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Iniciativas
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; del Código Penal Federal; del Código de Procedimientos Penales; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; y de la Ley Federal de Defensoría Pública, a cargo del diputado Jesús de León Tello, del Grupo Parlamentario del PAN.
- Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, a cargo del diputado Ramón Pacheco Llanes, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y abroga la Ley del ISSSTE, suscrita por diputados de diversos grupos parlamentarios.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Agraria, a cargo de la diputada María Guadalupe García Noriega, del Grupo Parlamentario del PVEM.
- Que reforma los artículos 2, 14, 20 y 21 de la Ley de Planeación, a cargo de la diputada Martha Angélica Tagle Martínez, del Grupo Parlamentario de Convergencia.
- Que reforma los artículos 83 y 84 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Joaquín Humberto Vela González, del Grupo Parlamentario del PT.
- Que reforma el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados José Rosas Aispuro Torres y José Murat, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Jesús Reyna García, del Grupo Parlamentario del PRI.
Iniciativas
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, A CARGO DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Los que suscriben, diputados federales, integrantes del Grupo Parlamentario del PRI de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los artículos 55 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración de esta Asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Exposición de Motivos
Una de las mayores quejas de la población en la democracia de nuestro país es el enorme costo financiero en que se han convertido los partidos políticos.
La manera como se calcula el financiamiento público actualmente, tiene un componente que en su origen buscaba darle equilibrio a las diferentes opciones políticas, pero con el paso de los años se ha convertido en una fórmula perversa.
Dos de los tres componentes de la fórmula en base a la cuál se calcula el financiamiento para actividades ordinarias están en función del número de partidos políticos con registro, cuando los electores no escogen entre el número de partidos, sino entre el número de opciones políticas que quieren en el Congreso, provocando un crecimiento en el total de los recursos a medida que hay más partidos.
Por eso se propone que en vez de considerar el número de partidos con registro al momento de determinar el financiamiento público, se considere el número de opciones políticas que ofrecieron a los electores los partidos políticos con registro. Y que los partidos que se coaligaron se repartan entre ellos la parte que se asigna equitativamente a todos los partidos políticos actualmente.
Es decir que el costo de que sea menos el dinero a repartir sea absorbido en mayor medida por los partidos que mantienen su registro al ir en coalición.
En las elecciones del 2000 se presentaron 2 coaliciones que agrupaban a 7 partidos políticos.
La Alianza por México fue formada por cinco partidos: el Partido de la Revolución Democrática, el Partido del Trabajo, Convergencia por la Democracia, Partido Sociedad Nacionalista y Partido Alianza Social.
La Alianza por el Cambio, integrada por el Partido Acción Nacional y el Partido Verde Ecologista de México.
Los partidos agrupados en estas dos alianzas y el Partido Revolucionario Institucional fueron los que mantuvieron su registro después del proceso del 2 de julio del 2000. Los partidos Centro Democrático, Partido Auténtico de la Revolución Mexicana y Democracia Social, no alcanzaron la votación necesaria para obtener el registro.
Del 2001 al 2003, el financiamiento público para actividades ordinarias y el proceso electoral del 2003 de los 8 partidos con registro desde el 2000, alcanzó los 9 mil 79 millones 307 mil 723.19 pesos.
De haberse asignado los recursos a los partidos en ese periodo conforme a la fórmula propuesta se hubieran erogado sólo 3 mil 976 millones 620 mil 558.66 pesos, un ahorro del 56.20 por ciento, los 5 mil 102 millones 687 mil 164.53 pesos.
En las elecciones del 2003, de los ocho partidos con registro, sólo sobrevivieron 6.
El Partido Sociedad Nacionalista, obtuvo sólo el 0.27 por ciento del total de la votación emitida, y el Partido Alianza Social, se quedó con el 0.74 por ciento, perdiendo ambos su registro.
En ese proceso sólo hubo una alianza parcial en 97 de 300 distritos del PRI y el PVEM. Y 3 partidos buscaron obtener registro por primera vez en las urnas, pero no lo obtuvieron: México Posible, Partido Liberal Mexicano y Fuerza Ciudadana.
En la elección del año pasado nuevamente se presentaron dos coaliciones, que agrupan a 5 partidos políticos: "Por el Bien de Todos", celebrado por el Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo y Convergencia, y "Alianza por México", celebrada entre el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México.
En este proceso el Partido Acción Nacional mantuvo su registro y los partidos Nueva Alianza y Alternativa Socialdemócrata y Campesina, obtuvieron su registro en las urnas, quedando 8 partidos con registro, pero los ciudadanos eligieron entre 5 opciones, que todas obtuvieron votación suficiente para el registro.
En base a los convenios de las coaliciones "Por el Bien de Todos", celebrado por el Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo y Convergencia, y "Alianza por México", celebrada entre el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México, para la elección del pasado 2 de julio, se estiman las siguientes votaciones en la elección de diputados de mayoría:
De aplicarse la fórmula actual el financiamiento para actividades ordinarias de estos ocho partidos políticos del 2007 al 2009, alcanzará antes de que se actualice por inflación, 7 mil 696 millones 733 mil 092.89 pesos.
Pero si se utiliza la propuesta el costo financiero se reduce a 5 mil 101 millones 335 mil 578.49 pesos, un ahorro del 33.7 por ciento, al bajar 2 mil 595 millones 397 mil 514.40 pesos.
Los impactos en los financiamientos anuales son de la siguiente manera.
Por otra parte también se propone asignar a los partidos financiamiento para las campañas políticas en función de las opciones políticas que ofrecerán al electorado, es decir si varios partidos se coaligan para una elección de determinado puesto, sea sólo una ventaja electoral, pero que al hacer esto no tengan más recursos que otra opción que obtuvo más votos en la elección previa, para esto se propone el mismo criterio de repartir los recursos en base al número de opciones políticas y no al número de partido políticos.
Además se propone que en las elecciones intermedias se dé sólo dinero para la elección de diputados, no como es actualmente que se otorga la misma cantidad que cuando hay elecciones de presidente, senadores y diputados.
Si en la próxima elección del 2009, se ofrecen a los electores las mismas 5 opciones políticas que se le ofrecieron en el 2006, el costo para las campañas se reduciría de manera significativa. Para mostrarlo se presentan los cálculos en pesos de este año:
Como se puede observar además de reducirse significativamente el costo de la elección para los ciudadanos, se regresa a una distribución más acorde a la votación.
En el reparto actual resulta ilógico que la "Alianza por México" obtenga más financiamiento público que el PAN, cuando tuvo 15.5 por ciento menos votos en la elección reciente.
Pero aún más preocupante resulta que la "Alianza por el Bien de Todos" que tuvo sólo 2.8 por ciento más votos que la "Alianza por México", y 13.2 por ciento menos que el PAN sea la que tenga más recursos públicos disponibles.
De no cambiarse la fórmula la "Alianza por el Bien de Todos" tendría 15.6 por ciento más financiamiento público que el PAN y 15.5 por ciento más que la "Alianza por México".
Por las consideraciones expuestas y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de:
Decreto de reformas del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los artículos 49 y 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Artículo Primero. Se reforma el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 41. ...
El pueblo ejerce su soberanía...
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de Dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de opciones políticas que presentaron a los ciudadanos en la mayoría de los distritos en la última elección de diputados de mayoría los partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre las diferentes opciones políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los partidos políticos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados de mayoría inmediata anterior cada uno de estos;
b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, lo fijará el Instituto Federal Electoral, conforme el procedimiento que establezca la ley en la materia ; y
c)...
IV. ...
Artículo 49. ...
1. a 6. ...
7. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este Código.
Para la asignación del financiamiento público se considera opción política, el número de alternativas que tuvo el ciudadano para elegir en la última elección de diputados de mayoría en la mayoría de los distritos del País y que alcanzaron el 2 por ciento de la votación total emitida.
Si varios partidos que tengan registro se coaligaron en más de la mitad de los distritos en la última elección, se les considera como una sola opción política para los fines de la asignación del financiamiento público.
I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el Consejero Presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña;
II. El costo mínimo de una campaña para diputado, será multiplicado por el total de diputados a elegir, de mayoría y de representación proporcional, en la siguiente elección federal, y por el número de opciones políticas, conforme al numeral 7 de este artículo.
III. El costo mínimo de una campaña para senador, será multiplicado por el total de senadores a elegir y por el número de opciones políticas, conforme al numeral 7 de este artículo.
IV. El costo mínimo de gastos de campaña para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se calculará con base a lo siguiente: El costo mínimo de gastos de campaña para diputado se multiplicará por el total de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que duró la campaña previa para diputado por este principio, multiplicándolo por los días que duró la campaña de Presidente;
V. La suma del resultado de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores, según corresponda, constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá de la siguiente manera:
–El 30% de la cantidad total que resulte, se entregará en forma igualitaria, a las opciones políticas con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, en el caso de coaliciones, se dividirá el monto que les corresponde a toda la coalición entre el número de partidos coaligados que obtuvieron registro.
–El 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida, que hubiese obtenido cada partido político con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, en la elección de diputados de mayoría inmediata anterior.
VI. ...
VII. ...
VIII. ...
b) Para gastos de campaña:
Para la elección de diputados de mayoría en cada uno de los distritos se le asignará a cada opción política, coalición o partido, un monto conforme a la siguiente fórmula: El costo mínimo de una campaña para diputado, utilizado para el cálculo del financiamiento a las actividades ordinarias, se multiplicará por las opciones políticas en cada uno de los distritos del País para la elección de diputado de mayoría. El 30%, se entregará en forma igualitaria a las opciones políticas y el 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida en la elección anterior de diputado de mayoría en las secciones electorales que componen ese distrito.
Cuando varios partidos formen una coalición en un distrito, los recursos correspondientes a la opción política que presentan serán repartidos conforme a la votación obtenida por cada uno de ellos en la última elección de diputado de mayoría que hayan obtenido en las secciones que comprende el distrito.
Para la elección de diputados de representación proporcional se les asignará a cada uno de los partidos una cantidad equivalente al monto estimado en el párrafo anterior multiplicado pro el número de diputados por este principio que se elegirán entre el total de diputados de mayoría que se elegirán.
Para la elección de senador de mayoría en cada uno de los estados se le asignará a cada opción política, coalición o partido, un monto conforme a la siguiente fórmula: El costo mínimo de una campaña de senador, utilizado para el cálculo del financiamiento a las actividades ordinarias, se multiplicará por el número de senadores a elegir en cada uno de los estados y el Distrito Federal, y las opciones políticas en cada estado del país para la elección de senadores de mayoría. El 30%, se entregará en forma igualitaria a las opciones políticas y el 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida en la elección anterior de diputado de mayoría en las secciones electorales que componen cada estado.
Cuando varios partidos formen una coalición en un distrito, los recursos correspondientes a la opción política que presentan serán repartidos conforme a la votación obtenida por cada uno de ellos en la última elección de diputado de mayoría que hayan obtenido en las secciones que comprende el estado.
Para realizar el cálculo del financiamiento federal para cada partido político para las campañas de senador de mayoría, se suman los financiamientos públicos calculados en la totalidad de los estados.
Para la elección de senadores de primera minoría y de representación proporcional se les asignará a cada uno de los partidos una cantidad equivalente al monto estimado en el párrafo anterior multiplicado por el número de diputados por estos principios que se elegirán entre el total de senadores de mayoría que se elegirán.
Para la elección de Presidente se le asignará a cada opción política, coalición o partido, un monto conforme a la siguiente formula: El 30% del costo mínimo de una campaña de presidente, utilizado para el cálculo del financiamiento a las actividades ordinarias, se entregará en forma igualitaria a las opciones políticas, y el 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida en la elección anterior de diputado de mayoría a favor de las opciones políticas.
Cuando varios partidos formen una coalición, los recursos correspondientes a la opción política que presentan serán repartidos conforme a la votación obtenida por cada uno de ellos en la última elección de diputado de mayoría que hayan obtenido en todo el país, y
II. El monto para gastos de campaña se otorgará a los partidos políticos en forma adicional al resto de las prerrogativas, durante los días que duren cada uno de los procesos electorales.
El financiamiento para la elección de diputados, por los principios de mayoría y de representación proporcional, se les entregarán en ministraciones mensuales a los partidos políticos, siendo la primera entrega 7 días después de que se complete el proceso de registro de todos los candidatos de todas las opciones políticas a diputado de mayoría de todos los distritos del país, y la última el día primero de junio del año electoral.
El financiamiento para la elección de senadores, por los principios de mayoría, de primera minoría y de representación proporcional, se les entregarán en ministraciones mensuales a los partidos políticos, siendo la primera entrega 7 días después de que se complete el proceso de registro de todos los candidatos de todas las opciones políticas a senador de mayoría en todos los estados y el Distrito federal, y la última el día primero de junio del año electoral.
El financiamiento para la elección de presidente se les entregarán en ministraciones mensuales a los partidos políticos, siendo la primera entrega 7 días después de que se complete el proceso de registro de todos los candidatos de todas las opciones políticas a presidente, y la última el día primero de junio del año electoral.
c)...
Artículo 49-A.
1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas deberán presentar ante la comisión del Instituto Federal Electoral a que se refiere el párrafo 6 del artículo anterior, los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:
b) Informes mensuales de campaña:
I. Deberán presentarse por los partidos políticos, por cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente;
II. Serán presentados a más tardar dentro de los quince días siguientes contados a partir del día en que concluya cada mes calendario;
III. ...
b). a g). ...
Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México DF, a 15 de marzo de 2007.
Diputado Horacio Emigdio Garza Garza (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS; DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL; DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES; DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN; DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA; Y DE LA LEY FEDERAL DE DEFENSORÍA PÚBLICA, A CARGO DEL DIPUTADO JESÚS DE LEÓN TELLO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Jesús de León Tello, diputado federal del Partido Acción Nacional, en ejercicio de mi facultad legislativa, presento una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción III del artículo 10 y se deroga la fracción VII del artículo 114 de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se reforma el primero párrafo del numeral 110 y se adiciona un segundo párrafo al numeral 113 del Código Penal; se reforman los numerales 2, 22, 36, 86, 87, 106, 160, 306, 365, 367, 369, 372, 387, 379, 391 398 y se adicionan los numerales 267 bis 385 bis y 388 bis del Código Federal de Procedimientos Penales; se reforma la fracción del numeral 29 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; se reforma los Derechos Fundamentales del Ofendido o Víctima del Delito con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
Considerando
El presente proyecto de decreto constituye la segunda fase de una iniciativa presentada en fecha 29 de septiembre de 2006 ante la H. Cámara de Diputados, la cual propone dotar de mayores garantías en el procedimiento penal a la víctima u ofendido de algún delito.
Por lo que en base a dicha iniciativa constitucional y la exigibilidad de dotarla de los mecanismos idóneos para su usanza presentamos la presente iniciativa que contiene la reforma legal.
I. Los temas de las propuestas legislativas.
Fortalecer los derechos fundamentales de las víctimas u ofendidos del delito significa avanzar en el contenido esencial de estos tres aspectos para garantizar una asistencia legal adecuada, instrumentos reales y efectivos para la reparación del daño y el control efectivo del monopolio de la acción penal para evitar la arbitrariedad. Veamos cada una de ellas.
1. El derecho al Defensor Público.
Una propuesta actual de la doctrina en general es garantizar el derecho a la igualdad de armas en el procedimiento penal. No se justifica que el inculpado tenga derecho a la defensa pública y su contraparte, el ofendido o víctima, no. Muchos de los problemas de la ineficacia de los derechos pro víctima residen en la falta de asesoría legal, pues aunque el Ministerio Público es el encargado en representarlo, lo cierto es que como autoridad emite actos dentro del procedimiento penal que pueden afectar el interés del ofendido en perseguir el delito y, por ende, es necesario que esté debidamente asesorado para poder ejercer plenamente sus derechos.
Es cierto que en la práctica instituciones como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se encargan de brindar asesoría y apoyo legal a las víctimas del delito, pero la cobertura de este servicio público no es permanente ni tampoco total en todo el territorio de la república, por lo que se propone reformar la Constitución para definir este derecho y encargarle esta tarea profesional a la Defensoría Pública Federal porque es quizás la única institución en México a nivel federal que está en condiciones reales de prestar con autonomía, profesionalismo e imparcialidad la defensa pública de los ofendidos y víctimas del delito.
2. El fortalecimiento del derecho a la reparación del daño.
El derecho a la reparación del daño es uno de los temas pendientes a desarrollar, porque en realidad la legislación ha sido omisa en ofrecer garantías eficaces para lograr el acceso a mecanismos ágiles y sencillos para hacer efectivo el pago de la reparación del daño.
Por otro lado, la tendencia actual del derecho penal mínimo radica en evitar al máximo la pena de prisión como castigo para sustituirla por otras que logren una mayor readaptación social. Sin embargo, no siempre la concesión de los beneficios o sustitutivos penales están condicionados a la garantía de la reparación del daño, con lo cual se logra un despropósito porque, por un lado, se beneficia a una parte del proceso penal que cometió un delito, pero por otra parte se perjudica a otra parte que es la víctima al no verse recompensado por lo menos con la garantía de la reparación del daño en caso de que el inculpado se acoja al beneficio.
Por tal razón, se propone que se establezca como requisito para cualquier beneficio procesal o algún sustitutivo o conmutación de la pena concedido al inculpado dentro del procedimiento penal, que se garantice o pague la reparación de los daños y perjuicios en favor de las víctimas.
3. El control de legalidad del no ejercicio de la acción penal y su desistimiento y sus actos equivalentes.
Finalmente, la tercera propuesta legislativa reside en avanzar en el control del monopolio de la acción penal en dos vías: 1) Estableciendo un recurso de control de legalidad de todos los actos que afectan el interés del ofendido o víctima del delito para perseguir el delito; y 2) Creando la posibilidad de impugnar por vía de amparo todos y cada unos de los actos equivalentes del no ejercicio penal y su desistimiento, para perfeccionar el control de constitucionalidad.
En efecto, en México todo individuo debe gozar de un recurso judicial eficaz, sencillo y oportuno que lo proteja contra cualquier acto de autoridad.1 La tutela de un derecho es insuficiente si no existe la posibilidad de impugnar el acto lesivo; incluso, el camino a la justicia resulta «efímero» para el gobernado aun con la existencia de un sistema de impugnación, si la vía jurisdiccional deviene inaccesible jurídica, económica, social o culturalmente.2
Dentro del sistema acusatorio, la víctima y el ofendido juegan un papel trascendental en el drama penal.3 Ellos ven afectados, en primer lugar, sus bienes jurídicos por la comisión del delito y, por ende, son los sujetos que deben de contar con un real acceso a la justicia penal.
Esta reflexión nos plantea la siguiente cuestión: ¿Cuáles son las opciones que recoge la Constitución (C.), para garantizar al ofendido un «acceso efectivo» a la justicia? La C. reconoce una serie de prerrogativas en favor de la víctima, otorgándole, además, el derecho de impugnar por vía jurisdiccional la no-persecución del delito. Este conjunto de normas –en lo que concierne al sistema de procuración e impartición de justicia–, tienen como finalidad salvaguardar el interés del ofendido para que se detenga, procese y condene «oportuna» y «eficazmente», al penalmente responsable del delito cometido en su perjuicio, obteniendo, en su caso, la reparación del daño.4 En otras palabras expresado, el sistema penal y de seguridad pública en México procuran ofrecer al ofendido y a toda la sociedad, una eficaz persecución y sanción del delito ante los tribunales.
No obstante, baste recordar que la falta de un recurso eficaz, sencillo y accesible para impugnar la indebida inercia del órgano persecutor, es imputable tanto al legislador federal como a la jurisprudencia de la Corte y, también, a cierta parte de la doctrina nacional. En su conjunto, todos mantuvieron la «idea totalitaria» de que la víctima no tenía derecho a recurrir jurisdiccionalmente la no-persecución del delito. Se argumentaba, fundamentalmente, que era inadecuado sujetar la pretensión punitiva que ejerce el Ministerio Público (MP) a un control judicial, porque la acción penal quedaría en manos de los particulares; además de que tal razonamiento, entre otros, se invocaban por los tribunales constitucionales para negar la procedencia del amparo contra el inejercicio o el abandono de la acción penal. Esta postura, amén de sus inaceptables fundamentos, lo único que logró fue crear un «paraíso de impunidad». Cuando la autoridad quería que no se procesara a un delincuente era fácil alcanzar tal objetivo bajo la aparente tutela de la ley: 1. Se «congelaba la averiguación previa» por vía del archivo, o 2. Si el ofendido era muy insistente el camino se definía por el no-ejercicio de la acción penal, o en su defecto, se acusaba el delito de manera deficiente para que durante el proceso se abandonara la pretensión acusatoria, entre otros senderos subterfugios. Ante tales determinaciones, ¿qué podía hacer la víctima? Ir a la queja del control interno-administrativo, previsto todavía en el § 133 del Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP), era un camino inidóneo por su naturaleza «unilateral». Y, en su caso, contra la resolución definitiva del Procurador, ¿qué medio de impugnación procedía? Ninguno, porque el juicio de garantías estaba vedado.
Tal era el estado real de desamparo hacia el ofendido. La desprotección jurisdiccional de la víctima se convirtió, entonces, en uno de los factores que motivan el deterioro institucional. Efectivamente, la «corrupción» que se genera cuando se deja de ejercitar la acción penal es, sin duda, uno de los problemas que más causa mella en la sociedad. Pero en el fondo, ¿quién o por qué se tolera esta descomposición que vulnera la función propia del MP de perseguir delitos? Entre otros motivos, la propia ley fue la que desdibujó la función del órgano acusador: ¡La ley creó la disfunción! Se legitimó el abandono de la acusación debida, sin que el juez controlara el ejercicio de tal facultad y, en su turno, cuando el perjudicado quería remediar la situación de impunidad, la Corte le cerró las puertas. En tales condiciones, es fácilmente predecible que la no-persecución del delito se contaminara por negligencia, equivocación o de manera deliberada, pues no existía vía legal alguna para "remediar" el daño ocasionado.
Con motivo de la reforma al artículo 21 de la C., publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, el paradigma cambió: El ofendido de un delito goza del derecho de impugnar por vía jurisdiccional las resoluciones del MP sobre el inejercicio y el desistimiento de la acción penal. ¿Pero, en verdad, se eliminó la impunidad? El «paraíso de inmunidad» del MP, que se traduce en inseguridad pública, todavía no ha quedado desterrado por la ausencia de regulación. La cuestión de fondo ahora radica en desentrañar: ¿En cuántas averiguaciones que se archivaron, se practicaron «realmente» todas las diligencias pertinentes? O, ¿cuántas de las determinaciones de no-ejercicio estaban «justificadas»?
Por más que nos esforcemos en la "buena fe" del MP, el abogado que tiene contacto con está problemática sabe, como presunción grave, que la mayoría de los casos antedichos aparecen justificados por el "exceso de trabajo": el MP descubrió en el «archivo» y, en su caso, en el «inejercicio», una salida aparentemente "decorosa" para combatir los números ––no el rezago real de la justicia penal–. En efecto, los datos indican claramente que a partir de que el ofendido cuenta con un instrumento para impugnar por vía jurisdiccional el no-ejercicio, el MP utilizó en menor medida tal forma para concluir la averiguación, pero a su vez aumentó en más del 20 por ciento la vía de concluir «en suspenso» la investigación por medio del "archivo". Esta medida resulta inimpugnable y a la postre definitiva, al prescribir la acción penal. Dicho de otra manera, el círculo de impunidad se manifiesta, ahora, por vía del archivo u otras formas equivalentes, para después concluir la averiguación mediante el inejercicio por haber prescrito la acción penal. Con base en ello, las autoridades caen en la seductora idea de pensar que están acabando con el rezago, cuando en realidad es sólo un «espejismo» que se traduce en ineficacia de la procuración de justicia: «las averiguaciones las resuelve el tiempo de la prescripción de la acción persecutora del delito».
Por tal razón, dentro del proceso de reforma del 94 todavía existe un laberinto más que sortear: la legislación federal (y, en general, casi todas las legislaciones estatales),5 ha sido omisa en reglamentar la vía jurisdiccional como el instrumento idóneo para proteger, de manera eficaz, el derecho del ofendido a tener un real acceso a la justicia penal. No obstante, mientras no se regule tal vía de impugnación, el legitimado podrá combatir la no-persecución del delito por vía constitucional.6
Esta omisión del legislador secundario, afecta de manera considerable a la justicia penal. En primer lugar, porque el «control constitucional» de la garantía, como «único medio de impugnación» por vía del amparo, deja afuera algunos caminos escondidos y pocos claros de la norma, que a la postre se traducen en impunidad. Y, por otro lado, es sabido que la praxis revela que la demanda de amparo presenta, por lo regular, deficiencia tanto en los conceptos de violación como en los agravios, lo que con toda seguridad conlleva a la negación de la protección solicitada. Y aún más: Si el gobernado-víctima logra el amparo para «efectos», es claro que el MP, en la mayoría de los casos, puede volver a negarse a ejercitar la acción penal, señalando otros motivos o practicando otras diligencias; todo lo cual deja en estado de indefensión al ofendido o bien, en una historia que se repetirá cuantas veces gane el amparo.
Esta laguna reglamentaria, por ende, es una puerta de entrada a la impunidad que nos lleva a buscar de entre todas las posibilidades una «solución viable». De lo contrario, la imprecisión de la norma constitucional puede llegar a ser nugatorio o contraproducente el interés legítimo de impugnar tales resoluciones.
En tal línea de pensamiento, la reglamentación de la vía jurisdiccional no debe quedar al capricho del legislador. El control del monopolio de la acción penal requiere de una labor interpretativa de cada uno de los principios que rigen el sistema de justicia penal, para después precisar los «mecanismos de control» que tienen que regularse, tanto en el inejercicio como en el desistimiento, para que la garantía se erija en un instrumento de justicia y de vigilancia «eficaz» de la no-persecución del delito que se torne ilegal.
Nosotros proponemos una serie de principios que se deben de tomar en cuenta para reglamentar la vía jurisdiccional del monopolio de la acción penal.
3.1. El control de legalidad del no ejercicio de la acción penal.
a. Jurisdicción penal
No cualquier autoridad debe conocer de la vía jurisdiccional de impugnación. La competencia que fije el legislador ordinario debe surtirse en favor del órgano judicial en materia penal. Ciertamente, la resolución del MP que determina la no-persecución del delito es un acto que formalmente emite una autoridad administrativa, pero es incuestionable, también, que la razón que la motiva es del «orden penal». El criterio que prevalece, entonces, es el que fija la competencia por razón de la materia que va a ser impugnada: la «jurisdicción penal». Más aún: razones de sistema de justicia penal, de idoneidad, de especialidad del órgano y de una justicia más completa, eficaz y expedita, fundamentan que la jurisdicción penal es la propia para conocer de la revisión del inejercicio de la acción penal y su desistimiento.
Esta tesis, pues, se sintetiza así:
Persecución del delito ante los tribunales penales. Contrario sensu. El no ejercicio y el desistimiento son resoluciones que impiden, respectivamente, el inicio o la continuación de la acusación ante los tribunales penales. La autoridad que debe conocer del medio de impugnación, por ende, debe ser un tribunal con competencia en materia penal. Si la acusación se formula ante jueces penales, a contrario sensu, la no-persecución del delito debe revisarse por los tribunales penales.
Sistema acusatorio y competencia penal federal. La interpretación sistemática de los artículos 16, 19, 21, 102 y 104, I-A, de la C., fundamentan que toda resolución que implique juzgar un hecho delictuoso, le incumbe a los tribunales penales de la federación. En otras palabras expresado, el sistema acusatorio divide la competencia para conocer del delito: el MP se encarga de investigar los delitos y el juez de sancionarlos. Entre ambos extremos existe un «punto de equilibrio»: la vía jurisdiccional que salvaguarda la «persecución del delito ante los tribunales penales».
Esta nota de equilibrio se manifiesta como un control que unifica, complementa y perfecciona la persecución del delito. Por un lado, la C. autoriza que el MP persiga delitos y, por ende, le otorga la facultad para concluir la averiguación previa de un hecho que motive el inejercicio, por «no ser un hecho sancionado como delito que deba perseguirse ante los tribunales»; pero a su vez, como un medio de control, esta decisión unilateral del MP puede revisarse por vía jurisdiccional a petición de parte legítima, con el objeto de determinar la legalidad de la no-persecución del delito. Y aún más: Si el MP ya ejercitó acción penal ante los tribunales, su interés de abandonar la acusación deja de ser unilateral porque ahora, dentro del proceso, participa el juez, lo que implica que sólo se puede desistir de la acción penal sí concurre causa legal para que la autoridad judicial decrete el sobreseimiento, decisión que a su vez puede ser revisada, también, por vía jurisdiccional a petición de parte legítima.
En suma, el sistema penal federal delimita a la no-persecución del delito como un acto que puede ser «impugnado y revisado ante y por el tribunal penal».
Principio de legalidad. Extensión analógica por competencia penal. La abstención y el abandono de la acusación que regula el CFPP están sujetos a supuestos de legalidad bien definidos, como también lo están, de manera análoga, las resoluciones de un juez penal sobre negativas de orden de aprehensión o de comparecencia, de soltura o de no-sujeción a proceso. Determinaciones que sólo un tribunal penal, por su competencia y especialidad, puede dictar y revisar.
Por lo tanto, si el inicio o el seguimiento de un proceso penal dependen de la decisión del juez, es obvio que la revisión del inejercicio o desistimiento se haga, también, por conducto de un tribunal penal, porque se trata de juzgar sí un hecho es o no delito.
Naturaleza penal de los actos reclamados. El pleno del máximo tribunal ha fijado jurisprudencia en el sentido de que la naturaleza intrínseca de la resolución de no-ejercicio de la acción persecutora es «materialmente penal» y, por ende, el amparo contra tal acto es de la competencia de un juez de Distrito en materia penal, independientemente que emane de una autoridad formalmente administrativa, como lo es el Ministerio Público.7
Especialización judicial. La especialización que justifica la creación de tribunales por materia, obliga que la no-persecución del delito se analice por un tribunal especializado en materia penal.
Un órgano judicial se especializa por razón de los actos que va a conocer, a fin de prestar de manera más completa, imparcial y expedita, la demanda que le reclama el justiciable. Es decir, la especialización se traduce en una «estrategia» de política judicial para hacer efectiva la garantía prevista en el artículo 17 constitucional. En el caso, el inejercicio y el desistimiento de la acusación plantean problemas sumamente técnicos sobre la base de intereses fundamentales como la vida, la salud o el honor de las personas, entre otros. Por tal razón, el interés de los individuos que se involucran en una decisión que implique la no-persecución del delito, debe estar tutelado por un órgano judicial «apto» tanto por la «autonomía» como por la «eficiencia» del mismo; lo cual se puede lograr sí se elige a la "jurisdicción penal". Sólo así el Estado tendrá la oportunidad de transmitir confianza y seguridad en la demanda de justicia criminal.
Expeditez y calidad en el fallo. La expeditez en el fallo se puede obtener, con un mayor porcentaje y con una mejor calidad, a través de un tribunal especializado en materia penal. Normalmente, el juez penal (por su especialización) conoce y decide asuntos jurídico-penales, por lo que ese órgano judicial tendrá mayor oportunidad de resolver –en calidad y cantidad– la demanda de justicia penal, de aquél órgano que no tiene el contacto continuo con los problemas que puede enfrentar el control judicial del monopolio de la acción penal.
Idoneidad del tribunal. El «tribunal penal» es, pues, el órgano «idóneo» para revisar con eficacia tales determinaciones. Idóneo por congruencia al sistema penal y a la estrategia de especialización judicial, elementos que sirven de base para satisfacer una justicia penal altamente calificada, que sea a la vez eficaz y eficiente, a la par que expedita, ágil y tan imparcial como objetiva en favor de los individuos.
En conclusión, el órgano judicial que debe conocer de la vía jurisdiccional en el fuero federal, por reunir tanto constitucional, legal, jurisprudencial e idóneamente los argumentos compendiados, lo serían –por la organización del Poder Judicial Federal– los tribunales unitarios de circuito8 con competencia en materia penal, según lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal (LOPJF).
b. El lugar de comisión del delito
Por principio general, el inculpado debe ser juzgado por un tribunal que resida en el lugar donde se cometió el delito. Toda etapa del procedimiento penal que implique juzgar el delito, por ende, debe sujetarse a la garantía constitucional mencionada.
En tal sentido, el ámbito espacial del tribunal que debe conocer de la vía jurisdiccional, se fija en atención al lugar de comisión del delito o, en su defecto, al lugar que se establece por las diversas reglas que regula el Código Penal Federal (CP). En otras palabras, el tribunal competente para conocer de la no-acusación de un delito será, en principio, el del lugar donde se comete, salvo las excepciones correspondientes (artículos 6 y ss. del CFPP).
Por consecuencia, el tribunal unitario de circuito en materia penal, cuya jurisdicción comprenda el lugar donde «debió» ejercitarse la acción penal o bien, donde se «siga» el proceso penal conforme a las reglas de competencia que al efecto establece la ley, será el órgano judicial que, en su caso, deba conocer de la vía jurisdiccional de impugnación.
No debe perderse de vista, por otra parte, la hipótesis cuando dos tribunales se estimen incompetentes para conocer de la vía jurisdiccional, según las reglas de competencia del delito (artículos 1 y ss. del CP), de tal suerte que el tribunal colegiado de circuito que corresponda, sin mayor trámite, deberá resolver el conflicto que exista, tal como lo señala el artículo 37, apartado VI, de la LOPJF.
c. Instancia de parte legítima
La venganza privada está prohibida por el artículo 17 de la C. el Estado, por tanto, tiene la obligación de proteger el interés del ofendido de un delito mediante la instrucción oportuna de un debido proceso penal en contra del probable responsable, el cual tiene como finalidad la imposición de la pena justa al delincuente. La norma fundamental, además, reconoce a la víctima los derechos de obtener la reparación del daño y de coadyuvar en la investigación con el MP; para tal efecto puede aportar ante el tribunal las pruebas suficientes que demuestren los elementos del tipo penal, la responsabilidad penal y, en su caso, el monto y la existencia del daño ocasionado. Y, por último: el ofendido tiene derecho a recurrir por vía jurisdiccional la resolución que implique la no-persecución del delito.
Todos estos instrumentos de protección, además del reconocimiento de otros derechos, constituyen una exigencia, necesaria, para brindar seguridad pública y justicia penal. En tal sentido, la acción procesal de que goza el ofendido para impugnar la no-persecución del delito representa el medio más eficaz que otorga la C., para salvaguardar los derechos de la víctima: principalmente, que se persiga el delito ante los tribunales, pues de nada servirá que se aporten elementos de prueba, se pida la reparación del daño o se acredite la existencia y monto del mismo, si el MP ha determinado «no perseguir el delito».
Por consiguiente, la «legitimación» que debe gozar la víctima para impugnar tanto el inejercicio de la acción penal como su desistimiento, resulta primordial para garantizar una administración de justicia penal completa, expedita e imparcial. Entonces, la regulación de la legitimación de la vía jurisdiccional implica un elemento toral para brindar el acceso a la justicia.
En tal orden de cosas, el legislador no debe establecer de manera casuística la «habilitación activa» de impugnar tales determinaciones, toda vez que la finalidad es permitir el ingreso a todos aquellos que tengan un "interés jurídico legítimo para que se persiga el delito".
Existe, por otra parte, un problema que puede generar impunidad. En efecto, donde «no exista o no aparezca evidenciado en la investigación algún ofendido o víctima», el MP adquiere «inmunidad» para determinar la no-persecución del delito, porque nadie podrá impugnar tal resolución. En estos casos de ausencia del ofendido, ¿qué es lo más conveniente? Una solución lo puede llegar a ser la «acción pública» para controlar tales actos.
Este ha sido el caso, por ejemplo, del denunciante que no es ofendido o víctima. La doctrina federal ha dicho:
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL SEXTO CIRCUITO.
Amparo en revisión 129/2004. 7 de mayo de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Enrique Zayas Roldán. Secretaria: Matilde Garay Sánchez.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL SEGUNDO CIRCUITO.
Amparo directo 193/2000. 8 de mayo de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Luis Pérez de la Fuente. Secretario: Marco Antonio Téllez Reyes.
Véase: Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo III, Segunda Parte-2, enero a junio de 1989, página 1028, tesis de rubro: "OFENDIDO. LEGITIMACIÓN LIMITADA PARA INTERPONER EL JUICIO DE AMPARO."
De tal guisa, una forma para evitar el descontrol que puede reglamentarse para impugnar la no-persecución del delito ante la ausencia de ofendido, lo puede ser la titularidad de la «acción pública limitada» a un órgano protector, como lo es –en el ámbito federal– la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) a que se refiere el apartado B del § 102 de la C. Esta acción pública, cuyo titular sería el órgano encargado de proteger los derechos humanos, ampliaría la garantía constitucional en favor de la sociedad, con el objeto de impedir la impunidad de los delitos; incluso, es una forma de otorgar un protagonismo sano a este tipo de organismos que han visto desnaturalizada su función.9 Lo importante aquí es fijar el mecanismo de control adecuado a que quedara sujeto el MP, para darle a conocer a la CNDH el inejercicio o el desistimiento de un delito que no tenga identificado ofendido, a fin de que esta última tenga la posibilidad de impugnar por vía jurisdiccional tales determinaciones a nombre de la sociedad.
d. Prohibición de juzgar dos veces por el mismo delito
Si el MP ejercita la acción penal ante los tribunales y decide continuar la acusación dentro del proceso hasta su conclusión normal, la sentencia definitiva que dicte el juez adquiere la fuerza de cosa juzgada. En cambio: Si el MP decide no ejercitar o desistirse de la acción penal, tales determinaciones adquieren los efectos a que se refiere la garantía de evitar doble juicio sobre los mismos hechos, por ser «formas anormales» de concluir el procedimiento penal.
El inejercicio y el desistimiento impiden, pues, el nuevo ejercicio de la acción penal por los mismos hechos que las motiven (artículo 139 CFPP). Huelga decir que la cosa juzgada se adquiere si las resoluciones no son impugnadas por la vía jurisdiccional en el término que establezca la ley; o bien, cuando recurridas en tiempo el tribunal del orden común confirme la determinación de no perseguir el delito.
e. Suplencia de la queja
En el procedimiento penal, la víctima ha sido desamparada ante la deficiencia de su petición. Lamentablemente, primero es «víctima» del delincuente, para después serlo otra vez pero, ahora, de la «ley o de la autoridad». Muestra de este abandono lo es el amparo penal donde sólo el reo es el único que tiene derecho a la suplencia de la queja aun ante la ausencia de conceptos de violación o de agravios (artículo 76 bis de la Ley de Amparo: LA).
En nuestro concepto, toda institución que regule el enjuiciamiento criminal debe buscar, ante todo, el equilibrio entre las partes. Si el inculpado cuenta con la «máxima suplencia de la queja», por igualdad y justicia, el ofendido también debe gozar de ese derecho.
La salvaguarda de un derecho constitucional de sumo interés debe reconocer la suplencia de la queja, como instrumento de protección jurisdiccional en favor del titular de aquél. La vía jurisdiccional de que se trata al ser una garantía que tutela el "acceso del ofendido a la justicia penal", debe reconocer la «máxima suplencia de la queja». No sólo la deficiencia de los agravios que exprese el recurrente contra las determinaciones de inejercicio y desistimiento sino, también, la ausencia de los mismos, serán supuestos en los que el tribunal deberá analizar y, en su caso, suplir de oficio para proteger el derecho de impugnar tales resoluciones. Asimismo, el tribunal de impugnación deberá estar autorizado para ordenar diligencias probatorias para mejor proveer, cuando advierta que al inconforme-ofendido, por omisión o deficiencia del MP, se le haya coartado la oportunidad de incorporar los medios de prueba, conducentes, a la averiguación previa y que, por lo tanto, hayan motivado la falta de elementos probatorios «necesarios» para ejercitar la acción penal.
Lo anterior incluso ya ha sido reconocido por la jurisprudencia federal al decir:
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO.
Queja 17/2002. 8 de febrero de 2002. Mayoría de votos. Disidente y Ponente: Ricardo Ojeda Bohórquez. Secretario: Erik Zabalgoitia Novales.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, agosto de 2001, página 1429, tesis I.5o.P.15 P, de rubro: "SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA. ES PROCEDENTE CUANDO EL OFENDIDO EN EL DELITO PROMUEVE JUICIO DE AMPARO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL.". Notas: Esta tesis contendió en la contradicción 57/2002-PS resuelta por la Primera Sala, de la que derivó la tesis 1a./J. 27/2003, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, agosto de 2003, página 127, con el rubro: "OFENDIDO EN MATERIA PENAL. ES IMPROCEDENTE LA SUPLENCIA DE LA QUEJA A SU FAVOR CON FUNDAMENTO EN LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 76 BIS DE LA LEY DE AMPARO, CUANDO COMPAREZCA COMO QUEJOSO EN EL JUICIO DE GARANTÍAS." Esta tesis contendió en la contradicción 57/2002-PS resuelta por la Primera Sala, de la que derivó la tesis 1a./J. 26/2003, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, agosto de 2003, página 175, con el rubro: "OFENDIDO EN MATERIA PENAL. NO PROCEDE LA SUPLENCIA DE LA QUEJA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE AMPARO A FAVOR DE AQUÉL CUANDO COMPAREZCA COMO QUEJOSO EN EL JUICIO DE GARANTÍAS."
f. Prohibición de más de tres instancias.
En principio, toda resolución judicial que pronuncie la autoridad que conozca de la vía jurisdiccional contra el inejercicio o el desistimiento, deberá ser irrecurrible por vía ordinaria. El único medio de impugnación que permite la Constitución, lo es la vía de impugnación jurisdiccional.
No se trata pues de multiplicar la vía jurisdiccional, también cuenta la prohibición constitucional de «no juzgar el hecho más de dos veces». El inculpado, como tercero interesado, tiene derecho por seguridad jurídica a que la determinación de no perseguir el delito en su contra, sólo pueda ser examinada ante el MP o el juez y, en su caso, ante el tribunal de impugnación. Fuera de estas instancias, la C. en su artículo 23 prohíbe juzgar el hecho en más de dos ocasiones; es decir, el MP al decidir el no-ejercicio o bien, el juez al decretar el sobreseimiento por desistimiento de la acción penal, agotan la primera instancia y, en su caso, la segunda instancia para juzgar la legalidad de tales determinaciones, se consume a través del medio de impugnación. Pero después de la resolución judicial que se dicte en revisión, es claro que ya no cabe otro recurso ordinario.
Desde luego que el amparo, por su propia naturaleza, no es una forma de agotar una tercera instancia, porque no se juzga si está probado o no el hecho delictuoso o la responsabilidad penal, para determinar sí ha lugar a ejercitar o no la acción penal; tan sólo se analiza la «constitucionalidad» del acto reclamado.
g. Celeridad en la recurribilidad de actos omisivos
En cuanto a las conductas omisivas o aquellas que obstaculicen el trámite debido del procedimiento de impugnación, a nuestro juicio, deberán estar sujetas a un recurso-queja idóneo para reparar, con celeridad y sin dificultad, toda violación que implique inactividad o despacho irregular procesal.
En este caso, es insuficiente que el juicio de amparo sea la única vía para combatir la omisión de las formalidades del procedimiento, pues en el supuesto de existir la violación, la protección constitucional sería para el efecto de obligar a la responsable a dar el trámite respectivo, lo que implicaría iniciar todo un control constitucional que, por economía procesal, puede evitarse mediante otros recursos más sencillos. Basta con regular ante el tribunal penal un recurso de queja que tenga por objeto recibir la reclamación, pedir el informe y si es necesario abrir un período de prueba breve, para enseguida resolver el recurso negando o concediendo la reparación de las violaciones cometidas.
Por todo ello, debe existir la regulación de un recurso-queja, cuyo trámite sea sencillo y eficaz, para regular toda omisión o indebido trámite del MP o del tribunal, al sustanciar la vía jurisdiccional.
h. El control de los actos equivalentes del no-ejercicio de la acción penal.
El «no-ejercicio de la acción penal» es una garantía constitucional que implica una decisión unilateral que adopta el MP, al resolver que los hechos materia de la investigación no pueden perseguirse ante los tribunales, por «no constituir delito alguno».
Esta determinación del MP está sujeta al principio de legalidad, pues el artículo 137 del CFPP establece los casos de procedencia. Por ello las causales de no-ejercicio de la acción penal delimitan la materia de impugnación, que por vía jurisdiccional se va a revisar, mismas que parten del supuesto de que las diligencias practicadas conforme al CFPP, son «suficientes» para demostrar: 1. Que la conducta o hecho probado no es constitutivo de un delito; 2. Que se encuentra probada la falta de intervención típica del indiciado; 3. Que existe la imposibilidad de probar los hechos por un obstáculo material insuperable; 4. Que la responsabilidad penal se halla extinguida; ó 5. Que una excluyente del delito se encuentra plenamente probada.
En consecuencia, la negativa de ejercitar la acción penal es prácticamente una «obligación del MP» cuando se actualiza un supuesto de procedencia, en tanto que resulta contradictorio que el órgano persecutor sustente, validamente, una acusación de hechos que «no son constitutivos de delito». Una justicia penal completa, pronta y expedita amparada en la presunción de inocencia, exige que el MP debe determinar el no-ejercicio de la acción penal cuando el hecho que se investiga no esté sancionado como delito.
La negativa de acusar por hecho no determinado como delito se erige, entonces, en una exigencia de la garantía de "acusación por hecho determinado": «El MP no puede acusar hechos en greña, sino hechos constitutivos de delito». Empero, lo que no tolera la norma fundamental es que el ejercicio de la facultad de no perseguir el delito por vía del inejercicio, se desajuste al principio de legalidad; para tal efecto, se reconoce la posibilidad de impugnar por vía jurisdiccional la negativa de acusar.
En tal orden de cosas, la determinación del MP de no ejercitar la acción penal reviste las características de «unilateral» e «impugnable». Unilateral, porque el órgano acusador a quien le incumbe perseguir los delitos es el que, de manera independiente, decide que no ha lugar a acusar, pero a su vez tal resolución puede ser revisada por vía jurisdiccional a petición de parte.
Por lo tanto, los lineamientos que rigen la revisión por vía jurisdiccional sobre la legalidad del no-ejercicio, implican la necesidad de construir instrumentos idóneos para hacer eficaz el acceso a la justicia penal.
El acto materia de impugnación por vía jurisdiccional es el inejercicio de la acción penal; accesoriamente lo puede llegar a ser, también, la reserva de la averiguación como una forma que impide el acceso a la justicia pues, en este caso, la «inactividad del MP» equivale a no perseguir el delito ante los tribunales. Sobre este tema: «reserva de la averiguación», desde hace tiempo se aprecia que es insuficiente impugnar la negativa de ejercitar la acción penal; si, correlativamente no se somete a un control eficaz el acto del MP mediante el cual «congela» una averiguación.
Ahora bien, el objeto de la vía jurisdiccional, prevista en el artículo 21 C., presenta las complicaciones técnicas que enfrenta la acusación por hecho determinado. Para diseñar el mecanismo de control que dé una respuesta clara y precisa a los problemas que propiciaría la revisión del inejercicio, es necesario plantearse: ¿Qué es lo más conveniente? 1. Una opción lo sería el «control indirecto», consistente en dejar insubsistente la resolución de inejercicio, para el efecto de que el MP vuelva a dictar, con plena autonomía, una nueva resolución pero sin volver a repetir la violación apreciada. O bien, 2. Por la naturaleza ordinaria y de legalidad que se pretende regular, otra alternativa lo podría ser el »control directo», mediante el cual se permita el análisis abierto –no limitado– de las violaciones que existan y que, en su caso, sean relevantes para determinar la procedencia de la acusación.
En mi concepto, sólo ejerciendo el control jurisdiccional de manera directa: apreciando las pruebas, determinando la legalidad de la causal de inejercicio y, en su caso, valorando el juicio de tipicidad y la actualización de la responsabilidad, podrá asegurarse un instrumento eficaz para vigilar el correcto ejercicio de la acción penal.
