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INICIATIVA QUE ADICIONA UNA FRACCIÓN VII BIS AL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIPUTADOS DE DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Los suscritos, diputados Héctor Larios Córdova, coordinador Parlamentario del Partido Acción Nacional; Javier González Garza, coordinador Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; Emilio Gamboa Patrón, coordinador Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Dora Alicia Martínez Valero, José Gildardo Guerrero Torres, Juan Nicasio Guerra Ochoa, Raúl Cervantes Andrade, de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción VII Bis al artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al el tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los integrantes de las fracciones parlamentarias de los Partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, y Revolucionario Institucional, a los cuales pertenecen los suscritos, a través de un ejercicio democrático, institucional y técnico, hemos llegado a un consenso sobre la necesidad de democratizar el juicio de amparo contra leyes en materia fiscal.
La implantación constitucional de las garantías individuales, concebidas éstas como el reconocimiento positivo de derechos fundamentales, inalienables e irrenunciables del hombre, los cuales corresponden a la persona humana por el sólo hecho de tener esta calidad, representa uno de los más grandes logros del derecho público mexicano.
Sin embargo, el mero establecimiento en la Constitución no sería suficiente para que estas garantías cobren eficacia frente al poder público. Es necesario que el gobernado cuente con los medios jurídicos para exigir su respeto y protección, de manera oportuna y aun de manera coactiva.
Es así que el juicio de amparo mexicano surge a la vida jurídica con la finalidad de proteger la esfera del gobernado contra actos arbitrarios del poder público que afecten o amenacen lo que la Constitución califica como garantías individuales de toda persona.
Asimismo, el juicio de amparo surgió como respuesta a la necesidad del México del siglo XIX de establecer un mecanismo de control constitucional que permitiera mantener el orden de las competencias conferidas a cada autoridad mediante la Ley Fundamental.
Si bien a lo largo de todos estos años el juicio de amparo ha cumplido con creces los altos objetivos arriba indicados, resulta pertinente reflexionar, señaladamente en lo que respecta al amparo contra leyes en materia fiscal, sobre la manera en que deben garantizarse los derechos del gobernado sin afectar la obligación del Estado de satisfacer oportunamente un cúmulo de necesidades colectivas. Es en este contexto que se inscribe la presente iniciativa que busca actualizar y fortalecer en beneficio de todos los ciudadanos, el proceso del juicio de amparo en materia fiscal.
1. Antecedentes generales del juicio de amparo
1.1. Antecedentes
Los antecedentes del juicio de amparo se remontan a la península de Yucatán, bajo un contexto nacional de pugna entre conservadores y liberales, dilemas entre centralismo y federalismo, intentos secesionistas y la búsqueda de un control constitucional distinto al político predominante en aquella época.
La Constitución de 1841 de Yucatán, por iniciativa de don Manuel Crescencio Rejón, estableció un artículo donde se reconocían los derechos del hombre y, por primera vez, se les denominó a éstos "garantías individuales" y se les dotó de un mecanismo jurídico para hacerlos exigibles de manera individual y reparar sus violaciones: el juicio de amparo.
El sistema concebido por Rejón era amplio y estaba diseñado para impugnar no sólo violaciones de garantías individuales, sino la infracción de cualquier precepto constitucional, por parte de cualquiera de los poderes locales.
El acta de reformas de 1847, la cual vino a restaurar la vigencia de la Constitución de 1824, dio vida jurídica al juicio de amparo a nivel federal. En estas reformas quedarían retomados dos principios de la Constitución yucateca: el de iniciativa o instancia de parte agraviada y el de relatividad de las decisiones.
El proyecto presentado por don Mariano Otero, limitado a la protección de las garantías individuales de libertad, seguridad, propiedad e igualdad, ampliado respecto de violaciones de todos los poderes federales y locales, prevaleció en la citada acta de reformas de 1847, mediante la fórmula jurídica que encierra los efectos de la sentencia del juicio de amparo tal como los conocemos hasta nuestros días, al otorgarle competencia a los tribunales de la Federación para proteger a "cualquier habitante de la república, en el ejercicio y conservación de los derechos que le conceden esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los poderes legislativo y ejecutivo, ya de la federación, ya de los estados, limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre el que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o acto que la motivare".
La Constitución de 1857, reflejo fiel de la ideología individualista y liberal, consagró al individuo y sus derechos como el objeto principal de las instituciones políticas y sociales, las cuales debían supeditarse al respeto de los primeros y promover la protección, conservación y desarrollo de la personalidad individual. En este sentido, instauró las bases del juicio de amparo y su reglamentación básica que conocemos hasta el día de hoy.
