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DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 88 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
A la Comisión de Puntos Constitucionales de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados, le fueron turnadas para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, diversas iniciativas de reforma constitucional al artículo 88, en materia de permisos al Presidente de la República para ausentarse del territorio nacional.
Los diputados integrantes de la Comisión que suscriben realizaron diversos estudios y consultas a efecto de revisar el contenido de la iniciativa, e integrar el presente Dictamen con base en las facultades que les confieren los artículos 70, 71, 72, 73 y 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39 y 45, numeral 6, inciso f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 55, 56, 57, 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a las deliberaciones que de la misma realizaron sus integrantes reunidos en Pleno, presentan a esta Asamblea el siguiente:
Dictamen
I. Antecedentes del procedo legislativo
a) En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el día 21 de diciembre de 2006 la diputada María Eugenia Campos Galván, del Grupo Parlamentario del PAN. presentó iniciativa que reforma y adiciona el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia del mismo.
b) En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el día 08 de marzo del año 2007, el Congreso del estado de Colima, presentó iniciativa con proyecto de decreto por la cual se reforma el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia del mismo.
c) En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el día 17 de abril del año 2007, los diputados Jorge Zermeño Infante y Jesús de León Tello, del Grupo Parlamentario del PAN, presentaron iniciativa para reformar el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia del mismo.
d) En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el día martes 24 de abril del año 2007, los diputados José Jesús Reyna García y Mauricio Ortiz Proal del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron iniciativa que reforma el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia del mismo.
e) En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el día viernes 15 de junio del año 2007, el diputado Alejandro Chanona Burguete, del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia presentó iniciativa que reforma el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia del mismo.
f) En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el día lunes 16 de junio del año 2008, la diputada Yadhira Tamayo Herrera, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa que reforma el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a la Comisión de Puntos Constitucionales, la cual se considera en el presente dictamen por coincidir con la materia del mismo.
g) En sesión ordinaria de la Comisión de Puntos Constitucionales, celebrada el día 19 de junio de 2008, se sometió a discusión de los diputados integrantes de la misma el presente dictamen el cual fue aprobado por unanimidad de los presentes.
II. Valoración de las iniciativas
1. Iniciativa de la diputada María Eugenia Campos Galván
Estima la proponente que como parte de la transformación política que se ha venido generando en México durante los últimos años, y que han dado pie a una inevitable reflexión sobre la necesidad de modificar algunos preceptos legales que rigen la conducción del Estado mexicano, se encuentra sin duda, lo relativo a las ausencias del presidente de la república de territorio nacional, y la obligación de solicitar autorización al Congreso para tal efecto, sin importar el tiempo o duración de la misma.
En efecto, esta restricción ha quedado pendiente como parte de la transformación del sistema político mexicano e incluso respecto a la trasformación del sistema internacional y en general de las relaciones internacionales. Asimismo, se ha mantenido al margen del avance tecnológico en las comunicaciones y medios de transporte que permiten hoy en día una comunicación inmediata y simultánea, además de acortar significativamente los tiempos de traslado, lo que deja sin justificación lo que en un principio dio pie a dicha restricción.
Lo anterior es a tal grado, que incluso hoy día la interpretación que se le da a lo establecido en el artículo 88 de la Constitución en comento, gira más entorno a un marco de control político del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, que lo que le dio origen, que era, de forma específica, evitar la ausencia del territorio nacional del Presidente en tiempos donde las convulsiones nacionales podían requerir una intervención inmediata por parte del Estado, sin que hubiera posibilidades para hacerlo debido a las limitantes tecnológicas en comunicación y transporte en caso de que el Ejecutivo se encontrase en el extranjero.
Resulta evidente pues, para quien hace esta propuesta en estudio, que dicha restricción quedó ya rebasada, al grado que ahora arroja el inconveniente de limitar, más que incentivar, las formas en que el gobierno mexicano busca el interés nacional e internacional, y en ocasiones, incluso, pervierte el principio de control político que sustenta dicha aplicación.
De esta forma, la presente iniciativa pretende modificar el artículo 88 de la Constitución con el objeto de actualizar lo ya previsto, pero manteniendo un mayor grado de flexibilidad que permita por un lado al Ejecutivo agendar viajes al extranjero e incluso realizarlo en caso de emergencia, y por otro, adecuar el control político y entendimiento entre Ejecutivo y Legislativo respecto a las ausencias de territorio nacional del Presidente de la República y las relaciones internacionales del Estado mexicano, evitando el que dicha autorización sea utiliza más como arma política o chantaje, que como un verdadero principio de control.
En ese sentido, resulta conveniente considerar tanto los cambios internos como los externos y con base a ello dar paso a la forma y alcances en que la ausencia del presidente del territorio nacional pueda darse guardando el principio de control político e incentivando la interacción de México con el mundo.
Como parte de la transformación del contexto externo, el sistema internacional ha experimentado cambios profundos en las últimas décadas, lo que ha orillado a todas las naciones a redefinir su rol en el contexto internacional, procurando en ello el interés nacional y de la comunidad internacional en general.
Esta Comisión coincide en que la presencia del jefe de Estado puede ser igualmente urgente tanto en el extranjero como en territorio nacional, lo que requiere flexibilidad de traslado y atención, además de un debido margen para agendar o programar giras sin que exista la posibilidad de que pueda negarse la ausencia del territorio y la participación en asuntos ya agendados.
