análisis del desempeño del programa está incompleto pues falta contestar la pregunta más importante que se hacen los ciudadanos: ¿El programa está efectivamente logrando mejorar el ingreso de los campesinos o el empleo en áreas urbanas o el aprendizaje de los niños o la nutrición de las madres embarazadas; los impuestos destinados a tales acciones están reduciendo la pobreza y la desigualdad?
Tanto el sector público y privado, el Congreso y los medios de comunicación deben pedir que se evalúe sistemáticamente la política social con el objetivo dar seguimiento a su desempeño, especialmente a sus resultados finales, el desarrollo social ha tenido importantes avances en México a partir del inicio de los años noventa, pero también existen retos importantes, ya que diversos programas sociales tienen:
• Reglas de Operación poco claras.
• Problemas de planeación estratégica.
• Dificultades para cuantificar la población potencial y objetivo.
• Falta de estrategia de cobertura de mediano y largo plazo.
• Ausencia en la definición de la población objetivo.
• Incumplimiento en diversos plazos de la operación.
• Falta de coordinación entre instituciones.
• Deficiente calidad de diversos bienes y servicios brindados.
• Falta de información y accesibilidad de programas.
• Deficientes esquemas de monitoreo interno de los programas.
• Una gestión que privilegia la operación y cumplimiento de normas, más que los resultados.
• Una falta de medición adecuada y sistemática del grado de satisfacción de la población atendida.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario Nueva Alianza, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se adiciona un artículo 32 a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, recorriendo los artículos subsecuentes para quedar como sigue:
Artículo Único. Se adiciona un artículo 32 a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, recorriendo los artículos subsecuentes, para quedar como sigue:
Artículo 32. En el proyecto de Presupuesto de Egresos se deberá incluir en un capítulo específico los resultados de las diversas evaluaciones a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, incluyendo un resumen ejecutivo que con la opinión del Consejo señale específicamente las acciones de corrección, modificación, adición, reorientación o suspensión total o parcial que se deban llevar a cabo en dichos programas.
El resumen ejecutivo tendrá especial énfasis en el impacto de cada programa, identificando las relaciones teóricas de causa-efecto entre los componentes del programa y los cambios en la situación de los beneficiarios. Esto con la información más reciente de evaluación, considerando también en retrospectiva el comportamiento del programa a través del tiempo, según la condición específica de cada uno.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 16 días del mes de febrero de 2010.
Diputado Jorge A. Kahwagi Macari (rúbrica)
DE DECRETO, PARA INSCRIBIR CON LETRAS DE ORO EN EL MURO DE HONOR DEL PALACIO LEGISLATIVO DE SAN LÁZARO LA LEYENDA "DOLORES HIDALGO, IGUALA DE LA INDEPENDENCIA", A CARGO DEL DIPUTADO ESTEBAN ALBARRÁN MENDOZA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, propone a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, para que se inscriba con letras de oro en el Muro de Honor de la Cámara de Diputados los nombres de las históricas ciudades Dolores Hidalgo, Iguala de la Independencia, la primera por ser la cuna del inicio de la guerra de Independencia y la segunda por ser la cuna de la consumación de la Independencia, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
Primero. Que las celebraciones del año 2010, para recordar el inicio de la Revolución Mexicana y a su vez el de la Independencia nacional, quedaron establecidas en el decreto emitido por el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2006, siendo uno de los objetivos, la inclusión y el reconocimiento de los orígenes de nuestra identidad como nación.
Segundo. Que el Muro de Honor de la Cámara de Diputados representa e incluye los nombres de instituciones y personajes históricos que le dan sentido y orientación a la edificación de nuestra patria. Que en dicha representación popular nacional se rinde homenaje permanente, trascendiendo los límites del tiempo, a nuestros héroes e instituciones para recordarnos siempre nuestro origen y porvenir.
Por otro lado, una de las intenciones de la celebración del bicentenario de la Independencia, es el reconocimiento a hombres y ciudades que participaron en la gesta, por medio de festejos, realización de obras públicas y magnos eventos.
Tercero. Que el inicio del movimiento de la Independencia nacional después de haber sido descubiertos los planes para su ejecución, por parte de los agentes de la corona española, propició que de modo inmediato se realizara en la ciudad de Dolores Hidalgo, hoy estado de Guanajuato, en el atrio de la parroquia de la ciudad, encabezado por el cura Miguel Hidalgo y Costilla, Ignacio Allende y Juan Aldama en la madrugada del 16 de septiembre de 1810, y luego de tañer la campana de la iglesia, profirió lo que hoy conocemos como el Grito de Dolores, convirtiéndose para los mexicanos en un símbolo nacional y la ciudad de Dolores en la cuna de la Independencia que este 2010 estamos conmemorando.
Cuarto. Que después de más de una década de guerra y del inicio de la revolución de la Independencia, fue en la ciudad de Iguala, en el actual estado de Guerrero, el 24 de febrero de 1821, donde se firmó entre Vicente Guerrero y Agustín de Iturbide, después de realizar intensas negociaciones, el Plan de Iguala en el que se reconocía formalmente la independencia de México ante España, al unirse ambas fuerzas militares, formando con esta acción el Ejército Trigarante, siendo la primera fuerza militar mexicana que sentó las bases para la organización del Ejército Mexicano, que tenía como una de sus misiones, difundir y defender el Plan de Iguala en el territorio donde se encontrase. Al mismo tiempo que se promulgaba el plan, se presentaba la Bandera Trigarante, encargando su confección por los jefes militares, al sastre y peluquero igualteco, José Magdaleno Ocampo, estableciendo a ésta como el símbolo de la unidad política y militar y cuyos colores originales permanecen en la actualidad.
Estos acontecimientos en Iguala propiciaron el inicio de la consumación de la Independencia, hasta la firma de los Tratados de Córdoba el 24 de agosto de 1821. Es importante destacar que Iguala es reconocida en la séptima estrofa de la letra del Himno Nacional que compuso Francisco González Bocanegra, quedando de esta manera considerada en uno de los símbolos nacionales.
Asimismo, Iguala es el único municipio del país que lleva el agregado "de la Independencia" en su nombre, como un reconocimiento al momento histórico de la consumación de la lucha libertaria.
Quinto. Después de 200 años, los mexicanos de hoy podemos reconocer la existencia de nuestra identidad nacional, que fue producto de la lucha y revolución emancipadora de 1810, y su culminación en 1821 y que se ha ido construyendo, con el devenir de nuestra historia, a través de la cual se han forjado, las ideas de libertad y de buen gobierno, así como el sentido de nacionalidad y la pertenencia de lo mexicano, ante un mundo en permanente transformación, que exige el respeto de la inclusión y la unidad en la diversidad, produciendo con esto la inevitable transformación de nuestra conciencia colectiva que celebramos en este año.
Sin lugar a dudas, estas dos ciudades históricas merecen ser reconocidas por este Congreso, porque representan el principio y el fin de la lucha y sufrimiento de aquellos mexicanos por conquistar la Independencia nacional. No podemos, en tal sentido, esperar otros 100 años para rendirles un justo homenaje.
Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Inscríbase con letras de oro en el Muro de Honor del Palacio Legislativo de San Lázaro los nombres de las ciudades Dolores Hidalgo e Iguala de la Independencia.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Facúltese a la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias para organizar la ceremonia correspondiente.
Dado en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Esteban Albarrán Mendoza (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO CÉSAR OCTAVIO PEDROZA GAITÁN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El que suscribe, diputado federal César Octavio Pedroza Gaitán, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los artículos 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del H. Congreso de la Unión, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el segundo párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
Una de las principales características del federalismo es la repartición de competencias establecidas en la Constitución a favor de los diversos órdenes de gobierno que esta contempla. En este andamiaje y delimitación competencial se encuentran las facultades exclusivas de la federación y las facultades residuales, que reservan a los estados de la federación las competencias no otorgadas expresamente a la federación.
También están las competencias concurrentes, las cuales pueden ser ejercidas por cualquiera de los tres órdenes de gobierno y son reglamentadas por una ley general que establece la delimitación formal de las facultades de cada uno, para su ejecución. Dotando, de este modo, a estas competencias de una mayor flexibilidad, ya que la ley secundaria no necesita mayorías agravadas para su modificación. Por otra parte, existen las facultades prohibidas para los estados absoluta o relativamente.
De igual forma existen las competencias implícitas, las cuales dan la posibilidad de ampliar las competencias expresamente asignadas a la Federación, siempre y cuando la implícita se encuentre directamente relacionada con una explícita.
Por otro lado, se debe recordar que nuestro federalismo es diferente a muchos de los federalismos que existen actualmente en el mundo, ya que tiene la particularidad de contar con un catálogo de competencias asignadas y aseguradas expresamente al municipio por la Constitución. Situación que no sucede, por ejemplo, en el federalismo norteamericano en donde las competencias se le asignan en cada una de las constituciones estatales.
En cualquier sistema federal como el nuestro, con todo el andamiaje competencial descrito, es normal que existan conflictos competenciales, derivados de la gran cantidad de leyes, reglamentos, decretos y disposiciones generales que expiden los diversos órdenes de gobierno en un estado federal.
Consciente de este problema, el sistema federal norteamericano desde su inicio tuvo claro que habría conflictos entre el gobierno de la unión y los estados que formaban parte de esta. Por esta razón, desde sus comienzos dieron a su máximo tribunal judicial la posibilidad de resolver los conflictos que se presentarán entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados.
En México esto no lo avizoramos hasta finales del siglo XX con las reformas constitucionales de diciembre de 1994. Uno de los principales orígenes de ésta fue la imposibilidad jurídica de poder tutelar y armonizar el sistema federal mexicano por medio de un procedimiento constitucional efectivo, ya que anteriormente, el único mecanismo efectivo en la justicia constitucional mexicana era el juicio constitucional de amparo.
El juicio de amparo se establece en el artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que además de contemplar la protección de las garantías individuales (artículo 103, fracción I, de la CPEUM), también regula la posibilidad del juicio de amparo por una invasión de soberanías o esferas competenciales por leyes o actos de autoridad de la Federación que vulnere o restrinja la soberanía de los estados o del Distrito Federal (artículo 103, fracción II, de la CPEUM) y, a su vez, por leyes o actos de autoridad de los estados y el Distrito Federal que restrinja o vulnere la soberanía de la Federación (artículo 103, fracción III, de la CPEUM).
Sin embargo, en la práctica jurídica, al momento de querer accionar y hacer efectivo este procedimiento la Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal encontraban que no tenían legitimación procesal para interponer un amparo de estas características, ya que no se les vulneraban garantías individuales (presupuesto procesal para la procedencia del juicio de amparo), por lo que este tipo de amparos no proceden, aunque existe literalmente en la Constitución. La interpretación y argumentación que la SCJN dio sobre la improcedencia de este amparo fue la siguiente:
A pesar de lo anterior, la Constitución Mexicana de 1917 en su artículo 105 sí contempló un procedimiento para la resolución de conflictos competenciales entre la Federación y los estados o entre los poderes de un mismo orden jurídico. Dicho procedimiento lo confiaba a la SCJN. Sin embargo, la idea, la tendencia y la interpretación del constituyente de Querétaro giraron en torno a que este tipo de conflictos se dividiera en dos clases: conflictos políticos y conflictos de carácter constitucional.
La resolución de los conflictos de carácter político fue otorgada al Senado, para resolver los conflictos políticos entre autoridades locales. Sin embargo, esta facultad sirvió de instrumento para justificar una gran cantidad de intervenciones del centro a las entidades de la Federación en detrimento de la soberanía de los estados.
En este contexto, para la resolución de conflictos de carácter constitucional, entre los cuales se encontraban los conflictos de competencias, fue otorgada a la SCJN. No obstante, su instrumentación fue escasa por la falta de una ley reglamentaria, la cual se va a expedir hasta 1995.
Derivado de la presión realizada por los estados, los municipios y las diversas fuerzas políticas para lograr una mayor descentralización política, así como para proteger sus competencias, se realizaron las reformas constitucionales al Poder Judicial de la Federación y al artículo 105 de la CPEUM que reforma y adiciona las tres fracciones en diciembre de 1994.
Estas reformas resultan especialmente fundamentales, porque a partir de ellas la Constitución otorga expresamente legitimación al municipio para poder acudir ante la SCJN en defensa de sus competencias, así como a los estados. De acuerdo con el actual artículo 105, fracción I de la CPEUM la SCJN tiene facultades para resolver las controversias que se suscitan entre:
• La Federación y un municipio.
• El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal.
• Dos o más estados o el Distrito Federal.
• Un municipio y el Distrito Federal.
• Municipios de diferente estado.
• Dos órganos de gobierno de un mismo estado o el Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
• Un municipio de diferente estado y un estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
• El estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
No se puede negar que estas reformas, realizadas hace más de 15 años, fueron muy positivas para el fortalecimiento del federalismo, ya que por primera vez un órgano imparcial y con criterios técnicos pudo resolver los conflictos entre entes y órganos de poder. Sin embargo, éstas no fueron suficientes para un fortalecimiento homogéneo de las competencias municipales y estatales. Ya que el poder revisor de la Constitución no dotó de efectos generales a la declaración general de inconstitucionalidad por medio de las controversias constitucionales.
Lo anterior fue producto de la concepción de que la declaración de inconstitucionalidad de una ley con efectos generales podría traducirse en el llamado gobierno de los jueces. Así también influyo la tradición decimonónica de la famosa Fórmula Otero que limita los efectos de las sentencias judiciales sólo entre las partes, Fórmula que va en contra de las actuales tendencias del constitucionalismo occidental, de dotar de efectos generales las declaraciones de inconstitucionalidad. Como se observa, por ejemplo, en los países de Europa Occidental, algunos países latinoamericanos y en el estado de Veracruz, a nivel nacional.
Por lo anterior, cuando la impugnación de una disposición general federal o estatal la realicen los municipios –en el caso de las controversias–, la sentencia no tiene efectos generales sino sólo entre las partes. Lo mismo sucede cuando un estado impugna disposiciones federales.
En este sentido, las resoluciones de la SCJN sólo tendrán efecto entre las partes, cuando la controversia se fundamente en los siguientes supuestos:
• Por disposiciones generales de los estados impugnadas por sus municipios.
• Por controversias que se susciten entre un estado y otro, así como entre un estado y el Distrito Federal.
• Por controversias entre dos municipios de distintos estado.
• Por controversias entre un municipio y el Distrito Federal.
En primer lugar, por no incluir dentro de los supuestos de declaración de inconstitucionalidad con efectos generales, la impugnación de las disposiciones generales federales realizada por parte de los estados, el Distrito Federal, los municipios y las delegaciones del Distrito Federal, así como por las disposiciones generales estatales impugnados por sus municipios.
Esta carencia actual impide lograr, mediante la sentencia, la desaplicación de una norma con efectos generales, ya que el resultado de esta vinculará sólo a las partes de la controversia2.
También se rompe con el principio de igualdad jurídica, en razón de que los municipios que tengan recursos financieros, humanos y la infraestructura necesaria para interponer una controversia constitucional en contra la Federación o el estado, serán sólo los municipios grandes y con mayor posibilidad económica. Dejando a los pequeños municipios sin la posibilidad de que la sentencia también les beneficie, ya que el efecto de la misma sólo será entre las partes.
Lo anterior, fomenta un federalismo asimétrico, ya que habrá leyes que no se aplicarán a los estados y municipios que obtuvieron el fallo favorable de una controversia, mientras que al resto se les seguirá aplicando dicha normativa. Con lo cual, algunos estados y municipios tendrán un tratamiento privilegiado. Así también, no se purifica el sistema normativo de las normas inconstitucionales que contaminan la relación federal y la división de poderes, ya que seguirán aplicando para quienes no interpongan la controversia constitucional.
Por otro lado, si las sentencias de las controversias constitucionales tuvieran efectos generales se ayudaría para que el máximo tribunal no se colapse con la gran carga laboral que actualmente tiene. Ya que al día de hoy la SCJN resuelve un gran número de conflictos constitucionales debido a que desde la reforma de 1994 su protagonismo ha ido en aumento.
Por esta situación las resoluciones de la Corte son cada vez más tardadas, lo que afecta a la impartición de justicia para todos los integrantes del pacto federal ya que muchos estados y municipios, principalmente, no quieren acudir por lo dilatado que resulta la resolución de su controversia planteada, desalentando y desincentivando el reclamo de las competencias que la Constitución le asigna a cada una de las partes del estado federal mexicano.
Por todo lo anterior se pone a consideración de esta soberanía el siguiente:
Proyecto de decreto por el que se reforma el segundo párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el segundo párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 105. ...
a) a k) ...
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de la Federación, del Distrito Federal y sus delegaciones, de los estados o de los municipios y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
...
II. y III. ..
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión contará con tres meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para reformar las leyes que se requieran para la aplicación del presente decreto.