En esta Constitución desaparece el control constitucional mixto que estableció el Acta de Reformas de 1847, al eliminar el control por órgano político y mantener solamente el sistema de protección constitucional por vía y órgano jurisdiccional, bajo la competencia de los tribunales federales para conocer de violaciones a las garantías individuales y atendiendo a los principios de iniciativa de parte agraviada, substanciación judicial del procedimiento y relatividad de los fallos.
La Constitución de 1917 se aparta del sentido individualista de la de 57 y toma un sentido social predominante. Es en ésta cuando el juicio de amparo aparece como un medio de control constitucional integral a partir de la tutela no sólo de las garantías individuales, sino del régimen competencial entre autoridades federales y estados, mediante la inclusión de la garantía de legalidad.
Así, el objetivo del juicio de amparo se consolidó, por un lado, como un medio de control constitucional, y por el otro, como un instrumento para proteger al gobernado frente al poder público.
1.2. Garantía individual de equidad y proporcionalidad en materia tributaria
Como señalamos anteriormente, las garantías individuales surgen originalmente para proteger los derechos fundamentales del individuo, considerados como derechos humanos de primera generación: vida, libertad, igualdad, propiedad, integridad física. Sin embargo, el desarrollo de tales garantías no pudo mantenerse al margen de la evolución de los derechos humanos. Con el surgimiento de los llamados derechos humanos de segunda y tercera generación surgieron las garantías sociales, económicas y culturales, así como las de los pueblos indígenas.
No obstante, en el caso específico de las garantías de equidad y proporcionalidad en materia tributaria encontramos una disociación con el desarrollo anterior, ya que estas garantías no aparecen desarrolladas en el resto del mundo como derechos de los ciudadanos, exigibles o tutelados vía jurisdiccional.
En este punto, cabe analizar el surgimiento de estas garantías en el orden jurídico mexicano. Sin menoscabo del análisis minucioso que merecería el tema desde su surgimiento a finales del siglo XIX, el punto de referencia obligado dentro del mismo es la tesis de Ignacio L. Vallarta.
Esta tesis sostenía la improcedencia del amparo en los casos en que se impugnara la violación de artículos constitucionales ajenos a los derechos del hombre expresamente reconocidos en la Constitución. Es famoso el voto del ministro Vallarta en el amparo contra la contribución impuesta a las fábricas de hilos y tejidos en el año 1879, en el cual se sostiene la improcedencia del amparo contra los impuestos.
En aquélla ocasión el ministro Vallarta sostuvo que la sanción mediante el sufragio, que era el medio para elegir a los legisladores, era la única forma de inconformarse contra los impuestos injustos que estos determinasen.
Como puede observarse, la tesis Vallarta se inscribe dentro de la teoría de la separación de poderes, conforme a la cual, la definición de la política tributaria corresponde a la soberanía popular, es decir, al Poder Legislativo de la Unión.
1.3. Evolución de los criterios jurisprudenciales
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) mantuvo la aplicación de la tesis Vallarta desde finales del siglo XIX hasta principios del XX, específicamente hasta 1925. Fue en este año, cuando ante los reiterados embates de los contribuyentes por lograr el reconocimiento de los principios de proporcionalidad y equidad como garantías individuales, el ministro Urbina presentó el proyecto de sentencia que dio lugar a la tesis que permitió la procedencia del amparo en contra de los impuestos desproporcionados e inequitativos.
De 1925 a 1962, la Corte se apartó de la tesis Vallarta de manera intermitente y de ninguna manera definitiva, admitiendo la posibilidad de impugnar la constitucionalidad de un impuesto que fuese exorbitante y ruinoso, pero también resolviendo casos en donde los argumentos de Vallarta fueron sostenidos como criterios de improcedencia.
Fue hasta 1962 cuando la Corte resolvió que el amparo es un recurso en manos del contribuyente y que los principios de proporcionalidad y equidad debían considerarse como garantías individuales.
De 1988 a 1995 se inició la especialización en materia tributaria, aumentando de manera considerable el número de amparos y argumentos complejos relacionados con la proporcionalidad y equidad de las contribuciones.
Con la reestructuración del Poder Judicial y la Suprema Corte en 1995, un número creciente de contribuyentes promovió multiplicidad de juicios, aumentando con ello las declaraciones de inconstitucionalidad de ciertos tributos.
Cabe mencionar que desde la apertura de la interpretación de dichos principios a la fecha, la SCJN no ha tenido posibilidad de sostener un criterio claro y consistente sobre la interpretación y alcances de los principios de proporcionalidad y equidad como garantías individuales. Esto, debido a que las hipótesis jurídicas de las diversas normas tributarias requieren la adaptación de tales principios a cada caso en particular y, en muchos casos, la dinámica de la SCJN no ha permitido la maduración de los mismos criterios.
