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DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Honorable Asamblea:
Con fundamento en la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la honorable Cámara de Senadores remitió la minuta con proyecto de decreto por el que reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales, con base en las facultades que nos confieren los artículos 39, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente
Dictamen
I. Antecedentes del proceso legislativo
1. En sesión extraordinaria celebrada el 19 de junio de 2008 la Cámara de Senadores aprobó dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Estudios Legislativos por el cual se reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y remitió la minuta respectiva a la Cámara de Diputados para los efectos de la fracción A del artículo 72. En esta misma fecha la Presidencia de la Mesa Directiva la turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen respectivo.
2. En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el 18 de septiembre de 2007, el diputado Manuel Cárdenas Fonseca, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, presentó iniciativa que reforma los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia de éste.
3. En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión celebrada el 4 de octubre de 2007 la diputada Pilar Ortega Martínez, a nombre propio y de otros diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia de éste.
4. En sesión extraordinaria de la Comisión de Puntos Constitucionales celebrada el 20 de junio de 2008 se sometió a discusión de los diputados integrantes de la misma el presente dictamen, el cual fue aprobado por unanimidad.
II. Valoración de la minuta
El objeto de la minuta en estudio es reformar el artículo 71 constitucional, a fin de facultar al presidente de la república para presentar dos iniciativas al año con un trámite legislativo preferente.
El senado estima que en la actualidad la existencia de un sistema democrático, plural, incluyente y abierto hace necesario adoptar mecanismos de colaboración entre los Poderes de la Unión y entre las fuerzas políticas.
Además de que en un escenario de gobierno dividido como el que se ha vivido, en el cual el Ejecutivo no cuenta con la mayoría absoluta de su partido en las Cámaras del Congreso, se requiere adoptar los mecanismos que propicien una relación más fluida y eficiente entre los poderes que intervienen en el proceso de creación y perfeccionamiento del orden jurídico nacional.
En este sentido, considera viable la propuesta arriba mencionada, pues argumenta que "es necesario realizar un rediseño del marco constitucional que rige el proceso legislativo, con objeto de impulsar mecanismos que permitan agilizar los proyectos de reforma que el presidente de la república presenta a la consideración de las Cámaras, lo cual se puede lograr con la figura de ‘iniciativa preferente’".
Al respecto, se considera acertado otorgar la facultad al presidente de la república para presentar al Congreso iniciativas de ley o decreto con carácter preferente, la cual sólo puede ejercer durante la sesión de apertura de sesiones ordinarias de cada periodo del Congreso de la Unión, y podrá presentar hasta dos iniciativas en cada uno, con tal carácter.
Lo anterior, en virtud de que se considera que el trámite legislativo preferente es un procedimiento legislativo ágil, mediante el cual se considera la urgencia de contar con un acuerdo o entendimiento entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en torno a asuntos cuya característica resulta de la mayor relevancia para el país.
Plantean la necesidad de que la ley o decreto deba ser atendida con mayor prontitud que el resto de las iniciativas presentadas por el propio Ejecutivo federal.
Respecto a las materias que podrán ser objeto de trámite legislativo preferente, la minuta propone establecer las materias sobre las que podrían versar las iniciativas preferentes en el artículo 71 constitucional, adicionando un párrafo, ya que será este precepto el que regule las iniciativas preferentes.
El Senado estima que se requiere dar facultades a los Presidentes de cada una de las cámaras, a fin de que si las comisiones a las que se turnaran las iniciativas preferentes no las dictaminaran en los plazos que se establezcan en la Ley del Congreso y sus reglamentos, éstos deban ponerlas a votación del pleno de manera inmediata.
Es importante señalar que el hecho de otorgar trámite legislativo expedito a las iniciativas presentadas por el presidente de la república no implica una subordinación del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo, sino un espacio de preferencia en la agenda legislativa para que discutan los asuntos que por su naturaleza representen prioridad nacional.
Otra modificación que se propone es que el procedimiento que deberán seguir las iniciativas preferentes sea regulado en la ley y reglamentos respectivos.
