Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2360-III, jueves 14 de octubre de 2007.


Iniciativas
  • Que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, a cargo del diputado Mariano González Zarur, del Grupo Parlamentario del PRI.
  • Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado Jorge Emilio González Martínez, del Grupo Parlamentario del PVEM.
  • Que reforma el artículo 75 de la Ley General de Educación, suscrita por los diputados María Gabriela González Martínez y Alejandro Landero Gutiérrez, del Grupo Parlamentario del PAN.
  • Que reforma el Título Sexto de la Ley Federal del Trabajo, a cargo del diputado Efraín Morales Sánchez, del Grupo Parlamentario del PRD.
  • Que reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Wenceslao Herrera Coyac, del Grupo Parlamentario del PRI.
  • Que reforma diversas disposiciones de la Ley de Aeropuertos, a cargo del diputado Cuauhtémoc Velasco Oliva, del Grupo Parlamentario de Convergencia.
  • Que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Aurora Cervantes Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PRD.
  • Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Competencia Económica, a cargo del diputado José Antonio Almazán González, del Grupo Parlamentario del PRD.
  • Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Juan Manuel San Martín Hernández, del Grupo Parlamentario del PRD.
  • Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; de Vivienda; y Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, a cargo de la diputada Rosa Elva Soriano Sánchez, del Grupo Parlamentario del PRD.

 
 
 
 
 
 
 
 


Iniciativas

QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS, A CARGO DEL DIPUTADO MARIANO GONZÁLEZ ZARUR, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

Mariano González Zarur, diputado federal a la LX Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se derogan los artículos 244-B, 244-C y 224-D, y se reforman en forma íntegra los artículos 243 y 244-A de la Ley Federal de Derechos, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

I. Consideraciones generales

El sector de telecomunicaciones en México no ha tenido un crecimiento tan acelerado como el de otras regiones del mundo, pues en 2005 nuestro país contaba con alrededor de 600 líneas telefónicas (fijas y móviles) por cada mil habitantes, cifra que representa la mitad de los niveles de penetración de países desarrollados y es menor que la de algunas naciones de desarrollo similar (870 en Turquía, 810 en Chile, 780 en Argentina).

Por otra parte, el segmento de telefonía móvil enfrenta un altísimo grado de concentración. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en 2005 el mayor operador en México concentraba 79 por ciento de los usuarios, mientras que en países de desarrollo similar (Hungría, República Checa, Polonia, Turquía) el mayor operador no rebasa en ninguno de los casos un nivel de concentración de 63 por ciento de los usuarios.

Uno de los efectos de la concentración es el elevado precio relativo para el consumidor final, dando como resultado que entre los países de la OCDE, México sea uno de los cuatros con tarifas más elevadas en una canasta ponderada de servicios telefónicos.

Los concesionarios y permisionarios deben hacer frente, además de la competencia de las empresas dominantes, a un sistema tributario oneroso y complejo, que genera distorsión del mercado debido a la forma en que se realiza el cobro del uso del espectro radioeléctrico.

El esquema de contribuciones actual se traduce en altos costos de entrada en el mercado, que desincentivan la inversión de muchas empresas, pues los operadores están sujetos a un impuesto implícito en el cobro por el uso del espectro radioeléctrico, el cual no tiene justificación económica, ya que el pago por la entrada en el mercado, sumado al costo de administración del espectro, debe ser más que suficiente para cubrir el costo social del bien público. México tiene una de las tarifas más elevadas del mundo en el cobro del espectro radioeléctrico, que los operadores han tendido a trasladar al consumidor final.

En comparación con otros países latinoamericanos, el cobro a operadores de telefonía móvil por el uso del espectro radioeléctrico en México es relativamente elevado (5.2 dólares por usuario). Ese nivel es 2.5 veces superior al cobro correspondiente en Colombia y 25 veces por encima de la carga tributaria prevaleciente en Chile, como se observa en el siguiente cuadro:

Esquema actual de cobro por el uso del espectro

El cobro por el uso del espectro por los operadores está establecido en la Ley Federal de Derechos, en los artículos 239 a 253. En específico, para telefonía celular y trunking, los artículos que definen los derechos de uso del espectro son los siguientes: 244-B, 244-C y 244-D.

La ley establece tres esquemas de cobro diferentes, según la porción del espectro utilizada por el operador y la banda de frecuencia utilizada.

• 244-B

Aplica para las siguientes frecuencias:

Rango de frecuencias (en megahercios)

De   824     a  849
De   869     a  894
De 1850     a 1910
De 1930     a 1990
Estas frecuencias son utilizadas para la telefonía móvil digital.

Tarifa por kilohercio por región de cobertura (artículo 244-B)

• 244-C

Aplica para las siguientes frecuencias:

Rango de frecuencias (en megahercios)

De   30     a  35
De   40     a  45
De 901     a 902
De 929     a 932
De 940     a 941
Tarifa por kilohercio por región de cobertura (artículo 244-C)

• 244-D

Aplica para las siguientes frecuencias:

Rango de frecuencias (en megahercios)

De 431.3     a 433
De 438.3     a 440
De 475        a 476.2
De 494.6     a 495.8
De 806        a 821
De 851        a 866
De 896        a 901
De 935        a 940
Estas frecuencias son utilizadas principalmente para servicios de trunking.

Tarifa por kilohercio por región de cobertura (artículo 244-D)


 

Como se puede inferir, los tres artículos conservan las mismas 9 zonas geográficas y la misma metodología. Sin embargo, la tarifa por kilohercio es diferente debido a las diferentes porciones del espectro asignadas y a consideraciones no explícitas de valor de mercado.

En adición a los impactos en el mercado, los derechos contenidos en los artículos 244-B, 244-C y 244-D de la Ley Federal de Derechos tienen dos efectos negativos:

a) En licitaciones recientes de espectro, los operadores han descontado de sus ofertas los flujos destinados al pago de derechos. Como consecuencia, las licitaciones de espectro realizadas en 2005 generaron ingresos por megahercio subastado 6.7 veces menores en términos reales que los obtenidos en 1998.

b) Aumenta la posibilidad de que los concesionarios interpongan juicios de amparo: Un operador ha obtenido ya una suspensión definitiva contra el pago de derechos en la región 9. Otros casos similares se encuentran en trámite ante los órganos del Poder Judicial de la Federación. Básicamente, hay dos tipos de alegaciones en la materia:

a. Por un lado, se han expresado argumentos de doble pago de una contribución por un mismo objeto, pues los derechos previstos en la ley de la materia se cobran por el uso, el goce, el aprovechamiento o la explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico. Sin embargo, en las licitaciones de frecuencia los operadores realizan erogaciones con el mismo objeto: obtener una concesión o permiso para el uso, el goce, el aprovechamiento o la explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico.

b. El otro tipo de argumentos radica en la aplicación retroactiva y carente de proporcionalidad en el mecanismo de transición del sistema de cobro de participaciones sobre ingresos al sistema de cobro de derechos por kilohercio concesionado, ponderado por tipo de servicio y región de cobertura.

• Para resolver la problemática descrita se debe diferenciar el cobro de dos conceptos distintos: en primer lugar, el cobro por el uso, el goce o la explotación del espectro. Este concepto se cobraría al momento del otorgamiento de concesiones de bandas de frecuencia específica. En segundo lugar, el cobro por los servicios prestados por el organismo regulador para la operación del espectro radioeléctrico. Entre otros, los servicios incluyen la prevención de interferencia, monitoreo del espectro para evitar usos no autorizados, y actividades de investigación y desarrollo.

• Esos servicios deben financiarse mediante el cobro de un derecho anual, equivalente al presupuesto asignado a la Comisión Federal de Telecomunicaciones, órgano del Estado que realiza las funciones de administración, regulación y supervisón del uso de las frecuencias, entre otras actividades del Estado que hacen posible la explotación del espectro, dividido entre el número de megahercios concesionados y ajustados por un factor de densidad poblacional.

• Un sistema de esa naturaleza tendría las siguientes ventajas:

a) Tendería a aumentar los montos recaudados en licitaciones futuras de frecuencia, al evitar que los operadores descuenten de sus ofertas los derechos asociados al uso del espectro radioeléctrico.

b) Reduciría los costos administrativos de recaudación de derechos al concentrar el cobro por el uso, goce o explotación del espectro en el momento de la licitación.

c) Eliminaría los alegatos de doble tributación y, por tanto, reduciría las posibilidades de éxito de demandas de amparo interpuestas por los operadores.

d) Establecería un sistema de derechos proporcional y no discriminatorio.

e) Haría transparente el costo de administración del espectro radioeléctrico.

f) Reduciría la carga tributaria anual de los operadores, generando incentivos adicionales a la inversión, con un consiguiente incremento del ritmo de crecimiento económico y, con cierto rezago, un aumento de la recaudación por la vía de otro tipo de contribuciones (ISR, IVA, IEPS, etcétera).

g) Incrementaría la competencia al disminuir las diferencias de pago entre los operadores.

h) Disminuiría los costos marginales del servicio, incrementando la eficiencia en la operación de las empresas.

i) Eliminaría una parte sustancial de la ventaja de los grandes operadores al eliminar las ventajas obtenidas en las concesiones previas.

j) Fomentaría la inversión, permitiendo a los operadores realizar la renovación estructural necesaria para pasar a las siguientes tecnologías.

k) Aceleraría la adopción de nuevas tecnologías y la provisión de servicios de valor agregado.

Este sistema permitiría cumplir los siguientes principios que deben regir una correcta administración, gestión y control del espectro radioeléctrico: • Igualdad en el acceso a las facilidades que brinda el espectro radioeléctrico, garantizada mediante procedimientos transparentes y de concurso público para la asignación de frecuencias y bandas.

• Evitar toda concentración en la titularidad del recurso que tienda a crear posiciones dominantes o prácticas anticompetitivas.

• Publicidad de todas las asignaciones y atribuciones efectuadas, garantizando el acceso a esa información por parte de todos los interesados; y

• Uso racional y eficiente, empleando tecnologías que permitan maximizar el uso del espectro.

Ahora bien, toda vez que el sector de las telecomunicaciones constituye un mercado sumamente tecnológico, sujeto a cambios constantes, se propone un periodo de transición para el ajuste del cobro del espectro conforme al nuevo canon.

Esta medida permitirá a los agentes que participan en el sector ajustar sus decisiones a mediano plazo; también permitirá a la autoridad hacendaria ajustar y equilibrar sus fuentes de ingresos por concepto del pago de derechos en el ámbito de las telecomunicaciones.

II. Nota explicativa del canon para el cobro de los derechos por el uso del espectro en materia de telecomunicaciones telefónicas y de radiocomunicación

La fórmula para determinar el importe de los derechos por pagar por el uso del espectro por parte de los concesionarios y permisionarios ("Canon del uso del espectro") debe incorporar los costos del órgano del Estado que interviene como regulador en la actividad materia del derecho y que se deben reflejar en el importe del derecho que pagan los usuarios por el uso de espectro.

Toda vez que se propone la asunción del sistema de recuperación de costos, se debe considerar básicamente que podemos hablar de dos tipos de costos:

• Directos. Son los costos inmediatos e identificables que implican la expedición de concesiones y permisos, así como el costo de monitorear la interferencia de frecuencias y de evitar que éstas sean utilizadas por agentes que no posean las calidades de concesionarios o permisionarios.

• Indirectos. Esto incluye los costos fijos y la inversión necesaria para la investigación. También incluye la compra de equipo de monitoreo y los gastos administrativos del organismo.

La administración del espectro es una combinación de procesos administrativos y técnicos que aseguran la operación eficiente de las radiocomunicaciones.

Entre otros servicios que presta el organismo regulador a los concesionarios y permisionarios se encuentra, como se mencionó, el control de la interferencia y garantizar el acceso a la mayor cantidad de usuarios posibles.

Ahora bien, para expresar la fórmula que nos permita determinar el importe de los derechos de explotación del espectro a cargo de cada concesionario o permisionario, se propone el procedimiento siguiente:

Paso 1. Se calculan los costos de administración del espectro, considerando el presupuesto anual asignado a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año de que se trate.

Paso 2. Se calculan los megahercios totales concesionados en cada zona geográfica.

Paso 3. Se calcula el factor poblacional por zona de acuerdo con las relaciones establecidas en el artículo 244-B (NB: el factor poblacional es similar en los artículos 244-C y 244-D) de la ley vigente.

Las nueve regiones en que está dividido el territorio nacional fueron trazadas con base en consideraciones de densidad de población, rentabilidad de la zona y geografía.

Es decir, si en el artículo 244-B la zona 6 pagaba 4.4 por ciento de la recaudación sumada de las 9 zonas, en el nuevo esquema conservará el mismo porcentaje de pago, pero ahora respecto a los costos de administración del espectro.

Zona     Porcentaje de pago

1          8.8
2          1.3
3          5.5
4         27.6
5         10.7
6           4.4
7           0.7
8           0.5
9         40.1

Total    100

Propuesta de Fórmula • Costos de la administración del espectro:

• Kilohercios concesionados
• Densidad de población dividido entre 9 zonas (244-B)
• La fórmula del costo anual por megahercio concesionado es

T = Co/CE

Donde: T: Tarifa por operador.

Co: PEF de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, órgano del Estado que administra, regula y supervisa el uso del espectro * factor de población (9 zonas).

CE: Kilohercios concesionados totales.

El importe por pagar por cada concesionario o permisionario por el uso del espectro se refleja en la tabla B del texto propuesto para el artículo 244-A, con la ventaja de que se circunscribe con mayor precisión el área territorial respecto de la que se autoriza al usuario a emplear el espectro con base en las tablas de servicio de área local para telefonía expedidas por la autoridad en la materia.

III. Contenido del proyecto de decreto

A fin de resolver de manera integral la problemática que se presenta en los artículos de la Ley Federal de Derechos en estudio (244-A, 244-B, 244-C y 244-D), se propone:

1. Derogar los artículos 244-B, 244-C y 244-D; y adicionar un nuevo artículo 244-A, en el que se fusionan todos los sujetos del pago del derecho que actualmente comprenden los artículos derogados. Lo anterior, con el objetivo de establecer un parámetro uniforme para el pago del derecho, sin dejar lugar a reclamos (amparos) por trato diferenciado. Para tal propósito, las bandas de frecuencia establecidas en las tablas A de los artículos derogados se fusionan en una sola tabla A del nuevo artículo 244-A, en el cual se reforma la tabla B para el cálculo del pago del derecho por áreas de servicio local para telefonía, expresada en pesos por megahercio.

2. El artículo 244-A vigente pasa a ser el 243.

3. El artículo 244 vigente queda en sus términos, por tratarse de una hipótesis referida a televisión restringida, no a radiotelefonía.

4. Se dispone además que las personas y las empresas que obtengan títulos de concesión o permisos para hacer uso del espectro radioeléctrico en forma posterior al inicio del año fiscal de que se trate harán un pago equivalente al monto que resulte de dividir el pago anual fijado para el ejercicio fiscal en curso entre 12, multiplicado por el número de meses en que se explote la concesión.

5. Por último, se permite a los concesionarios o permisionarios que al momento de entrar en vigor el presente decreto estén sujetos a los esquemas de pago vigentes, en los términos del título de concesión o permiso correspondiente, según sea el caso, que soliciten ante las autoridades correspondientes la incorporación al esquema de pago previsto en el presente decreto, cuando así convenga a sus intereses.

Por los motivos expuestos, presento a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con

Proyecto de Decreto

Único. Se adiciona un nuevo artículo 243, se derogan los artículos 244-B, 244-C y 224-D, y se modifica el texto del artículo 244-A de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:

Artículo 243. El derecho por el uso del espectro radioeléctrico, por los sistemas y redes públicas de comunicación, multicanales o monocanales entre estaciones móviles, portátiles o fijas, a través de una o más estaciones base, con o sin repetidor, se pagará anualmente conforme a las siguientes cuotas:

I. Para el servicio de radiotelefonía celular, por cada frecuencia asignada, concesionada o permisionada y por cada región... $4 192.00

II. Para el servicio de radiotelefonía móvil convencional, por cada frecuencia asignada, concesionada o permisionada y por sistema ...$4 192.00

III. Por los servicios de radiolocalización móvil de personas, radiolocalización de vehículos, radiolocalización móvil marítima y radiodeterminación se pagarán derechos por frecuencia asignada, concesionada o permisionada, y por sistema ...$4 192.00

Para los casos considerados en esta fracción se entenderá por sistema el área de cobertura del servicio concesionado, salvo para los casos de concesiones con cobertura nacional o regional donde el sistema corresponde a cada entidad federativa involucrada dentro del área de concesión del servicio.

IV. En servicio móvil especializado de flotillas y de portadora común se pagará el derecho por frecuencia asignada, concesionada o permisionada, y por sistema ...$454.00

Para fines de aplicación del derecho establecido en esta fracción, se entenderá por sistema el área de cobertura servida por cada repetidor, sitio o base. Asimismo, en los sistemas en que se reutilicen las frecuencias asignadas se aplicará en forma adicional el derecho por cada frecuencia reutilizada y por sistema.

V. Por el servicio de radiocomunicación móvil aeronáutica, por cada frecuencia asignada, concesionada o permisionada, y por estación base ...$513.00

Artículo 244-A. Los concesionarios y permisionarios de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico comprendidas en los rangos de frecuencias en megahercios señalados en la tabla A pagarán anualmente el derecho por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico, por cada región en la que operen y por cada megahercio o fracción en kilohercio, concesionado o permisionado, de conformidad con la tabla B, como sigue:

Tabla A

I. Rango de frecuencias en megahercios

De     30          a  35
De     40          a  45
De   431.3     a   433
De   438.3     a   440
De   475        a   476.2
De   494.6     a   495.8
De   806        a   821
De   824        a   849
De   851        a   866
De   869        a   894
De   896        a   902
De   929        a   932
De   935        a   941
De 1850        a 1910
De 1930        a 1990
Tabla B

Regiones     Cabecera     Cuota
                                            por megahercio

1.01         Tijuana                $58 569
1.02         Mexicali              $37 671
1.03         Ensenada            $14 568
1.04         La Paz                 $17 927

2.01         Culiacán                $4 510
2.02         Hermosillo            $3 261
2.03         Mazatlán               $2 011
2.04         Ciudad Obregón    $2 710
2.05         Los Mochis           $3 664
2.06         Nogales                 $2 037
2.07         Guaymas                 $737

3.01         Ciudad Juárez      $39 499
3.02         Torreón               $21 445
3.03         Chihuahua           $18 217
3.04         Durango               $12 721
3.05         H del Parral           $4 834
3.06         Ojinaga                     $676

4.01         Monterrey         $168 187
4.02         Saltillo                 $32 540
4.03         Tampico              $37 345
4.04         Matamoros          $25 728
4.05         Reynosa              $30 211
4.06         Monclova            $14 972
4.07         Nuevo Laredo      $38 626
4.08         Ciudad Victoria    $22 593
4.09         Piedras Negras     $15 302
4.10         Sabinas Hidalgo, NL $2 997
4.11         Múzquiz, Coah.       $7 363

5.01         Guadalajara            $70 923
5.02         Morelia                   $23 031
5.03         Tepic                       $11 889
5.04         Uruapan                  $12 532
5.05         Zamora                    $13 613
5.06         Colima/Manzanillo    $6 939
5.07         Puerto Vallarta         $4 622

6.01         León                        $15 684
6.02         SLP                            $9 172
6.03         Aguascalientes          $8 500
6.04         Querétaro                $17 881
6.05         Zacatecas                  $5 904
6.06         Ciudad Valles            $3 627

7.01         Puebla                       $3 257
7.02         Acapulco                      $752
7.03         Veracruz                       $747
7.04         Jalapa                           $891
7.05         Oaxaca                      $1 669
7.06         Coatzacoalcos              $673
7.07         Poza Rica                   $1 430
7.08         Tehuacán                      $393
7.09         Córdoba/Orizaba          $758
7.10         Chilpancingo                 $413
7.11         Iguala                            $346

8.01         Mérida                       $1 266
8.02         Tuxtla Gutiérrez        $2 168
8.03         Villahermosa              $1 621
8.04         Cancún                          $601
8.05         Campeche                     $306
8.06         Tapachula                     $600
8.07         Chetumal                      $228
8.08         Ciudad del Carmen       $226

9.01         México                   $380 833
9.02         Toluca                       $71 846
9.03         Cuernavaca              $21 071
9.04         Pachuca                    $48 941
9.05         Cuautla                     $31 441

Para las concesiones y los permisos cuya área de cobertura sea menor que el área de la región en que se ubique de acuerdo con la tabla B, la cuota del derecho que se deberá pagar será la que se obtenga de multiplicar la cuota que, de conformidad con la tabla señalada, corresponda a la región en que se ubique la concesión o el permiso, por la proporción que represente la población total del área concesionada o permisionada entre la población total del área en que se ubique según la tabla mencionada. Para estos cálculos se deberá utilizar la población indicada en los resultados definitivos del ejercicio inmediato anterior, referidos exclusivamente a población, provenientes de los conteos de población y vivienda publicados por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática o, en su defecto, provenientes del último censo general de población y vivienda publicado por dicho instituto.

Para los casos en que el ámbito territorial de cobertura de una concesión o permiso cubra más de un área de las regiones que se señalan en la tabla B, se deberán realizar para cada área, en su caso, las operaciones antes descritas y el monto del derecho por pagar será la suma de las cuotas que correspondan.

Las personas y empresas que obtengan títulos de concesión o permisos para hacer uso del espectro radioeléctrico en forma posterior al inicio del año fiscal de que se trate harán un pago equivalente al monto que resulte de dividir el pago anual fijado para el ejercicio fiscal en curso entre 12, multiplicado por el número de meses en que explote la concesión.

El pago del derecho a que se refiere este artículo se realizará sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Federal de Telecomunicaciones.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el 1 de enero de 2008.

Segundo. Los concesionarios o permisionarios que al momento de entrar en vigor el presente decreto estén sujetos a los esquemas de pago vigentes, en los términos del título de concesión o permiso correspondiente, según sea el caso, podrán solicitar ante las autoridades correspondientes la incorporación al esquema de pago previsto en el presente decreto, cuando así convenga a sus intereses.

Diputado Mariano González Zarur (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE EMILIO GONZÁLEZ MARTÍNEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM

Jorge Emilio González Martínez, diputado a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 6; 71, fracción II; 72; 73, fracción XXX; 74, fracción IV; 75; 126 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II; 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones jurídicas aplicables, somete a la consideración de esta asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto con base en la siguiente

Exposición de motivos

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que dentro de las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión se encuentra la de "…. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior…" (artículo 74, fracción IV).

El Presupuesto de Egresos de la Federación lo podemos definir básicamente como el decreto aprobado por la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo federal y publicado por este en el Diario Oficial de la Federación, el cual establece, entre otros aspectos, el destino de los recursos que el gobierno federal percibe en un ejercicio fiscal con el objeto de satisfacer, total o parcialmente, las necesidades que demanda la sociedad en su conjunto;1 sin perder de vista que también es un instrumento que orienta parte importante de la actividad económica, y que además mejora (o empeora) la distribución del ingreso de las personas.2

Al respecto, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece, entre otros, que:

• El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación contiene

I) exposición de motivos;
II) el proyecto de decreto, anexos y tomos; y
III) anexos informativos (artículo 41).

• El Presupuesto de Egresos de la Federación del Ejercicio Fiscal correspondiente incluye, además del propio decreto, los anexos y los tomos (artículo 2, fracción XXXV).3

• El Ejecutivo federal, por conducto de la secretaría, deberá enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar 20 días naturales después de publicado el Presupuesto de Egresos de la Federación en el Diario Oficial, todos los tomos y anexos del presupuesto, con las modificaciones respectivas, que conformarán el presupuesto aprobado (artículo 42, fracción VI, segundo párrafo).4

En este sentido, en diciembre de 2006 la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión aprobó el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007, mismo que contiene en su anexo 7 el programa especial concurrente para el desarrollo rural sustentable, del ramo 16, medio ambiente y recursos naturales, en donde se destinan 14 mil 289.8 millones de pesos, de los cuales mil 100 millones de pesos se ubican en el concepto "otros programas".

Una vez que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público envío a la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión los tomos y anexos del decreto de presupuesto en comento, se pudo advertir que esa cantidad, es decir los mil 100 millones de pesos, estaban contenidos en una dirección general de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) bajo el concepto de "subsidios", con lo cual esa dirección general arbitrariamente decidiría (o ya decidió) la distribución específica de esos recursos según su concepción de actividades prioritarias de interés general, que al respecto bien puede dar lugar a negociaciones político electorales.

Por lo que podríamos señalar que servidores o funcionarios públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en unión con los de la SEMARNAT, implícitamente legislaron en materia presupuestal, al dictar que los mil 100 millones de pesos se destinarían a la Dirección General de Programación y Presupuesto para aplicarse al capítulo 4000, subsidios y transferencias, concepto 4100, subsidios, de la SEMARNAT.

En otras palabras, dichos recursos se destinaron y se están aplicando de forma arbitraria y discrecional, que como ya se señaló bien se pudieron haber distribuido con criterios distintos a los del interés general.

Para minimizar los efectos antes descritos, en febrero de 2007 el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Diputados presentó un decreto de interpretación auténtica, con el cual básicamente se pretendía aclarar, explicar y establecer el destino y aplicación de los mil 100 millones de pesos que fueron aprobados en el anexo 7 ya mencionado, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007.

Aún y cuando dicho decreto (de interpretación) no ha sido aprobado por esta soberanía, y para prevenir que lo descrito vuelva a ocurrir en el futuro, se considera necesario modificar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria a efecto de establecer que la Cámara de Diputados, en el ámbito de sus facultades constitucionales exclusivas, también deberá aprobar todos los anexos y tomos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal correspondiente, y no delegar la facultad a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que integre, posiblemente de forma discrecional y arbitraria, esos tomos y anexos.

Al señalar la palabra todos también se incluye, entre otros, la distribución del presupuesto de las dependencias y entidades por unidad responsable y al nivel de desagregación de capítulo y concepto de gasto.

En cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables, en el cuadro I se presentan las modificaciones que se proponen mediante esta iniciativa.

Esta iniciativa fortalece la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión en materia de Presupuesto de Egresos de la Federación que establece el artículo 74, fracción IV, y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre otras disposiciones jurídicas aplicables.

Esto es así debido a que no se encomienda a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que, a más tardar 20 días naturales posteriores de publicado el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación en el Diario Oficial, envíe a la Cámara de Diputados todos los tomos y anexos de dicho presupuesto con las modificaciones realizadas por dicha Cámara, con lo que también se evita que la secretaría, junto con otras dependencias o entidades, lleve a cabo, autoritariamente, el destino de recursos que en ciertos casos no se pueda apreciar claramente el mismo destino, como en el caso expresado con anterioridad (los mil 100 millones de pesos).