Sin duda, la flexibilidad e inmediatez para mantener un diálogo y contacto permanente entre los Estados, y de manera particular sus dirigentes resulta imprescindible.
Lo anterior se puede observar fácilmente en el hecho de que en la mayoría de los países de régimen presidencial como es el caso de América Latina, la autorización del Congreso al Presidente de la República para ausentarse del territorio nacional por un periodo no mayor a lo ya establecido en la constitución (en incluso sin un periodo determinado), es prácticamente inexistente.
Es de destacar, la mención que hace la iniciativa de que , México, de entre los países latinoamericanos, comparte únicamente con El Salvador y Bolivia la disposición de prohibir al Presidente de la República salir del territorio nacional sin importar el tiempo o período de la ausencia sin licencia del Poder Legislativo, mientras el resto de los Estados mantienen un esquema flexible sobre los viajes al extranjero de sus respectivos jefes de Estado, ello, sin perder el diálogo con el Poder Legislativo como condición de un control político acorde a los tiempos y necesidades actuales.
Por otro lado, como parte del contexto interno, es oportuno decir que fue la Constitución de 1824 la que prohibió terminantemente que el Presidente de la República saliera del país; considerando que los medios de transporte del siglo XIX en México, hacían pensar que cualquier salida del Presidente de la República tendría que ser forzosamente de una larga duración, lo que impediría una rápida acción por parte del Estado ante diversas situaciones.
Desde esa perspectiva, resulta entendible la restricción que en un principio se hizo al Presidente de la República para abandonar el territorio nacional, o bien, como continúa ahora, de solicitar autorización de forma previa al Congreso.
No obstante, como González Oropeza señala, las ausencias del presidente, no implican una licencia, pues aun cuando existe una salida del territorio nacional, no puede considerarle técnicamente una falta, sino una salida del país para la cual conserva su investidura sin dejar de ejercer el Poder Ejecutivo. Esto es, que la ausencia del territorio nacional del Presidente de la República no implica que el Poder Ejecutivo federal quede sin la instancia que es capaz de adoptar decisiones para afrontar problemas imprevistos o repentinos.1
De esa forma, las ausencias del Presidente del territorio nacional no rompen los vínculos del titular del Ejecutivo con la administración pública federal ni con el conocimiento de lo que pasa en el país.
Las facilidades con las que hoy en día cuenta el Presidente de la República para trasladarse de forma inmediata de un lugar a otro, así como el acceso a los medios de comunicación de enlace inmediato, garantizan que la gobernabilidad en el país no se vea amenazada por la ausencia temporal del Ejecutivo, y que los continuos viajes al extranjero que realiza un presidente en su carácter de representante del Estado mexicano obligan a actualizar el marco normativo para que esté acorde a las circunstancias y exigencias actuales.
Por otro lado, la iniciativa en estudio nos hace ver que la necesidad de modificar el artículo en referencia, ha sido ya abordado tanto en la Cámara de Diputados con en la de Senadores en la pasada LIX Legislatura.
México, que en los últimos años ha implantado una política exterior activa, ha asumido un importante liderazgo internacional, por lo que se debe ahora actualizar la disposición contenida en el artículo 88 de la Constitución, que como ya se dijo, limita, más que promueve, la flexibilidad e interacción del Ejecutivo federal en el extranjero como representante del Estado mexicano.
Tomando en consideración todo lo anterior, resulta conveniente el impulsar una reforma a dicho artículo de la Constitución y actualizar así un precepto que se encuentra, a juicio del proponente, rebasado.
Esto es, conjugar las necesidades del Ejecutivo federal como parte de la interacción en las relaciones internacionales, y sus responsabilidades hacia el interior, atendiendo los mecanismos de pesos y contrapesos o de control político que imperan en cada sistema político, como es el caso mexicano.
La propuesta plantea pues la necesidad de reformar el artículo 88 de la Constitución, para establecer que el Presidente de la República podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente hasta por ocho días al mes, consecutivos o no; debiendo comunicar previamente al Poder Legislativo su decisión de ausentarse y los motivos para hacerlo, para posteriormente enviarle un informe de las actividades oficiales realizadas.
En la propuesta analizada se establece que se deberá comunicar previamente al Congreso la decisión para ausentarse y los motivos para hacerlo y enviar posteriormente un informe de actividades. Esta disposición obedece, básicamente, a una cuestión de control político. En efecto, durante décadas, la concentración del poder el Ejecutivo limitó las funciones del Poder Legislativo, inhibiendo así la regla de oro de la relación dialéctica de poder y control, consistente en que todo fortalecimiento del poder estatal debe acompañarse el respectivo fortalecimiento de los mecanismos de control; esto es, a mayor poder, corresponde necesariamente mayor control.
2. Iniciativa del Congreso de Colima
Estima el Congreso de Colima, en la parte expositiva de su iniciativa, que el titular del Poder Ejecutivo federal tiene claramente establecidas sus facultades en el artículo 89 de nuestra Carta Magna, y entre ellas está la de dirigir la política exterior mexicana bajo ciertos principios normativos como lo son: la independencia de los pueblos, la no intervención en asuntos interiores de otras naciones, la solución pacífica de controversias internacionales, la proscripción de amenaza o el uso de la fuerza hacia las relaciones diplomáticas de carácter internacional, la igualdad jurídica de los Estados-Nación, la cooperación internacional para el desarrollo económico de los pueblos en el mundo, y la lucha por la paz, la salud y la seguridad social internacional.