Desde luego, si fuera de los casos señalados por la ley, el MP decide no ejercitar la acción penal, tal circunstancia debe ser reparada a través de un recurso de control de legalidad de la acción penal. El objeto principal de este recurso se circunscribe, entonces, a la «revocación» o a la «modificación» de la negativa del MP a ejercitar la acción penal por el delito o delitos no acusados, a fin de que se ejercite por el delito (s) que corresponda; accesoriamente, es permisible, asimismo, el dejar insubsistente la resolución de inejercicio, para declarar la «reserva» de la averiguación previa.10
La inactividad del MP. Si el MP «omite resolver sobre el ejercicio de la acción penal», con ello evita la posibilidad de recurrir, por falta de acto reclamado, la no-persecución del delito. Incluso, los tribunales constitucionales han declarado improcedente el juicio de amparo ante la «omisión de determinar si ha lugar o no de acusar», tal como se observa en la tesis que enseguida se cita:
AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO. DEBE DESECHARSE POR IMPROCEDENTE LA DEMANDA DE GARANTIAS SI EL ACTO RECLAMADO SE HACE CONSISTIR EN LA NEGATIVA A EJERCER LA ACCION PENAL EL. Si bien es cierto que el Ministerio Público al negarse a ejercer la acción penal, sigue teniendo el carácter de autoridad, también lo es que contra esa determinación es improcedente el juicio de garantías, ya que la abstención de ese ejercicio, aun en el supuesto de ser indebido no afectaría la esfera jurídica del ofendido, sino más bien lesionaría en último extremo, el derecho social de perseguir los delitos, lo cual en su caso, podría ser motivo para perseguir un juicio de responsabilidad pero de ninguna manera daría materia para una controversia constitucional.
TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGESIMO CIRCUITO.
Amparo en revisión 316/95. Jorge Alfredo Chamlati Espinosa. 31 de agosto de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Angel Suárez Torres. Secretario: Ramiro Joel Ramírez Sánchez.
AVERIGUACIÓN PREVIA. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO CUANDO SE RECLAMAN ACTOS U OMISIONES EN SU INTEGRACIÓN. No obstante que por reforma publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro en el Diario Oficial de la Federación, el artículo 21 constitucional fue adicionado en el sentido de establecer la posibilidad de impugnar las resoluciones del Ministerio Público, tal impugnación sólo es factible tratándose del no ejercicio y del desistimiento de la acción penal, de tal suerte que si de las constancias de autos se advierte que el representante social se encuentra integrando la averiguación previa correspondiente, a través de ciertas diligencias encaminadas a comprobar el cuerpo del delito denunciado, así como la probable responsabilidad del inculpado, resulta evidente que la indagatoria respectiva se encuentra aún en su fase de integración, y en ese tenor, el amparo es improcedente en la medida en que no se trata de actos que se refieran, por ejemplo, a medidas y providencias de seguridad y auxilio a las víctimas de un delito, o al aseguramiento del objeto del delito y de los bienes que están afectos a la reparación del daño, en cuyo caso pudieran afectarse derechos e intereses legítimamente tutelados en su favor; en otras palabras, si los actos reclamados se hicieron consistir en diversas omisiones, tales como no efectuar algunos requerimientos, citar y hacer comparecer al inculpado principal o emplear las medidas de apremio para lograr diversas comparecencias, que se atribuyen a la representación social durante la integración de la averiguación, carecen de definitividad para los efectos de la procedencia del juicio de amparo indirecto, pues si aún no se ha dictado resolución sobre el no ejercicio de la acción penal, menos aún puede sostenerse si las violaciones (actos u omisiones) cometidas durante la averiguación, privaron a la víctima o al ofendido por algún delito de los derechos que la ley le concede, pues la resolución del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal puede ser impugnada junto con las violaciones del procedimiento. Luego, las consideraciones expuestas conducen a sobreseer en el juicio con fundamento en el artículo 73, fracciones XV y XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con los diversos numerales 74, fracción III y 114, fracción II, de ese ordenamiento legal.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO TERCER CIRCUITO.
Amparo en revisión 353/2003. 29 de enero de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Alberto Hernández Segura. Secretario: Juan Ramón Carrillo Reyes.
Véase: Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo II, Materia Penal, página 448, tesis 564, de rubro: "IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. CUANDO SE RECLAMAN DEL MINISTERIO PÚBLICO ACTOS RELATIVOS A LA INTEGRACIÓN DE UNA AVERIGUACIÓN PREVIA." y Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, enero de 1996, página 264, tesis VI.3o.8 P, de rubro: "AVERIGUACIÓN PREVIA, CONTRA LAS DILIGENCIAS TENDENTES A INTEGRARLA, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO"
Independientemente de la crítica que se haga a la tesis que niega la procedencia del amparo ante la inactividad del MP, lo recomendable es prever –por seguridad jurídica– un instrumento idóneo, que tenga por objeto controlar la actuación del MP durante la averiguación previa, para proteger el derecho de los legitimados a que el MP determine la averiguación dentro de un plazo determinado, sea para que se «ejercite o no la acción penal» o se dicte la «reserva de la averiguación». Y, por ende: el ofendido tenga la posibilidad de impugnar por vía jurisdiccional el no-ejercicio de la acción penal.
Coadyuvar en la investigación del delito. Si el MP viola el derecho del ofendido de coadyuvar durante la averiguación previa, también es necesario ofrecer un mecanismo de control para tutelar la «oportunidad probatoria» dentro de la averiguación previa, al través de un recurso sencillo.
En este caso, los tribunales constitucionales han reconocido la procedencia del juicio de amparo contra la violación que el MP realice como autoridad, en perjuicio del derecho que tiene el ofendido de «coadyuvar en la averiguación previa», al sostener:
...el ofendido por la comisión de un delito, en el período de la averiguación previa y del procedimiento tiene la facultad de aportar al Ministerio Público o al juez los elementos de prueba que estén a su alcance, lo que le da el carácter de coadyuvante en el proceso penal ... si del escrito reclamado en la demanda de amparo se infiere que se le atribuye al Ministerio Público una conducta derivada de su carácter de autoridad y si la petición que se solicitó está encaminada al desahogo de un trámite dentro de la propia averiguación y no al ejercicio de la acción penal, resulta procedente la demanda de amparo [...]12
Sin embargo, existen otros criterios que hace inoperante el derecho a la coadyuvancia por la complejidad de la forma de impugnarlo en el control constitucional, tal como lo ha dicho la tesis que enseguida se cita:
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL CUARTO CIRCUITO.
En conclusión, las problemáticas que hemos destacado con antelación justifican la necesidad de regular un recurso-queja idóneo ante el tribunal penal contra la «inactividad del MP» que implique la omisión de resolver la acusación del delito ante el juez; o bien, contra cualquier otro acto que vulnere el derecho que tiene el ofendido a «coadyuvar en la investigación». Sólo así se garantiza a la víctima su oportunidad probatoria durante la averiguación previa y, además, gozara de certeza sobre la determinación de la indagatoria con las diligencias practicadas, para tener acceso a la justicia penal.
i. Persecución de los delitos ante los tribunales
El MP tiene la obligación de perseguir los delitos ante los tribunales, en consecuencia, la vía de impugnación que interpongan los legitimados contra la resolución de inejercicio, como medio de control, hace efectiva la persecución del delito ante los tribunales.
En este sentido, la recurribilidad de la resolución del MP plantea los efectos siguientes:
La suspensión del término de la prescripción de la acción penal. Es dable destacar que de nada servirá que el ofendido impugne el no-ejercicio de la acción penal, sí durante la tramitación de la vía jurisdiccional están corriendo los plazos de la prescripción del delito, pues el lapso que dure la tramitación de la etapa de impugnación puede dar lugar a la prescripción y, por ende, configurar un obstáculo legal para perseguir el delito y, entonces sí, justificar el no-ejercicio de la acción penal. En tal supuesto, es recomendable precisar que la interposición del recurso «suspende» el término de la acción persecutora, para reanudarse una vez que quede firme la resolución que ponga fin al medio de impugnación.
Constitución de la prueba ante el juez. El MP no debe recabar por sí y ante sí los «datos posteriores» que, en su caso, refuercen la negativa a ejercitar la acción penal, pues por igualdad, contradicción probatoria y seguridad jurídica, el órgano acusador, como cualquier otra parte dentro del recurso, deberá proponerlos ante la autoridad judicial.
Medidas precautorias. El «arraigo de las personas» y el «aseguramiento de bienes», son ítems discrecionales para regular, con mucho cuidado, los efectos de naturaleza precautoria. En este caso, existe la opción de dejar intocado el arraigo o el aseguramiento en tanto se resuelva la vía jurisdiccional, como medidas de cautela para salvaguardar la persecución del delito. Su límite, claro, estará sujeto a los requisitos que la ley establece para dictar este tipo de medidas; lo que se intenta regular aquí es que una resolución de inejercicio que se impugna ante el tribunal penal no dé lugar por sí a levantar el arraigo del inculpado o el aseguramiento de los bienes, sino que tales actos dependan del resultado final de la etapa de impugnación, o bien del límite que establece la ley para regular ambos casos.
Impugnación de la «resolución mixta». Si el MP dejó de ejercitar la acción penal de un delito o modalidad agravante, pero a su vez ejercitó por otro delito o delitos que estimó actualizados, la cuestión es definir qué efectos producirá la impugnación por vía jurisdiccional del delito (s) no acusado. Existen, entre otras, algunas soluciones para regular el control judicial que enseguida señalamos: 1. Mientras se resuelva la impugnación del inejercicio de la acción penal, la «acusación principal» se suspende hasta en tanto se resuelva la vía jurisdiccional; 2. En lugar de los efectos suspensivos, la acusación inicial continúa, en la inteligencia de que sí se ordena ejercitar la acción penal por el delito omitido, el MP deberá formular «acusación por separado»; ó, 3. Sin perjuicio de impugnar la «resolución mixta», el juez puede entrar a clasificar el delito con base en la denuncia o querella por hecho determinado que formula el ofendido.
j. Concentración
Todo procedimiento que aspire brindar una justicia pronta y expedita, entre otros aspectos, debe atender a la «concentración» de los actos que se lleven a cabo en el mismo, a fin de evitar dilaciones innecesarias y evitar errores procesales. La dinámica de la vía jurisdiccional por la falta de ejercicio de la acción penal, puede tomar en cuenta los aspectos siguientes:
2. El MP como autoridad responsable dentro de un término perentorio, deberá admitir la impugnación, integrando el expediente para enviarlo en un solo acto al tribunal competente.
3. El tribunal radicará el recurso y tendrá un término fatal para analizar la admisión o desechamiento del mismo en supuestos definidos, término que de manera común homologara el vencimiento del plazo para que las partes ofrezcan sus pruebas, salvo que sean supervinientes.
4. Se debe regular la posibilidad de las partes (recurrente, MP y defensa), para que propongan pruebas en supuestos definidos.
5. Si las partes no ofrecen pruebas en los términos y condiciones que establezca la ley, el tribunal en una audiencia de vista dará relación con el asunto, para enseguida dictar el fallo respectivo en la misma audiencia o dentro de un plazo prudente.
6. Si las partes proponen pruebas, la autoridad judicial deberá acodarlas en un solo auto procurando su uniformidad para recibirlas en la audiencia, para enseguida dictar el fallo.
Los supuestos que regula el artículo 137 del CFPP para dejar de ejercitar la acción penal, parten de la base de que el MP ha realizado un completo desarrollo de las diligencias, necesarias, para determinar sí es procedente ejercitar o no la acusación. Es decir, si el MP demuestra que la conducta o hecho probado no es constitutivo de un delito o bien, prueba de manera plena la falta de participación del sujeto o la existencia de una excluyente del delito en su favor o, en su caso, que se halla extinguida la responsabilidad, es incuestionable que, en tales supuestos, la resolución de inejercicio que se dicte adquiere los efectos de cosa juzgada por la definitividad probatoria.
En otras palabras: «No queda duda alguna que el hecho investigado no es constitutivo de delito que pueda perseguirse ante los tribunales, motivo por el cual se justifica el no-ejercicio de la acción penal».
El problema, empero, surge cuando la improcedencia de la acusación se motiva ante falta de prueba, por existir «obstáculo material insuperable». Con antelación señalamos que esta forma que autoriza la ley en la apartado III del artículo 137 del CFPP para abstenerse de la acusación, se utiliza de manera «sistemática» en la práctica para motivar el inejercicio, pese a que se trate en realidad de una averiguación previa mal integrada que requiera de la diligencia de otros medios de prueba o del acuerdo de reserva –mas no de una resolución de no-ejercicio que falazmente adquiere los efectos de cosa juzgada–. Para controlar esta simulación, analizamos también diversas opciones que se complementan entre sí para proteger el acceso a la justicia penal: 1. Que la «reserva» de la averiguación del delito pueda ser objeto de impugnación por vía jurisdiccional; 2. Que el ofendido pueda impugnar ante el tribunal penal la «inactividad del MP» o cualquier otro acto que transgreda su «derecho de coadyuvancia»; y, 3. Que el tribunal de impugnación que conozca de la vía jurisdiccional, tenga la facultad de dejar insubsistente el no-ejercicio que se motive por falta de prueba, para declarar, en su caso, la reserva o la práctica de otras diligencias que permitan decidir sí se acusa o no el delito ante el juez penal.
Hasta aquí las cosas, el obstáculo material insuperable se erige, pues, en una de las causales de inejercicio de la acusación que presenta mayor dificultad; tan así es que genera otra problemática por resolver. Justamente, la prescripción de la acción punitiva constituye el tiempo con el que cuenta el MP para averiguar el hecho delictivo y resolver, en su caso, sí ejercita o no la acción penal; por ende, ¿es constitucionalmente válido que la ley secundaria contemple como una forma de inejercitar la acción penal, el hecho de que se demuestre la imposibilidad material de probar el hecho materia de la investigación? ¿No es preferible, mejor, que el plazo de la prescripción defina el límite razonable para recabar los datos que falten? Y aún más: Si tal figura no genera ningún vicio de constitucionalidad, ¿qué sucede si inejercitada la acción penal por obstáculo material insuperable, con posterioridad se supera tal impedimento y, además, se obtienen «datos suficientes» para demostrar el hecho delictuoso? De la respuesta de las primeras, depende la validez de la última cuestión. Veamos:
Constitucionalidad del «obstáculo material insuperable». Ya puntualizamos que de la carta magna fluye el principio de que el MP debe perseguir los delitos ante los tribunales, por consecuencia, el no-ejercicio de la acción penal se justifica en la medida en que el hecho investigado «no constituya delito alguno». Pero, ¿qué sucede si un hecho sancionado como delito no puede probarse? Es decir: ¿Se justifica o no el inejercicio por un hecho probablemente delictuoso imposible de probar?
Es claro que aun cuando el hecho investigado, a primera impresión, esté sancionado como delito, mientras no se pruebe el mismo todavía «no es delito para efectos de justicia material». En efecto, puede haber denuncias de la muerte de una persona, de la lesión que sufra un sujeto o de un detrimento patrimonial causado, pero ello no significa que se ha cometido un delito. Constitucionalmente, la noción del delito se compone mediante dos categorías: los «elementos del tipo penal» y la «responsabilidad penal», la suma de ambas da igual a delito. Si falta alguna de ellas «no existe delito». Se exterioriza, en todo caso, un hecho material que posiblemente pueda constituir un delito, sin embargo en tanto no se pruebe los extremos que exige la norma fundamental no podemos hablar de la existencia de un delito.
La norma constitucional señala, además, que para iniciar la persecución del delito ante los tribunales son necesarios «datos suficientes» que acrediten la existencia de los elementos del tipo penal y de la probable responsabilidad. Por lo tanto, la falta de prueba del hecho penalmente relevante es igual a nada de delito, pues mientras no esté demostrado el hecho no puede analizarse, por ende, la sancionabilidad penal del mismo. La «prueba» de la conducta delictuosa es, pues, una categoría fundamental que se exige para dar lugar al ejercicio de la acción penal. Ciertamente, el sistema penal en México define con claridad que el proceso penal debe sustentarse con bases reales, firmes y justas. De que sí se dicta formal procesamiento a una persona, es porque se cuentan con los medios de prueba suficientes, que con apego a la verdad y en un auténtico debido proceso legal, permitan racionalmente esperar la condena del inculpado. Esta tendencia es lo que califica, como decisión fundamental, a la categoría de «probable responsable», es decir, como el sujeto que tiene «mayor probabilidad» de ser responsable del delito para imponerle la sanción justa en la sentencia. Y aún más: Si nuestra propia norma fundamental prohibe que el sujeto acusado ante el juez no debe ser absuelto de la instancia para dejar libre su causa, ni tampoco permite juzgarlo dos veces por el mismo hecho una vez absuelto, es claro entonces que desde nuestra carta magna transita la política de "no iniciar juicio penal a persona alguna «si no se cuentan con los datos suficientes» para poder condenarlo". El fin del proceso penal es lograr la condena del acusado. No someter a las personas a un proceso injusto para luego absolverlo.
En tal línea de pensamiento, el obstáculo material insuperable de probar el delito, entendido como el impedimento real de obtener la prueba necesaria, tan perceptible que no puede vencerse de acuerdo a la experiencia técnica, científica y natural de la investigación del delito, en realidad, es difícil de ejemplificar: debe probarse plenamente que es «imposible demostrar el delito». Pero en la práctica esta figura se complica aún más, porque desde la reforma procesal del 94 han quedado desterradas las fórmulas casuística para demostrar el delito, cuenta habida que si bien es cierto que el CFPP regula algunos supuestos para demostrar con «prueba idónea» ciertos elementos del tipo penal de un delito en particular (artículos 169 a 179), la verdad es que opera la regla general de probar el delito (artículo 180).
El obstáculo material insuperable se reglamenta, así, como la «imposibilidad real de probar el hecho» aun pudiendo ser delictivo. Empero, doctrinalmente esta figura no sólo se puede valorar por imposibilidad de prueba, también puede existir causa legal que impida el no-ejercicio de la acción penal. En este caso, se está en presencia de ciertas garantías penales u otros instrumentos de seguridad jurídica que establece la ley, para evitar el ejercicio de la acción penal. Por ejemplo, el haber sido juzgado de manera definitiva por el mismo hecho, impide de manera insuperable que el MP pueda volver a perseguir ese hecho ante el juez; la deficiencia de la acusación realizada en las conclusiones, impide un nuevo ejercicio sobre el mismo hecho, aun cuando se desee formular de manera correcta, por estar prohibido absolver de la instancia.
En tal orden de cosas, el «obstáculo material insuperable» referido tanto a la prueba imposible de recabar en averiguación del delito –tal como lo regula la ley secundaria– como a los límites de las garantías constitucionales que impiden el nuevo ejercicio de la acción penal, es una figura que, en principio, es admisible en el contexto fundamental, como una forma de concluir el procedimiento de manera anormal por vía del inejercicio. O sea, si existe la prueba de que es «imposible probar el delito», es obvio que la base material en que se debe sustentar todo proceso penal: «datos suficientes», se encuentra desacreditada y, por ende, resultaría atentatorio a la seguridad de las personas el dejar abierta una investigación que su finalidad: probar el delito. Si se demuestra que es «imposible recabar datos suficientes», de manera negativa se actualiza un impedimento constitucional para ejercitar la acción penal. Y, por otro lado, el impedimento que se traduce en una prohibición fundamental que obstaculiza el ejercicio de la acción penal, también es una forma de inejercicio que está admitida en el plano constitucional: son límites al poder punitivo en aras de la seguridad del individuo.
Por lo demás, debe señalarse que si se demuestra la imposibilidad de recabar los datos suficientes para acreditar los elementos del tipo penal y la probable responsabilidad, resulta entonces incomprensible que el MP tenga que esperarse hasta el término de la prescripción para motivar el inejercicio de la acción penal. Un caso así resuelto –por imposibilidad de probar el hecho–, tendría que aguardar el transcurso de la prescripción de manera simbólica e inerte, en tanto que el MP desde tiempo atrás finalizó la investigación de un hecho que era imposible de probar.
Datos posteriores que «superan» probatoriamente el «obstáculo material insuperable». Lo anteriormente expuesto nos lleva de la mano para responder la segunda cuestión: ¿Es tolerable la impunidad del hecho sí, demostrado el obstáculo material insuperable, con posterioridad se obtienen «datos suficientes» para probar el hecho delictuoso?.
Este planteamiento, a primera impresión, implica una contradicción. Si estaba demostrada la imposibilidad real de probar el hecho delictuoso, por qué ahora se señala que tal obstáculo no era tan «insuperable». No obstante, debe tenerse presente que en el ámbito de la investigación «todo es posible». Efectivamente, el obstáculo material insuperable se basa en la «certeza plena» de que es «improbable probar el hecho»; empero, existe la posibilidad de que tal certidumbre se desacredite con datos posteriores. Esta percepción, incluso, la recoge el CFPP al permitir el «reconocimiento de inocencia» (§ 560 a 568), pues la certeza en que se funda la sentencia condenatoria, con posterioridad se esfuma por la causal que da motivo a reconocer que el declarado culpable es, ahora, «inocente».
Entonces, si esta filosofía: posibilidad de desacreditar la certeza de un juicio pleno probatorio, regula la excepción en favor de la inocencia del sujeto, luego por qué no justificar la prueba ulterior de la culpabilidad del sujeto en beneficio de la sociedad y del ofendido, claro, bajo un supuesto de excepción delimitado. Es decir: ¿Es válido regular la modificabilidad del inejercicio decretado por obstáculo material insuperable, cuando éste se desacredita con pruebas posteriores que fundamentan la acusación?.
La cuestión radica, pues, en justificar o no la excepción a la «definitividad» de que goza el inejercicio de la acción penal por obstáculo material insuperable. Una respuesta la podemos encontrar en el contenido del artículo 167 del CFPP, que regula la "posibilidad de actuar nuevamente en contra del inculpado que quedó libre por falta de elementos para procesarlo". Con base en ello se puede aceptar, entonces, la modificabilidad de la resolución por obstáculo material insuperable, pero de manera «limitada». En efecto, la excepción se sintetizaría así: El ofendido por una sola vez y durante un plazo razonable contado a partir de que se dicte el no-ejercicio, podrá tener derecho a incorporar los datos posteriores que, en su caso, sean «suficientes» para decidir el ejercicio de la acción penal de que se trate, cuando la negativa se haya motivado por un obstáculo material, que posteriormente se «supera para demostrar el delito». No sólo bastará con demostrar que los datos que acreditaron la imposibilidad de probar el hecho, son insuficientes para configurar el obstáculo material insuperable, sino que, además, es necesario recabar los datos, necesarios, para dar lugar al ejercicio de la acción penal.
3.2. El desistimiento de la acción penal
El desistimiento de la acción penal ha caminado por diversos laberintos que han impedido estabilizar su concepto. Incluso, el actual significado de esta institución resulta equívoco: por una parte, la literalidad del artículo 21 constitucional, sugiere que el desistimiento sea la excepción a la facultad exclusiva del juez de imponer las penas: «El MP al desistirse resuelve unilateralmente la absolución del inculpado». Mientras que, por otro lado, la contextualidad de las normas que conforman el bloque de las garantías del enjuiciamiento penal, mantiene intocada dicha facultad jurisdiccional, tal como se regula en la legislación federal vigente: «La autoridad judicial es quien resuelve sí procede o no el sobreseimiento por desistimiento de la acción penal».
Esta contradicción obliga a precisar el contenido de esta norma fundamental. Si la reforma de 1994-95 marcó un proceso legislativo, que aún no se reglamenta en el ámbito federal, es tiempo, por consiguiente, de consolidar el concepto constitucional del desistimiento de la acción penal. Reafirmar y, por ende, mantener en la legislación ordinaria federal el mandato original de 1917, para así impedir que la distorsión que en algún tiempo se le dio a esta figura, afecte de nueva cuenta el principio de legalidad que rige la «persecución de los delitos ante los tribunales».
La definición del concepto es trascendental, tanto para evitar círculos de impunidad como para diseñar el mecanismo de control jurisdiccional frente al desistimiento de la acción penal. No debe pasarse por alto que el nuevo paradigma de impugnar la no-persecución del delito, viene a constituir la ratificación de un principio que permite reivindicar la teleología del Constituyente Originario: «La facultad propia y exclusiva de imponer y de absolver las penas, forma parte del monopolio de la autoridad judicial».
Según la doctrina, el Ministerio Público está desnaturalizado funcionalmente en México, ya que puede abandonar o desistirse de la acción penal –abandono o desistimiento que tiene el carácter de una falsa resolución absolutoria–, invadiendo así la función decisoria de soberanía que es propia y exclusiva de la autoridad judicial. No obstante ello, la inconstitucionalidad de la norma desencadenó un proceso de transformación cuya travesía se guió por el texto de la ley federal, por diversas tesis aisladas de la Corte y, principalmente, por la doctrina; que en su conjunto repararon en contra de los vicios de inconstitucionalidad que promovían la impunidad. Si el MP podía abandonar la acusación, sin necesidad de que el juez pudiera revisar la legalidad de la resolución del desistimiento, era claro que el órgano persecutor se convertía en «acusador y juzgador», con todas las consecuencias deleznables que ello trae aparejado.
Por tanto, los principios que aquí se desarrollan para reglamentar esta figura, son el resultado de la sistematización de la evolución del desistimiento de la acción penal en la legislación federal a partir de 1934, tratando de aclarar y, en su caso, definir el actual contenido sustancial de esta norma constitucional y su alcance en el ámbito secundario federal. Desde luego, lo importante será puntualizar el proceso de síntesis que detalla el concepto de la garantía, pues así se evitará volver a discrepancias y diferencias sutiles, que tan solo desnaturalizan al sistema penal.
Para alcanzar el fin propuesto: una connotación fundamental, partimos de la base de que el desistimiento de la acción penal –como toda norma– debe adaptarse al bloque fundamental de las garantías penales. En esencia, ello es lo que legítima el «valor sistemático» de la norma de que se trata, puesto que, además, dicha entidad debe ajustarse y ser congruente con el bloque de legalidad que lo conformó. Ello es así, porque la desfiguración del desistimiento de la acusación –patrocinada por un pensamiento tradicional-anticonstitucional–, no puede ni debe ser revivida por la falta de síntesis legislativa.
En suma, la estabilidad conceptual de la reforma constitucional de 1994-95 sobre el desistimiento de la acción penal se propone destacar, sobre todo, el impacto que tiene esta garantía en la legislación ordinaria federal. Con base en ello, se analizaran diversos principios que, de manera medular, constituyen el fundamento para edificar el «control jurisdiccional del desistimiento de la acción punitiva».
a. Principio de juzgar el delito
El desistimiento de la acción penal es un instituto «dinámico» que ha evolucionado legislativamente en el CFPP. Inicialmente, se distinguió por ser una forma anormal que por sí concluía el proceso penal, para después transformarse en la petición que el MP realiza como parte dentro del juicio penal a fin de que, según el motivo legal que lo fundamente, se deje de perseguir el delito ante los tribunales, por no existir «elementos suficientes» para seguir procesando al inculpado, en la inteligencia de que tal petición de sobreseimiento, queda sujeta a la resolución que sobre el particular dicte el juez, de tal manera que no vincula –fuera de los supuestos de legalidad– a la función judicial.
La sola petición de sobreseimiento del MP no produce, pues, la conclusión del proceso –tal como se reguló al comenzar la vigencia del CFPP en 1934–. Es menester, además, que el juez dicte el «sobreseimiento» para que cesen los efectos del proceso, se deje libre al inculpado y, por ende, no vuelva a ser acusado por el hecho que motive el sobreseimiento por desistimiento de la acción penal.
En consecuencia, resulta incorrecto –literalmente– que la norma constitucional señale que la «resolución» del MP de desistirse de la acción penal, podrá ser impugnada por vía jurisdiccional. Lo que se va a impugnar, en su caso, es la «resolución» del juez que decrete el «sobreseimiento por desistimiento de la acción penal». La Suprema Corte de Justicia, en la tesis que con anterioridad citamos, dice:
La acción penal es el poder de que está dotado el Ministerio Público para solicitar la actuación del órgano jurisdiccional y la instauración del proceso penal en contra de persona determinada, con el propósito de que se aplique la pena o medida de seguridad correspondiente, mientras que el desistimiento de tal acción es la renuncia a esa solicitud o el abandono del derecho respectivo, que la representación social expresa dentro del proceso para evitar que éste continúe o que culmine. Por consiguiente, si la acción penal es el elemento que todo proceso penal necesita para activarse, funcionar y producir sus efectos, su no ejercicio da lugar a que no se inicie y su desistimiento a que, ya iniciado, se sobresea. (las cursivas son nuestras)
Para entender por qué el desistimiento de la acción penal da lugar al sobreseimiento, resolución que sólo el juez puede decretar sin estar vinculado a la petición del MP, debe tenerse presente la evolución de esta institución. En donde la facultad de juzgar el delito es elemental para desautorizar en el ámbito vigente constitucional, el carácter «unilateral» del desistimiento de la acción penal. Con el objeto de aclarar este punto, enseguida sintetizaremos el desarrollo que ha sufrido esta institución en la ley federal.
a.1. La transformación del desistimiento de la acción penal
El desistimiento de la acción penal aparece con motivo de la vigencia del CFPP de 1934. No cabe duda que la norma secundaria que regulaba esta figura, iba en contra de la primera parte del artículo 21 constitucional: Se vulneraba la división de competencias dentro del procedimiento penal, en perjuicio del monopolio de las penas.
Esta institución, sin embargo, sufre diversas modificaciones en la legislación ordinaria federal, de tal manera que a la postre se desenvuelve, adecua y consolida en la misma norma fundamental que contradecía. La tesis, por tanto, fue «inconstitucional». La antítesis se identifica con la evolución hacia la «vía constitucional». Y la síntesis lo es, pues, la «norma constitucional» que, ahora, debe uniformarse en la ley ordinaria federal.
Por ende, la nota primordial que distingue a esta norma –en el ámbito federal–, lo es su adecuación al marco constitucional que rige la división de esferas competenciales del sistema acusatorio penal. Huelga decir que el problema no está en sí esta norma es acorde al texto constitucional: el desistirse de la acción penal es una facultad que se reconoce, expresamente, en la ley fundamental, razón por la cual impide que una norma de ese rango, por sí, puede ser inconstitucional. La problemática, en cambio, se centra en determinar si el desistimiento de la acción penal rompe con la estructura bipartita de perseguir los delitos ante los tribunales bajo un sistema acusatorio, es decir, si la norma constitucional reconoce o no al MP la posibilidad de absolver de la pena al acusado cuando se desista de la acción penal, lo que actualizaría una «excepción a la facultad del juez de juzgar el delito», con todas las consecuencias indeseables que trae aparejado.
Dicho de otra manera, la justicia penal en México se inspira bajo un sistema acusatorio democrático, decisión fundamental que adoptamos desde 1917 pero que, sin embargo, con los tintes «inquisitivos» que se darían al desistimiento de la acción penal por su carácter «unilateral»: el MP se convierte en «acusador» y «juzgador», se rompería la unidad de la categoría constitucional del sistema acusatorio, es decir, la «excepción más que confirmar la regla invalidaría el principio acusatorio», al existir siempre la posibilidad dentro del proceso de que el MP pudiera «absolver» al acusado de manera «unilateral» e «inquisitivamente».
a.1.1. Origen
El desistimiento de la acción penal que reguló el artículo 138 del CFPP de 1934 hasta la reforma que entró en vigor en febrero de 1991 –que dio una connotación distinta–, facultó al MP a resolver «unilateralmente» la absolución de la pena en favor del acusado, con el solo requisito de que fuera expreso y contara con la autorización del Procurador (artículo 140 CFPP).
El legislador federal estableció las causales de procedencia del desistimiento con la finalidad de que tal prerrogativa no fuera más allá de sus justos límites; pero lo cierto es que el acto de desistirse de la acusación se erigió en una resolución "unilateral" del MP, que vinculaba al juez a sobreseer la causa en los términos de la fracción II del artículo 298 del CFPP, motivo por el cual el desistimiento adquiría los efectos de una sentencia absolutoria (artículo 304).
Esta nota de inconstitucionalidad: «invasión a la jurisdicción del juez», se trata de corregir por el legislador con la reforma de 1983 al CFPP, al sustituirse el término del «desistimiento de la acción penal» por el de «sobreseimiento solicitado por el MP». Esta enmienda, sin embargo, fue sólo una simulación. No corrigió en nada la contradicción con la norma constitucional: Se alteró la terminología mas no la esencia del instituto; desaparece formalmente la denominación «desistimiento», para trasformarse en otra figura designada «sobreseimiento», que fue de la misma naturaleza y con los mismos efectos. Sobre el particular, Juventino Castro señala:
Por otro lado, debe recordarse que el texto aprobado de esta reforma de 1983, originó algunas dudas sobre los «efectos» de la pretensión del MP a sobreseer la causa, en el sentido de que, por una parte, se sostenía que la petición favorable de aquél no vinculaba la jurisdicción del juez. Y, por la otra se decía, con apoyo en la postura inicial, que la promoción de sobreseimiento del MP resolvía, sin injerencia del órgano jurisdiccional, la acusación durante el proceso.
El legislador federal, ante tal conflicto de interpretación, se inclinó por esta última tesis que era, justamente, la «inconstitucional». En efecto, la reforma de 1988 al CFPP adicionó un párrafo al artículo 140, que quedó como sigue:
Ratificada la promoción del Ministerio Público, el juez, de plano, decretará inmediatamente el sobreseimiento del proceso y la libertad del inculpado.
Esta disposición (actualmente derogada) se justificó en la exposición de motivos, que en su parte conducente dijo:
En suma, la facultad del MP de desistirse de la acción penal de manera «unilateral», transgredía la competencia exclusiva del juez de resolver él la acusación durante el proceso; tal norma por ende vulneraba el sistema acusatorio que emana de la Ley Suprema de la Unión: «El MP se convertía al mismo tiempo en parte acusadora y juez, lo que implicaba un sistema inquisitorial proscrito por la norma fundamental». Es decir, lo que se quiso suprimir en la Constitución de 1917 mediante la implementación del sistema acusatorio, con el carácter «unilateral» del desistimiento de la acción penal se autorizó. El Ministerio Público al desistirse de la acción penal adquirió las funciones esenciales dentro del procedimiento penal: la acusación y su decisión.
a.1.2. Desarrollo
Es claro que la génesis del desistimiento de la acción penal fue en contra del mandato previsto en el artículo 21 constitucional. Específicamente, al invadir la facultad del juez de imponer la pena; empero, pese a este origen viciado, esta institución enseña que, suprimiéndose el carácter «unilateral», sí puede ser compatible con el procedimiento penal preestablecido por el Constituyente Originario, al fortalecer la funcionalidad y el espíritu normativo del bloque fundamental que rige la persecución de los delitos ante los tribunales.
En efecto, la doctrina y, algunos precedentes de la Corte se encargaron de poner en tela de juicio tanto la «inconstitucionalidad» de esta figura procesal como la «inimpugnabilidad por vía jurisdiccional». Por un lado, la doctrina rechazó el carácter unilateral del desistimiento de la acción penal. Esta postura adquirió tres variantes: Una, que objeta por completo tal institución, en el sentido de que la misma es inadmisible por la «irrenunciabilidad» de la acción penal; la segunda, que admite la regulación del desistimiento, siempre y cuando esté controlado por la decisión del juez; y la tercera, que señala que aun cuando el MP absolviera al acusado mediante el abandono de la acusación, la resolución debería se impugnada por vía jurisdiccional. La suma de estas posturas dio lugar a que se consolidara en la legislación, ahora vigente, que el juez sea quien resuelva sí procede o no el sobreseimiento solicitado por el MP y, en su caso, tal resolución que sobresee la causa pueda ser impugnada por vía jurisdiccional. Por otra parte, también es conveniente aludir a la discusión que existió en el seno de la Suprema Corte de Justicia desde los años cuarentas hasta nuestros días sobre la procedencia del juicio de amparo contra el desistimiento de la acusación. En el Informe del presidente de la sala penal de 1946 se hace ver el criterio que sobre este tema resolvió la sala: primero aprobó por mayoría la procedencia del juicio de amparo, luego modificó –también por mayoría–, el criterio al negar el control constitucional; tesis que a la postre fue la que prevaleció como jurisprudencia obligatoria hasta el nuevo criterio que aprobó por unanimidad el pleno de la Suprema Corte, a la luz de la reforma constitucional de 1994.
Lo destacable de esta etapa es, pues, la influencia que tuvo para cambiar el estado inconstitucional que prevalecía desde 1934, en tanto que, como lo señalé con anterioridad, el legislador modificó el tratamiento reglamentario que le daba al «desistimiento» de la acción penal. Desapareció en la ley la terminología del «desistimiento» para sustituirla por una más propia: el «sobreseimiento» que promueve el MP durante el proceso. Posteriormente la reforma de 1991 hizo congruente a la institución con la norma fundamental: el juez tiene la facultad «exclusiva» de resolver sí procede o no el sobreseimiento por desistimiento de la acción penal (artículo 298, penúltimo párrafo, del CFPP). Esta última enmienda, tal como lo destaca la exposición de motivos, reafirmó y fortaleció la potestad y majestuosidad del Poder Judicial Federal. Se le dio al juez lo que se le había quitado: la autonomía de su decisión, ya que la solicitud de sobreseimiento del MP «no es vinculatoria para él».
En este orden de ideas, la legislación secundaria perfeccionó la institución, ajustándola al artículo 21 constitucional. El juez –no el Ministerio Público–, es el que decide la conclusión del proceso penal por la vía anormal del abandono de la pretensión punitiva. Consecuentemente, la facultad del MP de desistirse de la acusación sí es admisible dentro del sistema acusatorio. Las garantías de legalidad, de persecución de los delitos ante los tribunales, de no juzgar dos veces por el mismo delito, de presunción de inocencia y de justicia completa, pronta y expedita, exigen que si durante el proceso se «desacredita la causa legal» que motiva la aprehensión o el formal procesamiento del inculpado, el juicio debe concluir «absolviendo al inocente» sin necesidad de llegar a la sentencia, siempre que tal decisión le competa al juez por su facultad exclusiva de imponer o absolver de las penas.
Estos son, en esencia, los principios que desarrollan «normativamente» –antítesis– la evolución del desistimiento de la acción penal hacia la vía constitucional.
a.1.3. Consolidación
La síntesis de esta dialéctica legislativa se consolida con la reforma de 1994-95 al artículo 21 constitucional. La reseña que se ha descrito revela que el proceso legislativo ordinario de esta entidad, influye dentro del marco «espiritual» de la norma fundamental. Es decir, al momento de aprobarse la reforma constitucional ya se habían purgado –en la ley secundaria– las irregularidades del origen inconstitucional del desistimiento, pues el sobreseimiento por ese motivo le incumbe de manera exclusiva al juez y, por ende, la facultad de desistirse de la acusación equivale «normativamente» al sobreseimiento que solicita el MP.
Este significado es el que, por ende, debe actualizarse al bloque que se encuentra establecido en la Constitución, para así llegar a la conclusión de que cuando la ley fundamental habla del «desistimiento», espiritualmente, se está refiriendo de manera normativa al «sobreseimiento» que solicita el MP; incluso una interpretación constitucional de la división de esferas competenciales del enjuiciamiento criminal, obliga a sostener que el juez es la autoridad «propia» para resolver de manera «exclusiva» la «absolución de la pena» en favor del acusado, tanto al dictar el sobreseimiento por desistimiento de la acción penal como la sentencia definitiva.
a.2. Hacia una connotación sistemática
La consolidación de esta norma fundamental no finaliza con la definición que alcanza en el cuerpo legislativo secundario –que ahora recoge el mandato constitucional–, sino que, además, es necesario guiar una «interpretación dogmática» de este concepto dentro de la cadena normativa elemental, para uniformar otras figuras de desistimiento de la acción penal que regula la ley ordinaria federal, instituciones que sin duda participan del significado fundamental.
Por ello utilizando, sobre todo, un sentido de «validez sistemática», la norma prevista en el artículo 21 constitucional relativa al desistimiento de la acción penal, se reglamenta en la medida en que unifica, uniforma y delimita las demás formas de desistimiento que aparecen en la ley ordinaria. Este es el nuevo horizonte de la norma fundamental, motivo por el cual es «trascendental» que el legislador ordinario reglamente la conceptualización de este instituto, regulando, expresamente, las figuras jurídicas que establece el CFPP como caminos para desistirse de la acusación, porque en el fondo constituyen «resoluciones que implican la no-persecución del delito por abandono de la pretensión punitiva».
Lo anterior es como se indica, pues además de tener apoyo en la legislación federal positiva, no es sino la reglamentación adecuada de la vía jurisdiccional de impugnación en tratándose del desistimiento de la acción penal. Una solución distinta resultaría incongruente, inidónea, anacrónica y perjudicial.
Tan es así, que la Corte ha reconocido estas ideas al sostener:
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 126/2001. 5 de julio de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Amado López Morales. Secretario: José Luis Arroyo Alcántar.
b. Uniformidad normativa
La petición del MP de desistirse de la acción penal es, pues, una promoción «unilateral» que por sí no concluye el proceso sino hasta que el juez la decrete procedente. Es dable, entonces, delimitar bajo este entendimiento los supuestos que regula el CFPP como figuras «escondidas» de desistimiento de la acusación.
Ciertamente, el principio de legalidad implica la regulación con «uniformidad» de la procedencia del desistimiento de la acción penal. Si bien es verdad que el sobreseimiento que promueve el MP conforme al artículo 138 del CFPP, es la figura vigente que sustituyó «normativamente» al desistimiento, no debe perderse de vista que tal hipótesis no es el único caso en donde se está en presencia de un desistimiento de la acción penal, como instancia que promueve el MP dentro del proceso para abandonar la acusación formulada. Existen en la ley, en efecto, otras instancias «recónditas», que la parte acusadora puede ejercitar para concluir el proceso; tales instituciones forman parte, propiamente, del desistimiento de la acción penal.
En tal sentido, el desistimiento de la acusación conforme a la normatividad vigente que establece el CFPP, comprende de manera «enunciativa» los supuestos que enseguida se citan:
b.1. El sobreseimiento que contempla el artículo 138.
Esta norma fue la que originalmente se definió como el desistimiento de la acción penal en 1934, que luego se trasformó al sobreseimiento que solicita el MP y que, el juez resuelve en definitiva sí procede o no la cesación del proceso.
En tal sentido, el MP puede promover el sobreseimiento y la libertad absoluta del inculpado, en los siguientes casos:
2. Cuando el inculpado no tuvo participación en el delito que se persigue;
3. Cuando exista en favor del inculpado una causa excluyente de responsabilidad;
4. Cuando la pretensión punitiva está legalmente extinguida; y
5. Cuando se repare el daño causado a la víctima u ofendido, tratándose de delitos culposos que sólo produzcan daño en propiedad ajena y/o lesiones de los comprendidos en los artículos 289 y 290 del CP, siempre y cuando el inculpado no haya abandonado a aquéllas ni haya actuado bajo estado de ebriedad o el efecto de estupefacientes o psicotrópicos, exceptuándose, también, el supuesto de culpa grave conforme al artículo 60 del CP.
b.2. La cancelación de la orden de aprehensión a que se refiere el artículo 200 del CFPP.
Desde que el artículo 200 del CFPP entró en vigor en 1934, se estableció la «revocación de la orden de aprehensión» que solicitaba el MP, cuando por "datos posteriores" estimaba que ya no era procedente una orden judicial aún no ejecutada; de tal modo que, sólo bastaba que existiera la autorización del procurador, para que el juez de plano la revocara. Desde ese momento, la revocación de la orden de aprehensión tuvo la característica esencial del desistimiento de la acción penal: Se dejaba de perseguir el delito por el cual se había librado la orden de aprehensión.
Posteriormente, esta figura fue evolucionando legislativamente: la «cancelación de la orden de aprehensión» se concibe, ahora, como el instrumento mediante el cual el MP, con autorización del procurador o funcionario autorizado, solicitan al juez para que éste de plano resuelva de manera «autónoma» –no el MP– sí ha lugar a «cancelar o no la orden de aprehensión», por un motivo suficiente que impida hacer efectiva la orden judicial librada aún no ejecutada. Debe tenerse presente que en caso de decretarse la cancelación de la orden de captura, ello no impide que continúe la investigación y, en su caso, se vuelva a solicitar otra orden de aprehensión, salvo que la cancelación se haya fundado por un hecho que motive la libertad «absoluta» del inculpado.
Por lo tanto, la cancelación de la orden de aprehensión, por ser una figura que deja sin efectos la continuación de la acusación ya formulada, cuenta con los rasgos distintivos del desistimiento de la acción penal. No importa que los efectos de la «cancelación» puedan ser en todo o en parte, lo que resulta trascendental es que la acusación formulada ante el juez se «paraliza» para dejar de perseguir el delito –inicialmente acusado– ante los tribunales, razón por la cual actualiza una forma de desistirse de la acción penal.
b.3. La reclasificación del hecho determinado sancionado como delito que prevé el artículo 200
La «reclasificación» de la conducta o hecho materia de la acusación, es un desistimiento «tácito de la acción penal». Se podría pensar que, en este caso, el MP no se desiste de la acción ejercitada, al no abandonarse la instancia acusadora, pues sólo se pide la reconsideración técnica del hecho determinado constitutivo del delito o delitos materia de la acusación. Sin embargo, lo cierto es que al solicitarse la reclasificación del delito y, en su caso, concederse la misma por el juez se está «abandonando la acción penal» del delito por el cual se había ordenado la detención pendiente de ejecutar. Ello es un desistimiento de un delito acusado.
Esta circunstancia de reclasificar el delito puede, además, originar por negligencia o corrupción «absoluciones injustas», en perjuicio del interés de perseguir el delito a la luz de un «tecnicismo», necesario para brindar seguridad jurídica al inculpado, pero fuera del control judicial de legalidad como instrumento, también de seguridad, en favor del ofendido. Por ello, dicha figura «tácitamente» es un desistimiento de la acción penal, que debe quedar sujeta al control jurisdiccional para regular de manera equilibrada los intereses de los actores que aparecen en el drama penal.
Este problema nos lleva de la mano a otro. Si el juez reclasifica el delito a petición del MP, pero con posterioridad se aprecia que la misma fue indebida, o por el contrario, que por no reclasificarse el delito oportunamente lo que resulta es absolver al acusado por deficiencia en la acusación; en ambos casos se plantea, por ende, la necesidad de justificar un «mecanismo de control» ante el ejercicio «técnico» de la acusación: la clasificación o reclasificación del delito. Una postura –que enseguida desarrollamos– lo sería el control judicial de la figura en su integridad: tanto la clasificación del delito como su reclasificación que realiza el MP al formular su acusación ante los tribunales.
En efecto, es insuficiente que se controle sólo la reclasificación del delito por el cual se había ejercitado la acción penal, también, debe tenerse presente el control de la clasificación técnica del ejercicio de la acción penal del delito de que se trate. Principios de «seguridad», del «control judicial de la acusación» y de la «persecución de los delitos previa denuncia, acusación y querella» lo fundamentan. Justamente, el MP al solicitar la reclasificación del delito por datos posteriores, misma que el juez admite al resolver la nueva clasificación modificando el ejercicio de la acción penal inicial, puede dar origen –por una acusación o clasificación deficientes– a una absolución "injusta" al interés del ofendido o víctima. E igualmente existe la posibilidad –como se aprecia en la praxis–, que el MP por negligencia, ignorancia o corrupción fundamente un ejercicio de la acción penal «inadecuado», que dé motivo a un pedimento de acusación irregular que no pueda variar el juez, con la consecuente absolución inicua. Todo ello se genera al clasificarse o reclasificarse «erróneamente» el delito que realmente se configuró, figura que identificamos como «inconfiguración técnica esencial de la acusación». Por ejemplo, el MP acusa por abuso de confianza en lugar del delito de fraude, que resulta el hecho que en realidad se actualizó.
En virtud de lo anterior, es conveniente que el ofendido o víctima del delito o, incluso, la CNDH, tengan la posibilidad de que la denuncia o querella que formulen por hecho determinado sancionado como delito, se tome en cuenta por el juez para legitimar la «variación de la acusación» que, en su caso, esté mal precisada por el MP. Y aún más: tales legitimados deben gozar de la posibilidad de impugnar por vía jurisdiccional la «clasificación del delito». Sabemos que tal solución rompe, aparentemente, con el esquema de que la denuncia o querella formulada no deben clasificarse jurídicamente, mucho menos pueden vincular el ejercicio de la acción penal del MP (artículo 118 CFPP). No obstante, en el fondo de las cosas no se trastoca la exclusividad del ejercicio de la acción penal. Sólo se protege, al través de un control judicial, el interés de perseguir el delito, con el objeto de que no se le diga al ofendido o víctima: ¡Fíjese que el hecho que denunció sí era un delito, pero como el MP se equivocó en la clasificación –por deficiencia o deliberadamente–, se tuvo que dejar en libertad absoluta al delincuente, en observancia a sus garantías individuales! Y las garantías de la víctima, ¿a dónde quedan? En la nada. ¿Por qué? Por la falta de reglamentación de la garantía de «denuncia» o «querella» del hecho determinado sancionado como delito que prevé el artículo 16 constitucional, en tanto que estas garantías le otorgan un instrumento idóneo para evitar la impunidad del delito que se acusa deficientemente.
