De las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 3º y 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y deroga el artículo quinto transitorio del Decreto por el que se aprueba el diverso que adiciona el artículo tercero en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
HONORABLE ASAMBLEA
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LX Legislatura, les fue turnada para su estudio y dictamen la INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 3º Y 31 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS; Y DEROGA EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL DIVERSO QUE ADICIONA EL ARTÍCULO TERCERO EN SU PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES III, V Y VI, Y EL ARTÍCULO 31 EN SU FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
De conformidad con lo enunciado en los artículos 71 y 72 Constitucional, y de conformidad con los artículos 39, 43, 44 y 45 numeral 6 incisos e), f) y g) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como con los artículos 56, 60, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se procedió al análisis de la mencionada Iniciativa, presentando a la consideración de esta H. Asamblea, el siguiente:
DICTAMEN
I. Proceso Legislativo.
1. En sesión ordinaria de la Cámara de Diputados, celebrada el día 17 de abril de 2008, los Diputados Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla y Javier González Garza del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; Alejandro Chanona Burguete del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia; Ricardo Cantú Garza del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo; Héctor Larios Córdova del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; Emilio Gamboa Patrón del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Gloria Lavara Mejía del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México; Marina Arvizu Rivas del Grupo Parlamentario del Partido Alternativa; y Silvia Luna Hernández del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza presentaron Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los Artículos 3º y 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y deroga el Artículo quinto transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 12 de noviembre de 2002, que reforma el artículo 3° en su párrafo primero fracciones III, V y VI, y el Artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados, turnó la iniciativa para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos.
2. Las Comisiones Unidas decidieron incluir en el presente análisis y dictamen, diversas iniciativas por coincidir en la temática de Iniciativa en comento. El listado es el siguiente:
a. En sesión ordinaria de la Cámara de Diputados, celebrada el día 26 de abril de 2007 la Diputada Federal Silvia Luna Rodríguez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el párrafo primero, las fracciones III, V y VI del Artículo 3º y el Artículo 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 3º, 4º, 8º y 9º de la Ley General de Educación, a efecto de elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior publicada en la Gaceta Parlamentaria del 24 de abril del 2007; fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos.
b. En sesión ordinaria de la Cámara de Diputados, celebrada el día 26 de abril de 2007 la Diputada Federal Silvia Luna Rodríguez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el Artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el Artículo 6 de la Ley General de Educación, a efecto de garantizar la equidad en el acceso a una educación de calidad, publicada en la Gaceta Parlamentaria del 24 de abril de 2007; fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos.
c. En sesión ordinaria de la Cámara de Diputados celebrada el día 8 de agosto de 2007 el Diputado Federal José de Jesús Solano Muñoz, en nombre del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el Artículo quinto transitorio del decreto que adiciona el Artículo 3º, en el párrafo primero, fracciones III, V y VI, y 31, en la fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en la Gaceta Parlamentaria del 10 de agosto de 2007; fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, con opinión de la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, a efecto de eliminar la obligatoriedad del primer grado de educación preescolar, dejando el nivel en dos grados obligatorios.
d. En sesión ordinaria de la Cámara de Diputados, celebrada el día 18 de septiembre de 2007 el Diputado Federal Efraín Morales Sánchez, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos artículos de la Ley General de Educación, a efecto de que la educación que se imparta promueva y fomente la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros, así como el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres, publicada en la Gaceta Parlamentaria del 18 de septiembre de 2007; fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos.
e) En sesión ordinaria de la Cámara de Diputados, celebrada el día 13 de marzo de 2008, las diputadas y diputados: Víctor Manuel Lizárraga Peraza, Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla, Adrian Pedrozo Castillo, Sergio Hernández Hernández, Raymundo Cárdenas Hernández (del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática), María del Carmen Pinete Vargas, José Rosas Aispuro, Adolfo Mota Hernández, Daniel Amador Gaxiola (del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional), Ariel Castillo Nájera (del Partido Nueva Alianza), Abundio Peregrino García (del Partido del Trabajo), José Luis Varela Lagunas (del Partido Convergencia), y Faustino Javier Estrada González (del Partido Verde Ecologista de México), integrantes de la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos de LX Legislatura del Congreso de la Unión, presentaron Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que reforma el Artículo quinto transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 12 de noviembre de 2002, que reforma el artículo 3° en su párrafo primero fracciones III, V y VI, y el Artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a afecto de ampliar el plazo para la entrada en vigor de la obligatoriedad del primer año de preescolar, del ciclo escolar 2008-2009 al 2011-2012, publicada en la Gaceta Parlamentaria del 26 de febrero de 2008; fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos.
3. En Sesión de Mesa Directiva, de fecha 21 de abril de 2008, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos de esta Soberanía realizó el primer análisis y discusión de la Iniciativa en comento y aprobó proponer dictaminación favorable al Pleno de la misma.
4. En sesión del día 22 de abril, el Pleno de la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos llevó a cabo el análisis de la iniciativa y acordó se procediera a dictaminarla en Comisiones Unidas de manera positiva, designándose a un grupo de trabajo de siete diputados para participar en la redacción puntual y de común acuerdo con los diputados pertenecientes a la Comisión de Puntos Constitucionales.
5. En Sesión de Mesa Directiva, de fecha 23 de abril de 2008, la Comisión de Puntos Constitucionales de esta Cámara de Diputados sometió a discusión y análisis la iniciativa y el proyecto de decreto con la redacción propuesta por el grupo de trabajo referido en el punto anterior, y procedió a convocar de manera conjunta a reunión de Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos.
6. En sesión de Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos, de fecha 24 de abril de 2008, se procedió al análisis y discusión del proyecto de dictamen, el cual se aprobó en lo general y en lo particular con diversas modificaciones.
II. ANTECEDENTES
La presente Iniciativa es el resultado del compromiso asumido por la LX Legislatura con el pueblo de México, para la concreción del proceso de la Reforma del Estado Mexicano, en los términos de la Ley para la Reforma del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de abril de 2007.
La Ley para la Reforma del Estado estableció la creación de la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos (CENCA), integrada por Diputados y Senadores de los Grupos Parlamentarios que conforman la LX Legislatura, la cual tuvo las siguientes atribuciones:
I. Conducir y coordinar el proceso para la reforma del Estado;
II. Integrar e instalar las subcomisiones previstas en el presente ordenamiento y los grupos que sean necesarios para la realización de los trabajos y la consulta;
III. Expedir el reglamento interno, las convocatorias y otros instrumentos normativos necesarios para garantizar la mayor participación posible de organizaciones políticas y sociales, expertos en la materia y ciudadanos;
IV. Presentar a la Cámara de Diputados y de Senadores, según sea el caso, las iniciativas de reformas constitucionales y legales o de nuevas leyes que expresen el acuerdo obtenido, a fin de que sigan el proceso constitucional respectivo; e
V. Interpretar los alcances de la presente ley y emitir los lineamientos, normas y procedimientos necesarios para el cumplimiento del objeto de la Comisión Ejecutiva.
De acuerdo con la citada Ley, los temas sobre los que deberán pronunciarse obligatoriamente el Poder Legislativo, los grupos parlamentarios y los partidos políticos nacionales serán:
I. Régimen de Estado y gobierno;
II. Democracia y sistema electoral;
III. Federalismo;
IV. Reforma del Poder Judicial;
V. Reforma hacendaria, y
VI. Garantías sociales.
Así, en el marco de los trabajos del Subgrupo de Garantías Sociales, la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos del H. Congreso de la Unión llevó a cabo un profundo análisis de la problemática educativa del país. Lo anterior, a través de las diversas reuniones plenarias de los Diputados y Senadores designados como representantes por sus Grupos Parlamentarios, así como de asesores especialistas en los diversos temas del Subgrupo y consultas públicas, como se detalla a continuación:
• 10 Reuniones Plenarias Ordinarias con Senadores y Diputados.
• 3 Reuniones Plenarias Extraordinarias con Senadores y Diputados.
• 52 Reuniones Ordinarias de Trabajo con Senadores, Diputados y asesores especialistas.
Los suscritos Diputados Federales reconocen el esfuerzo de los diversos actores de la sociedad representados en el Congreso de la Unión, para alcanzar los acuerdos necesarios que posibiliten avanzar en las reformas necesarias para el Estado mexicano.
Los promoventes señalan además, que la reforma que ponen a consideración de esta Asamblea, condensa las diversas opiniones de los especialistas, académicos, expertos y ciudadanos en general, recogidas en los distintos foros y reuniones de trabajo que para tal efecto se llevaron a cabo al seno de la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos.
Destacan, en particular, el Foro de Consulta Pública para la Reforma del Estado sobre Garantías Sociales realizado los días 2 y 3 de julio de 2007, en la Ciudad de Acapulco, Guerrero, en donde se recibieron 1,030 propuestas; las cuales contribuyeron a dirigir y encauzar las discusiones en términos de derechos educativos que se materializan en esta Iniciativa.
Asimismo, la organización y celebración, por parte de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados, del Primer Foro Parlamentario de Educación Media Superior, Superior, Ciencia y Tecnología en México, celebrado en la Ciudad de Colima, Colima, los días 22, 23 y 24 de noviembre de 2006.
En este sentido, en su Exposición de Motivos los promoventes señalan que:
“En el Estado mexicano que hoy conocemos, la educación se concibe como una función básica para la construcción de una sociedad libre y una nación Soberana. La educación pública, laica y gratuita se finca como una de las promesas de la Revolución Mexicana, misma que quedó plasmada en el artículo 3º de nuestra Constitución Política.
En el contexto histórico mexicano, los retos para consolidar el sistema de educación pública han sido complejos y diversos. En este sentido, es de destacar el establecimiento de la Secretaría de Educación Pública en 1921, la cual, encabezada entonces por José Vasconcelos, cristalizó la organización de un sistema nacional que llega a ser en nuestros días uno de los cimientos principales del Estado mexicano (Solana et al., 2004) 1 .
La política educativa de José Vasconcelos sentó las bases para la consolidación de un sistema educativo, orientado hacia la alfabetización y el desarrollo de un ciudadano mexicano pos-revolucionario (Solana et al., 2004). En los decenios que siguieron el país se ha transformado profundamente, y con él, su educación. De acuerdo al Conteo de Población y Vivienda 2005 del Instituto Nacional de Geografía Estadística e Informática (INEGI) 2 , en 2005 en el país había más de 103 millones de habitantes, en 1921 la población del país era de sólo 14 millones.
En 1921, la educación nacional era rudimentaria, los establecimientos educativos existentes no llegaban a 10 mil, en 2007 son más de 200 mil. En 1921 cursaban la primaria 868 mil alumnos, un 6 por ciento de la población total; en 2007 son 14 millones de alumnos, un 13 por ciento de la población. En conjunto, si la población del país se ha multiplicado por 5, el sistema educativo lo ha hecho por 24 (Solana et al., 2004) 3 .