Estos principios normativos antes descritos en política exterior, los tiene que realizar el Presidente de la República representando a los mexicanos en las visitas hacia el exterior, como jefe de Estado impulsando con ello el desarrollo científico y tecnológico en diferentes áreas como lo son: la industria, el campo, la medicina etcétera, así como el de mantener y fortalecer los lazos de amistad del pueblo y gobierno de México con otras naciones, facilitando el crecimiento económico y comercial de nuestro país con las demás naciones con las que mantenemos relaciones de negocios, beneficiando con esto al pueblo de México y a los demás pueblos del mundo mirando sobre todo por la paz y la prosperidad de estos mismos, respetando y reconociendo nuestro liderazgo y solidaridad que tenemos los mexicanos hacia los gobiernos extranjeros y sus respectivos pueblos como naciones independientes en esta época contemporánea.
Se establece también que México no debe estar aislado de la convivencia internacional, ya que es importante que nuestro país participe en los foros internacionales de los que forma parte, y que han permitido la apertura de mercados y la práctica de negocios entre los distintos pueblos del mundo, de ahí la necesidad de que el Presidente de la República tenga que viajar a diversos países representando al pueblo y gobierno de México como jefe de Estado, con el fin de impulsar el crecimiento y desarrollo de México mejorando el nivel de vida por los avances y la modernidad que ostenta la economía global, fortaleciendo también la cultura, la educación y las relaciones bilaterales y trilaterales con los demás países que conforman el globo terráqueo.
La presencia del mandatario mexicano en el extranjero confirma y constituye el interés de México para establecer relaciones y acuerdos políticos al más alto nivel dentro de las relaciones exteriores, a fin de entablar prioridades en las agendas de trabajo con los diversos países en el mundo. Por ello las relaciones de amistad, de trabajo internacional constituyen hoy en día, la oportunidad de mantener e impulsar el dialogo político, fortificando las relaciones económicas y comerciales así como, las posiciones comunes en temas prioritarios de las agendas regional, nacional e internacional.
En resumen, la iniciativa materia del presente estudio tiene por objeto reformar el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que el titular del Poder Ejecutivo federal no pida permiso al Congreso de la Unión o en sus recesos a la Comisión Permanente para poder ausentarse del país, sino que, únicamente comunique al Poder Legislativo el motivo de sus salidas hacia el extranjero y los días de duración por el cual se ausentará, con el objeto de que el Congreso esté debidamente informado oficialmente, y este Poder lo comunique al pueblo de México, no restringiendo con ello la responsabilidad que tiene el Presidente de la República de estrechar los lazos de amistad, de trabajo en política exterior, así como de impulsar la colaboración internacional para que México y su pueblo crezcan en lo económico, en lo comercial y se sigan manteniendo buenas relaciones en lo exterior con las demás naciones.
3. Iniciativa de los diputados Jorge Zermeño Infante y Jesús León Tello
La iniciativa estudiada tiene por objeto proponer un cambio constitucional en la regla que el presidente tiene que observar para salir al extranjero, que es el permiso por parte del Congreso de la Unión.
Se propone un rediseño constitucional: establecer el control político, allí donde es necesario; y fortalecer la movilidad política del presidente en su conducción internacional, allí donde es justificable, pero ante todo la rendición de cuentas del Ejecutivo frente al legislativo.
Consideran los diputados autores de la presente iniciativa que el permiso legislativo para que el Ejecutivo salga al extranjero, es una regla que en el contexto actual no implica un control adecuado de un sistema legislativo moderno y eficaz y que por el contrario, es un obstáculo real para ejercer la política exterior en un mundo globalizado, pues es una norma que no es conforme con el sistema constitucional de las democracias actuales, ni tampoco se ajusta al control legislativo de la evaluación de la política exterior del Ejecutivo, que es competencia del Senado, porque la misma no debe implicar el control político de negar o permitir una salida al extranjero, sino más bien en analizar con responsabilidad la pertinencia de la política exterior.
Esta propuesta de reforma constitucional hace ver la necesidad de eliminar el requisito del permiso del legislativo para los viajes al extranjero del presidente, y sustituirlo por un modelo de aviso y notificación al legislativo de todos los viajes del presidente.
En efecto, la redefinición de la república que hoy plantean diversos actores políticos, pasa por la necesidad de revisar el marco constitucional del sistema presidencial en México.
Se hace también una revisión de la trayectoria de tal disposición en la historia de México señalando que el primer antecedente de esta norma constitucional lo encontramos en la Constitución política de la monarquía española, promulgada en Cádiz en 1812, de ahí se incorpora al decreto constitucional para la libertad de la América Mexicana, sancionada en Apatzingán en 1814; y fue en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 cuando en el artículo 112, fracción V, se incorpora como restricción para el presidente y vicepresidente, de no poder salir del territorio de la república, sino mediante permiso del Congreso. Este precepto constitucional continuó en las Constituciones políticas de la republica de 1842, 1856 y 1917. Es importante señalar que no existen muchos antecedentes de debates en relación a esta norma constitucional, solo en el Congreso Constituyente de 1856, en el que los legisladores discutían sobre la viabilidad del entonces artículo 87 constitucional y de aquel debate se desprende que la realidad histórica en la cual se desenvolvía la política nacional, no corresponde al actual, aquella era época de rebeliones y de inestabilidad.