Por lo tanto, la clasificación del delito materia del ejercicio de la acción penal y su reclasificación que autoriza el juez (artículo 200 CFPP), deben estar sujetas al control judicial, a efecto de que el ofendido del delito pueda hacer valer su interés de que se persiga el delito denunciado para que, sin vincular la discrecionalidad del MP al ejercitar la acción penal, la autoridad judicial pueda clasificar –sin rebasar la acusación– el hecho determinado por el delito que estime configurado, según la denuncia o, querella o, acusación formuladas. Es decir el juez, por su parte, en observancia de la denuncia, acusación o querella a que se refiere el artículo 16 C., podrá librar la orden de aprehensión por el delito que estime actualizado, quedando «vinculado» no sólo por la clasificación legal de la acusación del MP, sino también por la denuncia o querella presentada por el ofendido: la denuncia, la querella y la acusación son instituciones, pues, que no se excluyen sino que se complementan entre sí, para brindar una mejor seguridad jurídica en el hecho determinado sancionado como delito.
b.4. Las conclusiones de no-acusación previstas en los artículos 291 y 294.
El CFPP establece los casos en que se tienen por formuladas las conclusiones de no-acusación. Estas conclusiones pueden ser «implícitas» o «explícitas». Las primeras cuando el MP no las formula en los términos que establece el artículo 291, de tal suerte que transcurrido el plazo respectivo, se tienen por formuladas «tácitamente» las de inacusación, decretándose el sobreseimiento y la libertad del acusado. Las segundas, cuando el MP en los términos del artículo 294, no concretiza la acusación o bien, ejercitándose ésta, omite acusar por un delito materia del proceso o a una persona sujeta al mismo.
En ambos casos, la consecuencia es sobreseer el proceso, dejar libre al acusado y evitar que con posterioridad se le vuelva acusar por los mismos hechos. Por ello, cierta parte de la doctrina ha sostenido que las conclusiones de no-acusación implican un desistimiento de la acción penal. Nosotros comulgamos con esa idea, pues habiendo formulado acusación, la misma se abandona durante el proceso, con el efecto de dejar absuelto al acusado de manera definitiva.
b.5. La libertad de desvanecimiento de datos que promueve el MP conforme al artículo 424
Esta instancia procede en los casos siguientes:
2. Cuando los datos que sirvieron para comprobar la probable responsabilidad del inculpado, aparezcan plenamente desvanecidos, sin que hubieran aparecido datos posteriores de culpabilidad.
La cuestión, empero, es la siguiente: ¿la libertad por desvanecimiento de datos implica un desistimiento de la acción penal? El artículo 424 del CFPP desde su vigencia señaló:
La solicitud del Ministerio Público para que se conceda la libertad por desvanecimiento de datos no implica el desistimiento de la acción penal. En consecuencia, el tribunal puede negar dicha libertad a pesar de la petición favorable del Ministerio Público. (las cursivas son nuestras)
El texto vigente es idéntico, pero agrega al final:
Efectivamente, la disposición en cita –que señala que la libertad por desvanecimiento de datos no implica el desistimiento de la acción penal– resulta «anacrónica» e «inoperante». El desistimiento de la acción penal, como forma que concluía por sí el proceso penal sin injerencia del juez, se encuentra desregulada por la ley vigente; es decir, la petición del MP para sobreseer la causa por desistimiento «no vincula la decisión del juez». Y aún más: el caso previsto por el § 138 a que se refiere la parte final del precepto en cita, está sujeto, también, a la decisión del juez –no a la petición favorable del MP–. Por lo tanto, es claro que el significado actual del desistimiento de la acción penal, delimita el contenido de la libertad por desvanecimiento de datos que solicita el MP, como aquella instancia mediante la cual el órgano acusador promueve la libertad del inculpado para dejar de perseguir el delito inicialmente imputado en su contra.
Finalmente, es dable destacar que autores como Juventino Castro se inclinan por la conveniencia, sobre el tema del desistimiento de la acción penal, de que la libertad por desvanecimiento de datos que promueve el MP, «no vincule obligatoriamente al juez».
b. 6. El auto de libertad y la sentencia absolutoria. Su inimpugnabilidad
Un tema que ha quedado siempre en la mesa de la discusión, lo es la «recurribilidad» por parte del ofendido del auto que decreta la «libertad por falta de méritos» o la «sentencia absolutoria» en favor del inculpado. Es de explorado derecho que el sistema de impugnación en materia procesal penal, autoriza sólo al MP a interponer la apelación en contra de una libertad por falta de méritos o en contra de la sentencia absolutoria (artículo 367, apartado I, IV y VI del CFPP). La víctima sólo puede apelar cuando se trate del daño o perjuicio ocasionados, pero tiene una limitación: la «inimpugnabilidad de la pretensión punitiva», razón por lo cual hace improcedente el juicio de amparo.
Esta ausencia de legitimación plantea el mismo problema que enfrentó la no-persecución del delito. Si el ofendido puede impugnar la «libertad» decretada en favor del inculpado que se resuelve por vía del inejercicio de la acción penal o su desistimiento, luego, es valido entonces extender tal garantía a la «absolución» pronunciada, tanto en las resoluciones que «niegan la orden de aprehensión o el formal procesamiento» como en la «sentencia». Desde el punto de vista de la justicia penal «de nada sirve inconformarse de los daños ocasionados al ofendido, si la conducta imputada al inculpado se declara «inocente».
Esta situación resume una preocupación real: la injusta «impunidad» del delincuente que ha quedado absuelto –en todo o en parte– en primera instancia y que, por ausencia de recurribilidad, se ve solapada por la imposibilidad de analizar el ulterior juzgamiento que remedie, en su caso, los errores vertidos en la resolución de libertad. Por tal razón, la omisión del MP de «no interponer» el recurso de apelación o bien, el «desistimiento» del recurso interpuesto o su declaración de que ha quedado «desierto» por falta de agravios, son ejemplos, entre otros, en donde se evita la posibilidad de analizar la legalidad de una libertad definitiva o bajo reservas, en perjuicio del interés del ofendido: Se deja de perseguir el delito en segunda instancia, acto que además resulta «inimpugnable».
Recientemente, a raíz de la reforma de 1994 se ha propuesto que el ofendido pueda impugnar la libertad del inculpado decretada por el juez de manera absoluta o bajo reserva dentro del proceso penal. Incluso, aun cuando subsiste la idea del monopolio del MP, los tribunales de amparo se han pronunciado ya sobre la procedencia del amparo en contra de una «sentencia absolutoria» dictada en contra de un menor infractor. Nosotros somos de la idea –sin llegar a una postura abolicionista del MP, sino encontrar un punto intermedio: la posición del ofendido se torna independiente en la medida de que el MP incumpla con su obligación de perseguir el delito–, de que sí el ofendido tiene derecho a incorporar los datos que pueden servir de base para condenar al inculpado e impugnar el inejercicio de la acusación o su abandono para proteger su acceso a la justicia penal, es claro que, sin perjuicio del MP, también debe gozar del derecho de impugnar la «libertad decretada en el proceso penal»: la resolución que niega la orden de aprehensión o la comparecencia, el auto de libertad por falta de elementos para procesar o la sentencia absolutoria.
Más aún: Si el MP «abandona la segunda instancia», existe la posibilidad de que un hecho pueda quedar impune, sin perseguirse ante los tribunales. Y aún más: Con base en ello, se podría legitimar el control constitucional sobre el poder judicial punitivo –no sólo en favor del inculpado, también, en beneficio del ofendido–. En suma, perseguir el delito no sólo significa acusar el hecho determinado ante el juez, sino, además, agotar la segunda instancia como medio de impugnación, pertinente, para evitar una posible impunidad del delito en perjuicio del ofendido; claro, si el MP estima que es innecesario agotar la instancia de impugnación, ello no debe afecta la posibilidad del ofendido para impugnar la libertad del inculpado.
En conclusión: En todos los casos señalados –que no puede ser los únicos: dejamos la puerta abierta a otras figuras no analizadas en concreto–, el MP promueve como parte acusadora la conclusión del proceso penal al través de una acción u omisión. Ciertos supuestos se justifican por un motivo legal que impide, por razones de legalidad, de presunción de inocencia y de economía procesal, entre otras, la continuación de la persecución del delito ante los tribunales. Otras son decisiones político-criminales que se han ido adoptado por el legislador para absolver de la pena: las «conclusiones de no-acusación por omisión» o el «sobreseimiento por reparación del daño». Pero lo cierto es que tales figuras impiden perseguir el delito ante los tribunales, dejando en libertad al inculpado sea de manera «definitiva o bajo reservas».
c. Garantía de audiencia
La Suprema Corte de Justicia ha definido jurisprudencia en el sentido de que la «garantía de audiencia», que consiste en la oportunidad de defensa previa al acto privativo del derecho protegido, impone a las autoridades el deber de observar las «formalidades esenciales del procedimiento», que en términos generales se traducen en los requisitos que a continuación se indican: 1. Notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2. Oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas de la defensa; 3. Oportunidad de alegar; y 4. La resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Luego entonces, el procedimiento que regula la ley en cada caso concreto para sobreseer la causa por abandono de la acusación, impone el deber para el juez de observar la «garantía de audiencia» en favor del ofendido. O sea, es necesario que antes de que la autoridad judicial resuelva sobre el desistimiento, los ofendidos tengan la oportunidad de gozar de audiencia y de defensa, necesarias, para evitar en su caso el sobreseimiento indebido del proceso.
d. Intervención judicial
La intervención del juez dentro del procedimiento que se substancie para dar lugar al desistimiento de la acción penal, es trascendental: la autoridad judicial es la facultada para resolver sí procede dejar en libertad o no al inculpado, por ello, su injerencia se justifica en la medida en que vigile, controle y dirija la etapa previa del acto que podrá privar los derechos del ofendido mediante la no-persecución del delito.
En tal sentido, existen algunos aspectos generales que deben tomarse en cuenta para regular la «intervención judicial»: 1. Si la cuestión planteada se limita a un punto de derecho, el juez de plano debe resolver lo conducente; 2. Los «datos posteriores» que motiven dejar sin efecto la orden de captura, deben desahogarse ante el juez bajo el principio de «búsqueda» y «presentación» de los elementos de prueba ante los tribunales; 3. Existe la opción de regular la «remisión de la acusación inicial» para tener por formuladas las conclusiones de acusación, en el supuesto de que el MP omita formularlas en el plazo legal; 4. La procedencia de la no-acusación que formule el MP o el procurador, debe quedar en definitiva a resultas del juez, misma que podrá ser impugnada por vía jurisdiccional.
e. Impugnabilidad
El sobreseimiento que dicte el juez en los casos en que procede el desistimiento de la acción penal, podrá ser impugnado por la vía jurisdiccional como lo ordena el cuarto párrafo del artículo 21 C. Es dable, entonces, que dicha vía de impugnación sea el «recurso de apelación» que regula el CFFP, por tratarse del medio idóneo para analizar la violación o la inexacta aplicación de la ley penal, con relación a los hechos materia del desistimiento.
f. Modificabilidad
Los casos de desistimiento que hemos analizado, pueden dar lugar, según lo disponga la ley, a la «absoluta libertad» o a la «libertad bajo reservas». En este último caso, es decir, cuando se deja expedita la acción del MP para formular nueva acusación, lo conveniente es que tales supuestos estén debidamente delimitados, de tal modo que se evite una práctica que llegue a equiparse a la «absolución de la instancia» que prohibe la norma fundamental.
En efecto, la «definitividad» del desistimiento para impedir la acusación por los mismos hechos que lo motiven, tiene su excepción en aquellos casos en que el CFPP establece la posibilidad de que el MP aporte diferentes «datos» para ejercitar de nueva cuenta la acción penal ante los tribunales. Sin embargo, en estos supuestos debe establecerse que si después de un término razonable, el ofendido o el MP «no presentan las pruebas ante los tribunales» para volver a proceder en contra del liberado, el asunto debe sobreseerse de manera «definitiva», para evitar una absolución de la instancia que prohíbe la Constitución.
En suma, esta propuesta implica la necesidad de reformar tanto el Código Federal de Procedimientos Penales para establecer el recurso de legalidad del monopolio de la acción penal, así como la Ley de Amparo para ajustar el control de los actos equivalentes del no ejercicio de la acción penal y su desistimiento.
Por todo lo anteriormente expuesto, presente la siguiente:
Iniciativa de Decreto
Artículo Primero. Se reforma la fracción III del artículo 10 y se deroga la fracción VII del artículo 114 de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Ley de Amparo
Artículo 10. La víctima y el ofendido, titulares del derecho de exigir la reparación del daño o la responsabilidad civil proveniente de la comisión de un delito, podrán promover amparo:
II. Contra los actos surgidos dentro del procedimiento penal y relacionados inmediata y directamente con el aseguramiento del objeto del delito y de los bienes que estén afectos a la reparación o a la responsabilidad civil; y,
III. Contra las resoluciones que confirmen el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, en los términos de lo dispuesto por el párrafo cuarto del artículo 21 Constitucional.
II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.
En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia.
III. Contra actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo ejecutados fuera de juicio o después de concluido.
Si se trata de actos de ejecución de sentencia, sólo podrá promoverse el amparo contra la última resolución dictada en el procedimiento respectivo, pudiendo reclamarse en la misma demanda las demás violaciones cometidas durante ese procedimiento, que hubieren dejado sin defensa al quejoso.
Tratándose de remates, sólo podrá promoverse el juicio contra la resolución definitiva en que se aprueben o desaprueben.
IV. Contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación;
V. Contra actos ejecutados dentro o fuera de juicio, que afecten a personas extrañas a él, cuando la ley no establezca a favor del afectado algún recurso ordinario o medio de defensa que pueda tener por efecto modificarlos o revocarlos, siempre que no se trate del juicio de tercería;
VI. Contra leyes o actos de la autoridad federal o de los Estados, en los casos de las fracciones II y III del artículo 1o. de esta ley.
VII. se deroga.
Artículo 110. La prescripción de las acciones se interrumpirá por las actuaciones y tramitación de recursos que se practiquen en averiguación del delito y de los delincuentes, aunque por ignorarse quiénes sean éstos no se practiquen las diligencias contra persona determinada.
...
...
Artículo 113. ...
La reparación del daño prescribirá en un plazo igual al que dure la pena privativa de libertad impuesta.
Artículo Tercero. Se reforman los numerales 2, 22, 36, 86, 106, 160, 306, 365, 367, 369, 372, 387, 379, 391, 398 y se adicionan los numerales 267 Bis 385 Bis y 388 Bis, del Código de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:
Artículo 2. Compete al Ministerio Público Federal llevar a cabo la averiguación previa y ejercer, en su caso, la acción penal ante los tribunales.
En la averiguación previa corresponderá al Ministerio Público:
II. Practicar y ordenar la realización de todos los actos conducentes a la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado, así como a la reparación del daño;
III. Solicitar a la autoridad jurisdiccional las medidas precautorias de arraigo, aseguramiento o embargo que resulten indispensables para la averiguación previa, así como las órdenes de cateo que procedan;
IV. Acordar la detención o retención de los indiciados cuando así proceda;
V. Dictar todas las medidas y providencias necesarias para proporcionar seguridad y auxilio a las víctimas;
VI. Asegurar o restituir al ofendido en sus derechos en los términos del artículo 38;
VII. Determinar la reserva o el ejercicio de la acción penal;
VIII. Resolver y notificar personalmente al ofendido o víctima el desistimiento, el ejercicio o no de la acción penal, la reserva, y, en su caso, pronunciarse sobre la inconformidad que aquéllos formulen;
IX. Conceder o revocar, cuando proceda, la libertad provisional del indiciado;
X. En caso procedente promover la conciliación de las partes;
XI. Recibir datos o pruebas que presente la víctima u ofendido; y
XII. Las demás que señalen las leyes.
El inculpado, su defensor y en su caso, la persona de su confianza que, el inculpado puede designar, sin que esto último implique exigencia procesal, la víctima u ofendido, su defensor, los peritos y los testigos firmarán al calce del acta en que consten las diligencias en que tomaron parte y al margen de cada una de las hojas donde se asiente aquélla. Si no pudieren firmar, imprimirán al calce y al margen, la huella de alguno de los dedos de la mano, debiéndose indicar en el acta cuál de ellos fue.
Si no quisieren o no pudieren firmar ni imprimir la huella digital, se hará constar el motivo.
El Ministerio Público firmará al calce y, si lo estima conveniente, también al margen.
Si antes de que se pongan las firmas o huellas los comparecientes hicieren alguna modificación o rectificación, se hará constar inmediatamente, expresándose los motivos que dijeron tener para hacerla. Si fuere después, pero antes de retirarse los interesados se asentará la modificación o rectificación en acta que se levantará inmediatamente después de la anterior, y que firmarán los que hayan intervenido en la diligencia.
Artículo 36. Todos los gastos que se originen por las diligencias de un procedimiento, se pagarán por la parte que las promueva, con excepción de aquéllas decretadas por un Tribunal o Juez, o promovidas por el Ministerio Público o defensor del inculpado o la víctima u ofendido, cuando se encuentren asesorados por un defensor de oficio.
Artículo 86. Las audiencias serán públicas y en ellas el inculpado podrá defenderse por sí mismo o por su defensor.
El Ministerio Público podrá replicar cuantas veces quisiere, pudiendo la defensa contestar en cada caso.
La víctima u ofendido podrá manifestarse sobre hechos propios, así como en lo que respecta a su defensa.
Si el acusado, la víctima u ofendido tuvieren varios defensores, no se oirá más que a uno de ellos cada vez que toque hablar a la defensa. Cuando intervinieren varios agentes del Ministerio Público, sólo se oirá a uno de ellos cada vez que corresponda intervenir al Ministerio Público.
Artículo 106. Cuando el inculpado y la víctima u ofendido tengan varios defensores, designarán a uno de ellos para que reciba las notificaciones que correspondan a la defensa, sin perjuicio de que sean notificados alguno o algunos de los demás, si lo solicitaren del tribunal.
Si no se hace esa designación, bastará notificar a cualquiera de los defensores.
Artículo 160. No pueden ser defensores los que se hallen presos ni los que estén procesados. Tampoco podrán serlo los que hayan sido condenados por alguno de los delitos señalados en el Capítulo II, Título Décimo segundo del Libro II del Código Penal, ni los ausentes que, por el lugar en que encuentren, no puedan acudir ante el tribunal dentro de las veinticuatro horas en que debe hacerse saber su nombramiento a todo defensor.
Fuera de los casos excluidos en el párrafo anterior, el inculpado y la víctima u ofendido pueden designar a personas de su confianza para que lo defiendan, pero en caso de que la designación no recaiga sobre quien tenga cédula profesional de licenciado en Derecho o autorización de pasante, conforme a la Ley que reglamente el ejercicio de las profesiones, el tribunal dispondrá que intervenga, un defensor de oficio que oriente directamente al inculpado, así como otro que oriente a la víctima u ofendido en todo lo que concierne a la adecuada defensa de sus respectivos intereses.
Si el inculpado o la víctima u ofendido designaren a varios defensores, éstos deberán nombrar en el mismo acto a un representante común, y si no lo hicieren, en su lugar lo determinará el juez.
Artículo 267 Bis. Cuando se trate de delito grave en el que haya concurrido violencia física, delito que atente contra la libertad y el normal desarrollo psicosexual o en aquellos en los que un menor aparezca como víctima o testigo, o no tenga la capacidad para comprender el significado del hecho, no estarán obligados a carearse con el inculpado o procesado a petición de la víctima, testigo, del representante legal del menor o del Ministerio Público, el careo se llevará a cabo en recintos separados, con la ayuda de cualquier medio electrónico audiovisual, de tal manera que el procesado pueda cuestionar a la víctima o los testigos durante la audiencia sin confrontarlos físicamente.
Artículo 306. En la audiencia podrán interrogar al acusado sobre los hechos materia del juicio, el juez, el Ministerio Público, la defensa y la víctima u ofendido. Podrán repetirse las diligencias de prueba que se hubieren practicado durante la instrucción, siempre que fuere necesario y posible a juicio del tribunal, y si hubieren sido solicitadas por las partes, a más tardar al día siguiente en que se notificó el auto citando para la audiencia. Se dará lectura a las constancias que las partes señalen; y después de oír los alegatos de las mismas, se declarará visto el proceso, con lo que terminará la diligencia, salvo que el juez oyendo a las partes, considere conveniente citar a nueva audiencia, por una sola vez.
Contra la resolución que niegue o admita la repetición de las diligencias de prueba o cite a nueva audiencia, no procede recurso alguno.
Artículo 365. Tienen derecho de apelar el Ministerio Público, el inculpado y su defensor, la víctima u ofendido y su defensor.
Artículo 367. Son apelables en el efecto devolutivo:
II. Los autos en que se decrete o niegue el sobreseimiento.
III. Los autos en que se niegue o conceda la suspensión del procedimiento judicial; los que concedan o nieguen la acumulación de autos; los que decreten o nieguen la separación de autos; los que concedan o nieguen la recusación;
III bis. Los autos que ratifiquen la constitucionalidad de una detención a que se refiere el párrafo sexto del artículo 16 constitucional;
IV. Los autos de formal prisión; los de sujeción a proceso; los de falta de elementos para procesar; y aquéllos que resuelvan situaciones concernientes a la prueba.
V. Los autos en que se conceda o niegue la libertad provisional bajo caución; los que concedan o nieguen la libertad por desvanecimiento de datos, y los que resuelvan algún incidente no especificado;
VI. Los autos en que se niegue la orden de aprehensión o se niegue la citación para preparatoria
VII. Los autos que nieguen el cateo, las medidas precautorias de carácter patrimonial, el arraigo del indiciado o la prohibición de abandonar una demarcación geográfica;
VIII. Los autos en que un tribunal se niegue a declarar su incompetencia por declaratoria, o a librar el oficio inhibitorio a que se refiere el artículo 436, y
IX. La resolución de reserva, no ejercicio o desistimiento de la acción penal.
X. Las demás resoluciones que señala la Ley.
...
Artículo 379. ...
Tratándose de apelaciones respecto de los autos de formal prisión, sujeción a proceso, libertad por falta de elementos para procesar, reserva, no ejercicio o desistimiento de la acción penal, el tribunal podrá ordenar el desahogo de las pruebas que no se hubiesen practicado, si las partes las promueven.
Artículo 385 Bis. El Tribunal unitario que revoque o modifique el no ejercicio o reserva de la acción penal, estará impedido para conocer de la apelación que resuelva la orden de prensión, el auto de formal prisión o sujeción a proceso así como el de libertad.
Artículo 387. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, si el tribunal de apelación encuentra que hubo violación manifiesta del procedimiento que haya dejado sin defensa al procesado o a la víctima u ofendido, y que sólo por torpeza o negligencia de su defensor no fue combatida debidamente, podrá suplir la deficiencia del agravio y ordenar que se reponga dicho procedimiento.
Artículo 388 BIS. De igual forma habrá lugar a la reposición del proceso por alguna de las causas siguientes:
II. Por no habérsele permitido nombrar defensor o no nombrársele el de oficio en los términos que señala la ley; por no habérsele facilitado la manera de hacer saber al defensor su nombramiento, y por habérsele impedido a dicho defensor lo asistiere en alguna de las diligencias del proceso;
III. Por haberse omitido la designación del traductor cuando a la víctima u ofendido, que no hable o entienda suficientemente el idioma castellano, en los términos que señale la ley.
IV. Por no habérsele ministrado los datos que necesitare para su defensa y que constaren en el proceso;
V. Por habérsele careado con el inculpado o algún testigo siendo la víctima u ofendido menores de edad o no tengan la capacidad para comprender el significado del hecho, o por no haberse observado las formalidades que exige la ley para su desahogo.
VI. Por no haber sido citada alguna de las partes para las diligencias que tuviere derecho a presenciar;
VII. Por no habérsele recibido, injustificadamente, las pruebas que hubiere ofrecido, con arreglo a la ley;
VIII Por existir omisiones graves de la defensa en perjuicio de la a la víctima u ofendido; se reputan como omisiones graves de la defensa:
a) No haber asesorado a la víctima u ofendido sobre la naturaleza y las consecuencias jurídicas de las hechos materia del proceso;
b) No haber asistido a las diligencias que se practicaren con intervención de la víctima u ofendido durante la averiguación previa y durante el proceso;
c) No haber ofrecido y aportado las pruebas necesarias para la defensa de la víctima u ofendido;
IX. Por habérsele negado los recursos procedentes, o por haberse resuelto la revocación en forma contraria a derechos; y
X. Por haberse tenido en cuenta una diligencia que, conforme a la ley, fuese nula.
XI. Por existir deficiencia en la comprobación de la reparación del daño.
Artículo 398. El recurso de queja procede contra las conductas omisivas de los Jueces de Distrito y Ministerios Públicos que no emitan las resoluciones o no señalen la práctica de diligencias dentro de los plazos y términos que señale la ley, o bien, que no cumplan las formalidades o no despachen los asuntos de acuerdos a lo establecido en este Código.
La queja podrá interponerse en cualquier momento a partir de que se produjo la situación que la motiva, y se interpondrá por escrito ante el Tribunal Unitario de Circuito que corresponda.
En las hipótesis previstas en el artículo 142, el recurso lo interpondrá el Ministerio Público.
El Tribunal Unitario de Circuito, en el plazo de cuarenta y ocho horas, le dará entrada al recurso y requerirá al Juez de Distrito, cuya conducta omisiva haya dado lugar al recurso, para que rinda informe dentro del plazo de tres días.
Transcurrido este plazo, con informe o sin él, se dictará la resolución que proceda. Si se estima fundando el recurso, el Tribunal Unitario requerirá al Juez de Distrito para que cumpla las obligaciones determinadas en la ley. Asimismo el Tribunal Unitario informará al Procurador para que este ordene el cumplimiento de la resolución. La falta del informe al que se refiere el párrafo anterior, establece la presunción de ser cierta la omisión atribuida y hará incurrir al juez o al Ministerio Público en multa de diez a cien veces el salario mínimo vigente en el momento y lugar en que hubiese ocurrido la omisión.
Artículo Cuarto. Se reforma la fracción del numeral 29 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 29. Los tribunales unitarios de circuito conocerán:
II. De la apelación de los asuntos conocidos en averiguación previa por el Ministerio Público Federal, y en primera instancia por los juzgados de distrito;
III. a VI. ...
...
Artículo 53. Son causas de responsabilidad de los agentes del Ministerio Público de la Federación y, en lo conducente, de los agentes de la policía federal investigadora y de los peritos:
VII. No resolver o notificar personalmente a la víctima u ofendido sobre el desistimiento, el ejercicio o no de la acción penal, y la reserva;
VIII. Incumplir cualquiera de las obligaciones a que se refiere el siguiente artículo, y
IX. Las demás que establezcan otras disposiciones aplicables.
Artículo 11. El servicio de defensoría pública ante el Ministerio Público de la Federación comprende:
A. Para el imputado:
II. Promover y desahogar las diligencias necesarias para coadyuvar en la integración de la averiguación previa;
III. Proporcionarle asistencia jurídica desde la comisión del delito hasta la conclusión del procedimiento;
IV. Informar al ofendido o víctima o a sus familiares, del trámite legal que deberá desarrollarse en todo el proceso para establecer con ellos una comunicación estrecha sobre el particular;
V. Promover los recursos ordinarios o el juicio de amparo contra actos que afecten los derechos fundamentales de los ofendidos o víctimas del delito.
VI. Analizar las constancias que obren en el expediente a fin de contar con mayores elementos para la defensa;
VII. Procurar la continuidad y uniformidad de criterios en la defensa, y
VIII. Las demás promociones necesarias para realizar una defensa conforme a Derecho y que propicie una impartición de justicia expedita y pronta.
Para el imputado:
II. Hacer valer los medios que acrediten el cuerpo del delito o la probable responsabilidad del defendido, en cualquier etapa del proceso, ofreciendo las pruebas y promoviendo los incidentes, recursos, alegatos y demás diligencias que fueren necesarias para una eficaz defensa;
III. Asistir jurídicamente al defendido y estar presente en el momento en que comparezca y hacerle saber sus derechos;
IV. Formular los alegatos o promociones que defiendan el interés de los ofendidos víctimas o personas interesadas, en el momento procesal oportuno.
V. Informar al defendido o a sus familiares del trámite legal que deberá desarrollarse en la fase de apelación para establecer con ellos una comunicación estrecha sobre el particular;
VI. Analizar las constancias que obren en autos a fin de contar con mayores elementos para la formulación de los agravios respectivos en el momento procesal oportuno, durante la tramitación de la segunda instancia o el juicio de amparo;
VII. Vigilar el adecuado cumplimiento de las sentencias, procurando para sus representados los beneficios que, en su caso, establezcan las disposiciones legales aplicables, y
VIII. Las demás promociones que sean necesarias para una adecuada defensa conforme a Derecho.
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1 Cfr. Castillo Soberanes, Miguel Ángel, El monopolio del ejercicio de la acción penal del Ministerio Público en México, 2a. ed., Méx., Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1993, pp. 132-135.
2 Sobre la «falta de acceso a la justicia» en México, vid. Castro, Juventino, La mutación estructural del Derecho en México, Méx., Ed. Porrúa, 1998, pp. 182 y ss.; —"La Gran Reforma Procesal en México" en Memoria del 3er Panel de Procuración de Justicia, celebrado en la ciudad de Guanajuato los días 24 y 25 de abril de 1998, Procuraduría General de Justicia de Guanajuato, 1998, pp. 82 a 98.
3 La «víctima» y el «ofendido» adquieren un «significado» propio en el procedimiento penal; sin embargo, para efectos de exposición tales términos serán empleados indistintamente para comprender a ambos.
4 El ofendido –como todo gobernado– tiene derecho a pedir justicia «ante los tribunales». Por ende, si el Ministerio Público «no persigue el delito o abandona la acusación» ante los tribunales, aquél tiene la posibilidad de impugnar tales resoluciones, a fin de salvaguardar su acceso a la justicia penal.
5 Las legislaciones de Coahuila, Baja California y Tabasco son los únicos –hasta donde tengo conocimiento– que han reglamentado la «vía jurisdiccional para impugnar el inejercicio de la acción penal y su desistimiento» por medio de de un recurso judicial.
6 Acción penal. La garantía que tutela el derecho de impugnar las resoluciones del ministerio público sobre el no ejercicio o desistimiento de aquélla, no se encuentra sujeta a que se establezca en ley la vía jurisdiccional de impugnación ordinaria, por lo que mientras ésta no se expida, el juicio de amparo es procedente en forma inmediata para reclamar tales resoluciones.. (Pleno, SJF y su G, 9a. Época, Tomo VI, diciembre de 1997, Tesis P. CLXIV/97, p. 56).
7 Acción penal, resolución de no ejercicio, emanada de una autoridad dependiente de la procuraduría general de justicia del distrito federal, es un acto materialmente penal y del juicio de amparo que se promueva en su contra debe conocer un juez de distrito en materia penal. (Pleno, 9a. Época, SJF y su G, Tomo VI, diciembre de 1997, Tesis: P./J. 91/97, p. 5).
8 El tribunal unitario de Circuito –no un juez de Distrito–, es el órgano «idóneo» para conocer de la vía jurisdiccional contra la no-persecución del delito. En el esquema actual es una instancia superior que no recibe «directamente» la acusación inicial, pero que al través del recurso de apelación sí revisa, por ejemplo, la negativa a librar una orden de aprehensión o de comparecencia, razón por la cual se puede ampliar su competencia para conocer del inejercicio o desistimiento por vía jurisdiccional. Con ello, pues, se evita en gran medida el «impedimento personal» que se actualizaría para no-conocer de la vía de control jurisdiccional. No es dable, por razones obvias, que el juez que conozca del recurso sea el que deba conocer de la acción penal que ordena ejercitar él. Y por ende: El tribunal unitario que revoque o modifique el inejercicio o reserva de la acción penal, de tal manera que ésta deba ser ejercitada, estará «impedido» para conocer de la apelación que se llegue a interponer contra el auto que resuelva sobre la solicitud de la orden de aprehensión o de comparecencia. En este caso, será competente el tribunal unitario más cercano.
9 José de Jesús Gudiño Pelayo, al replantear desde el punto de vista constitucional y del marco de la legalidad, la protección de los derechos humanos en México, propone la sustitución del Ministerio Público Federal como parte del juicio de amparo, por el ombudsman. "La atribución de protección a los derechos humanos que establece el apartado B del § 102 Constitucional y la jurisdicción de amparo" en Lex. Difusión y Análisis, año III, núm. 21, marzo 1997, pp. 5 y ss. En nuestro concepto es viable, por lo tanto, la intervención activa de la CNDH en aquellos casos en donde "no exista o no aparezca evidenciada la identidad del ofendido o víctima".
10 Si de las diligencias practicadas no resultan elementos bastantes para hacer la consignación a los tribunales, sin que aparezcan otras que se puedan practicar pero con posterioridad pudieran allegarse datos para proseguir la averiguación, el MP determina la «reserva» de la averiguación hasta que aparezcan esos datos, en la inteligencia de que la policía deberá realizar las investigaciones para el esclarecimiento de los hechos (artículo 131 CFPP). En este caso, el tribunal que deje insubsistente el inejercicio debe mantener un control sobre el cumplimiento de la reserva, es decir, vigilar que el MP realice las diligencias pertinentes para el esclarecimiento de los hechos. En caso contrario, el control deviene insuficiente.
11 TCC, 9a. Época, SJF y su G, Tomo V, abril de 1997, Tesis VI.2o.83 K, p. 216.
12 Ministerio público, agente de autoridad para efectos del juicio de amparo. (8a. Época, TCC, SJF, Tomo XII-Noviembre, p. 378).
Distrito Federal, a 15 de marzo de 2007.
Diputados Jesús de León Tello (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, A CARGO DEL DIPUTADO RAMÓN PACHECO LLANES, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El suscrito. diputado federal Ramón Félix Pacheco Llanes a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículo 55, 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que deroga, reforma y adiciona diversos artículos de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
El tema de las tarifas eléctricas es, sin duda, uno de los más sensibles en la sociedad. El pago del recibo de luz tiene alto impacto en el presupuesto de la mayoría de las familias. De igual modo, la competitividad de los productos mexicanos en los mercados internacionales se ve influida por el costo del insumo eléctrico. Del buen cálculo de las tarifas depende la viabilidad financiera del servicio público de energía eléctrica, el cual es prestado, como bien sabemos, por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC), en el marco del artículo 27 constitucional.
La electricidad es un bien fundamental para el desarrollo económico y el bienestar social. El derecho a la electricidad, que los legisladores debemos inscribir en la Constitución, significa posibilidad de conectarse y consumir. En ese sentido, el precio debe ser el más bajo posible, pero cubriendo todos los costos para que el servicio sea sustentable. Además, la mayor parte del financiamiento debe basarse en recursos propios y no en endeudamiento, como ocurre en la actualidad. La modernización y expansión del servicio debe recaer en los propios usuarios, independientemente de la personalidad del operador y de la estructura de la industria eléctrica.
Las tarifas deben fundarse en criterios técnicos y económicos. Al tener la nación la exclusividad en el servicio público de energía eléctrica, el óptimo colectivo exige tarifas basadas en los costos de desarrollo, lo cuales incluyen los de corto y largo plazos. Sin embargo, no basta con cumplir principios económicos fundamentales. También se deben tomar en cuenta tres objetivos sociales: equidad, para realizar la mejor asignación de costos entre los usuarios; transparencia, para contar con reglas claras y conocidas; y, finalmente, simplicidad, para que las tarifas sean fáciles de calcular y comprender por los usuarios.
Como la electricidad es un bien de primera necesidad, pero existen ciudadanos cuya situación económica no les permite pagar la totalidad del servicio, se justifica el otorgamiento de subsidios, siempre y cuando sean aprobado por el Congreso de la Unión, la representación nacional.
Ahora bien, el sistema de tarifas eléctricas que aplica actualmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es deficiente, poco transparente y de enorme discrecionalidad.
Existen tarifas muy baratas, pero otras muy caras. Los usuarios lo resienten. Esa asimetría de precios al consumidor final da origen a subsidios cruzados, que son injustos en el plano social, e ineficientes desde el punto de vista económico.
A partir del 6 de febrero de 2002, día en que se decretó un fuerte aumento de tarifas domésticas, argumentando una reducción de los subsidios, se ha generado un grave problema social, que perdura hasta la fecha. Durante el sexenio pasado el precio de la electricidad que consumen los hogares aumentó entre 43 y 323 por ciento, en términos reales, dependiendo del nivel de consumo.
Las tarifas por arriba del costo contable son utilizadas para cubrir tarifas deficitarias, ineficiencias y el superávit primario que la CFE debe cumplir por instrucciones de Hacienda con el aval del Congreso. Dicho superávit es equivalente a un impuesto que no se utiliza para mejorar la confiabilidad y la calidad del servicio.
Ahora bien, el costo contable es muy caro porque incluye un pesado aprovechamiento, equivalente al 9 por ciento de los activos de la CFE. Para que los usuarios puedan pagarlo, el gobierno otorga un subsidio. Sin embargo, ambos rubros, subsidio y aprovechamiento, son virtuales, no generan flujo de efectivo y sólo aparecen en la contabilidad de la CFE. El Congreso no aprueba ni los ingresos que generarían el aprovechamiento ni los subsidios que saldrían del tesoro público.
Lo más graves es que la relación subsidio-aprovechamiento está debilitando las finanzas de la CFE, pues la diferencia entre uno y otro se registra en cuentas patrimoniales con signo negativo, descapitalizando al organismo.
Es importante aclarar que las tarifas que pagan los usuarios en la actualidad alcanzan para cubrir la totalidad de los costos variables y de capital, así como el superávit primario exigido por Hacienda. En consecuencia, sería un abuso hacer efectivo el cobro del aprovechamiento previsto en la ley.
Los costos y, por tanto, las tarifas se pueden reducir sensiblemente eliminando ineficiencias, reduciendo la carga tributaria y disminuyendo el precio de compra de los combustibles que se usan para generar electricidad.
Finalmente, se deben señalar dos ejemplos de tarifas utilizadas con fines políticos y al margen de los preceptos constitucionales.
En primer lugar, LFC está obligada a vender a los usuarios por debajo del precio que tiene que pagar a la CFE por la electricidad que ésta le suministra, cuando lo normal sería que recibiera un margen de utilidad por cada kWh (kilowatt-hora) recibido y suministrado. En otras palabras, a través de las tarifas el gobierno mantiene deliberadamente a LFC en números rojos.
En segundo lugar, las tarifas del servicio público, que son excesivas, incentivan el comercio ilegal e inconstitucional de electricidad, que se ha estado desarrollando al amparo de los permisos de autoabastecimiento y cogeneración, otorgados de manera irregular por la Comisión Reguladora de Energía (CRE).
Objetivos de la reforma
El objetivo central de la reforma que proponemos es coadyuvar al desarrollo del país, estableciendo acciones de impulso a la productividad y competitividad de las empresas y al aumento del bienestar de los hogares. Es decir, se busca mejorar de manera integral el bienestar de la población y alentar la actividad económica.
Nuestra propuesta respeta principios básicos: en primer lugar, el de salvaguarda del interés de los usuarios, pues se garantiza que la reforma no implicará aumento efectivo de tarifas para nadie; en cambio, un alto porcentaje verá una notable disminución en su recibo de luz; en segundo lugar, el de transparencia, pues se proponen reglas conocidas por todos y la inclusión de los subsidios en el Presupuesto de Egresos de la Federación: en tercer lugar, el de sostenibilidad financiera del servicio, ya que proponemos que los costos de desarrollo sean cubiertos en su totalidad, sin que las tarifas los rebasen; en cuarto lugar, el de justicia social, con la creación de una tarifa social, programas de ayuda a las familias de clase media, así como programas de asistencia puntual a grupos de usuarios en situación precaria.
La equidad es otro de los principios que guían nuestra iniciativa, pues proponemos la eliminación de los subsidios cruzados, el reconocimiento de las características intrínsecas del suministro y las diferencias climáticas. También nos orienta la eficiencia, pues reflejar en las tarifas el costo real del servicio envía una señal económica para que el usuario ahorre y use la electricidad de manera eficiente. Ello no impide impulsar el desarrollo, establecimiento programas de apoyo en alta y media tensión para incentivar la actividad industrial. Finalmente, tomamos en cuenta el principio de sencillez para que el sistema sea práctico y entendible, y el de respeto a la división de poderes. Recordemos que diseñar las tarifas es un asunto técnico de alta complejidad y especialización, que requiere capacidad e información necesarias, que sólo se encuentra en el Ejecutivo federal. Sin embargo, la definición de los criterios para fijar las tarifas cae en el ámbito del Congreso. Los subsidios es un tema de equidad y justicia social, campo natural del legislador.
Descripción de la propuesta
La esencia de la propuesta consiste en crear dos nuevos capítulos en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, con la finalidad de concentrar y ampliar las disposiciones relativas; por un lado, las tarifas, costos y subsidios (capítulo IX) y, por el otro el régimen fiscal (capítulo X).
El articulado del capítulo IX (tarifas, costos y subsidios) expresa los siguientes aspectos:
La SHCP fijará las tarifas a propuesta de CFE y LFC (artículo 46).
Las tarifas de venta deberán cubrir la totalidad de los costos y contribuir a la realización de los objetivos de la política energética (artículo 47). Las tarifas de venta podrán tomar en cuenta las características intrínsecas de los suministros (curva de carga, nivel de tensión…). Las tarifas no podrán ser superiores al costo de desarrollo de largo plazo. El costo de desarrollo de largo plazo se calcula con base en una proyección financiera que contempla que la inversión se realizará con recursos propios en no menos de 60 por ciento. El costo de desarrollo podrá incluir una remuneración adicional ligada programas especiales de:
Electrificación rural,
Uso racional de la energía,
Mejora de la calidad del aire,
Lucha contra el efecto de invernadero,
Incorporación de fuentes renovables de energía en el parque de generación,
Desarrollo tecnológico en los rubros anteriores,
Internacionalización de la CFE,
Otros objetivos de la política energética.
Para el sector residencial se establecerán tarifas generales, que podrán tomar en cuenta en cuenta nivel de consumo, estacionalidad, y condiciones climáticas (artículo 48). También habrá una tarifa social para todos los usuarios con un consumo mensual no mayor a 100 kWh. El descuento sobre la tarifa económica dependerá del programa de apoyo aprobado por la Cámara de Diputados. Estimamos que una reducción del 30 por ciento implicará un subsidio de mil millones de pesos.
La SHCP deberá publicar de manera pormenorizada en el Diario Oficial de la Federación criterios, costos, contabilidad y proyecciones utilizados para el cálculo de las tarifas (artículo 49).
La SHCP fijará las tarifas de uso de la red pública de transmisión y distribución para fines de porteo, así como las tarifas de respaldo; en ambos casos a propuesta de la CFE. Actualmente la CRE fija las tarifas de porteo (artículo 51). La misma secretaría fijará las tarifas correspondientes para el servicio de postería. El uso de la red eléctrica nacional para la transmisión de información queda reservado en forma exclusiva para los organismos públicos.
La SHCP fijará los precios de compra venta de electricidad entre la CFE y LFC, los cuales no podrán ser inferior al de desarrollo, ni mayores que las tarifas aplicadas a los usuarios (artículo 52).
El Poder Ejecutivo federal establecerá programas de protección a los usuarios del servicio público de energía eléctrica (artículo 53).
Programas de ayuda en beneficio de los usuarios residenciales, considerando las condiciones climáticas, económicas y sociales prevalecientes en el ámbito nacional, regional y municipal, operados por la SHCP.
Programas de asistencia puntual a grupos de usuarios en situación precaria, operados por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).
El Ejecutivo Federal incluirá dentro del proyecto de Ley de Ingresos y del proyecto de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación las previsiones necesarias para atender la operación de la tarifa social y los programas de protección a los usuarios (artículo 55). Los subsidios serán entregados a la CFE y LFC, con excepción de los operados por la Sedesol
El articulado del Capítulo X expresa los siguientes aspectos:
Desaparición del aprovechamiento y su vinculación con los subsidios.
En adelante, la CFE y LFC pagarán un monto equivalente al ISR y al impuesto al activo de las empresas (1 por ciento). Este último será entregado a las entidades federativas (artículo 56). Si hubiera remanentes (renta eléctrica) se destinarán a:
Programas de desarrollo en operaciones internacionales de la Comisión Federal de Electricidad.
Desarrollo de nuevas líneas de negocios en energía y telecomunicaciones.
La suspensión no procederá cuando se ponga en riesgo la salud de las personas afectadas por la suspensión.
No se considerará sanción cuando existan errores en la medición o errores en la aplicación de las tarifas.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de
Decreto mediante el cual se derogan, modifican y reforman diversas disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
Artículo Primero. Se derogan los artículos 31 y 32; se cambia el título del Capítulo IX, para denominarlo "Tarifas y Subsidios", y se modifica el artículo 46, para quedar en los términos siguientes:
Capítulo IX
Tarifas, costos y subsidios
Artículo 46. La venta de energía eléctrica se regirá por las tarifas que apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Para los efectos del párrafo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fijará las tarifas, su ajuste, modificación o reestructuración, a propuesta de los organismos prestadores del servicio público y oyendo a las Secretarías de Energía y Economía, y la Comisión Reguladora de Energía.
Artículo 47. Las tarifas de venta de electricidad deberán cubrir los gastos operativos, el mantenimiento, las necesidades financieras de modernización y ampliación del servicio público, así como los costos de contribuir a la realización de los objetivos de la política energética conforme a las bases generales siguientes:
II. Las tarifas de venta se definirán considerando categorías basadas en las características intrínsecas de los suministros, pero en ningún caso podrán ser superiores al costo de desarrollo de largo plazo.
III. El costo de desarrollo de largo plazo comprenderá los costos de explotación, los requerimientos de inversión para la modernización y expansión de instalaciones, así como las necesidades de mantenimiento, conforme a una proyección financiera decenal que contemple montos de inversión financiados con recursos propios de los organismos públicos encargados del servicio en no menos de 60 por ciento.
IV. El costo de desarrollo podrá incluir una remuneración adicional ligada a los programas especiales de reducción de pérdidas en las redes de transmisión y distribución, electrificación rural, uso racional de la energía, mejora de la calidad del aire, lucha contra el efecto de invernadero, incorporación de fuentes renovables de energía en el parque de generación, desarrollo tecnológico en los rubros anteriores, así como otros objetivos de la política energética.
V. Los costos deberán ser transparentes, auditados internacionalmente y libres de cargos virtuales.
Artículo 49. Para efectos de transparencia, los criterios, costos, contabilidad y proyecciones, utilizados para el cálculo de las tarifas deberán ser publicados anualmente y de manera pormenorizada en el Diario Oficial de la Federación por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En la misma publicación se incorporarán las opiniones de la Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, la Comisión Reguladora de Energía y las secretarías de Energía y Economía.
Artículo 50. El ajuste, modificación y reestructuración de las tarifas de venta implicará la modificación automática de los contratos de suministro que se hubieren celebrado.
En ningún caso serán aplicables las tarifas mientras no sean publicadas en el Diario Oficial de la Federación y cuando menos en dos periódicos diarios de circulación nacional.
Artículo 51. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público fijará las tarifas de uso de la red pública de transmisión y distribución, y de las tarifas de respaldo, en ambos casos a propuesta de los organismos prestadores del servicio público.
Las tarifas para los servicios de porteo se calcularán de manera no discriminatoria sobre la base de la totalidad de los costes de explotación y desarrollo de estas redes, incluyendo los costos adicionales que representan para la comunidad el uso de las redes por parte de terceros. También deberán incluirse los costos por investigación y desarrollo necesarios para incrementar las capacidades de transmisión de las líneas eléctricas.