También coadyuva en la fiscalización de la actuación u omisión del Ejecutivo federal en materia de destino y aplicación de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (reforma que se propone en esta iniciativa al artículo 44 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria).


No es óbice señalar que, conforme a lo establecido en el segundo párrafo de la fracción IX, del artículo 42, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados debe apoyar técnicamente a esta en la elaboración y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente, por lo que esta Cámara cuenta con los elementos adecuados para la elaboración y aprobación de todos los tomos y anexos del multicitado presupuesto.

Finalmente, la presente iniciativa no afectará ni aumentará, respectivamente, el equilibrio y déficit presupuestarios, toda vez que la Cámara de Diputados ya cuenta con los recursos humanos, financieros y materiales suficientes para examinar, discutir y, en su caso, modificar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación que le envíe el Ejecutivo federal, como lo son los propios diputados, asesores, instalaciones y el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, entre otros.

Por lo expuesto, el que suscribe, diputado a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, a nombre del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, para dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones jurídicas aplicables, somete a la consideración de esta asamblea, la presente iniciativa con proyecto de:

Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Artículo único. Se reforman los artículos 2, fracción XXXV; y 44, primer y segundo párrafos; se deroga el artículo 42, fracción VI, segundo párrafo; y se adiciona el artículo 42, fracción V, con un segundo párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:

Artículo 2. …

I. a XXXIV. …

XXXV. Presupuesto de Egresos: el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente, incluyendo el decreto, y todos los anexos y tomos;

XXXVI. a LVII. …

…

Artículo 42. … I. a IV. …

V. …

La Cámara de Diputados enviará al Ejecutivo federal el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado que incluirá, además del decreto, todos los anexos y tomos del mismo, con las modificaciones respectivas.

VI. ...

(Se deroga).

VII. a IX. …

…

Artículo 44. Dentro de los 10 días hábiles posteriores a la publicación del Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la Federación, el Ejecutivo federal, por conducto de la secretaría, deberá comunicar a las dependencias y entidades la distribución de sus presupuestos aprobados por unidad responsable y al nivel de desagregación que determine el reglamento. Se deberá enviar copia de dichos comunicados a la Cámara de Diputados en la misma fecha en que se remitan los mismos a las dependencias y entidades, para que el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas analice y determine, dentro de los cinco días hábiles posteriores de su recepción, si dicha distribución corresponde a la aprobada por esa Cámara. En los casos en que esa distribución no corresponda a la aprobada por la Cámara de Diputados, el presidente de esta se dirigirá inmediatamente en queja al titular del Ejecutivo federal para que este ordene las acciones de corrección correspondientes; la función pública fincará las sanciones que correspondan, sin perjuicio de las demás sanciones civiles, penales o políticas que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables.

A su vez, las oficinas encargadas de la administración interna de cada dependencia y entidad deberán comunicar la distribución correspondiente a sus respectivas unidades responsables a más tardar cinco días hábiles después de recibir la comunicación por parte de la secretaría. Estas oficinas deberán comunicar inmediatamente las correcciones que se señalan en el párrafo anterior a efecto de que sus unidades responsables prontamente acaten las mismas.

…

…

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan y, en su caso, se abrogan, todas las disposiciones que se opongan al presente decreto, y se dejan sin efecto cualquier disposición administrativa, reglamentaria, acuerdo, circular, convenio y todos los actos administrativos que contravengan este decreto.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 11 de octubre de 2007.

Notas:
1) Debe tenerse en cuenta que el Presupuesto de Egresos de la Federación podría ser modificado durante el ejercicio fiscal correspondiente, según lo establecido en el artículo 126 de la Norma Fundamental: "…No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por ley posterior…"
2) Aún y cuando ciertos programas gubernamentales no tengan un objetivo redistributivo, lo cierto es que inciden en la distribución del ingreso. Podemos citar las transferencias del PROCAMPO, en donde los tres primeros deciles recibieron el 28.5 por ciento de las transferencias, en tanto los tres últimos deciles recibieron 40.9 por ciento; o también la regresividad del gasto en becas educativas gubernamentales en donde los tres últimos deciles recibieron el 47 por ciento del gasto y los tres primeros deciles solamente 17.3 por ciento. Para más referencias, véase: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2007). Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas. Resultados para el año de 2004.
3) El Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación incluye 23 Anexos (considerando como anexos independientes a los 21 A, 21 B y 21 C), 21 Anexos (considerando a los 21 A, 21 B y 21 C como un solo anexo).
4) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicó en su portal de Internet siete tomos (Tomo I: Información Global y Específica; Tomo II: Ramos autónomos; Tomo III: Ramos administrativos; Tomo IV: Ramos generales; Tomo V: Entidades de control presupuestario directo; Tomo VI: Entidades de control presupuestario indirecto; y Tomo VII: Programas y proyectos de inversión); los Ramos (autónomos, sectores administrativos, ramos generales y entidades no coordinadas), y los anexos informativos (metodologías para estimación de los ingresos mensuales y para calendarizar el gasto, así como la distribución del gasto por unidad responsable y al nivel de desagregación de capítulo y concepto de gasto).

Diputado Jorge Emilio González Martínez (rúbrica)
 


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 75 DE LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS MARÍA GABRIELA GONZÁLEZ MARTÍNEZ Y ALEJANDRO LANDERO GUTIÉRREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN

Los suscritos, diputados federales de la LX Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos someten a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto por la que se deroga el último párrafo del artículo 75 de la Ley General de Educación; al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Todas las sociedades, en todas las épocas, han elaborado imágenes y valores sobre la persona del maestro y su labor pedagógica. Estas representaciones expresan la finalidad social asociada a la educación y a la impartición de conocimientos que son legitimados a través de las doctrinas pedagógicas que predominan en cada periodo histórico.

En América Latina, los últimos años se han caracterizado por la creciente centralidad que la formación docente ha cobrado en el debate educativo, campo "aceptado –al menos en los discursos vigentes– como un factor primordial e insoslayable para generar y asegurar la implantación de cambios educativos" y cuyo análisis se torna prioritario en el contexto actual.La calidad del sistema educativo de un país, sin duda alguna, depende en gran parte de sus docentes; la correlación entre la preparación profesional de los docentes y sus prácticas en clase tienen un efecto relevante en el desempeño académico y en el aprendizaje de los estudiantes.

Un sistema educativo de mejor calidad con igualdad de oportunidades, es considerado uno de los pilares que permite alcanzar un desarrollo integral para la sociedad. Favorecer el desarrollo de los conocimientos y las competencias equitativamente para formar a las personas en los valores, principios éticos, capacidades intelectuales, habilidades instrumentales y favorecer el acceso a la información socialmente necesaria para desempeñarse en los diferentes ámbitos de la vida social.

La Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina (Orelac) es uno de los principales espacios en donde se ha prestado especial atención a la formación docente en la región, considerándola como una estrategia prioritaria para elevar la calidad de la educación y como una dimensión esencial en vistas del mejoramiento del sistema educativo en general.

El docente es el actor principal en el proceso de mejoramiento de la calidad educativa pues es el nexo en los procesos de aprendizaje de los alumnos y las modificaciones en la organización institucional. Las reformas educativas se traducen en las escuelas y llegan al aula por medio del docente.

En particular, en México la política actual de profesionalización del docente, no compensa ni corrige el déficit formativo que padece al magisterio en su conjunto, dadas las tradicionales culturas gremiales y políticas conformadas durante cincuenta años de régimen autoritario corporativista.

Actualmente existen más de 1 millón 578 mil 964 docentes en México.1

El ámbito institucional del sindicato se mantiene como objeto de pugnas, generalmente se va abriendo la conflictividad gremial y sindical hacia el ámbito de la escuela, implicando un doble esfuerzo por abatir la burocratización y seguir trabajando en la consolidación y mejora de los procesos educativos.

"Trabajo docente" se ha convertido en una categoría importante, central, en lo que viene planteándose, los maestros son fundamentales en el rescate de la escuela pública, y esto a su vez es un compromiso por mejorar la calidad educativa en el país. La Ley General de Educación señala en su artículo 10 lo siguiente: "Artículo 10. La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio público.

Constituyen el Sistema Educativo Nacional:

I. Los educandos y educadores;
II. Las autoridades educativas;

III. Los planes, programas, métodos y materiales educativos;
IV. Las instituciones educativas del Estado y de sus organismos descentralizados;

V. Las instituciones de los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, y
VI. Las instituciones de educación superior a las que la ley otorga autonomía.

Las instituciones del sistema educativo nacional impartirán educación de manera que permita al educando incorporarse a la sociedad y, en su oportunidad, desarrollar una actividad productiva y que permita, asimismo, al trabajador estudiar."

Por lo anterior expuesto, entendemos que los educadores forman parte del sistema educativo nacional y, por tal motivo, sus acciones deben estar comprendidas en observancia irrestricta a lo que dispone la Ley General de Educación. 2

Asimismo y tal y como lo señala el artículo 21 de la ley referida con anterioridad, el educador es promotor, coordinador y agente directo del proceso educativo. El Estado deberá proporcionarle los medios que le permitan realizar eficazmente su labor y que contribuyan a su constante perfeccionamiento.

Para ejercer la docencia en instituciones establecidas por el Estado, por sus organismos descentralizados y por los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, los maestros deberán satisfacer los requisitos que, en su caso, señalen las autoridades competentes.

Más adelante en el tercer párrafo del citado artículo, se señala que el Estado otorgará un salario profesional para que los educadores de los planteles alcancen un nivel de vida decoroso para su familia; puedan arraigarse en las comunidades en las que trabajan y disfrutar de vivienda digna; así como para que dispongan del tiempo necesario para la preparación de las clases que impartan y para su perfeccionamiento profesional.

Asimismo en la Ley General de Educación en el capítulo VIII, artículo 75 especifica las sanciones y las infracciones que se impondrán a los que prestan servicios educativos; por ejemplo, en las fracciones II y III del referido artículo se señala que se aplicarán sanciones por suspender el servicio educativo y las clases en días y horas no autorizados por el calendario escolar, sin que medie causa de fuerza mayor.

Este artículo debe funcionar para aquellos que suspendan clases ilegalmente o sus actividades y para los encargados de inspección que solaparon la negación del derecho a la educación básica, tal y como se señala en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo tercero.

El artículo 76 de la referida ley, menciona que los infractores se harán acreedores a multas equivalentes hasta cinco mil veces el salario mínimo diario vigente en el área geográfica y en la fecha en que se cometa la infracción. Las multas impuestas podrán duplicarse en caso de reincidencia.

Asimismo, se especifica que las disposiciones contenidas en el artículo 75, no son aplicables a los trabajadores de la educación, en virtud de que las infracciones en que incurran éstos serán sancionadas conforme a las disposiciones específicas para ellos, es decir, debe recurrirse a las Condiciones Generales de Trabajo o a la normatividad interna que generalmente es más benévola y flexible.

Resulta ilógico e injustificable que los trabajadores de la educación no puedan ser sancionados conforme a la Ley General de Educación, toda vez que hemos expuesto con anterioridad que los trabajadores de la educación sean o no sindicalizados forman parte del sistema educativo nacional.

La evaluación, capacitación o sanción de los profesores debe ser eje central en la agenda legislativa de los diputados federales que conformamos el Poder Legislativo, resulta incongruente y poco operativo que la ley tipo en educación no sea capaz de proceder íntegramente con respecto a los actores que constituyen el sistema educativo nacional.

La Ley General de Educación presenta graves insuficiencias con respecto a las facultades y atribuciones que en la coordinación del sistema educativo entre la federación y los estados debe existir; con las lagunas legales que prevalecen, el sindicato se convierte en una autoridad de mayor presencia y representación que las propias autoridades legales educativas.

El artículo 75 de la Ley General de Educación:

"Capitulo VIII

De las Infracciones, las Sanciones y el Recurso Administrativo

Sección 1. De las infracciones y las sanciones

Artículo 75. Son infracciones de quienes prestan servicios educativos:

I. Incumplir cualesquiera de las obligaciones previstas en el artículo 57;

II. Suspender el servicio educativo sin que medie motivo justificado, caso fortuito o fuerza mayor;

III. Suspender clases en días y horas no autorizados por el calendario escolar aplicable, sin que medie motivo justificado, caso fortuito o fuerza mayor;

IV. No utilizar los libros de texto que la Secretaría autorice y determine para la educación primaria y secundaria;

V. Incumplir los lineamientos generales para el uso de material educativo para la educación preescolar, la primaria y la secundaria;

VI. Dar a conocer antes de su aplicación, los exámenes o cualesquiera otros instrumentos de admisión, acreditación o evaluación, a quienes habrán de presentarlos;

VII. Expedir certificados, constancias, diplomas o títulos a quienes no cumplan los requisitos aplicables;

VIII. Realizar o permitir se realice publicidad dentro del plantel escolar que fomente el consumo, así como realizar o permitir la comercialización de bienes o servicios notoriamente ajenos al proceso educativo, distintos de alimentos;

IX. Efectuar actividades que pongan en riesgo la salud o la seguridad de los alumnos;

X. Ocultar a los padres o tutores las conductas de los alumnos que notoriamente deban ser de su conocimiento;

XI. Oponerse a las actividades de evaluación, inspección y vigilancia, así como no proporcionar información veraz y oportuna, e

XII. Incumplir cualesquiera de los demás preceptos de esta ley, así como las disposiciones expedidas con fundamento en ella.

Las disposiciones de este artículo no son aplicables a los trabajadores de la educación, en virtud de que, las infracciones en que incurran serán sancionadas conforme a las disposiciones específicas para ellos."

De lo anterior se desprende que se exceptúan de la aplicación de las disposiciones antes mencionadas a los Trabajadores de la Educación, así surge la cuestión de ¿Cómo procederá la Secretaría de Educación al respecto, con trabajadores de la educación que incumplan alguna disposición de las antes citadas? Lo anterior en congruencia con el artículo 11 de la Ley General de Educación, que específica quienes deberán ser los responsables de la aplicación y vigilancia del cumplimiento de la ley. "Artículo 11. La aplicación y la vigilancia del cumplimiento de esta Ley corresponden a las autoridades educativas de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, en los términos que la propia Ley establece.

Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

I. Autoridad educativa federal, o secretaría, a la Secretaría de Educación Pública de la administración pública federal;

II. Autoridad educativa local al ejecutivo de cada uno de los estados de la Federación, así como a las entidades que, en su caso, establezcan para el ejercicio de la función social educativa, y

III. Autoridad educativa municipal al ayuntamiento de cada municipio."

Cabe destacar que, con ello, no pretendemos menoscabar la labor educativa del docente sindicalizado, sino deseamos motivar la reflexión del magisterio nacional sobre los obstáculos y resistencias que la propia ley en la materia refiere.

La presente iniciativa es con el objeto de mejorar la formación de recursos humanos (docentes) que respondan a los nuevos requerimientos del proceso productivo, a las actuales formas de organización del trabajo, a la irrupción de nuevas tecnologías de información tanto en el proceso productivo como en la vida social y a la reconversión permanente a la cual están sometidas todas las profesiones.

Para lo cual se hace necesario que se suprima el último párrafo del artículo 75 de la ley en la materia, con el objeto de que las disposiciones señaladas en las 12 fracciones del artículo citado, sean también aplicables para los trabajadores de la educación.

Asimismo, se pretende que ya no existan exclusiones incongruente de las disposiciones aplicables, promoviendo la justicia y la equidad que en el México democrático de hoy debe existir en todos los niveles.

Es menester señalar que esta iniciativa responde a las preocupaciones que presentan diversos sectores de la sociedad civil y comunidad académica que observan las deficiencias en el sistema educativo nacional, mismas que retrazan la función educativa y vulneran a las instituciones.

No debemos olvidar el hecho de que los profesores sindicalizados por no ser infraccionados por la ley en la materia, genere que éstos la ignoren o no la respeten y en cambio cumplan con lo estipulado en los estatutos internos, mismos que pueden permitir flexibilidad en las imposición de multas y sanciones.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se deroga el último párrafo del artículo 75 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue

Artículo 75. Son infracciones de quienes prestan servicios educativos:

I. Incumplir cualesquiera de las obligaciones previstas en el artículo 57;

II. Suspender el servicio educativo sin que medie motivo justificado, caso fortuito o fuerza mayor;

III. Suspender clases en días y horas no autorizados por el calendario escolar aplicable, sin que medie motivo justificado, caso fortuito o fuerza mayor;

IV. No utilizar los libros de texto que la Secretaría autorice y determine para la educación primaria y secundaria;

V. Incumplir los lineamientos generales para el uso de material educativo para la educación preescolar, la primaria y la secundaria;

VI. Dar a conocer antes de su aplicación, los exámenes o cualesquiera otros instrumentos de admisión, acreditación o evaluación, a quienes habrán de presentarlos;

VII. Expedir certificados, constancias, diplomas o títulos a quienes no cumplan los requisitos aplicables;

VIII. Realizar o permitir se realice publicidad dentro del plantel escolar que fomente el consumo, así como realizar o permitir la comercialización de bienes o servicios notoriamente ajenos al proceso educativo, distintos de alimentos;

IX. Efectuar actividades que pongan en riesgo la salud o la seguridad de los alumnos;

X. Ocultar a los padres o tutores las conductas de los alumnos que notoriamente deban ser de su conocimiento;

XI. Oponerse a las actividades de evaluación, inspección y vigilancia, así como no proporcionar información veraz y oportuna, e

XII. Incumplir cualesquiera de los demás preceptos de esta Ley, así como las disposiciones expedidas con fundamento en ella.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a la presente ley.

Notas
1) Estadísticas por Tema Educación, hasta el año 2006. Fuente: Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática.
2) Ley General de Educación. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de julio de 1993

Dado en el Palacio Legislativo, a 11 de octubre de 2007.

Diputados: María Gabriela González Martínez (rúbrica), Alejandro Landero Gutiérrez (rúbrica).
 
 


QUE REFORMA EL TÍTULO SEXTO DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, A CARGO DEL DIPUTADO EFRAÍN MORALES SÁNCHEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

El que suscribe, diputado Efraín Morales Sánchez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 55, fracción II; 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el capítulo XIV Bis al Título Sexto de la ley Federal del Trabajo, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Un Estado moderno y democrático debe incorporar, cada vez más, en su gama de derechos, a los grupos o sectores sociales marginados, en aras de proteger el orden constitucional establecido.

Para ello, se exige que el Estado cree las bases sociales, políticas, económicas, culturales y legales, a fin de insertar a esos grupos de la sociedad, que reclaman derechos y libertades, en un espacio público que no sólo sea vigilante pasivo de tales derechos, sino que construya y garantice las condiciones para su ejercicio cabal, y que sean el marco para el surgimiento y ejecución de normas y prácticas sociales e institucionales.

Ejercer auténticamente las libertades de los individuos es un principio irrenunciable del Estado moderno y democrático. Ejercicio, que de acuerdo a Thomas Hill Green1, implica vivir en apego a principios dictados por la razón, ya que sólo ello permite gozar del reconocimiento de los derechos, los cuales nacen verdaderamente cuando la sociedad les otorga sentido y significado.

En este marco de reconocimiento, ejercicio y garantía de derechos y libertades de los individuos, se inscribe la importancia de rescatar a un sector de la sociedad, cuya actividad considerada la más antigua del mundo, ha sido objeto no sólo de segregación o marginación, sino de toda clase de abusos y atropellos a sus derechos humanos. Me refiero a las sexoservidoras y sexoservidores, para quienes hasta ahora no han permeado los derechos humanos que la propia evolución de la sociedad ha establecido, a través de diversas generaciones. La primera de éstas contempla las libertades clásicas, es decir, derechos personales, civiles y políticos, como el derecho a la integridad física y moral; a la libertad personal; a la seguridad personal; a la igualdad ante la ley; a la libertad de movimiento y al libre tránsito; a la justicia, entre otros. Por su parte, los derechos de la segunda generación, de naturaleza social, económica y cultural, se refieren al derecho a la seguridad económica; a la alimentación; al trabajo; a la seguridad social; a la salud; a la vivienda; a la educación, entre otros.

La Declaración francesa de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, documento esencial de la historia del constitucionalismo moderno, establece que los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos; que el fin de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre; que estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión; que la libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica al otro; y que el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguren a los restantes miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos, y estos límites sólo pueden estar determinados por la ley.

De acuerdo al doctor Miguel Carbonell2, no hay Estado constitucionalista, si no existe el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales a favor de la libertad humana. Razón por la cual, muchos de los postulados de la Declaración francesa, sirvieron de marco y espíritu para la creación de la Constitución Política de 1917.

Pese a ello, para diversos sectores de la sociedad, como es el caso del sexoservicio, tales preceptos son letra muerta, por tanto, inoperantes también son algunos postulados de la Constitución Política, como es el artículo 1o., tercer párrafo, en el que se establece que queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas; toda vez que en el país, el sexoservicio, comercio sexual, o como comúnmente nombramos, prostitución, tiene una larga historia de rechazo y desprecio por parte de la sociedad en general, y de las autoridades, en particular. Ambos, sociedad y autoridades, nos hemos dado a la tarea de criminalizar y estigmatizar esta actividad, por tanto, hemos contribuido significativamente a la vulneración y degradación de todos aquellos quienes, independientemente de las circunstancias, han elegido el sexoservicio, como su modo de vida y fuente de ingresos, es decir, como su actividad laboral.

Pese a establecerse, internacional y nacionalmente, la libertad como un derecho fundamental del ser humano, debemos reconocer la inexistencia de un marco jurídico que, de forma específica y clara, reconozca, norme y dignifique la actividad del sexoservicio como cualquiera otra, atendiendo a la libertad y derecho de elección de cada individuo, y atendiendo a la garantía individual de trabajo que la Constitución Política, establece en el artículo 5o., que a la letra dicta su primer párrafo: A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de terceros, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.

Si aunado a tal ausencia, consideramos las precarias condiciones socioeconómicas de las sexoservidoras y sexoservidores, podemos inferir, entonces, una alta debilidad en este sector, así como la presencia de elevados factores de riesgo, como la alta tasa de seropositivos; el alto grado de transmisión del VIH; el elevado número de parejas sexuales; el bajo nivel socioeconómico; el uso de anticonceptivos hormonales; la presencia de otras infecciones de transmisión sexual; la estigmatización y escaso acceso a los servicios de salud y educativos; el elevado consumo de alcohol y drogas; la transfusión sanguínea; parejas infectadas, entre otros, lo que finalmente desemboca en la práctica de graves conductas antisociales al interior y exterior de este grupo social, e indudablemente, en el abuso y extorsión por parte de diversas autoridades públicas.

En este sentido, cabe mencionar un estudio realizado por investigadores del Instituto Nacional de Salud Pública3 en el año 2006, el cual concluyó que la organización del comercio sexual femenino en la Ciudad de México se manifiesta a través de diferentes expresiones, según el sitio donde se ejerce. Por ejemplo, las sexoservidoras de la vía pública ingresan a la actividad mucho más jóvenes y tienen un nivel socioeconómico y de escolaridad mucho más bajo, respecto a las sexoservidoras que ejercen su actividad en lugares cerrados, como bares y estéticas. Así también, señala el estudio, que la migración de sexoservidoras a la Ciudad de México, provenientes del interior de la República Mexicana, tiende a ubicarse en la vía pública, donde existen mayores posibilidades de contraer enfermedades de transmisión sexual.

Aunque no existen cifras oficiales respecto al sexoservicio, algunos estudios y fuentes revelan la existencia de, aproximadamente, 50 mil sexoservidoras en la vía pública de la Ciudad de México, de las cuales el 50 por ciento oscila entre los 16 y 24 años de edad; sólo el 30 por ciento cuenta con primaria concluida, y el 80 por ciento son madres solteras. Por su parte, en Tijuana, existen alrededor de 6 mil 500 personas dedicadas al sexoservicio registradas con tarjeta sanitaria, y se calcula que 1 mil personas más operan al margen de esta reglamentación; en la Ciudad de Monterrey se habla de 20 mil personas dedicadas a esta actividad, de las cuales el 60 por ciento son mujeres y el 40 por ciento hombre, es decir, se trata de un fenómeno que cada vez adquiere presencia y expansión en el país.

En suma, el sector del sexoservicio, está potencialmente expuesto a contraer enfermedades de transmisión sexual, al mismo tiempo que es víctima cotidiana de diversas autoridades públicas, quienes mediante detenciones ilegales y extorsiones, amedrentan y lesionan a este grupo social; problemática que se agudiza en el caso del sexoservicio en la vía pública. Actividad que, evidentemente, no sólo es propia de mujeres, ya que encontramos un considerable número de hombres ejerciéndola. Algunos estudios revelan que, a nivel mundial, el 90 por ciento del sexoservicio es ejercido por mujeres; 7 por ciento por transexuales, y 3 por ciento por hombres.

Por otra parte, es importante destacar que a nivel mundial, esta actividad se enmarca en tres esquemas respecto a su práctica de reglamentación: abolicionista y prohibicionista.

El primero, como su nombre lo indica, reglamenta el sexoservicio mediante la fijación de áreas en las cuales se puede ejercer, es decir, "zonas de tolerancia" o "zonas rojas", que bajo el argumento de proteger la salud de la sociedad, establece medidas higiénicas para la prevención y control de enfermedades de transmisión sexual. Para ello, opera un registro con carácter de obligatorio para la totalidad de las sexoservidoras y sexoservidores, el cumplimiento de exámenes médicos periódicos, y prohíbe ejercerla en sitios distintos a los autorizados. Este esquema considera el fenómeno de la prostitución como un hecho inevitable, aceptado por la sociedad, y en este sentido, la regulación se aboca a establecer un sistema de control público de las personas que ejercen el sexoservicio. Al respecto, en México, en estados como Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa y Zacatecas, el sexoservicio se rige por este esquema de reglamentación.

Sin embargo, mayoritariamente el país se rige por el esquema abolicionista, el cual no persigue la prohibición del sexoservicio, más bien, trata de reprimir la explotación ejercida por terceros, es decir, el comercio sexual ligado al tráfico de personas con fines de explotación. A través de este esquema, el ordenamiento jurídico despenaliza el sexoservicio y la persona que la ejerce es considerada víctima de la propia actividad. Así, la norma penal tipifica, exclusivamente, la conducta de quienes a través de la explotación sexual, se benefician.

En este sentido, es claro el Código Penal Federal, respecto al delito de lenocinio y trata de personas, que en el artículo 206 establece que el lenocinio se sancionará con prisión de dos a nueve años y de 50 a 500 días multa.