En aspectos cualitativos, diversos logros resumen el esfuerzo encabezado y cimentado por la política educativa del primer titular de la Secretaría de Educación Pública, en 1921. Tales como:
a. La consolidación de la función educativa del Estado, establecida por el artículo 3° constitucional, que garantiza una educación popular, democrática y nacionalista.
b. La institucionalización de la educación, que ha dado por resultado un sistema educativo orgánico, sujeto a normas, en el que se busca consolidar la participación coordinada de la federación y las entidades federativas y al que se dedica una proporción considerable de recursos públicos.
c. El avance persistente hacia la suficiencia educacional para hacer efectivas la calidad, equidad, pertinencia y la justicia social.
d. La profesionalización del magisterio, que hoy constituye uno de los gremios más numerosas del país con más de 1,600,000 docentes en todos los niveles educativos.
Sin menospreciar los avances educativos desde 1921 a la fecha, en temas como alfabetización y cobertura a nivel básico -que prácticamente garantizan el acceso universal a nivel primaria y alcanzan cifras de casi el 80 por ciento en nivel secundaria-, es importante señalar que los retos educativos de nuestro país en el siglo XXI han cambiado, por lo que se hace necesario plantear nuevas medidas de política pública, que permitan consolidar los logros históricos en materia educativa.”
En tal sentido, los promoventes plantean las siguientes reformas al artículo 3º constitucional, ordenadas por eje temático:
I. Posicionar a la educación como eje del desarrollo nacional.
II. Establecer que habrá una política de Estado en materia educativa, con base en un nuevo y gran acuerdo nacional.
III. Elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior.
IV. Fortalecer las atribuciones del Ejecutivo Federal para el establecimiento de los planes y programas de estudio en educación media superior, sin detrimento de aquellos que dependan de las instituciones a las que la ley otorga autonomía.
V. El compromiso constitucional para el crecimiento sistemático de la cobertura en educación superior.
VI. Derogar el Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se elevó a rango constitucional la educación preescolar en 2002, dado que la obligatoriedad del 3º y 2º grados ya entró en vigor, y establecer que la educación para los niños de tres años de edad de atenderá en la modalidad de educación inicial.
VII. Plasmar que la educación se impartirá y evaluará con calidad, transparencia y rendición de cuentas, en todos los niveles educativos.
VIII. Precisar el precepto de laicidad en la educación, especificando que los planes y programas de estudio en los planteles particulares de educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y normal se mantendrán ajenos a cualquier doctrina religiosa.
IX. Establecer que habrá vinculación entre la educación y el desarrollo científico y tecnológico, así como promover, impulsar y financiar la ciencia, tecnología e innovación para contribuir al desarrollo nacional y regional del país.
X. Fortalecer el precepto de gratuidad en la educación, a través de establecer mecanismos claros y transparentes para fomentar la participación social en la educación, así como promover condiciones de igualdad y equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo.
XI. Establecer que la educación preescolar y primaria que se imparta a los miembros de los pueblos indígenas será bilingüe.
XII. Incorporar al texto constitucional nuevas garantías, tales como el fortalecimiento de los derechos humanos y la paz, una cultura para la no discriminación, el aprovechamiento sustentable de los recursos y el cuidado al medio ambiente, el fortalecimiento político de nuestra nación y el respeto por la diversidad cultural.
En lo referente al artículo 31 de la Constitución, los firmantes proponen:
I. Incorporar la perspectiva de género, a través de plasmar en el texto que será obligación de los padres hacer que sus hijos e hijas concurran a las escuelas públicas o privadas para completar los ciclos de educación obligatoria.
II. Establecer que será obligación de los padres de familia hacer que sus hijos concurran a la educación media superior.
Es importante señalar, que el presente Dictamen da cumplimiento de manera puntual a diversos elementos de la Agenda Legislativa de la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos de esta Soberanía, la cual fue construida con las aportaciones de los grupos parlamentarios que integran la LX Legislatura, tales como:
“Trabajar para la construcción de una política de Estado en materia educativa, en un marco de colaboración entre poderes y niveles de gobierno...”
“Realizar un diagnóstico integral de los distintos niveles educativos –a partir de los trabajos y esfuerzos existentes-, así como evaluar sistemáticamente las diversas leyes educativas federales, con la finalidad de avanzar a la construcción del proyecto educativo nacional que les de coherencia e integralidad. Asimismo, generar una reflexión sobre el presente y futuro de la educación pública del país, vinculando el proyecto educativo con el proyecto de nación.”
“Realizar un análisis comparativo de nuestro Sistema Educativo Nacional conforme a las mejores prácticas nacionales e internacionales, en todas las áreas, con particular atención a la calidad académica, la equidad en el acceso, la transparencia en la gestión administrativa, la evaluación y la rendición de cuentas.”
“Fomentar una mayor participación de los padres de familia en la gestión escolar, la evaluación del desempeño de los alumnos y docentes, el mantenimiento y cuidado voluntarios de las instalaciones educativas, así como en la seguridad de la escuela y su entorno...”
“Alentar la calidad, transparencia y rendición de cuentas de las instituciones públicas de educación superior, promover la vinculación de éstas con las demandas de la sociedad y del sector productivo, y precisar las atribuciones de las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior.”
“Garantizar que las autoridades educativas federales y locales establezcan la uniformidad entre los procedimientos y requisitos para el otorgamiento, negación o retiro del Reconocimiento de Validez Oficial (RVOE) mediante convenios de colaboración.”
“Elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior.”
“Analizar la viabilidad y pertinencia de continuar con la obligatoriedad de los tres años de educación preescolar.”
“Garantizar que se cumpla con la gratuidad de la educación básica pública conforme lo establece la Constitución evitando que se condicione el servicio educativo al pago de cuotas escolares. Se deberá garantizar la transparencia y rendición de cuentas en los planteles, e incentivar la participación solidaria y comprometida de los padres de familia en la gestión y mejora de las escuelas.”
“Asegurar que se diseñen nuevos instrumentos para regular la participación de los padres de familia en la educación (Reglamento de las Asociaciones de Padres de Familia y Acuerdos 260 y 28 de los Consejos de Participación Social en la Educación), para que se fomente la participación social en la escuela y se garantice la transparencia y rendición de cuentas en los planteles escolares.”
“Fortalecer al Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE), con el objeto de coadyuvar a la credibilidad de sus resultados y contribuir de manera creciente a la integración de un genuino Sistema Nacional de Evaluación Educativa.”
III. CONSIDERACIONES
1. Educación como Eje Fundamental del Desarrollo Nacional
Estas Comisiones Dictaminadoras coinciden con los promoventes en afirmar que la acumulación de conocimiento se ha convertido en uno de los factores más importantes en el desarrollo económico y es una fuente de ventajas competitivas a nivel internacional. A su vez, estas ventajas son determinadas por la habilidad sistemática de innovar; es decir, en el mundo de la llamada “sociedad de la información y el conocimiento”, sólo los países que tengan la capacidad de generar innovaciones científicas y tecnológicas de manera continua –en todos los sectores productivos– podrán alcanzar y sostener su desarrollo.
En el contexto internacional, los países que más y mejor invierten en sus sistemas educativos son los que alcanzan el desarrollo económico. Estas Comisiones consideran que desafortunadamente nuestro país no ha consolidado una política de Estado que haga prioridad la educación, por lo tanto, los resultados han sido pobres. Datos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) 4 muestran que la escolaridad promedio de los mexicanos con edades de entre 25 y 65 años es de tan solo 8.7 años, es decir, a nivel secundaria.
Países que en la década de los 80 reconocieron la importancia de la educación para el desarrollo social y económico, realizaron cambios estructurales e inversiones importantes para consolidar sus sistemas educativos. Es importante destacar el caso de la República de Corea que reconoció hace décadas que la inversión creciente, y una política de Estado en educación, eran ejes estratégicos para su desarrollo económico. Así, este país –que en los 80 tenía un PIB per cápita igual al de México– ha crecido de manera significativa y ha superado a México en buena parte de indicadores económicos y sociales.
En suma, estas Dictaminadoras consideran que en tanto no se considere a la educación como eje fundamental del desarrollo nacional, y se reconozca plenamente que sólo a través de la educación lograremos un desarrollo económico sostenido -y un desarrollo social que consolide y perfeccione nuestra democracia-, nuestro país seguirá rezagándose en el concierto internacional. En síntesis la educación debe ser el eje del desarrollo nacional tanto por sus efectos multiplicadores en el desarrollo económico y social, como en la formación de ciudadanía, estado de derecho y construcción de valores sociales.
2. Política de Estado en Materia Educativa.
Estas Comisiones afirman que para que la educación se considere como el eje fundamental del desarrollo nacional, es indispensable la existencia de una política de Estado en la materia.
De acuerdo a especialistas, lo característico de una política de Estado está dado por su contraste con una política meramente gubernamental, o sea, definida y ejercida por el gobierno en turno (Latapi, 2004). Citando textualmente al autor5
“El rango de política de Estado le viene en primer término de su mayor estabilidad temporal, la cual a su vez se asocia con otros requisitos –no todos esenciales– como los siguientes:
i. Que el Estado, a través de varios de sus órganos, se involucre en su propuesta y formulación.
ii. Que cuente con alguna base en la legislación (constitucional, ley secundaria u otra disposición), que no dependa exclusivamente de la voluntad del gobierno en turno o, al menos, no sólo del poder ejecutivo.
iii. Que el público, particularmente los grupos ciudadanos afectados por ella, la conozcan y, en términos generales, la acepten.
iv. Que exista alguna forma de rendición de cuentas respecto a ella, de parte de las autoridades responsables de aplicarla (pp.3)”.
Las Comisiones coinciden con los promoventes en que la falta de una política de Estado en educación, que dé integralidad al sistema y se fije metas de largo plazo, se ve reflejada en que de cada 100 alumnos que entran a nivel primaria, sólo egresan de nivel superior alrededor de 12. Es decir, dada la insuficiencia y poca eficiencia en el uso de los recursos invertidos en educación, 88 de cada 100 alumnos que ingresan a primaria se quedan en el camino ya sea por deserción, reprobación y no matriculación, y no logran culminar estudios de nivel superior.
Así, se considera indispensable que en nuestro país se construya un nuevo y gran acuerdo nacional que renueve y transforme el sistema educativo nacional y genere consensos de largo alcance - con la participación de todos los actores involucrados en el tema educativo y los diversos órdenes de gobierno-, respecto a la necesidad de mejorar la calidad, equidad y pertinencia en la educación en todos sus niveles, e impulsar el desarrollo de recursos humanos de alto nivel. Es prioritario trabajar en conjunto para el desarrollo de una política educativa integral, de largo plazo, con financiamiento creciente y eficiente, donde la inversión educativa tenga un impacto en la calidad académica y esté sujeta a rendición de cuentas.