III. Análisis de las iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados
Hoy, cuando el presidente de la república no cuenta ya con mayoría absoluta de legisladores de su propio partido en ninguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, sus iniciativas han dejado de tener el "trato preferencial" que tuvieron durante el presidencialismo exacerbado de otros tiempos. Hoy, las iniciativas del presidente deben esperar el tiempo que cada comisión parlamentaria considere necesario para ser votadas en el pleno de la respectiva Cámara. Actualmente en la Cámara de Diputados hay iniciativas del presidente que llevan más de un año en comisiones sin haber sido dictaminadas.
Pero el hecho de que las iniciativas del presidente tengan que esperar un tiempo excesivo para su votación en el pleno no necesariamente nos ilustra un acto benéfico para el funcionamiento del Estado. El presidente de la república, como responsable de la acción del gobierno mediante la administración pública federal, para dar cumplimiento a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y en cada uno de los programas sectoriales, requiere hacer valer su facultad de presentar iniciativas, pero si éstas no son siquiera discutidas en el Congreso, el resultado de la acción de gobierno puede verse afectado o, si no, se podrá aducir, como en un tiempo no muy remoto, que el Congreso obstaculiza la labor del Ejecutivo.
El Congreso tiene todo el derecho de aprobar o rechazar las iniciativas del Ejecutivo, pero, desde nuestra perspectiva, lo que no debe hacer es dejar de analizar sus proyectos de ley o decreto y dejar correr el tiempo para ser dictaminadas o para que queden en la bendita institución de la congeladora legislativa, toda vez que no todas las iniciativas que presenta el Ejecutivo tienen el mismo peso específico y la misma trascendencia para el mejoramiento de la acción pública y de la implantación de políticas públicas concretas y específicas que requieran el acuerdo, la participación de todos los actores y la suma de voluntades para continuar en el tránsito de la democracia.
La propuesta respecto del Poder Ejecutivo es, entonces, crear la figura del "proceso legislativo preferente", que existe ya en algunos países de América Latina, la cual consiste en acotar los tiempos para la votación de una iniciativa presentada, en este caso, por el Ejecutivo, a partir del establecimiento de plazos específicos. La iniciativa en análisis propone que, a partir del día en que la iniciativa es presentada por el Ejecutivo a la Cámara de origen, ésta cuente con un tiempo máximo de siete días naturales para su votación, y que si concluido este tiempo la Cámara de origen no la hubiese votado, la iniciativa se tendrá por aprobada por esa Cámara en los mismos términos en que hubiese sido presentada por el presidente.
Al respecto esta Comisión de Puntos Constitucionales estima que un plazo de siete días es muy reducido, por lo que considera que el plazo debe ser mayor. Por ello, el plazo para la dictaminación de las iniciativas debe ser el del término del periodo ordinario en el cual se presentaron las iniciativas preferentes.
Toda vez que no se podría dar carácter de preferente a iniciativas de cualquier naturaleza, se pretende exceptuar del carácter de preferente las que el Ejecutivo presente en materia de sistema electoral y de partidos.
Finalmente, y con objeto de que el proceso legislativo preferente no se convierta en práctica común, se propone que el Ejecutivo solamente pueda presentar hasta dos iniciativas preferentes por cada periodo ordinario de sesiones; de ese modo, el propio Ejecutivo evaluaría qué iniciativa habría de merecer, por su relevancia, el carácter de preferente.
Es decir, es necesario transitar hacia la creación de una serie de mecanismos que permitan, a manera de excepción del trámite común, la adopción de una tramitación expedita y especial del procedimiento legislativo cuando el presidente de la república envíe al Congreso de la Unión un proyecto de iniciativa considerado precisamente preferente o urgente.
La preferencia de un asunto significa otorgarle o concederle una característica de prelación superior, de suprema importancia, de urgencia, de relevancia o de necesidad mayor en cuanto a su conocimiento y estudio, sobre los demás asuntos que se tengan en común.