A su vez, el artículo 206 Bis del mismo código, establece que comete el delito de lenocinio: I. Toda persona que explote el cuerpo de otra por medio del comercio carnal, se mantenga de este comercio u obtenga de él un lucro cualquiera; II. Al que induzca o solicite a una persona para que con otra, comercie sexualmente con su cuerpo o le facilite los medios para que se entregue a la prostitución, y III. Al que regentee, administre o sostenga directa o indirectamente, prostíbulos, casas de cita o lugares de concurrencia expresamente dedicados a explotar la prostitución, u obtenga cualquier beneficio con sus productos. El artículo 207 del código, establece que comete el delito de trata de personas quien promueva, facilite, consiga, traslade, entregue o reciba a una persona para someterla a cualquier forma de explotación, ya sea explotación sexual, trabajos o servicios impuestos de manera coercitiva, o para que le sean extirpados cualquiera de sus órganos, tejidos o sus componentes, dentro o fuera del territorio nacional.

Finalmente, bajo el esquema prohibicionista, el Estado sanciona penalmente a todas las partes involucradas en el sexoservicio, es decir, a quien lo ejercen, al proxeneta4, y al cliente. Bajo este régimen, las y los sexoservidores se consideran delincuentes y no víctimas. Esquema que, en teoría, no se sigue en el país.

Sea reglamentación o abolición, en México estos esquemas no han abierto el camino para la erradicación de abusos, extorsiones y violación de los derechos de quienes ejercen el sexoservicio ya que, a través de la reglamentación, se establecen básicamente obligaciones, y a través de la abolición, se castiga penalmente el delito de lenocinio y trata de personas, pero en ninguno de estos esquemas, se estipulan derechos a las y los sexoservidores. En tanto no se establezca legalmente esta actividad como cualquiera otra, es decir, en tanto no exista tutela laboral, el abuso, la extorsión y la trasgresión a sus derechos, será una constante, por tanto, indirectamente seguiremos fomentando que se acreciente este sector marginado y segregado.

Resulta imperante, entonces, que consideremos el sexoservicio como cualquier trabajo lícito, regido por el estado de derecho, ya que de lo contrario, esta actividad seguirá controlada por grupos de criminales, proxenetas y autoridades, quienes hasta ahora se han beneficiado de las grandes ganancias derivadas de este oficio, las cuales se estima que, a nivel mundial, ascienden, aproximadamente, a 12 mil millones de dólares anuales, superando incluso, las ganancias provenientes del tráfico de armas y de drogas.

En un estado de derecho, democrático y moderno, a nadie debe impedirse gozar de los derechos mínimos, sea cual sea la forma concreta que adopta la prestación de un servicio lícito. Por ello, en tanto el sexoservicio lo ejerza por necesidad, voluntaria y libremente una persona mayor de edad como su actividad laboral, se trata de una decisión personal que el Estado no debe reprimir, en tanto no afecte los derechos y libertades de los demás, por el contrario, son decisiones que el Estado debe proteger.

Ya lo refería John Stuart Mill5, que la única finalidad por la cual el poder puede, con pleno derecho, ser ejercido sobre un miembro de la comunidad civilizada contra su voluntad, es evitar que perjudique a los demás. Su propio bien, físico o moral, no es razón suficiente. La única parte de la conducta de cada uno por la que él es responsable ante la sociedad es la que se refiere a los demás. En la parte que le concierne meramente a él, su independencia es derecho absoluto. Sobre sí mismo, sobre su propio cuerpo y espíritu, el individuo es soberano.

Debemos, entonces, separar los principios morales, de los jurídicos, tal y como lo plantea Jürgen Habermas6, para quien el desarrollo del Estado moderno obliga a la separación y diferenciación del régimen moral y régimen jurídico. No debemos olvidar que en un Estado moderno y democrático, el derecho resulta ser el orden para la convivencia armónica, en la que el respeto a la diversidad y a la equidad de género, no debe ser el camino para la salvación espiritual.

El sexoservicio, a través de los diversos sitios donde se ejerce, vía pública, clubes, domicilios privados, hoteles, salones de masaje, servicios de acompañamiento, entre otros, es una actividad que coincide con algunos preceptos de la Ley Federal del Trabajo, que en su artículo 8o. consigna que trabajador es la persona física que presta a otra, física o moral, un trabajo personal subordinado. Se entiende por trabajo toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de preparación técnica requerido por cada profesión u oficio. Así también, cumple con lo establecido en el artículo 20 que establece por relación de trabajo, cualquiera que sea el acto que le dé origen a la prestación de un trabajo personal subordinado a una persona, mediante el pago de un salario.

En suma, en atención a hacer valer las libertades de elección del ser humano, y con el objetivo de contribuir a erradicar la trasgresión de los derechos humanos de todas aquellas personas que se dedican al sexoservicio, la presente iniciativa tiene por objeto establecer este oficio como un trabajo o actividad tutelado por ley, es decir, circunscribirlo a la tutela laboral, y con ello favorecer la dotación de derechos laborales mínimos hacia este sector, que hasta ahora padece un importante grado de marginación. Al mismo tiempo, se pretende contribuir a erradicar la explotación, de la que es objeto este grupo social, principalmente por el proxeneta y autoridades públicas.

Es importante señalar que de ninguna forma esta iniciativa promueve el ejercicio del sexoservicio, ni la legalización de los establecimientos que otras normas, relacionadas con esta práctica sancionan. Más bien, se parte de la idea general respecto a que es una actividad con gran presencia en el país, a la cual no podemos cerrar los ojos y negar que esta inmersa en grandes problemas, principalmente, debido a su falta de reconocimiento específico en nuestro estado de derecho.

Lo que se propone hoy es compatible con el espíritu de la legislación constitucional, base para el diseño de políticas públicas en apego al valor supremo de libertad de decisión de cada persona, me refiero al artículo 5o. de ese ordenamiento, así como al artículo 123, que en su primer párrafo establece que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil. Artículos, ambos, que consagran el derecho humano fundamental al trabajo, el cual debe repercutir benéficamente a la sociedad, a la vez que debe remunerar dignamente al trabajador.

El derecho al trabajo digno y socialmente útil implica necesariamente la función del Estado, porque además, es un deber social. Asimismo, cabe decir que instrumentos internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1976), establecen el derecho de toda persona a la libre elección de su trabajo, a ser aceptado, y tomar medidas para garantizar tal derecho.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adiciona el capítulo XIV Bis al Título Sexto de la Ley Federal del Trabajo

Único. Se adiciona un capítulo XIV Bis al Título Sexto de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue

Ley Federal del Trabajo

Título Sexto
Trabajos Especiales

Capítulo XIV Bis
Sexoservicio

Artículo 350 Bis. Las disposiciones de este capítulo se aplican a todas aquellas personas que ejercen el sexoservicio.

Artículo 350 Bis 1. Se entiende por sexoservicio, la actividad que ejerce aquella persona, quien a cambio de alguna retribución económica o de otro tipo, ofrece sus servicios sexuales.

Artículo 350 Bis 2. Las y los sexoservidores deberán atender las disposiciones contenidas en la normatividad que regule de forma específica el desempeño de esta actividad.

Artículo 350 Bis 3. Queda estrictamente prohibido a todo menor de dieciocho años, ejercer el sexoservicio como su actividad laboral.

Artículo 350 Bis 4. Queda prohibida la intermediación de personas en la contratación del sexoservicio.

Artículo 350 Bis 5. El Estado deberá incorporar a las y los sexoservidores a los regímenes y mecanismos necesarios a fin de garantizar, a través de las dependencias de seguridad social y la administración pública federal y local, correspondientes, así como los diversos programas sociales, el acceso equitativo y oportuno a los beneficios de la educación, salud, y vivienda, entre otros, con el objeto de propiciar el mejoramiento en el nivel y calidad de vida de quienes se dedican a esta actividad.

Artículo 350 Bis 6. La normatividad local reglamentará esta actividad, a fin de establecer las correspondientes obligaciones y otros derechos respecto a su ejercicio.

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas
1) Pensador Liberal del Siglo XIX.
2) Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, cuya área de investigación concierne a los derechos humanos, y cuya línea de investigación concierne al derecho constitucional.
3) Titulado: Heterogeneidad en la Expresión del Comercio Sexual Femenino en la Ciudad de México.
4) Persona que recibe un porcentaje de los beneficios de la prostitución, por actuar como intermediario entre la o el sexoservidor y el cliente.
5) Filósofo y economista inglés, principal representante del neoempirismo inglés del siglo XIX.
6) Pensador y filósofo alemán de la teoría crítica de la conocida como escuela de Frankfurt.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de octubre de 2007.

Diputado Efraín Morales Sánchez (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO WENCESLAO HERRERA COYAC, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

El suscrito diputado Wenceslao Herrera Coyac, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71 fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 55 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, presento iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de motivos

Después de 300 años de vida colonial y 200 años de la integración de la nación mexicana, libre e independiente, los pueblos originarios solamente poseen el 23 por ciento de las tierras que, hasta antes de esos acontecimientos, les pertenecieron.

El despojo por parte de los conquistadores y, ya en la vida independiente, la introducción de un estado de derecho fundado en el liberalismo, que reconoció la igualdad de los indígenas frente a los demás habitantes, pero que también sometió sus tierras a formas de propiedad privada, consolidó los latifundios coloniales y generó la pérdida de tierras de los pueblos indígenas, sobre todo aquellas de alta productividad minera y agrícola cercanas a los centros de poder político y económico.

Los pueblos indígenas vieron en la Revolución, una oportunidad de recuperar sus tierras. En efecto, la Reforma Agraria les devolvió buena parte de ellas bajo las diversas modalidades de tenencia que promovió.

El crecimiento de las ciudades, el comercio, la necesidad de recursos energéticos, principalmente, y la corrupción siguen promoviendo el despojo de tierras y la explotación de recursos naturales sin que, por lo general, los pueblos indígenas obtengan beneficios justos.

Es por ello que en la mayoría de las regiones indígenas se presenta la paradoja de estar asentados en tierras ricas o potencialmente ricas y su población caracterizarse por tener condiciones de vida que rayan en la miseria.

Sin embargo los indígenas ven su futuro junto al de los demás mexicanos y son concientes que la fuerza de México está en su diversidad cultural, en una nueva relación intercultural, justa y equitativa con los demás sectores de la sociedad mexicana. Este nuevo vínculo, que se ha intentado construir desde la llamada Reforma Indígena del 2001, pasa forzosamente a replantear el reconocimiento de la relación cultural y económica de los indígenas con la tierra y los recursos naturales asociados a ella. Ese reconocimiento es indispensable para que la tierra y los demás recursos naturales sean un factor del ejercicio de su autonomía, de fortalecimiento de sus identidades y, sobre todo, de su desarrollo integral.

Por ello esta iniciativa, que reforma el artículo 27 constitucional, trata de establecer nuevas normas para que los pueblos indígenas tengan la posibilidad de que la potencial riqueza de sus tierras y los recursos naturales asociados, sean usufructuados por ellos, sin demeritar las facultades de propiedad original, de transmisión de dominio y de definición del interés público que le corresponden, según el mismo mandato constitucional a la nación.

Esta propuesta se sustenta, principalmente, de los avances en la materia contenidos en documentos de organismos multilaterales, como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, recientemente adoptada por la asamblea general de ese organismo, así como por la jurisprudencia internacional en la materia.

Las tierras indígenas

Si bien la población indígena es importante por el porcentaje que representa dentro de la población nacional, su distribución en los estados de la república y las localidades que ocupan, esa importancia aumenta cuando observamos la proporción del territorio nacional que ocupan. El censo agropecuario de 1991, mostró que en el país existen mil 115 municipios en donde se localizan núcleos agrarios con población indígena, en ellos se concentran 15 mil 430 ejidos y comunidades y de ellos 6 mil 830 tienen población indígena, lo que representa 44.2 por ciento del total.1 Asimismo, en 4 de cada 10 núcleos agrarios con población indígena, ésta representa menos de la mitad de los sujetos con derecho a la tierra. Estas cifras demuestran que un gran número de núcleos agrarios tienen como beneficiarios a una población indígena plural, muchos de los cuales carecen de tierra o la poseen, pero no están regularizados sus derechos sobre ella.

La referencia a núcleos agrarios con población indígena no expresa que todos los sujetos de derecho de ese ejido o comunidad sean indígenas, sino que en el núcleo agrario se reconozca la existencia de diversos grados de población indígena con derecho a la tierra.

La propiedad de la tierra de los pueblos indígenas puede ser: nacional (terrenos nacionales o baldíos), privada, ejidal y comunal; aunque predomina la propiedad ejidal, pues ocho de cada diez núcleos agrarios con población indígena son ejidos y sólo dos son comunidades agrarias Esta situación se explica por las políticas de reconocimiento de derechos agrarios posteriores a la Revolución de 1917, que privilegió la formación de ejidos sobre el reconocimiento de las comunidades agrarias, lo cual se manifestó en la falta de disposiciones jurídicas sobre el procedimiento para la titulación de terrenos de bienes comunales; dificultades para demostrar los derechos sobre la tierra, además de negligencia política. Pasaron 40 años, después de la promulgación de la Ley de Dotaciones y Restituciones del 6 de enero de 1915, para que se intensificara el reconocimiento de derechos de propiedad de las comunidades.

De las 2 mil 162 comunidades que existen en el país, sólo el 58.6 por ciento tienen población indígena, el resto se conforma de población mestiza. Esta situación se explica en virtud de que para el reconocimiento, confirmación y titulación de bienes comunales se estableció "el procedimiento agrario mediante el cual los pueblos que guardan el estado comunal solicitaron a las autoridades agrarias les confirmaran y titularan, mediante una resolución presidencial, las tierras que habían poseído de tiempo inmemorial". Es decir, el procedimiento agrario de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales (RTBC) y de Confirmación (CTBC) está asociado con el concepto "los pueblos que guardan el estado comunal" y no con el de "pueblos indígenas". Esta situación dio como resultado que entre comunidad indígena y comunidad agraria existan diferencias, pues ni todas las comunidades indígenas tienen un régimen agrario comunal, ni todas las comunidades agrarias corresponden a comunidades indígenas.

No se ha identificado con exactitud la propiedad privada, pero por la importancia de la población indígena y la tenencia de la tierra que predomina en algunos municipios, podemos inferir que un número importante de indígenas son propietarios privados. Lo anterior se puede observar en las regiones de Zongolica, Veracruz; la Sierra Mazateca, Oaxaca; en los municipios de Pantepec, Simojovel, San Cristóbal de las Casas, Salto del Agua, San Juan Cancuc, en Chiapas; y en algunos municipios como Atlapexco, San Felipe Orizatlán y Huazolingo en la región de la huasteca hidalguense.

La población indígena que tiene derechos sobre la tierra en ejidos y comunidades se concentra básicamente en seis estados –Chiapas, Veracruz, Yucatán, Oaxaca, Hidalgo y San Luis Potosí–, aunque su distribución se verifica en casi toda la República Mexicana; en 25 entidades del país se identificó al menos un núcleo agrario con población indígena. Incluso, en 4 entidades del norte del país –Chihuahua, Sonora, Durango y Sinaloa–, la superficie que posee la población indígena representa 21.3 por ciento del total registrado para estos grupos. Esta distribución por todo el país, necesariamente se refleja en formas diferentes de organización y explotación de la tierra; de ahí que no se pueda afirmar que los núcleos agrarios con población indígena se identifican por una determinada forma de aprovechamiento de la tierra.

Los núcleos agrarios con población indígena se localizan en municipios templados o cálidos y con buenas precipitaciones; 80.9 por ciento presenta precipitaciones mayores a 500 milímetros anuales y la mitad mayores a los mil milímetros. Por las altas precipitaciones, los municipios en donde se localizan los ejidos y comunidades con población indígena se consideran captadores de agua –en estas regiones se encuentran las principales presas generadoras de electricidad del país –. De ahí la importancia de preservar las condiciones naturales existentes en estas zonas; lo cual sólo es posible con la participación de la población indígena.

Otra característica de los núcleos agrarios con población indígena es la disponibilidad de recursos naturales. Nueve de cada diez núcleos agrarios disponen de algún recurso natural –pastos; piedra, grava y arena; bosques; selvas; materiales metálicos; recursos acuícolas y potencial turísticos–. Si bien se desconoce la calidad de los recursos, podemos afirmar que éstos podrían ser una posibilidad de desarrollo productivo para los núcleos agrarios con población indígena; por ello resulta de gran importancia conocer en qué condiciones se encuentran dichos recursos naturales.

Del total de núcleos agrarios con bosques y selvas que existen en nuestro país, el 28 por ciento y el 50 por ciento respectivamente se localiza en los ejidos y comunidades con población indígena, producto del papel que los indígenas juegan en el cuidado y desarrollo de los recursos naturales y la biodiversidad.

Por otra parte, existe una gran contradicción entre la riqueza de sus recursos naturales y la pobreza en que vive esta población. En Campeche, Chiapas, Chihuahua, México, Oaxaca y Veracruz, entidades en donde se concentran los núcleos agrarios con población indígena dueños de bosques y selvas, esta población presenta los niveles de marginación más altos. Es decir, no corresponde la riqueza de sus recursos con sus condiciones de vida. Esta relación debería de cambiar, no sólo si queremos que los bosques y selvas se mantengan en buenas condiciones, sino, como apuntamos antes, porque el desarrollo económico del país presupone el de los pueblos indígenas.

Razones para la protección de las tierras indígenas

Desde hace décadas los pueblos indígenas vienen reclamando, tanto en sus movilizaciones como en foros internacionales y en espacios académicos y de debate, la protección de sus tierras.

La razón fundamental que se argumenta para que se otorgue esa protección, deriva de su condición de pueblos y como tales necesitan de un espacio donde desarrollarse. Además, no puede ser cualquier tierra sino precisamente aquella de donde son originarios o sin serlo, llevan bastante tiempo, lo que les ha permitido establecer una relación simbólica espacial entre el pueblo indígena la tierra. Existe evidencia empírica que cuando los pueblos han sido desplazados de sus lugares de origen se desestructura toda su cosmovisión y las reglas sociales que les da cohesión.

Especialistas en la materia han expresado el sentido del reclamo. Guillermo Bonfil Batalla, por ejemplo, escribió lo siguiente:

"La tierra no se concibe como una mercancía; es un recurso productivo indispensable, pero es más que eso: es un territorio común, que forma parte de la herencia cultural recibida. Ahí, en ese espacio concreto se manifiestan en diversas formas las fuerzas superiores: ahí están las entidades favorables y las maléficas, a las que hay que propiciar, los sitios sagrados, los peligros, las referencias. La tierra es un ente vivo, que reacciona ante la conducta de los hombres; por eso, la relación con ella no es puramente mecánica sino que se establece simbólicamente a través de innumerables ritos y se expresa en mitos y leyendas. Frecuentemente, la imagen que se tiene del mundo está organizada a partir de ese territorio propio, que ocupa el centro del universo. En los pueblos desplazados queda en la memoria colectiva el recuerdo del territorio primigenio y la aspiración de recuperarlo, aún cuando hoy se tengan otras tierras y se pueda ir viviendo". 2

Desde esa perspectiva, para los pueblos indígenas la tierra es el elemento fundamental dentro del cual se inscribe la identidad colectiva, no representa sólo una especial adaptación productiva, sino también una compleja relación simbólica. Parte del conjunto de representaciones colectivas que dan vida a las conciencias étnicas se refieren a los territorios propios como marcos físicos y simbólicos de la experiencia grupal. "La tierra es cultura en la medida en que ofrece un marco propicio para las relaciones productivas y simbólicas de la sociedad, incluso, ya que el territorio es el resultado de la articulación entre la población y su espacio, puede llegar a ser movible si la población se desplaza".3

Por eso es importante que los pueblos indígenas sean protegidos de manera especial por el Estado y respetado por la sociedad.

La Constitución Federal y las tierras indígenas

Todo lo anteriormente expuesto está relacionado con la situación de los pueblos indígenas y sus tierras, lo que en teoría jurídica se denominaría las fuentes reales del derecho.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene dos disposiciones jurídicas relativas a tierras indígenas, ambas colocadas en su capítulo de garantías, por lo que es necesario advertir las implicaciones que esto tiene. De acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las garantías individuales son derechos públicos subjetivos consignados a favor de todo habitante de la república, que dan a sus titulares la potestad de exigirlos jurídicamente a través de la verdadera garantía de los derechos públicos fundamentales del hombre, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consigna, esto es, la acción constitucional de amparo.4

En ese mismo sentido, la doctrina jurídica mexicana ha expresado que las garantías o derechos consagrados en la Constitución son derechos mínimos, que por lo mismo pueden ser ampliados o complementados por las Constituciones de los estados (que se limitan en su mayoría a incorporar las garantías de la Constitución federal), por las leyes reglamentarias y, sobre todo, por los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, firmados y ratificados por nuestro país; pero ninguno de todos estos ordenamientos puede contradecir a la Constitución general.5

El mismo autor aclara que "la función complementaria de los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos es particularmente importante, ya que en ocasiones consagran derechos todavía no reconocidos o reglamentados expresamente en nuestro ordenamiento jurídico. Pero en la medida en que dichos tratados y convenciones forman parte de la ley suprema de la Unión, en los términos del artículo 133 constitucional, los derechos que consagran pueden ser reclamados ante las autoridades públicas y los tribunales."6

Lo anterior es importante porque permite observar que las garantías individuales consagradas en la Constitución política son verdaderos derechos que el Estado está obligado a garantizar, estableciendo las formas de ejercerlo y los procedimientos para reclamarlos en caso de que no se cumplan.

Al respecto, la primera disposición sobre la materia se encuentra en el artículo 27, fracción VII, párrafo segundo, y textualmente expresa que "La ley protegerá las tierras de los grupos indígenas".7

Se trata de una norma introducida en el cuerpo de nuestra Carta Magna en las reformas al marco jurídico del 28 de enero de 1992, cuyo contenido quedó sin posibilidades de ejercitarse porque nuestra norma suprema no expresó en qué consistiría la protección especial de las tierras de los grupos indígenas y la Ley Agraria lo reservó para reglamentarlo en el futuro, al introducir en su artículo 106 una disposición donde se expresaba que "las tierras que corresponden a los grupos indígenas deberán ser protegidas por las autoridades, en los términos de la ley que reglamente el artículo 4o. y el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 27 constitucional"8, situación que nunca se presentó.

El 14 de agosto del 2001 se derogó el artículo 4 de la Constitución federal y su contenido pasó al artículo 2 constitucional con un sentido más amplio. En relación con esta materia, el apartado A, fracción VI, prescribe que la Constitución "reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para (…) acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución".9

Esta disposición constitucional, como la anteriormente comentada se encuentran vigentes actualmente y tienen la misma jerarquía normativa, por lo cual, para conocer su alcance se debe hacer una interpretación sistemática de ellas, buscando la armonía de su contenido, como si se tratara de una sola. Una interpretación formulada de esa manera nos muestra que la norma del artículo 27 se refiere a una protección especial para las tierras de los grupos indígenas y la segunda al derecho preferente que tienen los pueblos indígenas, como parte de su derecho a la autonomía, para acceder al uso y disfrute de los recursos naturales de los lugares que habitan, respetando las formas y modalidades de la propiedad de la tenencia de la tierra establecidas en la propia Constitución y dejando fuera los recursos que corresponden a las áreas estratégicas.

La condición de que el aprovechamiento preferente de los pueblos indígenas al uso y disfrute de los recursos naturales, se haga respetando las formas y modalidades de la propiedad de la tenencia de la tierra establecidas en la propia Constitución, no debe llevarnos a pensar que se refiere sólo a las existentes al momento de la reforma sino a las que existan al momento que se intenten realizar los actos de aprovechamiento preferente, porque puede suceder que en el futuro éstas se modifiquen y en ese caso también abarcaría las nuevas formas y modalidades de propiedad que se crearan.

Un aspecto a resaltar de ambas disposiciones es que hacen referencia tanto al derecho garantizado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como a los titulares del mismo. En referencia al derecho, en el artículo 27 se habla de una protección de las tierras indígenas mientras el 2 lo hace al acceso preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan. De principio pareciera que se trata de materias distintas, pero no lo es porque la tierra también es un recurso natural y siendo así un derecho subsume al otro; concretamente, el de recursos naturales incluye la tierra, se trata de una referencia general y una específica, pero no se puede decir que sean materialmente diferentes o contrarias.

En lo que se refiere al titular del derecho la norma del artículo 27 constitucional se refiere a grupos indígenas, mientras el artículo 2 se refiere a pueblos y comunidades indígenas. Al parecer, cuando nuestra Constitución política se refiere a los indígenas lo hace de tres maneras distintas: grupos, pueblos y comunidades. Sin embargo, como en el caso anterior, una lectura sistemática de ambos vocablos nos lleva a que el sentido de los tres debe resolverse en el de pueblos indígenas, por ser el que tiene sentido para nombrar al titular de derechos, tanto en nuestro orden jurídico interno como en el internacional. El mismo artículo 2, párrafo segundo contiene una definición de pueblos indígenas de la siguiente manera:

La nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.10

De igual manera el artículo primero del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 169 de la OIT), documento jurídico de derecho internacional, que por disposición del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos forma parte del orden jurídico mexicano, en su primer artículo expresa que:

1. El presente Convenio se aplica:

(…)

b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente convenio.

3. La utilización del término "pueblos" en este convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional.11

Tomando en cuenta tanto la definición de pueblos indígenas de nuestra Constitución federal como la del Convenio 169 de la OIT, podemos concluir válidamente que los sujetos de derechos son los pueblos indígenas y no los grupos indígenas. Insistir en que los grupos indígenas son titulares de derecho conlleva a ignorar las características indispensables para que una porción de la población sea considerada indígena, lo que a su vez nos conduciría a negar la pluriculturalidad de nación mexicana, reconocida como garantía en la Constitución federal.

La doctrina jurídica internacional

Diversos documentos elaborados por instituciones públicas de carácter internacional dan cuenta de la importancia de los territorios indígenas para los pueblos indígenas. Uno de ellos es el Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas12, elaborado por el relator especial de la Organización de las Naciones Unidas, señor José Martínez Cobo, quien en las conclusiones de su estudio afirma:

"Es esencial que se conozca y comprenda la relación especial profundadamente espiritual de los pueblos indígenas con sus tierras, como algo básico en su existencia como tal y en todas sus creencias, costumbres, tradicionales y cultura". Para los pueblos indígenas, la tierra no es meramente un objeto de posesión y producción. La relación integral de la vida espiritual de los pueblos indígenas con la madre tierra, con sus tierras, tiene muchas implicaciones profundas. Además, la tierra no es mercadería (mercancía) que pueda apropiarse, sino elemento material del que debe gozarse libremente.