Pues bien, los viajes del presidente forman parte de la naturaleza ejecutiva de su función constitucional de conducir las relaciones exteriores como jefe de toda la Unión. La Presidencia de la República, es claro, debe seguir manteniendo la rectoría en las relaciones internacionales cada vez más complejas y dinámicas, pero el Congreso debe revisar que esa conducción se realice de la mejor manera y en la medida de lo posible con el acuerdo sobre todo con la discusión de toda la representación política; ello no significa que en cada viaje que tenga que realizar el presidente, tenga que pedir un permiso al Legislativo.
Estiman también, los proponentes que nuestro país ha celebrado una gran cantidad de tratados de libre comercio con diferentes pasíses. No es justificable, pues, que la apertura jurídica que demandan las relaciones exteriores, tenga obstáculos para bloquear el ejercicio eficaz de las relaciones exteriores. El decidir si se viaja o no al extranjero, no es una cuestión política que dependa de los intereses coyunturales de los partidos, sino que depende de la agenda internacional que el Ejecutivo instrumente como jefe de Estado.
Si acudimos, además, al derecho constitucional comparado veremos que la regla de pedir permiso, socorrida tradicionalmente en sistemas latinoamericanos, se ha venido matizando bajo la idea de no pedir permiso, salvo que la ausencia sea mayor de ciertos días.
4. Iniciativa de los diputados José Jesús Reyna García y Mauricio Ortiz Proal
En general, esta Comisión coincide con los razonamientos de la parte expositiva de la iniciativa en comento, los cuales detallamos a continuación.
La iniciativa que aquí se estudia parte de la afirmación de que para el ejercicio de la atribución que tiene el titular del Ejecutivo federal en materia de conducción de la política exterior éste se ve obligado con frecuencia a abandonar temporalmente el territorio nacional con la finalidad de sostener reuniones con mandatarios o funcionarios de otros Estados u organismos internacionales, para la celebración de acuerdos o tratados, así como para promover el desarrollo económico nacional mediante la captación de recursos provenientes de inversionistas extranjeros.
Sin embargo, en el artículo 88 constitucional se establece un claro límite al ejercicio de dicha facultad, al disponer este precepto que: "El presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso."
Tal disposición implica que el presidente de la República se encuentra obligado a solicitar autorización para el ejercicio, si bien con un matiz especifico, de una atribución que le ha sido conferida por la propia Constitución, y si bien en sus orígenes tuvo un sustento razonable, en la actualidad resulta anacrónica e innecesaria.
Estima el proponente que el avance tecnológico y la necesidad de participar activamente en las relaciones que rigen en un mundo globalizado, hacen necesaria la revisión de los términos en que el presidente de la República debe solicitar autorización para ausentarse del territorio nacional, para no dificultar el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución, y por ende perjudicar de manera alguna la correcta representación de los intereses de la nación.
Así pues, en los términos en que lo dispone actualmente el artículo 88 constitucional, es facultad del Congreso, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, conocer, analizar y calificar la procedencia de la autorización para que el titular del Poder Ejecutivo se ausente del país. El objeto de dicho procedimiento es asegurar que en ejercicio de la función de control que compete al Poder Legislativo, éste evalúe si los motivos del viaje justifican su realización, así como si la situación interna del país permite que el presidente de la República se ausente del territorio nacional.
Se advierte que la falta de un procedimiento determinado para la tramitación de la autorización correspondiente ha provocado que se genere un proceso de facto ante la falta de criterios específicos para el otorgamiento o negación del permiso, lo que ha permitido que éste sea utilizado meramente como instrumento político.
Por lo tanto, en consideración del grado de avance que existe en materia de tecnologías de comunicación y de transporte sobre lo que está por demás abundar, y la necesidad de tener una participación dinámica en el contexto internacional, esta iniciativa propone que se reforme el artículo 88 constitucional, con la finalidad de permitir que el presidente de la República pueda ausentarse de territorio nacional por un periodo que no exceda de diez días naturales sin necesidad de solicitar autorización al Congreso de la Unión.
Sin embargo, se considera necesario que previamente se informe al Poder Legislativo sobre la realización del viaje respectivo, así como los motivos de éste, a fin de que tome conocimiento de dicha circunstancia.
En la actualidad, cualquiera que sea la ubicación física del presidente de la República, éste será capaz de enterarse de cualquier asunto que requiera de su atención urgente y en consecuencia tomar las decisiones correspondientes, por lo que la necesidad de arraigar al titular del Ejecutivo al lugar de residencia de los poderes federales requiere forzosamente ser flexibilizada.
Sin embargo, en los casos en que la ausencia exceda de dicho periodo deberá solicitar la autorización correspondiente, debiendo el Congreso valorar efectivamente la pertinencia del viaje, en atención a los compromisos que deban ser atendidos personalmente por el titular del Ejecutivo.