Notas
1. Tesis 389, Semanario Judicial de la Federación 1917-1985 Apéndice 1995, t. I, p. 362.
2. Tesis P./J. 72/96, Semanario Judicial y su Gaceta, Novena Época, t. IV, noviembre de 1996, p. 249: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Cuando es promovida por un municipio, la sentencia que declara la invalidez de una norma general estatal, sólo tendrá efectos para las partes". En este mismo sentido es importante ver la Tesis P./J. 9/99, Semanario Judicial y su Gaceta, Novena Época, t. IX, abril de 1999,establecido lo siguiente: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el Artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, en la invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos variará según la relación de categoría que hay entre el actor y el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así, los efectos serán generales hasta el punto de invalidar en forma total el ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si la Federación demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un municipio. De no darse alguno de los de los presupuestos antes señalados, dichos efectos, aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con la obligación de la demandada de respetar esa situación; esto sucede cuando un municipio obtiene la declaración de invalidez de disposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o el Distrito Federal obtiene la invalidez de una norma federal.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 16 de febrero de 2010.
Diputado César Octavio Pedroza Gaitán (rúbrica)
QUE EXPIDE LA LEY GENERAL PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD, A CARGO DE LA DIPUTADA CLAUDIA EDITH ANAYA MOTA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se deroga la Ley General de las Personas con Discapacidad, y se crea la Ley General para la Integración Social de las Personas con Discapacidad, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe expresamente la discriminación, salvaguardando el goce de las garantías contenidas en ella, para todas las personas que se encuentren en el territorio nacional. Es decir, hombres y mujeres, independientemente de las características propias de la condición humana, somos titulares de derechos fundamentales; los cuales, constituyen un factor indispensable para que los seres humanos desarrollemos plenamente nuestras capacidades.
La prohibición de la no discriminación posee, por lo menos, dos ámbitos de aplicación sumamente importantes: por un lado, el de la restricción dirigida a las autoridades gubernamentales, consistente en que éstas no podrán privilegiar a determinados grupos por considerarlos superior, o bien, no podrán limitar los derechos de otros, por considerarlos en una situación de inferioridad; y por otro, se desprende una regulación de las relaciones entre particulares, quienes deberán tener un trato igualitario entre ellos. Esto último, como bien señala el maestro Carbonell, es conocido como eficacia horizontal de los derechos; misma que implica un posible reconocimiento de la eficacia entre particulares de los derechos fundamentales. Y que, en consecuencia, implica la creación de medios de protección frente a violaciones realizadas por particulares.
El derecho a la igualdad y a la no discriminación, reconoce que las personas con discapacidad deben tener la posibilidad de ejercer sus derechos ciudadanos, económicos, culturales, sociales, etc. Sin embargo, y pese a que existen numerosas declaraciones internacionales y nacionales, formuladas con el fin de garantizar que las personas con discapacidad disfruten de los mismos derechos que el resto de la ciudadanía, el acceso de éstas a bienes y servicios, que deben estar al alcance de cualquier persona, se efectúa con mayor dificultad.
Es por ello, que se considera apremiante la necesidad de establecer expresamente determinados derechos que les permitan salir de su situación de desventaja social y así, lograr su inclusión en la sociedad y su desarrollo personal pleno. Pues, en cumplimiento del principio de no discriminación, el Estado debe realizar políticas públicas que promuevan las condiciones necesarias para que la igualdad de los individuos y los grupos en que estos se integran sean reales y efectivas.
En razón a lo esgrimido anteriormente, es que se propone la creación de una ley en la que se reconozcan no sólo los derechos que las personas con discapacidad tienen frente a las autoridades estatales; sino también, los efectos horizontales que estos derechos fundamentales producen frente a los particulares. Pues, debemos reconocer que la discriminación y la exclusión de la que han sido objeto, se origina no sólo en el seno de la legislación, sino que, tiene su raíz en la sociedad, por lo cual, es necesario crear un cambio de visión al respecto.
Así, a nivel internacional se han dado grandes avances en materia del reconocimiento de los derechos humanos de los grupos que se encuentran en peligro de exclusión, como es el caso de las personas que presentan algún tipo de discapacidad. De dichos movimientos, se logró la promulgación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. De la cual, México fue uno de los principales impulsores y promotores.
Dicha Convención, vigente desde el 3 de mayo de 2009, se considera sumamente innovadora, pues busca dejar atrás la visión médico-asistencialista que hasta entonces había regido los temas de discapacidad; para dar un cambio de paradigma, radicado en los derechos humanos que estas personas poseen. Es decir, se busca transformar la visión basada sólo en las necesidades médicas, para dar lugar a una en la que se les reconozca como sujetos plenos de derechos, capaces de definir por sí mismos sus necesidades, a partir de cuya satisfacción se asegure el pleno goce y ejercicio de sus derechos.
En aras de este reconocimiento, el 13 de diciembre de 2006, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas adoptó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, siendo firmado el ad referéndum, por los Estados Unidos Mexicanos, el 13 de marzo de 2007. Posteriormente, la Convención fue enviada a consideración de la Cámara de Senadores del honorable Congreso de la Unión, siendo aprobada por dicha cámara el 27 de septiembre de 2007, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de octubre del año referido.
Al ratificar esta Convención, México refrendó su compromiso a favor de la promoción y protección de los derechos de las y los mexicanos que presentan alguna discapacidad. Obligándose así, entre otras cosas, a adoptar todas las medidas legislativas pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en el instrumento mencionado; así como a modificar o derogar las leyes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad.
En adición a lo anterior, el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estipula que la Constitución, las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y los tratados internacionales celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la tesis aislada P. LXXVII/99, estableció que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales, y en segundo plano respecto de la Constitución Federal.
Lo anterior, se traduce en la necesidad de armonizar nuestra legislación federal y estatal con las disposiciones contenidas en los instrumentos internacionales y en la Constitución Política que nos rige. Por ello, presento ante esta H. Cámara de Diputados, la propuesta de creación de la Ley General para la Integración Social de las Personas con Discapacidad. Pues, la normatividad existente –la Ley General de las Personas con Discapacidad–, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2005, no recoge el espíritu, ni el cambio de paradigma establecido en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
En este sentido, la presenta iniciativa reconoce, como lo establece la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, que este grupo social tiene el derecho de vivir dentro de una comunidad, gozando de las mismas oportunidades que el resto de hombres y mujeres. De ahí, que se haga énfasis en la necesidad de desarrollar medidas que les permitan vivir de manera independiente, a través de la identificación y eliminación de obstáculos y barreras que impidan la concreción efectiva de dichas garantías. Asimismo, esta iniciativa busca concienciar a las instituciones gubernamentales, acerca de los graves problemas sociales, económicos, educativos, sanitarios y de accesibilidad a la vivienda y al empleo que afectan a las personas con discapacidad. Pues, aunado a los problemas generalizados de carestía, falta de financiamiento, etcétera, para las personas con discapacidad se añaden los de ausencia de condiciones de accesibilidad a bienes y servicios a los que deberían tener pleno acceso. Situación que se traduce en un incumplimiento del derecho a una vivienda, al acceso al empleo, a la salud, entre otros, que nuestra Carta Magna consagra para cualquier persona.
La aspiración de construir una sociedad incluyente, en la que las personas con discapacidad no estén en riesgo de ser excluidas, es recogida también por la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, al estipular en su artículo III, numeral 1, que los Estados se comprometen a "adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, incluyendo... medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación... etcétera."
Baste señalar que organismos internacionales, como la Organización Mundial de Salud, han señalado que en el mundo existen alrededor de 650 millones de personas que viven con algún tipo de discapacidad. Lo que equivale al 10 por ciento de la población mundial; es decir, una de cada 10 personas. Para el caso de México, es necesario que el Instituto Nacional de Geografía y Estadística construya indicadores precisos que nos permitan conocer el número de personas con discapacidad que habitan en el país y las distintas tipologías de la misma; para así, estar en posibilidades de implementar políticas públicas dirigidas a las necesidades específicas de este sector de la población. Ya que, se vuelve apremiante la necesidad de garantizar que este importante sector de la sociedad tenga plena participación, igualdad de oportunidades, accesibilidad y autodeterminación. Es necesario ubicar a las personas con discapacidad como un sujeto de derechos, garantizando que tenga acceso al beneficio pleno de las libertades fundamentales, y a un trato respetuoso a su diferencia, sin discriminación y en igualdad de oportunidades. Pues, la realidad global demuestra que constantemente son objeto de discriminación y marginación.
Tan sólo en el ámbito del derecho al acceso laboral, organismos internacionales han hecho claros pronunciamientos respecto a la exclusión que las personas con discapacidad experimentan en este rubro. Tan sólo la Organización Internacional del Trabajo (OTI), señaló en el informe preparado para el Día Internacional de las Personas con Discapacidad del año 2008, que del total de personas con discapacidad que existen en el mundo, 470 millones están en edad de trabajar; sin embargo, debido al contexto social, este grupo se enfrenta a: niveles desproporcionados de pobreza y desempleo; a empleos de bajo nivel y bajos ingresos; dificultades de acceso al lugar de trabajo, transporte y vivienda; pérdida de beneficios al comenzar a trabajar; además de estar expuestos a los prejuicios de sus colegas, de los empleadores y de la sociedad en general. Por lo que, existe aún un fuerte vínculo entre discapacidad y pobreza, que se refleja en la existencia de 426 millones de personas que viven por debajo de la línea de la pobreza; los cuales frecuentemente forman parte del 15 al 20 por ciento de los más vulnerables y marginados.
Esta norma, busca dar respuesta a una realidad tan compleja que ni el mismo Estado sabe cual es la dimensión del problema. Lo anterior, se reconoce a través del diagnóstico del Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad que textualmente dice: "...actualmente se desconoce la verdadera dimensión y comportamiento histórico de este indicador, ya que se han utilizado diferentes conceptos, clasificaciones y fuentes de información. Además, no se ha evaluado el impacto de los programas y de las estrategias que se han implementado en el país, lo que dificulta el diseño y la orientación adecuada de políticas públicas de atención a personas con discapacidad". Un dato relevante, en este sentido, es el del Banco Mundial, que estima que aproximadamente entre el 10 y el 12 por ciento de la población mundial tiene discapacidad, y que, en el 25 por ciento de los hogares, hay un integrante con alguna discapacidad. Por su parte, la Encuesta Nacional de Evaluación del Desempeño (ENED)1, efectuada en el 2003 por la Secretaría de Salud, reportó la presencia de discapacidad en el 9 por ciento de la población mexicana.
Algunos datos contenidos en este diagnóstico nos ayudan a sustentar y justificar la expedición de una nueva norma que responda al reto de superar esa realidad:
Más de la mitad de las personas con discapacidad no reciben ingresos y casi el 20 por ciento, percibe menos de un salario mínimo.
Las personas con discapacidad ocupan el tercer lugar como grupo social que se siente más desprotegido y el segundo lugar como grupo social más discriminado.2
La discapacidad motriz es la más frecuente en la población mexicana, ya que está presente en el 45.3% de las personas con discapacidad. En segundo lugar se encuentra la discapacidad de tipo visual (26%), que incluye a las personas ciegas y a quienes tienen debilidad visual. En tercer lugar figura la discapacidad mental (16.1%), en cuarto la auditiva (15.7%) y en quinto, la discapacidad del lenguaje (4.9%).3
La principal causa de la discapacidad es la enfermedad (31.6%); en segundo lugar se encuentra la edad avanzada (22.7%); la tercera causa de la discapacidad está representada por el conjunto de anomalías que se producen durante el embarazo, o por aquellas que se presentan al momento del nacimiento; y, casi 18% como causa de un accidente o una agresión violenta.
Sólo cuatro de cada 10 personas con discapacidad eran derechohabientes en ese momento de alguna institución de seguridad social. El 33.4 esta afiliado al IMSS, el 5.8 al ISSSTE, a Pemex, Sedena o Semar el 1.2, Secretaría de Salud 21.9, IMSS Oportunidades 3.7, e Instituciones privadas 31.9%
El 62.6% de los niños con discapacidad entre 6 a 14 años asistía a la escuela; 35.5% de las personas con discapacidad manifestó no tener escolaridad alguna y el 27.8%, que tenía primaria incompleta; promedio de escolaridad en la población con discapacidad es de 3.8 años. El 33% de la población con discapacidad es analfabeta.
De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) cerca del 60% del total de las personas con discapacidad en edad de trabajar están desempleadas; la tasa de participación económica en la población con discapacidad es sólo de 25%; el grupo de edad con mayor participación económica es el de 40 a 44 años, en el cual el 45.3% es población económicamente activa; el 43.9% son empleados u obreros, el 9.9 jornaleros o peones, el 2.5 patrones, 33,3 trabaja por su cuenta, y el 6.4 trabaja sin pago; 13.9% de los que trabajan no percibían ningún ingreso, 22.9% de la población con discapacidad recibía menos de un salario mínimo; del total de la población con discapacidad ocupada, cerca de la mitad no tenía ningún nivel de instrucción o no había terminado la primaria, menos del 8% tenía un nivel de instrucción superior o de postgrado.
Otra de las razones principales que justifican esta iniciativa es la existencia de marcadas desigualdades sociales, que pese a las proclamas constitucionales de igualdad y no discriminación, que deberían imperar en nuestro país, siguen arraigadas en la cultura de nuestra sociedad. Esto, sobre todo, debido a las condiciones limitativas que la propia sociedad crea, al establecer como parámetros sólo las necesidades de la persona media, sin atender a las particularidades de grupos en situación de desventaja. Lo que se traduce en una vulneración a sus derechos, pues el Estado se vuelve incapaz de establecer las condiciones mínimas que aseguren la participación plena de este otro sector de la sociedad. De ahí, que sea necesario el reconocimiento explícito de los derechos subjetivos de las personas con discapacidad, a fin de que sea realmente posible la igualdad de oportunidades.
Las personas con discapacidad tienen derecho a participar activamente en la sociedad como titulares de derechos y sujetos activos que ejercen su derecho a tomar decisiones, y no como meros beneficiarios de programas asistencialistas. Sin embargo, las personas con discapacidad deben enfrentarse a diario a las limitaciones, producto de una cultura carente del conocimiento del trato adecuado que se debe brindar a este grupo social; y la discriminación indirecta de que son objeto, al generarse condiciones de desventaja para ellos, respecto de las personas que no lo son. Por eso, la necesidad de introducir en nuestra legislación vigente, precisiones que visualicen a las personas con discapacidad, como sujetos de derechos subjetivos, capaces de adquirir una vivienda, en ejercicio de uno de los derechos económicos, sociales y culturales que los tratados internacionales, signados y ratificados por el Estado Mexicano, consagra a favor de las y los mexicanos.
Asimismo, esta iniciativa busca desarrollar una visión horizontal de los derechos humanos; en la cual, no sólo las autoridades sean los entes obligados de respetar el derecho de las personas con discapacidad a ser incluidos y desarrollarse íntegramente en la sociedad; sino que, la prohibición de discriminar sea también de aplicación a los particulares. Lo anterior, obedece al hecho de que en las relaciones sociales se genera un porcentaje significativo de conductas discriminatorias. Por ello, coincido en el señalamiento del maestro Carbonell, quien ha hecho énfasis en la necesidad de tomar en cuenta este ámbito de la discriminación al momento de la configuración del ordenamiento correspondiente; el cual, indudablemente, deberá hacerse acompañar de la actuación administrativa.
Es decir, para erradicar la discriminación social, es necesario que las personas sepan que, con determinadas conductas, están vulnerando la norma jurídica. Así, es posible ir modificando patrones de conducta, gracias al impulso que el ordenamiento jurídico puede brindar. Pues, una ley sobre discapacidad, que contenga una visión de esta índole, permitirá moldear las conductas sociales; ya que, la articulación jurídica es necesaria para erradicar la discriminación existente en el seno de una sociedad determinada.
Es necesario una legislación clara, en la que se establezca puntualmente que los derechos fundamentales de las personas con discapacidad son exigibles frente a los particulares, sobre todo cuando estos prestan un servicio público; pues, existe de por medio el desarrollo de una función de interés público, que incide directamente sobre el ejercicio o la vulneración de los particulares, en este caso específico, de las personas con discapacidad. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través de diversas sentencias y opiniones consultivas, se ha pronunciado en el sentido de que, los derechos fundamentales, deben hacerse valer, por parte del Estado, aún en las relaciones sujetas al derecho privado. De lo contrario, se estaría incumpliendo con la obligación positiva de asegurar la efectividad de los derechos humanos protegidos. En adición, la Corte Interamericana ha señalado a través de la opinión consultiva número 18, párrafo 147 que: "la obligación impuesta por el respeto y garantía de los derechos humanos frente a terceros se basa también en que los Estados son los que determinan su ordenamiento jurídico, el cual regula las relaciones entre particulares y, por lo tanto, el derecho privado, por lo que deben también velar para que en esas relaciones privadas entre terceros se respeten los derechos humanas, ya que de lo contrario el Estado puede resultar responsable de la violación de esos derechos".
La iniciativa que se somete a la consideración de esta soberanía propone abrogar la Ley General de las Personas con Discapacidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de junio de 2005, en virtud de que consideramos que todas las disposiciones de la norma no han sido aplicadas por las instancias responsables de ejecutarlas. Adicionalmente, y a casi 5 años la ley, ésta no cuenta con un reglamento que detalle la manera en la que se ejecutará el contenido de la ley.