Las Comisiones consideran que una política de Estado en educación es impostergable, dada la realidad que enfrenta nuestro país. La alternancia política en los distintos órdenes de gobierno, y la pluralidad en el Poder Legislativo, demandan que los diversos actores desarrollen lineamientos -con una visión de largo plazo-, que no solamente le den estabilidad y rumbo a la educación en México, sino que contribuyan a evitar la improvisación en las políticas públicas educativas, así como las modificaciones coyunturales en las mismas.
Cabe señalar, que la LX Legislatura del Congreso de la Unión aprobó reformas constitucionales al artículo 74 –las cuales están en proceso de aprobación en los Congresos Estatales-, en materia de la existencia de presupuestos plurianuales para proyectos de infraestructura. De manera específica, el Decreto en comento establece que:
“Artículo 74. ...
I. a III. ...
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
...”
En este sentido, estas Dictaminadoras consideran que la reforma al artículo 74 de la Constitución representa un paso importante para la consolidación de una política de Estado en lo que respecta a proyectos de inversión en infraestructura física educativa: Lo anterior, ya que sin duda –y dado el rezago en infraestructura educativa que padecen miles de escuelas de nuestro país–, una parte importante de las erogaciones corresponderían a proyectos en materia educativa. Así, se coincide con el Dictamen por el que fue aprobado el Decreto en comento en lo referente a que:
“En lo relativo a las erogaciones plurianuales para inversión en infraestructura, las comisiones dictaminadoras estiman que, circunscribir los presupuestos de los proyectos de infraestructura a un solo ejercicio fiscal no contribuye a una adecuada planeación de los mismos y genera ineficiencias. En este orden de ideas, se considera que la autorización de las erogaciones para proyectos plurianuales trae consigo una importante reducción de costos. Por tal motivo, se considera pertinente la propuesta de que la Cámara de Diputados tenga la atribución de autorizar erogaciones plurianuales para dichos proyectos dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación.”
Para contribuir a la consolidación de la política de Estado en educación, cabe destacar que el Congreso de la Unión, consciente de la problemática que enfrentan las escuelas del país en materia de infraestructura física educativa, aprobó el 6 de diciembre de 2007 la Ley General de la Infraestructura Física Educativa, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 2008.
La mencionada Ley, tiene por objeto proveer de un marco legal que dé mayor certeza y atienda el tema de la infraestructura educativa en un sentido de integralidad y modernidad, que asegure equidad y calidad de los espacios educativos, y que garantice que dicha infraestructura física esté en todo momento vinculada al modelo educativo nacional.
En suma, no obstante los esfuerzos que se han realizado para el desarrollo de una política de Estado en educación, se considera indispensable elevar este precepto a rango constitucional. Ello, para garantizar que la educación se posicione como eje del desarrollo nacional. La política de Estado permitirá que exista una genuina planeación de largo plazo, y que las metas y programas educativos no sean sujetos de vaivenes trienales y sexenales.
3. Obligatoriedad de la Educación Media Superior.
Respecto a la propuesta de los promoventes en elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la Educación Media Superior, estas comisiones coinciden en que –reconociendo plenamente los avances en cobertura que se dan en nuestro país, sobre todo en la educación básica– nuestro sistema educativo presenta graves rezagos en los niveles subsecuentes. Como se mencionó en el Considerando anterior, de cada 100 jóvenes que ingresan al sistema educativo sólo 25 logran graduarse en ese nivel, y tan sólo 12 logran completar una carrera universitaria. 6
De acuerdo con datos de 2006 de la Secretaría de Educación Pública y del Consejo de Especialistas de la Educación 7 , la cobertura en educación media superior alcanzó 3.7 millones de estudiantes, incluidas las modalidades propedéutica, bivalente y terminal, de los cuales el 82.8 por ciento de la matrícula es atendida por la educación pública. La población escolar de este nivel educativo equivale al 58.6 por ciento del grupo de edad entre 15 y 17 años; sin embargo, únicamente 58 por ciento de los inscritos logran concluir estudios, y aproximadamente el 25 por ciento del primer ingreso se pierde en la transición del primero al segundo grado.
Consideramos que estos datos son preocupantes, ya que permiten inferir que el nivel medio superior se ha convertido en prácticamente un “cuello de botella”, el cual limita drásticamente el aumento de la cobertura en el nivel superior. Al respecto, es importante mencionar que la UNESCO recomienda tasas de cobertura de entre el 40 y 50 por ciento de educación superior, para alcanzar el desarrollo sostenido. Sin embargo, con las mencionadas tasas de cobertura y una deserción por arriba del 50 por ciento en la educación media superior, difícilmente se alcanzaría esa meta de desarrollo.
En el caso hipotético que se lograran tasas de absorción, en el nivel superior, del 100 por cierto de los actuales egresados del nivel medio superior, tan sólo se lograría pasar a una cobertura de entre el 28 y 30 por ciento en el total de instituciones de educación superior de nuestro país.
Estas Comisiones coinciden con los promoventes en que el insuficiente crecimiento de la educación superior se debe, como se observa en el párrafo anterior, a que un número considerable de jóvenes no concluye la enseñanza media superior y, en una proporción significativa ni siquiera la secundaria; no obstante, también se debe a las deficiencias de la oferta, ya que educación media superior no ha recibido una atención comparable a la de la educación básica. 8
En el contexto demográfico, de acuerdo con datos del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y del INEGI, en los próximos años el comportamiento demográfico planteará al Estado mexicano la necesidad de ampliar la atención del grupo de edad correspondiente a la educación media superior. Así, no obstante que la cohorte de 10 a 14 años, correspondiente a la población que cursa primaria y secundaria, disminuirá 2 por ciento, la mejora de la eficiencia terminal en el nivel de primaria hará que la matrícula en secundaria se incremente en 33 por ciento. Lo anterior, obligará a este nivel a mejorar la eficiencia para garantizar, hacia el año 2010, que la población de 15 años tenga al menos 9 años de escolaridad. Este incremento, como consecuencia, ejercerá una presión importante en la demanda de servicios de enseñanza media superior y superior.
Otro problema que no se debe perder de vista, es el de la inequidad en la cobertura en Educación Media Superior (EMS) en el país. Datos de la SEP 9 muestran que por entidades federativas la desigualdad es muy grande. Mientras que la cobertura en educación media superior es de 88.5 por ciento en el Distrito Federal, en Michoacán es de tan sólo 37.1 por ciento. Estas grandes desigualdades y asimetrías, no contribuyen a la consolidación del sistema educativo.
Coincidimos con los promoventes en que, en el comparativo internacional, cada vez más países -desarrollados y en vías de desarrollo-, han tomado conciencia de que la educación media superior es estratégica para el desarrollo económico, y para la formación de ciudadanía y estado de derecho. Por ello, la educación media superior en sus tres modalidades es una inversión estratégica para nuestro país, tanto para la consolidación de nuestra democracia y valores sociales, como para el avance de nuestra economía.
Adicionalmente, la tendencia internacional nos indica que cada vez más países están garantizando alguna modalidad de educación media superior, para incrementar sustancialmente sus tasas de cobertura y brindar oportunidades de estudio a todos los jóvenes en edad de cursarla.
Como se puede observar, a nivel internacional el promedio de años de educación obligatoria y universal es de 12. Sin embargo, si excluimos la educación preescolar –que en ningún país es obligatoria en tres años–, en México la educación obligatoria es de sólo 9 años; es decir, a nivel secundaria.
Un dato más, señalado en la Iniciativa, es el rezago en los porcentajes de población que cuenta con educación media superior: sólo el 25 por ciento de la población en el rango de edad de 25 a 34 años cursó ese nivel educativo o más, mientras que en el rango de edades de 45 a 54, el porcentaje alcanza apenas el 20 por ciento (OCDE, 2007).
Con las cifras antes mencionadas, es muy complicado que nuestro país consolide y perfeccione su democracia, ya que ésta requiere de ciudadanos informados, participativos con valores sociales y capacidad de análisis; atributos que se consolidan en la educación media superior y la superior.
Reconocemos que en el comparativo internacional la mayoría de los países desarrollados, y los que están en vías rápidas de desarrollo, se caracterizan por tener niveles de cobertura en el nivel medio superior de alrededor del 80 por ciento, y en el nivel superior de un promedio del 50 por ciento. En estos mismos países la educación media superior y superior tecnológicas atraen una proporción de la demanda considerablemente mayor a la del caso mexicano, y los estudiantes formados en especialidades de esta naturaleza compiten ventajosamente con los egresados de las carreras universitarias tradicionales 10 .
De esta manera, las ambas Comisiones coincidimos con los promoventes en la necesidad de establecer la obligatoriedad para la educación media superior, de manera que se propicie el crecimiento gradual en la cobertura con criterios de calidad, equidad y pertinencia, a través de una profunda reforma en este nivel educativo.
En este sentido, destacamos que diversos especialistas han señalado que la educación media superior debe ser obligatoria y universal. Así, el Primer Foro Parlamentario de Educación Media Superior, Superior, Ciencia y Tecnología en México, celebrado en la Ciudad de Colima en noviembre de 2006 –coorganizado por el Congreso de la Unión, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico y la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES)– dio como resultado la Declaración de Colima , la cual señala, entre otros, el siguiente Consenso:
“Generar las condiciones necesarias para que en el mediano plazo se establezca la obligatoriedad de la educación media superior a fin de universalizar su cobertura.”
Estas Comisiones Unidas también comparten la preocupación de los promoventes respecto a las exigencias que plantea al Estado mexicano el comportamiento demográfico y la situación actual de la EMS, y consideran que es clara la necesidad de impulsar acciones que, al mismo tiempo que permitan la ampliación de la cobertura del nivel, mejoren la calidad de los servicios educativos que se prestan actualmente.
Al respecto, es importante señalar la coincidencia de las propuestas planteadas por especialistas representantes del sector académico con los planteamientos oficiales. Por ejemplo, el Observatorio Ciudadano de la Educación (OCE) planteaba desde 2003 lo siguiente:
“En la educación media se requiere una posición clara sobre la ampliación de oportunidades educativas para los jóvenes en edad de cursar el bachillerato, pero también sobre el sentido y finalidad de una educación pública generalizada al mayor número posible de jóvenes”. 11
Por su parte, la ANUIES ha señalado, en su documento Educación Superior en el Siglo XXI, que:
“Uno de los retos fundamentales a enfrentar en los próximos años será el de desarrollar la infraestructura para atender a la creciente población escolar en los niveles de educación secundaria, media superior y superior. Un incremento de gran magnitud en la matrícula de los niveles mencionados -sobre todo en el nivel medio superior y superior-, representa un reto a la imaginación y a la capacidad de innovación educativa de la sociedad mexicana del futuro. Las formas tradicionales de concebir la educación no serán suficientes para responder exitosamente a este desafío ni en términos de número ni de calidad. El reto será diseñar sistemas pedagógicos que hagan un uso más eficiente de los recursos, los tiempos, los modos y los espacios para aprender.”