Las tarifas para los servicios de respaldo se calcularán de manera no discriminatoria y deberá incluir el costo total del servicio, comprendiendo todas las etapas del proceso necesarias para prestarlo.
Las tarifas para los servicios de uso de postería se calcularán de manera no discriminatoria y deberá incluir el costo total del servicio, comprendiendo todas las etapas del proceso necesarias para prestarlo. El Reglamento de esta ley fijará los términos y condiciones para el uso de esa infraestructura.
El uso de las líneas eléctricas del servicio público de energía eléctrica para fines de conducción de información, en la forma de voz, datos, imagen u otra modalidad, queda reservado de manera exclusiva para los organismos encargados de la prestación del servicio público de energía eléctrica. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares.
Artículo 52. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público fijará los precios de compra venta de electricidad entre la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro, los cuales no podrán ser inferiores a los costos de desarrollo, ni mayores que las tarifas aplicadas a los usuarios.
Artículo 53. El Poder Ejecutivo federal establecerá programas de protección a los usuarios del servicio público de energía eléctrica. Los autoabastecedores y cogeneradores no podrán ser objeto de dichos programas.
La Secretaría de Economía, en coordinación con la Secretaría de Energía y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, establecerá programas de apoyo a las actividades productivas, de acuerdo con las políticas de desarrollo económico.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con la Secretaría de Energía y la Secretaría de Desarrollo Social, establecerá programas de ayuda en beneficio de los usuarios residenciales, considerando las condiciones climáticas, económicas y sociales prevalecientes en el ámbito nacional, regional y municipal.
La Secretaría de Desarrollo Social, en coordinación con la Secretaría de Energía y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, establecerá programas de asistencia puntual a grupos de usuarios en situación precaria.
Artículo 54. El reglamento de la presente ley deberá establecer los mecanismos de supervisión y verificación de los programas de protección a los cuales se hace referencia en el artículo anterior, en cuanto su aplicación y asignación.
Artículo 55. El Poder Ejecutivo Federal incluirá dentro del proyecto de Ley de Ingresos y del proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación las previsiones necesarias para atender la operación de la tarifa social y los programas de protección a los usuarios del servicio público de energía eléctrica.
Los subsidios a que dé lugar la tarifa social, los programas de apoyo a las actividades productivas y los programas de ayuda en beneficio de los usuarios residenciales, serán entregados a los organismos públicos encargados de prestar el servicio.
Los subsidios a que den lugar los programas de asistencia puntual a grupos de usuarios en situación precaria serán entregados a la Secretaría de Desarrollo Social, quien se encargará de hacerlos llegar a los beneficiarios.
Artículo Segundo. Se crea un nuevo Capítulo X, denominado "Régimen Fiscal", para quedar en los términos siguientes:
Capítulo X
Régimen Fiscal
Artículo 56. La Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro prestarán el servicio público de energía eléctrica de manera no lucrativa; sin embargo, deberán darse de alta en el Registro Federal de Contribuyentes, además de cubrir las contribuciones federales que generen sus actividades de acuerdo a lo siguiente:
b) Calcularán, determinarán y enterarán el equivalente al pago del impuesto sobre la renta en forma equiparada a una persona moral con actividad empresarial, según lo regulado por el Título II de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, debiendo cumplir con los requisitos que establece ese ordenamiento para este tipo de contribuyentes.
c) Se desempeñarán como contribuyentes normales en materia del impuesto al valor agregado.
d) Calcularán y determinarán un monto equiparado al impuesto al activo de las empresas, establecido con una tasa del 1.9 por ciento sobre el activo fijo. Los ingresos que se obtengan por este concepto serán reasignados a los organismos y utilizados para la modernización y expansión del servicio público de energía eléctrica.
e) De igual forma, deberán cubrir todas aquellas otras contribuciones federales que generen sus actividades.
Artículo Tercero. Se modifica y adiciona la fracción I del artículo 26 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para quedar en los siguientes términos:
La suspensión no procederá cuando se ponga en riesgo la salud de las personas afectadas por la suspensión y que previamente se inscribieron en le programa respectivo.
En el reglamento se precisarán los requisitos para la celebración de convenios de regularización de adeudos, así como las circunstancias en que se considera que se pone en riesgo la salud.
Los ajustes derivados de la corrección en la medición de los consumos de energía y/o demanda máxima, se aplicarán durante el período afectado, mismo que deberá comprobar el organismo respectivo, pero en ningún caso este período deberá ser mayor a cinco años.
El reglamento precisará la tarifa a utilizar para los ajustes y los términos del convenio para cubrir los ajustes que resulten, en caso de incapacidad económica del usuario.
Artículo 9o. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto:
IX. Contratar directamente en el país o el extranjero la compra de los combustibles sólidos, líquidos y gaseosos necesarios para abastecer al parque de centrales del servicio público de energía eléctrica. El ejercicio autorizado de esta actividad de adquisición de insumos energéticos podrá incluir la importación, el transporte y el almacenamiento, así como la construcción de la infraestructura necesaria, según las particularidades de cada caso
X. …
Artículo 30. Las condiciones de la prestación de los servicios que deban consignarse en los contratos de suministro y de los modelos de éstos serán aprobados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, oyendo a la de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Dichas formas de contrato se publicarán en el Diario Oficial de la Federación.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Los ingresos derivados del suplemento en las tarifas previsto en la fracción IV del nuevo artículo 47 de este ordenamiento deberán identificarse cada año en la Ley de Ingresos y asignarse de manera proporcional a la Comisión Federal de Electricidad y a Luz y Fuerza del Centro en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Artículo Tercero. Los programas de incorporación de fuentes renovables de energía en el parque de generación del servicio público, previstos en la fracción IV del nuevo artículo 47 de este ordenamiento, incluirán la construcción por parte de la CFE y LFC de por lo menos 100 MW anuales de cada una de las siguientes tecnologías: minicentrales hidroeléctricas en ríos ya regulados; centrales de viento, centrales geotérmicas, centrales de cogeneración utilizando desechos municipales.
Artículo Cuarto. La Secretaría de Hacienda y Crédito público, a propuesta de la CFE y LFC, elaborará un programa de cancelación de todos los subsidios cruzados durante el ejercicio fiscal 2008, así como de los ajustes presupuestales necesarios para compensar la disminución de ingresos de lo organismos prestadores del servicio.
Artículo Quinto. El Poder Ejecutivo federal pondrá en marcha los programas de protección previstos en el nuevo artículo 53 de este ordenamiento, para no afectar la economía de los usuarios cuya facturación se elevaría con la aplicación del nuevo esquema de tarifas.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 15 días del mes de marzo de 2007.
Diputado Ramón Félix Pacheco Llanes (rúbrica)
QUE EXPIDE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, Y ABROGA LA LEY DEL ISSSTE, SUSCRITA POR DIPUTADOS DE DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Los suscritos, diputados federales, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados, iniciativa con proyecto de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
Construir un ISSSTE nuevo a partir de las bases ya existentes, fruto en sí mismas de los vigorosos principios de la política social del Estado Mexicano, es un compromiso que comparten el Gobierno Federal y los trabajadores al servicio del Estado.
Rescatar a una institución bajo cuya responsabilidad se encuentra la atención de la salud de más del diez por ciento del pueblo de México, y que tiene también la tarea de asegurar a más de medio millón de jubilados un ingreso que les permita vivir con dignidad, financiar vivienda accesible, otorgar créditos con tasas bajas e impulsar para este sector programas sociales y culturales, debe ser responsabilidad de todos.
Es, sí, un tema de carácter financiero, pero es sobre todo el gran cometido de encontrar la solución a un delicado problema social que se manifiesta cada día en la inconformidad de los derechohabientes del ISSSTE, en la gravísima deficiencia en sus servicios de salud, en la falta de recursos para financiar programas de beneficio colectivo y en el riesgo cierto de que en un lapso breve sea imposible financiar el pago de las pensiones, con la afectación a cientos de miles de familias que dependen de ese ingreso.
El Presidente Felipe Calderón, conocedor de la dimensión y el impacto social de este problema, convocó a las principales representaciones de los trabajadores del Estado a dialogar sobre los desafíos y opciones que implica, así como a buscar conjuntamente las mejores alternativas de solución ante él.
Se han llevado a cabo reuniones con las más diversas expresiones y organizaciones de los trabajadores del sector público, en particular con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, que representan a la inmensa mayoría de los derechohabientes y, como tales, conocen a fondo la situación del organismo de seguridad social que les da servicio.
En respetuosa comunicación con los liderazgos gremiales más significados e importantes, se estableció una agenda que ha permitido coincidir no sólo en el diagnóstico, sino llegar a acuerdos sobre la reforma integral que requiere el ISSSTE, para construir a partir de la misma una nueva institución, que satisfaga las demandas de sus derechohabientes, que brinde servicios eficientes de salud, de financiamiento de vivienda y de prestaciones de carácter económico, social y cultual, pero sobre todo que garantice a todo aquel que dedique su vida a servirle al Estado Mexicano, que al retirarse tendrá un ingreso seguro, digno y propio.
En este proceso de negociación han participado representantes populares vinculados a las organizaciones de trabajadores y a los temas de la seguridad social, y han aportado ideas valiosas que se encuentran incorporadas en esta iniciativa.
La iniciativa responde entonces tanto al interés del Estado Mexicano como al de los propios trabajadores, que han decidido reformar integralmente al ISSSTE para construir una nueva institución de seguridad social.
Uno de los elementos acordados para construir esta iniciativa de Ley es el de la transparencia, que obliga a presentar este documento expresando que se trata de un ejercicio conjunto de construcción de acuerdos entre la FSTSE, el SNTE y otras importantes representaciones sindicales, con el Gobierno Federal, representado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el ISSSTE.
Transparentar también, para hacerlo del conocimiento público, que el planteamiento original de la reforma y las modificaciones que a dicho planteamiento se hicieron, son consecuencia de una postura exigente de las representaciones sindicales para garantizar que la reforma beneficie a los trabajadores y a sus familias.
El proceso de diálogo y negociación ha sido intenso y complejo, pero también altamente fructífero, razón por la cual esta iniciativa equilibra y armoniza los legítimos intereses de millones de trabajadores y de sus familias con los del conjunto de la sociedad, que ha venido destinando cada año cantidades crecientes de recursos que pueden y deben destinarse a la atención de otras necesidades apremiantes de nuestro desarrollo.
Cabe comentar que, para integrar esta propuesta de nueva Ley, las organizaciones sindicales partieron de la coincidencia de que las propuestas gubernamentales que habían sido inicialmente planteadas, de manera formal e informal, para resolver la situación crítica del ISSSTE no eran de ninguna manera aceptables.
Exigieron entonces que la mesa de diálogo dejara de lado esquemas rígidos, ideologizados, que soslayaban o demeritaban la visión social con que se debía enfocar esencialmente este problema, privilegiando soluciones sólo al problema financiero.
Se reconoce en la actitud del Presidente Felipe Calderón el compromiso con una visión distinta, misma que se refleja en los siguientes datos, que acreditan los puntos que, por exigencia de la FSTSE, el SNTE y otras organizaciones de trabajadores, se incorporaron expresamente en la iniciativa:
2. Los recursos para el retiro de los trabajadores serán administrados por un organismo público denominado PENSIONISSSTE, y no por una administradora privada.
3. Los pensionados y jubilados no pagarán cuota alguna por los servicios que reciben, y el Gobierno Federal, por disposición de Ley, asumirá el costo íntegro de la nómina de pensiones en curso de pago, así como la de todos los trabajadores que actualmente estén en servicio y se jubilen en el futuro.
4. Será optativo para la generación actual de trabajadores recibir un bono de reconocimiento de antigüedad para migrar a cuentas individuales, sin que de manera alguna pueda hacerse obligatorio.
5. Se duplica el monto de la pensión garantizada.
6. Los cambios paramétricos necesarios para fortalecer la solidaridad entre la actual y las futuras generaciones de trabajadores se ubican en un límite muy inferior al promedio internacional y se aplicarán de manera gradual, reduciendo al mínimo su impacto.
7. El Estado incrementará su aportaciones obligatorias a la seguridad social de 19.75% del salario de cotización a 25.145%.
8. El Estado aportará una cuota social específica para mejorar los servicios de salud, equivalente al 3.5% del salario de cotización de cada uno de los trabajadores, lo que representa anualmente recursos adicionales por más de seis mil millones de pesos sólo para este concepto.
9. El Estado aportará una cuota social específica para el fondo de pensiones equivalente al 5.5% de un salario mínimo.
10. La nueva generación de trabajadores tendrá una cuenta individual a la cual se abonarán sus cuotas y las aportaciones del Estado. A demanda de las organizaciones sindicales esta cuenta individual se incrementará y potenciará con un esquema de ahorro solidario, en el que, por cada peso que aporte el trabajador, el Estado aportará 3.25 pesos.
Han exigido una reforma que garantice la viabilidad futura del Instituto, pero que sobre todo asegure que pueda responder en el presente al amplio y legítimo reclamo de mejores servicios.
Con estas premisas, demandaron y lograron un amplio acuerdo con el Gobierno Federal, sujeto a la aprobación de los legisladores, para aportar de inmediato recursos extraordinarios destinados a abatir deficiencias y responder con prontitud, eficiencia, oportunidad y calidad a la necesidad insatisfecha de servicios de la derechohabiencia.
El Gobierno Federal aportará también dos mil millones de pesos para ampliar de inmediato la cobertura del fondo de préstamos personales incrementándose en más de un 25% el número de créditos que se concederán este mismo año. Además, se crean dos nuevas modalidades de créditos, en particular, un para apoyar a trabajadores damnificados y otro destinado a apoyar la adquisición de bienes de consumo duradero, con un programa especial de aplicación en el Sistema de Tiendas y Farmacias del Instituto.
Se otorgarán siete mil créditos para adquisición de vivienda a jubilados y pensionados, con un subsidio (a fondo perdido) de cerca de 30 mil pesos por crédito.
Se bursatilizará la cartera actual del FOVISSSTE para incrementar sustancialmente el número de créditos para vivienda.
Se bursatilizará la cartera del fondo de préstamos personales para –a partir de 2008– cubrir casi totalmente la demanda de créditos de corto plazo.
De conformidad con lo anterior, con pleno respeto a la soberanía del Poder Legislativo, se propone a los Diputados Federales y Senadores analizar esta iniciativa y tomar la decisión que constitucionalmente les corresponde, teniendo a la vista la fuerza del consenso que en ella se refleja.
Diagnóstico
La seguridad social en México, sin duda, es y seguirá siendo un instrumento clave de la política laboral y social; un medio efectivo de redistribución del ingreso; el proveedor más importante de servicios de salud de los derechohabientes; y es, sobre todo, una red efectiva para dar certidumbre a los trabajadores y a sus familias en momentos críticos, así cómo un elemento clave para proveerles de servicios básicos en su vida.
El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) son las dos principales instituciones de la seguridad social, ambas con una importante trayectoria histórica y social. El IMSS fue creado para atender a los trabajadores del apartado "A" del Artículo 123 constitucional, en tanto el ISSSTE atiende a los trabajadores sujetos al apartado "B". Ambas instituciones, hacen tangibles los derechos sociales y laborales consagrados en la Constitución.
El ISSSTE es patrimonio y orgullo de los trabajadores del Estado. Desde su creación en 1959, les ha dado una cobertura de seguridad social que les permite un desarrollo personal, familiar y profesional que en su ausencia sería improbable. Hoy en día, a través de su régimen obligatorio, cuenta con más de 2.8 millones de asegurados y pensionados. Incluyendo a los familiares de éstos, se da cobertura de servicios médicos a más de 10 millones de mexicanos y en sus guarderías se reciben a 32 mil niños diariamente. El Instituto otorga más de medio millón de pensiones de diversa índole anualmente. También realiza alrededor de 500 mil préstamos personales cada año. Por citar sólo un aspecto más, durante el período 2000-2006 otorgó cerca de 288 mil créditos para la vivienda.
A pesar de los logros históricos del ISSSTE, hay que reconocer las carencias que enfrenta la institución. La Ley actual del ISSSTE conserva básicamente la misma estructura que ha mantenido desde su fundación, hace casi ya medio siglo.
Para poder construir un sistema de seguridad social que honre los fines para los que fue creado el ISSSTE, es necesario tomar en cuenta que México ha cambiado de manera radical en el ámbito social, laboral y económico en los últimos 40 años. En relación a los trabajadores del Estado hay que considerar que el Estado Mexicano orienta ahora sus tareas hacia la rectoría y moderniza sus programas e instituciones destinadas a la provisión directa de bienes y servicios. Es por ello indispensable modificar enfoques, corregir deficiencias y superar limitaciones para así sentar bases sólidas para la seguridad social del México del Siglo XXI.
La situación actual del ISSSTE es estructuralmente similar a la que guardaba el IMSS antes de la reforma de 1997, pero aún más anacrónica y grave. La transición demográfica y epidemiológica, así como la ampliación de beneficios sin el correspondiente aumento en cotizaciones, han tenido un efecto devastador en la salud financiera del Instituto. Mientras que el IMSS tenía entonces sólo un déficit actuarial en el sistema de pensiones, el ISSSTE tiene hoy además un déficit de caja que absorbe importantes y escasos recursos presupuestales cada año. Pese a que los fondos médico y de pensiones han absorbido recursos de los demás fondos, el ISSSTE aun así depende del presupuesto federal para poder afrontar sus obligaciones anuales. Esto quiere decir que el sistema de seguridad social de los trabajadores del Estado no es autosuficiente y que, por lo tanto, tiene que ser subsidiado por los contribuyentes. Conforme pase el tiempo, dichas obligaciones se irán incrementando hasta ser insostenibles. Hoy ya afectan la operación cotidiana del Instituto, mermando su capacidad de ofrecer los servicios a los que está obligado por ley.
Adicionalmente, el ISSSTE enfrenta su problemática con opciones más limitadas que las que el IMSS tuvo en 1995. El ISSSTE no puede posponer o atenuar las presiones en el sistema aumentando la afiliación de nuevos trabajadores. El universo de asegurados del ISSSTE abarca casi todo su universo potencial. Los esfuerzos administrativos han sido considerables, pero no han sido, ni pueden ser, suficientes. Es así que el Instituto atraviesa por la crisis más severa que ha enfrentado desde su fundación.
En el fondo de pensiones, el ISSSTE conserva un sistema de reparto, también conocido como de beneficios definidos, en el cual las aportaciones de los cotizantes pagan las pensiones de los jubilados. Cuando la estructura demográfica de un país es predominantemente joven y con una baja esperanza de vida, existen muchos cotizantes por cada pensionado. Así, al iniciar operaciones, el ISSSTE destinó montos considerables para otras actividades apremiantes, como el financiamiento de la construcción de hospitales. Con el progreso económico y el mejoramiento de las condiciones de salud, la gente tiende a vivir más años y a tener menos hijos. Esto provoca que, con el paso de los años y de las generaciones, disminuya el número de trabajadores por pensionado y aumente la duración de las pensiones. Por ejemplo, en 1975 la esperanza de vida en México era de 65 años, mientras que en el año 2005 ha alcanzado los 77 años. Al mismo tiempo, la edad de retiro promedio ha disminuido de 62 a 56 años. Además, el número de cotizantes por pensionado cayó de 20 a poco menos de 4, es decir, en 1975, cuando un trabajador se retiraba, había 20 trabajadores activos que contribuían para pagarle su pensión durante dos años y medio, mientras que en el año 2005 sólo había 5 trabajadores activos para pagar una pensión de 21 años, lo que se acentuará en las próximas décadas. Esto explica y refleja que el problema financiero más grave del ISSSTE sea el de las pensiones, el cual enfrenta desde hace varios años un déficit actuarial importante. En otras palabras, los ingresos presentes y futuros del sistema no alcanzan para pagar las obligaciones pensionarias del Instituto. Para cubrir la diferencia entre los ingresos y las obligaciones actuales y futuras del ISSSTE, se requeriría un monto equivalente a cerca del 50% del Producto Interno Bruto (PIB) del 2005.
Más aún, existe un déficit de flujo de caja que año con año tiene que ser subsanado con recursos presupuestales. En el año 2000 el déficit ascendió a poco mas de 10 mil millones de pesos (MMP). Para el 2007, este déficit de caja será de 42 MMP y para el 2012 éste alcanzará los 77 MMP del 2006. Las cuotas de los trabajadores y las aportaciones de las dependencias en las que laboran apenas cubren una fracción de los gastos de los pensionados actuales y esta relación empeorará con el tiempo.
El desequilibrio de los sistemas de salud pública es un fenómeno que viene invadiendo todas las regiones del planeta, y el ISSSTE no es una excepción. La transición demográfica aumentó el tiempo durante el cual los pensionados requieren de servicios de salud; el perfil epidemiológico de la población cambió de enfermedades infecciosas a enfermedades crónico-degenerativas, las cuales son más costosas y prolongadas de tratar y el costo de los medicamentos se ha incrementando por arriba de la inflación. Estas, entre otras razones generaron que a partir de 1998 el fondo médico enfrente un déficit corriente que cada año absorbe recursos de otros servicios del Instituto y del presupuesto federal. En consecuencia, la calidad en el otorgamiento de los servicios de salud se ha venido deteriorando con el paso del tiempo y la atención que reciben sus millones de derechohabientes es cada vez más deficiente, a pesar de los esfuerzos actuales.
Para el 2006, el fondo médico tuvo déficit de 4.2 mil millones de pesos. Las proyecciones indican que, sin una reforma, en tan sólo dos décadas el déficit de los servicios médicos en el ISSSTE será equivalente al actual déficit anual del fondo de pensiones. Parece injusto que el resto de la población tenga que pagar impuestos para cubrir las pensiones y los gastos médicos de los trabajadores al servicio del Estado. El monto del subsidio al sistema de pensiones equivale aproximadamente a dos veces y media el monto del FAFEF, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Ya nos alcanzó el futuro y llevar a cabo una reforma del ISSSTE a la brevedad se convierte en una responsabilidad histórica. El déficit anual en el fondo médico y de pensiones es alarmante, crece rápidamente y seguirá creciendo geométricamente en el futuro. Cada año que se posponga la reforma del sistema de pensiones incrementará el déficit actuarial en cerca de 100 MMP . De no corregirse, el déficit de pensiones pondrá en peligro no sólo el pago de las pensiones de los trabajadores sino también el ahorro nacional, la estabilidad financiera y macroeconómica del país, y con ello, el crecimiento económico y la creación de empleos.
La reforma del ISSSTE es inevitable y llevarla adelante es una responsabilidad de nuestra generación con los derechohabientes y las generaciones futuras. Afortunadamente, nos encontramos en una coyuntura donde el problema es aún manejable sin tener que tomar medidas extremas. Hoy estamos cerca de una crisis mayor, pero a tiempo de evitar una situación como la que se vive en otros países, donde se ha tenido que reducir el monto de las pensiones de los jubilados actuales.
Una reforma integral encaminada a crear un sistema nacional de seguridad social
La presente iniciativa plantea una nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, retomando ejes centrales de las experiencias y propuestas más destacadas que han estado en la deliberación pública en tiempos recientes, e incorporando innovaciones y modificaciones sustanciales producto de la continuación del diálogo con los diferentes actores sindicales. Esta es una iniciativa sobre bases más sólidas que se reflejará en un ISSSTE más fuerte, con mayores beneficios para los trabajadores, sin trastocar la sustentabilidad financiera del Instituto en beneficio para el país.
La iniciativa sienta las bases para la conformación de un sistema nacional de seguridad social, permite la transformación del Instituto para superar la difícil situación que atraviesa y asegura el cumplimiento de los objetivos fijados desde su fundación: otorgar una protección integral a los servidores públicos y sus familias, no sólo durante el tiempo en que presten sus servicios, sino, cuando por edad, separación del cargo, invalidez, vejez o muerte, más lo requieran.
Así como la estabilidad macroeconómica es requisito para el crecimiento sostenido en México y en el mundo, una base financiera sólida es requisito indispensable para el buen funcionamiento del Instituto. Sólo con finanzas equilibradas y estables el Instituto podrá llevar a cabo la planeación de largo plazo que requiere para garantizar el cumplimiento cabal de sus compromisos.
Esta iniciativa emprende el camino hacia un sistema nacional de seguridad social que otorga plena portabilidad de los servicios y derechos de la seguridad social al trabajador. Este es un justo reclamo de los trabajadores que la realidad económica, laboral y social del México de hoy hace apremiante. En la actualidad, la mayoría de los trabajadores cambian de trabajo varias veces en su vida. El sector público no es la excepción. La iniciativa es congruente y complementaria con las reformas que han venido gestándose en los últimos años en el otro pilar principal de la seguridad social en el país: el IMSS. Los trabajadores del sector privado ya gozan hoy de una cuenta individual de su propiedad que les da rendimientos transparentes. La cuenta individual les brinda también certeza jurídica sobre los recursos que pagarán su pensión, ya que la cuenta es de su propiedad y es inembargable. Con esta reforma, los trabajadores podrán migrar entre el sector público y privado llevando consigo los recursos de su pensión sin perder las aportaciones que ellos mismos y sus patrones han hecho. Esta portabilidad se hace extensiva a los recursos acumulados por cada trabajador con el fin de obtener un crédito para la vivienda. Además, el IMSS y el ISSSTE reconocerán los años de servicio de un trabajador recíprocamente para acceder a los servicios de salud como pensionado. Sólo con un sistema de seguridad social con cobertura nacional tendrán los trabajadores plena certidumbre y flexibilidad laboral.
Finalmente, la reforma plantea fortalecer el otro vehículo mediante el cual la seguridad social contribuye al crecimiento económico y al bienestar del país: el fortalecimiento del ahorro interno, especialmente el ahorro de largo plazo. México cuenta hoy con una fuente interna de financiamiento estable que le permitirá acceder a cuantiosas fuentes de capital doméstico y foráneo, sin someterse a bruscas fluctuaciones por choques externos. La reforma del IMSS ha detonado un crecimiento y un desarrollo del sector financiero inimaginable hace sólo algunos años. En México, se han consolidado las emisiones de bonos con tasa fija a 30 años, mientras que en 1991 apenas se podían colocar emisiones de un año. Esto se debe, en gran medida, al ahorro de los trabajadores que ha sido canalizado a financiar los proyectos de largo plazo que el país tanto necesita. El nuevo sistema del ISSSTE consolidará y fortalecerá la estabilidad financiera de toda la Nación.
Cambios corporativos y régimen financiero
Para facilitar la portabilidad de los derechos de seguridad social, la iniciativa agrupa, sin eliminar ninguno, los 21 seguros, servicios y prestaciones que tiene la ley vigente del ISSSTE en cuatro seguros análogos a los que tiene el IMSS y en un rubro de servicios sociales y culturales. Los cuatro seguros son de: (i) Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; (ii) invalidez y vida; (iii) riesgos del trabajo; (iv) salud. Esto disminuirá la confusión para los trabajadores que migren de un apartado a otro. Adicionalmente, facilitará la migración y la portabilidad de derechos y requisitos entre los dos institutos. Este cambio tendrá implicaciones profundas en la organización del Instituto y en la vida cotidiana de los trabajadores.
La iniciativa también incluye un estricto régimen de manejo de reservas que prohíbe el uso de recursos de algún seguro para otro propósito, aun cuando forme parte de los objetivos del Instituto. Es una disposición simple, pero con enormes repercusiones, ya que aísla los problemas de cada uno de los seguros y elimina la posibilidad de cubrir las deficiencias financieras de un seguro con reservas de otro, lo cual sólo pospone y agrava los problemas. El sistema de reservas propuesto implica que cada seguro y servicio acumula los recursos que le corresponden para hacer frente a sus obligaciones presentes y futuras, sin permitir que se transfieran recursos de un rubro hacia otro distinto. También transparenta la operación, incrementa la eficiencia y contribuye al control de costos, lo cual redunda en mayores recursos disponibles para incrementar el bienestar de los trabajadores al servicio del Estado.
Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez
Uno de los ramos de seguro de mayor trascendencia en el ISSSTE, por la cantidad de recursos que maneja y por el impacto social que tiene, es el de "jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global". El primer cambio propuesto al seguro vigente es dividirlo en dos de conformidad con la naturaleza propia de los riesgos a cubrir: (i) Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) y (ii) seguro de invalidez y vida (IV). El seguro de RCV, más que proteger ante una contingencia, busca prever que un trabajador tenga la certeza de tener una vejez digna y decorosa. El seguro de invalidez y vida establecido en la presente iniciativa de ley cubrirá dos riesgos a los que está expuesto una persona durante su vida laboral activa: accidentes y/o enfermedades no profesionales que le impidan al trabajador desempeñar su labor, de tal manera que pueda contar con un ingreso similar al que tenía con anterioridad al percance y la debida protección a los familiares y beneficiarios en caso de la muerte del asegurado.
Contar con un seguro que nos proteja cuando ha concluido nuestra vida laboral es uno de los grandes avances en materia de bienestar social que se han alcanzado. No sólo se incrementa el nivel de vida e independencia de las personas mayores, sino que la certidumbre que un seguro bien diseñado le concede al trabajador le da mayor libertad en la conducción de sus decisiones laborales a lo largo de su vida activa. Esta libertad repercute en un mercado laboral más dinámico y una mayor productividad que conlleva a un mayor crecimiento económico.
El sistema vigente de pensiones para el retiro padece de fallas graves e introduce distorsiones en el comportamiento de los trabajadores. Primero, el trabajador al servicio del Gobierno Federal enfrenta hoy gran incertidumbre y desprotección si cambia de empleo al sector privado o al ámbito estatal o municipal. Si lo hace antes de haber cotizado 15 años no recibe ninguna pensión; de hecho, ni siquiera recibe servicios médicos después de cumplir la edad de jubilación. Si algún trabajador deja el sector público con más de 15 y menos de 30 años de cotización tiene derecho a una pensión que tendrá que reclamar cuando cumpla 55 años si logra acreditar su antigüedad. Segundo, el trabajador tiene poca certidumbre de recibir su pensión, ya que el proceso para obtenerla es tortuoso, pues es necesario acreditar la antigüedad en cada una de las dependencias donde laboró. El cambio continuo de denominación de las dependencias y las desincorporaciones de algunas entidades públicas complican este proceso, que debería de ser un derecho que el trabajador pudiera ejercer sin mayor trámite al cumplir con los requisitos. Tercero, el sistema actual premia la permanencia sólo hasta los 30 años. Las pensiones no aumentan para aquellos trabajadores que cotizan más allá de los 30 años de servicio.
Debido a que actualmente no hay portabilidad de derechos pensionarios entre el apartado A y el B de la Constitución, los trabajadores tienen fuertes incentivos a quedarse en su plaza inclusive cuando tienen mejores oportunidades para su desarrollo profesional en otro sector. Esto restringe la movilidad laboral en perjuicio del desarrollo profesional del trabajador y la productividad del país. Este defecto es particularmente injusto para las mujeres, que suman cerca de la mitad de los trabajadores al servicio del Estado. El sistema actual las obliga a subsidiar las pensiones de los hombres, ya que ellas, en muchas ocasiones, por sus responsabilidades como madres, no alcanzan a cumplir los requisitos de Ley para obtener una pensión y pierden las aportaciones que ellas mismas hicieron, así como las de sus empleadores. Por lo tanto, pese a que el sistema de reparto actual se denomina como solidario, en gran medida no lo es, ya que en la práctica no todos pueden gozar de los beneficios que éste brinda, sino sólo aquellos que se quedan en el sistema durante largo tiempo reciben los beneficios.
Además de las distorsiones laborales expuestas, mantener el régimen actual modificando sólo las cuotas, aportaciones y requisitos para el retiro no es viable, ya que la relación de trabajadores en activo a pensionados en el mediano plazo lo hace insostenible financieramente, u obliga a una permanente elevación exponencial de los subsidios al mismo, lo que es a todas luces injusto para la sociedad que debe financiarlos y para el país, que pierde con ello márgenes y recursos indispensables para invertir en las muchas otras necesidades del desarrollo. Las aportaciones actuales para el retiro -y el seguro de invalidez- son el 9% del salario base de cotización. Para resolver el problema permanentemente sería necesario incrementar las cuotas al 44.5% del salario base de cotización. Lo anterior implicaría prácticamente que el cotizante dedicara la mitad de su ingreso y de su esfuerzo a sostener a los pensionados, sin considerar las cuotas y aportaciones para los demás seguros, servicios y prestaciones que ofrece el ISSSTE.
Restablecer el equilibrio modificando los requisitos de jubilación haría necesario aumentar la edad de retiro a más de 75 años, lo cual también es evidentemente, pues desnaturalizaría la esencia misma del sistema pensionario, destinado a garantizar un retiro digno a las personas que han cumplido a plenitud su etapa laboral.
Sistema de cuentas individuales con cuota social, una pensión mínima garantizada y un nuevo pilar de ahorro solidario: una solución permanente y equitativa
Por lo anterior, la iniciativa propone un nuevo sistema de pensiones basado en cuentas individuales. En un sistema de cuentas individuales las aportaciones están ligadas a los beneficios, ya que la pensión para cada trabajador sería, en la mayoría de los casos, igual a sus aportaciones más los intereses de toda su vida laboral.
Además, al ser el trabajador dueño de su cuenta individual, éste tiene la certidumbre de que los recursos que aporta no serán utilizados para otros fines, que podrá retirarlos sin mayor trámite y que, en caso de fallecimiento, sus beneficiarios podrán disponer de ellos.
Debido a que la pensión depende de la cantidad de recursos que el trabajador y el Estado hayan acumulado, la iniciativa permite que el trabajador escoja su edad de retiro siempre que los recursos en la cuenta individual sean suficientes para tener una pensión de al menos 30% mayor a la mínima garantizada. Así, en el nuevo sistema de cuentas individuales, para la gran mayoría de los trabajadores al servicio del Estado la edad de retiro será una decisión propia y no el límite de 65 años marcado en la nueva Ley. Sólo el individuo conoce su situación personal, familiar y profesional con el detalle necesario para poder tomar esta importante decisión. El trabajador también tendrá la elección de retirar parte de los recursos de su cuenta individual y darles el destino que él escoja, siempre y cuando cubra el mínimo mencionado anteriormente.
Al mismo tiempo, el sistema de cuentas individuales contiene dos elementos de solidaridad con los trabajadores que menos tienen. Bajo el primero, el Gobierno Federal protege a los trabajadores de menores ingresos, asegurando una pensión mínima garantizada. Esta iniciativa eleva el monto de la pensión mínima garantizada de uno a dos salarios mínimos, equivalentes a un salario mínimo burocrático. Esta modificación se ajusta mejor a la realidad salarial de los trabajadores del sector público que en el rango de menores ingresos tienen un salario mínimo más elevado. En el caso de retiro, para los trabajadores de menor ingreso cuyo saldo acumulado en su cuenta individual no sea suficiente para obtener la pensión mínima garantizada, el Gobierno Federal aportará la diferencia. De esta manera, el sistema mantiene su carácter solidario con los trabajadores, especialmente con los de menores ingresos, y permite canalizar el subsidio fiscal a quienes más lo necesitan.
El segundo elemento solidario del sistema de cuentas individuales propuesto es la incorporación de una Cuota Social financiada por el Estado. La Cuota Social es un monto fijo que equivale aproximadamente a cinco punto cinco por ciento de un salario mínimo y es igual para todos los trabajadores, independientemente de su nivel de ingreso lo cuál le da proporcionalmente mayores contribuciones para los trabajadores de menores ingresos, introduciendo un elemento redistributivo de combate a la desigualdad, consolidando el carácter solidario del nuevo sistema de pensiones.
Las contribuciones para el sistema de pensiones actualmente suman 7% del salario de cotización y se dividen por partes iguales entre el trabajador y el patrón. Con la reforma, las contribuciones se incrementarán gradualmente para los trabajadores y para el Gobierno para llegar al equivalente de 12.7%. Los trabajadores pagarán poco menos de la mitad de ellas, con un 6.125%, y el resto estarán conformadas por una cuota de 5.15% más la Cuota Social que equivale aproximadamente a 1.5% del salario promedio de los trabajadores que cotizan al ISSSTE. Estas aportaciones son sustancialmente mayores a la que hacen los patrones a los trabajadores amparados por el régimen del IMSS y permitirán a los trabajadores al servicio del Estado retirarse con una mayor pensión dentro de un sistema financieramente auto sustentable. Las tasas de reemplazo para los trabajadores al servicio del Estado que laboren toda su vida laboral en el sector público serán sustancialmente mejores gracias al esfuerzo solidario de ahorro de los trabajadores y del Estado.
Nuevo Pilar de Ahorro Solidario
Además del incremento en las cuotas y aportaciones del Gobierno y de los trabajadores como parte del régimen obligatorio, la iniciativa fortalece a favor de los trabajadores el esquema de ahorro voluntario para incrementar las pensiones de manera importante. La presente iniciativa obliga al Estado a contribuir 3.25 pesos por cada peso que el trabajador deposite, con un límite de 2% para el trabajador. De esta forma, el nuevo pilar solidario acumula, a través de la cuenta individual, 8.5% del salario del trabajador, mediante 2% del trabajador y 6.5% del Gobierno. El incentivo establecido de apoyar el esfuerzo del trabajador, con un tope que no es gravoso para éste, hace esperar que la mayoría de los trabajadores participen, incluyendo los de menores ingresos. Este incremento en las aportaciones significará un incremento sustancial en las pensiones.
Un importante beneficio adicional que tiene esta iniciativa de Ley es que el sistema de cuentas individuales que propone es plenamente compatible con el sistema del IMSS, con lo cual los trabajadores podrán moverse entre el sector público y el privado preservando sus derechos pensionarios íntegramente. Este es un reclamo justo de los trabajadores que se atiende cabalmente con esta iniciativa. Los trabajadores podrán migrar del sector público al privado y viceversa sin temor a perder no sólo los recursos que ellos han aportado para el retiro sino también los que aportaron los patrones y el gobierno. Si durante su vida laboral dejan de cotizar al ISSSTE, estos recursos permanecerán en su Cuenta Individual hasta su retiro y los trabajadores podrán seguir acumulando recursos ya sea mediante aportaciones voluntarias o, en su caso, con las contribuciones de Ley, si se llegasen a adherir al régimen del IMSS u otro sistema de seguridad social que así lo contemple.
Desde una perspectiva de política de Estado, la propuesta para el seguro de RCV permitirá consolidar un sistema nacional de seguridad social para pensiones con un sinnúmero de beneficios: aumentará la flexibilidad laboral y la permeabilidad entre los sectores, donde tradicionalmente la movilidad está limitada, sobre todo para los trabajadores de menor ingreso; elevará la productividad eliminando distorsiones e inequidades; y el sistema de cuentas individuales fomentará directamente el ahorro, con lo cual se estimulará la inversión, la creación de empleos y el desarrollo económico del país.
La migración al nuevo sistema.
La iniciativa plantea la migración hacia este nuevo sistema de cuentas individuales con un profundo sentido social y absoluto respeto a los derechos laborales de los trabajadores. La propuesta respeta los derechos de los jubilados y reconoce amplia y cabalmente los beneficios pensionarios de los trabajadores activos.
Los jubilados actuales no sufrirán ningún cambio y se verán beneficiados por la certidumbre jurídica y viabilidad financiera que aporta la reforma. Debido a que bajo el nuevo régimen las aportaciones de los trabajadores activos dejan de financiar a los jubilados y pasan a sus cuentas individuales, el Gobierno Federal financiará y garantizará cabalmente las pensiones de los jubilados actuales bajo los términos y condiciones actuales.
Los trabajadores que ingresen al sistema después de la reforma abrirán una cuenta individual en la cual se depositarán todas las cuotas y aportaciones para el retiro. Su pensión será igual al monto de todas las contribuciones del Gobierno y del propio trabajador que se hagan a su cuenta individual durante su vida laboral incluyendo el nuevo pilar de ahorro solidario más el rendimiento que éstas generen. El trabajador es dueño de estos recursos independientemente de los años que contribuya al sistema y, como tal, cuando cambie de trabajo se llevará su cuenta individual a su nueva fuente de empleo ya sea en el sector público o en el privado. Ahí continuará haciendo aportaciones y gozará de ellas cuando decida jubilarse.
El nuevo sistema es más adecuado para atender los patrones de participación en el mercado de trabajo de la mujer. El esquema vigente ofrece una pensión para los trabajadores que cotizan durante casi toda su vida activa. Sin embargo, las mujeres tienen patrones más heterogéneos en los cuales tienden a entrar y salir del mercado laboral con frecuencia. Como ya se ha comentado, ell sistema actual es rígido y contrapone innecesariamente la participación en el mercado laboral con las actividades en el hogar. En el sistema propuesto, las mujeres tienen derecho a escoger el momento y la forma en la que participan en el mercado laboral sin perder nunca el saldo acumulado en su cuenta individual. De esta manera los recursos que ellas mismas y sus patrones han aportado y los intereses que se hayan generado en el tiempo estarán a salvo.
Dos opciones de transición para los trabajadores activos
El esquema de transición propuesto consiste en dejar elegir a los trabajadores activos entre mantenerse en el régimen actual, con modificaciones que se implementarán gradualmente y se describen a continuación, o recibir un bono de reconocimiento que les permita migrar inmediatamente al nuevo sistema.
La primera opción es un mecanismo innovador de migración inmediata al nuevo sistema mediante la entrega de un bono de reconocimiento de derechos pensionarios. En el sistema de reparto actual, los trabajadores activos pagan las pensiones a los jubilados. En un sistema de cuentas individuales, cada trabajador ahorra para su propio retiro. Entonces, la pregunta es ¿quién le paga la pensión a un trabajador que ha estado pagando la jubilación a otro trabajador y con la reforma se muda a cuentas individuales? Sería injusto no reconocer las aportaciones que estos trabajadores han hecho en el pasado. Además, en ausencia de algún tipo de reconocimiento, las aportaciones que hicieran estos trabajadores a partir de la reforma resultarían insuficientes para financiar su retiro, particularmente para los que hayan cotizado muchos años a la fecha de la reforma.
La práctica común en Latinoamérica ha sido actualizar las aportaciones de los trabajadores a la fecha de la reforma. Esto presenta dos problemas: primero, es necesario obtener el historial salarial de cada uno de los trabajadores, lo cual es lento, costoso e impreciso. Segundo, inevitablemente han existido períodos de alta inflación en los cuales las tasas reales de interés han sido negativas, con lo cual se dificulta actualizar de manera justa y consistente el valor de las aportaciones. Aún superados los dos obstáculos, al recordar que la suma de las cuotas y aportaciones es una séptima parte del monto requerido para cumplir con la obligación pensionaria, se vuelve evidente que actualizar estas cuotas y aportaciones sería una suma insuficiente para cubrir el derecho pensionario definido en la Ley.
La primera opción que propone la iniciativa favorece a los trabajadores más allá de las obligaciones estrictamente jurídicas que el Instituto ha contraído con ellos. Es de recordarse que, en una tesis jurisprudencial1 de 1999, aprobada por el pleno de la Suprema Corte de Justicia y de la que fue ponente su anterior Presidente, se sostiene que "si en su momento quien tenía derecho a jubilarse... no hizo valer ese derecho, no se actualizó en su beneficio el supuesto previsto en la norma."
La iniciativa propone un reconocimiento de beneficios pensionarios para los trabajadores activos de manera mucho más amplia. La compensación propuesta en esta iniciativa se basa en los artículos 60, 63 y 83 de la Ley vigente. Estos artículos establecen la pensión como porcentaje del promedio del último año del salario base de cotización de acuerdo a la edad y años de servicio de cada trabajador. El artículo 60 establece que un trabajador con 30 años de cotización tiene derecho a una jubilación equivalente al 100% del promedio mencionado anteriormente sin importar su edad. El artículo 63 establece la pensión que recibe un trabajador al cumplir 55 años, en función de los años cotizados a partir de los 15 años de servicio. Finalmente, el artículo 83 es similar al 63 y establece las pensiones para trabajadores que tengan más de 60 años de edad y 10 años de cotización.
Sin embargo, la Ley vigente no prevé ningún beneficio pensionario para los trabajadores con menos de 15 años de cotización. No reconocer que estos derechohabientes han contribuido al sistema sería una injusticia, sobre todo con los trabajadores de menor ingreso y con las mujeres, que generalmente no logran acumular suficiente antigüedad para alcanzar una pensión. Por ello, la iniciativa propone prolongar proporcionalmente lo establecido en el artículo 63 para reconocer beneficios pensionarios a todos los trabajadores activos, inclusive aquellos con menos de 15 años de servicio. De aprobarse, esta medida beneficiará al 60% de los trabajadores que cotizan al ISSSTE, quienes actualmente no tienen ningún beneficio pensionario.
Se reconocerán los beneficios pensionarios de todos los trabajadores activos mediante el otorgamiento de un bono. El valor del bono será suficiente para contratar una pensión al momento de retirarse equivalente a la pensión que se le reconoce a cada trabajador a la fecha de la reforma. Técnicamente, el bono equivale al valor presente neto de los beneficios marcados por la Ley a la fecha de la reforma. Para quienes tienen entre 15 y 30 años de servicio se utiliza la pensión que determina el artículo 63, es decir, una pensión del 50% de su salario base si ha contribuido durante 15 años, monto que se incrementa gradualmente de acuerdo a los años cotizados hasta llegar al 100% del salario para quienes tengan al menos 30 años de servicio.
Para los que han trabajado menos de 15 años, se siguió la lógica del artículo 63 de la Ley vigente, proponiéndose un incremento gradual en la pensión que parte de 3.33% para quienes tienen un año de cotización. Este monto se incrementa en 3.33% por cada año de cotización hasta llegar a 50% del salario base para los que tienen al menos 15 años de servicio. Para los trabajadores que caigan bajo los supuestos de más de uno de los criterios mencionados de la ley se les aplica el que más les convenga.
Para proteger al derechohabiente de la inflación, el bono se emite en unidades de inversión (UDIS) con una tasa de rendimiento equivalente al 3.5% por encima de la inflación. La fecha de redención del bono para cada individuo será acorde con los requisitos para el retiro vigentes, es decir, al cumplir 55 años de edad o cuando hubiesen llegado a los 30 años de servicio, lo que ocurra primero. En caso de que el trabajador se retire anticipadamente, o fallezca, la redención del bono se efectuará al valor de redención anticipada que marca la iniciativa.
Considérense los siguientes ejemplos: un trabajador que tiene 55 años de edad y 30 años de cotización al momento de la reforma recibirá un bono de reconocimiento que será suficiente para comprarse una renta vitalicia que le pague el 100% del sueldo básico de cotización que estuviere percibiendo el trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta Ley. El bono de reconocimiento de este trabajador sería de 15.7 años de salario. En caso de que el trabajador gane 4 mil pesos al mes, este bono sería igual a casi 850 mil pesos. Es decir, el trabajador va a recibir un bono que le permitirá retirarse con una pensión de 100% de su salario tal y como lo podría hacer bajo la ley vigente. Sin embargo, la reforma beneficiaría a este trabajador ya que si el trabajador opta por seguir laborando su pensión se incrementará con cada día de trabajo mientras que con el régimen actual su pensión deja de crecer. Por ejemplo, si este trabajador decide trabajar 5 años más, hasta los 60 años, su pensión sería de 5,600 pesos de hoy, es decir una pensión del 140% de su salario actual.
Asimismo, un trabajador que tenga 15 años de cotización y 35 años de edad recibirá un bono por un monto equivalente a 8.7 años de su último sueldo básico. Si el sueldo mensual del trabajador es de 4,000 pesos al mes (1,109 UDIS) el valor de bono al momento de la reforma ascendería a 280,800 pesos ó 77,870 UDIS. El valor de redención anticipada del bono se irá acercando al valor nominal del mismo para que dentro de 20 años, cuando el trabajador cumpla 55 años de edad, sea exactamente 469,800 pesos de hoy ó 130,283 UDIS. El valor del bono a la fecha de retiro sería suficiente para comprar una renta vitalicia del 50% del salario real a la fecha de la reforma, es decir una renta de (555 UDIS ó 2,000 pesos de hoy). Tal y como lo marca el artículo 63 de la ley vigente.
Adicionalmente, la primera opción de transición para los trabajadores activos corrige el incentivo negativo que genera el sistema actual, que alienta a los trabajadores a jubilarse a una edad muy temprana. Si, por ejemplo, el trabajador que actualmente tiene 15 años de cotización y 35 de edad sigue laborando hasta los 65 años, su pensión al retirarse será por 7,371 pesos de hoy (2,044 UDIS), equivalente al doble de su salario actual y 140% de su salario al momento de retirarse.