Como conclusión de esta brevísima cronología, pueden advertirse tres etapas principales: a) periodo de preeminencia de la tesis Vallarta (hasta 1925); b) periodo post-Vallarta, caracterizado por vaivenes e indefinición sobre la calidad de los citados principios como garantías individuales (1925-1962), y c) periodo de proporcionalidad y equidad, (a partir de 1962), donde éstos son reconocidos formalmente por la SCJN, pero sin que exista una delimitación conceptual de los mismos.
Ahora bien, en la búsqueda de una explicación a los incentivos y razones para haber definido tales principios como garantías individuales, advertimos que el criterio de la SCJN surgió como respuesta a la debilidad de las instituciones y a una concentración excesiva de poder en el Ejecutivo federal.
Así, adquiere sentido pleno el alejamiento definitivo por parte de la SCJN de la tesis Vallarta, en virtud de que sus postulados habían dejado de tener cabida alguna en la circunstancia de la época.
Como podrá apreciarse no puede soslayarse el contexto anterior, ya que éste demuestra que no había forma de exigir una modificación a la política fiscal más que mediante el contrapeso de las decisiones de la SCJN.
Hoy México es diferente, se encuentra bajo un contexto político e institucional distinto, que exige la adecuación de nuestra figura de amparo en materia fiscal.
Las premisas bajo las cuales fueron reconocidos como garantías individuales los principios de proporcionalidad y equidad, hoy han cambiado. El equilibrio entre los poderes constituidos actualmente es una realidad. El Congreso de la Unión ejerce con plena autonomía todas sus facultades y recoge día a día las diversas demandas, propuestas e inquietudes ciudadanas transformándolas en normas de derecho. Por su parte, el Ejecutivo federal desarrolla sus funciones de manera acotada a la Constitución y a la ley. Adicionalmente, México cuenta hoy con una sociedad más alerta e informada que tiene más herramientas para exigir una puntual rendición de cuentas.
No obstante, debe quedar completamente claro que esta iniciativa de ninguna manera pretende desconocer las garantías individuales en materia tributaria, sino que pretende renovar la vía procesal para hacerlos valer de manera más efectiva para todos los mexicanos.
Al tiempo de lo anterior, esta iniciativa pretende reposicionar la labor del poder legislativo para refrescar las ideas de equilibrio entre poderes que el Constituyente original plasmó en nuestra Ley Fundamental. Ello, a través de una mayor estabilidad de sus resoluciones legislativas.
2. Problemática actual
Si bien es cierto que el juicio de amparo es una magnífica herramienta de protección de garantías individuales al alcance del ciudadano, también lo es que las actuales normas procesales que lo regulan necesitan actualizarse para atender las justificadas demandas de la sociedad.
Se ha observado en los últimos años que las deficiencias en la regulación procesal del amparo han repercutido seriamente en el funcionamiento del orden jurídico mexicano, algunas de las cuales han derivado en injusticias sociales que no pueden pasar desapercibidas a los ojos del Poder Legislativo.
En este sentido, es en el ámbito tributario donde es manifiesto que el sistema actual de impugnación de leyes tributarias ha generado distorsiones importantes que se apartan sustancialmente de la intención original del juicio de amparo.
2.1. Los beneficios se concentran en algunas minorías
La definición y alcances de los principios de proporcionalidad y equidad no es una tarea sencilla. Más aún, la experiencia adquirida en los últimos años da cuenta de la imposibilidad de obtener premisas homogéneas, dada la diversidad de tributos y de hipótesis impositivas que de cada uno de ellos deriva.
La consecuencia de ello ha sido el desarrollo de un amplio espectro de argumentaciones altamente técnicas, propuestas por los litigantes especializados para hacer maleables los supuestos impositivos en su beneficio.
Esta especialización tiene un alto costo que solamente puede ser asumido por los grandes consorcios –por sí o con el apoyo de importantes despachos– que a la vez son los únicos beneficiarios de las resoluciones favorables que se emiten.
Las constantes impugnaciones sobre las disposiciones fiscales obligan a generar año con año blindajes técnico jurídicos más sólidos y, por ende, más sofisticados. El resultado tiene un efecto sobre toda la sociedad al obligársele a observar disposiciones fiscales cada vez más complejas y que generan mayores costos de cumplimiento.
Paradójicamente, aquéllos que propician la complejidad de la materia fiscal son aquéllos que tienen los recursos para instrumentar nuevas planeaciones fiscales y presentar argumentaciones jurídicas que los exentan de la aplicación del régimen impositivo, dejando como legado para el resto de la sociedad un laberinto de criterios técnicos inaccesibles para el público en general, que derivan en menores posibilidades de impugnar las disposiciones que, en su caso, les afecten.