Por otra parte, es necesario obligar al presidente de la República a considerar el papel que la Constitución otorga al Senado para vigilar la conducción de la política exterior, por lo cual se propone obligar al presidente de la República a que en todos los casos en que se ausente del territorio nacional, elabore un informe pormenorizado respecto de las actividades desarrolladas durante su viaje y la manera en que éstas habrán de impactar en el desarrollo de la política exterior y del país en general, el cual deberá ser presentado ante la Cámara de Senadores a fin de que ésta tenga elementos suficientes para pronunciarse al respecto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales.
5. Iniciativa del diputado Alejandro Chanona Burguete
En un recuento histórico el diputado proponente hace énfasis en que el propósito original de nuestro actual artículo 88 constitucional se encuentra más atrás de la historia del México independiente, y descansa en la Constitución de Cádiz de 1812. En aquélla norma se estableció una relación directa entre la ausencia del rey y el abandono de sus funciones. Así el artículo 172 normaba que "no puede el rey ausentarse del reino sin consentimiento de las cortes y, si lo hiciere, se entiende que ha abdicado a la corona".
Las Constituciones del México independiente retomaron tal artículo, reconociéndose la vigencia de su sentido en un momento histórico de formación del Estado mexicano y de convulsiones institucionales y políticas.
La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 estableció, en el artículo 112, que "el presidente, y lo mismo el vicepresidente, no podrán, sin permiso del Congreso, salir del territorio de la república durante su encargo, y un año después".
Las leyes constitucionales de 1836 fundaron un sistema político centralista, en el que se incorporó, sin cambios sustanciales, la norma anterior. Se consignó en el artículo 18 que el presidente no puede "salir del territorio de la república durante su presidencia, y un año después sin el permiso del Congreso".
Las Bases Orgánicas de la República de 1843 se generaron en un contexto político de inestabilidad, debilidad de las instituciones del Estado, cambios constantes en la titularidad de la presidencia y confrontación de intereses facciosos, que dieron por resultado tanto recuperar la norma anterior como hacerla aún más estricta.
De este modo el artículo 89 establecía que el presidente no podía salir del territorio de la república durante su encargo sin el permiso del Congreso, situación que se impuso más rígida, al señalar en una fracción posterior que el presidente no puede "separarse más de seis leguas del lugar de la residencia de los supremos poderes sin permiso del cuerpo legislativo".
La Constitución federal de 1857 recuperó la orientación de la norma anterior e impuso mayor rigor al asunto. En el artículo 84 establecía que "el Presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales ni del ejercicio de sus funciones sin motivo grave calificado por el Congreso y, en sus recesos, por la Diputación Permanente.
La Constitución de 1917 deja ver un acuerdo federal más flexible y refleja un avance sustancial en las circunstancias políticas de la nación. En el nuevo ordenamiento ya fue anacrónico arraigar al Ejecutivo al lugar de asiento de los poderes federales. En el mismo sentido ya no se condicionó la ausencia del presidente sólo a causas graves. Las nuevas circunstancias políticas nacionales e internacionales impusieron una norma moderna.
El avance político que significó la Constitución de 1917 refrendó el pacto federal y el entendimiento entre los poderes. Se depositó en el Congreso de la Unión la facultad de otorgar al Presidente el permiso para salir del país, en un el marco del ejercicio democrático de poderes compartidos. El Congreso evalúa las circunstancias de la ausencia del presidente y la pertinencia de los viajes.
La aprobación del artículo 88 en el Congreso Constituyente no fue motivo de debate o señalamientos. Se aprobó por unanimidad de 142 votos.
Este artículo se mantuvo hasta la reforma de 1966, en la que se reconoció la importancia de una presencia más activa del presidente en el escenario mundial y, en consecuencia, la mayor frecuencia de los viajes presidenciales; dentro de esta lógica, la reforma fue en el sentido de ampliar a la Comisión Permanente la facultad de otorgar permisos.
La reforma propuesta considera que los adelantos tecnológicos, hoy han superado las limitaciones de transporte y comunicación de antaño. Antes el presidente de la república se veía limitado por largos viajes y medios de comunicación insatisfactorios.
Los viajes del Ejecutivo significaban semanas de ausencia, durante los cuales no había certeza acerca del curso de los asuntos internos de la república. Los medios de comunicación existentes, a tiempos accidentada, poco segura o deficiente, no permitían al Ejecutivo la dirección adecuada de los asuntos del país.
Hoy debe reconocerse que las condiciones materiales que prevalecían en el siglo XIX y mediados del XX, en cuanto a la facilidad y rapidez de los viajes al extranjero, así como las posibilidades de comunicación, se han modernizado sustancialmente. El mundo se ha vuelto cada vez más pequeño. Antaño, los viajes en carroza, ferrocarril o barco se realizaban en un promedio de 60 kilómetros por hora, lo cual tomaba semanas para salir y regresar al territorio nacional. Hoy pueden recorrerse mil 500 kilómetros por hora y dar la vuelta al mundo en un día y medio.
De igual manera, las comunicaciones se limitaban al correo y al telégrafo, lo que dificultaba la atención del presidente de los asuntos internos. Ahora la comunicación es directa y posibilita la transferencia de voz, datos e imagen, permitiendo la interacción del Ejecutivo con sus ministros en tiempo real, la toma de decisiones de forma inmediata y el seguimiento a los asuntos.