La segunda opción que contempla la iniciativa para los trabajadores activos al momento de la reforma es que puedan mantenerse dentro del sistema antiguo el cual será modificado de manera gradual, considerando que, como ya fue comentado, el sistema actual no es viable en términos financieros y sería imposible mantener el sistema bajo las condiciones de retiro actuales.
Esta iniciativa modifica la gradualidad de la iniciativa propuesta el año pasado de manera importante. En lugar de fijar una edad mínima de retiro de 50 años para los hombres y 48 para las mujeres a la entrada en vigor de la Ley, se fijaría una edad mínima de 51 años para los hombres y 49 años para las mujeres hasta el 2010. De esta forma, se incide en la expectativas pensionarias de un número menor de trabajadores, excluyendo sobre todo a aquellos que están más próximos a llegar a su edad de jubilación.
Los trabajadores que se jubilen después del 2010 deberán tener al menos 49/51 años de edad. Dos años después el requisito de edad se incrementará a 50/52 y así sucesivamente hasta llegar a los 60 años de edad en 20 años. Es una transición gradual acorde con los incrementos en las expectativas de vida, sin modificar los 30/28 años de cotización necesarios para alcanzar la jubilación actualmente.
En un lapso ligeramente menor se incrementaría gradualmente el requisito para el retiro por edad y tiempo de servicio de 55 a 60 años, sin modificar la tabla de beneficios por antigüedad del artículo 63 actual, es decir, un año después de la entrada en vigor de la reforma se incrementará el requisito para retiro por edad y tiempo de servicio de 55 a 56 años. Dos años después se incrementará el requisito a 57 y así sucesivamente hasta alcanzar los sesenta y cinco años como se indica en la siguiente tabla:
Mientras que las contribuciones del Gobierno se aumentan a la entrada en vigor de la Ley para favorecer la acumulación de fondos en la cuenta individual, las contribuciones del trabajador se incrementarían gradualmente para todos los trabajadores del 3.5% actual hasta alcanzar el 6.125% del nuevo sistema.
Finalmente, en beneficio del trabajador, esta iniciativa elimina el concepto del salario regulador introducido en la iniciativa anterior, que implicaba que las pensiones se calcularían sobre el salario promedio del trabajador durante su etapa final de actividad. En su lugar establece que el trabajador debe tener tres años de antigüedad en el puesto.
Este esquema de transición representará un costo sustancial para el Estado. No es una alternativa viable para los nuevos trabajadores, pero se debe de entender como un mecanismo de transición equitativo, donde el costo de transición deberá de ser cubierto por el Estado.
Sin duda, uno de los mayores beneficios que ofrece la reforma para los trabajadores de nuevo ingreso y para quienes opten por el bono es la portabilidad que se obtiene gracias a la cuenta individual. Los trabajadores podrán migrar libremente entre el sector público y privado llevando consigo todas las cuotas, las aportaciones y los intereses que se hayan acumulado en su cuenta individual, incluidas aquellas de vivienda. El trabajador también tendrá plena certidumbre de que su antigüedad, para recibir servicios médicos de pensionados, será reconocida al migrar entre sectores.
Además, en caso de que un trabajador labore en los dos apartados del artículo 123 constitucional, tal y como es el caso de muchos maestros y trabajadores de salud, las cuotas y aportaciones para el retiro tanto del IMSS como del ISSSTE se irán a la misma cuenta individual, aumentando sustancialmente los recursos para su retiro.
La creación de un órgano público que administre las pensiones de los trabajadores: el PENSIONISSSTE
Para ofrecer un vehículo de ahorro en un órgano público, con participación sindical, y a la vez contribuir al fomento del ahorro de largo plazo y el financiamiento de infraestructura, la nueva Ley del ISSSTE contempla la creación de un órgano desconcentrado del propio Instituto que administrará los recursos de las cuentas individuales de los trabajadores, denominado PENSIONISSSTE. El nuevo órgano coadyuvará a la consolidación y fortalecimiento de la estabilidad financiera del país al canalizar el ahorro a sectores prioritarios para el desarrollo nacional al tiempo que garantice el mayor rendimiento y seguridad para el ahorro de los trabajadores, que por esta vía se convertirán prácticamente en socios accionistas de los grandes programas de inversión en los sectores estratégicos del país, con los beneficios que esto implica para ellos mismos y para la Nación como un todo.
El PENSIONISSSTE será conducido por una junta de gobierno con participación de representantes de las organizaciones de trabajadores al servicio del Estado, misma que establecerá la estrategia de inversión procurando que los recursos se canalicen preferentemente a fomentar la actividad productiva nacional, la construcción de vivienda, la generación de energía, la producción de gas y petroquímicos y la construcción de carreteras. Sin menoscabo de lo anterior, las inversiones que administre el PENSIONISSSTE se llevarán a cabo siempre a través del mercado de valores y mediante instrumentos incluidos en el régimen de inversión de la Comisión del Sistema de Ahorro para el Retiro y de la más alta calidad que garanticen el mejor rendimiento con el menor riesgo posible para el trabajador.
Con el objeto de consolidar la operación del PENSIONISSSTE, la presente iniciativa duplicó el período en el cual los trabajadores al servicio del Estado deben permanecer afiliados de 18 meses, que establecía la iniciativa anterior, a 36. Posteriormente a este período de 3 años, los trabajadores voluntariamente podrán optar por mudarse a otra administradora de fondos para el retiro autorizada. Estos tres años permitirán al PENSIONISSSTE consolidarse como un jugador sólido que competirá efectivamente frente a otras administradores de fondo de retiro, incentivándose con ello un mayor beneficio para el trabajador.
El PENSIONISSSTE tendrá un objetivo social, no de lucro, y los rendimientos de la inversión serán canalizados a fortalecer el ahorro de los trabajadores. El PENSIONISSSTE operará con recursos obtenidos por las comisiones por administración de los recursos que le corresponden y no recibirá subsidio del gobierno o del Instituto.
Seguro de salud
Los problemas en el rubro de salud del Instituto son de gran magnitud y de enorme relevancia para la vida cotidiana de los derechohabientes. La iniciativa preserva la cobertura de los servicios de salud en beneficio de los trabajadores, orientando específicamente la prevención de enfermedades de los derechohabientes e incorporando un ramo específico para el combate de las adicciones.
Las mejoras administrativas y en la calidad de servicios en el área médica no sólo se legislan, sino que deben implementarse diariamente en clínicas y hospitales. La iniciativa de Ley propuesta a esta Soberanía sienta las bases estructurales para llevar a cabo cambios de gran trascendencia en la operación y prestación de servicios de salud. La iniciativa contiene una serie de medidas y acciones que proveen al Instituto de los mecanismos y herramientas necesarias tanto para asegurar la viabilidad financiera de los servicios de salud que ofrece como para asegurar al derechohabiente estándares adecuados de calidad y eficiencia. En particular, la reforma al seguro de salud tiene cuatro piezas fundamentales:
Primero, el estricto régimen de reservas evita que otros seguros absorban recursos del área médica o viceversa. Este cambio transparenta a nivel global los costos y las necesidades de servicios y no permite subsidios cruzados entre seguros, que históricamente ha conducido al debilitamiento de los recursos indispensables para mantener y fortalecer la operación de los servicios de salud.
Segundo, el capítulo del seguro de salud comprende un nuevo régimen financiero que fortalece el carácter solidario del seguro. Además del apoyo extraordinario de 8 mil millones de pesos ya expuesto, el Gobierno Federal aportaría por primera vez en el régimen del ISSSTE el equivalente a la Cuota del Estado Nación que el Congreso ya ha definido para el régimen del seguro de enfermedades y maternidad del IMSS y para el Seguro Popular previsto en la Ley General de Salud. En el artículo transitorio respectivo se propone la temporalidad de la aplicación total de la referida Cuota Social.
Tercero, establece las bases para llevar a cabo un ambicioso programa de reforma estructural para ofrecer los mejores resultados al derechohabiente, al menor costo, al separar administrativamente el financiamiento y la provisión de servicios médicos. La iniciativa eleva a rango de Ley la separación funcional, siempre dentro del Instituto, de las áreas prestadoras de servicios de salud y financiera de los mismos, lo que debe asegurar la existencia de un área dedicada exclusivamente a ofrecer buenos resultados desde la perspectiva de la medicina y de la salud y otra especialmente encargada de la evaluación financiera de esas acciones y de la asignación suficiente y equitativa de los recursos entre los diversos prestadores.
De la mano con lo anterior, y tomando en cuenta que la asignación de los recursos presupuestarios, tanto en el Instituto en general como en particular en sus unidades prestadoras de servicios de salud, no ha estado asociada con el desempeño y con el logro de resultados, se propone elevar a rango de Ley la obligación del Instituto de asignar recursos presupuestarios con base en el alcance de objetivos, metas y compromisos específicos de desempeño. Esto permitirá que las unidades prestadoras de los servicios dentro del ISSSTE no sólo aseguren un mínimo indispensable de recursos para poder trabajar con eficiencia en beneficio del derechohabiente, sino que aquéllas que mejor y más eficientemente lo hagan puedan contar con recursos adicionales para modernizarse y brindar aún mejores servicios y de mayor calidad. Una distribución de los recursos financieros con equidad, transparencia y eficiencia no sólo será benéfica para los millones de usuarios de los servicios de salud del ISSSTE, sino un estímulo y un reconocimiento para los más de 60 mil trabajadores de la Rama Médica del ISSSTE que diariamente dan el máximo de su esfuerzo para cumplir con las obligaciones institucionales en materia de salud.
Para ello, esta iniciativa involucra a los trabajadores en la definición de estrategia de largo plazo, al introducir un Comité de Evaluación y Seguimiento de los Servicios de Salud con representación paritaria de los trabajadores y la obligatoriedad de que el Instituto elabore un Plan Rector para el desarrollo y mejoramiento de los servicios de salud que debe ser aprobado por la Junta Directiva. El Comité tendrá las funciones de evaluar los resultados y de proponer medidas para la optima prestación de los servicios médicos, hacer recomendaciones para que las unidades prestadores de servicios de salud tengan los recursos necesarios y proponer reconocimientos por desempeño.
La iniciativa dispone una orientación de los servicios médicos para anticipar los riesgos a la salud del derechohabiente; para crear esquemas de corresponsabilidad y retroalimentación entre médicos y derechohabientes que permitan alcanzar mayores niveles de bienestar; para que el Instituto esté en posibilidades de estimular la eficiencia, abatir el desperdicio, alentar y premiar la productividad; operar sistemas equitativos de asignación de recursos suficientes; orientar los servicios en función de la demanda real de los pacientes y, en general, lograr en el corto plazo la adopción de un esquema de rendición de cuentas que permita al trabajador al servicio del Estado contar con mejores y más eficientes servicios.
Finalmente, quizás una injusticia aún mayor en contra de los trabajadores en el régimen vigente es que para efectos de derechos a servicios de salud para pensionados, el ISSSTE no reconoce la antigüedad del IMSS ni viceversa. Esto quiere decir que un trabajador que haya cotizado al IMSS por 14 años y al ISSSTE por 14 años no tiene derecho a servicios de salud como pensionado. La iniciativa propone que el ISSSTE reconozca la antigüedad de un trabajador que haya cotizado en el IMSS y que éste último haga lo mismo. De esta manera, cuando el trabajador cambie del sector público al privado o viceversa no perderá su pensión para el retiro, pero tampoco perderá la acumulación de antigüedad para servicios de salud para pensionados.
Seguros de invalidez y vida, y de riesgos del trabajo
Como ya se mencionó, debido a la naturaleza propia de los riesgos a cubrir, se propone crear un nuevo seguro de invalidez y vida (IV) separado del actual seguro que incluye jubilación, retiro, censantía en edad avanzada y vejez y la misma invalidez y vida.
El seguro de invalidez y vida establecido en la presente iniciativa de Ley cubrirá dos riesgos a los que está expuesto una persona durante su vida laboral activa: primero, accidentes o enfermedades no profesionales que le impidan al trabajador desempeñar su labor, y, segundo, la debida protección a los familiares y beneficiarios en caso de la muerte del asegurado.
El régimen actual requiere que un trabajador tenga cuando menos 15 años de antigüedad para poder tener derecho a una pensión por invalidez. Parecería injusto que los trabajadores tengan que acumular tal grado de antigüedad. Por lo anterior, en beneficio de los trabajadores, se reducen los requisitos de cotización para obtener la pensión de invalidez o fallecimiento a 5 y 3 años de servicio. La cuantía de la pensión por invalidez, ya sea temporal o definitiva, y la pensión por causa de muerte, será igual a una cuantía básica del 35% del promedio del salario de cotización disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador. En ningún caso, el monto de la pensión de invalidez podrá ser inferior a un salario mínimo.
La iniciativa amplía la cobertura del seguro de riesgos de trabajo para incluir los desplazamientos necesarios para pasar a la estancia de bienestar infantil en ruta al trabajo y sigue cubriendo los accidentes y enfermedades profesionales, incluyendo los accidentes en tránsito, ocurridos en el traslado del trabajador al centro de trabajo y de éste a su domicilio. La pensión a la que da derecho el riesgo de trabajo es la que marca la Ley Federal del Trabajo para incapacidad parcial y el 100% del salario de cotización por incapacidad total o muerte, sin importar los años que se haya cotizado al Instituto.
Mientras que las contingencias que cubren los seguros de riesgos del trabajo y de invalidez y vida son iguales a las del IMSS, la forma de operación propuesta en esta iniciativa perfecciona la mecánica actual y corrige las limitaciones en la operación que se observan en el IMSS.
En caso que el trabajador se invalide temporal o permanentemente, el seguro de IV o de RT, según corresponda, cubre la pensión que marca la Ley y, al mismo tiempo, provee los recursos para hacer las cuotas y aportaciones a la cuenta individual de RCV como si el trabajador estuviera trabajando. También cubre la prima de un seguro de sobrevivencia. Si el trabajador se reincorpora a sus labores, se deja de pagar la pensión de IV o de RT y vuelve a cotizar a su cuenta individual.
Si se determina que el trabajador quedó inválido permanentemente, el trabajador recibe una pensión de invalidez o de riesgos del trabajo y se continúan haciendo las aportaciones a su cuenta individual hasta que éste cumpla los 65 años como si estuviera trabajando. A partir de ese momento el trabajador recibirá una pensión de vejez con los recursos de su cuenta individual como si no hubiese estado inválido.
De esta manera, los accidentes de trabajo y enfermedades no profesionales no afectan los recursos ahorrados que tendrá el trabajador cuando decida retirarse. Esta mecánica es congruente con las modificaciones que se plantean al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, separando las prestaciones derivadas por contingencias durante la vida laboral activa de aquéllas otras que son estrictamente previsionales para el retiro. Se trata entonces de un esquema transparente donde la seguridad social cubre la formación de recursos que el trabajador ya no puede generar por haberse invalidado o fallecido, acrecentando de esta manera el patrimonio que acumuló durante su vida activa para su retiro, en favor de él mismo, su viuda y beneficiarios.
En caso de muerte del trabajador, sea por riesgos del trabajo o no laborales, los beneficiarios recibirán la pensión correspondiente y podrán retirar el monto de la cuenta individual en una sola exhibición.
Préstamos Personales y de Vivienda
El sector financiero del país ha tenido avances estructurales en los últimos años que han beneficiado entre otros sectores al de vivienda. Se han otorgado el mayor número de créditos hipotecarios en la historia del país y la actividad crediticia en general también ha repuntado. En particular, la introducción del certificado bursátil ha permitido a instituciones financieras, publicas y privadas bursatilizar los flujos futuros de sus carteras crediticias obteniendo recursos para aumentar la derrama crediticia.
La iniciativa toma en cuenta estos avances y promueve los ajustes necesarios en el Fondo de la Vivienda del Instituto (el FOVISSSTE) y en el Fondo de Préstamos Personales para que tomen ventaja de esta nueva realidad financiera del país en beneficio de los trabajadores, que, a manera de ejemplo, permitió que el INFONAVIT otorgara cerca de 100 mil créditos en 1998 y más de 400 mil en el 2006.
Hace un año esta Soberanía aprobó modificaciones legislativas que precisaron que los recursos del Fondo de la Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE) son de los trabajadores y, por lo tanto, que ni el 5% de cuotas ni el otorgamiento de crédito eran parte de los ingresos o egresos del presupuesto federal. Esta iniciativa recoge esa reforma y construye sobre ella para fortalecer y potenciar los recursos del FOVISSSTE: primero, y como en los otros seguros, permite la portabilidad entre FOVISSSTE y el INFONAVIT. Esta innovación es un gran beneficio para los trabajadores que migren del apartado A Constitucional al B y viceversa ya que ahora podrán utilizar los recursos acumulados en los dos fondos de vivienda; segundo, establece específicamente la posibilidad de entrar a procesos de bursatilización de cartera, como lo ha hecho con tanto éxito el INFONAVIT y el resto de los participantes del sector hipotecario. De esta forma, el FOVISSSTE podra potenciar sus recursos y aumentar significadamente su capacidad de otorgar créditos.
La iniciativa propone fortalecer también el Fondo de Préstamos Personales en varias dimensiones. Primero, como ya se mencionó, el paquete de apoyo extraordinario que permitirá aumentar cerca de 25% el monto de créditos otorgados en el primer año. Segundo, el estricto régimen de reservas evita que se utilicen recursos del Fondo para subisidar otras prestaciones y servicios, lo que solidificará la viabilidad financiera del Fondo de Préstamos Personales. Tercero, la iniciativa explícitamente permite, como en el FOVISSSTE, la bursatilización de la cartera crediticia, con lo cual se potenciará de manera importante la capacidad de crédito del Instituto, pues la calidad de la cartera de créditos personales podría permitir que en un período corto de tiempo se llevara a cabo la primera bursatilización y así aumentar la derrama crediticia. Cuarto, se introducen nuevos tipos de créditos, en particular un crédito para compra de bienes duraderos y otro para apoyar a los trabajadores que resulten damnificados en casos de desastre.
Servicios sociales y culturales
Las prestaciones sociales son parte esencial de un concepto amplio e integral de seguridad social construido en México a lo largo de años de esfuerzo. Por ello, es indispensable dar solidez a este tipo de prestaciones como una vía para profundizar en el sentido social, humanista y previsor de la seguridad social.
Las estancias de bienestar infantil son fundamentales para proteger a la familia, facilitando la importante y creciente incorporación de la mujer al mercado laboral. A pesar del papel fundamental que juegan en materia de seguridad social, las estancias han sido frecuentemente víctimas de la falta de transparencia en el financiamiento de los seguros. Las presiones financieras sobre otros seguros han resultado en subsidios cruzados en perjuicio de este ramo. Con el régimen financiero y esquema de reservas propuesto, habrá plena certeza que las estancias de bienestar infantil, así como todos los otros servicios sociales y culturales contarán con los recursos necesarios para cumplir cabalmente con su función.
Conclusiones
La propuesta toma en cuenta el contexto laboral, social y económico del México del siglo XXI y construye sobre las bases sentadas por las importantes reformas que se han llevado a cabo en materia de seguridad social en los últimos años. El esquema propuesto da una enorme flexibilidad a los trabajadores en un contexto laboral con mayor movilidad. Se propone una solución permanente que consolide los principios básicos de una seguridad social pública integral, solidaria y redistributiva, que responda mejor a los compromisos históricos del Estado con sus trabajadores y a sus responsabilidades superiores con el desarrollo de la Nación.
La propuesta da viabilidad y mayor autonomía financiera al ISSSTE, al tiempo que se sientan los cimientos y se avanza en la construcción de un sistema nacional de seguridad social. Estos dos elementos permitirán dar plena certidumbre y seguridad a los trabajadores al servicio del Estado. De aprobarse la iniciativa, contaremos con un nuevo sistema de pensiones que permita la plena portabilidad de derechos pensionarios de los trabajadores. Al mismo tiempo se dará un impulso sustancial a la profundización del sistema financiero que fomentará el ahorro nacional, permitiendo el financiamiento de proyectos de largo plazo que el país necesita para crear más empleos.
El objetivo primordial del ISSSTE es otorgar protección integral a los trabajadores al servicio del Estado y sus familias. Esta protección no se puede considerar satisfecha si el trabajador corre el riesgo de perder sus derechos pensionarios al migrar al sector privado o si como ocurre comúnmente en las mujeres por obligaciones familiares tienen que dejar de laborar.
El ISSSTE y el IMSS han sido los dos grandes pilares de la seguridad social en el México moderno. Cada uno en su ámbito de competencia ha sabido brindar protección integral a los trabajadores. Sin embargo, los trabajadores no están obligados a permanecer, y de hecho no lo hacen, en el sector público o privado toda su vida. Todos tenemos derecho de conducir nuestro desarrollo laboral como mejor nos convenga, sin que esto sea en menoscabo de la red de protección social que ofrece el Estado a todos los trabajadores. Por esta razón, es imperativo construir un sistema nacional de seguridad social que permita al ISSSTE y al IMSS hacer compatibles los servicios que prestan para que así la sólida labor social que cada uno ejerce no se vea disminuida por una falta de coordinación y comunicación entre ambas instituciones.
La presente iniciativa responde a una situación grave y apremiante para la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado. La magnitud de los desequilibrios es tal que en un futuro cercano pondrá en riesgo la estabilidad macroeconómica y la salud de las finanzas públicas del país, por lo que la reforma es inevitable. Dejar correr el tiempo simplemente reduce el margen de maniobra del Estado para hacer frente a las obligaciones que adquiere día a día con sus trabajadores bajo un esquema que ya fue rebasado por las circunstancias. Posponer la reforma incrementa el costo para el erario público y, debido a la dimensión y tendencia del déficit, en cuestión de años el Gobierno simplemente se verá obligado a tomar medidas extremas. Estas medidas pudieran ser en perjuicio de los pensionados, como son la reducción de las pensiones, o en perjuicio de los ciudadanos en general, a través de un impuesto inflacionario.
El déficit del sistema es de tal magnitud que su control es una responsabilidad que atañe no sólo a los trabajadores al servicio del Estado sino a toda la Nación. Este riesgo es inaceptable y tanto, en interés propio como en el de las futuras generaciones, estamos obligados a tomar acciones conducentes a corregir los desequilibrios. La seguridad del trabajador y su familia también se ve amenazada por la precaria situación financiera del Instituto. Una trayectoria financiera inviable significa que en el futuro será imposible afrontar todas las pensiones de los trabajadores.
El sistema de cuentas individuales con un nuevo pilar solidario propuesto resuelve la problemática financiera del ISSSTE y otorga numerosos beneficios a los trabajadores, pero además tiene un beneficio adicional para la sociedad en su conjunto. A diferencia de un sistema de reparto, donde se pagan las pensiones corrientes con las aportaciones, este sistema permite que todas las cotizaciones se ahorren para enfrentar los costos de la pensión de cada individuo. Esto fomenta sustancialmente el ahorro de forma directa. Este sistema también promueve las aportaciones voluntarias y los principios y prácticas solidarias, al proporcionar una opción de ahorro con rendimientos atractivos para los trabajadores, lo cual refuerza el compromiso con la equidad y la visión de justicia que es consustancial a la seguridad social.
Por las razones expuestas, y con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del honorable Congreso de la Unión, por este digno conducto, la siguiente iniciativa de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado:
LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO
TÍTULO PRIMERO
DE LAS DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1. La presente Ley es de orden público, de interés social y de observancia en toda la República, y se aplicará a las Dependencias, Entidades, Trabajadores al servicio civil, Pensionados y Familiares Derechohabientes, de:
I. La Presidencia de la República, las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, incluyendo al propio Instituto;
II. Ambas cámaras del Congreso de la Unión, incluidos los diputados y senadores, así como los Trabajadores de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación;
III. El Poder Judicial de la Federación, incluyendo a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistrados y jueces, así como consejeros del Consejo de la Judicatura Federal;
IV. La Procuraduría General de la República;
V. Los órganos jurisdiccionales autónomos;
VI. Los órganos con autonomía por disposición constitucional;
VII. El Gobierno del Distrito Federal, sus órganos político administrativos, sus órganos autónomos, sus Dependencias y Entidades, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, incluyendo sus diputados, y el órgano judicial del Distrito Federal, incluyendo magistrados, jueces y miembros del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, conforme a su normatividad específica y con base en los convenios que celebren con el Instituto, y
VIII. Los gobiernos de las demás Entidades Federativas de la República, los poderes legislativos y judiciales locales, las administraciones públicas municipales, y sus Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los términos de esta Ley.
Artículo 2. La seguridad social de los Trabajadores comprende:
I. El régimen obligatorio, y
II. El régimen voluntario.
Artículo 3. Se establecen con carácter obligatorio los siguientes seguros:
I. De salud, que comprende:
a) Atención médica preventiva;
b) Atención médica curativa y de maternidad, y
c) Rehabilitación física y mental;
II. De riesgos del trabajo;
III. De retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y
IV. De invalidez y vida.
Artículo 4. Se establecen con carácter obligatorio las siguientes prestaciones y servicios:
I. Préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos;
II. Préstamos personales:
a) Ordinarios;
b) Especiales;
c) Para adquisición de bienes de consumo duradero, y
d) Extraordinarios para damnificados por desastres naturales;
III. Servicios sociales, consistentes en:
a) Programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar;
b) Servicios turísticos;
c) Servicios funerarios, y
d) Servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil;
IV. Servicios culturales, consistentes en:
a) Programas culturales;
b) Programas educativos y de capacitación;
c) Atención a jubilados, pensionados y discapacitados, y
d) Programas de fomento deportivo.
Artículo 5. La administración de los seguros, prestaciones y servicios establecidos en el presente ordenamiento, así como la del Fondo de la Vivienda, del PENSIONISSSTE y de sus demás órganos desconcentrados, estarán a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con domicilio en la Ciudad de México, Distrito Federal, que tiene como objeto contribuir al bienestar de los Trabajadores, pensionados y Familiares Derechohabientes, en los términos, condiciones y modalidades previstos en esta Ley.
Artículo 6. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. Administradora, las administradoras de fondos para el retiro;
II. Aportaciones, los enteros de recursos que cubran las Dependencias y Entidades en cumplimiento de las obligaciones que respecto de sus Trabajadores les impone esta Ley;
III. Aseguradora, las instituciones de seguros autorizadas para operar los seguros de Pensiones derivados de las leyes de seguridad social;
IV. Cuenta Individual, aquélla que se abrirá para cada Trabajador en el PENSIONISSSTE o, si el Trabajador así lo elije, en una Administradora, para que se depositen en la misma las Cuotas y Aportaciones de las Subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro de largo plazo, y se registren las correspondientes al Fondo de la vivienda, así como los respectivos rendimientos de éstas y los demás recursos que puedan ser aportados a las mismas;
V. Cuotas, los enteros a la seguridad social que los Trabajadores deben cubrir conforme a lo dispuesto en esta Ley;
VI. Cuota Social, los enteros a la seguridad social que debe realizar el Gobierno Federal, con base en las disposiciones establecidas en esta Ley;
VII. Dependencias, las unidades administrativas de los Poderes de la Unión, la Procuraduría General de la República, los órganos jurisdiccionales autónomos, los órganos ejecutivo, legislativo y judicial del Distrito Federal, así como las unidades administrativas de las Entidades Federativas y municipios que se incorporen al régimen de esta Ley;
VIII. Derechohabiente, a los Trabajadores, Pensionados y Familiares Derechohabientes;
IX. Descuento, las deducciones ordenadas por el Instituto a las percepciones de los Trabajadores o Pensionados con motivo de las obligaciones contraídas por éstos, que deberán aplicar las Dependencias, Entidades o el propio Instituto, a través de sus nóminas de pago;
X. Entidades, los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y demás instituciones paraestatales federales y del Gobierno del Distrito Federal, así como los organismos de las Entidades Federativas o municipales y organismos públicos que por disposición constitucional cuenten con autonomía, que se incorporen a los regímenes de esta Ley;
XI. Entidades Federativas, a los estados de la República y el Distrito Federal;
XII. Familiares Derechohabientes a:
a) El cónyuge, o a falta de éste, el varón o la mujer con quien, la Trabajadora o la Pensionada con relación al primero, o el Trabajador o el Pensionado, con relación a la segunda, ha vivido como si fuera su cónyuge durante los cinco años anteriores o con quien tuviese uno o más hijos(as), siempre que ambos permanezcan libres de matrimonio. Si el Trabajador o el Pensionado, tiene varias concubinas o concubinarios, según sea el caso, ninguno de estos dos últimos sujetos tendrá derecho a los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta Ley;
b) Los hijos del Trabajador menores de dieciocho años;
c) Los hijos del Trabajador o Pensionado mayores de dieciocho años, cuando no puedan mantenerse por su propio trabajo debido a una enfermedad crónica, defecto físico o psíquico, hasta en tanto no desaparezca la incapacidad que padecen, lo que se comprobará mediante certificado médico expedido por el Instituto y por medios legales procedentes; o hasta la edad de veinticinco años, previa comprobación de que están realizando estudios del nivel medio superior o superior, de cualquier rama del conocimiento en planteles oficiales o reconocidos, y que no tengan un trabajo, y
d) Los ascendientes que dependan económicamente del Trabajador o Pensionado.
Los familiares que se mencionan en esta fracción tendrán el derecho que esta Ley establece si reúnen los requisitos siguientes:
1) Que el Trabajador o el Pensionado tenga derecho a los seguros, prestaciones y servicios señalados en esta Ley, y
2) Que dichos familiares no tengan por sí mismos derechos propios a los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta Ley, o a otros similares en materia de servicios de salud, otorgados por cualquier otro instituto de seguridad social;
XIII. Fondo, los recursos en efectivo o en especie que se integran, invierten y administran para garantizar los seguros, prestaciones y servicios a cargo del Instituto y respaldar sus reservas;
XIV. IMSS, al Instituto Mexicano del Seguro Social;
XV. Instituto, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
XVI. Monto Constitutivo, la cantidad de dinero que se requiere para contratar una Renta o un Seguro de Sobrevivencia con una Aseguradora;
XVII. Pensión o Jubilación, la Renta o Retiro Programado;
XVIII. Pensionado, toda persona a la que esta Ley le reconozca tal carácter;
XIX. Pensión Garantizada, aquélla que el Estado asegura a quienes reúnan los requisitos para obtener una Pensión por cesantía en edad avanzada o vejez, cuyo monto mensual será la cantidad de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacional, misma que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor;
XX. PENSIONISSSTE, el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, órgano desconcentrado del Instituto creado en los términos de esta Ley;
XXI. Renta, el beneficio periódico que reciba el Trabajador durante su retiro o sus Familiares Derechohabientes, por virtud del contrato de Seguro de Pensión que se celebre con la Aseguradora de su preferencia;
XXII. Reserva, el registro contable en el pasivo del Instituto que refleja la cuantificación completa y actualizada de sus obligaciones contingentes y ciertas;
XXIII. Retiro Programado, la modalidad de obtener una Pensión fraccionando el monto total de los recursos de la Cuenta Individual, para lo cual se tomará en cuenta la esperanza de vida de los pensionados, así como los rendimientos previsibles de los saldos;
XXIV. Salario Mínimo, el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal;
XXV. Seguro de Pensión, el derivado de las leyes de seguridad social, que tenga por objeto, el pago de las Rentas periódicas durante la vida del Pensionado o el que corresponda a sus Familiares Derechohabientes;
XXVI. Seguro de Sobrevivencia, aquel que contratarán los pensionados por, retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, a favor de sus Familiares Derechohabientes para otorgarles a éstos la Pensión que corresponda, en caso de fallecimiento del Pensionado;
XXVII. Subcuenta, cualquiera de las Subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo de la Vivienda, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo que integran la Cuenta Individual;
XXVIII. Sueldo Básico, el definido en el artículo 17 de esta Ley, y
XXIX. Trabajador, las personas a las que se refiere el artículo 1o. de esta Ley que presten sus servicios en las Dependencias o Entidades, mediante designación legal o nombramiento, o por estar incluidas en las listas de raya de los Trabajadores temporales, incluidas aquéllas que presten sus servicios mediante contrato personal sujeto a la legislación común que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios, siempre y cuando laboren por lo menos cuarenta horas a la semana y el contrato sea por un periodo mínimo de un año.
Artículo 7. Las Dependencias y Entidades, deberán remitir al Instituto de manera mensual en los términos que determine el reglamento respectivo, toda la información referente a los movimientos afiliatorios, sueldos, modificaciones salariales, Descuentos, Derechohabientes, nóminas, recibos, así como certificaciones e informes y en general, todo tipo de información necesaria para el otorgamiento de los seguros, prestaciones y servicios del Instituto.
Dicha información deberá enviarse a través de medios electrónicos, magnéticos, digitales, ópticos o de cualquier naturaleza, en los términos que determine la Junta Directiva del Instituto conforme al reglamento respectivo.
En todo tiempo, las Dependencias y Entidades deberán expedir los certificados e informes que les soliciten tanto los interesados como el Instituto y proporcionar los expedientes y datos que el propio Instituto les requiera de los Trabajadores, extrabajadores y pensionados, así como los informes sobre la forma en que se integran los sueldos de los Trabajadores cotizantes, sus Aportaciones y Cuotas, y designarán a quienes se encarguen del cumplimiento de estas obligaciones.
El Instituto se reserva la facultad de verificar la información recibida. En caso de negativa, demora injustificada o cuando la información se suministre en forma inexacta o falsa, la autoridad competente fincará la responsabilidad e impondrá las sanciones que correspondan en los términos de las leyes aplicables.
Artículo 8. Los Trabajadores están obligados a proporcionar al Instituto y a las Dependencias o Entidades en que presten sus servicios:
I. La información general de las personas que podrán considerarse como Familiares Derechohabientes, y
II. Los informes y documentos probatorios que se les pidan, relacionados con la aplicación de esta Ley.
Los Trabajadores tendrán derecho a exigir a las Dependencias o Entidades el estricto cumplimiento de las obligaciones que les impone el artículo anterior, así como el que el Instituto los registre al igual que a sus Familiares Derechohabientes.
Artículo 9. El Instituto expedirá a todos los Derechohabientes de esta Ley, un medio de identificación para ejercer los derechos que la misma les confiere.
Para estos efectos, las Dependencias y Entidades estarán obligadas a proporcionar al Instituto los apoyos necesarios de acuerdo con los lineamientos que éste emita.
Artículo 10. El Instituto definirá los medios para integrar un expediente electrónico único para cada Derechohabiente.
El expediente integrará todo lo relativo a vigencia de derechos, historial de cotización, situación jurídica, historia clínica, historia crediticia institucional, así como otros conceptos que se definan en el reglamento respectivo.
Los datos y registros que se asienten en el expediente electrónico serán confidenciales y la revelación de los mismos a terceros, sin autorización expresa de las autoridades del Instituto y del Derechohabiente respectivo o sin causa legal que lo justifique, será sancionada en los términos de la legislación penal federal vigente.
El personal autorizado para el manejo de la información contenida en el expediente electrónico, así como los Derechohabientes tendrán acceso a la información de sus expedientes mediante los mecanismos y normas que establezca el Instituto.
La certificación que el Instituto emita en términos de las disposiciones aplicables, a través de la unidad administrativa competente, con base en la información que conste en el expediente electrónico a que se refiere este artículo, tendrá plenos efectos legales para fines civiles, administrativos y judiciales.
El Trabajador y el Pensionado deberán auxiliar al Instituto a mantener al día su expediente electrónico y el de sus Familiares Derechohabientes. Para el efecto, la Junta Directiva incluirá en el reglamento respectivo, disposiciones que los incentiven a presentarse periódicamente a las instalaciones que el Instituto determine para cumplir con esta disposición.
Artículo 11. Para que los Derechohabientes puedan utilizar los seguros, prestaciones y servicios que les corresponden en términos de esta Ley, deberán cumplir los requisitos aplicables.
Artículo 12. Las Dependencias o Entidades deberán enterar al Instituto las Cuotas y Aportaciones tomando como Sueldo Básico mínimo el límite inferior previsto en el artículo 17 de esta Ley, aun en el caso de Trabajadores que tengan un ingreso inferior a dicho límite.
Artículo 13. El Instituto contará con medios electrónicos que le permitan crear una base de datos institucional, que contendrá los respectivos expedientes de sus Derechohabientes, misma a la que deberá dar acceso continuo a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y a las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR reguladas en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con excepción de lo relacionado con la información médica de los Derechohabientes, la cual estará reservada al Instituto.
Tanto las Dependencias y Entidades, como los Derechohabientes, tendrán la obligación de proporcionar la información que permita mantener actualizados los expedientes a que se refiere este artículo, conforme lo establezca el reglamento que regule las bases de datos de Derechohabientes.
Asimismo, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro podrá solicitar a las Dependencias y Entidades, directamente o a través de las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR, la información necesaria para proveer a la operación del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
La información que se entregue al Instituto, a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y a las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR será confidencial, por lo que la revelación de ésta a terceros sin autorización expresa de las autoridades del Instituto y del Derechohabiente o sin causa legal que lo justifique, será sancionada en los términos de la legislación penal federal vigente.
Artículo 14. El Instituto recopilará y clasificará la información sobre los Derechohabientes, a efecto de formular escalas de sueldos, promedios de duración de los servicios que esta Ley regula, tablas de mortalidad, morbilidad y, en general, las estadísticas y cálculos actuariales necesarios para encauzar y mantener el equilibrio financiero de los recursos y cumplir adecuada y eficientemente con los seguros, prestaciones y servicios que por ley le corresponde administrar. Con base en los resultados de los cálculos actuariales que se realicen, deberán proponerse al Ejecutivo Federal las modificaciones que fueran procedentes.
Artículo 15. El Instituto diseñará y pondrá en operación, un sistema de evaluación del desempeño, con base en el cual podrá definir las políticas y mecanismos de otorgamiento de los seguros, prestaciones y servicios.
Artículo 16. El Pensionado que traslade su domicilio al extranjero, continuará recibiendo su Pensión, siempre que los gastos administrativos de traslado de los fondos respectivos corran por cuenta del Pensionado.
Esta disposición será aplicable a los seguros de riesgos del trabajo, invalidez y vida, y retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
TÍTULO SEGUNDO
DEL RÉGIMEN OBLIGATORIO
CAPÍTULO I
SUELDOS, CUOTAS Y APORTACIONES
Artículo 17. El Sueldo Básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta Ley, será el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado.
Las Cuotas y Aportaciones establecidas en esta Ley se efectuarán sobre el Sueldo Básico, estableciéndose como límite inferior un Salario Mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho Salario Mínimo.
Será el propio Sueldo Básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el Salario Mínimo, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de riesgos de trabajo e invalidez y vida establecidos por esta Ley.
Las Dependencias y Entidades deberán informar al Instituto anualmente, en el mes de enero de cada año, los conceptos de pago sujetos a las Cuotas y Aportaciones que esta Ley prevé. De igual manera deberán comunicar al Instituto cualquier modificación de los conceptos de pago.
Artículo 18. Los Trabajadores que desempeñen dos o más empleos en las Dependencias o Entidades cubrirán sus Cuotas sobre la totalidad de los Sueldos Básicos que correspondan, mismos que se tomarán en cuenta para fijar las pensiones y demás beneficios de los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida.
El cómputo de los años de servicio se hará considerando uno solo de los empleos, aun cuando el Trabajador hubiese desempeñado simultáneamente varios, cualesquiera que fuesen; en consecuencia, para dicho cómputo se considerará por una sola vez el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el carácter de Trabajador.
Artículo 19. La separación por licencia sin goce de sueldo, y la que se conceda por enfermedad, o por suspensión de los efectos del nombramiento conforme a la legislación federal aplicable, se computará como tiempo de servicios en los siguientes casos:
I. Cuando las licencias sean concedidas por un periodo que no exceda de seis meses;
II. Cuando el Trabajador sufra de prisión preventiva seguida de fallo absolutorio, mientras dure la privación de la libertad;
III. Cuando el Trabajador fuere suspendido en los términos del párrafo final del artículo 45 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, por todo el tiempo que dure la suspensión y siempre que por laudo ejecutoriado, se le autorice a reanudar labores;
IV. Cuando el Trabajador fuere suspendido en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por todo el tiempo que dure la suspensión y siempre que por resolución firme, se revoque la sanción o la medida cautelar respectiva, y
V. Cuando el Trabajador obtenga laudo favorable ejecutoriado, derivado de un litigio laboral, por todo el tiempo en que estuvo separado del servicio.
En los casos señalados en las fracciones I y II anteriores, el Trabajador, deberá pagar la totalidad de las Cuotas y Aportaciones establecidas en esta Ley durante el tiempo que dure la separación. Si el Trabajador falleciere antes de reanudar sus labores y sus Familiares Derechohabientes tuvieren derecho a Pensión y quisieren disfrutar de la misma, deberán cubrir el importe de esas Cuotas y Aportaciones.
Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el párrafo anterior son las señaladas en esta Ley, excepto las del seguro de salud y las del Fondo de la Vivienda.
Por lo que se refiere a las fracciones III, IV y V, las Dependencias y Entidades, al efectuar la liquidación por sueldos dejados de percibir, o por salarios caídos, deberán retener al Trabajador las Cuotas correspondientes, y hacer lo propio respecto de sus Aportaciones enterando ambas al Instituto y, por lo que se refiere al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, al PENSIONISSSTE o a la Administradora que opere la Cuenta Individual del Trabajador.
Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el párrafo anterior son las señaladas en esta Ley, excepto las del seguro de salud.
Artículo 20. Cuando no se hubieren hecho a los Trabajadores o Pensionados los Descuentos procedentes conforme a esta Ley, el Instituto mandará descontar hasta un treinta por ciento del sueldo o Pensión mientras el adeudo no esté cubierto. En caso de que la omisión sea atribuible al Trabajador o Pensionado, se le mandará descontar hasta un cincuenta por ciento del sueldo.
Artículo 21. Las Dependencias y Entidades sujetas al régimen de esta Ley tienen la obligación de retener de los sueldos del Trabajador el equivalente a las Cuotas y Descuentos que éste debe cubrir al Instituto, de conformidad con las disposiciones administrativas que al efecto se emitan. Si las Cuotas y Descuentos no fueren retenidas al efectuarse el pago del sueldo, los obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el monto acumulado equivalente a dos cotizaciones; el resto de los no retenidos será a su cargo.
El entero de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos, será por quincenas vencidas y deberá hacerse en entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del Instituto, mediante los sistemas o programas informáticos que se establezcan al efecto, a más tardar, los días cinco de cada mes, para la segunda quincena del mes inmediato anterior, y veinte de cada mes, para la primera quincena del mes en curso, excepto tratándose de las Cuotas y Aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda.
El entero de las Cuotas y Aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda será por bimestres vencidos, a más tardar el día diecisiete de los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año y se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que, al efecto, determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Las Dependencias o Entidades están obligadas a utilizar los sistemas o programas informáticos antes referidos para realizar el pago de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos.
El Instituto se reserva la facultad de verificar la información recibida. En caso de encontrar errores o discrepancias que generen adeudos a favor del Instituto, deberán ser cubiertos en forma inmediata con las actualizaciones y recargos que correspondan, en los términos de esta Ley.
Artículo 22. Cuando las Dependencias y Entidades sujetas a los regímenes de esta Ley no enteren las Cuotas, Aportaciones y Descuentos dentro del plazo establecido, deberán cubrir a partir de la fecha en que éstas se hicieren exigibles en favor del Instituto o, tratándose del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, en favor del Trabajador, intereses moratorios a razón de uno punto veinticinco veces la tasa de los Certificados de la Tesorería de la Federación con vencimiento a veintiocho días. Asimismo, deberán cubrir la actualización de dichas Cuotas, Aportaciones y Descuentos, en los términos establecidos en el Código Fiscal de la Federación.
Los titulares de las Dependencias y Entidades, sus oficiales mayores o equivalentes, y los servidores públicos encargados de realizar las retenciones y Descuentos serán responsables en los términos de esta Ley, de los actos y omisiones que resulten en perjuicio de la Dependencia o entidad para la que laboren, del Instituto, de los Trabajadores o pensionados, independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa en que incurran.
Las omisiones y diferencias que resultaren con motivo de los pagos efectuados, el Instituto las notificará a las Dependencias y Entidades, debiendo éstas efectuar la aclaración o el pago, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de la notificación, en caso contrario, deberán pagar la actualización y recargos a que se refiere este artículo.
Las Dependencias y Entidades mencionadas en este artículo tendrán un plazo de diez días hábiles a partir del requerimiento formulado por el Instituto, para realizar ante el Instituto las aclaraciones correspondientes.
Posteriormente, el Instituto requerirá a la Tesorería de la Federación, los pagos correspondientes por los adeudos vencidos que tengan las Dependencias y Entidades con cargo a su presupuesto. La señalada Tesorería deberá comprobar la procedencia del adeudo y en su caso, hacer el entero correspondiente al Instituto en un plazo no mayor de cinco días hábiles.
En el caso de los adeudos de las Entidades Federativas, de los municipios, o de sus Dependencias o Entidades, se podrá hacer el cargo directamente a las participaciones y transferencias federales de dichas Entidades Federativas.
En ningún caso se autorizará la condonación de adeudos por concepto de Cuotas, Aportaciones y Descuentos, su actualización y recargos.
Artículo 23. Los ingresos provenientes de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos no se concentrarán en la Tesorería de la Federación, deberán ser enterados al Instituto. Tratándose de las Cuotas y Aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se depositarán en la Cuenta Individual del Trabajador.
Artículo 24. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluirá en las partidas necesarias el concepto de Cuotas y Aportaciones de este ordenamiento al tiempo de examinar los proyectos anuales de presupuestos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público vigilará el oportuno entero de los recursos por parte de las Dependencias y Entidades, en los términos de esta Ley.
Artículo 25. En caso de que alguna Dependencia o entidad incumpla por más de seis meses en el entero de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos previstos en esta Ley, el Instituto estará obligado a hacer público el adeudo correspondiente.
Transcurridos doce meses, consecutivos o dentro de un periodo de dieciocho meses, de incumplimiento parcial o total del entero de Cuotas, Aportaciones y Descuentos, el Instituto podrá suspender, parcial o totalmente, los seguros, prestaciones y servicios que correspondan al adeudo, para lo cual bastará con una notificación por escrito al titular de la Dependencia o Entidad respectiva con sesenta días de anticipación. La Junta Directiva y el Director General del Instituto decidirán sobre el ejercicio de la suspensión dispuesta en el presente párrafo.
En el caso previsto en el párrafo anterior, la Dependencia o entidad morosa asumirá la responsabilidad y las consecuencias legales que resulten por la suspensión de los beneficios previstos en esta Ley.
Artículo 26. En caso de que las Dependencias y Entidades realicen el pago de Cuotas y Aportaciones en exceso, deberán compensar el monto del exceso contra el monto del siguiente entero de Cuotas y Aportaciones. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios de la Dependencia o entidad. Tratándose del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el pago de Cuotas en exceso no se deberá revertir.
En caso de que las Dependencias y Entidades realicen el pago de Cuotas y Aportaciones sin justificación legal, la devolución se sujetará al procedimiento que determine el Instituto. Tratándose de las Cuotas y Aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y a la Subcuenta de ahorro solidario, se deberá estar al procedimiento que determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, y en ningún caso procederá la devolución de actualizaciones o cualquier accesorio diferente al monto nominal de las cantidades pagadas sin justificación legal.
CAPÍTULO II
SEGURO DE SALUD
Sección I
Generalidades
Artículo 27. El Instituto establecerá un seguro de salud que tiene por objeto proteger, promover y restaurar la salud de sus Derechohabientes, otorgando servicios de salud con calidad, oportunidad y equidad. El seguro de salud incluye los componentes de atención médica preventiva, atención médica curativa y de maternidad y rehabilitación física y mental.
Artículo 28. El Instituto diseñará, implantará y desarrollará su modelo y programas de salud en atención a las características demográficas, socioeconómicas y epidemiológicas de sus Derechohabientes, y creará las herramientas de supervisión técnica y financiera necesarias para garantizar su cumplimiento.
Para el efecto, la Junta Directiva aprobará los reglamentos en materia de servicios médicos; medición y evaluación del desempeño médico y financiero de los prestadores de servicios de salud del Instituto; incentivos al desempeño y a la calidad del servicio médico; financiamiento de unidades prestadoras de servicios de salud a través de acuerdos de gestión; surtimiento de recetas y abasto de medicamentos; oferta de capacidad excedente; reservas financieras y actuariales del seguro de salud y los demás que considere pertinentes.