Un criterio semejante se encuentra en el documento sobre "Las poblaciones indígenas y su relación con la tierra"13, preparado por la relatora especial de la Organización de las Naciones Unidas, señora Erika-Irene Daes, quien afirma lo siguiente:

"Desde la creación del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, las poblaciones indígenas han puesto de relieve el carácter fundamental de la relación que mantienen con sus tierras ancestrales. Lo han hecho en el contexto de la necesidad urgente de que las sociedades no indígenas entiendan la importancia espiritual, social, cultural, económica y política que revisten para las sociedades indígenas sus tierras, territorios y recursos para asegurar su supervivencia y vitalidad. Para comprender la profunda relación que les une a sus tierras, territorios y recursos, es necesario reconocer las diferencias culturales que existen entre ellas y las poblaciones no indígenas, en especial en los países donde viven. Las poblaciones indígenas han instado a la comunidad internacional a que asigne un valor positivo a esta relación característica". De la misma manera la relatora especial asentó en su informe: "Cabe señalar que, como lo han explicado los pueblos indígenas, es difícil separar el concepto de la relación de esos pueblos con sus tierras, territorios y recursos del concepto de sus diferencias y valores culturales. La relación con la tierra y con todo ser viviente es fundamental para las sociedades indígenas". Los territorios y los recursos naturales de los pueblos indígenas en el derecho internacional

Los trabajos anteriores dieron como resultado diversas disposiciones jurídicas, entre ellas el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales y La Declaración sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas.

Los Pactos de "derechos civiles y políticos" y "económicos, sociales y culturales"

Los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales14 y de Derechos Civiles y Políticos15, fueron aprobados por la Organización de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966. En ellos se encuentra una referencia explicita a los derechos de los pueblos sobre sus recursos naturales. Con idéntica redacción, el artículo primero de ambos documentos prescribe:

1. Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen así mismo a su desarrollo económico, social y cultural.

2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional, basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.

3. Los Estados parte en el presente pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones.

Por mucho tiempo se sostuvo que la referencia que se hace a los pueblos en estos documentos jurídicos internacionales eran entendiéndolos como Estados ya formados o en vías de formación. Pero el reconocimiento de los pueblos indígenas en el mismo derecho internacional ha transformado dicha interpretación, y en la actualidad se aplican sin ninguna distinción a todos los pueblos, incluidos los indígenas.

La más reciente interpretación de los pactos, relacionada con los derechos territoriales de los pueblos indígenas, la formuló el Comité de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, órgano encargado de vigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que en su informe de recomendaciones al Estado de Chile, emitido el 15 de marzo del 2007, establece que los artículos 1 y 27 amparan los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras ancestrales, incorporando la expresión "tierras antiguas" a la jurisprudencia internacional, como sinónimo de tierras ancestrales.

El informe del comité establece que: a) el derecho de los pueblos indígenas a sus tierras ancestrales existe, y es un derecho humano amparado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; b) que en Chile la industria forestal, y megaproyectos de infraestructura y energía vulneran ese derecho humano, c) que el Estado tiene obligaciones de respetar, proteger y garantizar esos derechos humanos, en virtud a ser parte del pacto.

El comité basa el derecho a las tierras ancestrales, en el artículo 1 número 2, relativo al derecho a la libre determinación de los pueblos y la soberanía de los pueblos sobre sus recursos naturales, y en el artículo 27, relativo a los derechos de las minorías. Este doble fundamento es trascendental, y constituye desde 1999 una jurisprudencia sistemática del Comité de Derechos Humanos.16

El Convenio 169: los sujetos y los derechos

Veintitrés años después de la adopción de los pactos a los que se ha hecho referencia, se firmó el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes17, auspiciado por la Organización Internacional del Trabajo, más conocido como Convenio 169 de la OIT. La segunda parte de este documento jurídico, compuesta por los artículos 13 al 19, se denomina "Tierras", pero en realidad regula territorios, tierras y recursos naturales. Los primeros cuatro artículos –del 13 al 16- contienen derechos sustantivos de los pueblos indígenas sobre territorios, tierras y recursos naturales; los dos siguientes -17 y 18- modalidades de transmisión; y el último planes y programas relacionados con territorios, tierras y recursos naturales.

El artículo 13 consta de tres partes. La primera contiene la obligación de los gobiernos de (…) respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación.

La segunda define al territorio y lo hace expresando que (…) la utilización del término ‘tierras’ en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.

De acuerdo con esta disposición, el concepto de tierras indígenas es diferente al de tierras no indígenas; es sinónimo de territorio y éste incluye la totalidad del hábitat que los pueblos ocupan o utilizan de alguna manera. Dicho de otra manera, el concepto de territorio incluye la tierra, las aguas, el medio ambiente, el espacio aéreo, los lugares de importancia cultural y lugares sagrados, cualquiera que sea su naturaleza, entre otros elementos, recogiendo lo expresado la doctrina jurídica internacional de los derechos indígenas, en el sentido de que "es difícil separar el concepto de la relación de esos pueblos con sus tierras, territorios y recursos del concepto de sus diferencias y valores culturales".

Es importante no perder de vista los conceptos de "ocupan o utilizan de alguna manera" porque con ellos, la protección que las normas del Convenio 169 brindan a los territorios indígenas no se reduce a los casos en que los pueblos indígenas sean propietarios de ellos sino a todos los que ocupen o utilicen de alguna manera, lo que amplía la protección no sólo a la ocupación permanente sino a la temporal u ocasional. En otras palabras, los conceptos de ocupación o utilización del Convenio 169 no se equiparan al de posesión a que se refiere el derecho civil que requiere más requisitos -ocupación pública pacífica, permanente, de buena fe y a titulo de dueño- sino a otra diferente y más amplio y con otros objetivos. El Convenio 169 no exige que la ocupación sea pública, aunque se entiende que la mayoría de ellas lo sean, no tiene que ser permanente, se entiende que es de buena fe aunque puede no ser a título de dueño. En el derecho civil la ocupación tienen sentido como medio para prescribir y obtener la propiedad y en la del Convenio 169 proteger una relación especial para preservar las culturas y los valores espirituales de los pueblos indígenas.

El artículo 14 que es más específico que el anterior. Si el primero se refiere al derecho de los pueblos indígenas a usar y ocupar sus territorios, éste se refiere al derecho de propiedad y posesión. El artículo consta de tres partes. La primera expresa que "deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan". Nótese que esta norma protege el derecho de propiedad o posesión, según el caso, pero no de la totalidad del hábitat que ocupan o utilizan de alguna manera, sino sólo de las tierras que tradicionalmente ocupan.

Otra parte de la misma norma expresa que "además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes". El contenido de esta norma busca regular supuestos donde las tierras ya no son poseídas sólo por los pueblos indígenas sino también por otros pueblos indígenas o incluso por grupos no indígenas y los primeros guardan una relación cultural o espiritual con las tierras, caso en que deberá protegerse su derecho a ocupar esas tierras, poniendo especial caso en los pueblos nómadas o agricultores itinerantes, como sería el caso de los rarámuris que habitan en el estado de Chihuahua.

Las segunda y tercera partes del artículo establecen obligaciones a cargo de los gobiernos para proteger los anteriores derechos. En la segunda se expresa que "los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión"; mientras en la tercera determina que "deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.

El artículo 15 consta de dos partes y se refiere a los recursos naturales que existen en las tierras de los pueblos indígenas. La primera de ellos expresa que "los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos". La norma señala las materias que mínimamente deben protegerse, pero no expresa en qué podrían consistir esas protecciones, por lo que el contenido de ellas queda bajo la responsabilidad de los gobiernos de cada estado nacional, lo que no podrá ser contrario al espíritu y alcance de las normas internacionales sobre el tema, entre las cuales quedan los pactos y tratados, pero también la jurisprudencia de los tribunales internacionales.

La segunda parte prescribe que "en caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades". Dado que éste es el caso de la mayoría de los recursos naturales en nuestro país, es necesario volver a este tema, cuando analicemos el contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sobre materia de recursos naturales y el acceso previo que la misma Carta Magna establece a favor de los pueblos indígenas.

El artículo 16 regula el derecho de los pueblos indígenas a no ser trasladados de sus territorios y tierras, distribuidos en varios apartados. El primer apartado se refiere al derecho de los pueblos indígenas a no ser trasladados de las tierras que ocupan. Como en el caso anterior, nótese que la protección es para que no sean desposeídos de las tierras que ocupan, concepto que, como ya expresamos, es mucho más amplio que el de propiedad o posesión, pues la protección alcanza a la realización de actividades sobre el territorio o las tierras.

El derecho a no ser trasladado es un principio general, aunque existen excepciones, que son de las que se ocupan los apartados siguientes. La primera de ellas se encuentra en el segundo apartado, donde se expresa que "cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esos pueblos se consideren necesarios, sólo deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados". Además de esto, siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y reubicación". Como pude verse, aún en la excepción se contempla la posibilidad de proteger la permanencia de los pueblos indígenas en sus territorios originarios, dada la relación espacial que estos mantienen con al tierra.

La segunda excepción consiste en que, "dichos pueblos deberán recibir en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro". Nótese que la norma no expresa que deban ser indemnizados, sino recibir tierras que tengan al menos la misma calidad y condición jurídica que de aquellas que ocupan originalmente y serían trasladados. No se trata únicamente de resarcirlos de la pérdida, sino de asegurarles un futuro al menos en las condiciones que lo hubieran tenido si no hubieran sido desplazados. Puede darse el caso de que los pueblos indígenas prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie por el traslado, caso éste en que deberá concedérseles dicha indemnización con las garantías apropiadas". La hipótesis de refiere a una decisión que el pueblo indígena tome voluntariamente, no de una imposición del gobierno. Todas estas determinaciones deben constar en acuerdos tomados libremente por ambas partes y por los procedimientos adecuados.

Además de cumplirse con las condiciones anteriores, cuando los pueblos sean desplazados deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas, por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento. La indemnización, es por las pérdidas o daños que deriven del desplazamiento, no por el desplazamiento mismo.

Los artículos diecisiete y dieciocho regulan los procedimientos y las condiciones para la transmisión de las tierras indígenas. El artículo diecisiete contiene tres requisitos para hacerlo. El primer requisito es que "deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por dichos pueblos"; el segundo que "deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad" y el tercero que "deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos".

El artículo dieciocho más que una norma autoejecutiva se trata de una condicional, pues no tiene un contenido específico sino una directiva que los estados deberán desarrollar en su legislación interna. En ella se expresa que "la ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones". Se trata de una tarea pendiente para el Congreso de la Unión.

Por último, en el artículo diecinueve se establece que "los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, sobre todo en dos aspectos: para la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico; y para el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen.

La declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas

La declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las poblaciones indígenas18 contiene importantes disposiciones sobre los derechos de los pueblos indígenas a sus recursos naturales. Aunque la declaración no tiene el nivel de tratado, al ser votado por al representación de México, el gobierno tácitamente se compromete a realizar acciones para cumplir con los contenidos de dicha declaración.

Las normas de la declaración que se refieren directamente al derecho de los pueblos indígenas a sus recursos naturales se encuentran en los artículo del 25 al 29. El artículo 25 expresa de manera general el derecho de los pueblos indígenas "a mantener y fortalecer su propia relación espiritual y material con sus tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese propósito les incumben respecto de las generaciones venideras". El artículo 26 ya es más específico al prescribir que los pueblos indígenas "tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido". También obliga a los Estados firmantes a asegurar el reconocimiento y la protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos, establece también que "ese reconocimiento respetará las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas".

El artículo 27 expresa que los " Estados establecerán y aplicarán, conjuntamente con los pueblos indígenas interesados, un proceso equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma. Los pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso".

El artículo 28 determina que "los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, por medios que pueden incluir la restitución o, cuando ello no sea posible, una indemnización justa, imparcial y equitativa, por las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado o utilizado de otra forma y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o dañados sin su consentimiento libre, previo e informado. Salvo que los pueblos interesados hayan convenido libremente en otra cosa, la indemnización consistirá en tierras, territorios y recursos de igual calidad, extensión y condición jurídica o en una indemnización monetaria u otra reparación adecuada".

Finalmente el artículo 29 establece que "los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados deberán establecer y ejecutar programas de asistencia a los pueblos indígenas para asegurar esa conservación y protección, sin discriminación alguna".

La experiencia internacional

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al resolver casos donde se involucran tierras o recursos naturales pertenecientes a pueblos indígenas ha emitido jurisprudencia que no sólo obliga a las partes, sino también generan interpretaciones generales de los derechos consagrados en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos jurídicos como el Convenio 169 de la OIT.

El día 31 de agosto del 2001 al resolver la controversia ente la comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tigni y el Estado de Nicaragua, expresó, con respecto al derecho de propiedad de las tierras indígenas que:

Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.19

En la misma sentencia, los jueces de la CIDH sostuvieron que "el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata. Como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de título real sobre la propiedad de la tierra, obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro".

En ese mismo sentido, al resolver el caso de la comunidad indígena Sawhoyamaxa contra el Estado de Paraguay, el 29 de marzo de 2006 la misma CIDH interpretó que los pueblos y las comunidades indígenas siguen manteniendo su derecho de propiedad colectiva sobre sus tierras, aún en el caso de que hayan sido desplazadas de ellas, cuando esto ha sucedido por causas ajenas a su voluntad y mantienen su derecho a recuperarlas, aún en el caso de que hayan pasado a "terceros inocentes".

Expresamente, determinó que "al aplicar estos estándares a los conflictos que se presentan entre la propiedad privada y los reclamos de reivindicación de propiedad ancestral de los miembros de comunidades indígenas, los Estados (…) deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la preproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar a cabo sus planes de vida (…). Al desconocer el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros".20

En el mismo caso Sawhoyamaxa contra el Estado de Paraguay, la CIDH fijó criterios para resolver el problema de la prescriptibilidad del título indígena sobre sus tierras tradicionales, remitiéndose para ello a su propia jurisprudencia sobre la relación especial entre los pueblos indígenas y sus territorios ancestrales, según la Corte.

Para dilucidar este asunto, la Corte toma en cuenta que la base espiritual y material de la identidad de los pueblos indígenas se sustenta principalmente en su relación única con sus tierras tradicionales. Mientras esa relación exista, el derecho a la reivindicación permanecerá vigente, caso contrario se extinguirá.21

Es de hace notar que la CIDH interpretó esta relación de forma bastante amplia, de manera que incluye no sólo el uso permanente por motivos productivos, sino también sus usos periódicos, y también con finalidades culturales y espirituales. A partir de ahí concluyó que dicha relación puede expresarse de distintas maneras, según el pueblo indígena del que se trate y las circunstancias concretas en que se encuentra, y puede incluir el uso o presencia tradicional, ya sea a través de lazos espirituales o ceremoniales; asentamientos o cultivos esporádicos; caza, pesca, o recolección estacional o nómada; uso de recursos naturales ligados a sus costumbres; y cualquier otro elemento característicos de sus culturas.22

Descripción del contenido de la iniciativa.

Con esta iniciativa se pretende establecer en el artículo 27 de nuestra Carta Magna, el reconocimiento de los pueblos indígenas de su derecho a poseer, desarrollar, controlar y utilizar sus territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, el aire, las aguas, la flora y la fauna y los demás recursos que tradicionalmente han ocupado. De igual forma se contempla la no transmisión a particulares del dominio de tierras y aguas en los que se desarrollen poblaciones indígenas, en razón de sus derechos ancestrales de ocupación y utilización de los territorios, entendiendo por éstos, la tierra, las aguas, el medio ambiente, el espacio aéreo, los lugares de importancia cultural y lugares sagrados, cualquiera que sea su naturaleza.

Asimismo se establece que en el caso de que se expropien tierras de propiedad indígena, las poblaciones afectadas, deberán recibir en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro y si prefieren recibir una indemnización en dinero o en especie por la expropiación de sus tierras, deberá concederse la misma, con las garantías apropiadas y el pago deberá ser proporcional a la extensión y calidad de tierras expropiadas, de tal modo que les permita cubrir sus necesidades de desarrollo presente y futuro.

Prevé también que cuando el traslado y la reubicación de los pueblos indígenas hacia otros territorios se consideren necesarios, deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. En el caso de que no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados y con las modalidades previstas en el párrafo anterior.

Se establece también que cuando las aguas del subsuelo sean parte de territorios indígenas, el Ejecutivo federal tomando en cuenta el interés de las poblaciones afectadas, podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas para los no pertenecientes a las comunidades ahí asentadas. Asimismo si los depósitos o el flujo de las aguas se localizaran en dos o más predios, las comunidades deberán establecer ante la autoridad competente, las reglas para que el aprovechamiento del recurso beneficie de igual forma a todas las partes, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados.

Se reconoce también que el dominio de la nación y el que tengan los pueblos indígenas sobre tierras y aguas, es inalienable e imprescriptible y la explotación, uso o aprovechamiento de los recursos por los particulares, se otorgará por el Ejecutivo federal, mediante concesiones, atendiendo al interés de las comunidades indígenas que tengan el uso y disfrute de estos recursos. El gobierno federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas, atendiendo siempre al interés de las comunidades indígenas asentadas en los territorios.

No se otorgarán concesiones sobre petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, a excepción de que estos recursos se encuentren en territorios ocupados por poblaciones indígenas, y sólo con la finalidad de satisfacer las necesidades y desarrollo económico de estas poblaciones.

Se considera en la fracción I de este artículo a las poblaciones indígenas, con derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas, para lo que deberán tomar en cuenta en todo momento, los intereses de los pueblos indígenas, en caso de que en los territorios se encuentren asentados. El mismo derecho se concederá a extranjeros siempre y cuando los bienes que se pretende adquirir no se encuentren cercanos a asentamientos indígenas, cuyo desarrollo dependa del beneficio de los recursos naturales a explotar.

En la fracción IV se contempla tomar en cuenta el interés de las comunidades indígenas, en el caso de que las sociedades mercantiles sean propietarias de terrenos rústicos para el cumplimiento de su objeto. Lo mismo se prevé para los estados, el Distrito Federal y los municipios de toda la república en lo referente a su capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

Para las declaratorias de utilidad pública, deberá consultarse a las comunidades indígenas asentadas en los territorios y en caso de ser propietarias, se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad.

De igual forma se prevé la protección por parte del Estado, a la integridad de los territorios pertenecientes a comunidades indígenas, así como las aguas y recursos naturales que existan dentro de los mismos.

La ley sancionará toda intrusión no autorizada por las comunidades, en los territorios de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de los mismos y los recursos naturales existentes, por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones. De igual forma se establece la prohibición para realizar actividades militares en territorios ocupados por comunidades indígenas.

Se prevé garantizar a las comunidades indígenas interesadas, las condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población para la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico; y para el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen.

Finalmente se establece la entrada en vigor a los 365 días posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación y con el fin de restituir a los pueblos indígenas de sus derechos vulnerados, se otorgará a estas comunidades, un porcentaje de las participaciones económicas que el gobierno recibe por parte de las concesiones y contratos otorgados anteriores al presente decreto y que se hayan hecho sobre territorios indígenas.

Compañeras y compañeros Legisladores:

La tierra peligra sin la participación de las comunidades indígenas, la depredación de los recursos naturales por parte de los avances de la sociedad moderna, hacen imprescindibles el conocimiento, la sabiduría milenaria y el sentido de conservación de nuestras riquezas naturales, por parte de los pueblos indígenas para su existencia. Al igual que nosotros, los pueblos indígenas no pueden vivir sin la tierra, por eso la trabajan para que les entregue los frutos necesarios para la subsistencia, sin explotarla.

El territorio mexicano no puede seguir existiendo como elemento del Estado federal y menos como propiedad de él. Nuestros pueblos indígenas tienen derecho a tener su propio territorio, en coexistencia con el Estado. No reconocerlo así va en contra de nuestra pluriculturalidad nacional y niega a los indígenas su derecho a desarrollarse como pueblos.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Wenceslao Herrera Coyac, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.

Artículo único. Se reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 27. .............

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El Estado garantizará el derecho de los pueblos indígenas a poseer, controlar y utilizar sus territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, los recursos del subsuelo, el aire, las aguas, la flora y la fauna y los demás recursos que tradicionalmente han ocupado.

.........................

No se transmitirá a particulares el dominio de tierras y aguas en los que se asienten pueblos y comunidades indígenas, en razón de sus derechos ancestrales de ocupación y utilización de los territorios, incluyendo en éstos, la tierra, las aguas, el medio ambiente, el espacio aéreo, los lugares de importancia cultural y lugares sagrados, cualquiera que sea su naturaleza.

.................

En caso de que se expropien tierras de propiedad indígena, las poblaciones afectadas, deberán recibir en todos los casos, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean, al menos, iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan solventar a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro.

Antes de la expropiación a que se refiere el párrafo anterior, deberá consultarse con los pueblos indígenas la posibilidad de asociarse con el Estado o, en su caso, con sus concesionarios, para cubrir el fin de la expropiación.

Los pueblos indígenas afectados podrán optar entre una indemnización en dinero o en especie por la expropiación de sus tierras. En todo caso, el beneficio derivado deberá concederse con las garantías apropiadas y el pago deberá ser proporcional a la extensión y calidad de tierras expropiadas, de tal modo que les permita cubrir sus necesidades de desarrollo presente y futuro.

Cuando el traslado y la reubicación de los pueblos o comunidades indígenas hacia otros territorios, se consideren necesarios, deberán efectuarse con su consentimiento libre, previo e informado. En el caso de que no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término de procedimientos establecidos por la legislación nacional, donde los pueblos o comunidades indígenas estén efectivamente representados y con las modalidades previstas en el párrafo anterior.

Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos e indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la república; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la república y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la república con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público, sean parte de territorios indígenas o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, para quienes no pertenezcan a las comunidades indígenas ahí asentadas, y siempre tomando en cuenta el interés de las poblaciones afectadas al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, si los depósitos o el flujo de las aguas, se localizaren en dos o más predios, las comunidades deberán establecer ante la autoridad competente, las reglas para que el aprovechamiento del recurso beneficie de igual forma a las partes, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados.

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación y el que tengan los pueblos indígenas, es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y atendiendo al interés de las comunidades indígenas que tengan el uso y disfrute de estos recursos. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El gobierno federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas, respetando el derecho de los pueblos y comunidades indígenas respecto de sus territorios. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, a excepción de que estos recursos se encuentren en territorios ocupados por poblaciones indígenas, y sólo con la finalidad de satisfacer las necesidades y desarrollo económico de estas poblaciones, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

..................

..................

..................

I. Los pueblos indígenas, los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas, respetando en todo momento los derechos de los pueblos y comunidades sobre sus territorios. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, que los bienes que se pretende adquirir no afecten asentamientos de pueblos y comunidades indígenas, cuyo desarrollo dependa del beneficio de los recursos naturales a explotar y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud de lo mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas.

..........................

II a III.................

IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto y, en caso de que se encuentren en territorios indígenas, deberá respetarse, en todo momento, sus derechos.

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...................

V................

VI. Los estados y el Distrito Federal y los municipios de toda la república, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos, respetando el derecho de los pueblos y comunidades indígenas sobre sus territorios.

Las leyes de la federación y de los estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. En caso de tratarse de tierras ocupadas por poblaciones indígenas, deberá tomarse su consentimiento libre, previo e informado para llegar a cuerdos sobre dichas restricciones. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.

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VII.....................

El Estado protegerá en todo momento la integridad de los territorios pertenecientes a pueblos indígenas, así como las aguas y recursos naturales que existan dentro de los mismos.

La ley sancionará toda intromisión no autorizada por los pueblos o las comunidades indígenas, en sus territorios o todo uso no autorizado de los mismos y los recursos naturales existentes, por personas ajenas a ellos; la ley deberá tomar medidas para impedir tales infracciones. No se realizarán actividades militares en territorios de los pueblos indígenas.

El Estado deberá garantizar a los pueblos indígenas interesados, condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, para la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico; y para el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen.

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VIII..............

a) a c) .............

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IX...................

X a XV............

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XVI a XVII...............

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XVIII a XIX.................

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Artículos transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor a los 365 días posteriores a la publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal promoverá que un porcentaje de las participaciones económicas derivadas de los contratos y concesiones otorgadas a los particulares, anteriores al presente decreto, sean recibidas por los pueblos indígenas asentados en sus territorios.

Tercero. Remítase al honorable Senado de la República, para sus efectos constitucionales.

Notas:
1. Héctor Robles Berlanga y Luciano Concheiro Bórquez, Entre las fábulas y la realidad, los ejidos y las comunidades con población indígena, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas- Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Xochimilco, México, 2004, pp. 8-10. A menos que se indique lo contrario, todas las cifras sobre este tema provienen de la misma fuente.
2. Bonfil Batalla, Guillermo, México Profundo: Una Civilización Negada, Grijalbo-Conaculta. México, 1990, p. 64.
3. Bartolomé, Miguel Alberto, Gente de Costumbre y Gente de Razón: Las Identidades Étnicas en México, Siglo XXI-Instituto Nacional Indigenista, México, 1997, pp. 86-87.
4. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo V, enero de 1997, tesis P./J.2/97, p. 5; IUS:199492. Citado en: Las Garantías Individuales: Parte general, Poder Judicial de la Federación-Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2003, p. 51.
5. Héctor Fix Fierro, "Comentarios al artículo 1" en: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Tomo I, Decimosegunda edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Editorial Porrúa, México, 1998, p. 4.
6. Op. Cit.
7. Diario Oficial de la Federación, México, 28 de enero de 1992.
8. Diario Oficial de la Federación, 26 de febrero de 1992
9. Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto del 2001.
10. Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto del 2001.
11. Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Organización Internacional del Trabajo, Oficina Central para América Central y Panamá, San José Costa Rica, 1996, pp. 5-6.
12. United Natios, sales, No. E. 86. XIV.3
13. E/CN.4/Sub.2/2000/25
14. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la asamblea general en su resolución 2200 A. (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor 3 de enero de 1976. Ratificado por México en 1981.
15. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la asamblea general en su resolución 2200 A. (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976, de conformidad con su artículo 49. Ratificado por México en 1981 y desde esa fecha vigente como parte del orden jurídico mexicano.
16. Informe de conclusiones finales y recomendaciones del Comité de Derechos Humanos. Chile, CCPR/C/CHL/CO/5/CPR/.1,(15/03/2007).
17. Diario Oficial de la Federación, 24 de enero de 1991.
18. A/61/L67. Aprobada por la asamblea general el 13 de septiembre de 2007.
19 El caso Awas Tingni contra Nicaragua. Nuevos horizontes para los derechos humanos de los pueblos indígenas, Instituto de Derechos Humanos, Universidad de Deusto, Bilbao, España, 2003, pp. 254 y 255.
20. Caso comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, Sentencia del 29 de marzo de 2006. Serie C (No. 146) (2006), párrs. 138-139.
21. Ibid.
22. Ibid.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de octubre de 2007.