En este sentido, considera que la figura de "iniciativa preferente" puede traducirse o ser comprendida como el proyecto (en este caso particular sólo facultad del titular del Poder Ejecutivo federal) que es presentado ante una de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión con un matiz de suma importancia, o de urgencia, sobre el cual los legisladores integrantes de las Cámaras del Poder Legislativo federal deben proceder a conocer de manera primordial, de entre otros asuntos que previamente les hayan sido turnados, precisamente por tratarse de un proyecto con las características descritas.
La iniciante nos hace ver que una gran cantidad de países de América Latina y de Europa, ya sea con sistema presidencial, parlamentario o semipresidencial, cuentan en sus respectivas constituciones federales con la regulación de la figura legislativa de "iniciativa preferente". Entre los países que cuentan con esta figura están Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Paraguay.
Como observamos, el trámite de iniciativa preferente en los distintos países analizados demuestra que la relación entre poderes no se afecta por esta facultad del Ejecutivo. Al contrario, se demuestra que pueden tener una relación armónica en la que ambas partes y, sobre todo, la sociedad resulten beneficiadas.
En este contexto, parecen oportunas las palabras de Alonso Lujambio al decir que es inadmisible que el Congreso congele iniciativas presidenciales y que, así, los partidos no asuman su responsabilidad por lo que ha de aprobarse o de rechazarse.
Propone en consecuencia establecer un procedimiento legislativo "acelerado", aparte del "ordinario", que puede ser utilizado por el Poder Ejecutivo conforme a determinadas reglas.
Asimismo, es importante precisar que el Ejecutivo federal, través de la administración pública a su cargo –tanto la centralizada como la paraestatal–, conoce de forma más directa y permanente la realidad política, económica y social de la nación. Además, en su carácter de jefe de gobierno y de Estado, realiza una serie de tareas y, a su vez, se enfrenta a problemas que requieren solución inmediata o en el corto plazo. Sin embargo, algunas de éstas sólo podrán aplicarse con fundamento en un marco jurídico adecuado, con pleno respeto del estado de derecho, por lo que debe procederse a la modificación o creación de normas jurídicas con rango de ley, facultad obviamente legislativa que corresponde al Congreso en el principio de la división de poderes.
La Comisión de Puntos Constitucionales coincide en que es deseable que en estos supuestos de apremio que merecen solución inmediata que el Ejecutivo y el Congreso desplieguen una colaboración armónica, respetuosa en sus ámbitos de competencia, pero también eficaz y oportuna, mediante un procedimiento legislativo con tiempos precisos y perentorios, que permitan eficacia en la toma de decisión y que el Estado, a través de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, asuma con mejor responsabilidad su tarea pública.
En consecuencia, se propone que el presidente de la república pueda presentar hasta dos iniciativas de ley o decreto de trámite legislativo preferente en cada año legislativo. En lo que esta comisión estima que tal facultad la tenga el Ejecutivo acotada a la sesión de apertura de sesiones ordinarias.
Finalmente, también se plantean los supuestos en que no es procedente la iniciativa de trámite legislativo preferente, como el caso de las reformas de la Constitución, del Presupuesto de Egresos de la Federación y de las normas que rigen el sistema electoral y de partidos. Sin embargo, esta comisión considera que la única materia que no debe ser materia de la iniciativa preferente aquí propuesta es la de la materia electoral y de partidos.
IV. Consideraciones de la comisión
En la Comisión de Puntos Constitucionales coincidimos plenamente con las razones que la colegisladora tuvo en cuenta para aprobar la propuesta de establecer un mecanismo de colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, al garantizar la discusión en el Pleno de la Cámara de origen de hasta dos iniciativas provenientes del Poder Ejecutivo que a su juicio merezcan ser tratadas con un trámite de excepción, lo cual por supuesto no significa que el Legislativo esté obligado a dictaminar en un sentido positivo a las pretensiones del titular del Ejecutivo, sino que sólo se garantiza que la proposición así iniciada llegue a discutirse en el Pleno de la Cámara de que se trate.
Con ello se evita la práctica de guardar las iniciativas en las comisiones de las Cámaras sin que lleguen siquiera a ser conocidas en sus Plenos.