Asimismo, de acuerdo con especialistas de Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), para que la estructura y el funcionamiento del subsistema de educación media superior propicien la equidad de manera más decidida es necesario:
“Abrir más espacios educativos en el nivel medio superior, de manera que no haya restricción de ingreso por falta de cupo. Sin embargo el ingreso a la educación media superior no puede estar desligado de las posibilidades reales de permanencia y de egreso de los distintos grupos de la población, por lo que es necesario asegurar que la escolaridad no dependa sólo del nivel económico al que se pertenece, tan asociado en México al nivel sociocultural, que como vimos influye de manera importante en el grado de desempeño académico logrado.” 12
En suma, ambas comisiones consideramos que elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior contribuirá de manera muy importante a la consolidación de reforma integral en este nivel; reforma planteada por diversos especialistas, así como por el Ejecutivo Federal en el PND 2007-2012 y en el Programa Sectorial de Educación. Así, se considera que esta reforma legal coadyuvará a la suma de esfuerzos entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, para desarrollar una profunda mejora en la cobertura, calidad, equidad y pertinencia en este nivel educativo estratégico para el desarrollo nacional.
Así también, cuando se señala que la presente reforma contribuye a la reforma integral del sistema de educación media superior, en virtud de que amplía las facultades de la autoridad educativa federal en la determinación de los planes y programas de estudios de este nivel, con excepción de aquellos servicios proporcionados por las instituciones de educación superior a las que la Constitución otorga autonomía.
4. Compromiso Constitucional de Atención Creciente en Educación Superior.
Respecto a la propuesta de plasmar en el artículo 3º que el Estado promueva el crecimiento sostenido de la cobertura en educación superior, estas Comisiones coincidimos con los proponentes en que la educación superior es un bien público. Ello, dado que el acceso a la misma responde a un interés general, y porque los resultados de las funciones que realizan las instituciones de educación superior generan un bienestar para todos los sectores sociales y un efecto multiplicador en la economía (BID, 2006).
En cuanto a la cobertura total el rezago de nuestro país es notable. La tasa de cobertura en México sólo alcanza un 25.2 por ciento de los jóvenes en edad de cursarla, incluyendo la modalidad no escolarizada (SEP, 2006). Además, de acuerdo a datos de la OCDE (2006) alrededor del 50 por ciento de los alumnos en la universidad no se gradúan. Cabe señalar, que como ya se explicó con antelación, la UNESCO recomienda una cobertura de entre 40 y 50 por ciento en este nivel para desarrollar niveles de competitividad internacional.
Destacamos que diversos especialistas han señalado que la cobertura y la calidad en la educación superior deben ser atendidas con urgencia, desde el enfoque de una política de Estado. Así, el Primer Foro Parlamentario de Educación Media Superior, Superior, Ciencia y Tecnología en México, celebrado en la Ciudad de Colima en noviembre de 2006 -coorganizado por la Cámara de Diputados, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico y la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES)- dio como resultado la Declaración de Colima , la cual señala, entre otros, los siguientes Consensos:
“Contar con una política de Estado en materia de educación media superior, superior, ciencia, tecnología e innovación, a fin de convertirlas en las principales palancas del desarrollo del país.”
“Definir una política de largo aliento a fin de garantizar el financiamiento suficiente para la educación media superior y superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, resultante de un pacto nacional entre los tres órdenes de gobierno, los poderes ejecutivo y legislativo, las comunidades académica y científica y los sectores social y productivo.”
“Ampliar la oferta de educación superior con equidad, a fin de alcanzar en el año 2012 una tasa de cobertura de al menos el treinta por ciento.” 13
Cuando se habla de cobertura, calidad y pertinencia en educación superior, no podemos disociarlo del financiamiento en este nivel educativo. Así, dada la falta de una política de Estado –que defina una planeación de largo plazo–, el financiamiento ha sido insuficiente. Incluso, como se observa en la siguiente Gráfica, la tendencia ha sido decreciente y fue sólo hasta el año 2007 cuando se logró revertir esa tendencia y se concretaron aumentos importantes. Aún con estos esfuerzos, hay una brecha importante para llegar al 1 por ciento del PIB, tal y como lo mandata la Ley General de Educación.
Por ello, coincidimos en que un problema adicional en el nivel superior es la pertinencia, ya que existe un decremento en el número de estudiantes admitidos en programas de ciencias exactas, que pasó de 2.5 a 2.4 por ciento de la matricula del 2002 al 2005 (Romo et al, 2005), y una demanda creciente hacia programas de estudio en ciencias sociales y administrativas, que abarcaron un 47 por ciento de la matricula en 2005. Asimismo, de acuerdo con datos oficiales 14 la tercera parte de la población ocupada que realizó estudios profesionales, se formó en contaduría y finanzas, administración o derecho.
Cabe señalar, que los argumentos de los promoventes en este tema coinciden en muchos aspectos con el Plan Nacional de Desarrollo (PND 2007-2014), en el Eje 3.3. Transformación Educativa. Así, el PND en su objetivo 14: Ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia de la educación superior, señala que:
“El propósito es convertir a la educación superior en un verdadero motor para alcanzar mejores niveles de vida, con capacidad para transmitir, generar y aplicar conocimientos y lograr una inserción ventajosa en la emergente economía del conocimiento. Es importante reconocer que la educación superior que se imparte en el país ocupa el lugar 15 de las 33 naciones de América Latina y el Caribe que fueron evaluadas por el Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Por ello será necesario darle un gran impulso a las universidades, tecnológicos y centros de investigación, dotándolos de los apoyos públicos y privados necesarios para impulsar la docencia, la investigación científica, el desarrollo y la innovación tecnológicos, y la extensión y la difusión de la cultura.”
“La consolidación de la educación superior como un sistema de mayor cobertura, más abierto, diversificado, flexible, articulado y de alta calidad es esencial para el desarrollo de México.
En suma, no hay duda que una mejora en el nivel de competitividad económica dependerá de lograr que un mayor número de mexicanos tengan acceso y concluyan estudios, de una adecuada calidad y pertinencia, de nivel superior y que el sistema prepare a una masa crítica de estudiantes en disciplinas que generan riqueza e innovación (BID, 2006). Lo anterior, para que gradualmente se logren tasas de cobertura que permitan a México ser más competitivo a nivel internacional.
Por otro lado, coincidimos con los proponentes en que un tema de vital importancia para el desarrollo de la educación superior en México, es el reciente fenómeno del incremento (de casi 400% en los últimos diez años) de las escuelas privadas, buena parte de ellas de baja calidad y a menudo representantes del gran fraude educativo de los últimos años (Didriksson, 2007). Este fenómeno profundiza la competencia de los profesionales en algunas profesiones saturadas, rebaja la capacidad de producir conocimientos y genera distorsiones evidentes en la calidad del servicio educativo que se desea.
En este contexto, las Comisiones consideramos que como parte indispensable de una política de Estado en educación, se debe elevar a rango constitucional el precepto de que las instituciones particulares deberán acreditar criterios de calidad y pertinencia. Asimismo, se debe crear una ley secundaria específica para el otorgamiento del Registro de Validez Oficial de Estudios (RVOE) para escuelas particulares. Lo anterior, con el fin de homogeneizar las normas y criterios para el otorgamiento del mismo a nivel nacional.
5. Derogación del artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se elevó a rango constitucional la educación preescolar en 2002 y fortalecimiento de la educación inicial.
Respecto a la propuesta de derogar el Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se elevó a rango constitucional la educación preescolar, es preciso mencionar que estas Comisiones reconocemos el avance que la reforma de 2002 ha propiciado en la educación preescolar, sobre todo en el 2º y 3º grados; así, la cobertura en estos niveles supera el 90 por ciento.
Así también, estas comisiones coincidimos con los promoventes en que la investigación empírica ha demostrado que los primeros años de vida constituyen un periodo de intenso aprendizaje y desarrollo, que tiene como base la propia constitución biológica y genética, pero en el cual desempeñan un papel clave las experiencias sociales, es decir, la interacción con otras persona, sean adultos o niños (SEP, 2004).
Sin embargo, también se coincide en que –de acuerdo con estudios recientes 15 – para que la intervención pedagógica en los primeros años de vida tenga efectos positivos de corto y largo plazo en el desarrollo de los niños, es indispensable que sea realizada por profesionales que trabajen de manera intensiva, continua, con grupos pequeños y que involucren a las familias (en particular a la madre); en contraste, una intervención pedagógica temprana que carezca de tales características tiene escaso o nulo efecto positivo en el desarrollo posterior de los niños.
En nuestro país, la intervención educativa de los 0 a los 5 años de edad es realizada –según lo establecen los artículos 40 y 65 de la Ley General de Educación– por los servicios de educación inicial (0 a 4 años) y de preescolar (3 a 5 años). De esta manera, los niños de tres años de edad son considerados población objetivo en ambos niveles, lo cual –más allá del evidente traslape jurídico– crea confusión entre los usuarios de estos servicios y los responsables directos de su operación.
Reconocemos la importancia de que el Estado garantice atención educativa de calidad para los educandos de 0 a 4 años de edad que así lo requieran, sin embargo, no coinciden en que la educación destinada, en este caso, a los niños de 3 años de edad deba ser obligatoria. El carácter obligatorio de la educación preescolar para niños de tres –o en algunos casos de dos años con ocho meses- no tiene precedente en el comparativo internacional, pues si bien se tiene clara la importancia de la intervención pedagógica temprana en el desarrollo educativo de los niños, también se reconoce que la vía escolarizada, formal y obligatoria no es la única –ni necesariamente la mejor- para atender a esta población.
La mayoría de los países miembros de la OCDE han establecido dos años de enseñanza preescolar gratuita a partir de los 4 años de edad, pero sin el carácter obligatorio, 16 lo cual significa que haber cursado el nivel no constituye un requisito para que los pequeños ingresen a los grados y niveles subsecuentes (UNESCO, 2006).
En el contexto educativo mexicano, resaltamos la importancia del diagnostico elaborado por el Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU), instancia de la Secretaría de Educación Pública que agrupa a las autoridades educativas de las entidades federativas y del Gobierno Federal. A continuación se presentan los principales datos del referido documento:
1. En el ciclo escolar 2006-2007, la población de 3 años no atendida por preescolar a nivel nacional fue de 69.4%. El problema fue más grave en algunos estados: en Colima se registró el 98% y en Campeche el 92%.