Artículo 29. El Instituto desarrollará una función prestadora de servicios de salud, mediante la cual se llevarán a cabo las acciones amparadas por este seguro, a través de las unidades prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con las modalidades de servicio previstas en las Secciones III y IV del presente Capítulo. Esta función procurará que el Instituto brinde al Derechohabiente servicios de salud suficientes, oportunos y de calidad que contribuyan a prevenir o mejorar su salud y bienestar.
El Instituto desarrollará también una función financiera de servicios de salud, que administrará este seguro, con base en un sistema de evaluación y seguimiento que calificará lo mencionado en el párrafo anterior, propondrá asignaciones presupuestarias por resultados y procurará su equilibrio financiero.
Artículo 30. La Junta Directiva del Instituto emitirá disposiciones reglamentarias para la regionalización de los servicios de salud, considerando criterios demográficos, de morbilidad, de demanda de servicios, de capacidad resolutiva y de eficiencia médica y financiera, entre otros. Asimismo, se establecerán normas y procedimientos para el debido escalonamiento de los servicios, referencias y contrarreferencias, subrogación de servicios y otros que se consideren pertinentes.
Artículo 31. Los servicios médicos que tiene encomendados el Instituto en los términos de los capítulos relativos a los seguros de salud y de riesgos del trabajo, los prestará directamente o por medio de convenios que celebre con quienes presten dichos servicios, de conformidad con el reglamento respectivo.
En tales casos, las empresas e instituciones que hubiesen suscrito esos convenios, estarán obligadas a responder directamente de los servicios y a proporcionar al Instituto los informes y estadísticas médicas o administrativas que éste les solicite, sujetándose a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia establecidas por el mismo Instituto.
El Instituto, previo análisis de la oferta y la demanda y de su capacidad resolutiva, y una vez garantizada la prestación a sus Derechohabientes, podrá ofrecer a las instituciones del sector salud la capacidad excedente de sus unidades prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con el reglamento respectivo.
En estos casos, el Instituto determinará los costos de recuperación que le garanticen el equilibrio financiero.
Sección II
Del Comité de Evaluación y Seguimiento de los Servicios de Salud
Artículo 32. El Instituto establecerá un plan rector para el desarrollo y mejoramiento de la infraestructura y los servicios de salud, que deberá ser aprobado y revisado periódicamente por la Junta Directiva.
Para este efecto se establecerá un Comité de Evaluación y Seguimiento de los servicios de salud, que se integrará de manera paritaria con tres representantes de las áreas médica, administrativa y financiera del Instituto y tres representantes de las organizaciones de Trabajadores.
El comité tendrá las funciones de evaluar los resultados y de proponer medidas para la óptima prestación de los servicios médicos; plantear recomendaciones para que las unidades prestadoras de servicios de salud tengan los recursos necesarios y aseguren el equilibrio financiero, atendiendo prioritariamente las cuestiones de equipo, infraestructura y recursos humanos; así como proponer reconocimientos por desempeño, de conformidad con lo que establezca el reglamento que para este propósito apruebe la Junta Directiva.
Sección III
Atención Médica Preventiva
Artículo 33. El Instituto proporcionará servicios de atención médica preventiva tendientes a proteger la salud de los Derechohabientes.
Artículo 34. La atención médica preventiva, conforme a los programas que autorice el Instituto sobre la materia, atenderá:
I. El control de enfermedades prevenibles por vacunación;
II. El control de enfermedades transmisibles;
III. Los programas de autocuidado y de detección oportuna de padecimientos;
IV. Educación para la salud;
V. Programas de combate a la drogadicción, el alcoholismo y el tabaquismo;
VI. Salud reproductiva y planificación familiar;
VII. Atención materno infantil;
VIII. Salud bucal;
IX. Educación nutricional;
X. Salud mental;
XI. Atención primaria a la salud;
XII. Envejecimiento saludable;
XIII. Prevención y rehabilitación de pacientes con capacidades disminuidas, y
XIV. Las demás actividades que determine como tales la Junta Directiva de acuerdo con las posibilidades financieras del seguro de salud.
Sección IV
Atención Médica Curativa y de Maternidad y Rehabilitación Física y Mental
Artículo 35. La atención médica curativa y de maternidad, así como la de rehabilitación tendiente a corregir la invalidez física y mental, comprenderá los siguientes servicios:
I. Medicina familiar;
II. Medicina de especialidades;
III. Gerontológico y geriátrico;
IV. Traumatología y urgencias;
V. Oncológico;
VI. Quirúrgico, y
VII. Extensión hospitalaria.
Artículo 36. En caso de enfermedad el Trabajador y el Pensionado tendrán derecho a recibir atención médica de diagnóstico, de tratamiento, odontológica, consulta externa, quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación que sea necesaria desde el comienzo de la enfermedad y durante el plazo máximo de cincuenta y dos semanas para la misma enfermedad. El Reglamento de Servicios Médicos determinará qué se entiende por este último concepto.
En el caso de enfermos ambulantes, cuyo tratamiento médico no les impida trabajar, y en el de pensionados, el tratamiento de una misma enfermedad se continuará hasta su curación.
Artículo 37. Al principiar la enfermedad, tanto el Trabajador como la Dependencia o entidad en que labore, darán aviso por escrito al Instituto, de acuerdo con las disposiciones que al efecto emita éste.
Cuando la enfermedad imposibilite al Trabajador para desempeñar su actividad laboral, tendrá derecho a licencia con goce de sueldo o con medio sueldo pagado por la Dependencia o entidad en que labore, conforme a lo siguiente:
I. A los Trabajadores que tengan menos de un año de servicios, se les podrá conceder licencia por enfermedad no profesional, hasta quince días con goce de sueldo íntegro y hasta quince días más con medio sueldo;
II. A los que tengan de uno a cinco años de servicios, hasta treinta días con goce de sueldo íntegro y hasta treinta días más con medio sueldo;
III. A los que tengan de cinco a diez años de servicios, hasta cuarenta y cinco días con goce de sueldo íntegro y hasta cuarenta y cinco días más con medio sueldo, y
IV. A los que tengan de diez años de servicios en adelante, hasta sesenta días con goce de sueldo íntegro y hasta sesenta días más con medio sueldo.
Si al vencer la licencia con medio sueldo continúa la imposibilidad del Trabajador para desempeñar su labor, se concederá al Trabajador licencia sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad, hasta por cincuenta y dos semanas contadas desde que se inició ésta, o a partir de que se expida la primera licencia médica. Durante la licencia sin goce de sueldo el Instituto, con cargo a la Reserva correspondiente del seguro de salud, cubrirá al Trabajador un subsidio en dinero equivalente al cincuenta por ciento del Sueldo Básico que percibía el Trabajador al ocurrir la incapacidad.
Para los efectos de las fracciones anteriores, los cómputos deberán hacerse por servicios continuados, o cuando la interrupción en su prestación no sea mayor de seis meses.
La licencia será continua o discontinua, una sola vez cada año contado a partir del momento en que se tomó posesión del puesto. A partir de ese momento, el pago estará a cargo de la Dependencia o Entidad conforme a las fracciones que anteceden.
Si al concluir el periodo de cincuenta y dos semanas previsto en el párrafo anterior el Trabajador sigue enfermo, el Instituto prorrogará su tratamiento hasta por cincuenta y dos semanas más, previo dictamen médico. De estas últimas el Instituto sólo cubrirá el subsidio a que se refiere el párrafo anterior hasta por veintiséis semanas.
A más tardar, al concluir el segundo periodo de cincuenta y dos semanas, el Instituto deberá dictaminar sobre la procedencia de la invalidez del Trabajador, que lo hiciere sujeto de una Pensión en los términos de la presente Ley. Si al declararse esta invalidez el Trabajador no reúne los requisitos para tener derecho a una Pensión por invalidez, podrá optar por retirar en una sola exhibición, el saldo de su Cuenta Individual, en el momento que lo desee.
Artículo 38. Cuando se haga la hospitalización del Trabajador en los términos del reglamento respectivo, el subsidio establecido en el artículo anterior se pagará a éste o a los Familiares Derechohabientes señalados en el orden del artículo 41 de esta Ley.
Para la hospitalización o intervención quirúrgica se requiere el consentimiento expreso del enfermo o de algún familiar responsable, a menos que en los casos graves o de urgencia o cuando por la naturaleza de la enfermedad se imponga como indispensable esa medida. La hospitalización de menores de edad y demás incapaces, precisa el consentimiento de quienes ejerzan la patria potestad o la tutela o, en su defecto, del Ministerio Público o autoridad legalmente competente.
Se suspenderá el pago del subsidio en caso de incumplimiento a la orden del Instituto de someterse el enfermo a hospitalización, o cuando se interrumpa el tratamiento sin la autorización debida.
Artículo 39. La mujer Trabajadora, la pensionada, la cónyuge del Trabajador o del Pensionado o, en su caso, la concubina de uno u otro, y la hija del Trabajador o Pensionado, soltera, menor de dieciocho años que dependa económicamente de éstos, según las condiciones del artículo siguiente, tendrán derecho a:
I. Asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el Instituto certifique el estado de embarazo. La certificación señalará la fecha probable del parto para los efectos del artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional;
II. Ayuda para la lactancia cuando, según dictamen médico, exista incapacidad física o laboral para amamantar al hijo. Esta ayuda será proporcionada en especie, hasta por un lapso de seis meses con posterioridad al nacimiento, y se entregará a la madre o, a falta de ésta, a la persona encargada de alimentarlo, y
III. Con cargo al seguro de salud, una canastilla de maternidad, al nacer el hijo, cuyo costo será señalado periódicamente por el Instituto, mediante acuerdo de la Junta Directiva.
Artículo 40. Para que la Trabajadora, Pensionada, cónyuge o hija menor de dieciocho años y soltera, o en su caso, la concubina, tengan derecho a las prestaciones que establece el artículo previo, será necesario que, durante los seis meses anteriores al parto, se hayan mantenido vigentes sus derechos o los del Trabajador o Pensionado del que se deriven estas prestaciones.
En el caso de que la Trabajadora no cumpla con el requisito de seis meses de antigüedad, la Dependencia o entidad de su adscripción, cubrirá el costo del servicio de acuerdo con el tabulador que autorice la Junta Directiva.
Artículo 41. También tendrán derecho a los servicios del seguro de salud en caso de enfermedad, los Familiares Derechohabientes del Trabajador o del Pensionado que en seguida se enumeran:
I. El cónyuge, o a falta de éste, el varón o la mujer con quien, la Trabajadora o la Pensionada con relación al primero, o el Trabajador o el Pensionado, con relación a la segunda, ha vivido como si fuera su cónyuge durante los cinco años anteriores a la enfermedad o con quien tuviese uno o más hijos(as), siempre que ambos permanezcan libres de matrimonio. Si el Trabajador o pensionado tiene varias concubinas o concubinarios, según sea el caso, ninguno de estos dos últimos sujetos tendrá derecho a recibir la prestación;
II. Los hijos menores de dieciocho años de ambos o de sólo uno de los cónyuges, siempre que dependan económicamente de alguno de ellos;
III. Los hijos solteros mayores de dieciocho años, hasta la edad de veinticinco, previa comprobación de que están realizando estudios de nivel medio superior o superior, de cualquier rama del conocimiento en planteles oficiales o reconocidos, y que no tengan un trabajo;
IV. Los hijos mayores de dieciocho años incapacitados física o psíquicamente, que no puedan trabajar para obtener su subsistencia, lo que se comprobará mediante certificado médico expedido por el Instituto y por los medios legales procedentes, y
V. Los ascendientes que dependan económicamente del Trabajador o Pensionado.
Los familiares que se mencionan en este artículo tendrán el derecho que esta disposición establece si reúnen los siguientes requisitos:
a) Que el Trabajador o el Pensionado tenga derecho a los servicios de atención médica curativa y de maternidad, así como de rehabilitación física y mental, y
b) Que dichos familiares no tengan por sí mismos derecho a las prestaciones señaladas en el inciso anterior.
Sección V
Régimen Financiero
Artículo 42. El seguro de salud se financiará en la forma siguiente:
I. A los Trabajadores les corresponden las siguientes Cuotas:
a) Una Cuota de dos punto setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico para financiar al seguro de salud de los Trabajadores en activo y Familiares Derechohabientes, y
b) Una Cuota de cero punto seiscientos veinticinco por ciento del Sueldo Básico para financiar al seguro de salud de los Pensionados y Familiares Derechohabientes;
II. A las Dependencias y Entidades les corresponden las siguientes Aportaciones:
a) El equivalente al siete punto trescientos setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico financiará al seguro de salud de los Trabajadores en activo y sus Familiares Derechohabientes, y
b) El equivalente al cero punto setenta y dos por ciento del Sueldo Básico para financiar el seguro de salud de los Pensionados y sus Familiares Derechohabientes;
III. El Gobierno Federal cubrirá mensualmente una Cuota Social diaria por cada Trabajador, equivalente al trece punto nueve por ciento del salario mínimo general para el Distrito Federal vigente al día primero de julio de mil novecientos noventa y siete actualizado trimestralmente conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor al día de la entrada en vigor de esta Ley. La cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará trimestralmente, conforme al Índice Nacional del Precios al Consumidor.
Estos porcentajes incluyen gastos específicos de administración del seguro de salud.
CAPÍTULO III
CONSERVACIÓN DE DERECHOS
Artículo 43. El Trabajador dado de baja por cese, renuncia, terminación de la obra o del tiempo para los cuales haya sido designado, así como el que disfrute de licencia sin goce de sueldo, pero que haya prestado servicios ininterrumpidos inmediatamente antes de la separación, durante un mínimo de seis meses, conservará en los dos meses siguientes a la misma, el derecho a recibir los beneficios del seguro de salud establecidos en el Capítulo anterior. Del mismo derecho disfrutarán, en lo que proceda, sus Familiares Derechohabientes.
CAPÍTULO IV
DE LAS PENSIONES
Artículo 44. El derecho al goce de las pensiones de cualquier naturaleza, comenzará desde el día en que el Trabajador o sus Familiares Derechohabientes cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley para ello.
Artículo 45. En aquellos casos en que se dictamine procedente el otorgamiento de la Pensión, el Instituto estará obligado a otorgar la resolución en que conste el derecho a la misma en un plazo máximo de noventa días, contados a partir de la fecha en que reciba la solicitud con la totalidad de la documentación respectiva, así como la constancia de licencia prepensionaria, o en su caso, el aviso oficial de baja.
Si en los términos señalados en el párrafo anterior no se ha otorgado la resolución, el Instituto estará obligado a efectuar el pago del cien por ciento del último Sueldo Básico del solicitante que estuviere separado definitivamente del servicio con cargo a sus gastos de administración, sin perjuicio de continuar el trámite para el otorgamiento de la resolución en que conste el derecho a Pensión y de que se finquen las responsabilidades en que hubieren incurrido los servidores públicos del Instituto y los de las Dependencias o Entidades que en los términos de las leyes aplicables estén obligados a proporcionar la información necesaria para integrar los expedientes respectivos, los cuales deberán restituir al Instituto las cantidades erogadas, así como sus accesorios.
Artículo 46. Cuando el Instituto hubiese realizado un pago indebido por omisión o error en el informe rendido por la Dependencia o Entidad, se resarcirá el propio Instituto con cargo al presupuesto de éstas.
Artículo 47. Cuando un Pensionado reingresare al servicio activo, no podrá renunciar a la Pensión que le hubiere sido concedida para solicitar y obtener otra nueva, salvo el caso de inhabilitados que quedaren aptos para el servicio.
El Pensionado por invalidez e incapacidad total que reingresare al servicio activo deberá notificar al Instituto en un plazo no mayor a diez días hábiles, a efecto de que se suspenda temporalmente su Pensión.
Artículo 48. Las pensiones a que se refiere esta Ley son compatibles con el disfrute de otras pensiones que se reciban con el carácter de Familiar Derechohabiente.
Artículo 49. La edad y el parentesco de los Trabajadores y sus Familiares Derechohabientes se acreditará ante el Instituto conforme a los términos de la legislación civil aplicable, y la dependencia económica mediante informaciones testimoniales que ante autoridad judicial o administrativa se rindan o bien, con documentación que extiendan las autoridades competentes.
Artículo 50. El Instituto podrá ordenar en cualquier tiempo, la verificación y autenticidad de los documentos y la justificación de los hechos que hayan servido de base para conceder una Pensión. Asimismo, se podrá solicitar al interesado o a las Dependencias o Entidades, la exhibición de los documentos que en su momento se pudieron haber presentado para acreditar la Pensión. Cuando se descubra que los documentos son falsos, el Instituto, con audiencia del interesado, procederá a la respectiva revisión y en su caso, denunciará los hechos al Ministerio Público para los efectos que procedan.
Artículo 51. Es nula toda enajenación, cesión o gravamen de las pensiones que esta Ley establece. Las pensiones devengadas o futuras, serán inembargables y sólo podrán ser afectadas para hacer efectiva la obligación de ministrar alimentos por mandamiento judicial y para exigir el pago de adeudos con el Instituto, con motivo de la aplicación de esta Ley.
Artículo 52. El monto mensual mínimo de las pensiones para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez será el señalado en el artículo 92 de esta Ley. Para el seguro de invalidez y vida, el monto mensual mínimo de las Pensiones será el previsto en el artículo 121 de esta Ley.
Artículo 53. Toda fracción de más de seis meses de servicios se considerará como año completo, para los efectos del otorgamiento de las pensiones.
Artículo 54. El Trabajador o sus Familiares Derechohabientes que adquieran el derecho a disfrutar de una Pensión proveniente de algún plan establecido por su Dependencia o entidad, que haya sido autorizado y registrado por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir los requisitos establecidos por ésta, tendrá derecho a que el PENSIONISSSTE o la Administradora que opere su Cuenta Individual, le entregue los recursos que la integran antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidas en el Capítulo VI de esta Ley, situándolos en la entidad financiera que el Trabajador designe, a fin de adquirir una Renta vitalicia o bien entregándoselos en una sola exhibición, cuando la Pensión de que disfrute sea mayor al menos en un treinta por ciento a la garantizada.
CAPÍTULO V
SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO
Sección I
Generalidades
Artículo 55. Se establece el seguro de riesgos del trabajo en favor de los Trabajadores y, como consecuencia de ello, el Instituto se subrogará en la medida y términos de esta Ley, en las obligaciones de las Dependencias o Entidades, derivadas de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional y de la Ley Federal del Trabajo, por cuanto a los mismos riesgos se refiere.
Artículo 56. Para los efectos de esta Ley, serán reputados como riesgos del trabajo los accidentes y enfermedades a que están expuestos los Trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo.
Se considerarán accidentes del trabajo, toda lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata o posterior, o la muerte producida repentinamente en el ejercicio o con motivo del trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiempo en que se preste, así como aquéllos que ocurran al Trabajador al trasladarse directamente de su domicilio o de la estancia de bienestar infantil de sus hijos, al lugar en que desempeñe su trabajo o viceversa.
Asimismo, se consideran riesgos del trabajo las enfermedades señaladas por las leyes del trabajo.
Los riesgos del trabajo pueden producir:
I. Incapacidad temporal, que es la pérdida de facultades o aptitudes que imposibilita parcial o totalmente a una persona para desempeñar su trabajo por algún tiempo;
II. Incapacidad parcial, que es la disminución de las facultades o aptitudes de una persona para trabajar;
III. Incapacidad total, que es la pérdida de facultades o aptitudes de una persona que la imposibilita para desempeñar cualquier trabajo por el resto de la vida, y
IV. Muerte.
Artículo 57. Las prestaciones en dinero que concede este Capítulo serán cubiertas íntegramente con la Aportación a cargo de las Dependencias y Entidades que señala la Sección III del mismo.
Las prestaciones en especie que concede este Capítulo serán cubiertas íntegramente por el seguro de salud.
Artículo 58. Los riesgos del trabajo serán calificados técnicamente por el Instituto, de conformidad con el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables. En caso de desacuerdo con la calificación el afectado inconforme tendrá treinta días naturales para presentar por escrito ante el Instituto, su inconformidad avalada con un dictamen de un especialista en medicina del trabajo. En caso de desacuerdo entre la calificación del Instituto y el dictamen del especialista del afectado, el Instituto propondrá una terna de médicos especialistas en medicina del trabajo, para que de entre ellos, el afectado elija uno.
El dictamen del especialista tercero resolverá en definitiva sobre la procedencia o no de la calificación y será inapelable y de carácter obligatorio para el interesado y para el Instituto, esto último sin perjuicio de la obligación del afectado de someterse a los reconocimientos, tratamientos, investigaciones y evaluaciones que ordene el Instituto para verificar la vigencia de sus derechos periódicamente.
Artículo 59. No se considerarán riesgos del trabajo:
I. Si el accidente ocurre encontrándose el Trabajador en estado de embriaguez;
II. Si el accidente ocurre encontrándose el trabajador bajo la acción de algún narcótico o droga enervante, salvo que exista prescripción médica y que el Trabajador hubiese puesto el hecho en conocimiento del jefe inmediato, presentándole la prescripción suscrita por el médico;
III. Si el Trabajador se ocasiona intencionalmente una lesión por sí o de acuerdo con otra persona;
IV. Los que sean resultado de un intento de suicidio o efecto de una riña en que hubiere participado el Trabajador u originados por algún delito cometido por éste, y
V. Las enfermedades o lesiones que presente el Trabajador consideradas como crónico degenerativas o congénitas y que no tengan relación con el riesgo de trabajo, aun cuando el Trabajador ignore tenerlas o se haya percatado de la existencia de éstas, al sufrir un riesgo del trabajo.
Artículo 60. Para los efectos de este Capítulo, las Dependencias y Entidades deberán avisar por escrito al Instituto, dentro de los tres días siguientes al de su conocimiento, en los términos que señale el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables, los accidentes por riesgos del trabajo que hayan ocurrido. El Trabajador o sus familiares también podrán dar el aviso de referencia, así como el de presunción de la existencia de un riesgo del trabajo.
Al servidor público de la Dependencia o Entidad que, teniendo a su cargo dar el aviso a que se refiere este artículo, omitiera hacerlo, se le fincarán las responsabilidades correspondientes en términos de ley.
El Trabajador o sus Familiares Derechohabientes deberán solicitar al Instituto la calificación del probable riesgo de trabajo dentro de los treinta días hábiles siguientes a que haya ocurrido, en los términos que señale el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables.
No procederá la solicitud de calificación, ni se reconocerá un riesgo del trabajo, si éste no hubiere sido notificado al Instituto en los términos de este artículo.
Artículo 61. El Trabajador que sufra un riesgo del trabajo tiene derecho a las siguientes prestaciones en especie:
I. Diagnóstico, asistencia médica, quirúrgica y farmacéutica;
II. Servicio de hospitalización;
III. Aparatos de prótesis y ortopedia, y
IV. Rehabilitación.
Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el Trabajador tendrá derecho a las siguientes prestaciones en dinero:
I. Al ser declarada una incapacidad temporal, se otorgará licencia con goce del cien por ciento del sueldo, cuando el riesgo del trabajo imposibilite al Trabajador para desempeñar sus labores. El pago se hará desde el primer día de incapacidad y será cubierto por las Dependencias o Entidades hasta que termine la incapacidad cuando ésta sea temporal, o bien hasta que se declare la incapacidad permanente del Trabajador.
Para los efectos de la determinación de la incapacidad producida por riesgo del trabajo, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo por lo que respecta a los exámenes trimestrales a que deberá someterse el Trabajador y en la inteligencia de que si a los tres meses de iniciada dicha incapacidad no está el Trabajador en aptitud de volver al trabajo, él mismo o la Dependencia o Entidad, podrán solicitar en vista de los certificados médicos correspondientes, que sea declarada la incapacidad permanente. No excederá de un año, contado a partir de la fecha en que el Instituto tenga conocimiento del riesgo, el plazo para que se determine si el Trabajador está apto para volver al servicio o bien procede declarar su incapacidad permanente, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en las fracciones siguientes;
II. Al ser declarada una incapacidad parcial, se concederá al incapacitado una Pensión calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley Federal del Trabajo, atendiendo al Sueldo Básico que percibía el Trabajador al ocurrir el riesgo y los aumentos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba hasta determinarse la Pensión. El tanto por ciento de la incapacidad se fijará entre el máximo y el mínimo establecido en la tabla de valuación mencionada, teniendo en cuenta la edad del Trabajador y la importancia de la incapacidad, según que sea absoluta para el ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado para dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud para su desempeño. Esta Pensión será pagada mediante la contratación de un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta, en los términos de la fracción siguiente.
Cuando el Trabajador pueda dedicarse a otras funciones por que sólo haya disminuido parcialmente su capacidad para el desempeño de su trabajo, las Dependencias y Entidades podrán prever su cambio de actividad temporal, en tanto dure su rehabilitación. Si la pérdida funcional o física, de un órgano o miembro es definitiva, su actividad podrá ser otra de acuerdo con su capacidad.
Si el monto de la Pensión anual resulta inferior al veinticinco por ciento del Salario Mínimo elevado al año, se pagará al Trabajador o Pensionado, en substitución de la misma, una indemnización equivalente a cinco anualidades de la Pensión que le hubiere correspondido;
III. Al ser declarada una incapacidad total, se concederá al incapacitado una Pensión vigente hasta que cumpla sesenta y cinco años, mediante la contratación de un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta, igual al Sueldo Básico que venía disfrutando el Trabajador al presentarse el riesgo, cualquiera que sea el tiempo que hubiere estado en funciones. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Salario Mínimo.
Los Pensionados por riesgos del trabajo tendrán derecho a una gratificación anual igual en número de días a las concedidas a los Trabajadores en activo de la Administración Pública Federal, según la cuota diaria de su Pensión. Esta gratificación deberá pagarse, a elección del Pensionado:
a) En una sola exhibición, pagadera antes del quince de diciembre de cada año, o
b) Conjuntamente con cada mensualidad del pago de la Renta, incrementándose cada exhibición con la doceava parte de la gratificación anual.
Artículo 53. El Trabajador contratará el Seguro de Pensión con la Aseguradora que elija, para gozar del beneficio de Pensión. El Instituto calculará el monto necesario conforme a las reglas que para tal efecto, expida la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, para la contratación del Seguro de Pensión y el propio Instituto, entregará dicha suma a la Aseguradora elegida por el Trabajador.
La Renta otorgada al Pensionado incapacitado deberá cubrir:
I. La Pensión, y
II. Las Cuotas y Aportaciones a la Cuenta Individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos de la presente Ley.
Terminada la vigencia del contrato de Seguro de Pensión, el Trabajador que reúna los requisitos correspondientes tendrá derecho a recibir su Pensión de vejez.
Artículo 64. La Aseguradora elegida por el pensionado deberá proceder como sigue:
I. Pagará mensualmente la Pensión;
II. Depositará bimestralmente las cuotas y aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en la Cuenta Individual del pensionado, y
III. Pagará una gratificación anual al Pensionado.
Artículo 65. Los Trabajadores que soliciten Pensión por riesgos del trabajo y los pensionados por la misma causa, están obligados a someterse a los reconocimientos y tratamientos que el Instituto les prescriba y proporcione en cualquier tiempo, con el fin de aumentar o en su caso disminuir su cuantía y en su caso revocar la misma en virtud del estado físico que goce el pensionista, así como a las investigaciones y evaluaciones necesarias para verificar la vigencia de sus derechos por este concepto y, en caso de no hacerlo, no se tramitará su solicitud o se le suspenderá el goce de la Pensión.
La suspensión del pago de la Pensión sólo requerirá que el Instituto lo solicite por escrito a la Aseguradora correspondiente.
El pago de la Pensión o la tramitación de la solicitud se reanudará a partir de la fecha en que el pensionado se someta al tratamiento médico, sin que haya lugar, en el primer caso, al reintegro de las prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo que haya durado la suspensión. Asimismo, el Instituto solicitará a la Aseguradora que esté pagando la Renta contratada por el Pensionado, la devolución de la Reserva del Seguro de Pensión, correspondiente al plazo que dure la suspensión.
Artículo 66. La Pensión por incapacidad parcial podrá ser revocada cuando el Trabajador se recupere de las secuelas que deje el riesgo del trabajo, previa valoración que se le realice en términos del artículo anterior. En este supuesto, el Trabajador continuará laborando, y el único efecto será la cancelación de la Pensión correspondiente.
La Pensión por incapacidad total será revocada cuando el Trabajador recupere su capacidad para el servicio. En tal caso, la Dependencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios el Trabajador recuperado, tendrá la obligación de restituirlo en su empleo si de nuevo es apto para el mismo, o en caso contrario, asignarle un trabajo que pueda desempeñar, debiendo ser cuando menos de un sueldo y categoría equivalente a los que disfrutaba al acontecer el riesgo. Si el Trabajador no aceptare reingresar al servicio en tales condiciones, o bien estuviese desempeñando cualquier trabajo, le será revocada la Pensión. En este caso, la Aseguradora con la que se hubiere contratado el Seguro de Pensión deberá entregar al Instituto la reserva, por la cancelación anticipada del Seguro de Pensión.
El Instituto notificará la revocación de la Pensión por escrito a la Aseguradora correspondiente.
Si el Trabajador no fuere restituido a su empleo o no se le asignara otro en los términos del párrafo anterior por causa imputable a la Dependencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios, seguirá percibiendo el importe de la Pensión con cargo al presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el Titular de la Dependencia o Entidad, el cual deberá restituir los montos erogados por concepto del pago de la Pensión.
Artículo 67. Cuando el Trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo del trabajo, los familiares señalados en la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida en el orden que establece, gozarán de una Pensión equivalente al cien por ciento del Sueldo Básico que hubiese percibido el trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento y la misma gratificación anual que le hubiere correspondido al Trabajador como Pensionado por riesgos del trabajo. En este caso, el Instituto cubrirá el Monto Constitutivo a la Aseguradora, con cargo al cual se pagará la Pensión a los Familiares Derechohabientes.
Los Familiares Derechohabientes elegirán la Aseguradora con la que deseen contratar su Seguro de Pensión con los recursos relativos al Monto Constitutivo de la Pensión a que se refiere el párrafo anterior.
Por lo que se refiere a los recursos de la Cuenta Individual del Trabajador fallecido, sus Familiares Derechohabientes podrán optar por:
I. Retirarlos en una sola exhibición, o
II. Contratar rentas por una cuantía mayor.
Artículo 68. Cuando fallezca un pensionado por incapacidad permanente, total o parcial, se aplicarán las siguientes reglas:
I. Si el fallecimiento se produce como consecuencia directa de la causa que originó la incapacidad, a los sujetos señalados en la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida en el orden que la misma establece, se les otorgará en conjunto una Pensión equivalente al cien por ciento de la que venía disfrutando el Pensionado a cuyo efecto, el Instituto entregará el Monto Constitutivo a la Aseguradora que elijan los Familiares Derechohabientes para el pago de la Renta correspondiente, y
II. Si la muerte es originada por causas ajenas a las que dieron origen a la incapacidad permanente, sea total o parcial, se entregará a los familiares señalados por esta Ley y en su orden, el importe de seis meses de la Pensión asignada al Pensionado con cargo a la Renta que hubiere sido contratada por el Instituto para el Pensionado, sin perjuicio del derecho de disfrutar la Pensión que en su caso les otorgue esta Ley.
Por lo que se refiere a los recursos de la Cuenta Individual del Pensionado fallecido, sus Familiares Derechohabientes podrán optar por:
a) Retirarlos en una sola exhibición, o
b) Contratar rentas por una cuantía mayor.
Artículo 69. La seguridad y salud en el trabajo, en las Dependencias y Entidades, se normará por la legislación aplicable, así como por las disposiciones que en esta materia se fijen en las Condiciones Generales de Trabajo o los Contratos Colectivos que rijan la relación laboral en las Dependencias y Entidades.
Artículo 70. Para la división de la Pensión derivada de este Capítulo, entre los familiares del Trabajador, así como en cuanto a la asignación de la Pensión para el viudo, concubinario, hijos, ascendientes, o quien, en su caso, tenga derecho a la ministración de alimentos, se estará a lo previsto en la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.
Artículo 71. Las Dependencias y Entidades estarán obligadas a realizar acciones de carácter preventivo con objeto de abatir la incidencia de las enfermedades y accidentes del trabajo. El Instituto se coordinará con las Dependencias, Entidades, organismos e instituciones que considere necesarios para la elaboración de programas y el desarrollo de campañas tendientes a prevenir accidentes y enfermedades de trabajo.
El Instituto podrá evaluar la actuación de las Dependencias y Entidades en materia de seguridad y salud en el trabajo a efecto de emitir recomendaciones que se estimen pertinentes.
En caso de que exista una relación directa entre un accidente de trabajo y el incumplimiento de la Dependencia o Entidad de una acción preventiva, el Instituto deberá dar aviso a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y a la Secretaría de la Función Pública para efectos de la aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Cuando las Dependencias y Entidades, durante el ejercicio fiscal respectivo, cuenten con recursos presupuestarios asignados a los programas y campañas y no hayan llevado a cabo las acciones a que éstos se refieren, el Instituto informará de esto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que se realicen los ajustes presupuestarios que, en su caso, procedan.
Artículo 72. Las Dependencias y Entidades deberán:
I. Llevar a cabo y, en su caso, facilitar la realización de estudios e investigaciones sobre las posibles causas de accidentes y enfermedades de trabajo y adoptar medidas adecuadas para su control;
II. Informar al Instituto sobre la ocurrencia de accidentes o enfermedades de trabajo de su ámbito de competencia;
III. Proporcionar al Instituto datos e informes para la elaboración de estadísticas sobre accidentes y enfermedades de trabajo;
IV. Difundir e implantar en su ámbito de competencia, las normas preventivas de accidentes y enfermedades de trabajo;
V. Integrar y operar con regularidad las Comisiones de Seguridad y Salud en el Trabajo brindando las facilidades necesarias a sus integrantes para el adecuado desarrollo de sus funciones;
VI. Elaborar, con base en los lineamientos que para tal efecto emita el Instituto, su programa de prevención de enfermedades y accidentes del trabajo, así como implantarlo conforme a las disposiciones que establezca;
VII. Capacitar a los Trabajadores sobre la prevención de enfermedades y accidentes del trabajo, atendiendo a la naturaleza de las actividades que se llevan a cabo en los centros de trabajo, y
VIII. Llevar a cabo aquellas otras acciones que se establezcan en los reglamentos en la materia.
Artículo 73. Corresponde al Instituto promover la integración y funcionamiento de las Comisiones de Seguridad y Salud en los centros de trabajo de las Dependencias y Entidades y, a las propias comisiones, atender las recomendaciones que el Instituto formule en materia de seguridad y salud en el trabajo.
El Instituto deberá asimismo, promover la integración y funcionamiento de una Comisión Consultiva Nacional y de Comisiones Consultivas de las Entidades Federativas de Seguridad y Salud en el Trabajo del Sector Público Federal.
Sección II
Incremento Periódico de las Pensiones
Artículo 74. La cuantía de las pensiones por incapacidad parcial o total permanente será actualizada anualmente en el mes de febrero, conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor correspondiente al año calendario anterior.
Las pensiones a los Familiares Derechohabientes del Trabajador por riesgos del trabajo serán revisadas e incrementadas en la proporción que corresponda, en términos de lo dispuesto en el párrafo anterior.
Sección III
Régimen Financiero
Artículo 75. Las Dependencias y Entidades cubrirán una Aportación de cero punto setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico por el seguro de riesgos del trabajo.
CAPÍTULO VI
SEGURO DE RETIRO, CESANTÍA EN EDAD AVANZADA Y VEJEZ
Sección I
Generalidades
Artículo 76. Para los efectos del seguro a que se refiere este Capítulo, es derecho de todo Trabajador contar con una Cuenta Individual operada por el PENSIONISSSTE o por una Administradora que elija libremente. La Cuenta Individual se integrará por las Subcuentas: de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo de la Vivienda, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo.
Los Trabajadores que coticen simultánea o sucesivamente al Instituto y al IMSS deberán acumular los recursos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de ambos regímenes en una misma Cuenta Individual. Lo anterior, sin perjuicio de que se identifiquen por separado mediante Subcuentas.
En el caso de cotización simultánea o sucesiva en el Instituto y en otros sistemas de seguridad social, la acumulación de recursos seguirá los criterios y mecanismos fijados en el convenio de portabilidad que, en su caso, se suscriba.
Artículo 77. Durante el tiempo en que el Trabajador deje de estar sujeto a una relación laboral, éste tendrá derecho a:
I. Realizar depósitos a su Cuenta Individual, y
II. Retirar de su Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, la cantidad que resulte menor entre setenta y cinco días de su propio Sueldo Básico de los últimos cinco años, o el diez por ciento del saldo de la propia Subcuenta, a partir del cuadragésimo sexto día natural contado desde el día en que quedó desempleado.
El derecho consignado en esta fracción, sólo podrán ejercerlo los Trabajadores, que acrediten con los estados de cuenta correspondientes, no haber efectuado retiros durante los cinco años inmediatos anteriores a la fecha citada. El Trabajador deberá presentar la solicitud correspondiente.
Artículo 78. Los beneficiarios legales del Trabajador titular de una Cuenta Individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez serán los Familiares Derechohabientes que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.
En caso de fallecimiento del Trabajador, si los beneficiarios a que se refiere el párrafo anterior, ya no tienen derecho a Pensión por el seguro de invalidez y vida, el PENSIONISSSTE o la Administradora respectiva entregarán el saldo de la Cuenta Individual en partes iguales a los beneficiarios legales que haya registrado el Trabajador en el Instituto.
El Trabajador, deberá designar beneficiarios sustitutos de los indicados en el párrafo anterior, única y exclusivamente para el caso de que faltaren los beneficiarios legales. El Trabajador podrá en cualquier tiempo cambiar esta última designación. Dicha designación deberá realizarla en el PENSIONISSSTE o en la Administradora que le opere su Cuenta Individual.
A falta de los beneficiarios legales y sustitutos, dicha entrega se hará en el orden de prelación previsto en el artículo 501 de la Ley Federal del Trabajo. Cualquier conflicto deberá ser resuelto ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
Artículo 79. Los Pensionados por retiro, cesantía en edad avanzada o de vejez, que reingresen al régimen obligatorio abrirán una nueva Cuenta Individual, en el PENSIONISSSTE o en la Administradora que elijan. Una vez al año, en el mismo mes calendario en el que adquirió el derecho a la Pensión, podrá el Trabajador transferir a la Aseguradora, al PENSIONISSSTE, o a la Administradora que le estuviera pagando su Pensión, el saldo acumulado de su Cuenta Individual, conviniendo el incremento en la Renta vitalicia o Retiros Programados que se le esté cubriendo.
Artículo 80. Los Trabajadores tendrán derecho a un seguro de retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidas en el presente Capítulo, siempre y cuando la Pensión que se le calcule en el sistema de Renta vitalicia sea superior en más del treinta por ciento a la Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima del Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes. La Renta vitalicia se actualizará anualmente en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor.
El Pensionado tendrá derecho a recibir el excedente de los recursos acumulados en su Cuenta Individual en una o varias exhibiciones, solamente si la Pensión que se le otorgue es superior en más del treinta por ciento a la Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima del Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes. La disposición de la cuenta así como de sus rendimientos estará exenta del pago de contribuciones.
Para efecto de ejercer el derecho a que se refiere este artículo, el Trabajador podrá acumular los recursos de la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez aportados bajo cualquier régimen, los de la Subcuenta de ahorro solidario, los de la Subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, los de la Subcuenta de aportaciones voluntarias y los de la Subcuenta de ahorro a largo plazo.
Asimismo, el Trabajador Pensionado en los términos de este artículo, tendrá derecho a recibir servicios del seguro de salud por parte del Instituto.
Artículo 81. Con cargo a los recursos acumulados de la Cuenta Individual del Trabajador, el Pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez adquirirá en favor de sus Familiares Derechohabientes, en el momento de otorgarse la Pensión, un Seguro de Sobrevivencia, en los términos que al efecto determine la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, oyendo a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, en las mismas condiciones que para tal efecto establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.
Artículo 82. La disposición que realice el Trabajador de los recursos de su Cuenta Individual por cualquiera de los supuestos previstos por esta Ley, disminuirá en igual proporción a los años de cotización efectuados.
La mencionada disminución se calculará dividiendo el monto acumulado de los recursos de la Cuenta Individual entre el número de años cotizados hasta el momento de realizarse la disposición de dichos recursos. El monto retirado se dividirá entre el cociente resultante de la anterior operación. El resultado se le restará a los años cotizados.
Artículo 83. Los recursos depositados en la Cuenta Individual de cada Trabajador son propiedad de éste con las modalidades que se establecen en esta Ley y demás disposiciones aplicables.
Los recursos depositados en la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y en la Subcuenta de ahorro solidario serán inembargables.
Los recursos depositados en las Subcuentas de aportaciones voluntarias, complementarias de retiro y de ahorro a largo plazo serán inembargables hasta por un monto equivalente a veinte veces el Salario Mínimo elevado al año por cada Subcuenta, por el importe excedente a esta cantidad se podrá trabar embargo.
Sección II
Pensión por Cesantía en Edad Avanzada
Artículo 84. Para los efectos de esta Ley, existe cesantía en edad avanzada cuando el Trabajador quede privado de trabajo a partir de los sesenta años de edad.
Para gozar de las prestaciones de cesantía en edad avanzada se requiere que el Trabajador tenga un mínimo de veinticinco años de cotización reconocidos por el Instituto.
El Trabajador cesante que tenga sesenta años o más y no reúna los años de cotización señalados en el párrafo precedente, podrá retirar el saldo de su Cuenta Individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que opere su Pensión.
Artículo 85. La contingencia consistente en la cesantía en edad avanzada, obliga al Instituto al otorgamiento de:
I. Pensión, y
II. Seguro de salud, en los términos del Capítulo II de este Título.
Artículo 86. El derecho al goce de la Pensión por cesantía en edad avanzada comenzará desde el día en que el Trabajador cumpla con los requisitos señalados en esta Sección, siempre que solicite el otorgamiento de dicha Pensión y acredite haber quedado privado de trabajo, si no fue recibido en el Instituto el aviso de baja.
Artículo 87. Los trabajadores que reúnan los requisitos establecidos en esta Sección podrán disponer de su Cuenta Individual con el objeto de disfrutar de una Pensión de cesantía en edad avanzada. Para tal propósito podrán optar por alguna de las alternativas siguientes:
I. Contratar con la Aseguradora de su elección un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia, que se actualizará anualmente en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, o
II. Mantener el saldo de su Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o en una Administradora y efectuar con cargo a dicho saldo, Retiros Programados.
Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido en esta Ley y en las disposiciones administrativas que expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
El Pensionado que opte por la alternativa prevista en la fracción II podrá, en cualquier momento, contratar una Renta vitalicia de acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El Pensionado no podrá optar por la alternativa señalada si la Renta mensual vitalicia a convenirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.
Sección III
Pensión por Vejez
Artículo 88. El seguro de vejez da derecho al Trabajador al otorgamiento de:
I. Pensión, y
II. Seguro de salud, en los términos del Capítulo II de este Título.
Artículo 89. Para tener derecho al goce de las prestaciones del seguro de vejez, se requiere que el Trabajador o Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos por el Instituto un mínimo de veinticinco años de cotización.
En caso que el Trabajador o Pensionado tenga sesenta y cinco años o más y no reúna los años de cotización señalados en el párrafo precedente, podrá retirar el saldo de su Cuenta Individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que opere su Pensión.
Artículo 90. El otorgamiento de la Pensión de vejez sólo se podrá efectuar previa solicitud del Trabajador y se le cubrirá a partir de la fecha en que haya dejado de trabajar o termine el plazo de la Renta que venía disfrutando por estar Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez, siempre que cumpla con los requisitos señalados en el artículo anterior.
Artículo 91. Los Trabajadores que reúnan los requisitos establecidos en esta Sección podrán disponer de su Cuenta Individual con el objeto de disfrutar de una Pensión de vejez. Para tal propósito podrá optar por alguna de las alternativas siguientes:
I. Contratar con una Aseguradora de su elección un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia, que se actualizará anualmente en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, o
II. Mantener el saldo de su Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o en una Administradora y efectuar con cargo a dicho saldo, Retiros Programados.
Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido en esta Ley y en las disposiciones administrativas que expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
El Pensionado que opte por la alternativa prevista en la fracción II podrá, en cualquier momento, contratar un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia de acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El Trabajador no podrá optar por la alternativa señalada si la Renta mensual vitalicia a convenirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.
Sección IV
De la Pensión Garantizada
Artículo 92. Pensión Garantizada es aquélla que el Estado asegura a quienes reúnan los requisitos señalados para obtener una Pensión por cesantía en edad avanzada o vejez y su monto mensual será la cantidad de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacional, misma que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Artículo 93. El Trabajador referido en el artículo anterior, cuyos recursos acumulados en su Cuenta Individual resulten insuficientes para contratar una renta vitalicia o un Retiro Programado que le asegure el disfrute de una Pensión Garantizada en forma vitalicia y la adquisición de un Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes, recibirá del Gobierno Federal una Aportación complementaria suficiente para el pago de la Pensión correspondiente.
En estos casos, el PENSIONISSSTE o la Administradora continuarán con la administración de la Cuenta Individual del Pensionado y se efectuarán retiros con cargo al saldo acumulado para el pago de la Pensión Garantizada, en los términos que determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Artículo 94. El Gobierno Federal con recursos propios complementarios a los de la Cuenta Individual correspondiente, cubrirá la Pensión Garantizada, en la forma y términos que al efecto determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
El Trabajador deberá solicitar la Pensión Garantizada al Instituto y acreditar tener derecho a ella. Por su parte, la Administradora está obligada a proporcionar la información que el propio Instituto le requiera para este efecto.
Agotados los recursos de la Cuenta Individual, la Administradora, notificará este hecho al Instituto. En este caso, la Pensión será cubierta con los recursos que para tal efecto proporcione el Gobierno Federal.
Artículo 95. A la muerte del Pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez que estuviere gozando de una Pensión Garantizada, el Gobierno Federal, por conducto de quien determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá contratar una Renta que cubra la Pensión correspondiente a favor de los Familiares Derechohabientes con la Aseguradora que éstos elijan o pagar las Pensiones conforme al mismo procedimiento utilizado para el pago de la Pensión Garantizada.
En caso de optar por la contratación de Rentas, los Familiares Derechohabientes del Pensionado fallecido y el Instituto, cuando tuviere conocimiento de este hecho, deberán informar del fallecimiento al PENSIONISSSTE o a la Administradora que, en su caso, estuviere pagando la Pensión, y observarse lo siguiente:
I. El PENSIONISSSTE o la Administradora deberá entregar al Instituto los recursos que hubiere en la Cuenta Individual del Pensionado fallecido, los cuales se destinarán al pago del Monto Constitutivo de la Renta de los Familiares Derechohabientes, y
II. El Gobierno Federal, por conducto de quien determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberá aportar los recursos faltantes para el pago del Monto Constitutivo de la mencionada Renta.
Artículo 96. El pago de la Pensión Garantizada será suspendido cuando el Pensionado reingrese a un trabajo sujeto al régimen obligatorio de esta Ley o de la Ley del Seguro Social.
El Pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez que disfrute de una Pensión Garantizada no podrá recibir otra de igual naturaleza.
La Pensión que corresponda a los Familiares Derechohabientes del Pensionado fallecido, se entregará a éstos aun cuando estuvieran gozando de otra Pensión de cualquier naturaleza.
Sección V
De la Cuenta Individual
Artículo 97. A cada Trabajador se le abrirá una Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o, si así lo elije, en una Administradora. Los Trabajadores podrán solicitar el traspaso de su Cuenta Individual al PENSIONISSSTE o a una Administradora diferente a la que opere la cuenta en los casos previstos en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Artículo 98. Los Trabajadores no deberán tener más de una Cuenta Individual, independientemente de que se encuentren sujetos a diversos regímenes de seguridad social. Si tuvieren varias Cuentas Individuales deberán hacerlo del conocimiento del PENSIONISSSTE o de la o las Administradoras en que se encuentren registrados, a efecto de que las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR a que se refiere la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro promuevan los procedimientos de unificación o traspaso correspondientes que establezca la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Asimismo, cuando se encuentren abiertas en el PENSIONISSSTE o en una misma Administradora varias Cuentas Individuales de un mismo Trabajador, las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR deberán unificar de oficio dichas Cuentas Individuales.