En apoyo de lo anterior, se puede constatar el hecho de que en el periodo de 2002 al 2007, el porcentaje de contribuyentes promoventes de amparos contra leyes fiscales osciló solamente entre el 2 por ciento y 3 por ciento del total de contribuyentes registrados. De esa minoría, sólo aquellos que obtuvieron resultados favorables se beneficiaron de la protección constitucional, dejando al resto de los contribuyentes en desigualdad de circunstancias.
Una consecuencia directa de la distorsión mencionada en los párrafos anteriores es que cada ciudadano se encuentra ante la posibilidad de tener un régimen fiscal individual, dependiendo de la cantidad de resoluciones favorables en su haber. Dicha consecuencia es, en sí misma, contraria a la naturaleza del juicio de amparo y al principio de equidad tributaria.
2.2. Amparo fiscal como estrategia de negocios
Otro problema que se encuentra estrechamente vinculado con el anterior, radica en que las ventajas económicas y competitivas que conlleva el liberarse del pago de impuestos, ha provocado que la promoción de amparos constituya una decisión de negocios, independientemente de si la norma es susceptible de ser declarada inconstitucional. Se ha creado, en consecuencia, un incentivo para que todas las empresas planeen sus ejercicios y operaciones fiscales contemplando la promoción de amparos para librarse de las contribuciones debidas y colocarse en una situación de ventaja frente a sus competidores.
Lo anterior, pone en evidencia que el amparo contra leyes tributarias –a diferencia de lo que sucede en otras materias– ha dejado de tener como objetivo fundamental la protección de derechos fundamentales y de la supremacía constitucional.
Al efecto, es pertinente aclarar que no se trata de poner en tela de juicio la libertad y el derecho de los contribuyentes de cuestionar ante los tribunales la constitucionalidad de una norma tributaria que consideren violatoria de sus derechos fundamentales, pero sí corresponde evitar que el juicio de amparo se convierta, prioritariamente, en un instrumento de planificación financiera tendiente a evitar el pago de contribuciones o a obtener devoluciones millonarias.
2.3. Saturación de los tribunales
A pesar de que el número de contribuyentes en aptitud de acceder al juicio de amparo es mínimo, en relación con el universo total de contribuyentes, la cantidad de juicios que colman los tribunales es contundente.
Los informes de labores de la primera sala correspondientes a los años 2006 y 2007 señalaron que las impugnaciones relativas a los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución, relacionadas con leyes fiscales, ocuparon el 85 por ciento de los asuntos tramitados en esa sala y el 54 por ciento, respectivamente, aun y cuando la especialización de esa sala no es la materia administrativa.
Asimismo, las estadísticas del Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de Procesos de la Procuraduría Fiscal de la Federación indican que de 2002 a 2007 se observó un incremento del 176 por ciento de amparos promovidos en relación a los cinco años anteriores.
Este incremento y la consecuente sobrecarga del Poder Judicial en la materia derivan de las siguientes razones: (i) al no reformarse las leyes declaradas inconstitucionales, los particulares continúan promoviendo, año con año, juicios de amparo en su contra; (ii) aun cuando la ley es declarada constitucional, no existe legalmente una causal clara de improcedencia y, por tanto, los particulares continúan impugnándola en busca de un error procesal que se les otorgue finalmente una sentencia favorable.
Como ya se señaló, las mencionadas resoluciones judiciales suelen tener como efecto que se modifiquen anualmente las leyes tributarias para corregir las distorsiones creadas a raíz de las resoluciones de los juicios de amparo, lo que hace que cada ejercicio la legislación sea más compleja y dé pie a nuevas impugnaciones.
En adición a lo anterior, un fenómeno de reciente aparición, consistente en la interposición masiva de amparos contra leyes fiscales, se perfila como una práctica reiterada. La experiencia indica que las sentencias de primera instancia recaídas a amparos contra leyes fiscales que son promovidos de manera masiva, en todos los casos son impugnadas, de tal forma que siempre es la Suprema Corte de Justicia la que se avoca a la resolución de fondo de dichos asuntos.
Ante esta situación, se hace indispensable adecuar la normatividad a efecto de prever las herramientas jurídicas necesarias para atender de manera eficiente esta nueva circunstancia.
2.4. Estabilidad presupuestaria en riesgo
La impugnación sistemática de las leyes fiscales emitidas por el Poder Legislativo, si bien es un derecho legítimo de los contribuyentes, no menos cierto es que genera una contingencia que pone en entredicho la certeza sobre los ingresos públicos y, por tanto, sobre la disponibilidad de recursos para satisfacer el gasto público, al menos hasta en tanto se emita una resolución definitiva sobre su constitucionalidad.