Diputado Wenceslao Herrera Coyac (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE AEROPUERTOS, A CARGO DEL DIPUTADO CUAUHTÉMOC VELASCO OLIVA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA

El suscrito, Cuauhtémoc Velasco Oliva, en mi carácter de diputado federal de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículos 55, fracción II, 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente proyecto de decreto, por el que se reforman los artículos 2, 4, 6, 11, 14, 17, 21, 23, 33, 36, 38, 39, 40, 43, 44, 46, 47, 50, 51, 55, 57, 58, 60, 61, 67 y 71 de la Ley de Aeropuertos, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Compañeros diputados y diputadas: el 9 de febrero de 1998 se publicaron, en el Diario Oficial de la Federación, los Lineamientos generales para la apertura a la inversión en el Sistema Aeroportuario Mexicano, con el propósito de que la participación a la inversión en el Sistema Aeroportuario Mexicano se desarrolle conforme a los objetivos establecidos por el gobierno federal, definiendo las diferentes fases del proceso de reestructuración de dicho sistema.

Fue hasta el año de 1998, que Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) administró y operó 60 aeropuertos, atendiendo las necesidades de infraestructura y proporcionado por sí, o por conducto de terceros, los servicios aeroportuarios; sin embargo, con la tendencia a permitir la participación de inversión privada en la mayoría de las actividades de la economía del país, inició el proceso de otorgamiento de concesiones.

Con tal fin, se constituyeron 4 empresas como sociedades controladoras, con un capital de mil millones de pesos sufragados con cargo al presupuesto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para que dichas sociedades constituyeran una sociedad concesionaria por cada grupo controlador.

Dentro de nuestro orden jurídico y de este proceso, la Ley de Aeropuertos ha pretendido fomentar la modernización de la infraestructura a través de la participación de capitales privados, nacionales y extranjeros, mediante concesiones otorgadas hasta por 50 años, prorrogables.

En dicho ordenamiento se establece que el estado seguirá ejerciendo la rectoría del espacio aéreo, radio ayudas, telecomunicaciones e información aeronáutica.

Pese a ello, la Ley de Aeropuertos, contempla la concesión de aeropuertos a particulares, a través de licitación pública o de asignación directa a entidades de la administración pública federal o empresas de participación estatal o municipal mayoritaria.

Uno de los principios fundamentales en la Ley de la materia es el relativo a propiciar la participación de inversionistas y operadores de calidad, capacidad y solvencia técnica, operativa, administrativa, financiera y moral. Así como respetar los derechos de los trabajadores conforme a la ley y asegurar para el Estado, las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

A partir de ello, se plantearon diversas alternativas de agrupamiento de aeropuertos y se eligió la distribución de aeropuertos en cuatro grupos regionales: Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM), Sureste: 9 aeropuertos, Pacífico: 12 aeropuertos y Centro Norte: 13 aeropuertos.

En su momento se afirmó que esta alternativa se eligió por ser la que mejor satisface los objetivos y criterios del proceso de apertura a la inversión, por conciliar los intereses de los usuarios y cumplir con las expectativas del mercado.

Los argumentos para promover las bondades de la inversión privada en los aeropuertos mexicanos señalaban que deberían privatizarse para que hubiera un mejor servicio, que se fomentara el desarrollo regional, que hubiera más empleos y que los aeropuertos se modernizaran.

Desafortunadamente, en los hechos ni ha habido tal modernización, ni las inversiones que estaban previstas se llevaron a cabo y menos los servicios mejoraron.

Evidentemente, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), como autoridad aeroportuaria, ha incumplido, por acción u omisión, con algunas de sus facultades, particularmente las relativas a supervisar el cumplimiento de la ley en el otorgamiento de concesiones y permisos, al no verificar debidamente y resolver, en su caso, la modificación, terminación o revocación de concesiones, establecidas en el artículo 6 de la Ley de Aeroportuarios, pese a las reiteradas demandas, peticiones de locatarios y puntos de acuerdo que se han presentado en la LVIII, LIX y actual LX Legislatura, solicitando investigar los términos en que se otorgaron las concesiones y revisar el posible incumplimiento de las condiciones contenidas en las mismas.

Uno de esas acciones u omisiones, por citar un caso, es el relativo al Grupo Aeroportuario del Pacífico (GAP), que fue constituido en 1998 como parte de la apertura del Sistema Aeroportuario Mexicano, y que actualmente detenta 12 concesiones por 50 años cada una para operar, mantener y desarrollar otras tantas terminales de la región Centro-Pacífico del país, entre las que se encuentran las de Tijuana, Hermosillo, León, Morelia, Aguascalientes, Mexicali y Los Mochis.

Particularmente el GAP ha despertado numerosas dudas sobre la efectividad de la concesión dentro del esquema de modernización del sistema aeroportuario, a fin de poder determinar que se hayan alcanzado a plenitud los propósitos por los cuales se privatizaron los aeropuertos. El GAP ha sido beneficiado en los siguientes términos:

• Recibe 10 millones de dólares anuales, por asistencia técnica y transferencia tecnológica que no se ve por ningún lado.

• El 1% de comisión por venta de combustibles.

• Por cambios en materia de depreciación le han otorgado devoluciones de impuestos por 180 millones.

• La autorización del pago por de dividendos (ejercicios fiscales 1998 – 1999), por 447.1 millones de pesos, cuando la concesión inició el primero de noviembre de 1998.

• Conforme al programa de inversión en catorce años por concepto de Tarifa por Uso de Aeropuerto (TUA) recabaría 4 mil 400 millones de pesos.

• No ha invertido lo comprometido ni en los montos ni en los tiempos.

• El Grupo no ha cumplido con las obras programadas en el plan maestro y el rezago de inversiones se refleja en las condiciones de deterioro de la infraestructura.

• En Tijuana no paga las contribuciones locales, como derechos de conexión e impuesto predial y sólo al Municipio le adeuda más de 120 millones de pesos.

• En abierta violación a la Ley de Símbolos Patrios, llegó al extremo de tener sin bandera Nacional el Aeropuerto de Tijuana por casi cinco años, misma que fue colocada por la presión de la anterior Legislatura de esta Cámara de Diputados.

• Existen problemas de inseguridad, piratería, ambulantaje e instalaciones descuidadas, en los aeropuertos concesionados.

• Inclusive, las líneas aéreas se quejan de que hay un sobrecosto promedio de 30% aproximadamente, respecto de las tarifas que anteriormente cobraba ASA.

• Los aeropuertos privados, o privatizados en México, ganan aproximadamente el 50 por ciento de los flujos de operación, de los recursos que les llegan, lo cual resulta un verdadero saqueo.

Lo expuesto se presenta en gran parte por la existencia de un ordenamiento jurídico redactado en términos del menor costo para los inversionistas con el mayor beneficio. La Ley de Aeropuertos ha resultado ser un instrumento protector de los intereses de ciertos grupos que encuentran en sus disposiciones los mecanismos necesarios para hacer nula cualquier posibilidad seria de revisión, ya no de los términos en que se otorgó la concesión, sino del cumplimiento de las obligaciones que contrajeron al recibirla.

En este contexto, la Comisión Federal de Competencia (Cofeco), ha realizado un importante análisis1 orientado a promover la aplicación de los principios de competencia y libre concurrencia en la proveeduría de servicios aeroportuarios.

En su estudio la Cofeco establece que "es importante asegurar que los aeropuertos enfrenten incentivos y reglas claras con el propósito de, por un lado, asegurar que los servicios que ofrecen a las aerolíneas y los pasajeros se proporcionen con calidad, eficiencia y competitividad y, por otro, evitar que otorguen un trato preferencial o discriminen a determinadas aerolíneas o proveedores de servicios de apoyo".2

Dentro de los datos a considerar del estudio, tenemos que los aeropuertos del país atendieron aproximadamente 69 millones de pasajeros en 2005, 59% de los cuales fueron pasajeros en servicio regular en rutas nacionales, 34% en servicio regular en rutas internacionales, 5% en servicios de fletamiento y 1% en aviación general.

1. Ausencia de competencia.

Un dato que evidencia la poco afortunada política de apertura implementada en el sistema aeroportuario mexicano los representa el hecho de que los pasajeros transportados en rutas nacionales crecieron 1.6 % en promedio, en tanto que los pasajeros en rutas internacionales lo hicieron en 8% en promedio. Conforme al estudio en comento "Una de las razones que explica este diferencial de tasas de crecimiento entre rutas nacionales e internacionales es la escasa competencia entre aerolíneas mexicanas..."

Podía decirse que la principal característica de la operación aeroportuaria, es su concentración. De todos los aeropuertos del país, 5 son los más importantes en términos de pasajeros atendidos con 67.6% del mercado (Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Cancún, Guadalajara, Monterrey y Tijuana).

La propia Cofeco, entre 1999 y 2000, emitió 3 resoluciones en el sentido de que no existían las condiciones razonables de competencia en los 34 aeropuertos que forman parte de los grupos aeroportuarios licitados.

2. Rentabilidad de aeropuertos.

Por otra parte, los estados financieros de los grupos aeroportuarios mexicanos muestran estructuras atípicas, esto es, la capacidad de generación de utilidades es relativamente elevada comparada con otros aeropuertos del mundo, pero la rentabilidad es relativamente baja. Existe un bajo nivel de pasivos respecto del capital contable.3

En este sentido, en el período 2001 – 2006 las utilidades netas de los grupos aeroportuarios fueron positivas todos los años y las utilidades han mostrado una tendencia creciente: La tasa de crecimiento de las utilidades netas entre 2001 y 2006 fue de 18.3% para el Grupo Aeroportuario del Sureste (ASUR); de 29.8% para el Grupo Aeroportuario Centro – Norte (GACN) y de 21.1% Grupo Aeroportuario del Pacífico (GAP) en promedio anual.

En su análisis, al separar el comportamiento de los ingresos y los gastos de operación por pasajero, la Cofeco explica la evolución de las utilidades netas. En el período entre 2001 y 2006 todos los grupos aeroportuarios registraron un aumento consistente en los ingresos por pasajero: ASUR en 4.8%, GACN en 1.1% y GAP de 3.8% promedio anual.

Sin embargo, los gastos de operación por pasajero mostraron un comportamiento diferente: El gasto de operación por pasajero de GACN tuvo una reducción de 2.9% promedio anual, lo que sumado al incremento de sus ingresos permitió ser el grupo con la mayor tasa de crecimiento de utilidades netas; para el GAP los gastos de operación de mantuvieron constantes con una tasa de 0.4%; en tanto los de ASUR se incrementaron en 3.4%. Salvo el GACN, el incremento en las utilidades netas de los grupos aeroportuarios fue consecuencia del incremento de ingresos y no por una mayor eficiencia operativa.

En ese período 2001 – 2006, los grupos aeroportuarios registraron una utilidad de operación acumulada importante: ASUR de $4,016 millones de pesos; GACN de $2,298 millones y el GAP de 5,220 millones; utilidad de operación que como porcentaje de los ingresos representó 36.3%, 29.6% y 37.8% para ASUR, GACN y GAP, respectivamente, frente al 28% que en promedio este mismo indicador representó para 50 aeropuertos internacionales representativos.4

En consecuencia, la rentabilidad en el mismo período fue de 5.2% para ASUR; 5.7% para GACN y 3.5% para el GAP.

¿Que significa esto? Que los concesionarios han encontrado en la operación de los aeropuertos mexicanos un negocio por demás rentable para ellos, sin que esto se vea reflejado en la modernización de los aeropuertos, la mejora de los servicios y en tarifas menos onerosas.

3. Regulación tarifaria.

La problemática que actualmente se encuentra a discusión, además de la operatividad del sistema aeroportuario mexicano, es la relativa a las tarifas. El nivel de las tarifas de los servicios aeroportuarios es artificialmente alto. Esta situación es consecuencia, en gran parte, por la facultad que la Ley de Aeropuertos otorga a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), para establecer bases de regulación tarifaria de los servicios aeroportuarios y porque el criterio de adjudicación de las licitaciones fue asignar el grupo aeroportuario a aquel postor que ofreció el precio más alto por participación accionaria, en lugar de declarar ganador al que ofreciera los costos más bajos por proveer el servicio.

En el esquema en el que las bases de regulación tarifaria toman la forma de una tarifa máxima conjunta, cada concesionario es libre de fijar los precios de los servicios aeroportuarios específicos, siempre que los ingresos por esos servicios divididos por las unidades de tráfico no excedan la tarifa máxima permitida.

Conforme al estudio de la Cofeco, considerando la metodología reconocida a nivel internacional para comparar tarifas de aeropuertos, los aeropuertos del país se ubican en las posiciones intermedias de la 17 a la 37, de entre 50 aeropuertos internacionales representativos. De acuerdo a estos criterios, "los precios de los servicios aeroportuarios en México son relativamente altos en el contexto internacional".

El factor de referencia, que es parte importante en el esquema regulatorio como mecanismo utilizado para reducir ganancias excesivas a través de la corrección de las tarifas a niveles más adecuados; contrariamente a lo deseado, en el esquema regulatorio mexicano no ha cumplido completamente con los objetivos para el cual fue diseñado.

Lo anterior queda de manifiesto al comprobar que 31 de los 34 aeropuertos privatizados tuvieron un incremento en la tarifa máxima en términos reales. El factor de eficiencia debería entonces reflejarse en tarifas decrecientes cuando no existan cambios significativos en las perspectivas de crecimiento e inversión de un aeropuerto.

Ante reveladores datos, la respuesta de la SCT, contradiciendo argumentos debidamente sustentados y en un papel más de abogado defensor de los grupos aeroportuarios que de autoridad en materia aeroportuaria, rechazó de inmediato que en México se cobren las tarifas más altas del mundo en servicios aeroportuarios, desestimando las propuestas orientadas a mejorar el esquema de precios en el sector.

Ante tal despropósito, la Cofeco respondió con un dato por demás revelador: En promedio 58% del costo de un boleto de avión es por cargos de servicios aeroportuarios e impuestos gubernamentales (La Jornada, 3 de octubre de 2007). Basta decir que los servicios aeroportuarios regulados representan entre 70% y 81% de sus ingresos, entre ellos destacan los provenientes de la Tarifa por Uso de Aeropuerto (TUA), que representan alrededor del 80% de los ingresos regulados y más de la mitad de los ingresos totales.5

El costo de servicios aeroportuarios en aeropuertos internacionales, tomando como base el costo total para el pasajero y la aerolínea de los servicios aeroportuarios para un avión Boeing 737-300 de 133 asientos con un factor de ocupación de 75%, que incluye tarifa por uso de aeropuerto (TUA), tarifa de aterrizaje, plataforma por dos horas, revisión de seguridad y abordadores mecánicos, ubica las tarifas de la siguiente manera:

En $4,153 dólares en el aeropuerto de Nueva Jersey; $4,077 dólares en el de Nueva Cork; $3,338 en el de Vancouver; $3,050 en el de Ámsterdam; $3,019 en el de Sydney o $2,088 en el de Tokio Narita (Dólares ajustados por poder de paridad de compra).

Mientras que los costos de servicios aeroportuarios nacionales se colocan en $4,147 dólares en el de Minatitlán; $4,070 dólares en el de Mérida; $4,052 dólares en el de Huatulco; $3,984 dólares en el de Hermosillo; $3,921 dólares en el de Guadalajara; $3,785 dólares en el de Monterrey; $3,732 dólares en el de Puerto Vallarta o $3,400 dólares en el de Tijuana (Dólares ajustados por poder de paridad de compra).

Es decir, que los costos en aeropuertos internacionales son relativamente más bajos que los de los aeropuertos mexicanos.

En este contexto, la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA, por sus siglas en inglés), ha señalado que las elevadas tarifas que se aplican en los aeropuertos de México constituyen un obstáculo para el desarrollo de la actividad turística en el país.

En voz de Giovanni Bisignani, Director General de IATA, la mayor organización mundial de compañías de aviación, ha quedado precisado que la rentabilidad que obtienen principalmente los grupos aeroportuarios privados en México, es del 50% como flujo de operación, frente a proporciones que varían de 5 a 8% en otras partes del mundo.

Adicionalmente, señala IATA, desde su privatización, las tarifas mexicanas han ocupado en forma permanente el tope máximo permitido y en la práctica adquieren un carácter de monopolios. Además resulta contradictorio el elevado nivel de ganancias debido a las altas tarifas que obtienen los propietarios (privados y públicos) de los aeropuertos que operan en nuestro país, con un bajo nivel de inversión para mejorar su eficiencia.

Ante este panorama, resulta muy difícil que se sustente un mayor crecimiento del turismo en México, por la precaria inversión en infraestructura.

Igualmente, el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), ha señalado que la competitividad del sector aéreo mexicano no despega, entre otras razones, por las altas tarifas aeroportuarias y por los impuestos sobre boletos de avión.6De acuerdo con el organismo internacional citado, México se ubica en el sitio 114 de 124 países evaluados en materia de impuestos sobre boletaje y cargos aeroportuarios.

Nuestro país se encuentra entre las naciones peor evaluadas frente a otras, como la India, lugar 7; China, lugar 21; Corea en el 28; Brasil en el 85; y Chile en el 102, de aquellos que tienen mayores costos financieros.

México obtuvo una calificación de 50.8 puntos de un total de 100 en impuestos a los boletos aéreos y tarifas aeroportuarias, donde 0 significa el máximo costo.

Por su parte el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), ha advertido que resulta inadmisible que el costo del pasaje de avión en el país para vuelos nacionales, puede ser similar o superior al de vuelos internacionales.

Por ello, ante las deficiencias regulatorias en la operación de los aeropuertos, que redundan en tarifas altas, en detrimento de los usuarios que deben pagarlas como parte del costo del boleto y, adicionalmente, la situación actual del sistema aeroportuario nacional demanda una revisión de las disposiciones legales aplicables, en virtud de que si aspiramos a contar con instalaciones seguras y modernas, servicios eficientes, competitivos y no discriminatorios, así como con condiciones mínimas de operación y tarifas de acuerdo a las necesidades del país; tenemos que abordar una reforma puntual de la Ley de Aeropuertos para revisar todos aquellos aspectos que hoy impiden la modernización de los aeropuertos, pasando por su administración, operación, explotación y construcción.

Esta reforma debe pasar también por verificar el cumplimiento por parte de la autoridad aeroportuaria y un efectivo esquema que sancione la violación e incumplimiento de las condiciones del título de concesión y de la Ley de la materia.

Hasta la fecha ha sido claro que las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de los términos de la concesión han eludido su responsabilidad de comprobar el respeto de los compromisos propios de la misma, aun cuando ya desde esta misma tribuna se ha planteado la necesidad de revisar esta situación.

Ante lo antes señalado, con el propósito de velar que toda participación de inversión privada, nacional o extranjera, se apegue plenamente a las disposiciones legales en materia de concesiones aeroportuarias y que la autoridad cumpla a cabalidad su labor de supervisión, en Convergencia nos preocupa que un instrumento legal que pretende contribuir a resolver los problemas del sistema aeroportuario mexicano como es la figura de la concesión, sea utilizado para vulnerar los derechos de terceros, su otorgamiento se traduzca en un daño al patrimonio nacional y la consecuencia inmediata, es decir, la privatización, sirva para desplazar a los inversionistas nacionales.

Por lo anteriormente expuesto, creemos importante abordar en la presente iniciativa, las siguientes propuestas:

1. Las mejores experiencias internacionales en términos de logros en reducciones tarifarias y calidad de los servicios, deben basarse en el diseño de un marco regulatorio eficiente; instaurar reguladores autónomos e independientes; fortalecer la aplicación de una política de competencia y proteger a los consumidores.

Por ello, la presente iniciativa establece la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios (COFESA), que asumirá las atribuciones y facultades en materia de regulación de los servicios aeroportuarios, cuyos integrantes serán propuestos por el Ejecutivo Federal y serán aprobados por la Cámara de Diputados.

La Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, encargado de regular, promover, y supervisar del desarrollo eficiente de los servicios aeroportuarios y actividades complementarias, además de contar con autonomía plena para emitir sus opiniones y dictar sus resoluciones en los términos de la Ley.

Los miembros de la Comisión durarán en su cargo cinco años y serán designados por la Cámara de Diputados de entre las propuestas hechas por el titular del Ejecutivo Federal.

Con este ente regulador se busca una mejor definición de las políticas aeroportuarias, planeación y regulación de la aviación y de los aeropuertos que redunde en normas tarifarias más transparentes y en una efectiva protección a los consumidores.

2. Consecuentemente con lo anterior, se puede lograr una revisión quinquenal más transparente, considerando en la elaboración del Programa Maestro de Desarrollo (PDM), la aprobación de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y la opinión de los usuarios a través de un proceso de revisión y discusión que involucre a todos los interesados, sin menoscabo de la intervención que actualmente corresponde a la SCT.

Con esto se asegura que el contenido del PDM, obligatorio una vez aprobado, necesariamente, tanto por la SCT como por la COFESA, obligue a los concesionarios a invertir los montos totales previstos en el programa.

3. Por otra parte, si atendemos a que el nivel de las tarifas por los servicios aeroportuarios es artificialmente alto debido al criterio de asignación a los grupos aeroportuarios y de la implementación de las bases de regulación y que el resultado buscado fue incrementar los ingresos gubernamentales por las licitaciones y no con el propósito de generar mejores tarifas para los usuarios; la presente iniciativa establece que, dentro de las bases de regulación tarifaria, se atiendan los criterios que pretenden influir en la eficiencia económica y se reconozcan en una sola bolsa los ingresos por servicios aeroportuarios y comerciales.

4. Con el propósito de eliminar la barrera en que se erigen los horarios de despegue y aterrizaje en aeropuertos saturados para nuevos competidores, con la presente iniciativa se fortalece el sistema de subasta como un mecanismo que no favorezca a las aerolíneas establecidas y si eficiente la asignación de horarios.

Con tal fin, se establece la obligación de definir a la brevedad las reglas de participación en las subastas, se publique periódicamente la información sobre las mismas para el conocimiento de los usuarios y se escuche necesariamente la opinión de la Comisión Federal de Competencia para garantizar el proceso de competencia y libre concurrencia.

5. Adicionalmente, se da la mayor intervención posible a la Comisión Federal de Competencia en el proceso de otorgamiento de concesiones, ya sea por licitación o por asignación directa, estableciendo la obligación de contar con la opinión favorable de la misma, así como en materia de permisos. Con esto se evitará que en futuras licitaciones o asignaciones de aeropuertos un mismo grupo o persona concentre más de un aeropuerto en la misma ciudad y, en el otorgamiento de concesiones, se da prioridad al principio de asignación basada en el menor precio al usuario.

6. Se establece como principio en materia de concesiones el que la Secretaría y la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios, velen puntualmente por el carácter estratégico del sistema aeroportuario, buscando en todo momento el mayor beneficio para dicho sistema, en términos de eficiencia, otorgando garantías suficientes a la inversión, sin que ello represente un lucro excesivo, un daño o perjuicio para el país o se vulnere la soberanía nacional.

7. Dentro de las facultades de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el otorgamiento de las concesiones deberá anteponerse siempre el interés nacional, absteniéndose en todo momento de favorecer a algún inversionista en lo individual.

8. Igualmente, respecto a la atribución de la Secretaría de vigilar, supervisar, inspeccionar y verificar, los aeródromos civiles, estas acciones debe realizarlas vigilando estrictamente el cumplimiento de las disposiciones y obligaciones contenidas en la Ley.

9. Con el propósito de combatir la prestación del servicio con matices discriminatorios, se establece la obligación de la autoridad de procurar la participación igualitaria de inversionistas y comerciantes nacionales.

10. Por otra parte, se sanciona el incumplimiento de las obligaciones fiscales y de otros ordenamientos aplicables de carácter federal, estatal y/o municipal, cuando pongan en riesgo la prestación de los servicios aeroportuarios.

11. A fin de inhibir el trato discriminatorio, se sanciona el permitir o tolerar, por acción u omisión, este tipo de trato, a personas físicas o morales cualesquiera que sea su calidad en actividades turísticas, productivas o comerciales.

12. Del mismo modo, se sanciona no cumplir las acciones conducentes a la ejecución del programa maestro o el programa indicativo de inversiones, en los plazos y montos comprometidos.

13. Se plantean una serie de hipótesis nuevas en materia de revocación: i) Consentir y/o recibir pagos injustificados, con recursos públicos o privados u otro beneficio económico, no contemplado en la Ley, sus reglamentos o en el título de concesión o permiso respectivo; ii) el incumplimiento de las obligaciones fiscales y de otros ordenamientos aplicables de carácter federal, estatal y/o municipal, cuando pongan en riesgo la prestación de los servicios aeroportuarios; iii) Del mismo modo, se sanciona no cumplir las acciones conducentes a la ejecución del programa maestro o el programa indicativo de inversiones, en los plazos y montos comprometidos, y iv) permitir o tolerar, por acción u omisión, trato discriminatorio, a personas físicas o morales cualesquiera que sea su calidad en actividades turísticas, productivas o comerciales.

Se cambia el criterio de aplicación de las causales de revocación, procediendo ésta cuando previamente se hubiese sancionado al concesionario o permisionario, por lo menos en una ocasión, en lugar de tres ocasiones.

14. Se establece la obligación de los concesionarios y permisionarios de aeródromos civiles deberán recabar, considerar y aplicar en sus proyectos de construcción, ampliación y/o remodelación la opinión de las autoridades, concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo y de los prestadores de servicios cautivos ó potenciales que brindarán atención al público en general, antes de realizar las obras correspondientes.

15. Con el propósito de recoger el mayor número posible de opiniones en la elaboración del programa maestro de desarrollo, antes de ser autorizado por la Secretaría deberá escucharse la opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional y de la Comisión Consultiva Local, del Comité Local de Operación y Horarios y del Comité Local de Seguridad en el ámbito de su competencia. Además de que el mismo y el título se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y, en por lo menos, un periódico de circulación en la entidad federativa en donde se ubique el aeropuerto.