Se suma a la anterior argumentación la facultad y obligación constitucional del presidente para dirigir la política exterior. La conducción de los asuntos externos adquiere, en el marco del artículo 88 constitucional, el mismo reconocimiento que el despacho de los asuntos internos. No existe de modo alguno divorcio entre política interna y externa, de tal suerte que no puede ejercerse una sin el ejercicio responsable de la otra.
Se entiende que el viaje al extranjero, en la atribución de las facultades del presidente, no va en detrimento de su alto mandato; al contrario, en cumplimiento de sus funciones constitucionales. No se deriva de este acto el abandono de sus altas responsabilidades, sino el pleno ejercicio de las mismas, al asegurar acciones en el exterior, que fortalezcan las tareas al interior.
Este hecho se reconoce y refrenda en un mundo globalizado, el cual impone una agenda internacional dinámica en la que nuestro país debe participar eficientemente. Las nuevas circunstancias internacionales demandan agilidad en la atención de los asuntos externos. El número de foros bilaterales y multilaterales que hay que atender se ha multiplicado considerablemente. La presencia del primer mandatario en ellos debe asegurar la más alta representación de México y el eficaz desahogo de la agenda exterior.
Otro argumento que también abona a favor de esta iniciativa es la práctica que en otros países se lleva a cabo sobre la materia.
Debe, en consecuencia construirse un marco jurídico claro, que al tiempo que asegure el cumplimiento de las obligaciones en materia de política exterior del presidente, también asegure su permanencia en el país para la atención de los asuntos internos, así como un nuevo acuerdo entre los Poderes de la Unión.
Hoy no puede posponerse la reforma a este artículo, al considerarse que su propósito primigenio ha sido superado, que los cambios en el escenario internacional imponen nuevas reglas, que el respeto entre los poderes de la Unión debe renovarse en nuevos equilibrios, y que existe una amplia experiencia constitucional internacional y antecedentes legislativos en esta honorable Cámara que apuntan hacia la reforma de este artículo.
6. Iniciativa de la diputada Yadhira Tamayo Herrera.
Esta propuesta procura, dar un mayor dinamismo y eficacia al ejercicio de las facultades del jefe de Estado que la Constitución le otorga; lo que se busca es cambiar el proceso que ya no esta acorde con la actualidad.
Señala que a partir de la administración de Adolfo López Mateos la presencia de los presidentes mexicanos en el mundo ha sido frecuente, hasta que en la legislatura de 1997 a 2000 se por primera vez convirtió en un asunto controvertido, debido a la modificación en el equilibrio de fuerzas políticas en el interior de la Cámara Diputados, dando como resultado una relación diferente entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
Este hecho revela la fuerza de dicha disposición constitucional, el cual puede ser usado, por el partido de oposición en el Congreso, como instrumento de control y de negociación sobre el poder Ejecutivo.
Las circunstancias políticas actuales, y la necesidad de participar activamente en las relaciones que rigen en un mundo globalizado, hace necesario revisar los términos en que el Presidente de la República debe solicitar autorización para ausentarse del territorio nacional, para no dificultar el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y, por ende, perjudicar de manera alguna la correcta representación de los intereses de la nación.
Considera necesario replantear el artículo 88 constitucional para que el Ejecutivo ya no tenga que solicitar permiso al Congreso para dejar el país; tampoco se pretende darle libertad total, ya que, por el contrario, en cada viaje deberá entregar un informe detallado de las metas, los objetivos alcanzados y los beneficios que obtuvo el país.
También deberá incluirse un reporte pormenorizado de los costos y la comitiva que acompaña al mandatario, con el fin de transparentar el uso de los recursos públicos y garantizar la rendición de cuentas.
La propuesta reconoce la tendencia internacional, cada vez más generalizada, y propone un régimen que permita al titular del Ejecutivo federal ejercer de manera más eficaz las facultades y obligaciones que la propia Constitución le confieren en la conducción de la política exterior y en materia de relaciones internacionales.
En virtud de lo anterior, esta propuesta procura que el presidente de la república cumpla con mayor oportunidad y eficacia sus obligaciones diplomáticas.
III. Consideraciones de la comisión
La Comisión de Puntos Constitucionales, al analizar las iniciativas descritas, considera lo siguiente:
Primero: Es de atenderse la iniciativa de la diputada María Eugenia Campos Galván, en razón de que, es viable la modificación al artículo 88 constitucional, puesto que, la transformación del sistema político mexicano conlleva la innegable necesidad de adecuar nuestro marco normativo para fortalecer al Estado mexicano en la consolidación de nuestra democracia y en la búsqueda de nuestros intereses. Entonces, la restricción mencionada en el precepto señalado ya quedó superada, en atención al entorno nacional e internacional que hoy se vive.
El cambio constitucional planteado permitirá una mayor flexibilidad que permita al Ejecutivo calendarizar sus viajes al extranjero, así como un control político y de entendimiento entre Ejecutivo y Legislativo, tocante las ausencias de territorio nacional del Presidente de la República y las relaciones internacionales del Estado mexicano. Esto también evitará que, las ausencias del Presidente de la República del territorio nacional sean manejadas como cuestión política en nuestro órgano legislativo federal. Por tanto, esta Comisión concuerda con la iniciativa aludida, para realizar el cambio constitucional descrito, en aras de la flexibilidad e inmediatez para mantener un diálogo y contacto respetuoso y permanente entre los Estados Constitucionales con los que México mantiene relaciones diplomáticas, así como con los organismos internacionales de los cuales forma parte.