Esta incertidumbre afecta recursos presupuestarios importantes, máxime si se toma en cuenta que las impugnaciones recientes versan sobre tributos que constituyen pilares fundamentales de la recaudación en México.
Por otra parte, el impacto no sólo es potencial sino que se actualiza cuando las resoluciones favorables a los contribuyentes imponen el deber de devolución por parte de la hacienda pública. Así, en el periodo 2001-2006 el Estado mexicano devolvió 47 mil 183 millones de pesos, en cumplimiento de sentencias de amparo relativas a diversos conceptos de los impuestos sobre la renta, al valor agregado, especial sobre producción y servicios, entre otros.
En este sentido, tomando en cuenta que las garantías de proporcionalidad y equidad no pueden desvincularse del deber constitucional de contribuir al gasto público, resulta imperativo reflexionar si los efectos restitutorios del juicio de amparo, fundamentales e indiscutibles tratándose de las demás garantías consagradas en la Constitución, deben extenderse irrestrictamente en el caso de las garantías en materia tributaria. Los recursos que financian el gasto público provienen del pago de las contribuciones de todos los ciudadanos y se traducen en los cimientos para el crecimiento y desarrollo de toda la sociedad, por lo que el interés particular no puede prevalecer sobre el bien común.
3. Descripción de la propuesta
La revisión de las vías de defensa constitucional del contribuyente es, en la actualidad, un tema objeto de intenso debate y ha sido abordado frecuentemente en muy diversos foros.
En todo caso, puede sostenerse que existe consenso en el sentido de que la justicia constitucional tributaria no beneficia a las mayorías, satura y sobrecarga los tribunales, pone en riesgo el presupuesto público en los tres niveles de gobierno y no es adecuada para atender la imposición masiva de juicios.
La reforma que se propone está enfocada a corregir la problemática planteada, buscando erradicar por completo las distorsiones que ha causado el abuso de la institución de amparo.
3.1. Derecho comparado
De manera introductoria, es importante considerar las medidas de control constitucional sobre leyes fiscales que existen en otros países.
Encontramos que la regla general en el mundo consiste en que los particulares no pueden ejercer un medio de control constitucional en contra de una ley fiscal por su mera expedición y sólo pueden intentar dicha vía contra los actos de las autoridades fiscales cuando éstas vulneran derechos fundamentales. Así, se privilegia el supremo poder del Estado para imponer tributos que permitan financiar el gasto público en beneficio del interés colectivo.
A continuación, y a la luz del derecho comparado, se abordará la forma en que diversos países han resuelto el problema de posible inconstitucionalidad de disposiciones fiscales.
3.1.1. Estados Unidos de América
La Suprema Corte de Justicia de ese país resolvió que los particulares no tenían derecho a ejercitar acciones en contra de leyes que establecían tributos. El fallo a favor de un contribuyente implicaría una invasión de poderes, ya que las decisiones en torno a la recaudación son de naturaleza política y no jurídica. Dicha intervención sólo es justificable en caso de que el demandante acredite estar inmerso en peligro, injurias o maltratos derivados de la ley, de lo contrario, no es posible otorgar beneficios en esta materia.
Lo anterior, se debe a que la sentencia a favor de un contribuyente implicaría que los demás buscaran seguir la misma ruta, con la finalidad de obtener los mismos beneficios, lo que redundaría en un detrimento de las finanzas públicas. En ese sentido, la materia tributaria es considerada como una garantía pública y no de cada particular.
3.1.2. Alemania
En Alemania, la Constitución permite al Tribunal Constitucional Federal (das Bundesverfassungsgericht) conocer de las reclamaciones de orden constitucional, interpuestas por cualquiera que alegue que la autoridad pública ha lesionado alguno de sus derechos fundamentales o ciertos derechos especificados en la propia Constitución, dentro de los cuales no se encuentra ninguno en materia tributaria.
Por otra parte, también se le otorga la facultad de analizar la constitucionalidad de las leyes, pero sólo a petición del gobierno federal, de un gobierno regional o de un tercio de los componentes de la Cámara de Diputados (der Bundestag).
3.1.3. Francia
En Francia, cuando la ley fiscal está en proceso en el parlamento francés, uno de sus miembros o el presidente de la república puede acudir al Consejo Constitucional para que éste decida sobre la constitucionalidad de la ley fiscal. Sin embargo, una vez que la ley fiscal ha entrado en vigor, ésta no puede impugnarse por inconstitucional.