16. Igualmente, se establece la necesidad de hacer del conocimiento de la Comisión Consultiva Local, Comité Local de Operación y Horarios y Comité Local de Seguridad, el programa indicativo de inversiones en materia de construcción, conservación y mantenimiento, en el que se incluyen medidas específicas relacionadas con la seguridad y la protección al ambiente.

17. Por otra parte, a fin de dar transparencia y seguridad a los trabajos de construcción o reconstrucción en los aeródromos civiles, se faculta a la Secretaría a través del Comandante Local para que verifique que las obras se realicen de acuerdo a las normas de seguridad aplicables, en el tiempo establecido y con la calidad que garantice la eficiencia de las operaciones y servicios. Para lo cual se obliga al administrador y comandante a presentar por escrito al Comité de Operación y Horarios, Comisión Consultiva Local, Comité Local de Operación y Horarios y al Comité Local de Seguridad, los programas y reportes que permitan a los usuarios ejercer el seguimiento de los trabajos.

18. En materia de administración, dentro de las atribuciones de los concesionarios y permisionarios, se plantea involucrar a las autoridades y concesionarios o transportistas del servicio aéreo para que en coordinación con los primeros, procedan a planear, programar y efectuar las acciones necesarias para la operación, desarrollo y promoción del aeródromo civil.

19. También la presente iniciativa contempla la participación de la Secretaría a través del comandante del aeropuerto en la supervisión de las acciones conducentes a la ejecución del programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones.

20. A fin de evitar cualquier trato discriminatorio se establece la obligación de los concesionarios de coordinar las operaciones y demás servicios que se presten en el mismo, sobre bases equitativas y no discriminatorias, con apego a la Ley, debiendo velar en todo momento en igualdad de circunstancias la participación de inversionistas y personal nacional.

21. En abono al acceso a la información y la transparencia se obliga a los concesionarios y permisionarios a proporcionar la información estadística requerida por las autoridades competentes o los prestadores de servicios y usuarios del aeródromo civil.

22. La Ley de Aeropuertos contempla la existencia de una comisión consultiva limitada, motivo por el cual, con la presente iniciativa, se involucra a los principales actores del sector aeroportuario para que coadyuven en la promoción del aeropuerto recomendando, opinando y emitiendo encomiendas en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana, turística, productiva y comercial. Agregándose la obligación del administrador del aeropuerto de informar periódica, consistente y oportunamente a la Comisión sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones, así como los principales proyectos de inversión para la expansión y modernización del aeropuerto.

23. Por otra parte, igualmente en el marco de la transparencia y control de las concesiones otorgadas y por otorgarse, respecto a la obligación de los concesionarios o permisionarios de asegurar que los aeródromos civiles cuenten con la infraestructura, instalaciones, equipo, señalización, servicios y sistemas de organización, adecuados y suficientes para que la operación se lleve a cabo sobre bases de seguridad, eficiencia y calidad, se establece la facultad del Comité de Operación y Horarios y los integrantes del Consejo Consultivo, de contar, como parte de sus archivos, con una copia del título de concesión o permiso y estar disponible para la consulta de sus miembros.

24. En materia de seguridad, adicionalmente a la responsabilidad de los concesionarios o permisionarios de controlar los accesos y tránsito de personas, vehículos y bienes en zonas restringidas del aeródromo civil, así como de que las áreas cercanas a los equipos de ayuda a la navegación aérea instalados dentro de los mismos, se mantengan libres de obstáculos que puedan afectar su operación, se establece la posibilidad de lo concesionarios o permisionarios de asegurar que el personal a cargo de los controles y tránsito cuenten con la capacitación, equipo y demás requisitos exigidos por las autoridades federales y estatales.

25. Continuando con el proceso de vigilancia de la actuación de los concesionarios y permisionarios, se obliga al administrador aeroportuario a comunicar al Consejo Consultivo, cuando, por caso fortuito o de fuerza mayor, suspenda la prestación de los servicios aeroportuarios, con el fin de preservar la seguridad de las personas y de los bienes, el tiempo estimado para el restablecimiento del o los servicios, reportando los avances a los concesionarios o permisionarios del transporte aéreo y demás proveedores de servicios complementarios y comerciales, hasta su solución satisfactoria.

26. En cuanto a la facultad de la Secretaría de establecer requisitos para la acreditación técnica del personal a cargo de los servicios aeroportuarios y complementarios, se obliga a la autoridad aeroportuaria a presentar un programa anual de acreditación, notificando el resultado de su gestión a la Secretaría y a los Comités de Operación y Honorarios, y Seguridad.

27. Para los casos de la suspensión de los servicios si las contraprestaciones no son pagadas, los concesionarios o permisionarios, así como los prestadores de servicios podrán suspender dichos servicios comunicándolo previamente, a fin de evitar abusos.

28. Se establece expresamente la necesidad de que el concesionario provea lo necesario para que el aeropuerto cuente con servicios aeroportuarios a nivel de clase mundial en costos, operación, servicios, seguridad y nivel de calidad. Con tal fin, el concesionario podrá limitar el número de los prestadores de servicios complementarios considerando la opinión del Comité de Operación y Horarios del aeropuerto, además de la correspondiente del Consejo Consultivo.

29. Adicionalmente, se reconoce la facultad de la Secretaría de establecer y vigilar la ejecución de programas que permitan conocer los índices de satisfacción de los clientes usuarios de los servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales. Publicando semestralmente los resultados en el Diario Oficial de la Federación, mismos que serán presentados por la autoridad aeroportuaria al Comité de Operación y Horarios, para recabar las recomendaciones, opiniones y encomiendas de los integrantes del mismo, así como de los miembros del Consejo Consultivo, definiendo junto con ellos acciones locales para su mejora continúa.

30. Los servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales de alto impacto e interés del público en general, no podrán dejar de prestarse, y cuando esto ocurra, el concesionario del aeropuerto, previo acuerdo del Comité de Operación y Horarios, y del Consejo Consultivo, deberá hacerlo, directamente o a través de los terceros que él designe y contrate, hasta en tanto prevalezca dicha situación. Lo anterior será vigilado para su cumplimiento por la autoridad aeroportuaria.

31. En el entendido de que la prestación de los servicios comerciales no debe constituir un obstáculo para la prestación de los servicios aeroportuarios y complementarios, ni deben poner en peligro la seguridad del aeródromo civil, o la operación de las aeronaves, se propone que la autoridad aeroportuaria presente al Comité de Operación y Horarios y al Consejo Consultivo, los casos que detecte y aquellos que le sean reportados para determinar en el seno de los mismos las alternativas de solución, mismas que vigilarán hasta su conclusión.

32. Respecto a las áreas que se destinen a la prestación de los servicios comerciales serán descritas en el programa maestro de desarrollo o en el programa indicativo de inversiones, según sea el caso, y para modificarlas se requerirá de autorización previa de la Secretaría, oyendo y atendiendo, antes de autorizar, las opiniones, recomendaciones y encomiendas del Comité de Operación y Horarios, y de los integrantes del Consejo Consultivo.

33. Con la finalidad de dar certidumbre en las decisiones fundamentales al interior se los aeropuertos, con la presente iniciativa se propone como integrantes del comité de operación y horarios, a un representante de la Cámara de Comercio, uno de la autoridad municipal y uno de la autoridad estatal, quienes se suman a los actuales integrantes.

34. Igualmente, con el propósito de democratizar la integración del comité de operación y horarios, se propone que sea presidido por la persona que, previa elección de los integrantes del Comité de Operación y Horarios, haya resultado designada por mayoría de votos, cuyo funcionamiento y operación se ajustará a al reglamento aprobado por los integrantes del Comité de Operación y Horarios, con la participación del Consejo Consultivo.

35. Finalmente, también en materia de seguridad, se contempla la facultad de que la vigilancia interna en los aeródromos civiles sea responsabilidad del concesionario o permisionario, conforme a las necesidades que determinen los Comités de Seguridad, Operación y Horarios y las del propio Consejo Consultivo, así como por las disposiciones legales aplicables en la materia y a los lineamientos que al efecto establezca la Secretaría. Debiendo la administración del aeropuerto atender de inmediato los acuerdos de los comités.

Cuando en situaciones de emergencia o cuando se ponga en peligro la paz interior o la seguridad nacional, las autoridades federales competentes prestarán en forma directa la vigilancia para preservar la seguridad de las aeronaves, pasajeros, carga, correo, instalaciones y equipo, notificando de inmediato por la autoridad del aeropuerto a los usuarios en general.

En consecuencia, por constituir los aeropuertos mexicanos un sector estratégico para la soberanía del país y en virtud de las irregularidades citadas, me permito someter a la consideración de esta soberanía la siguiente

Iniciativa de ley que reforma los artículos 2, 4, 6, 11, 14, 17, 21, 23, 33, 36, 38, 39, 40, 43, 44, 46, 47, 50, 51, 55, 57, 58, 60, 61, 67 y 71 y se adiciona un artículo 6 Bis a la Ley de Aeropuertos.

Artículo Único. Se reforman los artículos 2, 4, 6, 11, 14, 17, 21, 23, 33, 36, 38, 39, 40, 43, 44, 46, 47, 50, 51, 55, 57, 58, 60, 61, 67 y 71 y se adiciona un artículo 6 Bis a la Ley de Aeropuertos, para quedar como sigue:

Artículo 2.

Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

I. a X. ...

XI. Comisión: La Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios, ente regulador de los servicios aeroportuarios.

XII. Junta de Gobierno o Junta: A la Junta de Gobierno de la Comisión;

XIII. Presidente: Al Presidente de la Comisión.

Artículo 4.

Los aeródromos civiles se rigen por lo previsto en la presente Ley, por los tratados internacionales y, a falta de disposición expresa, se aplicará:

I. a VIII. ...

VII. La Ley Federal de Competencia Económica.

Artículo 6.

La Secretaría, como autoridad aeroportuaria, tendrá las siguientes atribuciones, sin perjuicio de las otorgadas a otras dependencias de la administración pública federal:

I. Planear, formular y establecer las políticas y programas para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional, de acuerdo a las necesidades del país, así como propiciar la adecuada operación de la aviación civil, contando con la opinión de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios respecto a la planeación y sobre las políticas y programas;

II. ...

III. Otorgar concesiones y permisos, así como autorizaciones en los términos de esta Ley, verificar su cumplimiento y resolver, en su caso, su modificación, terminación o revocación, anteponiendo siempre el interés nacional sobre el interés o beneficio individual, absteniéndose en todo momento favorecer dentro de las condiciones del título concesión o permiso, a cualquier inversionista, nacional o extranjero, dando la participación que en términos de esta Ley le corresponde a la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y a la Comisión Federal de Competencia;

IV. ...

V. Fijar las bases para la prestación eficiente, competitiva y no discriminatoria de los servicios, así como establecer las condiciones mínimas de operación con las que deberán contar los aeródromos civiles según su naturaleza y categorías, procurando la participación igualitaria de inversionistas y pasajeros nacionales.

VI. Establecer las normas básicas de seguridad en los aeródromos civiles, y vigilar estrictamente su cumplimiento.

Capítulo III
De la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios Naturaleza y Objeto

Artículo 6 Bis.

I. Se crea la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios como órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, así como autonomía plena para emitir sus opiniones y dictar sus resoluciones en los términos de la Ley, bajo las siguientes disposiciones:

a) La Comisión tendrá por objeto regular, promover, y supervisar del desarrollo eficiente de los servicios aeroportuarios y actividades complementarias a fin de procurar su correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema en su conjunto, en protección de los intereses del público, fomentar la sana competencia, proteger los intereses de los usuarios y procurar la seguridad en los servicios.

También será su objeto supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades relacionadas con las aerolíneas y los servicios aeroportuarios.

Capítulo IV
De Las Facultades

II. Corresponde a la Comisión:

a) Realizar la supervisión de los servicios aeroportuarios, así como de las personas físicas y demás personas morales cuando participen en los procesos de licitación o de adjudicación directa de concesiones de servicios aeroportuarios, con el propósito de construir, administrar, operar y explotar aeródromos civiles y prestar los servicios relacionados;

b) Emitir en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán los concesionarios o permisionarios, disposiciones administrativas y expedir las normas oficiales mexicanas en materia de aeropuertos y servicios complementarios;

c) Expedir normas respecto a la información que deberán proporcionarle periódicamente los concesionarios y permisionarios;

d) Emitir disposiciones de carácter general que establezcan las características y requisitos que deberán cumplir los auditores, así como sus dictámenes;

e) Establecer los criterios y dictar las medidas necesarias para que los concesionarios y permisionarios ajusten sus actividades y operaciones a las leyes que les sean aplicables, a las disposiciones de carácter general que de ellas deriven y a los usos y sanas prácticas;

f) Fungir como órgano de consulta del Gobierno Federal en materia aeroportuaria;

g) Procurar a través de los procedimientos establecidos en la ley que regulan el sistema aeroportuario, que los concesionarios y permisionarios cumplan debida y eficazmente las operaciones y servicios, en los términos y condiciones contemplados en la concesión o permiso respectivo;

h) Ordenar la suspensión de operaciones y servicios, en coordinación con la Secretaria, de los servicios prestados por los concesionarios y permisionarios conforme a lo dispuesto en esta Ley;

i) Intervenir administrativa o gerencialmente a los aeropuertos, con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquéllas violatorias de las leyes, en los términos que establecen las propias leyes;

j) Ordenar la suspensión de operaciones, así como intervenir administrativa o gerencialmente, según se prevea en las leyes, la negociación, empresa o establecimientos de personas físicas o a las personas morales que, sin la autorización correspondiente, realicen actividades que la requieran de concesión o permiso;

k) Investigar actos o hechos que contravengan lo previsto en la Ley de Aeropuertos, pudiendo llevar a cabo visitas de inspección, así como requerir información o solicitar la comparecencia de presuntos infractores u otras personas que contribuyan al esclarecimiento de la investigación;

l) Proponer al titular de la Secretaría la imposición de sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades y servicios aeroportuarias, sujetas a su supervisión, así como a las disposiciones que emanen de ellas y, en su caso, coadyuvar con el ministerio público;

ll) Elaborar y publicar estadísticas relativas al desarrollo del sistema aeroportuario;

m) Celebrar convenios con organismos nacionales e internacionales con funciones de supervisión y regulación similares a las de la Comisión, así como participar en foros de consulta;

n) Proporcionar la asistencia que le soliciten las instituciones supervisoras y reguladoras de otros países, para lo cual en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia, podrá recabar la información y documentación que sea objeto de la solicitud;

ñ) Aplicar a los servidores públicos de la Secretaría las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos que correspondan;

o) Supervisar la debida integración documental del Registro Aeronáutico Mexicano;

p) Emitir las disposiciones necesarias para el ejercicio de las facultades que esta Ley y demás leyes le otorgan y para el eficaz cumplimiento de las mismas y de las disposiciones que con base en ellas se expidan;

q) La supervisión que realice la Comisión se sujetará al reglamento que al efecto expida el Ejecutivo Federal y comprenderá el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que le confiere esta Ley.

r) La inspección se efectuará a través de visitas, verificación de operaciones y auditoria de registros y sistemas, en las instalaciones o equipos.

s) La vigilancia, comprenderá además el análisis de la información económica y financiera, a fin de medir posibles efectos en el sistema aeroportuario en su conjunto.

t) La Comisión a efecto de llevar a cabo visitas de inspección, en ejercicio de sus facultades, podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública.

u) La Comisión podrá solicitar a otras autoridades y dependencia nacionales la información y documentación que obren en su poder, para atender las solicitudes de asistencia o las necesidades propias de información sobre el sistema aeroportuario mexicano.

v) Llevar un registro de las tarifas aeroportuarias y establecer obligaciones específicas relacionadas con las tarifas, calidad del servicio e información incorporando criterios sociales y estándares internacionales, a los concesionarios;

w) Participar, en los términos de esta Ley, en la determinación de las tarifas aeroportuarias, emitiendo opinión favorable necesaria para la aplicación de las mismas;

x) Emitir opinión sobre el proceso de otorgamiento de concesiones y permisos, los participantes en las licitaciones y sobre la posible asignación directa, sin cuya opinión no procederá el otorgamiento del título concesión o permiso;

y) Con el propósito de eliminar la barrera en que se erigen los horarios de despegue y aterrizaje en aeropuertos saturado, la Comisión deberá el sistema de subasta como un mecanismo que no favorezca a las aerolíneas establecidas y si eficiente la asignación de horarios.

z) Las demás facultades que le estén atribuidas por esta Ley.

Capítulo V
De las Bases de Organización III. La Comisión para la consecución de su objeto y el ejercicio de sus facultades contará con:

a) Junta de Gobierno;
b) Presidencia;
c) Vicepresidencias;
d) Contraloría Interna;
e) Direcciones Generales, y
f) Demás unidades administrativas necesarias.

Capítulo VI
De la Junta de Gobierno IV. La Junta de Gobierno estará integrada por cinco comisionados, más el Presidente de la Comisión, que lo será también de la Junta, y dos Vicepresidentes de la propia Comisión que aquél designe. La Secretaría designará dos representantes, más dos representantes de los sindicatos del sector, quienes tendrán voz en las reuniones de la Junta de Gobierno.

Los cinco comisionados y el Presidente de la Comisión serán propuestos por el titular del Ejecutivo Federal y serán aprobados por, mayoría calificada, por la Cámara de Diputados. Por cada vocal propietario se nombrará un suplente. Los comisionados durarán en su cargo cinco años pudiendo renovarse por un período igual.

V. Corresponde a la Junta de Gobierno:

a) Determinar o recomendar que se proceda a la amonestación, suspensión o remoción y, en su caso, inhabilitación de los comisionados, consejeros, directivos, funcionarios y demás personas, de conformidad con lo establecido en las leyes;

b) Acordar la intervención administrativa o gerencial de las entidades con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquéllas violatorias de las leyes que la rigen;

c) Imponer sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades y personas sujetas a la supervisión de la Comisión, así como a las disposiciones que emanen de ellas. Dicha facultad podrá delegarse en el Presidente. A propuesta del Presidente de la Comisión, las multas administrativas podrán ser condonadas parcial o totalmente por la Junta de Gobierno;

d) Examinar y, en su caso, aprobar los informes generales y especiales que debe someter a su consideración el Presidente de la Comisión;

e) Aprobar los presupuestos anuales de ingresos y egresos, así como los informes sobre el ejercicio del presupuesto;

f) Aprobar el nombramiento y remoción de los Vicepresidentes y Contralor Interno de la Comisión a propuesta del Presidente;

g) Aprobar disposiciones relacionadas con la organización de la Comisión y con las atribuciones de sus unidades administrativas;

h) Aprobar las condiciones generales de trabajo que deban observarse en la relación entre la Comisión y su personal;

i) Nombrar y remover a su Secretario, así como a su suplente, quienes deberán ser servidores públicos de la Comisión;

j) Resolver sobre otros asuntos que el Presidente someta a su consideración, y

k) Las demás facultades que le confieren esta y otras leyes.

VI. La Junta de Gobierno celebrará sesiones siempre que sea convocada por su Presidente y por lo menos se reunirá una vez cada dos meses.

Habrá quórum con la presencia de por lo menos nueve miembros de la Junta. Las resoluciones se tomarán por mayoría de votos de los presentes y el Presidente tendrá voto de calidad en caso de empate.

Capítulo VII
De la Presidencia

VII. El Presidente es la máxima autoridad administrativa de la Comisión y será propuesto por el titular del Ejecutivo Federal y aprobado su nombramiento por la Cámara de Diputados.

VIII. El nombramiento del Presidente de la Comisión deberá recaer en persona que reúna los siguientes requisitos:

a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

b) Haber ocupado, por lo menos durante cinco años, cargos de alto nivel en el sistema de las comunicaciones y/o transportes;

c) No desempeñar cargos de elección popular, ni ser accionista, consejero, funcionario, comisario, apoderado o haber sido o ser empleado de concesionario o permisionario alguno.

d) No tener litigio pendiente con la Comisión, y

e) No haber sido condenado por sentencia irrevocable por delito intencional que le imponga más de un año de prisión ni se trate de delito patrimonial, ni inhabilitado para ejercer el comercio o para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público.

IX. Corresponde al Presidente de la Comisión:

a) Tener a su cargo la representación legal de la Comisión y el ejercicio de sus facultades, sin perjuicio de las asignadas por esta Ley u otras leyes a la Junta de Gobierno;

b) Declarar, con acuerdo de la Junta de Gobierno en su caso, la intervención administrativa o gerencial con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones y servicios que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez, o aquellas violatorias de la ley;

c) Imponer las sanciones que corresponda de acuerdo a las facultades que le delegue la Junta de Gobierno, así como proponer a la Junta la condonación total o parcial de las multas;

d) Ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno;

e) Informar a la Junta de Gobierno, anualmente o cuando ésta se lo solicite sobre las labores a su cargo y obtener su aprobación para todas las determinaciones;

f) Presentar a la Junta de Gobierno informes sobre la situación del sistema aeroportuario;

g) Informar a la Secretaría sobre los casos concretos que ésta le solicite;

h) Formular anualmente los presupuestos de ingresos y egresos de la Comisión, los cuales una vez aprobados por la Junta de Gobierno, serán sometidos a la autorización de la Secretaría;

i) Proveer lo necesario para el cumplimiento de los programas y el correcto ejercicio del presupuesto de egresos aprobado por la Junta;

j) Informar a la Junta de Gobierno sobre el ejercicio del presupuesto de egresos;

k) Proponer a la Junta de Gobierno el nombramiento y remoción de los Vicepresidentes y Contralor Interno de la Comisión, así como nombrar y remover a los Directores Generales y Directores de la misma;

l) Presentar a la Junta de Gobierno proyectos de disposiciones relacionadas con la organización de la Comisión y con las atribuciones de sus unidades administrativas, y

ll) Las demás facultades que le confiera esta Ley u otras disposiciones legales, así como su reglamento.

En las ausencias temporales del Presidente, será suplido por el Vicepresidente que designe al efecto.

X. En los procedimientos judiciales, administrativos o laborales en los que la Comisión sea parte o pueda resultar afectada, el Presidente directamente o por medio de los servidores públicos de la propia Comisión que al efecto designe en los acuerdos delegatorios, ejercitará las acciones, excepciones y defensas, producirá alegatos, ofrecerá pruebas, interpondrá los recursos que procedan, podrá presentar desistimientos, y en general realizará todos los actos procesales que correspondan a la Comisión o a sus órganos, incluyendo en los juicios de amparo la presentación de los informes de ley.

El Presidente y los Vicepresidentes sólo estarán obligados a absolver posiciones o rendir declaración en juicio, en representación de la Comisión o en virtud de sus funciones, cuando las posiciones y preguntas se formulen por medio de oficio expedido por autoridad competente, las cuales contestarán por escrito dentro del término establecido por dicha autoridad.

XI. Los concesionarios y permisionarios del sistema aeroportuario sujetos a la supervisión de la Comisión, estarán obligadas a proporcionarle los datos, informes, registros, libros de actas, auxiliares, documentos, correspondencia y en general, la información que la misma estime necesaria en la forma y términos que les señale, así como a permitirle el acceso a sus oficinas, locales y demás instalaciones.

XII. Las relaciones laborales entre la Comisión y sus trabajadores, se regirán por lo dispuesto en el Apartado B del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional.

XIII. La Comisión prestará los servicios de asistencia y defensa legal a los integrantes de su Junta de Gobierno y a los servidores públicos que laboren en la propia Comisión.

XIV. Los interventores de entidades financieras que sean designados por la Comisión en términos de las leyes aplicables, así como de lo dispuesto en esta Ley y el personal auxiliar al cual los propios interventores les otorguen poderes porque sea necesario para el desempeño de sus funciones, también serán sujetos de asistencia y defensa legal por actos que desempeñen en el ejercicio de las facultades que las leyes les encomienden derivados de la intervención, cuando la entidad de que se trate no cuente con recursos líquidos suficientes para hacer frente a dicha asistencia y defensa legal.

XV. Para tales efectos, la Secretaría oyendo la opinión de la Comisión, establecerá los mecanismos necesarios para cubrir los gastos que deriven de la asistencia y defensa legal previstos en este artículo.

Artículo 10.

...

...

En el otorgamiento de las concesiones la Secretaría deberá velar puntualmente la no vulneración del carácter estratégico del sistema aeroportuario mexicano, procurando en todo momento el mayor beneficio para el mismo, en términos de eficiencia en la administración, operación y, en su caso, construcción de los aeropuertos, otorgando en todo caso las garantías suficientes a la inversión, sin que ello represente un excesivo beneficio para el concesionario o un daño o perjuicio al patrimonio nacional o se vulnere la soberanía nacional.

En materia de concesiones, deberá atenderse al esquema de asignación que garantice el menor precio para el usuario.

Artículo 11.

Las concesiones a que se refiere esta sección se otorgarán mediante licitación pública, conforme a lo siguiente:

I. a III. ...

IV. Las bases del concurso incluirán, como mínimo:

a). a e). ...

f) Los criterios con que se seleccionará el ganador, que podrán tomar en cuenta, entre otros, los niveles de calidad ofrecidos, el monto de las inversiones requeridas, las especificaciones técnicas propuestas, la capacidad de operación, las tarifas deberán guardar una relación razonable con los costos considerando un factor de eficiencia que tienda a la reducción de costos en beneficio de los usuarios y las contraprestaciones ofrecidas al Estado;

Artículo 12.

La Secretaría podrá otorgar concesiones, sin sujetarse a licitación pública, debiendo contar obligatoriamente, para el otorgamiento de la misma, con la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia, en los siguientes casos:

I. ...

II. ...

Artículo 17.

La Secretaría otorgará permisos a personas físicas, o personas morales constituidas conforme a las leyes mexicanas, para la administración, operación, explotación y, en su caso, construcción de aeródromos civiles distintos a los aeropuertos, debiendo contar obligatoriamente para el otorgamiento de los permisos con la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia.

Artículo 21.

Para el otorgamiento de concesiones y permisos previstos en esta Ley, se deberá contar con la opinión de una comisión intersecretarial, y de la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia, que tendrá por objeto conocer las propuestas que al efecto presente la Secretaría, para lo cual deberá atender principalmente a criterios de capacidad jurídica, administrativa y financiera de los posibles concesionarios o permisionarios.

Artículo 23.

Cuando cualquier persona o grupo de personas adquiera, directa o indirectamente, mediante una o varias operaciones de cualquier naturaleza, simultáneas o sucesivas, el control de una sociedad concesionaria o permisionaria de un aeródromo civil, se requerirá notificar a la Secretaría y a la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y a la Comisión Federal de Competencia. En caso de que la Secretaría, la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y la Comisión Federal de Competencia dentro de los treinta días naturales siguientes a la notificación respectiva, no objeten dicha adquisición, se entenderá como aprobada.