Coincidimos en que hay temas de especial interés en los cuales es indispensable que el Legislativo se pronuncie, en un sentido u otro, aceptando la proposición del Ejecutivo si la considera atinada; o bien, desechándola si así lo decide.
El objeto de la minuta en estudio es reformar el artículo 71 constitucional para facultar al presidente de la república para presentar dos iniciativas por periodo legislativo ordinario de sesiones con un trámite legislativo preferente.
Asimismo, se propone adicionar el artículo 72 constitucional para establecer el procedimiento que deberán seguir las iniciativas preferentes.
Argumenta la exposición de motivos que el objeto de facultar al presidente de la república para presentar iniciativas para trámite preferente es que éstas sean resueltas por el Congreso en un breve lapso.
En síntesis, lo que se propone es un instrumento que fortalezca la colaboración entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo federal. Se trata de prever la atención legislativa preferente de las iniciativas que la ameriten, por su importancia y trascendencia, a juicio del presidente de la república, con todo lo cual esta comisión está de acuerdo.
Creemos que es oportuno, en el escenario de gobierno dividido que hoy vivimos, dotar a los Poderes de la Unión –en particular al Ejecutivo y al Legislativo– de mayores atribuciones que permitan instaurar de manera efectiva y pronta las acciones de gobierno.
Es importante señalar que no se trata de un trato preferente respecto del contenido, de los argumentos o del sentido de la votación; por el contrario, la preferencia consiste exclusivamente en la obligación del Congreso de pronunciarse sobre la iniciativa, en favor o en contra.
De igual manera, coincidimos con el ánimo de la colegisladora en el sentido de que para que el trámite preferente no se convierta en práctica común a disposición del Ejecutivo, sólo puedan presentarse hasta dos iniciativas con ese carácter por cada periodo de sesiones ordinarias, y que no puedan ser objeto de este tratamiento preferencial las que pretendan reformar el sistema electoral y de partidos, pues éstos son temas que requieren un tratamiento especial y sujeto a reglas específicas para garantizar la certeza jurídica de los ciudadanos.
Consideramos oportuno mencionar que la reforma que hoy ponemos a consideración del Pleno de esta Cámara fue discutida en la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos, en el tema de fortalecimiento del Poder Legislativo, y forma parte de una iniciativa diversa que, además del tema de "iniciativa preferente del Ejecutivo", aborda otros que también son de la mayor importancia para la modernización del Congreso.
Por lo expuesto y motivado, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y considerando que la incorporación de la figura de "trámite legislativo preferente" constituirá sin duda un instrumento que fortalecerá la colaboración entre los poderes, la Comisión de Puntos Constitucionales somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente dictamen con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se adicionan tres últimos párrafos al artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete
III. …
…
El día de la apertura de cada periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión, el presidente de la república podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite legislativo preferente, las cuales deberán ser discutidas y votadas por ambas Cámaras a más tardar el último día de sesiones ordinarias del periodo que corresponda. En cada Cámara, si transcurrido el plazo que establezca la ley no se hubiere presentado el dictamen correspondiente, el presidente deberá inmediatamente someter a la consideración del Pleno la iniciativa del Ejecutivo federal.
No podrán tener el carácter preferente las iniciativas en materia electoral y de partidos.
Las iniciativas para trámite legislativo preferente que presente el presidente de la república se sujetarán a lo establecido en la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de junio de 2008.
La Comisión de Puntos Constitucionales
Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero (rúbrica), Mónica Fernández Balboa, Carlos Armando Biebrich Torres, José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero, Silvano Garay Ulloa (rúbrica), secretarios; Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Rogelio Carbajal Tejada (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica), Leticia Díaz de León Torres (rúbrica), Jaime Espejel Lazcano (rúbrica), José Luis Espinosa Piña, Juan Nicasio Guerra Ochoa, Francisco Elizondo Garrido (rúbrica), Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas, María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón, Víctor Samuel Palma César (rúbrica), Cruz Pérez Cuéllar, Juan Francisco Rivera Bedoya, Juan José Rodríguez Prats (rúbrica), Salvador Ruiz Sánchez, Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica).
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