Por lo anterior, considero que la ley no es parte del derecho positivo mexicano, ya que no ha generado políticas públicas que redunden en el ejercicio de derechos creados por la Ley para las personas con discapacidad. Además, las instancias responsables de aplicarla, no han reportado resultados producto del impacto de la norma en las estructuras de las instituciones y en el nivel de vida de los beneficiarios de ésta.
Por ello, propongo la expedición de la Ley General para la Integración Social de las Personas con Discapacidad; la cual consta de cuatro títulos: disposiciones generales, derechos fundamentales de las personas con discapacidad, el sistema nacional para integración social de las personas con discapacidad y la distribución de competencias.
El título primero define la filosofía de la Ley, al señalar que es objeto de ésta: "Garantizar el desarrollo integral de las personas con discapacidad, de manera plena y autónoma, de acuerdo con sus capacidades". Proponiéndose así, una visión alejada del modelo médico-asistencialista que contenía la ley abrogada; asimismo, propongo que este objeto se alcance mediante políticas públicas que observen los siguientes principios: igualdad, no discriminación, respeto, libertad y autonomía, accesibilidad universal, igualdad de oportunidades, normalización, participación, transversalidad y responsabilidad pública. Esta norma, aporta además en el título en comento, las modalidades de la discapacidad, así como un esquema para definir la misma.
Un principio que se desarrolla en todo el cuerpo de la ley, es la transversalidad. En virtud de esto, proponemos que en el título de disposiciones generales, se ubiquen el asunto de la prevención, la atención y la rehabilitación de las discapacidades; a fin de que sean tomados como ejes de acción prioritaria los ámbitos de salud, educación, trabajo, cultura y medios de comunicación. Es decir, que sean abordadas de una manera integral, debiendo fomentar el desarrollo de las capacidades individuales de las personas con discapacidad. Con lo cual, se va más allá de la prevención y rehabilitación tradicional.
El enfoque que se propone en la ley, refleja la propuesta de los derechos fundamentales relativa al orden de los mismos. El proyecto parte del reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad que les permita no sólo, como ya lo hemos mencionado, ser objetos de políticas públicas por parte del Estado, sino también ser sujetos de derechos, como lo proponemos en este proyecto de Ley. Este será sin duda una de las mayores aportaciones al sistema jurídico en materia de discapacidad.
Además del reconocimiento de las personas con discapacidad como sujetos de derecho, consideramos indispensable que exista dentro de la ley, una serie de procedimientos que hagan factible la exigibilidad de la misma. Por ello, proponemos un capítulo que se encargue de la tutela judicial de los derechos de las personas con discapacidad.
Partiendo de la base de dotar de capacidad jurídica a las personas con discapacidad y de establecer mecanismos de exigibilidad de sus derechos, esta norma propone la expedición de una serie de derechos relacionados con la igualdad de oportunidades, salud, trabajo, vivienda, accesibilidad, transporte, justicia, cultura, recreación, deporte, acceso a la información, derechos políticos y exenciones fiscales.
Otra importante aportación de esta ley, es la creación del Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad; con lo cual se pretende articular de manera transversal las políticas públicas que se generen en la administración pública, a fin de satisfacer las necesidades de las personas con discapacidad.
El Sistema estará integrado por 12 dependencias de la administración pública federal, representantes de los tres Poderes de la Unión y representantes de las entidades federativas.
La discapacidad debe ser un asunto prioritario, ya que los diversos instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México así lo recomiendan. Por lo que, la Ley establece que el Sistema será presidido por el secretario de Gobernación, ya que la fracción XIII artículo 27de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal4 señala que a la Secretaría le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: "Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del país, especialmente en lo que se refiere a las garantías individuales y dictar las medidas administrativas necesarias para tal efecto".
En adición, el Conapred será el secretario técnico del Sistema; pues, como es de todos conocido, el Consejo cuenta con atribuciones para ejercer esta función. Tal atribución se encuentra establecida en el artículo 20, fracción I de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación5, al señalar "... el Consejo tendrá las atribuciones siguientes:... I. Diseñar estrategias e instrumentos, así como promover programas, proyectos y acciones para prevenir y eliminar la discriminación".
Es de destacarse que el Sistema no tendrá un impacto en las finanzas públicas del país; ya que, las acciones derivadas de sus atribuciones, se realizarán con los recursos humanos, materiales y financieros de las dependencias y de los Poderes que la integran.
Otro pilar de esta ley, lo constituye el Programa Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad, que es el instrumento rector de las políticas y estrategias de la administración pública, que buscan la inclusión social y la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad. En él, se establecerán acciones de mediano y corto plazo, que involucren a los tres órdenes de gobierno, a fin de posicionar a la inclusión de las personas con discapacidad como una política de Estado.
Destaca en esta norma, como lo establece la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el papel protagónico de las personas con discapacidad y de sus organizaciones al participar en la elaboración del Programa Nacional.
El Programa, como lo proponemos en la ley, deberá dar respuesta a las obligaciones derivadas de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a la presente ley y a los demás establecidos en instrumentos de carácter internacional, a fin de que no sea un requisito burocrático más y se convierta en la herramienta que encabece la integración de las personas con discapacidad.
El tercer pilar de la nueva estructura político administrativa del Estado Mexicano, lo representa el Registro Nacional de las Personas con Discapacidad, el cual está vinculado con las modalidades y clasificación de las discapacidades. El registro tiene por objeto contribuir a construir una radiografía fidedigna de la realidad de las personas con discapacidad en México.
Finalmente, la ley general que se somete a consideración de los órganos deliberativos de la Cámara de Diputados, establece una serie de obligaciones para los integrantes del Sistema. Actividades que complementaran los derechos que la ley enuncia en el título segundo.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la presente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se abroga la Ley General de las Personas con Discapacidad, y se crea la Ley General para la Integración Social de las Personas con Discapacidad.
Título Primero
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1. Las disposiciones de la presente ley son de orden público, de interés social y de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos.
Constituye la finalidad primordial de esta ley establecer las condiciones que permitan obtener la plena integración de las personas con discapacidad en la sociedad, a través del ejercicio pleno de todos sus derechos fundamentales.
Artículo 2. Son objetivos de la presente ley:
II. Fomentar la integración comunitaria de las personas con discapacidad, a través del ejercicio directo de sus derechos civiles y políticos;
III. Establecer los principios rectores de la actuación del Estado Mexicano, relativos a la prevención, rehabilitación e incursión social de las personas con discapacidad, a efecto de garantizar y hacer efectivo el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad;
IV. Planificar, coordinar e integrar en las políticas públicas todo lo concerniente a la discapacidad, a fin de promover, proteger y asegurar un efectivo disfrute de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, así como el respeto a la igualdad de oportunidades;
V. Asegurar a las personas con discapacidad el ejercicio de su derecho al trabajo, así como las condiciones laborales satisfactorias, a la seguridad social, a la educación y a la cultura;
VI. Impulsar la adopción de acciones afirmativas orientadas a evitar y compensar las desventajas de una persona con discapacidad para participar plenamente en la vida política, económica, social y cultural; e
VII. Impulsar la participación solidaria de la sociedad y la familia en la preservación, y restauración de la salud, así como la prolongación y mejoramiento de la calidad de vida de las personas con discapacidad.
II. La no discriminación;
III. El respeto a la dignidad humana;
IV. La libertad y autonomía personales, a través del cual se promueve la autosuficiencia y libre elección de las personas con discapacidad, sin perjuicio de la debida asistencia a que tienen derecho, atendiendo al grado y tipo de discapacidad que presente;
V. La accesibilidad universal;
VI. La vida independiente;
VII. La igualdad de oportunidades;
VIII. El respeto y reconocimiento de las diferencias;
IX. La normalización, que busca que las personas con discapacidad lleven una vida normal, accediendo a los mismos bienes, servicios y ámbitos que están a disposición de cualquier otra persona;
X. La participación, tanto de las personas con discapacidad, como de las organizaciones que las representan, para intervenir en la toma de decisiones que afecte sus condiciones de vida;
XI. La transversalidad de políticas públicas en materia de discapacidad; y,
XII. La responsabilidad pública consistente en la obligación de la administración pública de procurar disponibilidad presupuestaria para destinar los recursos financiero y humanos necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en la presente ley.
Capítulo II
Definiciones
Artículo 5. Persona con discapacidad es toda aquélla que, por razones congénitas o adquiridas, presenta una o más deficiencias físicas, mentales o sensoriales, sea de carácter permanente o temporal, que debido a las barreras creadas por el entorno social, ve limitada su participación, inclusión e integración a una o más de las actividades de la vida cotidiana. Generándose así, una situación de desventaja para la persona, en cuando se limita o impide el cumplimiento de una o varias funciones dentro de la sociedad a la que pertenece.
Artículo 6. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
II. Convención: Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
III. Discriminación por motivos de discapacidad. Se define como toda distinción, exclusión o restricción originada en la discapacidad de una persona, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de los derechos fundamentales reconocidos por el Estado Mexicano. Esta modalidad de discriminación, puede presentarse de manera directa o indirecta.
IV. Discriminación directa por motivos de discapacidad, toda situación en que se encuentra una persona que sea, haya sido o pudiera ser tratada, en razón a su discapacidad, de manera menos favorable otra que no presenta esta condición.
V. Discriminación indirecta por motivos de discapacidad, se presenta cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros, pone a personas pertenecientes a este grupo en riesgo de exclusión, en desventaja con respecto al resto de la población, sin que dicha disposición, criterio o práctica atienda a una finalidad legítima y objetiva.
VI. Igualdad de Oportunidades: ausencia de discriminación, directa o indirecta, que tenga como causa alguna discapacidad; así como la adopción de acciones afirmativas, en el ámbito jurídico, social, cultural, económico y político, que eviten o compensen las desventajas de las personas con discapacidad, facilitándose así la participación e integración plena en la sociedad.
VII. Persona con discapacidad con movilidad reducida: aquella que, de forma permanente o temporal, tiene limitada su capacidad de movimiento.
VIII. Persona con discapacidad con necesidad de apoyo generalizado: aquella persona que, como consecuencia de su discapacidad, requiere de la atención o ayuda de otra u otras personas para realizar las actividades esenciales de la vida diaria.
IX. Sistema: Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad.
De las modalidades y calificación de las Discapacidades
Artículo 7. Modalidades de discapacidad:
II. Discapacidad Mental: se caracteriza por la disminución de las funciones mentales con un funcionamiento intelectual inferior al término medio de la población.
III. Discapacidad Sensorial: se manifiesta por medio de una alteración del funcionamiento en el área del cerebro encargada de controlar los sentidos.
La calificación de la discapacidad en materia laboral es competencia, según corresponda, del Instituto Mexicano del Seguro Social o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Artículo 9. Las personas con discapacidad, previa obtención del informe a que se refiere el artículo 8 de la presente ley, podrán inscribirse o ser inscritas en el Registro Nacional de Personas con Discapacidad.
Capítulo IV
De la prevención, atención y rehabilitación de las personas con discapacidad
Artículo 10. La prevención, atención y rehabilitación de las discapacidades constituyen una obligación prioritaria del Estado Mexicano, sobre todo en lo concerniente al ámbito de la salud pública y de los servicios sociales. Asimismo, constituyen un derecho y un deber de todas las personas y de la sociedad en su conjunto.
Artículo 11. El Estado Mexicano implementará políticas públicas destinadas a la integración social de las personas con discapacidad, atendiendo a las características particulares de sus necesidades. Para ello, deberá considerar como criterios de prioridad el grado de discapacidad y el nivel socioeconómico de la persona con discapacidad.
Artículo 12. La política de prevención de las discapacidades comprende tanto las medidas tendientes a evitar las causas que las originan las deficiencias físicas, psíquicas o sensoriales en las personas, así como las destinadas a evitar su progresión o derivación en otras de mayor grado, y las destinadas a reducir las repercusiones negativas de las mismas.
Artículo 13. La prevención de las discapacidades tomará como ejes de acción prioritaria los ámbitos de salud, educación, trabajo y medios de comunicación.; debiendo fomentar el desarrollo de las capacidades individuales de las personas con discapacidad, con independencia de la edad, sexo y aparición de la discapacidad.
Artículo 14. La atención dirigida a las personas con discapacidad se refiere a la elaboración y ejecución de políticas públicas destinadas a abordar de manera integral las necesidades de éste sector de la población. Las cuales, deberán ser diseñadas con amplia participación de personas físicas en esta situación, o bien, de personas morales cuyo objeto sea la atención de las personas con discapacidad.
Artículo 15. Las políticas creadas para la atención de las personas con discapacidad garantizarán una mejor calidad de vida de las mismas, a través del ejercicio pleno de sus derechos fundamentales, el fomento de la igualdad de oportunidades y la satisfacción de sus necesidades sociales, económicas, culturales y políticas.
Artículo 16. La rehabilitación consiste en la prestación oportuna, efectiva, apropiada, con calidad y eficiencia de los servicios de atención y ayudas técnicas dirigidas a lograr la recuperación de las personas con discapacidad, aminorar las secuelas resultantes de éstas, o bien, fomentar el desarrollo de las capacidades individuales de que disponen las personas con discapacidad.
Artículo 17. La Administración Pública Federal, estatal y municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias, realizarán las actuaciones necesarias para garantizar a las personas con discapacidad su rehabilitación integral, a fin de mejorar, mantener o compensar sus deficiencias físicas, psíquicas o sensoriales.
Título Segundo
De los Derechos Fundamentales de las Personas con Discapacidad
Capítulo I
Capacidad Jurídica
Artículo 18. El Estado Mexicano reconoce la capacidad jurídica de las personas con discapacidad; para lo cual, garantizará que dichas personas cuenten con un apoyo, más no substitución, que se centre en las capacidades que cada una posee y en la eliminación de los obstáculos del entorno, a fin de propiciar su acceso y la inclusión activa en la sociedad.
Artículo 19. Los sistemas de apoyo para el ejercicio de la capacidad jurídica se ejercerán a través de mecanismos de interacción entre los familiares y las personas con discapacidad, de manera que permitan la comprensión de la situación sujeta a decisión a partir de la confianza.
Artículo 20. El Estado Mexicano implementará mecanismos para:
II. Garantizar el proceso de apoyo para el ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad; el cual consiste en que, una persona con discapacidad puede contar con asistentes personales o de su confianza, que coadyuven en la materialización de su voluntad;
III. Garantizar que las personas con discapacidad tomen libremente decisiones que comprometan su patrimonio por actos de disposición o administración, con el apoyo para tales efectos de personas de su confianza y que se autoricen para ello, las cuales deberán ayudarle para la comprensión del acto de que se trate.
IV. Garantizar que, si la persona con discapacidad presenta algún tipo de deficiencia intelectual, y realiza actos de dominio sin la asistencia de persona de su confianza que le ayude a comprender sus implicaciones, dichos actos sean nulos; y,
V. Garantizar que, si una persona con discapacidad requiere del apoyo para ejercer su capacidad jurídica, las personas sobre las que recaiga éste informen cada seis meses al ministerio público y órganos jurisdiccionales correspondientes, las actuaciones realizadas en el ejercicio de dicha encomienda.
Tutela Judicial de los derechos de las personas con discapacidad
Artículo 21. Las dependencias e instancias de la Administración Pública Federal, así como las personas físicas y morales que tengan concesionados servicios de índole público, tienen la obligación de respetar y cumplir, en el ámbito de su competencia, los derechos establecidos en la presente Ley.
Artículo 22. Las personas que se encuentren en el territorio nacional tienen la obligación de respeta el derecho a la igualdad y a la no discriminación de las personas con discapacidad. Por lo que, deberán abstenerse de incurrir en prácticas contrarias a la inclusión social de este sector de la sociedad.
Artículo 23. Toda persona tiene el derecho de acudir ante las autoridades administrativas, los órganos jurisdiccionales o autoridades laborales correspondientes, a fin de solicitar la tutela efectiva de los derechos consagrados en esta ley a favor de las personas con discapacidad.
Artículo 24. La capacidad y legitimación para iniciar e intervenir en los procesos que versen sobre la defensa de los derechos de las personas con discapacidad corresponde a las personas físicas y morales con interés legítimo.
Artículo 25. Las instancias competentes para desahogar un procedimiento en el que se reclamen violaciones a los derechos de las personas con discapacidad serán:
II. Cuando se trate de violaciones a los derechos de los trabajadores con discapacidad, la instancia competente será la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; salvo cuando el patrón sea la propia administración, ya que en este caso serán los Tribunales de Conciliación y Arbitraje; y,
III. Si la violación es causada por un particular, serán competentes para conocer de ella los órganos jurisdiccionales correspondientes; los cuales ajustarán el procedimiento a los ordenamientos civiles existentes.
Capítulo III
Igualdad de oportunidades
Artículo 27. Las personas con discapacidad gozarán de todos los derechos que establece el orden jurídico mexicano, sin distinción de origen étnico, nacional, género, edad, condición social, religión, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra característica propia de la condición humana.