Segundo: Esta Comisión de Puntos Constitucionales también bosqueja un análisis de la iniciativa del Congreso de Colima. Al respecto, la Quincuagésima Quinta Legislatura estatal del Congreso de Colima argumenta la importancia, la política exterior del país con los diversos países en el mundo y el papel que desempeña el presidente de la republica en el extranjero, es necesario brindarle las facilidades para ausentarse del país, en vista, que no existe mayoría absoluta de algún grupo parlamentario para direccionar las Cámaras, lo que obliga a que se susciten los acuerdos y los consensos; pero en ocasiones no se logran que impiden y coartan la presencia del Presidente en el extranjero.
Razonando lo anterior, tiene como objeto reformar el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que el titular del Poder Ejecutivo federal no pida permiso al Congreso de la Unión o en sus recesos a la Comisión Permanente para poder ausentarse del país, sino que, únicamente comunique al Poder Legislativo el motivo de sus salidas hacia el extranjero y los días de duración por el cual se ausentará, con el objeto de que el Congreso esté informado, y este Poder lo comunique al pueblo de México, no restringiendo con ello la responsabilidad que tiene el Presidente de la República en materia de política exterior.
Reflexionando los fundamentos de la legislatura local del Estado de Colima, la Comisión de Puntos Constitucionales acordó que, es necesario reformar el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Tercera: A cerca de la iniciativa de los diputados Jorge Zermeño Infante y Jesús León Tello, esta Comisión estima acertado el propósito de la misma. Efectivamente, las reglas constitucionales vigentes son en gran parte, producto del sistema político-constitucional del siglo XX; de un sistema de partido único que englobó al régimen constitucional y cuyo jefe máximo era el Presidente de la República y a su vez, como líder del partido único y luego predominante, quien delineaba las pautas y la agenda de nuestro órgano legislativo federal. Esta supremacía presidencial que consistía en un exceso político ya quedó superada, al imperar hoy día una pluralidad de partidos que reflejan diferentes ideologías, propuestas y plataformas políticas.
Consecuentemente, coincidimos con la iniciativa esbozada, al exponer un cambio constitucional en la regla que el presidente tiene que observar para salir al extranjero: el permiso del Congreso, de ahí que se trata de un replanteamiento constitucional, al estimarlo como un control político y un fortalecimiento a la movilidad política del presidente en su conducción internacional, allí donde es justificable, pero ante todo la rendición de cuentas del Ejecutivo frente al legislativo, como un deber inexcusable. Esto con fundamento en que, el permiso legislativo que se esgrime para que el Ejecutivo viaje al extranjero, es una máxima que en el contexto actual para ejercer la política exterior en un mundo globalizado, con responsabilidad y pertinencia.
Cuarto: Respecto a la iniciativa de los diputados José Jesús Reyna García y Mauricio Ortiz Proal, estimamos acertado lo descrito en la misma. Actualmente, las relaciones internacionales se han intensificado en la integración de los mercados económicos y en los procesos de integración socio cultural. Por tanto, es pertinente revisar las normas e instituciones internas que regulan la participación de México en el ámbito internacional, con el propósito de que se procure una eficiente representación de nuestros intereses en el exterior, de acuerdo con el Derecho Internacional.
De tal manera que juzgamos pertinente lo expuesto en la iniciativa que se alude, para no repetir situaciones de negación de los permisos mencionados al presidente de la república, que se suscitaron durante los sexenios de los mandatarios Ernesto Zedillo Ponce de León y de Vicente Fox Quezada, lo cual demostró una falta de solidez y coordinación interna de nuestras instituciones constitucionales, para atender la agenda internacional de México, puesto que hoy día, nuestro país se encuentra inmerso en un mundo globalizado, que hace necesario examinar los lapsos en que el presidente de la república ha de requerir permisión para ausentarse del territorio nacional, para no dificultar el ejercicio de las potestades que le otorga nuestra Carta Maga, y por tanto, perjudicar una atinada representación de los intereses de la nación mexicana.
Quinto: En atención a la iniciativa del diputado Alejandro Chanona Burguete, es pertinente resaltar las consideraciones Históricas que traza nuestro compañero diputado. El artículo 88 constitucional vigente, ha tenido una función histórica en la construcción del Estado mexicano y en la estabilidad política del país, sus antecedentes se encuentran en la Constitución de Cádiz de 1812. Artículo 172. En el México independiente, la Constitución Federal de 1824, las Leyes Constitucionales de 1836, las Bases Orgánicas de la República de 1843, Artículo 89, la Constitución Federal de 1857, Artículo 84 y la Constitución de 1917, Artículo 86, estos ordenamientos regulaban que Primer Magistrado no podía separarse del lugar de la residencia de los poderes federales ni del ejercicio de sus funciones
El artículo 88 de la Constitución del 17 fue reformado en 1966, en la que se reconoció la importancia de la presencia del Presidente de la República en el escenario mundial y aumentaron los viajes presidenciales, para ello se amplio la facultad a la Comisión Permanente de otorgar permisos.