3.1.4. España
En España, el órgano encargado de estudiar la constitucionalidad de las leyes es el Tribunal Constitucional, el cual lo puede hacer a través de dos vías (que son equiparables a las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales): la primera es el recurso de inconstitucionalidad, que de conformidad con lo dispuesto en la Constitución española lo puede interponer el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados, cincuenta senadores o los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas; y la segunda, es la cuestión de inconstitucionalidad, que puede presentar un órgano judicial cuando dentro de algún juicio considere que la interpretación de la norma es necesaria para resolver la controversia planeada.
Las sentencias de ambos recursos tienen efectos generales y los particulares no se encuentran facultados para interponer los recursos de inconstitucionalidad.
3.1.5. Portugal
En Portugal, el Consejo de la Revolución, con la participación de la Comisión Constitucional, es el órgano encargado de verificar la constitucionalidad de las normas. La Comisión Constitucional es la encargada de emitir dictamen sobre la constitucionalidad de los textos que deban ser examinados por el Consejo de la Revolución y de resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad de una norma cuando los tribunales se nieguen a aplicarla, basándose en que es inconstitucional.
Al igual que en Francia, existe un control preventivo, pues previo a la promulgación de la ley, un consejo o el Ejecutivo estudian su constitucionalidad. La acción de inconstitucionalidad de una ley sólo puede ser interpuesta por el presidente, el presidente de la Asamblea de la República, el primer ministro, el procurador de Justicia, el fiscal general de la República, o bien, las asambleas de las regiones autónomas.
Dentro del apartado de derechos fundamentales de la Constitución portuguesa, la materia impositiva no se encuentra comprendida dentro del capítulo de derechos fundamentales.
3.1.6. Brasil
El Tribunal Supremo Federal es el órgano encargado de declarar la inconstitucionalidad de leyes federales en Brasil. Existen dos recursos judiciales para determinar la constitucionalidad o no de una ley: (i) la acción directa de inconstitucionalidad (ação direta de inconstitucionalidade); y (ii) la acción declaratoria de constitucionalidad (ação declaratória de constitucionalidade). Los dos recursos solamente se pueden ejercer por el presidente de la república, la Cámara de Diputados, la Asamblea Legislativa de los Estados o la Cámara Legislativa del Distrito Federal, el gobernador de un estado o del Distrito Federal, el procurador general de la República, el Consejo Federal de la Orden de Abogados del Brasil, los partidos políticos con representación en el Congreso Nacional, y la Confederación Sindical o entidades de clase de ámbito nacional.
3.1.7. Otros países
En países como Canadá, Reino Unido de la Gran Bretaña, Chile y Argentina no se prevé una acción similar al amparo contra leyes fiscales.
3.2. Reforma propuesta
Si bien es cierto que la mayoría de los países no contemplan la impugnación de normas tributarias promovidas por particulares, la reforma en cuestión no puede, ni pretende ignorar la importancia y trascendencia de la que goza el amparo fiscal en la cultura jurídica de nuestro país, ni tampoco desconocer el carácter de garantía individual otorgado a los principios de proporcionalidad y equidad.
Por tal razón, la intención de esta reforma es extender los alcances del amparo fiscal para privilegiar el acceso a la justicia de todos los gobernados, mediante la ampliación del número de personas beneficiadas por las sentencias. Bajo la presente propuesta, en caso de que se declare una norma inconstitucional, su efecto será expulsarla del orden jurídico con el consecuente efecto respecto de los contribuyentes en general y no sólo a favor de los promoventes.
3.3. Descripción del contenido
La presente propuesta de reforma consiste en sentar las bases constitucionales para crear un procedimiento acorde con las demandas actuales, particularmente para aquellos amparos contra leyes fiscales que se promuevan de forma masiva o cuyo contenido sea de suma importancia y trascendencia para el país.
De aprobarse por esa soberanía, el juicio de amparo contra los elementos esenciales de las contribuciones, esto es, sujeto, objeto, base, tasa o tarifa previstos en una ley fiscal, se iniciaría de manera tradicional ante el juez de distrito. No obstante, una vez que el Poder Judicial haya detectado la existencia de un número considerable de demandas en el mismo sentido, se decretaría el trámite de amparo con efectos generales, designando uno o varios jueces instructores.
En esta fase del procedimiento será factible que cualquier contribuyente pueda adherirse a las demandas originalmente presentadas y esgrimir sus propios argumentos.
Una vez cerrada la instrucción, él o los jueces instructores llevarán a cabo la compilación de los conceptos de violación y remitirán el asunto a la Suprema Corte de Justicia, para que sea ésta la que emita la sentencia o resolución definitiva.
La sentencia que emita la Suprema Corte de Justicia tendrá efectos generales.