Artículo 28. La Administración Pública, de conformidad con su ámbito de competencia, garantizará el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, a través del establecimiento de medidas contra la discriminación y acciones positivas que permitan la integración social de las personas con discapacidad.
Artículo 29. Las medidas contra la discriminación tienen como finalidad prevenir o corregir que una persona con discapacidad sea tratada de una manera directa o indirecta menos favorables que otra que no lo sea, en una situación comparable.
Artículo 30. Las medidas contra la discriminación consisten en la prohibición de conductas que tengan como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de una persona, cree un entorno intimidatorio, hostil, degradante u ofensivo, debido a la discapacidad que ésta posee.
Artículo 31. Las acciones positivas consisten en apoyos de carácter específico destinados a prevenir o compensar las desventajas o dificultades que tienen las personas con discapacidad en la incorporación y participación plena en los ámbitos de la vida política, económica, social y cultural.
Será prioridad de la Administración Pública adoptar medidas de acción positiva para aquellas personas con discapacidad que sufren un grado mayor de discriminación, como son las mujeres, las personas con discapacidad con grado severo, las que viven en el área rural, o bien, no pueden representarse a sí mismas.
Capítulo IV
Salud
Artículo 32. El Sistema Nacional de Salud Pública será el responsable de brindar una atención integral a la salud de las personas con discapacidad, conforme lo establece esta Ley y demás disposiciones aplicables. Dicha atención tendrá como ejes principales:
II. La Implementación de acciones que garanticen la asistencia sanitaria; y
III. La habilitación y rehabilitación de las personas con discapacidad.
Artículo 34. En materia de prevención de las discapacidades se adoptarán las medidas siguientes:
II. Brindar un diagnóstico precoz a toda mujer embarazada;
III. Fomentar la prevención de la discapacidad desde el inicio del embarazo;
IV. Brindar a las mujeres atención médica durante el embarazo, el parto y el puerperio;
V. Realizar campañas de vacunación contra enfermedades transmisibles que generen riesgo de producir alguna discapacidad;
VI. Realizar campañas de prevención, orientación y asesoramiento de las discapacidades sobrevenidas por algún accidente o enfermedad; y
VII. Promover la actividad física, los buenos hábitos alimenticios y el consumo de ácido fólico, como uno de los principales métodos para prevenir enfermedades que pueden derivar en discapacidades sobrevenidas.
Artículo 36. En materia de habilitación y rehabilitación de las personas con discapacidad, se comprenderán las siguientes acciones:
II. Brindar a las personas que padezcan algún tipo de discapacidad, información pertinente relativa al tipo de discapacidad que presenta, sus consecuencias, necesidades de atención, etcétera.
III. Fomentar la creación de centros regionales multidisciplinarios de rehabilitación y habilitación, en el que además de la atención, se desarrolle la investigación, la producción y el uso de ayudas técnicas;
IV. Los procesos de habilitación y rehabilitación privilegiaran una relación continuada de los profesionales a cargo de éstos con la persona con discapacidad y sus familiares;
V. Coadyuvar en la financiación de prótesis, órtesis u otras ayudas técnicas necesarias para la realización de las funciones propias de la vida diaria; y
Capítulo V
Educación
Artículo 37. Toda persona con discapacidad tiene derecho a asistir a una institución o centro educativo para obtener educación, instrucción, capacitación o formación; siendo obligación del Estado Mexicano garantizar una política de fomento de la educación y del proceso educativo adecuado para las personas con discapacidad.
Artículo 38. La Educación, tanto la impartida por instituciones públicas como por las privadas, deberá incluir a las personas con discapacidad. Para ello, deberá incorporar las innovaciones y adecuaciones curriculares necesarias para permitir y facilitar su acceso a los cursos y niveles existentes, proporcionándoles la enseñanza complementaria que requieran, para asegurar su permanencia y progreso. Asimismo, se deberán adecuar los espacios físicos de acceso y recreativos en las escuelas, con el fin de contribuir al desarrollo integral de las personas con discapacidad.
Artículo 39. La discapacidad no es impedimento para el ingreso de las personas a instituciones de educación básica, media y superior; así como tampoco lo son razones de edad para el ingreso o permanencia de personas con discapacidad en dichas instituciones, con independencia del tipo o nivel de que se trate.
Artículo 40. La Administración Pública garantizará el derecho de las personas con discapacidad a recibir educación, a través de las siguientes acciones:
II. Otorgamiento prioritario de subvenciones a los y las docentes que garanticen los derechos establecidos en la presente Ley;
III. Creación de mecanismos especiales y adaptación de programas a fin de facilitar el ingreso a la educación formal o a la capacitación de las personas que, con motivo de su discapacidad, no hayan iniciado o concluido su escolaridad obligatoria;
IV. Garantizar el acceso al lenguaje de señas y sistema Bralle, así como la edición, producción y existencia de libros, audio libros y videos con ambos sistemas;
V. Fomentar la capacitación en el uso del lenguaje de señas; en la enseñanza de la lecto-escritura de las personas sordas o con discapacidad auditiva; el uso del sistema de lectoescritura Braille a las personas ciegas o con discapacidad visual, a las sordociegas y a los amblíopes, etcétera;
VI. Garantizar el acceso de las personas sordas o con discapacidad auditiva a la educación bilingüe, misma que comprende la enseñanza a través de la lengua de señas y el idioma castellano;
VII. Incluir programas permanentes relativos a las personas con discapacidad, en todos sus niveles y modalidades; y
VIII. Utilizar los medios técnicos, didácticos y nuevas tecnologías que faciliten el aprendizaje de las personas con discapacidad.
Artículo 42. La educación especial se caracteriza por constituir un sistema flexible y dinámico que busca proveer servicios y recursos especializados a las personas con o sin discapacidad que presentan necesidades educativas especiales. Ésta contará con personal interdisciplinario técnicamente capacitado y calificado que provea las diversas atenciones que cada persona con discapacidad requiera.
Artículo 43. El Estado Mexicano, a través de las instancias correspondientes, regulará las características, condiciones y modalidades de la educación especial, atendiendo a las cualidades y necesidades individuales de quienes la cursen, a fin de proporcionarle una adecuada formación y capacitación.
Artículo 44. El Sistema educativo nacional privilegiará la participación de las personas con discapacidad en los programas relacionados con el aprendizaje, cuando éstas cuenten con los conocimientos necesarios para ello.
Capítulo VI
Trabajo
Artículo 45. Las personas con discapacidad tienen derecho al empleo y a la capacitación, en términos de igualdad, equidad y remuneración que les otorguen la certeza a su desarrollo personal y social.
Artículo 46. Las instancias y entidades de la Administración Pública con competencia en materia de empleo y formación profesional, serán las encargadas formular políticas para la inserción e integración laboral de las personas con discapacidad. Asimismo, tendrán como tarea prioritaria la formación para el trabajo de las personas con discapacidad, la información y motivación para el autoempleo y asesoramiento de proyectos empresariales; así como la colocación y conservación del empleo.
Artículo 47. La Administración Pública establecerá programas permanentes, cursos y talleres para la participación de personas con discapacidad, previa adecuación de sus métodos de enseñanza al tipo de discapacidad que corresponda al alumnado, conforme a los requerimientos y posibilidades del mercado, con la finalidad de permitir e incrementar su inserción al trabajo.
Artículo 48. La capacitación laboral de las personas con discapacidad comprenderá la formación laboral y la orientación profesional, que deberán otorgarse teniendo en cuenta la evaluación de las capacidades reales de la persona beneficiada y sus intereses.
Artículo 49. El Estado Mexicano formulará y desarrollará políticas públicas y estrategias que aseguren la inserción laboral de las personas con discapacidad intelectual, en tareas de conformidad con sus habilidades, desarrolladas bajo supervisión y vigilancia.
Artículo 50. Las instancias y dependencias de la Administración Pública promoverán la inserción laboral de las personas con discapacidad, incorporándolas a su plantilla laboral, hasta alcanzar un mínimo del 5% del total de ésta.
En todo caso, deberá garantizarse que los cargos destinados para dichos fines no excedan de la capacidad de la persona con discapacidad para desempeñarlo, ni implique la ejecución de tareas que resulten riesgosas.
Artículo 51. La administración pública reservará un cupo no inferior al 5% de las plazas anuales convocadas para ser cubiertas por personas con discapacidad.
Artículo 52. La Administración Pública adoptará medidas de fomento de la flexibilidad de los horarios laborales de los trabajadores y trabajadoras con discapacidad, a efecto de que no interrumpan sus procesos de rehabilitación.
Artículo 53. Con la finalidad de promover la inserción laboral de las personas con discapacidad, también en el ámbito de las empresas privadas, establecerán la preferencia en la adjudicación de licitaciones, invitaciones a tres, etc., a aquéllas empresas que acrediten ocupar un porcentaje de trabajadores con discapacidad, con anterioridad a la publicación de la convocatoria.
Capítulo VII
Vivienda
Artículo 54. Las personas con discapacidad tienen derecho a una vivienda digna. Los programas de vivienda del sector público incluirán proyectos arquitectónicos de construcciones que consideren las necesidades propias de las personas con discapacidad. De la misma manera, los organismos públicos de vivienda otorgarán facilidades y preferencia a las personas con discapacidad para recibir créditos o subsidios para la adquisición, construcción o remodelación de vivienda.
Artículo 55. La Administración Publica, a través de las instancias competentes, adecuará sus reglamentos para el otorgamiento de subsidios para la construcción, adquisición o habilitación de viviendas destinadas a ser ocupadas por una o más personas con discapacidad, su familia o representante, o las personas con quien aquéllas vivan.
Artículo 56. Los sistemas de seguridad social, en lo referente a la prestación de viviendas, deberán como medidas mínimas:
II. Diseñar mecanismos de subsidios para la adecuación gradual de las viviendas existentes y que sean habitadas por personas con discapacidad;
III. Garantizar que los conjuntos habitacionales sean diseñados y construidos de forma tal que permitan el fácil y seguro desplazamiento de la población en general, tanto en su espacio interior como en el exterior; así como el uso en forma confiable y autónoma de éstos por parte de personas con discapacidad;
IV. Garantizar que todos los programas de construcción de vivienda pública incluyan al menos un 10% del número de unidades habitacionales proyectadas, a fin de destinarlas como viviendas accesibles. Las cuales, contemplarán características técnicas especiales, a efecto de que puedan ser habitadas por personas con discapacidad en condiciones de normalidad, seguridad y comodidad; sin que sufran restricciones derivadas del ámbito físico de construcción;
V. Crear líneas de créditos especiales para financiar las rehabilitaciones de vivienda, a fin de que las personas con discapacidad puedan habitar en un ambiente adecuado a sus necesidades; y,
VI. Garantizar que en los proyectos de vivienda multifamiliar de dos o más plantas, se destinen los primeros pisos a las personas interesadas que presenten algún tipo de discapacidad;
Accesibilidad
Artículo 57. Corresponde a la Administración Pública en su conjunto, desarrollar una política de promoción e implementación de los derechos que en materia de accesibilidad y eliminación de barreras arquitectónicas y físicas le asisten a las personas con discapacidad. Para ello, se promoverá el acceso a las nuevas tecnologías y sociedad de la información.
Artículo 58. La Administración Pública garantizará que las nuevas construcciones, ampliaciones y remodelaciones de edificios en los que exista concurrencia de público, así como las vías públicas y de acceso a medios de transporte público, parques, plazas y áreas de uso común, cuenten con los criterios necesarios de accesibilidad y de utilización sin dificultad por parte de personas con discapacidad.
Para ello, las entidades e instancias de la Administración Pública, así como los órganos de gobierno judicial y legislativo, destinarán un porcentaje de su presupuesto anual para tales fines.
Artículo 59. A fin de garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, las administraciones federal, estatales y municipales, velarán porque las áreas comunes de zonas residenciales, los diseños de centros e instituciones educativas, deportivas, culturales, de atención a la salud, sitios de recreación, zonas turísticas, entre otras, tengan áreas que permitan el desplazamiento sin obstáculos ni barreras y el acceso seguro a los diferentes ambientes y servicios sanitarios.
Artículo 60. Las personas con discapacidad que tengan como apoyo, para realización de sus actividades cotidianas, a perros guía, tienen derecho a que éstos accedan y permanezcan con ellos en todos los espacios en donde se desenvuelvan. Asimismo, queda prohibido cualquier disposición privada en la que se impida el ejercicio de este derecho.
Artículo 61. Las dependencias y entidades públicas están obligadas a garantizar el acceso pleno de las personas con discapacidad a sus servicios.
Asimismo, deberán diseñar mecanismos efectivos para brindarles atención preferencial, así como para facilitarles información, la realización de trámites y demás servicios que éstas brinden.
Artículo 62. Para efecto de garantizar el derecho de accesibilidad de las personas con discapacidad, la Federación, los Estados y los municipios deberán:
II. Las vías de circulación peatonal deberán ser continuas y a nivel, o bien, contar con los elementos necesarios que superen los cambios de nivel en los cruces de calles, etcétera;
III. Permitir el acceso de perros guías, sillas de ruedas, bastones o demás ayudas necesarias, por parte de las personas que presenten alguna limitación para su movilidad o desplazamiento; y,
IV. Implementar guías e información para las personas invidentes o con debilidad visual, a fin de facilitar y agilizar su desplazamiento seguro y efectivo.
Acceso a la justicia
Artículo 63. Las personas con discapacidad tienen derecho a contar con asistencia jurídica competente, en la que se tomen en consideración sus condiciones físicas y mentales, brindándoseles los apoyos personales, técnicos y materiales requeridos conforme a su discapacidad.
Artículo 64. El Estado Mexicano tiene la obligación de garantizar el acceso efectivo a la justicia de las personas con discapacidad, sin discriminación alguna, englobando el conjunto de políticas, medidas, facilidades y apoyos que permitan a dichas personas el pleno goce de los servicios del sistema judicial.
Los servidores y operadores del sistema de justicia otorgarán a las personas con discapacidad un trato adecuado a sus circunstancias singulares.
Artículo 65. En relación con el acceso efectivo a la justicia de las personas con discapacidad, la Federación, los estados y los municipios deberán garantizar:
II. La ejecución de un sistema de información y material accesible dirigido a las personas con discapacidad, que les facilite la participación y comprensión de los procedimientos legales existentes;
III. Actuaciones destinadas a proporcionar información básica sobre sus derechos, así como los procedimientos y requisitos para garantizar un efectivo acceso a la justicia de las personas con discapacidad;
IV. Procesos de capacitación y sensibilización para ministerios públicos, abogados y jueces, respecto a los derechos y necesidades de las personas con discapacidad; y,
V. El diseño y ejecución de mecanismos que permitan la participación de las personas con discapacidad dentro de los procedimientos.
II. Su papel dentro de dicho proceso; y
III. El tipo de apoyo que puede recibir en relación con la concreta actuación, así como la información de qué organismo o institución puede prestarlo.
II. Los derechos que puede ejercitar en el seno del proceso;
III. La forma y condiciones en las que puede acceder a asesoramiento jurídico o a la asistencia técnico-jurídica gratuita en los casos en los que esta posibilidad sea contemplada por el ordenamiento existente, y,
IV. El tipo de servicios u organizaciones a las que puede dirigirse para recibir apoyo.
Desplazamiento y uso de Transportes Públicos
Artículo 68. Las personas con discapacidad tendrán salvaguardado su derecho de desplazamiento, como una medida vinculada directamente con su inserción en todos los ámbitos de la vida cotidiana.
Artículo 69. La Federación, los estados y los municipios deberán garantizar que:
II. De manera progresiva, en los medios de transporte ya existentes, se adopten las medidas técnicas conducentes a la adaptación de los medios de transporte de pasajeros;
III. Las nuevas unidades destinadas al transporte público cuenten con los medios necesarios para garantizar su uso por parte de personas con discapacidad;
IV. Las unidades existentes que deban ser remplazadas, se sustituyan por vehículos adaptados, que permitan su uso por parte de personas con discapacidad;
V. Los vehículos utilizados por las personas con discapacidad porten una placa especial expedida por las autoridades competentes, a efecto de que puedan tener acceso a los lugares señalados para su uso exclusivo;
VI. Las instalaciones de los servicios de trasporte público cuenten con accesibilidad, orientación e información necesaria para su uso por personas con discapacidad; debiendo ofrecer un traslado interno adecuado a las personas con discapacidad dentro de dichas instalaciones; y,
VII. Creación de mecanismos de fiscalización y sanción que procedan por el incumplimiento de las medidas descritas con anterioridad;
Artículo 71. Los servicios originados como consecuencia de la necesidad de trasportar las ayudas técnicas de las personas con discapacidad, como sillas de ruedas, andaderas, etcétera, no generarán costo alguno.
Capítulo XI
Cultura, Deportes y Recreación
Artículo 72. Las instancias y entidades públicas competentes en materia cultural deberán formular políticas públicas, programas y acciones que promuevan el acceso y disfrute de las personas con discapacidad a actividades culturales, recreativas, artísticas y de esparcimiento.
Asimismo, se generarán programas que promuevan el desarrollo de las habilidades, aptitudes y potencial artístico, creativo e intelectual de las personas con discapacidad.