2. La cobertura para el primer año de preescolar en el presente ciclo escolar (2007-2008) se estima en 35.6% y para el ciclo 2008-2009 en 41%, lo cual significa que más de 1 millón 100 mil niños de tres años no tendrían acceso, constituyendo un rezago temprano e incrementando la brecha de inequidad, ya que los educandos excluidos de este servicio en su mayoría pertenecen a estratos sociales caracterizados por la pobreza y marginación.
3. La cobertura universal de niños de tres años en 2008-2009 implicaría la creación de 61,984 grupos, lo cual significaría una erogación de más de 20,000 millones de pesos.
4. De mantenerse el crecimiento inercial de los últimos años en la matrícula, la cobertura de los niños de tres años para 2012-2013 sería de 53.4%, mientras que la cobertura universal se lograría aproximadamente en el año 2030.
Otro argumento importante es el del rezago temprano. Este hace referencia a que, en los casos en que las limitaciones de la oferta y/o las condiciones de vida de las familias impidan el ingreso de los niños de 3 años al preescolar, la entrada en vigor de la reforma de 2002 afectaría la garantía de ingreso al segundo y tercer grados de preescolar y –aún más grave– el ingreso y tránsito a la educación primaria y los niveles subsecuentes; lo anterior, sin duda sería regresivo y contrario al espíritu que motivo a la reforma de 2002.
En el documento elaborado por el CONAEDU, mismo que fue entregado al Poder Legislativo en sesión de Comisiones Unidas de las Comisiones de Educación Pública y Servicios Educativos y de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, y en Conferencia con la Comisión de Educación del Senado de la República, con fecha 26 de septiembre de 2007, las autoridades educativas plantean dos propuestas concretas al Congreso de la Unión:
“Opción 1: Eliminar la obligatoriedad de la educación preescolar para los niños y las niñas de 3 años de edad, manteniendo este servicio como optativo. Esta medida contribuye en primer término, a evitar la afectación de los niños en su derecho a recibir educación, pero de manera muy importante, permitiría concentrar los esfuerzos en el mejoramiento de la calidad del servicio y en la ampliación de la cobertura de la población de 4 y 5 años. Esto significa que las entidades federativas que cuenten con las condiciones de infraestructura y pedagógicas para ofrecer educación preescolar a los niños de 3 años de edad, lo seguiría ofreciendo con carácter optativo y tendrán posibilidades de incrementar gradualmente la cobertura, para cumplir con el propósito de garantizar el acceso a la educación.
Opción 2: Ampliar el plazo para la obligatoriedad del primer grado de preescolar para los niños de 3 años de edad, considerando los siguientes criterios técnico-pedagógicos y presupuestales para planificar el crecimiento gradual de la oferta educativa con calidad. 17
Además de las consideraciones anteriores, debe señalarse que –considerando todas las modalidades del nivel– el promedio de niños por maestro ha registrado un crecimiento sostenido entre el ciclo escolar 2001-2002 y el 2006-2007, al pasar de 21.8 a 24.4; 18 este promedio es aún mayor en los planteles de preescolar general, especialmente los ubicados en zonas urbanas marginales (en los que no es extraño encontrar grupos de hasta 45 niños), mientras que las modalidades de preescolar comunitario e indígena funcionan, por lo general, con grupos muy pequeños. La incorporación obligatoria de los niños de tres años a partir del ciclo escolar 2008-2009 incrementaría aún más el número de niños que debe atender cada maestro.
Las condiciones de sobrepoblación de los grupos escolares son poco propicias para que las educadoras realicen una labor pedagógica con las características necesarias para influir positiva y significativamente en los niños, debido a que el desarrollo de competencias intelectuales y socioafectivas en los pequeños exige que las maestras los observen sistemáticamente, tomen en cuenta y potencien sus capacidades mediante el trabajo colaborativo, así como que atiendan la diversidad social y cultural de los grupos. 19
La sobrepoblación de los grupos es un reto aún mayor cuando se consideran las necesidades específicas de los pequeños de 3 años de edad. Al respecto es importante destacar las reflexiones de especialistas en educación, como Olac Fuentes Molinar y Rodolfo Ramírez, quienes han destacado que “ cumplir con la obligatoriedad del primer año de preescolar implicaría dispensar una atención muy distinta a la que se ofrece a menores de uno o dos años más por ser tan pequeños, muchos carecen de seguridad, de madurez suficiente y de competencias tan elementales, y a la vez sustantivas, como las de ir al baño, por ejemplo. En todo caso, se requeriría ofrecer el servicio a través de grupos más reducidos que los usuales, de una asistencia pedagógica muy calificada y un modelo de trabajo más individualizado.” 20
En coincidencia, el Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) 21 destaca que:
“... los niños, especialmente los más pequeños, pueden vivir situaciones estresantes que afectan su desarrollo emocional, cuando las condiciones del ambiente en el grupo los obligan, por ejemplo, a tiempos de espera prolongados para ser atendidos en sus procesos individuales Por estas razones, no basta con que los niños asistan a la escuela, se requiere que ésta sea un espacio donde se sientan seguros y adquieran confianza en sí mismos, un espacio que asegure el desarrollo de sus capacidades de pensamiento que constituyen la base del aprendizaje permanente y de la acción creativa y eficaz en diversas situaciones sociales.”
“Si bien a la edad de tres años, en general los pequeños han desarrollado capacidades importantes como es el hecho de que se desplazan solos (caminan y corren), y en general poseen un buen dominio del lenguaje oral, aún requieren de atención individual específica y de ayuda de los adultos para realizar actividades de manera autónoma; hay, por ejemplo, quienes han logrado el control de esfínteres, mientras que otros no del todo, hay quienes se mantienen atentos en ciertas actividades por periodo más prolongados y quienes cambian de actividad con mucha rapidez ” 22
De acuerdo con lo anterior, estas comisiones dictaminadoras concluimos que -de acuerdo con la teoría educativa, la experiencia internacional y el contexto educativo mexicano- lo más pertinente es mantener para la educación inicial, y de manera voluntaria, la atención del grupo de población de menos de 4 años. En este sentido, consideramos que la cobertura en educación inicial voluntaria para los educandos de tres años, se debe ampliar gradualmente con calidad, pertinencia y debe tener carácter voluntario. De esta forma, en educación preescolar los esfuerzos del Estado se podrán enfocar en atender, con calidad y pertinencia, dos años obligatorios para todos los niños de 4 y 5 años.
Estas Comisiones consideramos que esta propuesta no se interpreta de ninguna manera como un retroceso en la garantía de servicios educativos para los niños de tres años, y no pretende negar a la población mexicana la posibilidad de que sus hijos menores de 4 años reciban atención educativa; ello, puesto que el presente Decreto establece claramente que el Estado garantizará el acceso a todas las familias que así lo soliciten.
Cabe destacar, que la educación inicial que se imparte en nuestro país es ofrecida por diversas instancias, tales como las guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Instituto de Seguridad y Servicio Social para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), del DIF, de Organizaciones no Gubernamentales (ONG´s), entre otras. Por tanto, el Estado atendería la demanda complementaria de manera gradual y creciente, para que todas las familias que soliciten el servicio para sus hijos de tres años de edad tengan acceso al mismo.
En suma consideramos procedente la derogación del Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se elevó a rango constitucional la obligatoriedad de la educación preescolar de tres grados, en el año 2002. Lo anterior, dado que dicho artículo establece los plazos para la entrada en vigor de la obligatoriedad de la misma y, en el caso del 3º y 2º años, los plazos ya fueron rebasados y están en proceso de ser cumplimentados. Así, al derogar dicho artículo el primer año de educación preescolar no entrará en vigor en el ciclo escolar 2008-2009, y los educandos de tres años de edad tendrán la oportunidad de ser atendidos en la modalidad de educación inicial.
6 . Evaluación y Calidad en Educación.
En lo referente a elevar a rango constitucional que la educación se impartirá y evaluará con calidad, transparencia y rendición de cuentas, en todos los niveles educativos, coincidimos con los promoventes en afirmar que, en por lo menos los 10 últimos años, la calidad educativa se ha convertido en uno de los elementos más importantes de la agenda de los gobiernos a nivel internacional.
Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en su documento ‘Panorama de la educación 2007’, afirma que la educación de calidad se ha convertido en el activo social más valioso de los países. En una economía global fuertemente competitiva, la educación de calidad es fundamental para elevar la productividad, el crecimiento económico y la calidad de vida de las personas.
Programas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y Educación para Todos en América Latina y el Caribe (EPT), han incluido el concepto de educación de calidad en sus objetivos y metas de desarrollo internacional. Respecto al concepto de educación de calidad, la UNESCO asegura que la calidad es hoy un concepto dinámico que debe adaptarse a un mundo cuyas sociedades experimentan transformaciones sociales y económicas (Mesa redonda ministerial sobre la Educación de Calidad, UNESCO, 2003).
En nuestro país, poco se ha realizado en la labor de definir, en términos concretos, lo que la calidad educativa implica en el quehacer cotidiano de los actores principales del sistema educativo (los alumnos, profesores, directivos y padres de familia). Es decir, existe consenso en el sector educativo de que la calidad es fundamental para que la educación impacte el desarrollo nacional, no obstante, las políticas educativas en nuestro país no reflejan la existencia de un acuerdo en cuanto a qué es lo que los educando deben saber y cómo deben aprenderlo.
Coincidimos con los promoventes en que una educación de calidad es aquella que ofrece a los estudiantes, como mínimo, “oportunidades reiteradas, demandantes y progresivas de ejercer competencias” como “la comprensión plena de lo que se lee y su utilización en las operaciones del razonamiento, la aplicación de las matemáticas para representar problemas y para explorar sus soluciones posibles, la inferencia y la argumentación a partir de conceptos y datos fundamentales de las ciencias.” Las competencias exigen ciertos conocimientos, “ya sean conceptuales, factuales y procedimentales, puesto que las competencias no se ejercen en un vacío de conocimiento”. (Fuentes, 2005) 23
En este sentido, México muestra rezagos importantes en cuanto a la calidad de su educación. Buena parte de los estudiantes de secundaría han fracasado sistemáticamente en las pruebas comparativas internacionales, que precisamente miden lo que nuestro sistema educativo no está desarrollando: estudiantes con la capacidad de resolver problemas complejos y analizar críticamente la información.