Es importante precisar que este procedimiento también será aplicable en aquellos asuntos que, a pesar de no ser numerosos, impliquen importancia y trascendencia a juicio de la Corte, considerando el impacto en la recaudación o la necesidad de fijar un criterio interpretativo, entre otros.
De cierta manera, la vía jurisdiccional que se propone guarda grandes similitudes con la acción de inconstitucionalidad, aun y cuando presenta también algunas diferencias que se explican por la naturaleza misma de las normas impugnadas y de los sujetos legitimados para interponer el procedimiento.
3.3.1. Acumulación del trámite
El proceso propuesto, mediante el cual se impugnarían las leyes fiscales, se sustanciará dentro de un mismo juicio y se resolverá mediante una sola sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, lo que evitará la problemática actual que genera miles de juicios y altos costos para su tramitación.
Lo anterior se basa en la experiencia obtenida del trámite de asuntos masivos como fue el caso de los amparos promovidos con motivo de la nueva Ley del ISSSTE, así como los interpuestos contra la Ley del Impuesto Empresarial de Tasa Única, en los cuales se tuvo que innovar mediante acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal para acumular los miles de asuntos y resolverlos mediante un criterio uniforme.
3.3.2. Flexibilidad procesal
Otra ventaja que otorga el presente esquema es que promueve un proceso mucho más accesible que el actual, ya que no requiere de la satisfacción de los requisitos de procedencia aplicables a los procesos individuales, en virtud de que otorga al contribuyente interesado en participar en el proceso, la oportunidad de adherirse al mismo de manera sencilla y expedita; asimismo, le facilita la obligación de acreditar el interés jurídico y se transfiere la carga de prueba a la autoridad.
3.3.3. Uni-instancial
Como ya se señaló, a diferencia del régimen vigente, en la propuesta el juez de distrito solamente desempeñará funciones de instrucción, acumulando conceptos, pero sin dictar sentencia, de tal manera que sea la Suprema Corte quien resuelva de fondo.
Los problemas de constitucionalidad relacionados con leyes fiscales, dado el ámbito subjetivo de aplicación de las normas, son de tal importancia y trascendencia que invariablemente deben ser resueltos por el máximo tribunal utilizando un método abstracto para la revisión del ordenamiento jurídico impugnado.
Cabe señalar que, en la práctica, por la trascendencia y masividad de los amparos fiscales, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya resuelve la totalidad de los temas promovidos en la materia.
3.3.4. Efectos generales y estabilidad de la sentencia
La reforma prevé que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante las cuales se declare inconstitucional la norma impugnada, deberán aprobarse por ocho votos.
Ahora bien, una diferencia fundamental con la acción de inconstitucionalidad y con las controversias constitucionales, radica en que en la presente iniciativa se propone que, de no alcanzarse la votación calificada de referencia, se tendrá como efecto la validación de la constitucionalidad de la norma. Por tanto, cualquier impugnación posterior contra el mismo precepto será notoriamente improcedente.
Lo anterior, es necesario para garantizar un mínimo de estabilidad a las sentencias que en esta materia dicte nuestro máximo tribunal. Ello se justifica, además, porque a diferencia de la acción de inconstitucionalidad, interpuesta por órgano político dentro de un sistema de control abstracto puro, en el caso del amparo fiscal, serán los contribuyentes quienes estarán legitimados para iniciar este procedimiento. En esa virtud, no tendría razón de ser el que pueda volverse a impugnar un mismo precepto luego de que la Suprema Corte ya realizó un análisis exhaustivo sobre su apego a la Constitución.
Sin embargo, se reconoce que si bien es necesario dotar de estabilidad a los criterios emitidos por el máximo tribunal, privilegiando la certeza jurídica de la que deben gozar tanto los gobernados como la administración pública, tales criterios no pueden ser inamovibles. En este sentido, la reforma prevé que los criterios emitidos puedan revisarse por el propio Pleno, pero sólo en los supuestos específicos que establezca la Ley Reglamentaria.
3.3.5. No efectos retroactivos
Esta propuesta reconoce que su característica principal es el ejercicio de un control abstracto y, por tanto, al igual que en la acción de inconstitucionalidad, la sentencia que declare la invalidez de una norma tendrá como efecto la expulsión de la misma del orden jurídico y, en consecuencia, la cesación de sus efectos a partir de la publicación de la resolución.
Compañeros y compañeras legisladores: la presente iniciativa busca lograr un equilibrio entre la permanencia de las garantías individuales en materia tributaria, por un lado, y la necesidad impostergable de contar con una vía más democrática, más equitativa y más expedita para lograr su protección, por otro lado. Todo ello, además, orientado por el deber constitucional de todos de contribuir a los gastos de la nación y la obligación del Estado de satisfacer a las necesidades más apremiantes de la colectividad.