Artículo 27.

I. a XIV. ...

XV. En general, incumplir cualquiera de las obligaciones o condiciones establecidas en esta Ley, sus reglamentos y el título de concesión o permiso respectivos.

...

En los casos de las fracciones VII a XV, la Secretaría sólo podrá revocar la concesión o permiso cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario o permisionario, por lo menos en una ocasión por las causas previstas en la misma fracción.

XVI. Contravenir las disposiciones de carácter fiscal y otros ordenamientos aplicables de carácter federal, estatal y/o municipal, que ponga en riesgo la prestación de los servicios aeroportuarios o complementarios o los interrumpan, total o parcialmente, con multa de mil a cincuenta mil días de salario;

XVII. Permitir o tolerar, por acción u omisión, trato discriminatorio a personas físicas o morales, cualquiera que sea su calidad en actividades turísticas, productivas o comerciales, con multa de mil a treinta mil días de salario; y

XVIII. No cumplir con las acciones conducentes a la ejecución del programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones, en los plazos y montos comprometidos, con multa de cinco mil a ciento veinte mil días de salario.

Artículo 33.

La Secretaría podrá autorizar, debiendo contar obligatoriamente con la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia, dentro de un plazo de noventa días naturales, contado a partir de la presentación de la solicitud, la cesión total de los derechos y obligaciones de las concesiones o permisos, siempre que el cesionario cumpla con los requisitos que esta Ley exige para ser concesionario o permisionario, se comprometa a realizar las obligaciones que se encuentren pendientes y asuma las condiciones que al efecto establezca la Secretaría.

Artículo 36.

La Secretaría, mediante disposiciones de carácter general, establecerá las condiciones de construcción y conservación de los aeródromos civiles.

Los concesionarios y permisionarios de aeródromos civiles deberán recabar, considerar y aplicar en sus proyectos de construcción, ampliación y/o remodelación la opinión de las autoridades, concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo y de los prestadores de servicios cautivos ó potenciales que brindarán atención al público en general, antes de realizar las obras correspondientes, asimismo, adoptarán las medidas necesarias que permitan atender de manera adecuada a las personas con discapacidad, así como a las de edad avanzada.

Artículo 38.

El concesionario deberá elaborar un programa maestro de desarrollo, revisable cada cinco años, el cual una vez autorizado por la Secretaría, debiendo contar obligatoriamente con la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia, procurando en su elaboración se considere la opinión de todos los sectores involucrados, previa opinión de la Secretaría de la Defensa Nacional, Comisión Consultiva Local, Comité Local de Operación y Horarios y Comité Local de Seguridad en el ámbito de su competencia, con base en las políticas y programas establecidos para el desarrollo del sistema aeroportuario nacional y su interrelación con otros modos de transporte, será parte integrante del título de concesión. El Programa Maestro y Título se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y, en por lo menos, un periódico de amplia circulación en la entidad federativa en donde se encuentre el aeropuerto.

Artículo 39.

El permisionario de un aeródromo de servicio al público deberá elaborar un programa indicativo de inversiones en materia de construcción, conservación y mantenimiento, en el que se incluyan medidas específicas relacionadas con la seguridad y la protección al ambiente, y hacerlo del conocimiento de la Secretaría, Comisión Consultiva Local, Comité Local de Operación y Horarios y Comité Local de Seguridad, así como contar obligatoriamente con la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia.

Artículo 40.

Para realizar trabajos de construcción o reconstrucción en los aeródromos civiles, distintos de aquéllos incluidos en los programas a que se refieren los artículos 38 y 39 de esta Ley, se requerirá autorización previa de la Secretaría, previa opinión de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia.

...

La Secretaría a través del Comandante Local verificará que las obras se realicen de acuerdo a las normas de seguridad aplicables, en el tiempo establecido y con la calidad que garantice la eficiencia de las operaciones y servicios, el administrador y comandante deberán presentar por escrito al Comité de Operación y Horarios, Comisión Consultiva Local, Comité Local de Operación y Horarios y Comité Local de Seguridad, los programas y reportes que permitan a los usuarios ejercer el seguimiento de los trabajos.

Artículo 43.

En materia de administración corresponderá a los concesionarios y permisionarios, entre otros:

I. Planear, programar y efectuar las acciones necesarias para la operación, desarrollo y promoción del aeródromo civil, en coordinación con las autoridades y concesionarios o transportistas del servicio aéreo;

II. Llevar a cabo las acciones conducentes a la ejecución del programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones, según sea el caso, bajo la supervisión de la Secretaría a través del comandante del aeropuerto;

III. Percibir en los términos que fijen los reglamentos correspondientes y el título de concesión o permiso, los ingresos por el uso de la infraestructura del aeródromo civil, por la celebración de contratos, por los servicios que preste directamente, así como por las actividades comerciales que realice;

IV. Establecer y cumplir programas de capacitación y atender las disposiciones que sobre la materia establezca la autoridad competente y concesionarios o transportistas del servicio aéreo;

V. Coordinar las actividades de los prestadores de servicios y usuarios del aeródromo civil para lograr un adecuado funcionamiento del mismo;

VI. En el caso de aeropuertos, los concesionarios deberán coordinar las operaciones y demás servicios que se presten en el mismo, sobre bases equitativas y no discriminatorias, con apego a la Ley, debiendo velar en todo momento en igualdad de circunstancias la participación de inversionistas y personal nacional; y

VII. Proporcionar la información estadística requerida por las autoridades competentes o los prestadores de servicios y usuarios del aeródromo civil.

Artículo 44.

En cada aeropuerto, el concesionario deberá constituir una comisión consultiva formada, entre otros, con representantes del gobierno estatal y municipal, así como de las cámaras de comercio, turismo e industria de la región, de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo que operen en el aeropuerto y del administrador aeroportuario.

La comisión consultiva coadyuvará en la promoción del aeropuerto recomendando, opinando y emitiendo encomiendas en relación con aquellos aspectos que afecten la actividad urbana, turística, productiva y comercial, así como el equilibrio ecológico de la zona, para lo cual el administrador del aeropuerto deberá informar periódica, consistente y oportunamente a la Comisión sobre el programa maestro de desarrollo y sus modificaciones, así como los principales proyectos de inversión para la expansión y modernización del aeropuerto.

Los documentos anteriores formarán parte de los archivos de la Comisión Consultiva y Comité de Operación y Horarios, y estarán disponibles para los integrantes de los mismos.

La organización y funcionamiento de las comisiones consultivas se determinará en el reglamento respectivo, procurando en todo momento contemplar la intervención de la Comisión Consultiva y de los Comités en los ámbitos de competencia que la presente Ley establece.

Artículo 46.

Corresponderá a los concesionarios o permisionarios, conforme a las disposiciones aplicables y con base en el título de concesión o permiso respectivo, asegurar que los aeródromos civiles cuenten con la infraestructura, instalaciones, equipo, señalización, servicios y sistemas de organización, adecuados y suficientes para que la operación se lleve a cabo sobre bases de seguridad, eficiencia y calidad.

Como marco de referencia para la comandancia, autoridades, concesionarios y permisionarios del transporte aéreo, el Comité de Operación y Horarios y los integrantes del Comisión Consultivo, deberán contar, como parte de sus archivos, con una copia del título de concesión o permiso y estar disponible para la consulta de sus miembros.

Artículo 47.

Los concesionarios o permisionarios deberán responsabilizarse del control de los accesos y tránsito de personas, vehículos y bienes en zonas restringidas del aeródromo civil, así como de que las áreas cercanas a los equipos de ayuda a la navegación aérea instalados dentro de los mismos, se mantengan libres de obstáculos que puedan afectar su operación.

Los concesionarios o permisionarios se asegurarán de que el personal a cargo de los controles y tránsito citados en el párrafo anterior, cuenten con la capacitación, equipo y demás requisitos exigidos por las autoridades federales y estatales.

La comandancia verificará el cumplimiento de esta disposición atendiendo las recomendaciones de los concesionarios o permisionarios del transporte aéreo.

Artículo 50.

El administrador aeroportuario podrá, en caso fortuito o de fuerza mayor, suspender por el tiempo estrictamente necesario la prestación de los servicios aeroportuarios, con el fin de preservar la seguridad de las personas y de los bienes. En estos casos, invariablemente reportará de inmediato a la autoridad aeroportuaria y al Comité de Operación y Horarios, las causas que motivaron tal medida, así como el tiempo estimado para el restablecimiento del o los servicios, esta actividad será supervisada estrechamente por la autoridad aeroportuaria, reportando los avances a los concesionarios o permisionarios del transporte aéreo y demás proveedores de servicios complementarios y comerciales, hasta su solución satisfactoria, comunicando a la brevedad al Comisión Consultiva tales circunstancias.

Artículo 51.

La Secretaría, mediante disposiciones de carácter general, deberá establecer requisitos para la acreditación técnica del personal a cargo de los servicios aeroportuarios y complementarios.

La autoridad aeroportuaria presentará un programa anual de acreditación, notificando el resultado de su gestión a la Secretaría y a los Comités de Operación y Honorarios, y Seguridad.

Artículo 55.

En los aeródromos civiles de servicio al público, las contraprestaciones por los servicios deberán pagarse de contado, salvo que en los contratos correspondientes se estipule lo contrario.

Si las contraprestaciones no son pagadas, los concesionarios o permisionarios, así como los prestadores de servicios podrán suspender, previo aviso, la prestación de los mismos, únicamente por el servicio de que se trate y conforme a lo establecido en los contratos respectivos. En ningún caso se podrá negar el servicio de aterrizaje a los usuarios en los aeródromos civiles.

Artículo 57.

El concesionario proveerá lo necesario para que el aeropuerto cuente con servicios aeroportuarios a nivel de clase mundial en costos, operación, servicios, seguridad y nivel de calidad, así como opciones competitivas de servicios complementarios que permitan a los usuarios seleccionar al prestador de servicios que convenga a sus intereses.

Por razones de disponibilidad de espacio, eficiencia operativa y seguridad, el concesionario podrá limitar el número de los prestadores de servicios complementarios, después de escuchar y considerar la opinión del comité de operación y horarios del aeropuerto a que se refiere el artículo 61 de esta Ley, además de la correspondiente de la Comisión Consultiva. En este caso, el concesionario, con participación de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo, adjudicará los contratos correspondientes a los prestadores que ofrezcan las mejores condiciones para una operación eficiente y segura del aeropuerto, así como de calidad y precios para los usuarios.

La Secretaría establecerá y vigilará la ejecución de programas que permitan conocer los índices de satisfacción de los clientes usuarios de los servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales. Publicando semestralmente los resultados en el Diario Oficial de la Federación, mismos que serán presentados por la autoridad aeroportuaria al Comité de Operación y Horarios, para recabar las recomendaciones, opiniones y encomiendas de los integrantes del mismo, así como de los miembros del Comisión Consultiva, definiendo junto con ellos acciones locales para su mejora continua.

Artículo 58.

Los servicios aeroportuarios, complementarios y comerciales de alto impacto e interés del público en general, no podrán dejar de prestarse. En el caso de aeropuertos donde los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo no los proporcionen, el concesionario del aeropuerto, previo acuerdo del Comité de Operación y Horarios, y de la Comisión Consultiva, deberá hacerlo, directamente o a través de los terceros que él designe y contrate, hasta en tanto prevalezca dicha situación. Lo anterior será vigilado para su cumplimiento por la autoridad aeroportuaria. Para los demás aeródromos civiles, que no sean aeropuerto, corresponderá a los permisionarios prestar los servicios complementarios, directamente o a través de terceros.

Artículo 60.

La prestación de los servicios comerciales no debe constituir un obstáculo para la prestación de los servicios aeroportuarios y complementarios, ni la de éstos respecto a los aeroportuarios; ni poner en peligro la seguridad del aeródromo civil, o la operación de las aeronaves. En caso de que esto ocurra, la Secretaría ordenará las adecuaciones necesarias. La autoridad aeroportuaria presentará al Comité de Operación y Horarios y a la Comisión Consultiva, los casos que detecte y aquellos que le sean reportados para determinar en el seno de los mismos las alternativas de solución, mismas que vigilarán hasta su conclusión.

Las áreas que se destinen a la prestación de los servicios comerciales serán descritas en el programa maestro de desarrollo o en el programa indicativo de inversiones, según sea el caso, y para modificarlas se requerirá de autorización previa de la Secretaría, oyendo y atendiendo, antes de autorizar, las opiniones, recomendaciones y encomiendas del Comité de Operación y Horarios, y de los integrantes del Comisión Consultiva.

Artículo 61.

En cada aeropuerto se constituirá un comité de operación y horarios que estará integrado por el concesionario del aeropuerto a través del administrador aeroportuario, por el comandante de aeródromo y por las demás autoridades civiles y militares que intervienen en el mismo, debiendo formar parte del mismo un representante de la Cámara de Comercio, uno de la autoridad municipal y uno de la autoridad estatal, así como por los representantes de los concesionarios y permisionarios del servicio de transporte aéreo que operen en el aeropuerto y de los prestadores de servicios comerciales de acuerdo a lo establecido en el reglamento correspondiente.

Dicho comité será presidido por la persona que, previa elección de los integrantes del Comité de Operación y Horarios, haya resultado designada por mayoría de votos y su funcionamiento y operación se ajustará a un reglamento interno aprobado por los integrantes del Comité de Operación y Horarios, con la intervención del Comisión Consultiva, que se incluirá en las reglas de operación del aeropuerto.

Artículo 67.

La Secretaría podrá establecer bases de regulación tarifaria y de precios para la prestación de los servicios aeroportuarios, en base a criterios que aseguren que las tarifas guarden relación razonable con los costos y que el factor de eficiencia promueva una reducción de costos en beneficio de los usuarios y para los arrendamientos y contraprestaciones relacionadas con los contratos que los concesionarios o permisionarios celebren con los prestadores de servicios complementarios, cuando no existan condiciones razonables de competencia, de acuerdo con la opinión de la Comisión Federal de Competencia para que ésta verifique el cumplimiento de dichos criterios.

Artículo 71.

La vigilancia interna en los aeródromos civiles será responsabilidad del concesionario o permisionario y se prestará conforme a las necesidades que determinen los Comités de Seguridad, Operación y Horarios y las del propio Consejo Consultivo, así como por las disposiciones legales aplicables en la materia y a los lineamientos que al efecto establezca la Secretaría, la cual podrá contar con un cuerpo encargado de verificar que la seguridad y vigilancia en los mismos se lleve a cabo conforme a las disposiciones establecidas.

La administración del aeropuerto atenderá de inmediato los acuerdos de los comités citados en el primer párrafo de este artículo y la autoridad del aeropuerto vigilará las acciones de la administración hasta su cumplimiento.

En situaciones de emergencia o cuando se ponga en peligro la paz interior o la seguridad nacional, las autoridades federales competentes prestarán en forma directa la vigilancia para preservar la seguridad de las aeronaves, pasajeros, carga, correo, instalaciones y equipo. Tal determinación será notificada de inmediato por la autoridad del aeropuerto a los usuarios en general.

Artículo 81.

I. a XVI. ...

XVII. Ejecutar u omitir actos que impidan o tiendan a impedir la actuación de otros prestadores de servicios turísticos, productivos y comerciales que tengan derecho a ello, así como la de autoridades que ejerzan atribuciones dentro del aeródromo civil, con multa de cinco mil a doscientos mil días de salario;

XVIII. Contravenir las disposiciones de carácter fiscal y otros ordenamientos aplicables de carácter federal, estatal y/o municipal, que ponga en riesgo la prestación de los servicios aeroportuarios o complementarios o los interrumpan, total o parcialmente;

XIX. Permitir o tolerar, por acción u omisión, trato discriminatorio a personas físicas o morales, cualquiera que sea su calidad en actividades turísticas, productivas o comerciales; y

XX. No cumplir con las acciones conducentes a la ejecución del programa maestro de desarrollo o el programa indicativo de inversiones, en los plazos y montos comprometidos.

Artículos Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. En tanto la Secretaría, con la opinión favorable de la Comisión Federal de Servicios Aeroportuarios y de la Comisión Federal de Competencia, emite las bases de regulación tarifaria, contemplando los criterios establecidos en la presente Ley, seguirán aplicándose las expedidas con anterioridad a la entrada en vigor de este Decreto.

Tercero. A más tardar en 180 días, contados a partir de la entrada en vigor de este ordenamiento, deberá aprobarse el nombramiento de los integrantes de la Comisión Federal de Asuntos Aeroportuarios.

Cuarta. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes deberá en un término de 60 días realizar las adecuaciones reglamentarias contenidas en las reformas de la presente iniciativa.

Notas:
1 Comisión Federal de Competencia (Cofeco), opinión sobre servicios aeroportuarios, 1 de octubre de 2007, México.
2 Idem, Cofeco, p. 3
3 Cofeco, ob. Cit. P. 8
4 Cofeco, Ob. Cit. p. 9
5 Cofeco, Ob. Cita. P. 13
6 Foro Económico Mundial, Reporte de Competitividad de Viajes y Turismo 2007, publicado en Reforma, 6 de octubre de 2007.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de octubre de 2007.

Diputado Cuauhtémoc Velasco Oliva (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 4o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA AURORA CERVANTES RODRÍGUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

La suscrita, diputada Aurora Cervantes Rodríguez, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para garantizar los derechos humanos de las familias de los migrantes, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El fenómeno de la migración de personas a otros países implica múltiples dimensiones, como las jurídicas, sociales, políticas, económicas, culturales y psicológicas, en las personas que abandonan su país y en sus familiares que se quedan.

La principal razón por la que nuestros connacionales emigran al extranjero es laborar y obtener el ingreso suficiente para brindar sustento y un mejor nivel de vida a su familia, que en la mayoría de los casos vive en la pobreza.

Este fenómeno se ha incrementado, principalmente en los países considerados del tercer mundo, y México no es la excepción. Nuestros connacionales emigran principalmente a Estados Unidos de América y, en menor proporción, a Canadá, en calidad de indocumentados y en situaciones infrahumanas, poniendo en riesgo su integridad física, siendo víctimas de delitos como trata de personas, homicidio, principalmente de mujeres, violación y robo.

Empero, emigrar a otros países no significa resolver los problemas que pudieron dar origen a la partida. Las condiciones de vida para las familias que se quedan muchas veces empeoran, debiendo enfrentar, además del problema económico, la educación de los hijos y el duelo por la separación del ser querido que se va y no regresa, bien porque fundó otra familia o debido a la muerte ocasionada por las dificultades del paso a Estados Unidos.

En el periodo 1995-2000, las entidades con mayor peso relativo de migrantes con destino a Estados Unidos continúan siendo las de mayor tradición migratoria. De acuerdo con el peso relativo de los migrantes respecto a su población residente, Zacatecas ocupó el primer lugar en cuanto a la población de mujeres, con 1.9 por ciento, y de hombres, con 8 por ciento, el segundo lugar lo ocupó Michoacán, seguido de Morelos.

Otras entidades con pesos relativos importantes de migrantes con destino a Estados Unidos de América son Jalisco, Durango, Nayarit, Colima, Guerrero, Guanajuato y San Luis Potosí.1

Asimismo, debemos considerar que la emigración internacional creció de manera sostenida durante los años ochenta y noventa. En el periodo 2001-2006, poco más de 577 mil personas migraron a Estados Unidos por año, una cantidad 2.5 veces mayor que la neta anual del periodo 1981-1986.2

Paralelamente, las familias que se quedan en el país, también llamadas "de origen", tienen que enfrentar complejos cambios en su ya de por sí resquebrajada realidad, hijos e hijas, esposas, esposos, padres o madres ancianas se quedan viviendo un proceso íntimo, familiar, pero no ajeno a la relación estrecha existente entre las políticas públicas y las vidas privadas de los ciudadanos y sus familias.

Para la familia, la certidumbre en el amor de la persona ausente en su atención a distancia se convierte en un factor que les permite conservar la seguridad de que siempre contarán con su apoyo y sostén. Al no ser así, la familia abandonada necesita fuentes de seguridad que la sustituyan. De ahí la necesidad de generar cambios legislativos que propicien políticas públicas que sirvan, además de paliativo al dolor, de apoyo tangible por el grado de desprotección en que subsisten y les garanticen el acceso a los derechos humanos y garantías individuales tuteladas por la Constitución Política.

Asimismo, prevalece en la familia la angustia de sentirse mutilados: han perdido a una persona que les garantizaba su identidad como familia integrada, con un sentido de pertenencia, de filiación. También el entorno familiar cambia: la madre o el padre se ven obligados a imponer normas y disciplina a los hijos, en particular a los adolescentes. Muchas mujeres cumplen los dos papeles, pero eso implica para ellas una sobrecarga emocional que a veces perjudica su estabilidad. A otras las rebasa la rebeldía adolescente de los hijos, quienes con frecuencia abandonan la escuela y caen en adicciones que los perjudican para toda la vida. En condiciones de abandono, las familias que se quedan pierden el sentido de identidad y sufren una desintegración que las conduce al conflicto intrafamiliar destructivo. El que abandona también se autodestruye: reniega de su origen y pierde identidad. Éste es un proceso emocional con un pronóstico de secuelas muy lesivas para su integridad.

En cambio, quienes logran superar el trauma de la migración crean una nueva realidad familiar que dará lugar a la reorganización y consolidación del sentimiento de identidad en ambos grupos (los que se van y los que se quedan), lo que les permitirá mantener fuertes sus vínculos. Los actores del drama nacional que tienen esta fuerza mantienen siempre el amor a la patria y a la familia. Desde donde están contribuyen con su comunidad, conservan su cultura, pero también se integran productivamente al nuevo entorno, aportando toda su riqueza como seres humanos y como mexicanos. Un ejemplo de ellos es la Federación de Clubes Zacatecanos en el Sur de California.

En Zacatecas, con altos índices de migración en todos los ámbitos, regiones y sectores de su sociedad, se han realizado diversos análisis del fenómeno de la migración, como el que realizó el Instituto de la Mujer Zacatecana en 2005 para conocer la situación que viven las mujeres jefas de familia del medio rural abandonadas por un hombre que se fue a Estados Unidos, en las que destacó lo siguiente:

1. El problema que representa para las mujeres de las regiones con cabecera en Río Grande, Pinos, Sombrerete, Ojocaliente, Tlaltenango, Concepción del Oro, Jalpa, Fresnillo, Guadalupe y Zacatecas es la situación que viven las madres solas por la migración de los varones que se van por largos periodos y muchas veces nunca vuelven, lo que las deja ante el reto de ser a la vez madres y proveedoras. La afirmación general es que necesitan la ayuda del Estado en el sentido de que las instituciones consideren programas diseñados para atender a sus familias en situación de vulnerabilidad.

Actualmente, las instituciones del Estado mexicano, en los tres niveles de gobierno, aún no cuentan con un marco legal que se adecue a tal realidad, garantice los derechos humanos de estas familias y coadyuve a paliar la problemática que viven.

2. El segundo asunto que destaca en las demandas de las mujeres de la zona rural es el problema de la depauperada economía agrícola. Muchas mujeres no manifiestan interés por temas como la violencia o la equidad. Sólo demandan auxilio, pues no han podido vender el producto de su cosecha, o no es suficientemente redituable su venta, de tal manera que dicen estar padeciendo una pobreza realmente grave. Estas voces angustiadas que demandan auxilio provienen de mujeres abandonadas por su pareja, debido a la migración o a otros factores.

La realidad planteada evidencia el cambio de papeles familiares y de la economía rural, donde las mujeres se convierten en cabeza de familia, el cambio de función de madre nutricia al de proveedora reviste especial importancia, pues ellas en su sociedad rural administran la economía familiar, operan los proyectos productivos y deciden el rumbo de las remesas cuando las reciben.

La vida de estas zacatecanas no es diferente de la de las mujeres del resto del país, quienes junto con sus familias viven el fenómeno de la migración con igualdad de carencias y desprotección jurídica e institucional.

Asimismo, podemos citar el ejemplo de las indígenas de Xalpatlahuac, en la montaña de Guerrero, donde los varones, hijos o esposos, suelen emigrar a Nueva York, mientras las mujeres ocupan espacios de participación política en el ayuntamiento y en el trabajo comunitario, al tiempo que distribuyen los recursos económicos y disponen el gasto familiar.

La problemática que afecta a las familias de los migrantes se circunscribe a lo siguiente:

1. La ausencia de disposiciones o programas que de manera digna e integral brinden atención médica a las parejas o esposas de los migrantes. La salud sexual y reproductiva de las mujeres debe ser atendida y constantemente monitoreada, además de que en muchos de los casos, al regreso temporal o definitivo de sus parejas o esposos, las mujeres resultan embarazadas y en ocasiones contagiadas por el VIH/sida y demás infecciones de transmisión sexual.

2. La ausencia de disposiciones o programas que brinden atención digna e integral a niños y a adolescentes que, a consecuencia de la falta del padre o la madre, incurren en conductas como el pandillerismo, las adicciones, la deserción escolar y el ejercicio irresponsable de la sexualidad, contagiándose de infecciones de transmisión sexual, embarazos adolescentes, o incluso caer en redes de la explotación sexual infantil, o ser explotados laboralmente, por citar algunos casos.

3. La ausencia de disposiciones o programas integrales que brinden opciones dignas a la situación económica de las mujeres que son abandonadas por su pareja y que se encuentran a cargo de los hijos, como el impulso a la creación de proyectos productivos o laborales que beneficien a las familias.

4. La ausencia de disposiciones que regulen los costos y mecanismos de transferencia de dinero que los migrantes realizan a su familia.

Esta realidad, someramente planteada, imposibilita a quienes integran las familias de origen de los migrantes a acceder a una serie de derechos fundamentales, como al desarrollo, a la vivienda, a la salud, a la protección y asistencia de la familia, a la educación, a la cultura, al trabajo, a la seguridad social, a tener una vida digna. El valor cardinal de estos derechos, también llamados "económicos, sociales y culturales", no debe minimizarse.

Conforme al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en vigor en el país desde junio de 1981, el Estado mexicano se comprometió a adoptar las medidas necesarias, incluso legislativas, para lograr la plena efectividad de los derechos en él reconocidos.3 Por ello es nuestra obligación reformar el orden jurídico fundamental, a fin de actualizar los derechos planteados, garantizando su respeto y ejercicio. En consecuencia, al garantizar los derechos de las personas que integran las familias de los migrantes estaremos dando contenido, calidad y sustancia a los derechos fundamentales.