En esta Comisión consideramos que, la reforma al artículo 88 que se pretende ha tomado en cuenta los argumentos e iniciativas previas que fueron presentadas en otras legislaturas: la LVIII Legislatura el PRI, la LIX Legislatura el PAN y en la misma Legislatura el Partido Verde Ecologista. Por tanto, considerando lo narrado, la Comisión de Puntos Constitucionales coincide con el Diputado Chanona Burguete que "el artículo 88 debe modificarse en el sentido de permitir al jefe del Ejecutivo ausentarse del país, en ejercicio de sus facultades constitucionales, para dirigir una política exterior activa, sin que se exija el permiso del Congreso cuando los viajes sean menores a diez días."
Sexto: Respecto la iniciativa de la diputada Yadhira Tamayo Herrera, la Comisión de Puntos Constitucionales juzga loable la misma. La búsqueda constante de nuevos instrumentos de colaboración entre los Poderes, que les permitan actuar con mayor eficiencia y oportunidad, conlleva a proyectar una reforma al artículo 88 constitucional, mediante la cual se modifica y simplifica el régimen del permiso que debe obtener el presidente de los Estados Unidos Mexicanos para ausentarse del territorio nacional.
Esta Comisión reconoce el valor de la propuesta, en razón de que procura un nuevo dinamismo y eficacia al ejercicio de las facultades del jefe de Estado que la Constitución le otorga. Se encamina a un proceso que no es acorde al escenario nacional e internacional. Como dato histórico, tal y como lo alude la iniciativa de la diputada Tamayo Herrera, desde la administración de Adolfo López Mateos, la presencia de los presidentes mexicanos en el mundo ha sido frecuente, hasta que en la legislatura de 1997 a 2000, por primera vez convirtió este tema en un asunto controvertido, debido a la modificación en el equilibrio de fuerzas políticas en el interior de la Cámara Diputados, lo que origino una relación diferente entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
No obstante, valoramos que, las circunstancias políticas actuales son distintas, así como la trascendencia de que, nuestro país concurra eficazmente en las relaciones que rigen en un mundo globalizado. Ello hace necesario examinar la manera y los tiempos en que el Presidente de la República solicita autorización para ausentarse del territorio nacional, para no dificultar el ejercicio de las atribuciones que le delega la Constitución y, por ende, no lesionar la representación de los intereses de la nación.
De igual modo, estimamos acertado indicar que, conforme el derecho comparado, existen algunas constituciones con preceptos similares a la nuestra, como la de Chile, Panamá, Portugal y Uruguay, que instauran mecanismos más ágiles para la autorización del presidente, especialmente cuando son viajes cuya duración es menor a diez días. De ahí que, se estima sensato modificar el numeral 88 constitucional, con el objetivo de que, el Ejecutivo ya no tenga que solicitar permiso al Congreso para dejar el país, pero que tampoco esto se tome como una idea para otorgarle libertad total, por el contrario, que en cada viaje proporcione un informe detallado de las metas, los objetivos alcanzados y los beneficios que obtuvo para el país, inclusive, describir pormenorizado los costos y la comitiva que acompaña al mandatario, con la finalidad de traslucir el uso de los recursos públicos y garantizar la rendición de cuentas.
En la Comisión de Puntos Constitucionales no se aparta del análisis a cerca del contexto internacional cada vez más generalizada, motivo por el que, reconocemos en esta iniciativa la intención de consolidar nuestras instancias constitucionales con injerencia en el escenario internacional global, como las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unión.
Finalmente, la Comisión estima que el número de días en los que puede ausentarse el Presidente de la República, sin autorización del Congreso de la Unión o de su Comisión Permanente, es de siete, en los cuales puede razonablemente acudir al extranjero a atender asuntos que requieran su presencia, sin descuidar los asuntos internos de la nación.
Es de hacer notar el hecho de que el Presidente deberá informar al Congreso de la Unión mediante informe por escrito de los motivos que hayan originado el viaje fuera del país, y una vez concluido, deberá también por escrito hacer llegar un informe de los resultados de las gestiones realizadas.
Por lo anteriormente expuesto y motivado, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, esta comisión, somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente dictamen con proyecto de:
Decreto por el cual se reforma el artículo 88 de la Constitucion Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 88. El Presidente de la República podrá ausentarse del territorio nacional hasta por siete días, informando previamente de los motivos de la ausencia a la Cámara de Senadores o a la Comisión permanente en su caso, así como de los resultados de las gestiones realizadas. En ausencias mayores a siete días, se requerirá permiso de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Por la Comisión de Puntos Constitucionales
Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica en contra), presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero (rúbrica), Mónica Fernández Balboa (rúbrica en contra), Carlos Armando Biebrich Torres (rúbrica), José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero, Silvano Garay Ulloa (rúbrica en en contra), secretarios; Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Rogelio Carbajal Tejada (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade, Leticia Díaz de León Torres (rúbrica), Jaime Espejel Lazcano, José Luis Espinosa Piña (rúbrica), Juan Nicasio Guerra Ochoa, Francisco Elizondo Garrido, Andrés Lozano Lozano, Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas, María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón (rúbrica en contra), Víctor Samuel Palma César, Cruz Pérez Cuéllar (rúbrica), Juan Francisco Rivera Bedoya, Juan José Rodríguez Prats (rúbrica), Salvador Ruiz Sánchez, Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica).
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