Es del dominio público que las evaluaciones realizadas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), a través de su Programa Internacional de Evaluación Estudiantil (PISA-2006), muestran que casi 40 por ciento de estudiantes mexicanos de secundaria están por debajo del nivel mínimo de desempeño matemático, definido como Nivel 1. Esto quiere decir que cuatro de cada diez estudiantes no cuenta con la habilidad mínima de razonamiento lógico, ni con las destrezas necesarias para enfrentar los requerimientos analíticos elementales que presenta la vida cotidiana.
Pero esto no es todo, de acuerdo con estas mismas evaluaciones cerca del 70 por ciento de los jóvenes de secundaria no alcanza siquiera el Nivel 2 de desempeño matemático. Es decir, la gran mayoría de nuestros estudiantes no tienen la capacidad necesaria para realizar inferencias matemáticas elementales, no son capaces de identificar los elementos básicos de un problema, y no tienen la habilidad para interpretar argumentos.
Estos resultados invitan a la reflexión y a la acción inmediata, ya que nos indican que nuestro sistema educativo, particularmente a nivel básico, está lejos de cumplir sus propósitos y metas más elementales. Si bien es cierto que la comparación con países en pleno desarrollo no es del todo justa, lo que la prueba PISA realmente mide es la capacidad que los jóvenes tienen para enfrentarse a las dinámicas del mundo actual, por tanto, el reto de la calidad es centrarse en las competencias básicas de los alumnos.
En el marco de la calidad de la educación, la evaluación adquiere una importancia cada vez mayor en los sistemas educativos, como elemento fundamental de todo esfuerzo de mejora. Esta tendencia se aprecia en la creciente presencia de proyectos nacionales e internacionales de evaluación, como los que lleva a cabo la SEP con ENLACE, el INEE con EXCALE, la Asociación Internacional para la Evaluación del Logro Educativo con TIMSS y el Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (Examen PISA) de la OCDE.
Estas Comisiones afirmamos, dado que entramos tarde a la cultura de la evaluación, hay que apretar el paso y consolidar esta cultura en nuestro sistema educativo. Dicha evaluación debe ser comprehensiva, por tanto, se debe evaluar tanto a los alumnos, los docentes, los directivos y a la estructura burocrática de las autoridades educativas. En este sentido, afirmamos también que entre las políticas públicas que deben llevarse a cabo para mejorar nuestro sistema de evaluación, se debe dotar de autonomía de gestión al Instituto para la Evaluación de la Educación (INEE); ello dado que la evaluación para que sea efectiva debe ser imparcial, transparente y debe tener efectos para la rendición de cuentas.
En suma, consideramos que para la mejora educativa sistemática es estratégico el elevar a rango constitucional preceptos sobre calidad, evaluación, transparencia y rendición de cuentas en la educación; que sirvan como guías para el desarrollo de las políticas públicas en este tema y como fundamento para los ajustes necesarios en la legislación reglamentaria.
7. Ciencia y Tecnología para el Desarrollo Nacional
Respecto a la propuesta de establecer en el texto constitucional que el Estado deberá promover, impulsar y financiar la ciencia, tecnología e innovación para contribuir al desarrollo nacional y regional del país, estas comisiones retomamos los argumentos de los promoventes en cuanto a que el avance tecnológico es reconocido por los teóricos del desarrollo social y económico, como una condición necesaria para que una sociedad alcance niveles de desarrollo sostenido. Entendidos estos, como la reducción de los índices de pobreza y las mejoras en la calidad de vida y oportunidades de las personas.
Las naciones que aspiran al rápido desarrollo colocan la inversión en ciencia y tecnología como uno de sus principales objetivos de política pública. En el contexto internacional, el promedio de asignación de recursos al ramo en los países de la OCDE es del 2.6% del PIB. Asimismo, países desarrollados -y en vías de acelerado desarrollo- han definido metas concretas para impulsar la ciencia y la tecnología (OCDE, 2006).
En contraste, la tendencia en los presupuestos asignados a ciencia y tecnología en México se ha caracterizado por la falta de consistencia y por su reducida proporción a la magnitud del Producto Interno Bruto (PIB). En 2008, se estima que tan sólo se destinará el 0.36% del PIB, menos de una sexta parte que el objetivo promedio de la OCDE mencionada y aún lejos de 1% que está plasmado en la Ley de Ciencia y Tecnología y en la Ley General de Educación.
Reconocemos que el rezago que enfrenta nuestro país en desarrollo científico y tecnológico se refleja en el número de patentes registradas, ya que en 2005 de las más de 8 mil aprobaciones en territorio nacional, sólo 131 fueron para mexicanos. Lo anterior, tiene su explicación en dos factores que están estrechamente ligados con la calidad y pertinencia de la educación superior.
Por un lado, la concentración de profesiones y por otro la geográfica. Sobre la concentración de profesiones, los datos de la Secretaría del Trabajo muestran que para 2006, por cada 4 mexicanos que ingresaron a estudiar Contaduría o Administración sólo uno lo hizo en Ingeniería Civil o Electrónica.
Respecto a la concentración geográfica, el Informe General del Estado de la Ciencia y la Tecnología del CONACYT (2006), señala que el Sistema Nacional de Investigación tiene el 44% de sus integrantes en la Ciudad de México, y es en el Distrito Federal donde se concentran las instituciones que pueden ofrecer posgrados de calidad. Según el mismo informe, en México existían 4 mil 500 programas de posgrado, de los cuales, hasta 2007, sólo 649 –que representa el 14.4%– cuentan con el reconocimiento de pertenecer al Padrón Nacional de Posgrado (PNP).
De la misma manera, el nivel de escolaridad representa un obstáculo en el desarrollo tecnológico. Según datos de la Academia Mexicana de Ciencias, en su estudio titulado “Por un nuevo paradigma de política pública para el conocimiento y la innovación en México, 2006 ”, mientras que Brasil formó 7 mil 729 doctores en 2003, Corea 7 mil 623 y España 6 mil 436, México sólo formó mil 443.
Abundando a lo anterior, se presentan los siguientes datos que refuerzan lo expuesto por los promoventes. En el comparativo internacional de competitividad, una medida estrechamente ligada a la formación de personas y tecnología, México ocupa el lugar 52 en el Índice Global de Competitividad del “World Economic Fórum”, por debajo de países de un desarrollo similar como Chile o España.
Estas Comisiones coincidimos, también con la exposición de motivos de la Iniciativa en comento, en que el país tiene una concentración de profesiones y geográfica que no permiten un desarrollo con equidad de la investigación. Asimismo, se considera que la educación en el área de las matemáticas debiera ser atendida de manera prioritaria para mejorar los resultados.
Lo anterior, revela la necesidad de elevar a rango constitucional que el Estado, desde una visión integral, promueva, impulse y financie la ciencia, tecnología e innovación para contribuir al desarrollo nacional y regional del país. Asimismo, es indispensable enfatizar que la educación debe estar vinculada al desarrollo científico y tecnológico.
8. Laicidad en la Educación.
En lo referente a la propuesta sobre el carácter laico de la educación, hay que destacar que no se intenta resurgir el debate sobre un tema saldado históricamente. Por ello, las Comisiones dictaminadoras coincidimos con la Iniciativa, respecto a complementar el alcance de este principio en lo referente a los planes y programas de estudio sujetos al reconocimiento de validez oficial de estudios, y en consistencia con el principio histórico de la garantía de libertad de creencias.
Como bien se sabe, históricamente el Estado mexicano ha luchado por garantizar la libre educación para todos. La Constitución de 1857 proclamó, en su artículo 3º, la libertad de enseñanza como uno de los derechos del hombre. El Constituyente de 1917 refrendó esa libertad de enseñanza, pero estableció que la educación que se imparta en los establecimientos oficiales y particulares sería laica.
La educación en nuestro país ha sido motivo de luchas sociales, con el objeto de mantenerla ajena a cualquier culto religioso. Por ello, consideramos necesario refrendar la rectoría del Estado respecto a los planes y programas de estudio en los planteles educativos particulares, en los niveles preescolar, primaria, secundaria, media superior, superior y normal, a través del otorgamiento de los reconocimientos de validez oficial de estudios.
9. Gratuidad en la Educación.
En lo concerniente a la propuesta de fortalecer el precepto de gratuidad en la educación, estas Dictaminadoras coinciden con los iniciantes en que el carácter gratuito de la educación constituye una de las conquistas históricos más importantes del país, y una de las características más preciadas de nuestra sociedad; las escuelas públicas y los libros de texto gratuitos forman parte de los bienes de nuestra Nación. Sin duda, los avances en cuanto a desarrollo social de la época posrevolucionaria han tenido un fuerte impulso en este principio.
Para el Estado, la gratuidad de la educación implica la obligación de cubrir los costos de la educación pública, mediante la redistribución equitativa de los recursos que la propia sociedad genera. En concordancia con lo anterior, consideramos que no debe existir condicionamiento alguno de los servicios de educación a la aportación de recursos por parte de los padres de familia. Ello, dado que el hecho de que una familia no tenga posibilidades de contribuir con la escuela, no debe implicar para sus hijos la cancelación del derecho de recibir una educación de calidad.
En este contexto, se reconoce que en nuestro país –y a nivel internacional– el apoyo voluntario, ya sea con aportaciones monetarias, de tiempo en actividades del centro educativo o en especie, es una de las formas más tradicionales de participación de los padres en la educación de sus hijos y en la mejora de los centros educativos. Asimismo, se ha demostrado que la participación de los padres de familia y el establecimiento de vínculos con el centro educativo, es uno de los factores que contribuyen a lograr mejores resultados educativos (Blanco et al ., 2006)24.
Para que los padres de familia continúen participando en la mejora de los centros educativos, y en la educación de sus hijos a través de la escuela, es indispensable que se establezcan mecanismos claros y transparentes para promover su participación. Asimismo, en el caso de las aportaciones voluntarias que estos deseen realizar, se debe garantizar que los responsables del manejo de las mismas transparenten su uso y aplicación en la mejora del centro educativo; como en el caso de los presupuestos educativos federales y estatales, dichas aportaciones –siempre voluntarias– deben estar sujetas a mecanismos de rendición de cuentas.
En suma, sin dejar de reconocer los avances de nuestro país en cuanto a presupuesto educativo, consideramos necesario destacar la enorme contribución (con tiempo, dinero y esfuerzo) que la sociedad, y en particular los padres de familia, han realizado a lo largo de la historia de la educación pública en nuestro país, así como reconocer la legitimidad del interés porque sus hijos reciban educación en las mejores condiciones posibles. Así, estas Comisiones consideramos pertinente promover la participación social en la educación, para lo cual la Ley establecerá con claridad los límites y condiciones en que debe darse.