En la resolución 2001/56 de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, sobre la protección de los migrantes y de sus familias, se "alienta a los Estados de origen a que promuevan y protejan los derechos humanos de las familias de los trabajadores migrantes que permanecen en sus países de origen y presten especial atención a los niños y a los adolescentes cuyos padres hayan emigrado…"

Consideramos urgente que el Estado mexicano garantice la protección de los derechos de las familias de los migrantes, por encontrarse en mayor grado de vulnerabilidad, por lo que se propone reformar el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de que se integren a la gama de derechos humanos que tutela, propicie la armonización de las normas jurídicas secundarias que haya lugar, se logre una reforma legislativa integral, y se brinde una respuesta real y efectiva a la situación de las familias de los migrantes.

Por lo expuesto y fundado, ponemos a consideración el siguiente proyecto de

Decreto que adiciona un párrafo al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos humanos de las familias de los migrantes

Único. Se adiciona un párrafo décimo al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Párrafo 10. Esta Constitución reconoce la migración de mexicanos al extranjero como un fenómeno social que deja en mayor grado de vulnerabilidad a las personas que integran sus familias. Por ello, el Estado brindará la protección y las medidas necesarias para garantizar el pleno goce y ejercicio de sus garantías individuales. Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas
1 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, et al., Mujeres y hombres en México, 2004, Aguascalientes, Aguascalientes, marzo de 2004, página 55.
2 Consejo Nacional de Población, La situación demográfica en México, México, 2006, página 91.
3 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 2.1 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/34/pr/pr39.pdf

Dado en el recinto de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de octubre de 2007.

Diputada Aurora Cervantes Rodríguez (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE COMPETENCIA ECONÓMICA, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ANTONIO ALMAZÁN GONZÁLEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

El suscrito, diputado José Antonio Almazán González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me otorgan los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La actual escalada inflacionaria en artículos de consumo popular esta profundizando la pérdida en el poder adquisitivo de los trabajadores asalariados. Asimismo, el reciente aumento a las gasolinas va a generar un alto impacto inflacionario, que se reflejará en primer lugar en el transporte que utiliza estos combustibles y en cadena se reflejará en el alza de los precios de las mercancías que son transportadas y en general en el incremento del precio de los bienes y servicios, cuyos precios no son controlados, desatando una grave espiral inflacionaria.

En febrero del presente año varios gremios de trabajadores, entre otros el Sindicato Mexicano de Electricistas, solicitaron formalmente al secretario del Trabajo y Previsión Social, licenciado Javier Lozano Alarcón, un incremento salarial de emergencia, en virtud de que desde aquél mes los incrementos salariales otorgados a los sueldos mínimos y a los contractuales habían sido pulverizados por los precios exagerados que tenían algunos productos en ese momento, como la leche Liconsa, que se incrementó con respecto al 1º de diciembre de 2006 en un 14.3 por ciento; igualmente, la tortilla en un 21.4 por ciento; el huevo en un 30 por ciento; el pollo en 17.4 por ciento; el azúcar blanca en 14.3 por ciento; así como la carne de res en 12.3 por ciento. La respuesta del secretario del Trabajo en el mismo mes de febrero fue en sentido negativo, argumentando fundamentalmente lo siguiente:

Según él, jurídicamente existe impedimento legal para aplicar control de precios a los artículos de consumo popular, en virtud de la Ley Federal de Competencia, cuyo artículo 7o., numeral I, establece que:

1. Corresponde exclusivamente al Ejecutivo federal determinar mediante decreto los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate. La comisión determinará mediante declaratoria si no hay condiciones de competencia efectiva.

• Por lo tanto (concluyó en su respuesta) que "la emisión de un decreto que establezca o fije precios para determinados bienes y servicios, requiere de una declaratoria de inexistencia de condiciones de competencia por parte de la Comisión Federal de Competencia".

2. Como argumento económico, en su respuesta el secretario del Trabajo y Previsión Social planteó que "la experiencia muestra los controles de precios son negativos" y "acumula distorsiones en el mercado".

Al respecto hay que señalar que el artículo 28, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que "las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses".

Es muy claro que este párrafo establece la facultad del estado para no permitir el disparo de los precios de consumo popular y, por tanto, establecer control de precios, como una protección al poder adquisitivo de los trabajadores asalariados.

Sin embargo, el gobierno federal aplicando una ley secundaria (en este caso la Ley Federal de Competencia Económica), le da una negativa a los sindicatos, planteando que solamente "podrán sujetarse los precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva", es decir, cuando existan monopolios que dicten los precios de esos artículos básicos.

Sin embargo, se le olvida al secretario del Trabajo y a la patronal y a quienes comparten esta visión que de, acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución Política es la ley suprema, por lo que todas las demás, sean secundarias y reglamentarias, se tendrán que ajustar a ella.

¿A quien beneficia la liberalización de los precios de productos de consumo popular?

Asimismo, en términos económicos, es urgente que el ejecutivo establezca un control de precios para artículos de consumo popular, en virtud de la escalada inflacionaria que se ha venido dando en lo que va de este año, que de acuerdo con el seguimiento que hemos dado a 20 artículos básicos, éstos han tenido un incremento de más del 22 por ciento, en el periodo del 1 de diciembre de 2006 al 4 de septiembre de 2007. Si comparamos este incremento desmedido de los precios con el aumento que se otorgó a los salarios mínimos generales de 3.9 por ciento a partir del 1 de enero, así como el 4.28 por ciento en promedio otorgado a los salarios contractuales (de acuerdo a datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a Julio de 2007), se hace evidente lo insuficiente de los salarios frente a los desmedidos precios de los artículos básicos. Incluso este proceso inflacionario se hace más severo, como se ha dado a conocer por los medios de difusión, a raíz del aumento reciente tanto a las gasolinas como al diesel, los cuáles entrarán en vigor en el mes de octubre próximo, y que se han visto reflejados ya en alza a diversos artículos como el pan blanco, en la carne de res, etcétera, lo que de acuerdo a cifras oficiales, encareció en 34.17 por ciento a los básicos, es decir, en nueve meses los productos que integran la canasta básica registraron un aumento de 7.5 veces con respecto a los salarios concedidos a los trabajadores.

Además, es de dominio público que en México las dietas impuestas a los trabajadores, se basan en fríjol, tortillas, sopas de pasta, aceites y productos industriales de los llamados "alimentos chatarra", como refrescos, frituras, etcétera, de acuerdo a datos del Instituto Nacional de Nutrición Salvador Zubirán. En el caso de la tortilla, que es el alimento básico de los hogares pobres, el aumento que ha sufrido en este año, además de constituir un severo golpe a los bolsillos de los trabajadores, ha beneficiado a las grandes empresas harineras trasnacionales como Maseca, Minsa, Cargill, etcétera, que se llevan un botín económico que "representa más de 3 mil millones de dólares en México", de acuerdo a datos proporcionados por el Centro de Análisis Multidisciplinario de la facultad de Economía de la UNAM.

Por lo tanto, queda claro que la negativa de establecer el mecanismo de control de precios a determinados productos básicos, solamente beneficia a los grandes empresarios y comerciantes trasnacionales y nacionales, a los cuáles solamente les interesa el lucro, la ganancia y la sobreexplotación de los obreros y de los trabajadores en general.

Precisamente por ello, es que presento esta iniciativa de Ley que reforma el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, para que en términos de congruencia jurídica, se ajuste esta ley secundaria a la norma constitucional que fija el artículo 28, para establecer un control de precios a productos básicos. Asimismo, esta iniciativa busca eliminar un obstáculo jurídico que ha hecho posible que un puñado de hipermillonarios se beneficie de la liberalización de los precios de artículos de consumo popular, profundizando los niveles de pobreza de millones de trabajadores asalariados.

Por todo lo expuesto y fundado someto a la consideración de la Cámara de Diputados la siguiente

Iniciativa que reforma el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, para quedar como sigue:

Artículo 7o. Para la imposición, en los términos del artículo 28 constitucional, de precios a los productos y servicios que sean necesarios para la economía nacional o el consumo popular, se estará a lo siguiente:

I. Corresponde exclusivamente al Ejecutivo Federal determinar mediante decreto los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate. La Comisión determinará mediante declaratoria si no hay condiciones de competencia efectiva. En el caso de los artículos, materias y productos que la secretaría de economía considere necesarios para la economía nacional o el consumo popular, se establecerá por esta secretaría en coordinación con la Procuraduría Federal del Consumidor, un control de precios, a efecto de que se establezcan precios máximos a dichos artículos.

II. La Secretaría, en coordinación con la Procuraduría Federal del Consumidor, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias, fijará los precios que correspondan a los bienes y servicios determinados conforme a la fracción anterior, con base en criterios que eviten la insuficiencia en el abasto.

La Secretaría y la Procuraduría Federal del Consumidor, podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia, procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia.

La Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la Secretaría, será responsable de la inspección, vigilancia y sanción, respecto de los precios que se determinen conforme a este artículo, de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Protección al Consumidor. Asimismo, esta Procuraduría cuando detecte violación a las normas establecidas en este artículo, por parte de empresarios o comerciantes, tendrá la facultad de detener con la Secretaría de Economía, alzas a los productos necesarios para la economía nacional o de consumo popular.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

Segundo. Se abrogan todas las leyes y disposiciones que se opongan al presente ordenamiento.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de septiembre de 2007.

Diputado José Antonio Almazán González (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JUAN MANUEL SAN MARTÍN HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

El que suscribe, diputado federal Juan Manuel San Martín Hernández, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LIX Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71 en su fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

En los últimos años se han agudizado diversos problemas en nuestro país, sobre todo por la abdicación de quienes ocupan los espacios institucionales del Estado mexicano respecto a las obligaciones que le ordena la Constitución; así, tenemos que los aspectos relacionados con vivienda se inscriben en ámbitos más amplios de la crisis social en nuestro país, como son la calidad de vida y la prácticamente inexistente regulación de los procesos territoriales.

La persistencia del enfoque de política que privilegia el llamado libre mercado, además de implicar la desarticulación estructural de las instituciones nacionales, tiene consecuencias negativas para la sociedad mexicana, siendo preocupante el hecho de que a pesar de consagrarse en la Carta Magna el derecho a la vivienda digna y decorosa, tal garantía social está condicionada a las inercias del capitalismo subdesarrollado, que profundiza las desigualdades y reduce el papel del Estado a simple facilitador o intermediario de poderosas empresas que lucran en una perspectiva corruptora y especulativa con el derecho a la vivienda, obteniendo ganancias excesivas a costa de las necesidades sociales.

No es un asunto solamente de localización de los nuevos conjuntos habitacionales producidos en escala industrial por consorcios que se benefician de la inexistencia de políticas públicas, lo que les permite acaparar suelo ante la nula creación de reservas territoriales por parte de las instituciones públicas en los tres órdenes de gobierno; la localización es sin duda un grave problema, al extender la mancha urbana en zonas carentes de agua, infraestructura, equipamiento, vialidad y transporte, pero en el fondo remite a la crisis estructural de la desarticulación entre la legislación vigente en materia de desarrollo urbano y vivienda y las políticas y programas que deberían instrumentarse conforme a las disposiciones jurídicas.

Sin embargo, es claro que en el propio marco legal existen desfases y contradicciones que deben ser atendidos y resueltos por el legislador. De no actuar, los diputados seríamos corresponsables de esta situación; es cierto que desde hace varios años los organismos nacionales de vivienda, el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios han desmantelado sus estructuras de supervisión y asesoría, para limitarse al otorgamiento de facilidades para los inversionistas, careciendo de una visión integral respecto a la calidad de vida, el desarrollo urbano y la vivienda.

El resultado de esta modalidad de gestión cuasipública es que la planeación territorial es letra muerta, en el mejor de los casos expresa los intereses empresariales, pero en general muestra que el ordenamiento territorial se ha subordinado a las directrices de las políticas sectoriales, en este caso carentes de vinculación con los derechos sociales, toda vez que no se define claramente la obligación del Estado de garantizar el derecho a la vivienda digna y decorosa.

Superar lo anterior implica modernizar efectivamente la gestión pública, que en las democracias occidentales tiene como un principio rector la planeación territorial, insertando los programas habitacionales en una estrategia nacional y regionalizada de suelo.

Acotar esta situación que perjudica a las familias y al desarrollo urbano y metropolitano implica mitigar los efectos adversos del caos habitacional sobre los centros de población en materia de transporte y vialidad, infraestructura, servicios públicos, equipamiento, medio ambiente y recursos naturales (destacando el caso de agua), así como establecer bases jurídicas para prevenir los múltiples problemas relacionados con esta modalidad de producción habitacional empresarial, de carácter masivo, desarticulada de los programas urbanos y que conlleva una expansión periférica caótica de las ciudades.

Los municipios no pueden hacerse responsables de los servicios públicos dado que en la mayor parte de los megadesarrollos habitacionales no existe infraestructura, ni agua ni transporte suficiente, razón por la cual los costos se socializan mientras que las ganancias son acaparadas por los desarrolladores. La capacidad de cabildear de los grandes corporativos inmobiliarios se incrementa dada la descoordinación entre los tres órdenes de gobierno, los municipios otorgan licencias de construcción y autorizan el uso del suelo, los gobiernos estatales intervienen en aspectos normativos complementarios, el gobierno federal no ejerce las facultades que le confiere la Ley General de Asentamientos Humanos por carecer de estructuras adecuadas, los organismos nacionales de vivienda otorgan los créditos adaptando su funcionamiento y estructura institucional a las determinaciones del capital inmobiliario. Hace falta consolidar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno, sobre todo entre estados y municipios, fortaleciendo así el pacto federal en un ámbito aplicado de políticas públicas, no solamente en el discurso bien intencionado.

En la Declaración de principios del Partido de la Revolución Democrática se asume el compromiso de garantizar el derecho a la vivienda digna y decorosa para toda la población, promoviendo la integración de un sistema nacional de vivienda regido por principios federalistas, donde concurran los tres órdenes de gobierno.

En la Agenda Legislativa 2006-2009 el grupo parlamentario plantea la reivindicación del derecho a la vivienda para evitar que se convierta en negocio de intermediarios financieros, constructoras y "malos funcionarios", así como promover y fortalecer mecanismos de control para evitar abusos y especulación por parte de los empresarios e industriales en los rubros de suelo y vivienda. También se necesario consolidar estrategias y políticas que articulen coherentemente las políticas de asentamientos humanos y vivienda. Lo anterior implica el establecimiento de las bases para que las políticas, programas, financiamiento y operación se integren a partir de la responsabilidad pública ineludible, sin condicionarse a la lógica lucrativa y especulativa del mercado tal y como actualmente opera.

Respecto al ordenamiento territorial consideramos prioritario legislar para la regulación de las zonas metropolitanas del país, lo que requiere sentar bases legales para la formulación de políticas públicas cimentadas en la planeación del desarrollo urbano.

La iniciativa de reformas y adiciones que presento hoy a esta soberanía popular se basa en una visión de Estado de la problemática de la ciudad y de la vivienda, y tiene una orientación jurídica y programática que pretende dar respuesta a los diversos problemas urbano-metropolitanos y habitacionales referidos en términos generales en los párrafos precedentes.

Con esta iniciativa de reformas a la ley fundamental queremos dar respuesta a una situación que trasciende el corto plazo, reconociendo que la crisis del Estado de bienestar en México no se ha resuelto con medidas de ajuste estructural que lejos de contribuir a resolver los problemas han generado conflictos que están limitando las posibilidades del desarrollo nacional.

Como representantes populares tenemos la obligación de asumir que la legislación es un componente central de las políticas públicas del Estado mexicano, por lo que debemos pugnar por lograr la autonomía de las leyes respecto a las reglas del juego del sistema político basadas en acuerdos y pactos extralegales y respecto al manejo autoritario de los recursos que favorece a los grupos de poder económico, todo ello en perjuicio del pueblo mexicano. El trabajo legislativo debe expresar el interés general con base en el cual las leyes establezcan los principios de una convivencia social civilizada así como las formas previstas para resolver conflictos y atender las necesidades sociales en una perspectiva de desarrollo integral y no de acciones dispersas de carácter asistencial y clientelar del neopopulismo de derecha.

Por lo anterior, debemos reivindicar al Poder Legislativo como garante del estado de derecho, no sujeto a las presiones de las elites, que en tanto grupos con intereses particulares deben subordinarse al mandato constitucional.

Con esta iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se busca fortalecer el marco jurídico con una propuesta moderna y democrática, basada en la justicia social como soporte de política pública, alentando una verdadera política de Estado en materia de ordenamiento territorial y vivienda.

En síntesis, las premisas o ejes de esta iniciativa son los siguientes:

• Es inaplazable modernizar el marco jurídico que garantiza el derecho a la vivienda; dado que México suscribió en su calidad de Estado miembro de la Organización de las Naciones Unidas el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1981, que en el numeral 1 de su artículo 11 reconoce el derecho toda persona a la vivienda adecuada, adquiriendo un carácter más amplio que la noción de derecho de la familia a la vivienda acotado en el quinto párrafo del artículo cuarto de la Carta Magna; esto permitirá además dar coherencia a este mandato constitucional con otros postulados definidos en el mismo, enfocados a la persona, como consta en lo relativo a los derechos a los hijos, a la salud y al medio ambiente; se plantea la indeclinable obligación del Estado para velar por el cumplimiento de este precepto. No olvidemos que el artículo primero de la propia Carta Magna refiere las garantías y la no discriminación al individuo.

• Partiendo de una concepción multidimensional del desarrollo, proponemos que un componente central del desarrollo debe ser la calidad de vida, razón por la cual en el artículo 25 de la Constitución proponemos vincular este aspecto en las responsabilidades del Estado en su carácter de rector del propio desarrollo nacional.

• En concordancia con lo anterior, consideramos necesario incorporar el equilibrio territorial y regional como un aspecto medular del sistema de planeación que postula el artículo 26 de la ley fundamental, lo anterior en concordancia con el derecho de la nación a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicta el interés público, lo cual debe ser reforzado estableciendo en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional la regulación de los proyectos que afectan el desarrollo urbano y metropolitano, considerando que en las ciudades y zonas metropolitanas vive aproximadamente el 80 por ciento de la población nacional.

• Finalmente, y tomando en cuenta que el municipio tiene atribuciones en materia de planeación territorial, resulta inaplazable consolidar la aplicación del principio del interés público como eje de la política de desarrollo urbano, facultando a este orden de gobierno para supervisar y velar por el acatamiento de las disposiciones legales aplicables en materia de licencias y permisos de construcción. Por otra parte, para avanzar en el federalismo democrático, se requiere que lo estipulado en el tercer párrafo del artículo 27 arriba mencionado incorpore la coordinación entre las entidades federativas y los municipios, a fin de superar las omisiones y contradicciones observadas en materia de ordenamiento territorial y vivienda, consolidando así la concurrencia y coordinación en este rubro de la política pública.

Con base en lo anteriormente expuesto y fundado, me permito someter a consideración de esta soberanía, pidiéndoles respetuosamente a ustedes, colegas diputados, el apoyo a la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se reforman el quinto párrafo del artículo 4, el primer párrafo del artículo 25, el primer párrafo del Apartado A del artículo 26, el tercer párrafo del artículo 27, los incisos a) y f) de la fracción V y el último párrafo del artículo 115, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como se expone a continuación

Artículo 4. …

…

Toda persona tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo, estableciendo la obligación del Estado para garantizar el pleno ejercicio de este derecho, que será atendido con carácter de interés público, no subordinado al lucro.

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, contribuya a garantizar calidad de vida, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

Artículo 26. …

A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural, así como para el equilibrio territorial y regional de la nación.

Artículo 27. …

…

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población regulando los proyectos inmobiliarios y de obra pública que afectan el desarrollo urbano y metropolitano;

…

Artículo 115. …

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, bajo el principio del interés público;

b) …

c) …

d) …

e) …

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones supervisando que éstas acaten las disposiciones legales aplicables para, en su caso, fincar las responsabilidades correspondientes;

g) …

h) …

i) …

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios coordinándose con los gobiernos de las entidades federativas para regular los proyectos y obras que afectan el desarrollo urbano;

Transitorios

Primero. Este decreto entra en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Las entidades federativas harán compatibles sus marcos legislativos con las disposiciones de esta reforma constitucional.

Dado en el Palacio Legislativo, a 11 de octubre de 2007.

Diputado Juan Manuel San Martín Hernández (rúbrica)
 
 


QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS LEYES GENERAL PARA LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES; DE VIVIENDA; Y FEDERAL DE FOMENTO A LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL, A CARGO DE LA DIPUTADA ROSA ELVA SORIANO SÁNCHEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Rosa Elva Soriano Sánchez, diputada federal de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del pleno, iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 3 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, el artículo 3 de la Ley de Vivienda y la fracción VII, del artículo 5 de la Ley Federal de Fomento a las actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad

Civil, con base en la siguiente

Exposición de motivos

La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, señala que "las personas con discapacidad tienen los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas; y que estos derechos, incluido el de no verse sometidos a discriminación fundamentada en la discapacidad, dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano".1

El artículo I, numeral 1, del mismo documento señala que el término de "discapacidad" significa "una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social".

Asimismo, el artículo III, numeral 1, señala que, para lograr los objetivos de esta convención, los estados parte se comprometen a:

"1. Adoptar las medidas de carácter legislativo, social educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, incluidas las que se enumeran a continuación, sin que la lista sea taxativa…"

Sin embargo, el 4 de diciembre de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al párrafo tercero del artículo 1 de nuestra carta magna.

El espíritu de dicha reforma fue eliminar el concepto "capacidades diferentes" de la Constitución y cambiarlo por el concepto "las discapacidades". Dicha reforma derivó porque tanto la Organización Mundial de la Salud, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y las comisiones especializadas en ese rubro, señalan que este término de "capacidades diferentes", es incorrecto, porque todos tenemos capacidades, refiriéndonos al desarrollo de habilidades, y todos tenemos alguna capacidad diferente.2

El concepto de "capacidades diferentes" nació en el sexenio anterior toda vez que el Ejecutivo, con el ánimo de exaltar las virtudes o habilidades de las personas con discapacidad, estableció el término de "capacidades diferentes", sin considerar que todas las personas tenemos capacidades diferentes, por lo que su propuesta terminó etiquetando, diferenciando y discriminando a las personas con discapacidad, muestra de ello se encuentra en el capítulo 7 denominado Área de orden y respeto, numeral 7.3.5 Población y protección civil del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se señala que:

"Se requiere impulsar tareas de prevención que actualmente presentan las siguientes dificultades: falta de información y difusión, así como de una cultura de la prevención entre la población; una capacidad reactiva del Sistema Nacional de Protección Civil frente a las emergencias y un rezago en su homogeneización; débil corresponsabilidad de gobierno, población y sectores social y privado en la materia; excesivo centralismo en la toma de decisiones y en la captación de la información; insuficiente reconocimiento de que los efectos adversos de los desastres se concentran en la población más pobre y en grupos vulnerables (niños, mujeres, tercera edad, con capacidades diferentes); débil articulación entre los investigadores y el Sistema Nacional de Protección Civil" El diccionario de la Real Academia Española señala que el término capacidad viene del latín capacitas, atis, mismo que tiene varios significados entre los que destacan: a) Propiedad de una cosa de contener otras dentro de ciertos límites. (capacidad de una vasija, de un local).

b) Aptitud, talento, cualidad que dispone alguien para el buen ejercicio de algo.

c) Cociente que resulta de dividir la carga de una de las armaduras de un condensador eléctrico por la diferencia de potencial existente entre ambas.

d) Oportunidad, lugar o medio para ejecutar algo.

e) Aptitud para ejercer personalmente un derecho y el cumplimiento de una obligación.

De todos estos significados, los que utilizaremos son los marcados en el inciso b) y e) mismos que señalan a la capacidad como la aptitud, talento, cualidad que dispone alguien para el buen ejercicio de algo, y aptitud para ejercer personalmente un derecho y el cumplimiento de una obligación.

Por ende, es incorrecto usar el término de capacidades diferentes para las personas que tengan alguna discapacidad toda vez que todos los seres humanos tenemos capacidades diferentes, es decir, aptitudes, talentos y cualidades para ejercer o desempeñar algo.

Cabe mencionar que la Ley General de las Personas con Discapacidad, en su artículo 2, fracción X reconoce el concepto de "persona con discapacidad" y coincide con lo establecido por la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

Asimismo, el término correcto, reconocido y avalado internacionalmente es personas con discapacidad. Por lo tanto, una ley general no puede contravenir un precepto constitucional y sobre todo, porque se contrapone a la misma ley general específica de la materia.

Por lo tanto, considerando que los conceptos y términos alusivos a las personas con discapacidad deben estar expresados en un mismo sentido y significado, desde la carta magna hasta la legislación general, evitando con ello confusiones y malas interpretaciones por parte de los juzgadores. Se debe armonizar nuestra legislación, ya que no se trata solamente de un término mal empleado sino que es toda una conceptualización la que esta iniciativa quiere modificar.

Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en las disposiciones arriba mencionadas, someto a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman la Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres, la Ley de Vivienda y la Ley Federal de Fomento a las actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, para quedar como sigue:

Artículo primero. Se reforma el párrafo primero del artículo 3 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, para quedar como sigue:

Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres

Artículo 3. Son sujetos de los derechos que establece esta ley, las mujeres y los hombres que se encuentren en territorio nacional, que por razón de su sexo, independientemente de su edad, estado civil, profesión, cultura, origen étnico o nacional, condición social, salud, religión, opinión o discapacidad, se encuentren con algún tipo de desventaja ante la violación del principio de igualdad que esta ley tutela.

…

Artículo segundo. Se reforma el párrafo primero del artículo 3 de la Ley de Vivienda, para quedar como sigue:

Ley de Vivienda

Artículo 3. Las disposiciones de esta ley deberán aplicarse bajo principios de equidad e inclusión social de manera que toda persona, sin importar su origen étnico o nacional, el género, la edad, la discapacidad, la condición social o económica, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias o el estado civil pueda ejercer su derecho constitucional a la vivienda.

…

…

…

…

Artículo tercero. Se reforma la fracción VII, del artículo 5, de la Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, para quedar como sigue:

Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil

Artículo 5. Para efectos de esta ley, las actividades de las organizaciones de la sociedad civil objeto de fomento son las siguientes:

I. a VI …

VII. Aportación de servicios para la atención a grupos sociales con discapacidad;

VIII. a XVII. …

Transitorio

Único. Las presentes reformas entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a 18 de septiembre de 2007.

Notas:
1) Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, ratificada por México en Junio de 2000.
2) Exposición de motivos de la reforma al artículo primero, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Septiembre 22 de 2005.

Diputada Rosa Elva Soriano Sánchez (rúbrica)
 
 

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