De aprobarse por esa soberanía, el esquema constitucional que se propone se traducirá, sin duda alguna, en importantes beneficios en materia del régimen fiscal mexicano.
En primer lugar, los contribuyentes se encontrarán en una auténtica situación de equidad e igualdad en lo que respecta a la aplicación del ordenamiento jurídico, es decir, la generalidad de los efectos de la sentencia eliminará la distorsión que causaban los regímenes fiscales particulares o individualizados como consecuencia de amparos anteriores.
En segundo lugar, se democratiza el acceso al juicio de amparo en materia fiscal, debido a la fácil adhesión a los procesos que la reforma plantea. De esta manera, no sólo los contribuyentes económicamente mayores obtendrán el acceso a la instancia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, sino cualquier contribuyente que se encuentre en el supuesto jurídico de la norma invalidada.
Por otra parte, los procesos de impugnación contra leyes fiscales se sustanciarán de manera eficiente y expedita, a través de un solo juicio que se resolverá de manera uni-instancial. Lo cual, a su vez reducirá costos administrativos innecesarios para el Poder Judicial de la Federación.
Finalmente, la planeación gubernamental de políticas fiscales podrá llevarse a cabo de una manera más eficiente y simplificada, ya que los efectos generales de la sentencia permitirán planear con mayor certeza jurídica la actividad presupuestal gubernamental, en provecho del desarrollo económico del país.
Con estas medidas se eliminarán las distorsiones que ha generado la relatividad de las sentencias de amparo en materia fiscal, además de conceder protección directa de la Constitución a las resoluciones que se emitan en los amparos tramitados de la forma propuesta, garantizando, con ello, la supremacía de nuestra Constitución Política.
Por lo expuesto y con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los diputados Héctor Larios Córdova, Javier González Garza, Emilio Gamboa Patrón, Dora Alicia Martínez Valero, José Gildardo Guerrero Torres, Juan Nicasio Guerra Ochoa, Raúl Cervantes Andrade someten a consideración del honorable Congreso de la Unión, para los efectos del artículo 135 de la propia Constitución, la presente iniciativa de
Decreto por el que se reforma el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se adiciona el artículo 107, con una fracción VII Bis, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 107. ?
VII Bis. Los juicios de amparo que se promuevan contra leyes en materia fiscal, tendrán efectos generales cuando se tramiten de manera colectiva o cuando por su importancia y trascendencia así lo ameriten, en los términos y condiciones que señale la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de esta Constitución.
Estos juicios serán resueltos en única instancia por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Las sentencias que se emitan en los juicios de amparo a que se refiere esta fracción tendrán efectos generales. Éstas deberán ser aprobadas por cuando menos ocho votos para declarar la inconstitucionalidad de una ley en materia fiscal y, en caso de no lograrse tal votación, se desestimarán los argumentos materia del juicio y no podrán ser revisados sino por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los casos y plazos que determine la ley.
La declaración de inconstitucionalidad a la que se refiere esta fracción no tendrá efectos retroactivos.
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir las reformas a la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales necesarias para la correcta aplicación del presente decreto, sin exceder el plazo de 6 meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Artículo Tercero. En tanto no entren en vigor las reformas a la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución, a que se refiere el artículo anterior, los juicios de amparo contra leyes en materia fiscal que se inicien o que se encuentren en trámite, continuarán rigiéndose por las disposiciones legales vigentes.
Artículo Cuarto. Las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en términos del artículo 107, fracción VII Bis, de esta Constitución, surtirán sus efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación o de la publicación de un extracto de las mismas en los términos que señale la ley reglamentaria.
Las sentencias así publicadas, dejarán sin efecto, en adelante, aquellas sentencias de amparo dictadas previamente y que se contrapongan a las mismas.
Artículo Quinto. No procederá el otorgamiento de suspensiones provisionales ni definitivas en los juicios de amparo con efectos generales. Las suspensiones provisionales o definitivas decretadas por un Juzgado de Distrito en los juicios que se encuentren en trámite al momento de la actualización del supuesto del artículo 107, fracción VII Bis, de esta Constitución, serán revocadas por el Juez que las haya otorgado, en los términos que la ley reglamentaria señale.
Dado en el salón de sesiones de la honorable Cámara de Diputados, a los 10 días del mes de marzo del 2009.
Diputados: Héctor Larios Córdova (rúbrica), Javier González Garza (rúbrica), Emilio Gamboa Patrón (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero, José Gildardo Guerrero Torres, Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica).
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