Artículo 73. Las instancias federales, estatales y municipales competentes en materia deportiva, deberán garantizar el derecho de las personas con discapacidad al deporte, a través de la realización de programas, el desarrollo de políticas y acciones deportivas que fomenten su inclusión e integración en prácticas deportivas acorde con el tipo de habilidades que dichas personas posean.
Artículo 74. Las instalaciones destinadas por los organismos públicos, a la realización de actividades culturales, deportivas, de recreación, etc., deberán garantizar el acceso y libre desplazamiento de las personas con discapacidad.
Artículo 75. Las instalaciones que alberguen bibliotecas de acceso público deberán, además de contar con condiciones de accesibilidad universal, contar con materiales destinados a personas invidentes o con debilidad visual.
Artículo 76. La Federación, los estados y los municipios velarán por el cumplimiento de las normas de accesibilidad universal y eliminación de barreras arquitectónicas y de comunicación, a fin de facilitar la integración de las personas con discapacidad en los ámbitos social y cultural de su competencia.
Capítulo XII
Acceso a la información
Artículo 77. Las administraciones públicas, en los ámbitos de su competencia, deberán garantizar el derecho de acceso a la información de las personas con discapacidad, como medio para promover una mayor integración social y participación activa en la todos los ámbitos de la vida. Para ello, paulatinamente adquirirán e implementaran el uso de tecnologías destinadas a dichos fines.
Artículo 78. A fin de garantizar el acceso a la información de las personas con discapacidad auditiva, las instancias públicas competentes supervisarán la puesta en práctica de mecanismo de comunicación audiovisual consistente en el uso de intérpretes de señas mexicanas, por parte de las televisoras públicas y concesionadas.
Artículo 79. Los medios de difusión de prensa, radio y televisión, públicos o concesionados, transmitirán y publicarán mensajes destinados a hacer accesible la información en ellos difundidos, a las personas con discapacidad. De igual manera, se prohíbe cualquier programa, mensaje, texto, imagen, etcétera, que denigre o atente contra la dignidad de las personas con discapacidad.
Artículo 80. El Estado Mexicano diseñará y pondrá en práctica de manera progresiva, condiciones básicas de accesibilidad y utilización de tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y de cualquier medio de comunicación social.
Capítulo XII
Derechos civiles y políticos
Artículo 81. Las personas con discapacidad tienen derecho a la participación política, tanto en su modalidad pasiva como activa. Para ello, la Federación, los Estados y los Municipios garantizarán que los procedimientos, instalaciones y materiales electorales, creados para ejercer el derecho al sufragio, utilicen avances tecnológicos y de facilitación destinados al uso por parte de las personas con discapacidad, de manera que sean apropiados, accesibles y fáciles de entender y utilizar, procurando en todo momento la máxima independencia posible para emitir su voto.
De igual manera, las personas con discapacidad tienen derechos a postularse como candidatas en las elecciones, a ostentar cargos y a desempeñar funciones públicas, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en las leyes de la materia.
Artículo 82. Las personas con discapacidad tienen derecho a constituir organizaciones civiles y políticas, así como a expresar libremente sus opiniones respecto a las políticas públicas desarrolladas por el Estado, así como a participar en su diseño.
Capítulo XIII
De las exenciones arancelarias
Artículo 83. El Estado Mexicano establecerá un sistema de exclusión de pago de aranceles y derechos aduanales, para la importación de medicamentos, ayudas técnicas, equipos, aparatos, utensilios, materiales y cualquier otro producto tecnológico que sea necesario para posibilitar la integración personal, familiar o social de las personas con discapacidad. Dicha exoneración aplicará tanto si estos son utilizados por personas con discapacidad o por medio de algún familiar o de persona a cuyo cargo se encuentre ésta.
Artículo 84. El Estado Mexicano establecerá procedimientos para el reintegro de la totalidad de los gravámenes aduaneros que se paguen por la importación de vehículos automotores destinados al uso particular o colectivo de personas con discapacidad.
Artículo 85. El pago de impuesto y permisos necesarios para el establecimiento de microempresas, a cargo de personas con discapacidad que estén en condiciones de desempeñar tales actividades, podrá ser exonerado por parte de las autoridades federales, estatales y municipales competentes en la materia.
Título Tercero
Capítulo I
Del Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad
Artículo 86. La Federación, los Estados y los Municipios se coordinarán para establecer y operar el Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad.
Artículo 87. El Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad tiene como objetivo coordinar, planear, implementar y evaluar las políticas públicas, programas, acciones, modelos, servicios, campañas de difusión, etcétera, dirigidos a erradicar la exclusión social de las personas con discapacidad.
Artículo 88. El Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad estará integrado por:
II. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, quién fungirá como secretaría técnica;
III. Secretaría de Desarrollo Social;
IV. Secretaría de Educación Pública;
V. Secretaría de Salud;
VI. Secretaría de Seguridad Pública;
VII. Procuraduría General de la República;
VIII. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia;
IX. Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
X. Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
XI. Secretaría de Comunicaciones y Transportes;
XII. Instituto Nacional de Estadística y Geografía;
XIII. Registro Civil;
XIV. Poder Judicial Federal;
XV. Congreso de la Unión; y,
XVI. Los Estados, a través de las instancias especializadas en la atención integral de las personas con Discapacidad, y en caso de no existir éstas, por medio de las instancias competentes en materia de Desarrollo Social.
Artículo 90. Corresponde al Sistema Nacional para la integración Social de las Personas con Discapacidad:
II. Aprobar el Plan Nacional de Integración de las Personas con Discapacidad, garantizando su dotación presupuestaria propia;
III. Promover la investigación acerca de la realidad que experimentan las personas con discapacidad, prestando especial atención a sus características y necesidades específicas;
IV. Dar cumplimiento a cada uno de los derechos de las personas con discapacidad previstos en los términos de la presente Ley, de conformidad con el ámbito de competencia de cada una de las instancias, entidades, Estados y Municipios que conforman al Sistema;
V. Recopilar información estadística sobre las necesidades y demandas de servicios de las personas con discapacidad, los distintos tipos de ésta, su participación en la vida económica, cultural, laboral, etcétera;
VI. Evaluar los mecanismos implementados para garantizar la accesibilidad de las personas con discapacidad a los servicios de transporte público, educación, vivienda, cultura, deporte, entre otros;
VII. Difundir e implementar mecanismos que permitan la difusión de los derechos de las personas con discapacidad contenidos en la presente Ley;
VIII. Integrar el Registro Nacional de Personas con Discapacidad, a fin de contar con un banco nacional de datos que contenga la relación del número, tipo de discapacidad, edad, sexo, escolaridad, entre otros datos, de las personas con discapacidad que residen en los Estados Unidos Mexicanos;
IX. Efectuar el seguimiento, evaluación y control de las políticas públicas, programas, acciones, campañas, etc., destinadas a personas con discapacidad o a la difusión de sus derechos;
X. Revisar y proponer la armonización legislativa en materia de derechos fundamentales de las personas con discapacidad;
XI. Aprobar el Reglamento de la presente Ley;
XII. Establecer convenios de colaboración y coordinación entre las instancias públicas y privadas para garantizar el cumplimiento de la presente Ley;
XIII. Garantizar la participación y colaboración de organizaciones de la sociedad civil, de especialistas o académicos en la materia, en el diseño de las políticas, programas, acciones, etc., dirigidas a lograr la inclusión social de las personas con discapacidad;
XIV. Formular recomendaciones a las instancias y entidades de la administración pública, respecto a la atención integral que éstas brindan a las personas con discapacidad; y,
XV. Diseñar y promover campañas de difusión relativas a la prevención de la discapacidad; así como aquéllas relativas a eliminar cualquier tipo de discriminación hacia dicho grupo en peligro de exclusión; Coordinar acciones con los Estados y Municipios en función de salvaguardar los derechos de las personas con discapacidad aquí referidos.
Del Programa Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad
Artículo 91. El Programa Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad es el instrumento rector de las políticas y estrategias de la Administración Pública, que buscan la inclusión social y la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad. En él, se establecerán acciones de mediano y corto plazo, que involucren a los tres órdenes de gobierno, a fin de posicionar a la inclusión de las personas con discapacidad como una política de Estado.
Artículo 92. El Programa Nacional contará con dotación presupuestaria propia que permita la realización efectiva y paulatina de las acciones ahí vertidas. Mismas que buscarán dar respuesta a las necesidades de las personas con discapacidad.
Artículo 93. El Programa Nacional será elaborado por los integrantes del sistema, quienes involucraran y considerarán las propuestas de las personas con discapacidad y de las organizaciones de la sociedad civil de y para personas con discapacidad, especialistas, entre otros.
Artículo 94. El Programa Nacional deberá dar respuesta a las obligaciones derivadas de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a la presente Ley y a los demás establecidos en instrumentos de carácter internacional, que formen parte del orden jurídico federal.
El Programa Nacional deberá contar al menos con los siguientes apartados:
II. Los objetivos estratégicos del Programa;
III. Las estrategias y líneas de acción de carácter intersectorial e interinstitucional; y,
IV. Mecanismos de coordinación o concertación con los sectores sociales, académicos, privados, de comunicación, entre otros.
V. Los mecanismos de evaluación del impacto del programa y de seguimiento al desarrollo del mismo;
Del Registro Nacional de las Personas con Discapacidad
Artículo 95. El Sistema Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad, en coordinación con las instancias y organismos competentes en materia de registro civil, salud, estadística, servicios sociales, seguridad social, educación, entre otros, deberá implementar y mantener el Registro Nacional de las Personas con Discapacidad. El cual, deberá mantener los datos organizados por estados, municipios, comunidades, tipo de discapacidad, entre otros datos.
Artículo 96. El Registro Nacional de las Personas con Discapacidad tendrá como objetivo contribuir a construir una radiografía fidedigna de la realidad de las personas con discapacidad en México. Asimismo, los datos que éste genere contribuirán a la planificación, ejecución y control de las políticas públicas.
Artículo 97. Las unidades de salud, públicas y privadas, tendrán la obligación de efectuar los registros de los nacimientos de todo niño o niña con algún tipo de discapacidad.
Artículo 98. Las organizaciones de la sociedad civil de y para personas con discapacidad deberán registrarse ante el Sistema Nacional a efecto de insertarse en los trabajos que éste desarrollará.
Artículo 99. A las personas y organizaciones inscritas en el Registro Nacional se les otorgará una credencial de inscripción.
Título Cuarto
Capítulo I
De la distribución de competencias
Artículo 100. Corresponde a la Secretaría de Gobernación:
II. Diseñar una política de atención integral dirigida a las personas con discapacidad, que favorezca el ejercicio pleno de sus derechos y la igualdad de oportunidades;
III. Coordinar los trabajos de elaboración, seguimiento y evaluación del Programa Nacional;
IV. Coordinar los procesos de sensibilización, promoción y defensa de los derechos de las personas con discapacidad, que efectúen las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal;
V. Vigilar que los medios de comunicación no promuevan estereotipos discriminatorios de las personas con discapacidad;
VI. Coordinar la elaboración y actualización del Diagnóstico Nacional de la situación de las personas con Discapacidad en México;
VII. Difundir los trabajos y logros del Sistema Nacional;
VIII. Formular las bases para la cooperación, coordinación y concertación entre las autoridades correspondientes, para dar cumplimiento a las finalidades de esta Ley;
IX. Vigilar que el Presupuesto de Egresos de la Federación destine un porcentaje al desarrollo e implementación de políticas públicas transversales destinadas a las personas con discapacidad;
X. Fomentar la participación de la sociedad civil en el diseño de las políticas públicas; y,
XI. Las demás que le asigne la presente Ley y los ordenamientos legales aplicables.
II. Difundir una cultura de respeto de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, con base en el derechos a la igualdad y al principio de no discriminación;
III. Cumplir y hacer cumplir los acuerdos e instrucciones del Sistema Nacional;
IV. Capacitar a los y las servidoras públicas relacionados con la atención y prestación de servicios dirigidos a las personas con discapacidad, en la cultura de la inclusión;
V. Estimular la participación de la iniciativa privada en acciones de inclusión y no discriminación; y,
VI. Las demás previstas en los ordenamientos legales aplicables.
II. Realizar programas, acciones, campañas, etc., tendientes a garantizar la inclusión social de las personas con discapacidad;
III. Promover políticas de igualdad de oportunidades;
IV. Incorporar la perspectiva de discapacidad en los programas de desarrollo social;
V. Mejorar el entorno inmediato de las personas con discapacidad y desarrollar sus capacidades básicas, a través de programas de desarrollo social; y,
VI. Las demás previstas para el cumplimiento de la presente Ley;
II. Favorecer la integración de los alumnos con discapacidad a los servicios regulares de educación básica, apoyando en la continuidad de sus estudios de nivel medio y superior;
III. Capacitar al personal docente en el derecho a la igualdad y a la no discriminación;
IV. Desarrollar modelos de atención para el servicio de educación regular y especial dirigidos a la población con discapacidad;
V. Garantizar el derecho de las personas con discapacidad a la alfabetización y al acceso permanencia y terminación de estudios en todos sus niveles;
VI. Fomentar el otorgamiento de becas y otras subvenciones para las personas con discapacidad;
VII. Garantizar la diversificación en la producción de libros de texto gratuitos y otros materiales, así como la producción de libros en sistema Braille o auditivo, a fin de que puedan ser consultados por personas ciegas, con debilidad visual, etcétera;
VIII. Garantizar la accesibilidad y desplazamiento de las personas con discapacidad en los planteles educativos; y,
IX. Las demás previstas para el cumplimiento de la presente ley.
II. Formular una política dirigida a la prevención de las discapacidades;
III. Brindar tratamiento y atención especializada a las personas con discapacidad;
IV. Desarrollar programas de capacitación continua en materia de discapacidad, dirigidos al personal del sector salud;
V. Elaborar lineamientos técnicos de atención integral de las personas con discapacidad;
VI. Mejorar la calidad y calidez de los servicios de atención integral, habilitación y rehabilitación que se proporcionan a las personas con discapacidad; y,
VII. Las demás previstas en los ordenamientos legales aplicables.
II. Garantizar, por parte del personal de las diferentes instancias policiales, el respeto de la integridad física y psicológica de las personas con discapacidad;
III. Canalizar a las instancias correspondientes a las personas con discapacidad que se vean envueltas en hechos violentos; y,
IV. Las demás que se desprendan de la presente ley y demás ordenamientos legales aplicables.
II. La seguridad jurídica de las personas con discapacidad;
III. La atención especializada y acorde con las necesidades particulares de las personas con discapacidad;
IV. La implementación de procesos de capacitación y especialización del Ministerio Público, perito, policías ministeriales, personal administrativo, etcétera, a fin de brindar una atención de calidad y calidez a las personas con discapacidad;
V. El acceso y libre desplazamiento de las personas con discapacidad en sus instalaciones;
VI. Registrar los tipos de denuncias y actos cometidos en contra de las personas con discapacidad; y,
VII. Las demás que legalmente le correspondan.
II. Generar las condiciones oportunas para que los Centros de Rehabilitación y Educación Especial y las Unidades Básicas de Rehabilitación proporcionen la rehabilitación física que requieran las personas con discapacidad;
III. Celebrará convenios de colaboración y coordinación con organismos privador y públicos que aseguren e individualicen la atención a cada persona con discapacidad durante su rehabilitación o habilitación;
IV. Garantizará que las personas con discapacidad reciban un diagnóstico oportuno de su inhabilidad, el cual se podrá realizar a través de los Centros de Rehabilitación y Educación Especial y las Unidades Básicas de Rehabilitación; y,
IV. Las demás previstas en la Ley.
II. Diseñar programas de trabajo, capacitación y autoempleo de personas con discapacidad;
III. Promover mejores condiciones laborales para las personas con discapacidad;
IV. Promover los derechos laborales de las personas con discapacidad;
V. Velar por el cumplimiento de los derechos en materia laboral de las personas con discapacidad;
VI. Estimular la inclusión de personas con discapacidad en empresas privadas; y,
VII. Las demás que se deriven del ordenamiento legal aplicable.
II. Difundir, diseñar y ejecutar programas de exención o condonación parcial de impuestos a las empresas privadas que los incorporen laboralmente;
III. Garantizar que en el Presupuesto de Egresos de la Federación se destine una parte porcentual para la implementación de políticas públicas transversales destinadas a las personas con discapacidad; y,
IV. Las demás que se deriven de la legislación aplicable.
II. Vigilar la utilización y adaptación de unidades de transporte público que garanticen el acceso de las personas con discapacidad a éstos;
III. Garantizar que los concesionarios de trasporte público realizarán el descuento en el pago por el uso de éstos a las personas con discapacidad;
IV. Incentivar el uso de medios, programas, tecnologías y formatos alternativos para facilitar la comunicación y difusión de información para personas con discapacidad; y,
V. Las demás que se deriven de la presente Ley.
II. Desarrollar un Sistema de Información sobre discapacidad para apoyar la evaluación y seguimiento de las políticas, acciones, programas, etcétera, destinadas a las personas con discapacidad;
III. Difundir los resultados derivados de los instrumentos anteriormente señalados;
IV. Las demás señaladas en la presente Ley y demás ordenamientos legales aplicables.
II. Establecer los convenios necesarios para facilitar el empadronamiento de las personas con discapacidad a nivel nacional a través de los datos que las instancias y dependencias le proporcionen;
III. Expedir una credencial o cédula de identificación a las personas inscritas en el Registro Nacional de personas con Discapacidad;
IV. Informar periódicamente al Instituto Nacional de Estadística y Geografía el número de personas inscritas en el registro nacional; y
V. Las demás que se desprendan de la presente Ley.
II. Institucionalizar la política de inclusión, y los derechos a la igualdad y no discriminación en la administración de justicia;
III. Las demás que se desprendan de la presente ley y demás disposiciones normativas aplicables.
II. Dotar al Programa con los recursos suficientes que permitan al Estado Mexicano cumplir con los derechos que esta Ley reconoce a las personas con discapacidad;
III. Llamar a comparecer a los funcionarios de la Administración Pública, a fin de que expliquen e informen sobre asuntos referentes al Programa;
IV. Vigilar que los recursos aprobados se ejerzan con apego a lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones aplicables;
V. Implementar auditorias, por conducto de su órgano técnico, cuando sea procedente;
VI. Difundir los derechos de las personas con discapacidad salvaguardados por nuestro orden jurídico; y,
VII. Las demás que se desprenden de la legislación aplicable.
II. Participar en la elaboración del Programa Nacional;
III. Desarrollar e implementar políticas públicas que garanticen el ejercicio de los derechos consagrados a favor de las personas con discapacidad;
IV. Difundir los derechos de las personas con discapacidad;
Promover la cultura de la inclusión de las personas con discapacidad;
V. Impulsar las reformas necesarias para dar cumplimiento, en el ámbito de su competencia, a la presente ley;
VI. Colaborar con la implementación del Registro Nacional de Personas con Discapacidad;
VII. Las demás aplicables a la materia.
Artículo Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se abroga la Ley General de las Personas con Discapacidad, publicada el 10 de junio de 2005 en el Diario Oficial de la Federación. Así como toda aquella disposición que contravenga los derechos y garantías salvaguardadas en la presente ley.