El Trabajador que tenga abierta una Cuenta Individual y que cambie de régimen o simultáneamente se encuentre sujeto a dos o más regímenes de seguridad social deberá integrar todos los recursos que se depositen a su favor, en la Cuenta Individual que tuviera abierta. Lo anterior, sin perjuicio de su derecho a traspasar su Cuenta Individual de conformidad con las disposiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
La Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro tendrá, respecto de las Cuentas Individuales, las entidades que administren éstas, las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro, las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR y las comisiones que se cobren a los Trabajadores por la administración de las Cuentas Individuales, las facultades a que se refiere la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en lo que no se opongan a las disposiciones del presente ordenamiento.
Las Dependencias y Entidades deberán informar bimestralmente a los Trabajadores, sobre las Aportaciones hechas a su favor, sin perjuicio de que dicha información sea entregada a los sindicatos o, en su caso, a cualquier otra organización representativa de los Trabajadores.
Artículo 99. Las Dependencias y Entidades serán responsables de los daños y perjuicios que se causaren al Trabajador o a sus Familiares Derechohabientes, cuando por falta de cumplimiento de la obligación de inscribirlo al Instituto o de avisar su Sueldo Básico o los cambios que sufriera éste, no pudieran otorgarse las prestaciones consignadas en este Capítulo, o bien dichas prestaciones se vieran disminuidas en su cuantía.
Sección VI
Del Ahorro Solidario para el Incremento de las Pensiones
Artículo 100. Los Trabajadores podrán optar por que se les descuente hasta el dos por ciento de su Sueldo Básico, para ser acreditado en la Subcuenta de ahorro solidario que se abra al efecto en su Cuenta Individual.
Las Dependencias y Entidades en la que presten sus servicios los Trabajadores que opten por dicho Descuento, estarán obligados a depositar en la referida Subcuenta, tres pesos con veinticinco centavos por cada peso que ahorren los Trabajadores con un tope máximo del seis punto cinco por ciento del Sueldo Básico.
A efecto de lo anterior, las Dependencias y Entidades deberán enterar las cantidades a su cargo conjuntamente con el ahorro que realice el Trabajador, sin que las mismas se consideren Cuotas o Aportaciones.
Los recursos acumulados en la Subcuenta de ahorro solidario, estarán sujetos a las normas aplicables a la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Sección VII
Régimen Financiero
Artículo 101. Las Cuotas y Aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se recibirán y se depositarán en las respectivas Subcuentas de la Cuenta Individual de cada Trabajador, de conformidad con las disposiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Artículo 102. Las Cuotas y Aportaciones a que se refiere este Capítulo serán:
I. A los Trabajadores les corresponde una cuota de seis punto ciento veinticinco por ciento del Sueldo Básico;
II. A las Dependencias y Entidades les corresponde una Aportación de retiro de dos por ciento, y por cesantía en edad avanzada y vejez, de tres punto ciento setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico, y
III. El Gobierno Federal cubrirá mensualmente una Cuota Social diaria por cada Trabajador, equivalente al cinco punto cinco por ciento del salario mínimo general para el Distrito Federal vigente al día primero de julio de mil novecientos noventa y siete actualizado trimestralmente conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor al día de la entrada en vigor de esta Ley. La cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará trimestralmente en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre, conforme al Índice Nacional del Precios al Consumidor.
Para efecto de las Cuotas y Aportaciones de los pensionados por riesgos del trabajo o invalidez, las cotizaciones antes mencionadas se realizarán con base en el monto de la Pensión que reciban.
Los recursos a que se refiere este artículo se depositarán en las Subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Sección VIII
Del PENSIONISSSTE
Artículo 103. Se crea el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, denominado PENSIONISSSTE, el cual será un órgano público desconcentrado del Instituto dotado de facultades ejecutivas, con competencia funcional propia en los términos de la presente Ley.
Artículo 104. El PENSIONISSSTE tendrá a su cargo:
I. Administrar Cuentas Individuales, y
II. Invertir los recursos de las Cuentas Individuales que administre, excepto los de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda.
Artículo 105. El PENSIONISSSTE tendrá las facultades siguientes:
I. Abrir, administrar y operar las Cuentas Individuales de los Trabajadores en los mismos términos que las Administradoras;
II. Recibir las Cuotas y Aportaciones de seguridad social correspondientes a las Cuentas Individuales y los demás recursos que en términos de esta Ley puedan ser recibidos en las Cuentas Individuales, excepto las de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda;
III. Individualizar las Cuotas y Aportaciones destinadas a las Cuentas Individuales, así como los rendimientos derivados de la inversión de las mismas;
IV. Invertir los recursos de las Cuentas Individuales en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro que administre;
V. Constituir y operar sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro;
VI. Cobrar comisiones a las Cuentas Individuales de los Trabajadores, con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda. Estas comisiones estarán destinadas a cubrir los gastos de administración y operación del PENSIONISSSTE que sean inherentes a sus funciones.
En todo caso, las comisiones no podrán exceder del promedio de comisiones que cobren las Administradoras;
VII. Enviar, por lo menos dos veces al año, al domicilio que indiquen los Trabajadores, sus estados de cuenta y demás información sobre sus Cuentas Individuales y el estado de sus inversiones, destacando en ellos las Aportaciones de las Dependencias y Entidades, del Estado y del Trabajador, y el número de días de cotización registrado durante cada bimestre que comprenda el periodo del estado de cuenta, así como las comisiones cobradas;
VIII. Establecer servicios de información y atención a los Trabajadores;
IX. Entregar los recursos a la Aseguradora o Administradora que el Trabajador o sus Familiares Derechohabientes hayan elegido, para la contratación de Rentas vitalicias, del Seguro de Sobrevivencia, o Retiros Programados;
X. Contratar cualquier tipo de servicios requeridos para la administración de las Cuentas Individuales y la inversión de los recursos, y
XI. Las demás que le otorguen ésta u otras leyes.
Artículo 106. El PENSIONISSSTE estará sujeto para su operación, administración y funcionamiento, a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y las reglas de carácter general que emita dicha Comisión aplicables a las Administradoras.
Asimismo, los servidores públicos del PENSIONISSSTE estarán sujetos a las responsabilidades y sanciones establecidas en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro para los funcionarios de las Administradoras.
Artículo 107. El PENSIONISSSTE elaborará su presupuesto asegurando que los costos de administración sean cubiertos únicamente con el producto de las comisiones cobradas por la administración de los recursos del Fondo.
Artículo 108. Los recursos para la operación del PENSIONISSSTE se integrarán:
I. Con las comisiones que se cobren por la administración de los recursos de las Cuentas Individuales, con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda, y
II. Con los demás bienes y derechos que adquiera por cualquier título.
Artículo 109. La Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE deberá establecer el régimen de inversión de los recursos cuya administración se encuentre a cargo del PENSIONISSSTE.
El régimen deberá tener como principal objetivo otorgar la mayor seguridad y rentabilidad de los recursos de los Trabajadores. Asimismo, el régimen de inversión tenderá a incrementar el ahorro interno y el desarrollo de un mercado de instrumentos de largo plazo acorde con el sistema de pensiones. A tal efecto, proveerá que las inversiones se canalicen preferentemente, a través de su colocación en valores, a fomentar:
I. La actividad productiva nacional;
II. La construcción de vivienda;
III. La generación de energía, la producción de gas y petroquímicos, y
IV. La construcción de carreteras.
El PENSIONISSSTE deberá invertir en valores, documentos, efectivo y los demás instrumentos que se establezcan en el régimen de inversión determinado por su Comisión Ejecutiva, el cual deberá observar en todo momento las reglas de carácter general que establezca la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro para la inversión de los recursos invertidos en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro.
Artículo 110. La dirección y administración del PENSIONISSSTE estará a cargo de una Comisión Ejecutiva integrada por quince miembros como a continuación se indica:
I. El Director General del Instituto, quien la presidirá;
II. El Vocal Ejecutivo, el cual será nombrado por la Junta Directiva a propuesta del Director General del Instituto;
III. Tres vocales nombrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y un vocal nombrado por cada una de las siguientes instituciones: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de la Función Pública y Banco de México.
IV. Siete vocales nombrados por las organizaciones de Trabajadores.
Por cada vocal propietario se designará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del vocal propietario. En el caso de los representantes de las organizaciones de Trabajadores, la designación del suplente se hará en los términos de las disposiciones estatutarias aplicables.
Los integrantes de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE no podrán ser miembros de la Junta Directiva del Instituto, con excepción del Director General.
Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y ser de reconocida honorabilidad y experiencia técnica y administrativa.
Los vocales de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE durarán en sus funciones por todo el tiempo que subsista su designación y podrán ser removidos libremente a petición de quienes los hayan propuesto.
Artículo 111. La Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE sesionará por lo menos una vez cada dos meses.
Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán válidas con la asistencia de por lo menos nueve de sus miembros, de los cuales uno será el Presidente de la Comisión Ejecutiva, cuatro representantes del Gobierno Federal y cuatro de las organizaciones de Trabajadores al servicio del Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría de los presentes y en caso de empate el Presidente tendrá voto de calidad.
Artículo 112. La Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE tendrá las atribuciones y funciones siguientes:
I. Resolver sobre las operaciones del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al servicio del Estado, excepto aquéllas que por su importancia ameriten acuerdo expreso de la Junta Directiva, la que deberá acordar lo conducente;
II. Presentar a la aprobación de la Junta Directiva por conducto del Vocal Ejecutivo, los presupuestos de ingresos y egresos, los planes de labores y financiamiento, así como los estados financieros y el informe de labores formulados por el Vocal Ejecutivo;
III. Proponer a la Junta Directiva del Instituto la estrategia de inversión de los recursos de Pensiones observando lo establecido en el artículo 109 de esta Ley, y
IV. Las demás que señale la Junta Directiva.
Artículo 113. El Vocal Ejecutivo del PENSIONISSSTE tendrá las obligaciones y facultades siguientes:
I. Asistir a las sesiones de la Junta Directiva del Instituto con voz, pero sin voto, para informar de los asuntos del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al servicio del Estado;
II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto y de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, relacionados con el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado;
III. Convocar a las sesiones de la Comisión Ejecutiva;
IV. Presentar anualmente a la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, dentro de los dos primeros meses del año siguiente, los estados financieros y el informe de actividades del ejercicio anterior;
V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE a más tardar el último día de septiembre de cada año, los presupuestos de ingresos y egresos, el proyecto de gastos y los planes de labores y de financiamiento para el año siguiente;
VI. Presentar a consideración de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, un informe bimestral sobre las actividades de la propia Comisión Ejecutiva;
VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE para su consideración, la estrategia de inversión de los recursos de Pensiones;
VIII. Proponer al Director General los nombramientos y remociones del personal técnico y administrativo del PENSIONISSSTE, y
IX. Las demás que le señalen esta Ley y sus disposiciones reglamentarias.
CAPÍTULO VII
SEGURO DE INVALIDEZ Y VIDA
Sección I
Generalidades
Artículo 114. Los riesgos protegidos en este Capítulo son la invalidez y la muerte del Trabajador o del Pensionado por invalidez, en los términos y con las modalidades previstas en esta Ley.
Artículo 115. El otorgamiento de las prestaciones establecidas en este Capítulo requiere del cumplimiento de periodos de espera, medidos en años de cotización reconocidos por el Instituto, según se señala en las disposiciones relativas a cada uno de los riesgos amparados.
Para los efectos de este artículo, para computar los años de cotización por lo que se refiere al seguro contenido en este Capítulo, se considerarán los periodos que se encuentren amparados por el dictamen médico respectivo.
Artículo 116. El pago de la Pensión de invalidez se suspenderá durante el tiempo en que el Pensionado desempeñe un trabajo que le proporcione un ingreso mayor al referido en el artículo 118 de esta Ley.
Artículo 117. Si un Trabajador o sus Familiares Derechohabientes tiene derecho a cualquiera de las pensiones de este Capítulo y también a Pensión proveniente del seguro de riesgos del trabajo, siempre y cuando se trate de una incapacidad parcial previa al estado de invalidez, percibirá ambas sin que la suma de sus cuantías exceda del cien por ciento del Sueldo Básico mayor, de los que sirvieron de base para determinar la cuantía de las pensiones concedidas. Los ajustes para no exceder del límite señalado no afectarán la Pensión proveniente de riesgos del trabajo.
Sección II
Pensión por Invalidez
Artículo 118. Para los efectos de esta Ley, existe invalidez cuando el Trabajador activo haya quedado imposibilitado para procurarse, mediante un trabajo igual, una remuneración superior al cincuenta por ciento de su remuneración habitual, percibida durante el último año de trabajo, y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional. La declaración de invalidez deberá ser realizada por el Instituto.
La Pensión por invalidez se otorgará a los Trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus Cuotas al Instituto cuando menos durante [cinco] años. En el caso que el dictamen respectivo determine el setenta y cinco por ciento o más de invalidez sólo se requerirá que hubiesen contribuido con sus Cuotas al Instituto cuando menos durante tres años.
El estado de invalidez da derecho al Trabajador, en los términos de esta Ley, al otorgamiento de:
I. Pensión temporal, o
II. Pensión definitiva.
Artículo 119. La Pensión temporal se concederá con carácter provisional, por un periodo de adaptación de dos años durante los cuales será pagada con cargo a las reservas de este seguro por parte del Instituto. Transcurrido el periodo de adaptación, la Pensión se considerará como definitiva debiéndose contratar un Seguro de Pensión que le otorgue la Renta a que se refiere el artículo siguiente, y su revisión sólo podrá hacerse una vez al año, salvo que existieran pruebas de un cambio sustancial en las condiciones de la invalidez. El derecho al pago de esta Pensión comienza a partir del día siguiente al de la fecha en que el Trabajador cause baja motivada por la inhabilitación.
Artículo 120. La Pensión definitiva comienza a partir del día siguiente del término de la Pensión temporal y estará vigente hasta que el Pensionado cumpla sesenta y cinco años y veinticinco años de cotización. La Pensión se cubrirá mediante la contratación de un Seguro de Pensión con una Aseguradora.
Artículo 121. La cuantía de la Pensión por invalidez será igual a una cuantía básica del treinta y cinco por ciento del promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del Trabajador. Dicha cuantía no será inferior a la pensión prevista en el artículo 170 de la Ley del Seguro Social a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, cantidad que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Salario Mínimo.
Los Pensionados por invalidez tendrán derecho a una gratificación anual igual en número de días a las concedidas a los Trabajadores en activo de la Administración Pública Federal, según la cuota diaria de su Pensión. Esta gratificación deberá pagarse, a elección del Pensionado:
I. En una sola exhibición, pagadera antes del quince de diciembre de cada año, o
II. Conjuntamente con cada mensualidad del pago de la Renta, incrementándose cada exhibición con la doceava parte de la gratificación anual.
Artículo 122. El Trabajador contratará el Seguro de Pensión con la Aseguradora que elija, para gozar del beneficio de Pensión definitiva. El Instituto calculará el monto necesario, conforme a las reglas que para tal efecto expida la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, para la contratación del Seguro de Pensión y, el propio Instituto entregará dicha suma a la Aseguradora elegida por el Trabajador.
La renta otorgada al pensionado por invalidez deberá cubrir:
I. La Pensión, y
II. Las Cuotas y Aportaciones a la Cuenta Individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos de la presente Ley.
Terminada la vigencia del contrato de Seguro de Pensión, el Trabajador que reúna los requisitos correspondientes tendrá derecho a recibir su Pensión de vejez.
Artículo 123. La Aseguradora elegida por el pensionado deberá proceder como sigue:
I. Pagará mensualmente la Pensión;
II. Depositará bimestralmente las cuotas y aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en la Cuenta Individual del pensionado, y
III. Pagará una gratificación anual al Pensionado.
Artículo 124. El otorgamiento de la Pensión por invalidez queda sujeto a la satisfacción de los siguientes requisitos:
I. Solicitud del Trabajador o de sus legítimos representantes, y
II. Dictamen de uno o más médicos o técnicos designados por el Instituto, que certifiquen la existencia del estado de invalidez de conformidad con el reglamento respectivo. En caso de desacuerdo con la dictaminación, el afectado inconforme tendrá treinta días naturales para presentar por escrito ante el Instituto, su inconformidad avalada con un dictamen de un médico especialista en la materia. En caso de desacuerdo entre la dictaminación del Instituto y el dictamen del especialista del afectado, el Instituto propondrá una terna de médicos especialistas para que de entre ellos el afectado elija uno.
El dictamen del perito tercero resolverá en definitiva sobre la procedencia o no de la dictaminación y será inapelable y de carácter obligatorio para el interesado y para el Instituto, esto último sin perjuicio de la obligación del afectado de someterse a los reconocimientos, tratamientos, investigaciones y evaluaciones que ordene el Instituto para verificar la vigencia de sus derechos periódicamente.
Artículo 125. No se concederá la Pensión por invalidez:
I. Si la invalidez se origina encontrándose el Trabajador en estado de embriaguez;
II. Si la invalidez ocurre encontrándose el Trabajador bajo la acción de algún narcótico o droga enervante, salvo que exista prescripción médica y que el Trabajador hubiese puesto el hecho en conocimiento del jefe inmediato presentándole la prescripción suscrita por el médico;
III. Si el Trabajador se ocasiona intencionalmente una lesión por sí o de acuerdo con otra persona;
IV. Si la invalidez es resultado de un intento de suicidio o efecto de una riña, en que hubiere participado el Trabajador u originados por algún delito cometido por éste, y
V. Cuando el estado de invalidez sea anterior a la fecha del nombramiento del Trabajador.
Artículo 126. Los Trabajadores que soliciten Pensión por invalidez y los pensionados por la misma causa están obligados a someterse a los reconocimientos y tratamientos que el Instituto les prescriba y proporcione y, en caso de no hacerlo, no se tramitará su solicitud o se les suspenderá el goce de la Pensión.
Artículo 127. La Pensión por invalidez o la tramitación de la misma se suspenderá:
I. Cuando el Pensionado o solicitante esté desempeñando algún cargo o empleo, y
II. En el caso de que el Pensionado o solicitante se niegue injustificadamente a someterse a los reconocimientos y tratamientos que el Instituto le prescriba y proporcione en cualquier tiempo, así como a las investigaciones y evaluaciones necesarias para verificar la vigencia de sus derechos por este concepto, o se resista a las medidas preventivas o curativas a que deba sujetarse, salvo que se trate de una persona afectada de sus facultades mentales. El pago de la Pensión o la tramitación de la solicitud se reanudará a partir de la fecha en que el Pensionado se someta al tratamiento médico, sin que haya lugar, en el primer caso, a recibir las prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo que haya durado la suspensión.
La suspensión del pago de la Pensión, sólo requerirá que el Instituto lo solicite por escrito a la Aseguradora correspondiente. Asimismo, el Instituto solicitará a la Aseguradora, la devolución de la Reserva del Seguro de Pensión, correspondiente al plazo que dure la suspensión.
Artículo 128. La Pensión por invalidez será revocada cuando el Trabajador recupere su capacidad para el servicio. En tal caso, la Dependencia o entidad en que hubiere prestado sus servicios el trabajador recuperado, tendrá la obligación de restituirlo en su empleo si de nuevo es apto para el mismo, o en caso contrario, asignarle un trabajo que pueda desempeñar, debiendo ser cuando menos de un sueldo y categoría equivalente a los que disfrutaba al acontecer la invalidez. Si el Trabajador no aceptare reingresar al servicio en tales condiciones, o bien estuviese desempeñando cualquier trabajo, le será revocada la Pensión. En este caso, la Aseguradora con la que se hubiere contratado el Seguro de Pensión deberá entregar al Instituto la reserva, por la cancelación anticipada del Seguro de Pensión.
La revocación de la Pensión se llevará a cabo en los mismos términos que se señalan para la suspensión, en el último párrafo del artículo anterior.
Si el Trabajador no fuere restituido a su empleo o no se le asignara otro en los términos del párrafo anterior por causa imputable a la Dependencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios, seguirá percibiendo el importe de la Pensión con cargo al presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el titular de la Dependencia o entidad, el cual deberá restituir los montos erogados por concepto del pago de la Pensión.
Sección III
Pensión por Causa de Muerte
Artículo 129. La muerte del Trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al Instituto por tres años o más, dará origen a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, según lo prevenido por esta Ley.
En este caso, las pensiones se otorgarán por la Aseguradora que elijan los Familiares Derechohabientes para la contratación de su Seguro de Pensión. A tal efecto, se deberá integrar un Monto Constitutivo en la Aseguradora elegida, el cual deberá ser suficiente para cubrir la Pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este Capítulo. Para ello, el Instituto cubrirá el Monto Constitutivo con cargo al cual se pagará la Pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este Capítulo, por la Aseguradora.
En caso de fallecimiento de un Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez, las pensiones a que se refiere este artículo se cubrirán por el Instituto, mediante la entrega del Monto Constitutivo a la Aseguradora que elijan los Familiares Derechohabientes para el pago de la Renta correspondiente.
El saldo acumulado en la Cuenta Individual del Trabajador o Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez fallecido, podrá ser retirado por sus Familiares Derechohabientes en una sola exhibición o utilizado para contratar un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta por una suma mayor.
Artículo 130. El derecho al pago de la Pensión por causa de muerte se iniciará a partir del día siguiente al de la muerte de la persona que haya originado la Pensión.
Artículo 131. El orden para gozar de las pensiones a que se refiere este artículo por los Familiares Derechohabientes será el siguiente:
I. El cónyuge supérstite sólo si no hay hijos o en concurrencia con éstos si los hay y son menores de dieciocho años o que no sean menores de dieciocho años pero estén incapacitados o imposibilitados parcial o totalmente para trabajar; o bien hasta veinticinco años previa comprobación de que están realizando estudios de nivel medio o superior de cualquier rama del conocimiento en planteles oficiales o reconocidos y que no tengan trabajo;
II. A falta de cónyuge, la concubina o concubinario solo o en concurrencia con los hijos o éstos solos cuando reúnan las condiciones señaladas en la fracción anterior, siempre que la concubina hubiere tenido hijos con el Trabajador o Pensionado o el concubinario con la Trabajadora o Pensionada, o vivido en su compañía durante los cinco años que precedieron a su muerte y ambos hayan permanecido libres de matrimonio durante el concubinato. Si al morir el Trabajador o Pensionado tuviere varias concubinas o la Trabajadora o Pensionada tuviere varios concubinarios, ninguno tendrá derecho a Pensión.
Para efectos de esta Ley, para considerarse como tales los concubinos deberán acreditar haber vivido en común con el Trabajador en forma constante y permanente por un periodo mínimo de cinco años que precedan inmediatamente a la generación de la Pensión o haber tenido por lo menos un hijo en común;
III. A falta de cónyuge, hijos, concubina o concubinario la Pensión se entregará a la madre o padre conjunta o separadamente y a falta de éstos a los demás ascendientes, en caso de que hubiesen dependido económicamente del Trabajador o Pensionado;
IV. La cantidad total a que tengan derecho los deudos señalados en cada una de las fracciones, se dividirá por partes iguales entre ellos. Cuando fuesen varios los beneficiarios de una Pensión y alguno de ellos perdiese el derecho, la parte que le corresponda será repartida proporcionalmente entre los restantes, y
V. Los hijos adoptivos sólo tendrán derecho a la Pensión por orfandad, cuando la adopción se haya hecho por el Trabajador o Pensionado antes de haber cumplido cincuenta y cinco años de edad.
Artículo 132. Los Familiares Derechohabientes del Trabajador o Pensionado fallecido, en el orden que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una Pensión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al Trabajador por invalidez o de la Pensión que venía disfrutando el Pensionado, y a la misma gratificación anual a que tuviera derecho el Pensionado. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Salario Mínimo.
Artículo 133. Si otorgada una Pensión aparecen otros familiares con derecho a la misma, se les hará extensiva, pero percibirán su parte a partir de la fecha en que sea recibida la solicitud en el Instituto, sin que puedan reclamar el pago de las cantidades cobradas por los primeros beneficiarios. A efecto de lo anterior, el Instituto deberá solicitar por escrito a la Aseguradora con la que se hubiere contratado el Seguro de Pensión, que se incluya a los beneficiarios supervenientes en el pago de la Pensión.
En caso de que dos o más interesados reclamen derecho a Pensión como cónyuges supérstites del trabajador o Pensionado, exhibiendo su respectiva documentación se suspenderá el trámite del beneficio hasta que se defina judicialmente la situación, sin perjuicio de continuarlo por lo que respecta a los hijos, reservándose una parte de la cuota a quien acredite su derecho como cónyuge supérstite.
Cuando un solicitante, ostentándose como cónyuge supérstite del trabajador o Pensionado reclame un beneficio que ya se haya concedido a otra persona por el mismo concepto, sólo se revocará el anteriormente otorgado, si existe sentencia ejecutoriada en la que se declare la nulidad del matrimonio que sirvió de base para la concesión de la Pensión. Si el segundo solicitante reúne los requisitos que esta Ley establece, se le concederá Pensión, la cual percibirá a partir de la fecha en que se reciba la solicitud en el Instituto, sin que tenga derecho a reclamar al Instituto las cantidades cobradas por el primer beneficiario.
Artículo 134. Si el Pensionado por orfandad llegaré a los dieciocho años y no pudiere mantenerse por su propio trabajo debido a una enfermedad duradera, defectos físicos o enfermedad psíquica, el pago de la Pensión por orfandad se prorrogará por el tiempo que subsista su inhabilitación, previa comprobación anual mediante dictamen medico emitido por el propio Instituto para efecto de determinar su estado de invalidez, haciéndose acreedor, en caso contrario, a la suspensión de la Pensión; asimismo continuarán disfrutando de la Pensión los hijos solteros hasta los veinticinco años de edad, previa comprobación de que están realizando estudios de nivel medio o superior en planteles oficiales o reconocidos y que no tengan un trabajo.
Artículo 135. Los derechos a percibir Pensión se pierden para los Familiares Derechohabientes del trabajador o Pensionado por alguna de las siguientes causas:
I. Llegar a cumplir dieciocho años de edad los hijos e hijas del trabajador o Pensionado, salvo lo dispuesto en el artículo anterior, siempre que no estén incapacitados legalmente o imposibilitados físicamente para trabajar;
II. Porque la mujer o el varón Pensionado contraigan nupcias o llegasen a vivir en concubinato. Al contraer matrimonio la viuda, viudo, concubina o concubinario, recibirán como única y última prestación el importe de seis meses de la Pensión que venían disfrutando.
La divorciada o divorciado no tendrán derecho a la Pensión de quien haya sido su cónyuge, a menos que a la muerte del causante, éste estuviese ministrándole alimentos por condena judicial y siempre que no existan viuda o viudo, hijos, concubina o concubinario y ascendientes con derecho a la misma. Cuando la divorciada o divorciado disfrutasen de la Pensión en los términos de este artículo, perderán dicho derecho si contraen nuevas nupcias, o si viviesen en concubinato, y
III. Por fallecimiento.
Artículo 136. No tendrá derecho a Pensión el cónyuge supérstite, en los siguientes casos:
I. Cuando la muerte del trabajador o Pensionado acaeciera antes de cumplir seis meses de matrimonio;
II. Cuando hubiese contraído matrimonio con el trabajador después de haber cumplido éste los cincuenta y cinco años de edad, a menos que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio, y
III. Cuando al contraer matrimonio el Pensionado recibía una Pensión de riesgos del trabajo o invalidez, a menos de que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio.
Las limitaciones que establece este artículo no regirán cuando al morir el trabajador o Pensionado, el cónyuge compruebe tener hijos con él.
Artículo 137. Si un Pensionado desaparece de su domicilio por más de un mes sin que se tengan noticias de su paradero, los Familiares Derechohabientes con derecho a la Pensión, disfrutarán de la misma en los términos de la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida con carácter provisional, y previa la solicitud respectiva, bastando para ello que se compruebe el parentesco y la desaparición del Pensionado, sin que sea necesario promover diligencias formales de ausencia. Si posteriormente y en cualquier tiempo, el Pensionado se presentase, tendrá derecho a disfrutar él mismo su Pensión y a recibir las diferencias entre el importe original de la misma y aquél que hubiese sido entregado a sus Familiares Derechohabientes. Cuando se compruebe el fallecimiento del Pensionado, la transmisión será definitiva.
Artículo 138. Cuando fallezca un pensionado, la aseguradora que viniese cubriendo la pensión entregará a sus deudos o a las personas que se hubiesen hecho cargo de la inhumación, el importe de ciento veinte días de pensión por concepto de gastos de funerales, sin más trámites que la presentación del certificado de defunción y constancia de los gastos de sepelio. En caso de que el pensionado hubiese disfrutado de dos o más pensiones los gastos del funeral se pagarán únicamente con base en la más alta.
Si no existiesen parientes o personas que se encarguen de la inhumación, el instituto lo hará, limitado al importe del monto señalado en el párrafo anterior, mismo que le deberá ser entregado por la aseguradora referida.
Sección IV
Incremento Periódico de las Pensiones
Artículo 139. La cuantía de las pensiones por invalidez será actualizada anualmente en el mes de febrero, conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor correspondiente al año calendario anterior.
Las pensiones a los familiares derechohabientes del trabajador por el seguro de invalidez y vida serán revisadas e incrementadas en la proporción que corresponda, en términos de lo dispuesto en el párrafo anterior.
Sección V
Régimen Financiero
Artículo 140. Las prestaciones del seguro de invalidez y vida, se financiarán en la forma siguiente:
I. A los trabajadores les corresponde una cuota de cero punto seiscientos veinticinco por ciento del sueldo básico, y
II. A las dependencias y entidades les corresponde una aportación de cero punto seiscientos veinticinco por ciento del sueldo básico.
Capítulo VIII
De la Transferencia de los Derechos
Sección I
De la Transferencia de Derechos entre el Instituto y el IMSS
Artículo 141. Los trabajadores que hubieren cotizado al instituto y que por virtud de una nueva relación laboral se inscriban al IMSS, podrán transferir a este último los derechos de los años de cotización al instituto. De la misma manera los trabajadores inscritos en el IMSS que inicien una relación laboral que los sujete al régimen de esta ley podrán transferir al instituto los derechos de sus semanas de cotización.
Para efectos de la transferencia de derechos prevista en el presente artículo se considerará que un año de cotización al Instituto equivale a cincuenta y dos semanas de cotización del régimen de la Ley del Seguro Social. Asimismo, el Instituto deberá señalar en las constancias de baja que expida a los trabajadores el número de años de cotización incluyendo, en su caso, la última fracción de año cotizado.
En caso de que la fracción de año cotizado sea equivalente a más de seis meses, se considerará cotizado el año completo.
Artículo 142. La asistencia médica a que tienen derecho los pensionados por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez que hayan cotizado al instituto y al IMSS, será prestada siempre y cuando hubieren cotizado cuando menos durante quince años en alguna de estas dos entidades o veinticuatro años en conjunto, de acuerdo con lo previsto en el artículo anterior.
En este caso, la asistencia médica deberá ser prestada por aquél Instituto en el que el pensionado hubiere cotizado durante mayor tiempo.
El instituto donde hubiere cotizado por menor tiempo el pensionado, deberá transferir las reservas actuariales correspondientes al seguro de salud, a aquél que prestará el servicio de salud de conformidad con los lineamientos que, al efecto, acuerden el instituto y el IMSS.
Artículo 143. Los trabajadores que por tener relación laboral con dos o más patrones coticen simultáneamente al instituto y al IMSS, podrán solicitar que las prestaciones del seguro de salud sean otorgadas por uno solo de los mencionados institutos. En este caso, las prestaciones deberán ser proporcionadas por el instituto de seguridad social al que cotice con mayor Sueldo Básico.
Las cuotas y aportaciones al seguro de salud originadas bajo el régimen del instituto que no preste servicios médicos al trabajador deberán depositarse en la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de su cuenta individual a partir de la solicitud a que se refiere el párrafo anterior.
Artículo 144. Los trabajadores que lleguen a la edad de pensionarse bajo los supuestos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez previsto en esta ley y que a su vez tengan recursos acumulados en su cuenta individual conforme al régimen de la Ley del Seguro Social, podrán solicitar que estos últimos se acumulen para la contratación de su Seguro de Pensión o Retiro Programado y el Seguro de Sobrevivencia para sus familiares derechohabientes, en los términos de la presente ley.
El pensionado tendrá derecho a recibir el excedente de los recursos acumulados en su cuenta individual en una o varias exhibiciones, sin distinguir si fueron acumulados conforme al régimen de la Ley del Seguro Social o el de la presente ley, solamente si la pensión que se le otorgue es superior en más del treinta por ciento de la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del Seguro de Sobrevivencia para sus familiares derechohabientes.
Para tener derecho a la pensión garantizada los trabajadores deberán tener reconocidos un mínimo de veinticinco años de cotización, exclusivamente en el Instituto. Tratándose de trabajadores que se encuentren cotizando al Instituto, que hayan transferido al mismo los derechos de sus semanas de cotización del IMSS y que éstas, conjuntamente con sus años de cotización al Instituto, acumulen veinticinco años de cotización, tendrán derecho a recibir la pensión garantizada establecida en la Ley del Seguro Social.
Artículo 145. Los trabajadores que lleguen a la edad para pensionarse por cesantía en edad avanzada o vejez, podrán transferir sus periodos de cotización no simultáneos al IMSS y al instituto, en los términos de lo previsto por los artículos 141 y 148 de la presente ley, a efecto de cumplir con el mínimo de años de cotización requerido.
En este caso, además de sus periodos de cotización, se sumarán los recursos acumulados en sus Subcuentas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, constituidas bajo los dos regímenes mencionados, para integrar el monto con el que se financiará su pensión y el Seguro de Sobrevivencia para sus familiares derechohabientes.
Artículo 146. Los trabajadores que tengan derecho a pensionarse bajo los supuestos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez previsto en esta ley y que, a su vez, coticen conforme al régimen de la Ley del Seguro Social, podrán continuar cotizando bajo este último régimen, y una vez al año, en el mismo mes calendario en el que adquirió el derecho a la pensión, podrá el pensionado transferir a la aseguradora que le estuviera pagando la renta vitalicia, al Pensionissste o a la administradora que estuviere pagando sus retiros programados, el saldo acumulado de su cuenta individual, conviniendo el incremento en su pensión, o retirar dicho saldo en una sola exhibición.
Artículo 147. El Pensionado que goce de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez bajo el régimen de la Ley del Seguro Social no podrá obtener otra pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la presente ley. Asimismo, el pensionado que goce de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos del presente ordenamiento no podrá obtener otra pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social, en ambos casos el trabajador tendrá derecho a incrementar el monto de su pensión de acuerdo con el procedimiento señalado en el artículo anterior.
Artículo 148. Tratándose de los periodos de cotización para tener derecho a pensionarse bajo cualquier régimen o a recibir servicios médicos, no se acumularán aquellos periodos en los que el trabajador hubiera cotizado simultáneamente al Instituto y al IMSS.
Se entenderá por periodo de cotización simultáneo aquél en el que al mismo tiempo se enteren Cuotas y Aportaciones correspondientes al trabajador bajo el régimen obligatorio de esta ley y el de la Ley del Seguro Social.
Sección II
De la Transferencia de Derechos al Instituto provenientes de otros Institutos de Seguridad Social
Artículo 149. El instituto, previa aprobación de su Junta Directiva y opinión favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá celebrar convenios de portabilidad con otros institutos de seguridad social o con entidades que operen otros sistemas de seguridad social compatibles con el previsto en la presente ley, mediante los cuales se establezcan:
I. Reglas de carácter general y equivalencias en las condiciones y requisitos para obtener una Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, e invalidez y vida, y
II. Mecanismos de traspaso de recursos de las Subcuentas que integran la Cuenta Individual.
Los convenios de portabilidad a que se refiere esta Sección establecerán el tratamiento que se dará, en su caso, a los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda.
Asimismo, para la celebración de dichos convenios de portabilidad, se deberá contar con dictamen de un actuario independiente en que conste la equivalencia de la portabilidad de derechos que se pretenda convenir, así como la suficiencia de las reservas que se deban afectar para hacer frente a las obligaciones que resulten a cargo del Instituto.
Artículo 150. La portabilidad consistirá en transferir derechos obtenidos en otros regímenes de seguridad social al sistema previsto en la presente ley.
Los institutos de seguridad social o entidades que operen otros regímenes de seguridad social que celebren convenio de portabilidad con el Instituto deberán señalar en las constancias de baja que expidan a los trabajadores el número de años de cotización y su equivalente en número de semanas.
Para hacer equivalente la portabilidad de derechos que se menciona en el presente artículo, se considerará por un año de cotización del Instituto el equivalente a cincuenta y dos semanas de cotización en otro sistema de seguridad social.
Artículo 151. Los trabajadores que, por tener relación laboral con dos o más patrones, coticen simultáneamente al Instituto y a otro instituto de seguridad social o entidad que opere un régimen de seguridad social podrán solicitar que las prestaciones del seguro de salud sean otorgadas por uno solo de los mencionados institutos o entidades. En este caso, las prestaciones deberán ser proporcionadas por el instituto de seguridad social o entidad al que cotice con mayor Sueldo Básico.
Las cuotas y aportaciones al seguro de salud originadas bajo el régimen del instituto o entidad que no preste servicios médicos al trabajador, deberán depositarse en la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de su Cuenta Individual a partir de la solicitud a que se refiere el párrafo anterior.
Artículo 152. Los trabajadores que lleguen a la edad de pensionarse bajo los supuestos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez previsto en esta Ley o en un seguro o régimen equivalente con el que se hubiere celebrado convenio de portabilidad, podrán aplicar los recursos de su Cuenta Individual y periodos de cotización en los mismos términos previstos en los artículos 144 y 148 de esta ley.
Artículo 153. El pensionado que goce de una pensión equivalente a la de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez bajo un régimen de seguridad social con el que se hubiere celebrado convenio de portabilidad, no podrá obtener una Pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la presente ley, en ambos casos el trabajador tendrá derecho a incrementar el monto de su pensión de acuerdo con el procedimiento señalado en el artículo 146 de esta ley.
Sección III
De la Transferencia de Derechos entre el Instituto y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
Artículo 154. Los trabajadores que hubieren cotizado al Instituto y que por virtud de una nueva relación laboral se inscriban al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, podrán transferir a este último los recursos acumulados en la Subcuenta del Fondo de la Vivienda. De la misma manera, los trabajadores inscritos en el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores que inicien una relación laboral que los sujete al régimen de esta Ley podrán transferir al Instituto los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda respectiva.
Para efectos de la transferencia de derechos prevista en el presente artículo, se estará a las reglas que, para tal efecto, expida cada uno de los institutos de seguridad social mencionados.
Artículo 155. Los trabajadores que obtengan un crédito de vivienda bajo el régimen del Instituto o del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y que tengan recursos acumulados por concepto de vivienda en su Cuenta Individual conforme al régimen de los dos institutos antes citados, podrán solicitar que se acumulen para aplicarse como pago inicial de su crédito y que las Aportaciones sucesivas a cualquiera de los institutos o a ambos, sean destinadas a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador.
Artículo 156. Los trabajadores que se encuentren amortizando un crédito de vivienda otorgado por el Instituto o por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y que, por virtud de una nueva relación laboral, cambien de régimen de seguridad social deberán seguir utilizando sus aportaciones de vivienda para el pago del crédito correspondiente.
A efecto de lo anterior, el Instituto y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores podrán celebrar convenio para determinar el procedimiento para la transferencia de las aportaciones de vivienda entre ambos institutos.
Capítulo IX
Del Sistema Integral de Crédito
Sección I
Préstamos Personales
Artículo 157. El Sistema Integral de Crédito está compuesto por los siguientes tipos de préstamos:
I. Préstamos personales, y
II. Préstamos hipotecarios.
Artículo 158. El fondo de préstamos personales para el otorgamiento de créditos estará constituido por el importe de la cartera total institucional de dichos créditos, más la disponibilidad al último día del ejercicio anterior y los rendimientos que generen los préstamos. Los recursos del Fondo únicamente se destinarán al otorgamiento de esta prestación.
Los ingresos que generen los intereses de los préstamos otorgados y sus disponibilidades financieras no afectarán el techo presupuestal del Instituto y se integrarán al propio fondo de préstamos personales.
Artículo 159. La cartera institucional más el remanente de disponibilidad señalados en el artículo anterior, así como los intereses correspondientes, integrarán el capital inicial de trabajo para la operación del fondo.
Artículo 160. Los recursos del fondo, en tanto no se destinen a préstamos personales, deberán ser invertidos bajo criterios prudenciales en aquellos instrumentos financieros del mercado que garanticen la más alta rentabilidad, el menor riesgo posible y la mayor transparencia para la rendición de cuentas, de conformidad con las disposiciones que expidan para el efecto la Junta Directiva del Instituto.
El instituto, previa aprobación de la Junta Directiva y contando con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, realizará las operaciones financieras necesarias sin afectar o comprometer recursos presupuestales, con respaldo en los derechos sobre la cartera vigente de préstamos personales, con el fin de allegarse de recursos adicionales para ampliar la cobertura de esta prestación.
La Junta Directiva del instituto será responsable de que el fondo conserve cuando menos su valor real.
Artículo 161. Los gastos por concepto de administración general del fondo se financiarán con sus propios recursos de acuerdo con el presupuesto anual que apruebe la Junta Directiva del instituto.
Artículo 162. Los préstamos personales se otorgarán a los trabajadores y pensionados de acuerdo con el programa anual que autorice la Junta Directiva del instituto, con base en la revolvencia del propio fondo y conforme a lo siguiente:
I. Sólo a quienes tengan un mínimo de seis meses de antigüedad de incorporación total al régimen de seguridad social del Instituto;
II. Los préstamos se otorgarán dependiendo de la disponibilidad financiera del Fondo y de conformidad con las reglas que establezca la Junta Directiva del instituto, y serán de cuatro tipos, a saber:
a) Ordinarios. Su monto será hasta por el importe de cuatro meses del Sueldo Básico, de acuerdo con la antigüedad de quien lo solicite;
b) Especiales. Su monto será hasta por el importe de seis meses del Sueldo Básico, de acuerdo con la antigüedad de quien lo solicite;
c) Para adquisición de bienes de uso duradero. Su monto será hasta por el importe de ocho meses de Sueldo Básico, de acuerdo con la antigüedad de quien lo solicite, y
d) Extraordinarios para damnificados por desastres naturales. Su monto será establecido por la Junta Directiva del Instituto;
III. El Instituto determinará trimestralmente la tasa de interés aplicada a los créditos personales, de tal manera que el rendimiento efectivo del monto prestado no sea inferior a uno punto veinticinco veces la tasa de los Certificados de la Tesorería de la Federación con vencimiento a veintiocho días. En caso de que desapareciera este indicador, se tomará el que lo sustituya;
IV. Para garantizar la recuperación de los créditos otorgados, con cargo a los mismos se deberá integrar una Reserva de garantía, con la que se cubrirá el monto insoluto de los préstamos, en los casos de invalidez e incapacidad total permanente, muerte e incobrabilidad, conforme lo establezca el reglamento que para el efecto emita la Junta Directiva del Instituto, y
V. El monto del préstamo y los intereses deberán ser pagados en parcialidades quincenales iguales, en un plazo no mayor de cuarenta y ocho quincenas en el caso de los ordinarios y los especiales, y de setenta y dos quincenas en el caso de los de bienes de consumo duradero. En el caso de los créditos extraordinarios para damnificados por desastres naturales, estos tendrán un plazo de hasta ciento veinte quincenas, según acuerdo especial de la Junta Directiva.
Artículo 163. Las dependencias y entidades estarán obligadas a realizar los descuentos quincenales en nómina que ordene el Instituto para recuperar los créditos que otorgue y a enterar dichos recursos conforme a lo establecido en el presente ordenamiento. Asimismo las Dependencias y Entidades estarán obligadas a entregar al Instituto quincenalmente la nómina de sus Trabajadores con la información y en los formatos que ordene el Instituto.
En los casos en que la dependencia no aplique los descuentos, los trabajadores deberán pagar directamente, mediante los sistemas que establezca el instituto, sin perjuicio de las actualizaciones y recargos que se establezcan en el reglamento correspondiente.
Cuando las dependencias omitan el entero de estos descuentos al instituto, deberán cubrirlas adicionando el costo financiero previsto en el artículo 22 de esta ley.
Artículo 164. Los préstamos se deberán otorgar de manera que los abonos para reintegrar la cantidad prestada y sus intereses sumados a los descuentos por préstamos hipotecarios y a los que deba hacerse por cualquier otro adeudo en favor del Instituto, no excedan del cincuenta por ciento del total de las percepciones en dinero del Trabajador, y se ajustarán al reglamento que al efecto expida la Junta Directiva.
Artículo 165. Cuando un trabajador tenga adeudo con el fondo de préstamos y solicite licencia sin goce de sueldo, renuncie o sea separado de la dependencia o entidad, deberá cubrir en un plazo no mayor de noventa días, el monto total de su adeudo. En su caso, la Dependencia o Entidad retendrá al acreditado el monto total del saldo insoluto de los pagos por finiquito laboral a que tenga derecho el Trabajador. De persistir algún adeudo, el Instituto realizará las gestiones administrativas y legales conducentes para recuperarlo. Transcurrido un año desde la separación del acreditado y habiéndose agotado las gestiones administrativas de cobranza, el adeudo del capital e intereses correspondientes se cancelarán contra la Reserva de garantía de créditos otorgados en los términos que se establezca en los lineamientos y políticas de administración de la cartera que para el efecto emita el Instituto. En caso de que el trabajador reingrese al régimen de la presente Ley, el Instituto ordenará el descuento del adeudo actualizado para resarcir a la Reserva de garantía.
Artículo 166. No se concederán nuevos préstamos especiales ni para bienes de consumo duradero mientras permanezca insoluto el anterior. En el caso de los préstamos ordinarios sólo podrán renovarse cuando se haya cubierto el pago de cuando menos el cincuenta por ciento del monto del crédito que fue concedido, cubiertos los abonos para dicho periodo y el deudor pague la prima de la Reserva de garantía, cubra el saldo insoluto y la aportación de renovación con cargo al nuevo crédito.
Sección II
Del Crédito para Vivienda
Artículo 167. El Instituto administrará el Fondo de la Vivienda que se integre con las Aportaciones que las Dependencias y Entidades realicen a favor de los trabajadores.
El Instituto contará con una Comisión Ejecutiva, que coadyuvará en la administración del Fondo de la Vivienda de acuerdo con el reglamento que emita la Junta Directiva.
El Fondo de la Vivienda tiene por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente, mediante préstamos con garantía hipotecaria en los casos que expresamente determine la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda. Estos préstamos se harán por una sola vez.
El Instituto podrá celebrar convenios de coordinación y colaboración con las autoridades federales, Entidades Federativas y municipios, según corresponda, para el mejor cumplimiento del objeto del Fondo de la Vivienda. Asimismo, para el ejercicio de las funciones del Fondo de la Vivienda se podrá contratar cualquier tipo de servicios.
Artículo 168. Los recursos para la operación del fondo de la Vivienda se integran con:
I. Las Aportaciones que las Dependencias y Entidades enteren al Instituto a favor de los trabajadores;
II. Los bienes y derechos adquiridos por cualquier título, y
III. Los rendimientos que se obtengan de las inversiones de los recursos a que se refieren las anteriores fracciones.
Artículo 169. Los recursos afectos al Fondo de la Vivienda se destinarán:
I. Al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares de las Subcuentas del Fondo de la Vivienda de las Cuentas Individuales y que tengan depósitos constituidos a su favor por más de dieciocho meses en el Instituto. El importe de estos créditos deberá aplicarse a los siguientes fines:
a) A la adquisición o construcción de vivienda;
b) A la reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, y
c) A los pasivos contraídos por cualquiera de los conceptos anteriores;
Asimismo, el Instituto podrá descontar con las entidades financieras que cuenten con la respectiva autorización emitida para tal efecto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los créditos que hayan otorgado para aplicarse a los conceptos señalados en los incisos anteriores;
II. Al pago de capital e intereses de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda de los trabajadores en los términos de ley;
III. A cubrir los gastos de administración, operación y vigilancia del fondo de la Vivienda conforme a esta Ley;
IV. A la inversión de inmuebles destinados a sus oficinas y de muebles estrictamente necesarios para el cumplimiento de sus fines, y
V. A las demás erogaciones relacionadas con su objeto.
Artículo 170. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda estará integrada por quince miembros, como a continuación se indica:
I. El Director General del Instituto, quien la presidirá;
II. El Vocal Ejecutivo, el cual será nombrado por la Junta Directiva a propuesta del Director General del Instituto;
III. Dos vocales nombrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y un vocal nombrado por cada una de las siguientes instituciones: Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de la Función Pública y Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda;
IV. Siete vocales nombrados por las organizaciones de trabajadores.
Por cada vocal propietario se designará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del vocal propietario. En el caso de los representantes de las organizaciones de Trabajadores, la designación del suplente se hará en los términos de las disposiciones estatutarias aplicables.