Con el propósito de que lo anterior no signifique que el Estado deposite en los padres una parte importante del costo de la operación del sistema, estas Comisiones consideran necesario que también se avance en la creación de mejores condiciones institucionales para que el mantenimiento y la mejora de los planteles escolares no dependan exclusivamente de las aportaciones de los padres de familia, especialmente en aquellas escuelas ubicadas en contextos más desfavorecidos. Esta medida, adicionalmente, contribuirá a la creación de condiciones para mejorar la calidad educativa.
Adicionalmente, se coincide con los promoventes en elevar a rango constitucional el deber del Estado para fomentar condiciones de igualdad y equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo; ello, para que la falta de recursos de las familias menos favorecidas, no ponga en riesgo la continuidad de los educandos en el mismo. Lo anterior, implica diversos tipos de becas, libros de texto gratuitos, desayunos escolares, apoyos pedagógicos y didácticos, entre otras intervenciones de política pública.
10. Reconocimiento de Nuevas Garantías.
La Iniciativa en comento propone incorporar al texto constitucional nuevas garantías, en función de principios y valores que responden a una nueva realidad social.
Se coincide con los diputados promoventes respecto a la necesidad de reflexionar sobre una nueva generación de derechos, resultado, entre otras cosas, de la necesidad de reforzar la construcción del estado de derecho y fortalecer los valores y principios de la educación.
En tal sentido, los iniciantes buscan materializar en el texto constitucional nuevos derechos que respondan a los problemas actuales. En particular, se propone reformar el segundo párrafo del citado artículo 3º constitucional para quedar como sigue:
“La educación fomentará armónicamente todas las facultades del ser humano y, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos, la no discriminación, y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia, la justicia y la paz” .
Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos, consideramos un acierto de la iniciativa incorporar en el texto constitucional el que se fomente en los niños el respeto a los derechos humanos, a la no discriminación y la conciencia sobre la paz.
En primer término, resulta adecuado que se hable de derechos humanos, de tal forma que no sólo se armonice con los derechos humanos garantizados en el mismo texto constitucional, sino con todos aquellos derechos reconocidos en los documentos internacionales que nuestro país es signatario.
En segundo término, y aunque en el tema de los derechos humanos se incluye la no discriminación, consideramos que en cuanto al grave problema de la discriminación nunca se puede insistir lo suficiente.
Así lo entienden los promoventes e incorporan el tema también el la fracción II, de este mismo artículo 3º, que:
“II. El criterio que orientará la educación se basará en los resultados del progreso científico y tecnológico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, la discriminación , las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios”.
Con la incorporación en texto constitucional de la no discriminación, se pretende que las leyes secundarias presten especial atención a la problemática de la discriminación que se vive todos los días, concretando acciones legislativas positivas o compensatorias que refuercen en los educandos el valor de la igualdad y respeto de todas las personas.
En tercer término, se estima oportuno hablar en el segundo párrafo sobre el tema de la paz . Las Comisiones Dictaminadoras estamos convencidas que la educación deberá ser un medio a través del cual se fomente a niños, niñas y jóvenes la formación hacia una cultura de paz y no violencia.
En la Declaración y Programa de Acción sobre una Cultura de Paz, de la ONU se precisa en el artículo 1º que “... una cultura de paz es un conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados en:
a) El respeto a la vida, el fin de la violencia y la promoción y la práctica de la no violencia por medio de la educación, el diálogo y la cooperación...” 25
En tal sentido, la norma constitucional como norma directiva, sienta las bases para que se establezcan en los planes y programas de estudio contenidos que fomenten de manera integral en los educandos la conciencia por la paz.
Por otro lado, respecto a la reforma al inciso a) de la fracción II a efecto de incluir dentro del criterio democrático de la educación el mejoramiento político , coincidimos ampliamente con la exposición de motivos de la iniciativa, en cuanto a que si pretendemos reforzar y perfeccionar el régimen democrático de nuestro país, es necesario fomentar la cultura política como espacio natural para dirimir nuestras diferencias. Al igual que los promoventes, consideramos que es a partir del conocimiento de los valores, creencias, convicciones y conductas democráticas, que se puede construir, perfeccionar y garantizar la solidez y permanencia de un sistema político democrático.
De esta forma el texto del inciso a) de la fracción II, quedaría de la siguiente forma:
“a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural del pueblo;”
Por lo que ve a la reforma del inciso b) de la misma fracción II, para añadir el aprovechamiento sustentable y el cuidado del medio ambiente , de igual manera se estima oportuna, en virtud de la transformación evidente de las condiciones climáticas de nuestro planeta y que ha sido ya factor de contingencia en muchos países.
Estamos convencidos que el problema del cambio climático debe ser tratado como un tema de Estado y, por lo consiguiente, atenderse con urgencia para evitar poner en riesgo el ecosistema.
El artículo 4º de la misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”. Para lograrlo debemos empezar por una adecuada educación ambiental, concebida como política pública para el desarrollo sustentable de nuestro país. La educación ambiental debe ser vista como una práctica social en donde los ciudadanos pueden tomar conciencia de la necesaria protección, preservación y conservación de los recursos naturales.
Por lo anterior, se propone reformar el inciso b) de la fracción II, para quedar como sigue:
“b) Será nacional, en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento sustentable de nuestros recursos y el cuidado del medio ambiente , a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica, a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura”.
En relación a las modificaciones al inciso c) de la misma fracción II, a efecto de incorporar el respeto a la diversidad cultural e igualdad de todos los pueblos y de todas las personas , los miembros de la Comisiones Dictaminadoras refrendamos nuestro compromiso adquirido con la sociedad para reivindicar los derechos de todos los mexicanos, en particular, de los pueblos indígenas. En este mismo tenor, se considera procedente la adición de una nueva fracción VI, para establecer que la educación preescolar y primaria que se imparta a los miembros de los pueblos indígenas será bilingüe.
El artículo 2 de nuestra Carta Magna decreta que la Nación Mexicana es única e indivisible y reconoce su composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. El mismo artículo impone la obligación a la Federación, Estados y municipios para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria.
“La riqueza cultural del mundo reside en su diversidad dialogante” 26 . Con esta frase el director General de la UNESCO Koichiro Matsuura, inicia el preámbulo de la Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural 27 .
En dicho preámbulo Matsuura sostiene que la Declaración “...aspira a evitar toda tentación segregacionista y fundamentalista que, en nombre de las diferencias culturales, sacralice esas mismas diferencias y desvirtúe así el mensaje de la Declaración Universal de Derechos Humanos”. De acuerdo con el artículo 1º de Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, la diversidad cultural es patrimonio común de la humanidad.
Retomando los esfuerzos internacionales para preservar la diversidad cultural de los pueblos y por la riqueza cultural de nuestros pueblos indígenas, la escuela en nuestro país debe ser un fuerte impulsor del respeto por la diversidad cultural y la igualdad de todos los pueblos y de todas las personas, a fin de evitar cualquier tipo de privilegio no sólo de razas, religiones, grupos, de sexos, sino también y, en particular de cualquier persona.
Finalmente, y en concordancia con el párrafo anterior, se considera viable la propuesta de los iniciantes respecto a proporcionar una perspectiva de género al artículo 31 constitucional, en materia de las obligaciones de los padres de familia, para quedar como sigue:
“Artículo 31. ...
I. Hacer que sus hijos, hijas o pupilos concurran a las escuelas públicas o privadas, para obtener la educación preescolar, primaria, secundaria, y reciban la militar, en los términos que establezca la ley.
II. a IV. ...”
11. Del Régimen Transitorio.
En el artículo segundo transitorio se propone establecer que la obligación del Estado de garantizar el acceso a la educación media superior a todos los estudiantes en edad de cursarla, se realizará de manera gradual y creciente, en diversas modalidades, con calidad y pertinencia, con la concurrencia presupuestal de la Federación y entidades federativas. Con esta precisión en el régimen transitorio, se obliga al Estado a que de manera sistemática aumente la matrícula en este nivel educativo, así mismo a efectos de ser congruentes con el Decreto se precisa, que el aumento de la cobertura de la educación media superior se realizará con la calidad y pertinencia, de tal forma que verdaderamente impacte no sólo en la preparación y formación de los adolescentes sino en el desarrollo nacional.
El artículo tercero transitorio, establece condiciones mediante las cuales los poderes ejecutivo y legislativo federales se coordinarán para establecer las bases y convocar a un gran acuerdo nacional para generar una genuina política de Estado en materia educativa, con planeación y metas de largo plazo, en un marco de colaboración entre los distintos poderes y órdenes de gobiernos, que implique cambios estructurales e inversiones importantes para convertir a la educación en el eje fundamental del desarrollo Nacional.
El artículo cuarto transitorio, en el que se propone establecer que los niños de 3 años sean atendidos por los servicios de educación inicial y se mantenga el carácter obligatorio de dos grados de educación preescolar, tiene sustento en criterios de orden pedagógico relacionados con la necesidad de ofrecer atención educativa de calidad a los niños de 0 a 4 años de edad, de manera que ésta se ofrezca en condiciones más adecuadas e influya positivamente en el desarrollo educativo posterior de los pequeños. Las condiciones actuales de los servicios de educación preescolar, especialmente el número de alumnos por grupo, no son propicias para una atención educativa de calidad.
Además, se ha considerado que de mantener la obligatoriedad del nivel para los pequeños de 3 años, de acuerdo con la cobertura actual de la educación preescolar para los niños de esa edad (alrededor del 35%) y el crecimiento proyectado para el ciclo escolar 2008-2009 (41%), sólo para ese ciclo más de 1 millón 100 mil niños quedaría fuera de la escuela. Esta situación, evidentemente, no sólo afectaría el ingreso a preescolar sino que, por ser éste el nivel de inicio de la educación básica, repercutiría en el ingreso de los niños a la educación primaria y los niveles subsecuentes.
12. De las Modificaciones Planteadas en la Reunión de Comisiones Unidas
En sesión Plenaria de Comisiones Unidas, de fecha 24 de abril de 2008, los diputados integrantes de las mismas plantearon diversas modificaciones al proyecto de decreto para abonar a la claridad y mejor interpretación del mismo, que fueron aprobadas por tanto se integran al proyecto de decreto, y consisten en lo siguiente:
Primera. Consiste en sustituir “poderes públicos” por Estado en el inciso b) de la fracción VII, a efecto clarificar que es el Estado -a través de las instituciones que éste determine para tales efectos-, el responsable de autorizar estudios en los planteles particulares, así como otorgar y retirar el reconocimiento de validez oficial de estudios, y no los poderes públicos ya que por ellos se entiende al Ejecutivo, al Legislativo y al Judicial. Para quedar como sigue:
VII. ...
b) Obtener previamente, en cada caso, la autorización expresa del Estado y acreditar los criterios de calidad y pertinencia que establezca la ley.