Artículo Tercero. El Sistema deberá integrarse dentro de los 60 días naturales siguientes a la entrada en vigor de esta ley.
Artículo Cuarto. Los integrantes del Sistema deberán expedir el Reglamento de la presente ley dentro de los 90 días naturales siguientes a la integración del Sistema.
Artículo Quinto. El Programa Nacional deberá realizarse dentro de los 365 días siguientes a la integración del Sistema Nacional.
Artículo Sexto. El Registro Nacional deberá quedar integrado dentro de los 365 días siguientes a la conformación del Sistema Nacional.
Artículo Séptimo. Los recursos necesarios para la implementación de los derechos especificados en esta ley, se cubrirán con cargo al presupuesto autorizado a las dependencias, entidades, estados y municipios, poderes legislativo y judicial, así como de los órganos autónomos.
Notas
1. SSA: Programa Nacional de Salud, 2007-2012. Por un México sano: construyendo alianzas para una mejor salud. Primera edición, 2007. Cuadro A.14. Pág. 168.
2. Primera Encuesta Nacional sobre Discriminación en México realizada en el 2005
3. XII Censo General de Población y Vivienda 2000
4. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976, página web: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/153.doc
5. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003, página web: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/262.doc
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro el día 16 de febrero de 2010.
Diputada Claudia Edith Anaya Mota (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 74, 76 Y 109 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA MARÍA DEL CARMEN IZAGUIRRE FRANCOS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
La que suscribe, con fundamento en lo dispuesto en la fracción XXIV del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 71, fracción II, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman la fracción III del artículo 74, la fracción II del artículo 76, y se adiciona una fracción IV al artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Para iniciar este tema, es oportuno referirnos a los servidores públicos, los cuales tienen encomendado un mandato constitucional que les fue concedido por medio de la elección este mandato es otorgado por los ciudadanos a través del voto, o a través de designación presidencial, para que funjan como representantes del pueblo en la toma de decisiones. Estos funcionarios no son simples empleados o trabajadores del Estado, en razón de que sus funciones esenciales atañen al estado.
Es común observar como la administración pública es lesionada por la conducta delictuosa de sus encargados, o es perjudicada desde fuera respecto a su relación con tercero. Los conflictos éticos con los que se enfrentan los servidores públicos generan aprietos entre los principios de acción y responsabilidad, dado que los funcionarios actúan para otros, asumen derechos y obligaciones que los ciudadanos ordinarios no tienen o al menos no en el mismo grado. Por ello, en el momento en que un servidor público toma una decisión no observando el cambio impuesto por la democracia nos enfrentamos a un problema no sólo ético, sino de legalidad y de cultura política.
En el caso de nuestro país, en algunos casos hemos observado que el ejercicio de los cargos públicos representa un problema no sólo operativo sino de mística institucional en el cual, las relaciones clientelares, corrupción y el tráfico de influencias se vuelven sinónimos del ejercicio de la función pública. En este orden de ideas, la desaparición de un horizonte político, ha arrojado desde hace tiempo el descredito sobre la propia palabra política, cuyo significado, los ciudadanos lo han convertido en demagogia del poder.
El ejercicio de los cargos públicos ésta desgastado es ineficaz e insuficiente, ha sido rebasado por la realidad mexicana al no tomar en cuenta los cambios impuestos por la democracia. Por tanto, el actual reto es contar con un nuevo marco que oriente, facilite y permita a la administración pública ser más eficiente, promoviendo la implementación de políticas públicas que impulsen el crecimiento y la competitividad y, a la vez, que constituyan el eje para superar los rezagos sociales de un importante segmento de la población.
Además, es necesario establecer mecanismos que equilibren y controlen el ejercicio del poder político a través de instrumentos como ratificación por parte del Congreso de los importantes cargos del gabinete como Gobernación, Hacienda, Desarrollo Social, Educación, Trabajo, Seguridad Pública, Agricultura, Economía, Salud y Relaciones Exteriores; asimismo, implantar al sistema político la figura de revocación de mandato. Es por todos conocido que la responsabilidad de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: responsabilidad política para los servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en prejuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; responsabilidad penal para aquellos servidores públicos que incurran en delito; responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública; y responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales.
En tanto, la rendición de cuentas y la transparencia son instrumentos que contribuyen, sin duda, en la construcción de nuevas formas de entender y ejercer los cargos públicos. En este sentido, la ética política, debe comprender los principios o normas de acción que deben regir el comportamiento del político, en su calidad de servidor público, y como responsables en última instancia del bienestar y seguridad de toda la población.
Sin embargo, en la realidad que actualmente estamos viviendo, los actos gubernamentales secretos, la mentira, el ocultamiento de información o la difusión a cuentagotas, las llamadas filtraciones, el espionaje, las simulaciones, son imágenes novelescas pero muy reales en nuestros tiempos, por tal motivo, la transparencia ahora es una exigencia democrática y republicana, es una condición necesaria para que el imperio de la ley y la rendición de cuentas sea una realidad. De ahí que se sostenga que no hay poder legítimo y democrático si su ejercicio no se rige por el código de la transparencia. No olvidar que tanto los secretos como la opacidad son elementos antidemocráticos del poder, elementos injustos, ilícitos, e inmorales que desvirtúan a las instituciones.
Con la finalidad de no continuar con el sosteniendo de aquellos servidores públicos deshonestos, es imperativo que en México se implante la figura de revocación de mandato, mecanismo que sirve para destituir de su cargo al servidor público cuando lo solicite un número de electores que determine la ley, debido a que perdieron la confianza en él. Esta figura abre la posibilidad a la ciudadanía para que, una vez satisfechos los requisitos correspondientes, se someta a consulta la remoción de un funcionario público electo, antes de que venza el plazo para el cual fue designado.
Los argumentos que se han expresado a favor de este mecanismo reconocen que la soberanía radica en el pueblo, que son los ciudadanos quienes revocan el mandato, a diferencia del juicio político en donde los encargados de desahogarlo son autoridades; mediante este mecanismo se hace posible que la sociedad sirva de influencia para la toma de decisiones políticas; permite que la ciudadanía permanezca atenta a la acción política; es un incentivo muy importante de responsabilidad ya que, ante la posibilidad de revocación, los representantes tienen que cumplir con lo prometido y desempeñar su encargo conforme a la ley. A diferencia de los procedimientos para la destitución de servidores públicos, como el juicio político en donde hay que comprobar la falta en la que incurrió el servidor público, en la revocación del mandato la ciudadanía lo puede solicitar cuando perciba la falta de representatividad del servidor público, fortaleciendo el sistema representativo.
En Latinoamérica, este mecanismo está regulado a nivel nacional en Ecuador, Panamá y Venezuela. En Ecuador, la revocación de mandato opera para los diputados por actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo; en Panamá es ejercida por los partidos políticos para revocar el mandato de los diputados que hayan postulado y los ciudadanos de un circuito electoral para revocar el mandato corregimiento, la cual puede ser iniciada por iniciativa popular y por los partidos políticos cuando han sido postulados por éstos; y en Venezuela, la revocatoria de mandato procede contra todos los cargos de elección popular, incluida para el presidente de la república. Fue utilizado a nivel nacional en agosto de 2004, cuando se sometió a consulta ciudadana la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chávez, pero los resultados arrojaron su ratificación.
Regresando a la situación que prevalece en nuestro país, la Carta Magna y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establecen mecanismos para sancionar a aquellos servidores públicos que han infringido la ley. En ellas se establece que los tipos de responsabilidad de los servidores públicos son la política, la penal, la civil y la administrativa; el artículo 109 constitucional establece los procedimientos para la aplicación de las sanciones, en donde un mismo acto u omisión puede generar dos o más de esas responsabilidades. Sin embargo, la Constitución prohíbe terminantemente la aplicación de sanciones de una misma naturaleza dos o más veces por la misma conducta. Los servidores públicos corruptos son sujetos de procedimientos para fincarles responsabilidades, tal es el caso de juicio político y declaración de procedencia.
En este sentido, es oportuno señalar que la figura de revocación del mandato en México se encuentra regulada en 27 estados de la República Mexicana a nivel municipal, es decir, sólo se puede revocar de su mandato a los presidentes municipales o a funcionarios que trabajan dentro del ayuntamiento. En San Luis Potosí y Yucatán se prevé a nivel ejecutivo, legislativo, judicial y municipal, aunque la legislación local no es muy clara en cuanto al procedimiento, por lo que se dificulta su aplicabilidad. En Chihuahua se cuenta con la mejor regulación: procede en contra del gobernador, diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos, así como en contra de aquellos que fueron elegidos por medio del voto.
Pasando al tema de la ratificación de algunos miembros del gabinete por el Congreso, es preciso resaltar que el control político de los servidores públicos a través de la legislación, en México, no comprende la implementación de medidas de control, por ello, es fundamental y trascendental que se inmiscuya al Congreso de la Unión en la designación de los miembros del gabinete, en razón de que el Poder Legislativo tenga medios para ejercer con mayor claridad su facultad de exigir a los secretarios de estado en el momento en que comparezcan ante las cámaras a informar sobre su desempeño, e incluso en la constitución de comisiones especiales para investigar las actividades, los ejercicios presupuestales y el cumplimiento de programas por parte de las entidades de la administración pública federal.
La ratificación de algunos miembros de gabinete impulsará la modernización del régimen presidencial de nuestro país, vinculando dicho acto a facilitar los acuerdos, y fortalecerá la capacidad de gestión del Ejecutivo. Esta acción no impide que el Ejecutivo haga uso de sus facultades constitucionales. Con nuestra propuesta no hacemos una disputa a la facultad del Ejecutivo federal de nombrar a sus principales colaboradores, la presente propuesta de ratificación de algunos funcionarios de alto nivel va encaminada a facilitar los acuerdos que el país requiere, además de verificar la capacidad profesional de los titulares.
La realidad jurídica-política ha demostrado que la ratificación de funcionarios públicos de alto nivel propicia el diálogo y la colaboración institucional entre los poderes públicos, garantizando en todo momento el cumplimiento de los requisitos jurídicos de elegibilidad. Durante el desarrollo de su encargo se facilitara la interacción entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, permitiendo corregir con oportunidad algunos nombramientos.
Nuestro sistema requiere de instrumentos para avanzar hacia la consolidación de una cultura más democrática, plural, abierta, que permita involucrar no sólo a las instituciones sino también a los individuos que las conforman y a la sociedad en general a partir de normas jurídicas y convicciones democráticas.
La razón del Estado está por encima de cualquier otra ley, personal o divina, en tanto, la fuerza de la democracia como régimen del poder público radica, entre otras cosas, en la transparencia de sus normas y acciones, y, por tanto, no admite espacios de opacidad permanentes. Ante esto, la revocación de mandato podrá ser una herramienta muy útil para la destitución de aquellos funcionarios que no lleven a cabo un buen desempeño, y la ratificación de algunos miembros del gabinete para fortalecer la representación política.
No olvidemos que el Estado constitucional se contrapone a cualquier tipo de Estado totalitario, a cualquier ambición de verdad absoluta y a cualquier monopolio de la información e ideología totalitaria. El proceso de transición democrática de México implica el paso aún inacabado de una determinada forma de entender y ejercer la política, es imprescindible que el proceso democrático cumpla con ciertas restricciones éticas, poniendo límites al ejercicio de los cargos públicos. Democratizar las instituciones y construir un nuevo paradigma de ejercicio de los cargos públicos basado en valores democráticos, porque las instituciones públicas están obligadas a generar acciones que privilegien el uso de mecanismos democráticos, reconociendo al ciudadano como actor fundamental de la vida democrática, del espacio público y del ejercicio del poder.
Por ello, el reto del futuro de México, es abrir la administración pública a la coadyuvancia ciudadana, fomentando una participación activa en la toma de decisiones en los asuntos públicos. Crear espacios de participación apegados a la legalidad, respetando el disenso, el dialogo, la tolerancia, la equidad, la construcción de ámbitos de inclusión de la ciudadanía, contando con mecanismos de control, de rendición de cuentas y transparencia, como elementos que orienten de manera ética el ejercicio de los cargos públicos, poniendo límites al problema de las manos sucias democráticas.
Por todo lo expresado, presento ante el pleno de esta honorable Cámara de Diputados el presente proyecto de
Decreto por el cual se reforman la fracción III del artículo 74 y la fracción II del artículo 76, y se adiciona una fracción IV al artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman la fracción III del artículo 74 y la fracción II del artículo 76, y se adiciona una fracción IV al artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
III. Ratificar los nombramientos que el presidente de la República haga de los secretarios de Despacho de Desarrollo Social, de Salud, de Educación Pública, del Trabajo y Previsión Social, de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca, y Alimentación, y de Seguridad Pública;
IV. a la VIII. …
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del procurador general de la República, de los secretarios de Despacho de Gobernación, de Economía, de Hacienda y Crédito Público, y de Relaciones Exteriores, ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III. a la XII. …
IV. Los servidores públicos sujetos a revocación de mandato son el presidente de la República, los secretarios de Despacho, los diputados, los senadores, los gobernadores, los diputados locales, los asambleístas del Distrito Federal, los presidentes municipales, los regidores, los síndicos y los jefes delegacionales del Distrito Federal. Para que proceda se requiere de la solicitud suscrita por al menos 15 por ciento de los ciudadanos que conforman el padrón electoral nacional del estado, del municipio, del distrito o de la delegación del Distrito Federal, según sea el caso. La solicitud sólo se podrá solicitar una vez que haya transcurrido la mitad del periodo para el cual fue electo. El Instituto Federal o los estatales o del Distrito Federal, según sea el caso, serán los encargados de emitir las bases del procedimiento a seguir para proceder a la revocación de mandato, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o estatales o del Distrito Federal, según sea el caso, serán los encargados de resolver en forma definitiva las impugnaciones que se presenten en materia de revocación de mandato. Las resoluciones que se dicten serán definitivas e inatacables. Se faculta a los Congresos de los estados para que suspendan el mandato de los municipios por las causas graves que marque el código municipal, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, siempre y cuando los municipios hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas.
…
Primero. El presente decreto entra en vigor nueve meses después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión contará con un plazo de nueve meses para aprobar la ley reglamentaria en materia de revocación de mandato.
Tercero. Las legislaturas de los estados contaran con un plazo de un año para adecuar sus ordenamientos constitucionales y emitir sus legislaciones reglamentarias.
México, DF, a 16 de febrero de 2010.
Diputada María del Carmen Izaguirre Francos (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES, A CARGO DEL DIPUTADO ENRIQUE CASTILLO RUZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, Enrique Castillo Ruz, diputado integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 12 y 71 y adiciona el artículo 60 Bis, a la Ley Federal de Telecomunicaciones, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Estudios en la materia señalan que el sector de las telecomunicaciones en México ha demostrado ser un sector líder para la economía mexicana, al contar con la capacidad para crecer sistemáticamente entre dos y cinco veces de lo que lo hace la economía en su conjunto.
Ejemplo de ello es el servicio de telefonía móvil que en nuestro país se remonta a 1977 cuando se solicitó a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes una concesión para instalar, operar y explotar un sistema de radiotelefonía móvil en el Distrito Federal. Pero no fue hasta 1981 cuando se inició la comercialización de este sistema, que en un lapso de ocho meses, estaba dando servicio a 600 usuarios.
La dinámica de crecimiento del sector es de los más vertiginosos de la economía de nuestro país. Información proporcionada por la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) señala por ejemplo que en el año 2000 el número de usuarios apenas superaba los 14 millones de usuarios, y en octubre de 2009, había 79 millones de usuarios de telefonía móvil, lo que representa un incremento porcentual en el periodo 2000-2009, de 457 por ciento.
En México el mercado de este servicio lo dominan básicamente empresas de telefonía móvil como: Iusacell, Unefon, Movistar y Telcel. Siendo Telcel la empresa que concentra el 70 por ciento de usuarios y en segundo lugar se ubica Movistar, con un 18 por ciento de los clientes.
Estas empresas de telefonía celular ofrecen el servicio en dos modalidades: prepago, en el que el usuario paga una tarifa promedio de 5 pesos el minuto usado; y pospago, en el que el usuario paga en promedio 2.5 pesos el minuto. En la modalidad de prepago se ubican 71 millones de usuarios; los restantes, 7 millones han contratado la modalidad de pospago.
Las empresas han fijado sus tarifas facturando por minuto el servicio del tiempo que consume el usuario. Es decir, redondean a minuto, esto significa que al usuario le cobran un servicio que las empresas no le otorgan. Por ejemplo, si la llamada del usuario dura 30 segundos le cobran el minuto completo, 5 pesos y no 2.5 como debería ser.
De acuerdo a estimaciones realizadas por algunas empresas, organizaciones civiles vinculadas con las telecomunicaciones e instituciones educativas mencionan que por el redondeo en las tarifas de telefonía móvil, los prestadores de este servicio obtienen ganancias superiores a los 350 mil millones de pesos al año por un servicio que no dieron.
Mencionan también que los 79 millones de usuarios de telefonía celular realizan durante el día un promedio de cinco llamadas con 1.5 minutos de duración cada una. En un solo día se realizan en promedio 395 millones de llamadas, que representan más de 592 millones de minutos de tráfico de llamadas por día. De estos más de 197 millones de minutos corresponden a las fracciones de segundos que son redondeados a minuto y facturados de esta forma, con lo que las empresas prestadoras del servicio obtienen una ganancia estimada de más de 987 millones de pesos por día, al mes más de 29 mil millones de pesos y al año más de 355 mil millones de pesos facturado. Ingresos facturados u obtenidos por un tiempo que no consumió el usuario.
El redondeo de segundos a minutos es parte de la libertad tarifaria que tienen los concesionarios de telefonía celular. De acuerdo a la Ley Federal de Telecomunicaciones en el Capitulo V, artículo 60, que a la letra dice "Los concesionarios y permisionarios fijarán libremente las tarifas de los servicios de telecomunicaciones en términos que permitan la prestación de dichos servicios en condiciones satisfactorias de calidad, competitividad, seguridad y permanencia". Disposición que sin dudad alguna le has permitido a estas empresas actuar con discrecionalidad en la facturación del servicio.
De este hecho tiene pleno conocimiento la autoridad en la materia, Cofetel, porque la ley dispone en el artículo 61 que "las tarifas deberán registrarse ante la Secretaría previamente a su puesta en vigor…"
Ante estas arbitrariedades es urgente reformar la Ley Federal de Telecomunicaciones para terminar con los cobros excesivos en las tarifas de la telefonía celular que de por sí son más caras que las que se pagan en países desarrollados. Por lo anterior se propone que las tarifas para el servicio de telefonía celular se determinen y cobren por el tiempo real; es decir, en minutos y segundos exactamente usados. Instituir además la obligación de los concesionarios y permisionarios en el sentido de la disposición de referencia, estableciendo expresamente la sanción por la infracción de dicha norma e incluso la obligación para devolver lo cobrado indebidamente al usuario.
Por lo expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adicionan un tercer y cuarto párrafo, al artículo 12; el artículo 60 Bis; y la fracción V al inciso C) del artículo 71 de la Ley Federal de Telecomunicaciones
Para quedar como sigue
Artículo Primero. Se adiciona un tercer y cuarto párrafo al artículo 12 de la Ley Federal de Telecomunicaciones para quedar como sigue
Artículo 12. …
…
Los concesionarios y permisionarios de telefonía celular cobrarán el tiempo exactamente usados por el usuario. Teniendo al segundo como base de la unidad de medida para el cobro de la tarifa.
En los estados de facturación la cantidad de llamadas realizadas por el usuario, especificando el tiempo en minutos y segundos consumidos, y la cantidad a pagar que del tiempo utilizado.
Artículo Segundo. Se adiciona el artículo 60 Bis a la ley mencionada en el artículo anterior para quedar de la siguiente forma.
Artículo 60 Bis. El servicio de telefonía celular o móvil, se determinará y cobrará por el tiempo real que el usuario haya consumido. Teniendo al segundo como base de la unidad de medida para el cobro.
Artículo Tercero. Se adiciona la fracción V, recorriendo la numeración subsiguiente, del inciso C) del artículo 71 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, para quedar como sigue
Artículo 71. …
A y B. …
C. …
V. Por infringir lo dispuesto en los párrafos tercero y cuarto del artículo 12 y 60 Bis de esta ley.
VI. …
…
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Enrique Castillo Ruz (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, A CARGO DEL DIPUTADO SALVADOR CARO CABRERA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, Salvador Caro Cabrera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos presenta a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en el artículo 40 que "es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación, establecida según los principios de esta ley fundamental". La democracia es ingrediente definitorio en la formación de la nación mexicana.
2. La democracia es esencialmente el gobierno de la gente. En este sentido y en nuestro contexto histórico, sería la forma de elegir a representantes políticos sobre una misma base de posibilidades de ejercer libertades y derechos de igualdad para cada ciudadano. Para atender estos supuestos en su contenido institucional, el régimen debe estar sopesado en tal conjunto de libertades y derechos de igualdad, como garantías de participación e influencia de los individuos en la formación del poder público. En dicho ejercicio, los representantes, a su vez, darán sentido a la vida democrática persiguiendo que su ejercicio público atienda las preferencias de la totalidad de los ciudadanos, y no sólo de la mayoría, como era la concepción tradicional.
3. La democracia es un fin y un medio. Fin, porque persigue el ideal del gobierno de todos, en beneficio de todos y formado por todos; es instrumento porque está compuesto por una serie de reglas y procedimientos que obedecen sustancialmente a la libertad de asociación y de expresión, así como a los derechos a votar y a competir por un cargo público, a tener acceso a la información pública, a celebrar elecciones limpias y de ser considerado en las políticas de gobierno que se correspondan con las demandas de todos los gobernados.
4. El máximo ordenamiento abarca las consideraciones de la democracia señaladas; por un lado, al indicar en el numeral 39 que "la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo" y que "todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste", define la democracia como un valor fundacional y, a su vez, objeto del Estado mexicano, en consonancia con la definición clásica de democracia. Por otra parte, al definir, en el artículo 40, el Estado como una república democrática, se hace énfasis en la democracia como una característica o cualidad que define al régimen; y va más allá, al señalarla como ruta procedimental ineludible para la realización de sus tareas inherentes, como es la educación pública y la planeación del desarrollo nacional. Por último, se señala la misma democracia como un objetivo por lograr en todos los ámbitos de vida de la nación, mediante la acción continua y perenne de sus ciudadanos, al procurarse, según dispone el artículo 26, Apartado A, la democratización política, social y cultural de la nación. La Constitución vislumbra la democracia como valor intrínseco e inherente del Estado mexicano, como ruta procedimental y como objeto final del quehacer nacional, de duración indefinida.
5. A los partidos políticos, la legislación ha reservado un papel de primer orden en la consolidación de la democracia en sus tres dimensiones, ya que, según dispone el máximo ordenamiento, en el mismo artículo 41, fracción I, segundo párrafo, "tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo".
6. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone en el numeral 25 los requisitos necesarios para la formación de un partido político, entre los que se señalan: "formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen sus actividades; los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule; la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen; y la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática". Así pues, en armonía con la tríada conceptual de la democracia reflejada en el texto constitucional, se dispone que los partidos políticos deben observar la democracia como ideal en su declaración de principios, como fin en su acción dentro de la vida nacional y como método al seleccionar a sus candidatos a puestos de elección popular.
7. La elección constitucional de los ciudadanos que ocuparán los cargos de elección popular se vislumbra, en el contexto de la democracia, en el ámbito procedimental o metódico. La Constitución Política señala en el artículo 41, segundo párrafo, que "la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo [de la Unión] se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas".
8. En el caso de la integración de la Cámara de Diputados del Poder Legislativo de la Unión, el artículo 52 de la Constitución señala que "estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales".
9. El artículo 54, fracciones I a III, del máximo ordenamiento señala que "un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales"; asimismo, "todo partido político que alcance por lo menos dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional; al partido político que cumpla las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal". Por último, "en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes".
10. La representación proporcional en el país tiene su primer antecedente en la reforma constitucional publicada el 22 de junio de 1963 en el Diario Oficial de la Federación. En dicha reforma se creó la figura de "diputados de partido", como complemento de la elección directa. En la exposición de motivos de la iniciativa remitida al Poder Legislativo por el entonces presidente de la República, Adolfo López Mateos, se señalaba lo siguiente: "Tanto las mayorías como las minorías tienen derecho a opinar, discutir y votar; pero sólo las mayorías tienen derecho a decidir… Este sistema, que pudiera llamarse ‘mixto’, consiste en mantener el derecho de las mayorías. Complementado por otro, yuxtapuesto, de representación minoritaria, de tal manera que, además de los diputados logrados por el sistema de mayorías, cada uno de los partidos, si no obtuvo un mínimo de votos electorales directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un número proporcional de representantes, que llamaremos ‘diputados de partido’".1 Esta reforma tuvo como objetivo, fiel al principio democrático constitucional, contrarrestar los efectos de un sistema de partido hegemónico, garantizando con ciertos límites, la representatividad en el Poder Legislativo de las corrientes políticas con registro en el país.
11. Posteriormente, mediante reforma constitucional publicada el 6 de diciembre de 1977 en el Diario Oficial de la Federación, se reforzó el sistema mixto de representación, al crearse adicionalmente a los distritos de mayoría relativa hasta cinco distritos plurinominales,2 delimitados en todo el territorio nacional, denominados "circunscripciones". El propósito del esta relevante reforma quedó fijado en el discurso pronunciado por el entonces secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, el 1 de abril de 1977, ante los poderes de Guerrero: "Que el Estado ensanche las posibilidades de la representación política, de tal manera que se puedan captar en los órganos de representación el complicado mosaico ideológico nacional de una corriente mayoritaria y de pequeñas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayoritaria, forman parte de la nación".3
12. La representación proporcional tuvo en su origen el propósito de garantizar la representación de todas las corrientes ideológicas y expresiones políticas encarnadas en los partidos políticos ante el Poder Legislativo.
13. Sin embargo, las reformas que hicieron posible la representación proporcional tuvieron a su vez, con el transcurso de los años, una consecuencia quizá no prevista por la importancia que en principio tuvo dicho avance en la vida política nacional. Con la consolidación de la pluralidad en el país y el robustecimiento de la competencia política real entre partidos, la representación proporcional mediante listas de partido dejó de cumplir a cabalidad su cometido principal, presentando una transmutación que la ha llevado de ser un espacio de representación ideológica partidista a un coto de las altas burocracias partidistas.
14. Un factor incidental que ha influido en esta situación lo constituyen las características y las dimensiones geográficas de las circunscripciones plurinominales en el país, ya que los candidatos elegidos mediante las listas regionales elaboradas por los partidos son en general desconocidos por los ciudadanos. El desconocimiento de los ciudadanos respecto a los diputados electos por el principio de representación proporcional en su circunscripción hace que el contacto entre unos y otros sea prácticamente nulo.
15. Otro factor determinante lo constituye el carácter totalmente "cerrado" de las listas regionales. El carácter exclusivamente cerrado de las listas regionales otorga un amplio poder discrecional de los dirigentes en turno de los partidos, quienes deciden su integración y orden, sin la obligación de transparentar sus decisiones a los integrantes de los partidos, respecto a las razones para elegir a los ciudadanos o miembros del partido que formarán parte de las listas y el porqué de su orden de prelación. El carácter cerrado de las listas propicia la inhibición de incentivos políticos por el electorado que permita a éstos incidir en su integración y su orden, por lo que los candidatos que desean formar parte de las listas en comento no sienten la obligación de comprometerse ante los electores ni, mucho menos, de rendir cuentas ante éstos, sino sólo ante sus dirigentes de partido, cuentas que la mayoría de las veces son de índole ajena a las de carácter ideológico-partidista.
16. La desviación del propósito original de la representación proporcional ha incidido de igual manera en la creación de rígidas castas burocráticas en los partidos, a manera de grupos de elite, con grados considerables de control. El politólogo Robert Michels acuñó el concepto sociológico de ley del hierro de la oligarquía para definir el proceso, casi inevitable, de formación de elites en cualquier estructura organizacional, incluida la de los partidos políticos. Michels, sin embargo, señala en descargo que "la vida de los partidos políticos, ya sea que se interesen principalmente en la nación o en la política local, en teoría debe demostrar necesariamente una tendencia aún más fuerte hacia la democracia que la manifestada por el Estado. El partido político se funda, en la mayor parte de los casos, sobre el principio de mayoría y siempre sobre el principio de la masa".4
17. En conclusión, las listas regionales de carácter exclusivamente cerrado, la consiguiente generación de castas burocráticas partidistas y la desconexión de los candidatos electos por la vía de representación proporcional con los ciudadanos han generado una situación de facto que vulnera las tres dimensiones de la democracia que, por mandato constitucional, deben observar los partidos políticos, y en particular la que concierne a la vía procedimental. Tal situación ha generado una desnaturalización de los partidos políticos respecto a su origen y, a su vez, un desencuentro entre los partidos políticos y los ciudadanos, pues éstos no se sienten representados por aquéllos. Por otra parte, no hay forma de castigar o premiar el desempeño de los que ocupan los cargos plurinominales, dada la ausencia de un mecanismo institucional que lo posibilite.
18. Es necesario por tanto reencauzar el principio democrático implícito en las reformas constitucionales que dieron origen a la representación proporcional y adecuarlo a las circunstancias actuales, introduciendo un procedimiento de incentivo electoral en la integración de las listas regionales, sin que la representación proporcional pierda su carácter primigenio de representación y expresión ideológica de los partidos ante el Poder Legislativo de la Unión.
19. La presente iniciativa propone que 50 por ciento de las listas de partido sean de carácter abierto para que éstas sean integradas por los candidatos de los partidos políticos contendientes por el principio de mayoría relativa en una circunscripción plurinominal que no hayan sido elegidos por ese principio, pero que hayan tenido los mayores porcentajes de votación válida en su partido, para que sean integrados a una lista que se intercalará, de manera alternada, con la modalidad vigente de lista regional de partido, la cual constituirá el otro 50 por ciento del total de la integración de la representación proporcional de un partido en cada circunscripción plurinominal.
20. Los diputados son representantes de los ciudadanos. El proceso democrático de elección de entre los candidatos postulados por las entidades de interés público, denominados "partidos", mediante listas regionales, en la modalidad de porcentajes mayores, viene no sólo a fortalecer el vínculo con los elegidos por el sistema de representación proporcional y los electores. En una etapa ulterior, pero en principio y por consecuencia, el sistema electoral se hace más competitivo, obligando a los partidos a postular ciudadanos con mayor capacidad de respuesta y compromiso hacia los electores, dado que todo candidato de mayoría relativa lo es también de representación proporcional.
Por lo expuesto, y con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes se somete a consideración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa de
Decreto que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Primero. Se reforman los artículos 52, 53, párrafo segundo, y 54, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, con base en el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales y por la modalidad de porcentajes mayores.
Artículo 53. …
Para la elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional con base en el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales y por la modalidad de porcentajes mayores, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones.
Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional se verificará con base en las listas regionales que para el efecto presenten los partidos políticos para las circunscripciones plurinominales y a la modalidad de porcentajes mayores y se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:
III. Al partido político que cumpla las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados que le corresponda en cada circunscripción plurinominal, de manera alternada entre los candidatos registrados en la lista regional y los que procedan de acuerdo con la modalidad de porcentajes mayores, iniciando por la primera.
IV. a VI. …
Artículo 11
1. La Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, con base en el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales y por la modalidad de porcentajes mayores.
La Cámara de Diputados se renovará en su totalidad cada tres años.
Artículo 17
1. En todos los casos, para la asignación de los diputados por el principio de representación proporcional se verificará con base tanto en la lista que para el efecto presenten los partidos políticos para la circunscripción plurinominal como en la correspondiente resultante por la modalidad de porcentajes mayores.