Segunda. Consiste en eliminar “de manera creciente” en el primer párrafo de la fracción VIII, a efecto de plasmar dicho texto en un artículo transitorio. Así, en el texto del artículo tercero quedará establecido que el Estado tiene la obligación de atender la educación superior, y en el transitorio, la condicionante que regula dicha obligación. De esta forma, se incorpora un nuevo artículo transitorio al Decreto, y se recorre la numeración, para quedar como sigue:
VIII . El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios- atenderá la educación superior.
Artículo Tercero Transitorio. La cobertura en educación superior será ampliada por el Estado de manera creciente.
Tercera. A efecto de homologar la redacción del texto del artículo tercero, se propone incorporar al Distrito Federal y sustituir “Entidades Federativas” por Estados en el artículo quinto transitorio (anteriormente artículo cuarto transitorio) para quedar como sigue:
Artículo Quinto Transitorio. La educación destinada a los educandos de tres años de edad se atenderá en la modalidad de educación inicial. El Estado –Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios- establecerá los mecanismos para dar cumplimiento a la atención educativa, con calidad, a las familias que soliciten este servicio educativo.
Por lo anteriormente expuesto y motivado, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos, sometemos a consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente dictamen con proyecto de:
DECRETO
ARTÍCULO PRIMERO. Se reforma el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 3o. Toda persona tiene derecho a recibir educación. El Estado —F ederación, E stados, Distrito Federal y M unicipios—, impartirá educación, desde la preescolar hasta la media superior .
La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.
La educación será el eje fundamental del desarrollo nacional. El Estado —Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios— garantizará el desarrollo de una política de Estado para tales fines.
La educación fomentará armónicamente todas las facultades del ser humano y, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos, la no discriminación, y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia, la justicia y la paz.
La Ley determinará los lineamientos y criterios para garantizar que dicha educación se imparta y evalúe con calidad, transparencia y rendición de cuentas.
I. Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, la educación que imparta el Estado será laica; por tanto, se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina religiosa.
II. El criterio que orientará la educación se basará en los resultados del progreso científico y tecnológico , luchará contra la ignorancia y sus efectos, la discriminación, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.
Además:
a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural del pueblo;
b) Será nacional, en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento sustentable de nuestros recursos y el cuidado del medio ambiente , a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica, a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura.
c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los pueblos y de todas las personas , evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de personas ;
III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el cuarto párrafo y en las fracciones I y II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior –con excepción de las instituciones a las que la ley otorga autonomía, de acuerdo con la fracción VIII del presente artículo– y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, en los términos que la ley señale.
IV. Toda la educación que el Estado imparta será gratuita. La Ley establecerá mecanismos claros y transparentes para fomentar la participación social en la educación, así como para promover condiciones de igualdad y equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo nacional.
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo la educación inicial y a la educación superior- necesarios para el desarrollo de la nación, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.
La educación estará vinculada al desarrollo científico y tecnológico del país.
Es obligación del Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios- promover, impulsar y financiar la ciencia y tecnología para contribuir al desarrollo nacional y regional del país.
VI. La educación preescolar y primaria que se imparta a los miembros de los pueblos indígenas será bilingüe.
VII . Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y normal, los particulares deberán:
a) Impartir la educación con apego a los mismos fines y criterios que establecen el cuarto párrafo y la fracción II, así como cumplir los planes y programas a que se refiere la fracción III;
b) Obtener previamente, en cada caso, la autorización expresa del Estado y acreditar los criterios de calidad y pertinencia que establezca la ley.
VIII . El Estado –Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios– atenderá la educación superior. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere.
Las instituciones particulares de educación superior deberán cumplir con lo dispuesto en la fracción VII inciso b) de este artículo.
IX. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan.
ARTICULO SEGUNDO. Se reforma la fracción I del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 31. ...
I. Hacer que sus hijos, hijas o pupilos concurran a las escuelas públicas o privadas, para obtener la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior , y reciban la militar, en los términos que establezca la ley.
II. a IV. ...
ARTÍCULO TERCERO. Se deroga el Artículo Quinto Transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 12 de noviembre de 2002, que reforma el artículo 3° en su párrafo primero fracciones III, V y VI, y el Artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
TRANSITORIOS
Artículos Primero al Cuarto. ...
Artículo Quinto. Se deroga.
Artículos Sexto al Octavo. ...
TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. La obligatoriedad del Estado de garantizar el acceso a la educación media superior a todos los estudiantes en edad de cursarla, se realizará de manera gradual y creciente, en diversas modalidades, con calidad y pertinencia, con la concurrencia presupuestal de la Federación y entidades federativas.
TERCERO. La cobertura en educación superior será ampliada por el Estado de manera creciente.
CUARTO. Para la generación de la política de Estado en materia educativa los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales, en el ámbito de sus respectivas competencias y de manera coordinada, en un plazo de seis meses a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del presente Decreto, convocarán a las diversas instituciones y sectores involucrados, así como a las autoridades educativas de los distintos órdenes de gobierno.
QUINTO. La educación destinada a los educandos de tres años de edad se atenderá en la modalidad de educación inicial. El Estado –Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios– establecerá los mecanismos para dar cumplimiento a la atención educativa, con calidad, a las familias que soliciten este servicio educativo.
SEXTO. Al entrar en vigor el presente Decreto, el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, deberán adecuar en el ámbito de sus respectivas competencias, la Ley General de Educación y demás disposiciones legales aplicables en la materia.
Notas:
1 Solana et al. (2004). Historia de la Educación Pública en México (Coord.). Secretaría de Educación Pública.
2 INEGI (2007). Información Estadística.
3 Ibídem.
4 OCDE (2006). Panorama Educativo.
5 Latapí, P. (2004). La Política Educativa del Estado Mexicano desde 1992. Revista Electrónica de Investigación Educativa.
6 Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos (2007). Elaboración con datos del Informe anual de la SEP 2006. Metodología de González-Romero V. M., Navarro Rodríguez M., Cabral Araiza, J. y López Ramírez E. O. (2005), Reflexiones sobre la educación superior mexicana, en Tecnologías para Internacionalizar el Aprendizaje, Universidad de Guadalajara.
7 Consejo de Especialistas para la Educación, 2006
8 Consejo de Especialistas para la Educación (2006). Los retos de México en el futuro de la educación.
9 6to. Informe (2006). Secretaria de Educación Pública.
10 Consejo de Especialistas para la Educación (2006). Los retos de México en el futuro de la educación.
11 OCE, (2008) La educación media, en el limbo. Comunicado número 94.
12 Lorenza Villa Lever (2007). La Educación Media Superior. Una Evaluación. UNAM.
13 Declaración de Colima ( noviembre, 2006).
14 Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (2006).
15 Destaca el trabajo de Slavin (1994), quien después de analizar 11 programas de intervención temprana desarrollados en los Estados Unidos, concluye que el modelo más efectivo se basa en intervenciones intensas centradas en el niño y/o en los padres, mientras que aquellos con intervenciones limitadas con los niños y con los padres tienen efectos mínimos a corto y largo plazo en el desarrollo cognitivo de los niños (Preventing Early School Failure: Research, Policy, and Practice, Boston: Allyn and Bacon)
16 UNESCO (2007). Bases sólidas. Atención y Educación de la Primera Infancia.
17 SEP-CONAEDU (2007). Las Implicaciones de la Obligatoriedad de la Educación Básica en México: Diagnóstico y Propuestas.
18 Poder Ejecutivo Federal (2007). Primer informe de gobierno.
19 SEP-CONAEDU (2007). Las Implicaciones de la Obligatoriedad de la Educación Básica en México: Diagnóstico y Propuestas.
20 Olac Fuentes Molinar y Rodolfo Ramírez Raymundo, en La Jornada, 16 de abril de 2007.
21 Órgano que agrupa a las autoridades educativas de las entidades federativas y de la Secretaría de Educación Pública.
22 SEP-CONAEDU (2007). Las implicaciones de la obligatoriedad de la educación preescolar.
23 Fuentes Molinar, Olac (diciembre, 2005). Los resultados de las pruebas PISA y sus implicaciones pedagógicas, Cero en Conducta, número 52.
24 CONAFE (2006).Efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela.
25 ONU (1999). Declaración y Programa de Acción sobre una Cultura de Paz.
26 http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001271/127160m.pdf
27 Adoptada por la 31ª reunión de la Conferencia General de la UNESCO París, 2 de Noviembre de 2001.
Palacio Legislativo de San Lázaro, abril 29 de 2008.
Por la Comisión de Puntos Constitucionales
Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero (rúbrica), Mónica Fernández Balboa (rúbrica en abstención), Carlos Armando Biebrich Torres (rúbrica), José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero (rúbrica), Silvano Garay Ulloa (rúbrica en lo general, en contra del artículo tercero y cuarto transitorio), secretarios; Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Rogelio Carbajal Tejada (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade, Leticia Díaz de León Torres (rúbrica), Jaime Espejel Lazcano (rúbrica), José Luis Espinosa Piña (rúbrica), Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica), Francisco Elizondo Garrido (rúbrica), Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla, Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas, María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón, Víctor Samuel Palma César, Cruz Pérez Cuéllar (rúbrica), Juan Francisco Rivera Bedoya, Juan José Rodríguez Prats, Salvador Ruiz Sánchez (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena.
La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos
Diputados: Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla (rúbrica), presidente; Constantino Acosta Dávila (rúbrica), Ariel Castillo Nájera, Leobardo Curiel Preciado (rúbrica), Delber Medina Rodríguez, Víctor Manuel Lizárraga Peraza, Adrián Pedrozo Castillo, Abundio Peregrino García (rúbrica en lo general, en contra en lo particular del artículo tercero y cuarto transitorio), Enrique Rodríguez Uresti (rúbrica), Odilón Romero Gutiérrez (rúbrica), María del Carmen Pinete Vargas, Sergio Sandoval Paredes (rúbrica en contra cuarto transitorio), secretarios; José Rosas Aispuro Torres (rúbrica en contra cuarto transitorio), Daniel Amador Gaxiola, Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), Juan de Dios Castro Muñoz (rúbrica), Faustino Javier Estrada González, Jesús Vicente Flores Morfín (rúbrica), María Gabriela González Martínez (rúbrica), Benjamín Ernesto González Roaro, Sergio Hernández Hernández (rúbrica), Ramón Ignacio Lemus Muñoz Ledo (rúbrica), Adolfo Mota Hernández (rúbrica), Francisco Javier Murillo Flores (rúbrica), Concepción Ojeda Hernández, Ignacio Alberto Rubio Chávez, José de Jesús Solano Muñoz (rúbrica), Miguel Ángel Solares Chávez (rúbrica), Gerardo Sosa Castelán, José Luis Varela Lagunas (rúbrica).