2. Los diputados que correspondan a cada partido conforme al principio de representación proporcional le serán asignados entre los candidatos de representación proporcional y los que procedan según la modalidad de porcentajes mayores, de manera alternada, iniciando por la primera.
3. La asignación de diputados por la modalidad de lista de representación proporcional seguirá el orden de prelación establecido por los partidos. La asignación mediante la modalidad de porcentajes mayores se realizará entre los candidatos contendientes en la elección de mayoría relativa que no hayan ganado la elección por dicho principio; en este caso, la asignación procederá de acuerdo con la lista que se elabore en forma descendente a favor de quienes hubieren obtenido el mayor porcentaje de votación válida, con relación a los demás candidatos del propio partido en la circunscripción plurinominal.
Artículo 20
1. y 2. …
3. Las vacantes de miembros propietarios de la Cámara de Diputados electos por la modalidad de listas de representación proporcional y de porcentajes mayores serán cubiertas, en el primer caso, por los suplentes de la fórmula electa respectiva; y en la segunda modalidad, por el candidato que le siga en orden descendente en la lista respectiva. En el caso de la primera modalidad, si la vacante se presenta respecto de la fórmula completa, será cubierta por la fórmula de candidatos del mismo partido que siga en el orden de la lista regional respectiva, después de habérsele asignado los diputados que le hubieren correspondido.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. UNAM (2007), Diccionario jurídico mexicano, op. cit., página 3232.
2. Ibídem, página 3234.
3. Ídem.
4. Michels, Robert (1962). Los partidos políticos 1, quinta reimpresión en español, 1996, Amorrortu Editores, Buenos Aires, Argentina, página 48.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de febrero de 2010.
Diputado Salvador Caro Cabrera (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 101 DE LA LEY DE BIOSEGURIDAD DE ORGANISMOS GENÉTICAMENTE MODIFICADOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ MANUEL AGÜERO TOVAR, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado José Manuel Agüero Tovar, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 101 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
Antecedentes
En nuestro país, la introducción de los organismos genéticamente modificados (OGM), datan de 1988, cuando la empresa Campbell´s, en su momento, experimentó en el jitomate; a partir de esto, se derivo una gran variedad de productos genéticamente modificados. Cabe destacar que a la fecha, muchas empresas dedicadas a la importación y comercialización en México no cuentan con la información suficiente y contundente y mucho menos necesaria, en torno a éstos.
Con la importación de los productos genéticamente modificados en México, la población ha tenido que seguir los estándares de empresas destinadas a la producción y comercialización de alimentos tanto para su consumo humano como animal, considerando la necesidad preponderante de que tales productos son básicos en su mayoría para la alimentación en nuestra población que es de más de 100 millones de habitantes.
Un 96 por ciento de los consumidores mexicanos ignora qué son los transgénicos o no saben si los están consumiendo o en qué alimentos se encuentran, en tanto que un 98 por ciento opina que las empresas deben informar en sus etiquetas si sus productos contienen transgénicos.
México importa de Estados Unidos de América más de 6 millones de toneladas de maíz cada año, de los cuales 45 por ciento es transgénico.
En el país está prohibido sembrar maíz transgénico, sólo hay permisos para siembra "no comercial" de soya y algodón transgénicos.
La autoridad sanitaria permite la comercialización para consumo humano de 31 transgénicos de soya, canola, maíz, algodón, papa, jitomate y alfalfa. Estos ingredientes entran en nuestra alimentación diaria sin control alguno y sin consentimiento expreso.
Contar con información de los bienes y servicios que las compañías ofrecen de manera oportuna, completa, clara y veraz permite a los consumidores elegir qué es lo que quieren comprar. Por ello los mexicanos tenemos derecho a saber si los alimentos que adquirimos para nuestras familias contienen ingredientes transgénicos o derivados de transgénicos.
Este derecho no está garantizado por la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (mejor conocida como Ley Monsanto), que sólo obliga a informar sobre los transgénicos que sean nutrimentalmente distintos de forma significativa.
Los cultivos transgénicos son organismos creados en el laboratorio con una técnica que permite insertar genes de bacterias o virus a plantas o animales y a cultivos como el maíz y la soya.
Estas técnicas permiten a los científicos saltarse la selección natural y la evolución, al intercambiar genes entre especies que naturalmente no podrían cruzarse.
La principal razón para evitar los transgénicos en los alimentos es la gran incertidumbre científica que existe en torno a estos productos.
Hasta la fecha no se han hecho las pruebas y estudios necesarios para garantizar científicamente que su consumo no tendrá efectos nocivos a mediano y largo plazo.
La industria biotecnológica, interesada en vender transgénicos, ha señalado que no hay datos para confirmar daños en la salud, pero tampoco existen datos científicos publicados que garanticen que no los habrá.
Los transgénicos son usados en 2 de cada 3 productos a la venta en los supermercados, tales como panes, alimentos infantiles, cervezas, dulces, caramelos, chicles, refrescos, licores, embutidos, botanas, sueros, bebidas, leche en polvo, chocolate en polvo, confitería, margarinas, alimentos preparados, jugos, mermeladas, alimentos para animales, etcétera.
Consideraciones
1. El servicio internacional para la adquisición de aplicaciones agrobiotecnológicas informa que los organismos genéticamente modificados son cada vez más utilizados en el mundo y la primera generación de estos productos ya es explotada.
2. El año pasado, 13.3 millones de agricultores aplicaron este tipo de cultivos, lo que significa que aumento el número de hectáreas donde se cosechan productos transgénicos y por consecuencia el consumo de ellos por los seres humanos o mexicanos.
3. Que en el mundo, el comparativo entre la década de los 90 y la época actual es el crecimiento de 74 veces mayor, existiendo actualmente 125 millones de hectáreas dedicadas a estos cultivos, los cual nos habla de que los alimentos transgénicos se han convertido en una práctica agrícola de rápida adopción.
4. De los 25 países productores de estos cultivos, 15 son países en desarrollo.
Marco jurídico
Consideraciones jurídicas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
El artículo sexto constitucional, párrafo I, en la última línea determina lo siguiente:
Titulo Primero
Capitulo 1
De las Garantías Individuales
Última línea: "El derecho a la información será garantizado por el Estado".
Que es su fracción primera establece con claridad:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
Consideraciones del Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica
En el ámbito internacional respecto del Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, México es uno de sus 151 miembros y que, dentro de sus manifestaciones, asumen su compromiso por la salud humana y los potenciales riesgos derivados de los organismos vivos transgénicos, los que expresa de la siguiente manera:
Conscientes de la rápida expansión de la biotecnología moderna y de la creciente preocupación pública sobre sus posibles efectos adversos para la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.
Teniendo en cuenta la reducida capacidad de muchos países, en especial los países en desarrollo, para controlar la naturaleza y la magnitud de los riesgos conocidos y potenciales derivados de los organismos vivos modificados.
Que en su artículo onceavo, párrafo octavo, expresa lo siguiente:
Artículo 11
Procedimiento para organismos vivos modificados destinados para uso directo como alimento humano o animal o para procesamiento
8. El hecho de que no se tenga certeza científica por falta de información y conocimientos pertinentes suficientes sobre la magnitud de los posibles efectos adversos de un organismo vivo modificado en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en la parte de importación, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, no impedirá a esa parte, a fin de evitar o reducir al mínimo esos posibles efectos adversos, adoptar una decisión, según proceda, en relación con la importación de ese organismo vivo modificado destinado para uso directo como alimento humano o animal o para procesamiento.
Que en apego al artículo dieciocho de su párrafo segundo inciso a) establece:
Artículo 18
Manipulación, transporte, envasado e identificación
2. Cada parte adoptará las medidas para requerir que la documentación que acompaña a:
a) Organismos vivos modificados destinados a uso directo como alimento humano o animal, o para procesamiento, identifica claramente que "pueden llegar a contener" organismos vivos modificados y que no están destinados para su introducción intencional en el medio, así como un punto de contacto para solicitar información adicional. La conferencia de las partes, en su calidad de reunión de las partes en el presente protocolo, adoptará una decisión acerca de los requisitos pormenorizados para este fin, con inclusión de la especificación de su identidad y cualquier identificación exclusiva, a más tardar dos años después de la fecha de entrada en vigor del presente protocolo;
Que conforme al objetivo establecido en:
Anexo III
Evaluación del Riesgo
Objetivo
El objetivo de la evaluación del riesgo, en el marco del presente protocolo, es determinar y evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en el probable medio receptor, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.
Que encontrando en los siguientes fundamentos los soportes de manera contundente como abajo se cita:
Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo I
Objeto y Finalidades
Artículo 1. La presente ley es de orden público y de interés social, y tiene por objeto regular las actividades de utilización confinada, liberación experimental, liberación en programa piloto, liberación comercial, comercialización, importación y exportación de organismos genéticamente modificados, a fin de prevenir, evitar o reducir los posibles riesgos que estas actividades pudieran ocasionar a la salud humana o al medio ambiente y a la diversidad biológica o a la sanidad animal, vegetal y acuícola.
Artículo 2. Para cumplir su objeto, este ordenamiento tiene como finalidades:
I. Garantizar un nivel adecuado y eficiente de protección de la salud humana, del medio ambiente y la diversidad biológica y de la sanidad animal, vegetal y acuícola, respecto de los efectos adversos que pudiera causarles la realización de actividades con organismos genéticamente modificados;
II. Definir los principios y la política nacional en materia de bioseguridad de los OGM y los instrumentos para su aplicación;
Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entiende por
I. a IV. …
V. Bioseguridad. Las acciones y medidas de evaluación, monitoreo, control y prevención que se deben asumir en la realización de actividades con organismos genéticamente modificados, con objeto de prevenir, evitar o reducir los posibles riesgos que dichas actividades pudieran ocasionar a la salud humana o al medio ambiente y la diversidad biológica, incluyendo los aspectos de inocuidad de dichos organismos que se destinen para uso o consumo humano.
Capítulo II
Principios en Materia de Bioseguridad
Artículo 9. Para la formulación y conducción de la política de bioseguridad y la expedición de la reglamentación y de las normas oficiales mexicanas que deriven de esta ley, se observarán los siguientes principios:
I. …
II. El Estado tiene la obligación de garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su alimentación, salud, desarrollo y bienestar;
III. y IV. …
V. La protección de la salud humana, del medio ambiente y de la diversidad biológica exigen que se preste la atención debida al control y manejo de los posibles riesgos derivados de las actividades con OGM, mediante una evaluación previa de dichos riesgos y el monitoreo posterior a su liberación;
VI. y VII…
VIII. Los posibles riesgos que pudieran producir las actividades con OGM a la salud humana y a la diversidad biológica se evaluarán caso por caso. Dicha evaluación estará sustentada en la mejor evidencia científica y técnica disponible;
IX. …
X. Deben ser monitoreados los efectos adversos que la liberación de los OGM pudieran causar a la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los posibles riesgos para la salud humana;
XI. a XIV. …
XV. La aplicación de esta ley, los procedimientos administrativos y criterios para la evaluación de los posibles riesgos que pudieran generar las actividades que regula esta ley, los instrumentos de control de dichas actividades, el monitoreo de las mismas, sus reglamentos y las normas oficiales mexicanas que de ella deriven, los procedimientos de inspección y vigilancia para verificar y comprobar el cumplimiento de esta ley y de las disposiciones que de ella deriven, la implantación de medidas de seguridad y de urgente aplicación, y la aplicación de sanciones por violaciones a los preceptos de esta ley y las disposiciones que de ella emanen, son la forma en que el Estado mexicano actúa con precaución, de manera prudente y con bases científicas y técnicas, para prevenir, reducir o evitar los posibles riesgos que las actividades con OGM pudieran ocasionar a la salud humana o al medio ambiente y la diversidad biológica;
Título Quinto
De la Protección de la Salud Humana en relación con los OGM
Capítulo I
De las Autorizaciones de OGM
Artículo 91. Los OGM objeto de autorización son los siguientes:
I. Los que se destinen a su uso o consumo humano, incluyendo granos;
II. Los que se destinen al procesamiento de alimentos para consumo humano;
Para los efectos de esta ley, también se consideran OGM para uso o consumo humano los que sean para consumo animal y que puedan ser consumidos directamente por el ser humano.
Título Sexto
Etiquetado e Identificación de OGM
Artículo 101. Los OGM o productos que contengan organismos genéticamente modificados, autorizados por la Secretaría de Salud por su inocuidad en los términos de esta ley y que sean para consumo humano directo, deberán garantizar la referencia explícita de organismos genéticamente modificados y señalar en la etiqueta la información de su composición alimenticia o sus propiedades nutrimentales, en aquellos casos en que estas características sean significativamente diferentes respecto de los productos convencionales, y además cumplir con los requisitos generales adicionales de etiquetado conforme a las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría de Salud, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Salud y sus disposiciones reglamentarias, con la participación de la Secretaría de Economía.
Que bajo las consideraciones establecidas en la siguiente
Capitulo XII Bis
Productos Biotecnológicos
Artículo 282 Bis 1. Se deberá notificar a la Secretaría de Salud de todos aquellos productos biotecnológicos o de los derivados de éstos, que se destinen al uso o consumo humano.
Artículo 282 Bis 2. Las disposiciones y especificaciones relacionadas con el proceso, características y etiquetas de los productos objeto de este capítulo, se establecerán en las normas oficiales mexicanas correspondientes.
De lo anterior podemos deducir lo siguiente, respecto de las responsabilidades y obligaciones del Estado:
1. Que en virtud de que esta información la detenta el gobierno federal a través de sus secretarías y autoridades competentes, es información pública.
2. Que siendo competencia y responsabilidad de las autoridades sobre la información de los organismos transgénicos, deberán informar a los consumidores finales, en apego a los derechos sobre la información de los alimentos que consumen.
3. Que ante la declarada incertidumbre sobre los potenciales efectos adversos a la salud humana, deberán informar a los consumidores sobre el contenido y gen (es) manipulados de estos alimentos y sus posibles consecuencias.
4. Que en la cita del Protocolo de Cartagena en el octavo párrafo "no impedimento de la parte –en este caso nuestro país-, a fin de evitar o reducir al mínimo esos posibles efectos adversos", no implica la omisión de la obligatoria responsabilidad constitucional de las autoridades para con los ciudadanos que consuman o pudieran consumir voluntaria o involuntariamente alimentos modificados genéticamente.
5. Que en el Protocolo de Cartagena, respecto de la identificación en su artículo dieciocho en el párrafo segundo, inciso a) … "pueden llegar a contener". Se extienda la identificación citada hasta el consumidor y no se mantenga la información sólo en el tránsito e internación de los estos productos al país.
6. Que esta información atiende a un principio precautorio al que las autoridades deberán atenerse en cumplimiento de la responsabilidad que tienen con los ciudadanos, ante el desconocimiento de la naturaleza alcance y magnitudes de los alimentos transgénicos sobre los humanos y destacando que es el mismo protocolo quien lo declara, y siendo México parte firmante del mismo, debe de atender a sus principios rectores.
7. Que derivado de la presente Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, así como de la Ley General de Salud, se exalta obligación del Estado en garantizar el cuidado y prevención de riesgos en la salud del ser humano, a través de diferentes normas y políticas a efecto de mantener como máxima prioridad la seguridad de la población en materia de salud.
A mérito de lo expuesto sobre el avance en el consumo de productos transgénicos, el marco jurídico competente y considerando las responsabilidades del Estado, en materia de información pública de la que deberá prevalecer el principio de "máxima publicidad", prevención de daños a la salud pública y la obligatoriedad del estado en garantizar salud; bajo la máxima y principio legal de la precautoriedad y en uso de las atribuciones citadas en el proemio de este documento, someto a la consideración del pleno de esta soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de
Actual
Artículo 101. Los OGM o productos que contengan organismos genéticamente modificados, autorizados por la Secretaría de Salud por su inocuidad en los términos de esta ley y que sean para consumo humano directo, deberán garantizar la referencia explícita de organismos genéticamente modificados y señalar en la etiqueta la información de su composición alimenticia o sus propiedades nutrimentales, en aquellos casos en que estas características sean significativamente diferentes respecto de los productos convencionales, y además cumplir con los requisitos generales adicionales de etiquetado conforme a las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría Salud, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Salud y sus disposiciones reglamentarias, con la participación de la Secretaría de Economía.
Propuesta
Artículo 101. Los OGM o productos que contengan organismos genéticamente modificados, autorizados por la Secretaría de Salud por su inocuidad en los términos de esta ley y que sean para consumo humano directo, deberán garantizar la referencia explícita y completa de organismos genéticamente modificados e informar la composición alimenticia así como sus propiedades nutrimentales, indistintamente del gen o genes y su grado de modificación, deberán ser rotulados con la etiqueta "este producto es transgénico o contiene ingredientes transgénicos", además de cumplir con los requisitos generales adicionales de etiquetado conforme a las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría de Salud, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Salud y sus disposiciones reglamentarias, con la participación de la Secretaría de Economía.
Palacio Legislativo, a 16 de febrero 2010.
Diputado José Manuel Agüero Tovar (rúbrica)
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