Artículo 171. Los integrantes de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda no podrán ser miembros de la Junta Directiva del Instituto, con excepción del Director General del Instituto. Igualmente será incompatible esta designación con el cargo sindical de Secretario General de la Sección que corresponda al Fondo de la Vivienda.
Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y ser de reconocida honorabilidad y experiencia técnica y administrativa.
Artículo 172. Los vocales de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda durarán en sus funciones por todo el tiempo que subsista su designación y podrán ser removidos libremente a petición de quienes los hayan propuesto.
Artículo 173. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda sesionará por lo menos una vez cada dos meses. Las decisiones se tomarán por mayoría de los presentes y en caso de empate su presidente tendrá voto de calidad.
Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán válidas con la asistencia de por lo menos nueve de sus miembros, de los cuales uno será el Presidente de la Comisión Ejecutiva, cuatro representantes del Gobierno Federal y cuatro de las organizaciones de Trabajadores al servicio del Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría de los presentes y en caso de empate el Presidente tendrá voto de calidad.
Artículo 174. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda, tendrá las atribuciones y funciones siguientes:
I. Resolver sobre las operaciones del Fondo de la Vivienda, excepto aquellas que por su importancia ameriten acuerdo expreso de la Junta Directiva, la que deberá acordar lo conducente dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se haga la petición correspondiente;
II. Examinar, en su caso aprobar y presentar, a la Junta Directiva por conducto del Vocal Ejecutivo, los presupuestos de ingresos y egresos, los planes de labores y financiamientos, así como los estados financieros y el informe de labores formulados por el Vocal Ejecutivo;
III. Presentar por conducto del Vocal Ejecutivo a la Junta Directiva para su aprobación, el presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia del Fondo de la Vivienda;
IV. Proponer a la Junta Directiva, el programa de constitución de Reservas, las reglas para el otorgamiento de créditos y el programa de inversión de los recursos de vivienda, y
V. Las demás que le señale la Junta Directiva.
Artículo 175. El Vocal Ejecutivo tendrá las obligaciones y facultades siguientes:
I. Asistir a las sesiones de la Junta Directiva con voz, pero sin voto, para informar de los asuntos del fondo de la Vivienda;
II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Directiva y de la Comisión Ejecutiva, relacionados con el Fondo de la Vivienda;
III. Convocar a las sesiones de la Comisión Ejecutiva y presidir las mismas en ausencia del Director General;
IV. Presentar anualmente a la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda dentro de los dos primeros meses del año siguiente, los estados financieros y el informe de actividades del ejercicio anterior;
V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda, a más tardar el último día de septiembre de cada año, los presupuestos de ingresos y egresos, el proyecto de gastos y los planes de labores y de financiamientos para el año siguiente;
VI. Presentar a la consideración de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda, un informe mensual sobre las actividades de la propia Comisión;
VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda para su consideración y en su caso aprobación, los programas de crédito a ser otorgados por el Instituto;
VIII. Proponer al Director General los nombramientos y remociones del personal técnico y administrativo de la Comisión, y
IX. Las demás que señalen esta Ley y sus disposiciones reglamentarias.
Artículo 176. Al momento en que el trabajador reciba crédito para vivienda, el saldo de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda de su Cuenta Individual se aplicará como pago inicial de alguno de los conceptos a que se refiere la fracción I del artículo 169 de esta Ley.
Durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las Aportaciones a que se refiere esta Sección a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador.
El trabajador que obtenga un crédito de alguna entidad financiera para aplicarlo al pago de la construcción o adquisición de su habitación, podrá utilizar como pago inicial para la construcción o adquisición, el saldo de su Subcuenta del Fondo de la Vivienda. Asimismo, las Aportaciones que se efectúen a la Subcuenta citada con posterioridad al otorgamiento del crédito se aplicarán a cubrir el saldo insoluto.
El Fondo de la Vivienda podrá otorgar créditos a los trabajadores en cofinanciamiento con entidades financieras o con el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en cuyo caso, el trabajador también podrá utilizar los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda como pago inicial. Las Aportaciones que se efectúen a la Subcuenta citada con posterioridad al otorgamiento del crédito se aplicarán a cubrir el saldo insoluto del crédito que haya otorgado el Fondo de la Vivienda.
En el supuesto de cofinanciamiento a que se refiere el párrafo inmediato anterior, el Fondo de la Vivienda deberá otorgar crédito al trabajador cuando el crédito que reciba de la entidad financiera de que se trate, se otorgue en base a fondos de ahorro establecidos en planes de previsión social que reúnan los requisitos de deducibilidad que se establezcan en las disposiciones fiscales correspondientes.
En el caso de que el trabajador obtenga crédito de alguna entidad financiera en términos de lo dispuesto en el párrafo inmediato anterior o de que el trabajador obtenga crédito del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y el Fondo de la Vivienda no pueda otorgar crédito, el trabajador tendrá derecho a que durante la vigencia de dicho crédito, las subsecuentes Aportaciones a su favor se apliquen a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador y a favor de la entidad financiera de que se trate o del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores.
Previo convenio con la entidad financiera participante o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el Fondo de la Vivienda podrá incluir en el porcentaje de Descuento que la Dependencia o entidad efectúe al sueldo del trabajador acreditado, el importe que corresponda a los créditos otorgados en los términos del presente artículo.
Artículo 177. Las aportaciones al Fondo de la Vivienda previstas en esta Ley, se deberán registrar en la Subcuenta del Fondo de la vivienda.
El saldo de las Subcuentas del Fondo de la Vivienda pagará intereses en función del remanente de operación del Fondo de la Vivienda.
Para tal efecto, la Comisión Ejecutiva procederá al cierre de cada ejercicio, a calcular los ingresos y egresos del Fondo de la Vivienda, de acuerdo con los criterios aplicables y ajustándose a sanas técnicas contables y a las disposiciones emitidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para determinar el remanente de operación. Se considerará remanente de operación del Fondo de la Vivienda a las cantidades que existan al finalizar cada ejercicio fiscal una vez que se hayan constituido las Reservas que con cargo al propio Fondo de la Vivienda deban constituirse, en razón de los estudios actuariales respectivos y las disposiciones de esta Ley.
La Comisión Ejecutiva efectuará, a más tardar el quince de diciembre de cada año, una estimación del remanente de operación del Fondo de la Vivienda para el año inmediato siguiente a aquél al que corresponda. El cincuenta por ciento de la estimación citada se abonará como pago provisional de intereses a las Subcuentas del Fondo de la Vivienda, en doce exhibiciones pagaderas el último día de cada mes. Una vez determinado por la Comisión Ejecutiva, el remanente de operación del Fondo de la Vivienda en los términos del párrafo anterior, se procederá en su caso, a efectuar el pago de intereses definitivo, lo que deberá hacerse a más tardar en el mes de marzo de cada año.
Una vez que la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda haya fijado tanto la estimación, como determinado el remanente de operación a que se refiere este artículo, deberá publicarlos en periódicos de amplia circulación en el país a más tardar el quinto día hábil siguiente al de la fijación de la estimación, así como al de la determinación del remanente citado.
La Comisión Ejecutiva deberá observar en todo momento una política financiera y de créditos, dirigida a lograr que los ahorros individuales de los trabajadores, conserven permanentemente por lo menos, su valor real de conformidad con la fórmula que al efecto determine.
Artículo 178. El trabajador tendrá el derecho de elegir la vivienda nueva o usada, a la que se aplique el importe del crédito que reciba con cargo al Fondo de la Vivienda.
Artículo 179. Los créditos a que se refiere esta Sección se otorgarán y adjudicarán tomando en cuenta, entre otros factores, la oferta y demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los trabajadores, los saldos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda del trabajador de que se trate y el tiempo durante el cual se han efectuado Aportaciones a la misma, si el trabajador es propietario o no de su vivienda, así como su sueldo o el ingreso conyugal si hay acuerdo de los interesados.
La Junta Directiva expedirá las reglas operativas conforme a las cuales se otorgarán los créditos a que se refiere el párrafo anterior.
Los trabajadores podrán recibir crédito del Fondo de la Vivienda por una sola vez.
Artículo 180. La Junta Directiva del Instituto, mediante disposiciones de carácter general que al efecto expida, determinará:
I. Los montos máximos de los créditos que otorgue el Fondo de la Vivienda, en función de, entre otros factores, la capacidad de pago de los trabajadores, y
II. Los métodos para la asignación aleatoria en grupos de trabajadores que reúnan iguales condiciones de elegibilidad, con objeto de dar transparencia, equidad y suficiencia, al otorgamiento de créditos.
Artículo 181. Los créditos que se otorguen con cargo al Fondo de la Vivienda deberán darse por vencidos anticipadamente si los deudores, sin el consentimiento del Instituto, enajenan las viviendas, gravan los inmuebles que garanticen el pago de los créditos concedidos o incurren en las causas de rescisión consignadas en los contratos respectivos.
Artículo 182. Los créditos que se otorguen estarán cubiertos por un seguro para los casos de invalidez, incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o Pensionado o a sus respectivos beneficiarios, de las obligaciones derivadas de los mismos. El costo de este seguro quedará a cargo del Fondo de la Vivienda.
Los trabajadores o pensionados podrán manifestar expresamente y por escrito su voluntad ante el Instituto a través del Fondo de la Vivienda en el acto del otorgamiento del crédito o posteriormente, para que en caso de muerte, la adjudicación del inmueble se haga a quien hayan designado como beneficiarios. Para que proceda el cambio de beneficiario, el trabajador o Pensionado deberá solicitarlo igualmente por escrito acompañado de dos testigos ante el Fondo de la Vivienda; una vez presentada dicha solicitud, éste deberá comunicar al trabajador o Pensionado su consentimiento y el registro de los nuevos beneficiarios en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días calendario. En caso de controversia el Instituto procederá exclusivamente a la liberación referida y se abstendrá de adjudicar el inmueble.
A falta de beneficiario designado, la adjudicación del inmueble deberá hacerse conforme al orden de prelación que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.
El Fondo de la Vivienda solicitará al Registro Público de la Propiedad correspondiente, efectuar la inscripción de los inmuebles en favor de los beneficiarios, cancelando en consecuencia la que existiere a nombre del trabajador o Pensionado con los gravámenes o limitaciones de dominio que hubieren.
Artículo 183. Cuando un trabajador deje de prestar sus servicios a las Dependencias o Entidades sujetas al régimen de beneficios que otorga esta Ley y hubiere recibido un préstamo a cargo del Fondo de la Vivienda, se le otorgará una prórroga sin causa de intereses en los pagos de amortización que tenga que hacer por concepto de capital e intereses. La prórroga tendrá un plazo máximo de doce meses y terminará anticipadamente cuando el trabajador vuelva a prestar servicios a alguna de las Dependencias o Entidades o ingrese a laborar bajo un régimen con el que Instituto tenga celebrado convenio de incorporación.
Para los efectos del párrafo anterior, también se entenderá que un trabajador ha dejado de prestar servicios cuando transcurra un periodo mínimo de doce meses sin laborar en ninguna de las Dependencias o Entidades por suspensión temporal de los efectos del nombramiento o cese, a menos que exista litigio pendiente sobre la subsistencia de su designación o nombramiento.
Las dependencias y Entidades a que se refiere esta Ley seguirán haciendo los depósitos para el Fondo de la Vivienda, sobre los sueldos de los trabajadores que disfruten licencia por enfermedad en los términos del artículo 111 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional y 37 de la presente Ley, así como de los que sufran suspensión temporal de los efectos de su nombramiento conforme a las fracciones I y II del artículo 45 de la citada Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, debiendo suspenderse dicho depósito a partir de la fecha en que cese la relación de trabajo.
La existencia del supuesto a que se refiere este artículo deberá comprobarse ante el Instituto.
Artículo 184. En los casos de trabajadores que a la fecha de pensionarse presenten saldo insoluto en su crédito de vivienda se descontarán de su Pensión los subsecuentes pagos al Fondo de la Vivienda.
Artículo 185. El saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a que se refiere la fracción I del artículo 169 de esta Ley se revisará cada vez que se modifiquen los salarios mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el Salario Mínimo.
Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos a la tasa que determine la Junta Directiva. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos.
Las cantidades que se descuenten a los trabajadores con motivo de los créditos a que alude el presente artículo, no podrán exceder del treinta por ciento de su Sueldo Básico, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de esta Ley.
Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de treinta años.
Artículo 186. Todos los inmuebles adquiridos o construidos por los trabajadores para su propia habitación con los recursos del Fondo de la Vivienda, quedarán exentos a partir de la fecha de su adquisición o construcción de todos los impuestos federales por el doble del crédito y hasta por la suma de diez veces el Salario Mínimo elevado al año, durante el término que el crédito permanezca insoluto.
Gozarán también de exención los convenios, contratos o actos en los que se hagan constar las correspondientes operaciones, los cuales tendrán el carácter de escritura pública para todos los efectos legales y se inscribirán en el Registro Público de la Propiedad respectivo, incluyendo la constitución del régimen de propiedad en condominio que haga constar el Instituto en relación con los conjuntos que financie o adquiera, sin menoscabo de que el trabajador pueda acudir ante Notario Público de su elección en las operaciones en que sea parte. Los gastos que se causen por los referidos conceptos serán cubiertos por mitad entre el Instituto y los trabajadores; para tal efecto la Junta Directiva tomando como base el arancel que establece los honorarios de los notarios, determinará el porcentaje de reducción de los mismos, sin que dicha reducción pueda ser inferior al cincuenta por ciento. Las exenciones quedarán insubsistentes si los inmuebles fueran enajenados por los trabajadores o destinados a otros fines.
El Instituto gestionará los convenios correspondientes con los gobiernos de las Entidades Federativas y municipios, para que los trabajadores protegidos por esta Ley gocen de las exenciones de impuestos que correspondan a la propiedad raíz, en los términos de este artículo.
Artículo 187. El Instituto no podrá intervenir en la administración, operación o mantenimiento de conjuntos habitacionales, ni sufragar los gastos correspondientes a estos conceptos.
Artículo 188. Las Aportaciones al Fondo de la Vivienda, así como los intereses de las Subcuentas del Fondo de la Vivienda, estarán exentos de toda clase de impuestos.
Artículo 189. Las Aportaciones al Fondo de la Vivienda, así como los Descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto, que reciban las entidades receptoras conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto por lo que respecta al Fondo de la Vivienda, en los términos y conforme a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Dichos recursos deberán invertirse, en tanto se aplican a los créditos a favor de los Trabajadores a que se refiere esta Sección, en valores a cargo del Gobierno Federal, a través del Banco de México e Instrumentos de la Banca de Desarrollo.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar que los recursos del Fondo de la Vivienda se inviertan en valores diversos a los señalados, siempre que sean de alta calidad crediticia, o se bursatilice la cartera del Fondo de la Vivienda.
Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto, con cargo a dicha cuenta, podrá mantener en efectivo o en depósitos bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la realización de sus operaciones diarias con respecto al Fondo de la Vivienda.
Artículo 190. El gobierno federal, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, ejercerán el control y evaluación de la inversión de los recursos del Fondo de la Vivienda, vigilando que los mismos sean aplicados de acuerdo con lo que establece la presente ley.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores estará facultada para supervisar las operaciones y la contabilidad del Fondo de la Vivienda, contando para ello con las mismas facultades de dicha comisión respecto de las instituciones de banca de desarrollo, incluida la de establecer reglas prudenciales a las que deberá sujetarse el Fondo de la Vivienda.
Artículo 191. Son obligaciones de las Dependencias y Entidades:
I. Inscribir a sus trabajadores y beneficiarios en el Fondo de la Vivienda, y
II. Efectuar las Aportaciones al Fondo de la Vivienda y hacer los Descuentos a sus trabajadores en su salario.
El pago de las Aportaciones y Descuentos señaladas en la fracción II de este artículo, será por bimestres vencidos, a más tardar el día diecisiete de los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año conjuntamente con las Cuotas y Aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Los servidores públicos de las dependencias o entidades responsables de enterar las Aportaciones y Descuentos, en caso de incumplimiento, serán sancionados en los términos de lo dispuesto en el Título Sexto de la presente Ley.
Artículo 192. Los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda que no hubiesen sido aplicados para otorgar créditos a favor de los Trabajadores de acuerdo a lo dispuesto en esta Sección, serán transferidos al PENSIONISSSTE, las Administradoras o Aseguradoras para la contratación de la Pensión correspondiente o su entrega en una sola exhibición, según proceda, en los términos de lo dispuesto por esta Ley.
A efecto de lo anterior, el Instituto deberá transferir los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda al PENSIONISSSTE, las Administradoras o Aseguradoras a más tardar el segundo día hábil siguiente a que le sean requeridos.
Sección III
Régimen Financiero
Artículo 193. Las prestaciones relativas a préstamos personales se financiarán con el fondo constituido al efecto en el Instituto.
Artículo 194. El Fondo de la Vivienda se constituirá con una Aportación del cinco por ciento del Sueldo Básico.
CAPÍTULO X
De los Servicios Sociales y Culturales
Sección I
Servicios Sociales
Artículo 195. El Instituto atenderá de acuerdo con esta Ley, a las necesidades básicas del trabajador y su familia a través de la prestación de servicios que contribuyan al apoyo asistencial, a la protección del poder adquisitivo de sus salarios, con orientación hacia patrones racionales y sanos de consumo.
Artículo 196. Para los efectos del artículo anterior, el Instituto, de acuerdo con las posibilidades financieras del fondo de servicios sociales y culturales, proporcionará a precios módicos los servicios sociales siguientes:
I. Programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar;
II. Servicios turísticos;
III. Servicios funerarios;
IV. Servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil, y
V. Los demás que acuerde la Junta Directiva, siempre que no se afecte la viabilidad financiera en el corto, mediano o largo plazo.
Sección II
Servicios Culturales
Artículo 197. El Instituto proporcionará servicios culturales, mediante programas culturales, recreativos y deportivos que tiendan a cuidar y fortalecer la salud mental e integración familiar y social del trabajador, y su desarrollo futuro, contando con la cooperación y el apoyo de los trabajadores.
Artículo 198. Para los fines antes enunciados, el Instituto, de acuerdo con las posibilidades financieras del fondo de servicios sociales y culturales, ofrecerá los siguientes servicios:
I. Programas culturales;
II. Programas educativos y de capacitación;
III. De atención a jubilados, pensionados y discapacitados;
IV. Programas de fomento deportivo, y
V. Los demás que acuerde la Junta Directiva, siempre que no se afecte la viabilidad financiera en el corto, mediano o largo plazo.
Sección III
Régimen Financiero
Artículo 199. Los servicios sociales y culturales se financiarán en la forma siguiente:
I. A los Trabajadores les corresponde una Cuota de cero punto cinco por ciento del Sueldo Básico, y
II. A las Dependencias y Entidades les corresponde una Aportación de cero punto cinco por ciento del Sueldo Básico.
En adición a lo anterior, para los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil, las Dependencias y Entidades cubrirán el cincuenta por ciento del costo unitario por cada uno de los hijos de sus trabajadores que hagan uso del servicio en las estancias de bienestar infantil del Instituto. Dicho costo será determinado anualmente por la Junta Directiva.
TÍTULO TERCERO
DEL RÉGIMEN VOLUNTARIO
CAPÍTULO I
CONTINUACIÓN VOLUNTARIA EN EL RÉGIMEN OBLIGATORIO
Artículo 200. El trabajador que deje de prestar sus servicios en alguna Dependencia o entidad y no tenga la calidad de Pensionado, podrá solicitar la continuación voluntaria en todos o alguno de los seguros del régimen obligatorio, con excepción del seguro de riesgos del trabajo y, al efecto, cubrirá íntegramente las Cuotas y Aportaciones que correspondan conforme a lo dispuesto por el régimen financiero de los seguros en que desee continuar voluntariamente. Las Cuotas y Aportaciones se ajustarán anualmente de acuerdo con los cambios relativos que sufra el Sueldo Básico en la categoría que tenía el interesado en el puesto que hubiere ocupado en su último empleo.
Para el caso del seguro de salud se requerirá que el Trabajador acredite haber laborado, cuando menos, cinco años en alguna Dependencia o Entidad incorporada al Instituto.
El pago de las Cuotas y Aportaciones se hará por bimestre o anualidades anticipados.
Artículo 201. La continuación voluntaria deberá solicitarse por escrito al Instituto dentro de los sesenta días siguientes al de la baja del empleo.
Artículo 202. La continuación voluntaria terminará por:
I. Declaración expresa del interesado;
II. Dejar de pagar las Cuotas y Aportaciones en los plazos a que se refiere el artículo 200 de esta Ley, y
III. Ingresar nuevamente al régimen obligatorio de esta Ley.
Artículo 203. El registro de Familiares Derechohabientes y las demás reglas de los seguros contratados se ajustarán a las disposiciones aplicables previstas en esta Ley.
CAPÍTULO II
INCORPORACIÓN VOLUNTARIA AL RÉGIMEN OBLIGATORIO
Artículo 204. El Instituto podrá celebrar convenios con los gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios y sus Dependencias y Entidades, a fin de que sus trabajadores y Familiares Derechohabientes reciban los seguros, prestaciones y servicios del régimen obligatorio de esta Ley. La incorporación deberá ser total y, en ningún caso, el Instituto podrá otorgar seguros, prestaciones o servicios que no estén previstos en el convenio correspondiente.
Las disposiciones a que deben sujetarse las Dependencias y Entidades previstas en la presente Ley también serán aplicables a las respectivas Dependencias y Entidades de las Entidades Federativas y municipios, en lo que sea conducente y en términos de los convenios referidos en el párrafo anterior que, al efecto, se celebren.
Para la celebración de estos convenios de incorporación, las Dependencias y Entidades de carácter local antes mencionadas, deberán garantizar incondicionalmente el pago de las Cuotas y Aportaciones y la suficiencia presupuestal necesaria y autorizar al Instituto a celebrar en cualquier momento las auditorías que sean necesarias para verificar dicha suficiencia presupuestal.
Asimismo, los convenios a que se refiere este artículo deberán sujetarse al texto que apruebe la Junta Directiva del Instituto, el cual deberá contener el otorgamiento de la garantía incondicional de pago de las Cuotas y Aportaciones correspondientes, previéndose, en su caso, la afectación de sus participaciones y transferencias federales, en términos de las disposiciones federales y locales aplicables, para cubrir el adeudo, así como la forma en que se realizará la liquidación de los derechos de los Trabajadores a la terminación del convenio.
En caso de que las participaciones federales afectadas no fueren suficientes para cubrir el adeudo, el Instituto deberá requerir a las Entidades Federativas y municipios morosos y ejercer las vías legales procedentes para hacer efectivos los adeudos. En este caso, el Instituto hará públicos los adeudos en el periódico de mayor circulación en la localidad y en un periódico de circulación nacional.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones, llevará a cabo, cuando así proceda, la afectación de las participaciones y transferencias federales en el supuesto a que se refiere el presente artículo. A efecto de lo anterior, los convenios de incorporación deberán contar con la previa opinión de dicha Secretaría.
Artículo 205. Los convenios de incorporación deberán prever que los seguros, servicios y prestaciones que se proporcionen a los trabajadores incorporados al Instituto por virtud del convenio sean iguales a los que se brindan a los trabajadores incorporados en términos de lo previsto en el artículo 1o. de esta Ley.
A tal efecto, a los trabajadores incorporados les será aplicable el Sueldo Básico calculándose sus años de cotización a partir de la celebración del convenio, salvo en el caso previsto en el párrafo siguiente.
En los convenios de incorporación que incluyan reconocimiento de antigüedad deberán pagarse o garantizarse previamente las reservas que resulten de los estudios actuariales para el puntual cumplimiento de los seguros, prestaciones y servicios que señala esta Ley y realizarse las Aportaciones necesarias a las cuentas individuales de los trabajadores incorporados para que su saldo sea equivalente a la antigüedad que se les pretenda reconocer.
Igualmente, en los casos de sustitución de régimen de seguridad social, las reservas constituidas deberán transferirse en favor del Instituto en la forma y términos en que se convenga.
Los gobiernos de las Entidades Federativas, los municipios, sus Dependencias y Entidades, así como sus Trabajadores que se incorporen voluntariamente al régimen de esta Ley, cubrirán las Cuotas y Aportaciones para los seguros, prestaciones y servicios que resulten de los estudios actuariales correspondientes que para cada caso realice el Instituto, que en ningún caso podrán ser menores a las que se prevén en esta Ley para los respectivos seguros.
En los convenios de incorporación se deberá garantizar que las Dependencias y Entidades incorporadas cuenten con la infraestructura tecnológica necesaria para la administración y el intercambio automatizado de la información que le requiera el Instituto.
El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo será causa de responsabilidad en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
CAPÍTULO III
DISPOSICIONES ESPECIALES
Artículo 206. El Instituto se reserva el derecho de contratar los seguros, prestaciones y servicios a que se refiere el presente Título, así como de dar por terminada la vigencia de los mismos anticipadamente, en caso de que existan causas o motivos suficientes a juicio del Instituto que pongan en peligro la adecuada y eficiente prestación de los servicios, el equilibrio financiero del propio Instituto o la preservación de los seguros, prestaciones y servicios del régimen obligatorio.
Igual disposición se observará en lo relativo a las incorporaciones señaladas en las fracciones VII y VIII, del artículo 1o. de esta Ley.
Para la terminación anticipada de algún convenio de incorporación voluntaria o respecto del régimen de continuación voluntaria de algún Trabajador, bastará una resolución de la Junta Directiva y la notificación de dicha resolución a la Dependencia o Entidad, o en su caso, a los interesados de que se trate, con un plazo mínimo de ciento ochenta días anteriores a la terminación.
TÍTULO CUARTO
DE LAS FUNCIONES Y ORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO
CAPÍTULO I
FUNCIONES
Artículo 207. El Instituto tendrá personalidad jurídica para celebrar toda clase de actos y contratos, así como para defender sus derechos ante los tribunales o fuera de ellos, y para ejercitar las acciones judiciales o gestiones extrajudiciales que le competen. Para desistirse de las acciones intentadas o de los recursos interpuestos, así como para dejar de interponer los que las leyes le concedan, cuando se trate de asuntos que afecten al erario federal, se deberán afectar los gastos de administración del Instituto por la cantidad correspondiente según conste en acuerdo expreso de la Junta Directiva del Instituto.
Artículo 208. El Instituto tendrá las siguientes funciones:
I. Cumplir con los programas aprobados para otorgar los seguros, prestaciones y servicios a su cargo;
II. Emitir las resoluciones que reconozcan el derecho a las pensiones;
III. Determinar, vigilar, recaudar y cobrar el importe de las Cuotas y Aportaciones, así como los demás recursos del Instituto, por lo que se refiere al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el entero de las Cuotas y Aportaciones correspondientes, se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;
IV. Invertir los fondos de las reservas de acuerdo con las disposiciones de esta Ley;
V. Adquirir o enajenar los bienes muebles e inmuebles necesarios para la realización de sus fines;
VI. Establecer la estructura y funcionamiento de sus unidades administrativas conforme a su presupuesto aprobado y el estatuto orgánico que al efecto emita la Junta Directiva;
VII. Administrar los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta Ley;
VIII. Difundir conocimientos y prácticas de previsión social;
IX. Expedir los reglamentos para la debida prestación de los servicios y de organización interna;
X. Realizar toda clase de actos jurídicos y celebrar los contratos que requieran los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta Ley, y
XI. Las demás funciones que le confieran esta Ley y sus reglamentos.
El financiamiento de los gastos generales de administración del Instituto que no estén estrictamente relacionados con la prestación de algún seguro, prestación o servicio no deberá rebasar del equivalente a la cantidad que resultaría de la aplicación de una Aportación de uno punto cinco por ciento del Sueldo Básico al total de los Trabajadores.
CAPÍTULO II
ÓRGANOS DE GOBIERNO
Artículo 209. Los órganos de gobierno del Instituto serán:
I. La Junta Directiva;
II. El Director General;
III. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda;
IV. La Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, y
V. La Comisión de Vigilancia.
Artículo 210. La Junta Directiva se compondrá de diecinueve miembros como a continuación se indica:
I. El Director General del Instituto, el cual presidirá la Junta Directiva;
II. El titular y dos subsecretarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como el titular y un subsecretario de la Secretaría de Salud, y el titular de las Secretarías de Desarrollo Social, del Trabajo y Previsión Social y de la Función Pública y el Director General del IMSS, y
III. Nueve representantes de las organizaciones de Trabajadores.
Por cada miembro de la Junta Directiva, se nombrará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del miembro propietario.
Artículo 211. Los miembros de la Junta Directiva no podrán ser al mismo tiempo servidores públicos de confianza del Instituto, salvo el Director General.
Artículo 212. Los miembros de la Junta Directiva durarán en sus cargos por todo el tiempo que subsista su designación. Sus nombramientos podrán ser revocados libremente por quienes los hayan designado.
Artículo 213. Para ser miembro de la Junta Directiva se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano y estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y
III. Ser de reconocida competencia y honorabilidad.
Artículo 214. Corresponde a la Junta Directiva:
I. Autorizar los planes y programas que sean presentados por la Dirección General para las operaciones y servicios del Instituto;
II. Examinar para su aprobación y modificación, el programa institucional y los programas operativos anuales de acuerdo con lo establecido en la Ley de Planeación, así como los estados financieros del Instituto;
III. Examinar y aprobar anualmente el presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia del Instituto;
IV. Aprobar las políticas de inversión del Instituto, a propuesta del Comité de Inversiones, excepto tratándose del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y el programa anual de reservas actuariales y financieras que deban constituirse para asegurar el otorgamiento de los seguros, prestaciones y servicios que determina esta Ley, así como el cumplimiento de sus fines;
V. Conocer y aprobar en su caso, en el primer bimestre del año, el informe del estado que guarde la administración del Instituto;
VI. Aprobar el estatuto orgánico y los reglamentos necesarios para la operación del Instituto propuestos por el Director General;
VII. Establecer o suprimir delegaciones del Instituto en las Entidades Federativas;
VIII. Autorizar al Director General a celebrar convenios con los gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios o sus Dependencias o Entidades, a fin de que sus trabajadores y Familiares Derechohabientes aprovechen los seguros, prestaciones y servicios que comprende el régimen de esta Ley;
IX. Dictar los acuerdos y resoluciones a que se refiere el artículo 219 de esta Ley;
X. Dictar los acuerdos que resulten necesarios para otorgar los beneficios previstos en los seguros, prestaciones y servicios establecidos en esta Ley;
XI. Constituir a propuesta del Director General, un Consejo Asesor Científico y Médico;
XII. Nombrar y remover al personal de confianza del primer nivel del Instituto, a propuesta del Director General, sin perjuicio de las facultades que al efecto le delegue;
XIII. Conferir poderes generales o especiales, de acuerdo con el Director General;
XIV. Otorgar premios, estímulos y recompensas a los servidores públicos del Instituto, de conformidad con lo que establece la ley de la materia;
XV. Proponer al Ejecutivo Federal los proyectos de reformas a esta Ley;
XVI. En relación con el Fondo de la Vivienda:
a) Examinar y, en su caso, aprobar el presupuesto de ingresos y egresos, así como los programas de labores y de financiamiento del fondo de la Vivienda para el siguiente año;
b) Examinar y, en su caso, aprobar, en el primer bimestre del año, el informe de actividades de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda y, dentro de los cuatro primeros meses del año, los estados financieros que resulten de la operación en el último ejercicio;
c) Establecer las reglas para el otorgamiento de créditos;
d) Examinar y, en su caso, aprobar anualmente el presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia del Fondo de la Vivienda, los que no deberán exceder del cero punto setenta y cinco por ciento de los recursos totales que maneje;
e) Aprobar los programas de inversión y de reservas que deben constituirse para asegurar la operación del Fondo de la Vivienda y el cumplimiento de los demás fines y obligaciones del mismo;
f) Vigilar que los créditos y los financiamientos que se otorguen se destinen a los fines para los que fueron programados, y
g) Las demás funciones necesarias para el cumplimiento de los fines del Fondo de la Vivienda;
XVII. En relación con el PENSIONISSSTE:
a) Examinar y, en su caso, aprobar el presupuesto de ingresos y egresos, así como los programas de labores y de inversión del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado;
b) Examinar y, en su caso, aprobar en el primer bimestre del año, el informe de actividades de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE y, dentro de los cuatros primeros meses del año, los estados financieros que resulten de la operación en el último ejercicio;
c) Examinar y, en su caso, aprobar a propuesta de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, la estrategia de inversión de los recursos;
d) Examinar y, en su caso, aprobar anualmente el presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia del PENSIONISSSTE;
e) Examinar y, en su caso, aprobar a propuesta de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, el programa de Reservas que deben constituirse para asegurar la operación del PENSIONISSSTE y el cumplimiento de los demás fines y obligaciones del mismo;
f) Autorizar la constitución de sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro, y
g) Las demás funciones necesarias para el cumplimiento de los fines del PENSIONISSSTE;
XVIII. Aprobar mecanismos de contribución solidaria entre el Instituto y sus Derechohabientes, y
XIX. En general, realizar todos aquellos actos y operaciones autorizados por esta Ley y los que fuesen necesarios para la mejor administración y gobierno del Instituto.
Artículo 215. La Junta Directiva sesionará una vez cada tres meses, pudiendo además celebrar las sesiones extraordinarias que se requieran.
Para la validez de las sesiones de la Junta Directiva se requerirá la asistencia de por lo menos diez de sus miembros, cinco de los cuales deberán ser representantes del Estado.
Artículo 216. La Junta Directiva será auxiliada por un Secretario, por el Comité de Inversiones y por los demás comités técnicos de apoyo que apruebe la propia Junta, cuyas funciones serán determinadas por la normatividad correspondiente.
Artículo 217. Los acuerdos de la Junta Directiva se tomarán por mayoría de votos de los miembros presentes. En caso de empate, el Presidente tendrá voto de calidad.
Artículo 218. A falta del Presidente de la Junta, las sesiones serán presididas por uno de los representantes del Estado que se elija entre los presentes.
Artículo 219. Las resoluciones de la Junta Directiva que afecten intereses particulares, podrán recurrirse ante la misma dentro de los treinta días siguientes.
Artículo 220. El Director General representará legalmente al Instituto y tendrá las obligaciones y facultades siguientes:
I. Ejecutar los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto y representar a éste en todos los actos que requieran su intervención;
II. Convocar a sesiones a los miembros de la Junta Directiva;
III. Someter a aprobación de la Junta Directiva:
a) El programa institucional;
b) El programa de administración y constitución de Reservas;
c) El programa operativo anual de acuerdo con lo establecido en la Ley de Planeación;
d) El programa anual de préstamos;
e) Los estados financieros del Instituto, y
f) El informe financiero y actuarial;
IV. Presentar a la Junta Directiva un informe anual del estado que guarde la administración del Instituto;
V. Someter a la Junta Directiva los proyectos de estatuto orgánico y reglamentos previstos en esta Ley;
VI. Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público así como las disposiciones y lineamientos normativos distintos a los reglamentos expedidos por el Titular del Ejecutivo Federal, necesarios para la operación del Instituto;
VII. Proponer a la Junta Directiva el nombramiento y, en su caso, la remoción de los servidores públicos de primer nivel del Instituto y nombrar a los trabajadores de base y de confianza de los siguientes niveles, sin perjuicio de la delegación de facultades para este efecto;
VIII. Resolver, bajo su inmediata y directa responsabilidad, los asuntos urgentes a reserva de informar a la Junta Directiva sobre las acciones realizadas y los resultados obtenidos;
IX. Formular el calendario oficial de actividades del Instituto y conceder licencias al personal, vigilar sus labores e imponer las correcciones disciplinarias procedentes conforme a las condiciones generales de trabajo, sin perjuicio de la delegación de facultades;
X. Presidir las sesiones del Comité de Control y Auditoría;
XI. Firmar las escrituras públicas y títulos de crédito en que el Instituto intervenga, representar al Instituto en toda gestión judicial, extrajudicial y administrativa, y llevar la firma del Instituto, sin perjuicio de poder delegar dichas facultades;
XII. Informar bimestralmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el incumplimiento en el pago de Cuotas y Aportaciones;
XIII. Hacer pública, la información del incumplimiento de Cuotas y Aportaciones;
XIV. Ejercitar y desistirse de las acciones legales;
XV. Formular los programas institucionales de corto, mediano y largo plazo, así como los presupuestos del Instituto y presentarlos para su aprobación a la Junta Directiva;
XVI. Establecer los mecanismos de evaluación de desempeño del Instituto;
XVII. Establecer las medidas que aseguren la solidez financiera a largo plazo del Instituto;
XVIII. Presidir las sesiones de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda y del PENSIONISSSTE, facultad que podrá ser delegada en el Vocal Ejecutivo respectivo;
XIX. Proponer a la Junta Directiva el nombramiento de los Vocales Ejecutivos del Fondo de la Vivienda y del PENSIONISSSTE, y
XX. Las demás que le fijen las leyes o los reglamentos y aquellas que expresamente le asigne la Junta Directiva.
Artículo 221. El Director General será auxiliado por los servidores públicos de confianza que al efecto señale el estatuto orgánico.
Artículo 222. La Comisión de Vigilancia se compondrá de once miembros, con voz y voto, como a continuación se indica:
I. Dos representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
II. Dos representantes de la Secretaría de la Función Pública;
III. Un representante de la Secretaría de Salud;
IV. Un representante del Instituto, designado por el Director General que actuará como Secretario Técnico, y
V. Cinco representantes designados por las organizaciones de Trabajadores.
La Junta Directiva cada doce meses designará de entre los miembros de la Comisión de Vigilancia representantes del Gobierno Federal, a quien deba presidirla. La Presidencia será rotativa; en caso de inasistencia del Presidente y su suplente, el Secretario Técnico presidirá la sesión de trabajo.
Por cada miembro de la Comisión de Vigilancia, se nombrará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del titular debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del miembro propietario.
Artículo 223. La Comisión de Vigilancia se reunirá en sesión cuantas veces sea convocada por su Presidente o a petición de dos de sus miembros.
La Comisión de Vigilancia presentará un informe anual a la Junta Directiva sobre el ejercicio de sus atribuciones. Los integrantes de la Comisión de Vigilancia podrán solicitar concurrir a las reuniones de la Junta Directiva, para tratar asuntos urgentes relacionados con las atribuciones de la Comisión.
Artículo 224. La Comisión de Vigilancia tendrá las siguientes atribuciones:
I. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables al Instituto;
II. Verificar que las inversiones y los recursos del Instituto se destinen a los fines previstos en los presupuestos y programas aprobados;
III. Disponer la práctica de auditorías en todos los casos en que lo estime necesario, pudiendo auxiliarse con las áreas afines del propio Instituto;
IV. Proponer a la Junta Directiva o al Director General, según sus respectivas atribuciones, las medidas que juzgue apropiadas para alcanzar mayor eficacia en la administración de los seguros, prestaciones y servicios;
V. Examinar los estados financieros y la valuación financiera y actuarial del Instituto, verificando la suficiencia de las Cuotas y Aportaciones y el cumplimiento de los programas anuales de constitución de reservas;
VI. Analizar la información relativa al entero de Cuotas y Aportaciones;
VII. Designar a los auditores externos que auxilien a la comisión en las actividades que así lo requieran;
VIII. Conformar, a través de la Secretaría Técnica, los grupos de trabajo que estime necesarios, para el cumplimiento de las fracciones I, II y III del presente artículo, y
IX. Las que le fijen el estatuto orgánico del Instituto y las demás disposiciones legales aplicables.
Artículo 225. El Ejecutivo Federal establecerá las bases para determinar las organizaciones de Trabajadores que deberán intervenir en la designación de los miembros de los órganos de gobierno del Instituto.
CAPÍTULO III
COMITÉ DE INVERSIONES
Artículo 226. El Instituto deberá constituir un Comité de Inversiones que se compondrá por cinco miembros, de los cuales cuando menos dos serán personas independientes con experiencia mínima de cinco años en la materia. Los otros tres miembros del Comité, serán designados respectivamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por el Banco de México y por el propio Instituto, correspondiendo a este último presidirlo.
Artículo 227. El Comité de Inversiones tendrá a su cargo analizar y hacer recomendaciones respecto de la inversión de los fondos de las reservas que constituya el Instituto de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.
CAPÍTULO IV
PATRIMONIO
Artículo 228. El patrimonio del Instituto lo constituirán:
I. Sus propiedades, posesiones, derechos y obligaciones;
II. Las Cuotas, Aportaciones y Cuota Social al seguro de salud que se enteren en los términos de esta Ley, a excepción de las del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda, que junto con los intereses y rendimientos que generen, son patrimonio de los Trabajadores;
III. El importe de los créditos e intereses a favor del Instituto, con excepción de los afectos al Fondo de la Vivienda;
IV. Los intereses, rentas, plusvalías y demás utilidades que se obtengan de las inversiones que conforme a esta Ley haga el Instituto;
V. El importe de las indemnizaciones, pensiones caídas e intereses que prescriban en favor del Instituto;
VI. El producto de las sanciones pecuniarias derivadas de la aplicación de esta Ley;
VII. Las donaciones, herencias y legados a favor del Instituto;
VIII. Los bienes muebles e inmuebles que las Dependencias o Entidades destinen y entreguen para los servicios y prestaciones que establece la presente Ley, así como aquéllos que adquiera el Instituto y que puedan ser destinados a los mismos fines, y
IX. Cualquiera otra percepción respecto de la cual el Instituto resulte beneficiario.
Artículo 229. Los trabajadores o pensionados y sus Familiares Derechohabientes, no adquieren derecho alguno, individual o colectivo, sobre el patrimonio del Instituto, sino sólo a disfrutar de los beneficios que esta Ley les concede.
Artículo 230. Los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan al Instituto gozarán de las franquicias, prerrogativas y privilegios que sean concedidos a los fondos y bienes de la Federación.
Dichos bienes, así como los actos y contratos que celebre el Instituto estarán exentos de toda clase de impuestos y derechos, y aquellos en los que intervenga en materia de vivienda no requerirán de intervención notarial, sin menoscabo de que el trabajador pueda acudir ante notario público de su elección en las operaciones en que sea parte.
El Instituto se considerará de acreditada solvencia y no estará obligado a constituir depósitos o fianza legal de ninguna clase.
Artículo 231. Los remanentes, excedentes o utilidades de operación, así como los ingresos diversos que generen o hayan generado el Instituto, o sus órganos de operación administrativa desconcentrada, deberán incrementar las reservas de operación para contingencias y financiamiento en los términos que determine la Junta Directiva.
Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del Instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la Ley, el déficit que hubiese, será cubierto por el Gobierno Federal y los gobiernos o Dependencias y Entidades de las Entidades Federativas o municipales que coticen al régimen de esta Ley en la proporción que a cada uno corresponda.
En caso de que el informe financiero y actuarial que anualmente se presente a la Junta Directiva, arroje como resultado que las Cuotas y Aportaciones son insuficientes para cumplir con las obligaciones de uno o varios de los seguros y servicios a cargo del Instituto, el Director General deberá hacerlo del conocimiento del Titular del Ejecutivo Federal, del Congreso de la Unión y del público en general.
CAPÍTULO V
RESERVAS E INVERSIONES
Sección I
Generalidades
Artículo 232. El Instituto, para garantizar el debido y oportuno cumplimiento de las obligaciones que contraiga, derivadas del pago de beneficios y la prestación de servicios y seguros que se establecen en esta Ley, deberá constituir y contabilizar por cada seguro y para el rubro de servicios, la provisión y el respaldo financiero de las reservas que se establecen en este Capítulo, en los términos que el mismo indica.
Las reservas formarán parte del pasivo del Instituto y sólo se podrá disponer de ellas para cumplir los fines previstos en esta Ley y garantizar su viabilidad financiera en el largo plazo. El incumplimiento a lo dispuesto por el presente artículo será causa de responsabilidad en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Artículo 233. En caso de que se determine realizar incrementos en las reservas financieras y actuariales o en la Reserva general financiera y actuarial, estos incrementos deberán registrarse en las provisiones de pasivo, afectarse el gasto devengado y de flujo de efectivo y efectuarse las aportaciones a las Reservas que las respalden. Las Aportaciones para su incremento o reconstitución deberán hacerse trimestral o anualmente, según corresponda, y establecerse en definitiva al cierre de cada ejercicio.
Artículo 234. El Instituto constituirá las siguientes reservas:
I. Reserva de operación;
II. Reserva de operación para contingencias y financiamiento;
III. Reservas financieras y actuariales, y
IV. Reservas general financiera y actuarial.
Los recursos afectos a las Reservas señaladas quedan fuera de las disposiciones de anualidad presupuestal, por lo que podrán financiar obligaciones y contingencias más allá de un solo ejercicio fiscal. Del manejo multianual que haga el Instituto de estos Fondos deberá informarse a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a más tardar el día veintiocho de febrero del año siguiente.
Sección II
De las Reservas de los Seguros
Artículo 235. Se establecerá una Reserva de operación, que financie las operaciones e inversiones presupuestadas para cada ejercicio en todos los seguros y servicios.
La Reserva de operación recibirá la totalidad de los ingresos por Cuotas, Aportaciones y Cuota Social del seguro de salud, que corresponda administrar al Instituto, así como la transferencia del Gobierno Federal para cubrir las Cuotas y Aportaciones que éste debe de enterar. Sólo se podrá disponer de esta Reserva para hacer frente al pago de seguros, servicios, prestaciones, gastos administrativos y de inversión, y para la constitución de las reservas de operación para contingencias y financiamiento, financieras y actuariales y general financiera y actuarial.
Al cierre del ejercicio fiscal esta Reserva no deberá registrar ningún saldo.
Artículo 236. En el caso del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo de la Vivienda y del Fondo de préstamos personales, se estará a lo dispuesto por los Capítulos correspondientes de esta Ley.
Artículo 237. Las reservas financieras y actuariales se constituirán por cada uno de los seguros, excepto el de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y la Subcuenta del Fondo de la Vivienda, y por cada una de las coberturas, a través de una aportación trimestral calculada sobre los ingresos de los mismos, que consideren las estimaciones de sustentabilidad financiera de largo plazo contenidas en el informe financiero y actuarial que se presente anualmente a la Junta Directiva. Cada una de esas reservas podrá ser dividida y manejada conforme a la naturaleza de los riesgos que afecten a cada seguro y coberturas. Esta separación buscará el mejor equilibrio entre las fuentes y características del riesgo y los recursos necesarios para su financiamiento.
Artículo 238. La Reserva general financiera y actuarial deberá constituirse, incrementarse o reconstituirse a través de una aportación anual a estimarse en el informe financiero y actuarial que se presente anualmente a la Junta Directiva, para enfrentar efectos catastróficos o variaciones de carácter financiero de significación en los ingresos o incrementos drásticos en los egresos derivados de problemas epidemiológicos o económicos severos y de larga duración que provoquen insuficiencia de cualquiera de las reservas financieras y actuariales.
Artículo 239. El Instituto deberá constituir la Reserva de operación para contingencias y financiamiento a que se refiere este Capítulo separándola en tres renglones, previsión, catastrófica y especiales:
I. El renglón de previsión podrá ser utilizado para financiar gastos de inversión física cuando condiciones económicas desfavorables dificulten el avance planeado en los proyectos de inversión física;
II. El renglón de catastrófica podrá ser utilizado para enfrentar los gastos de cualquier tipo para enfrentar desastres naturales o causas de fuerza mayor que por su naturaleza no hayan sido aseguradas, y
III. El renglón de especiales podrá utilizarse para enfrentar casos especiales previstos al momento de su constitución.
Para el uso de estos recursos deberá contarse con la aprobación de la Junta Directiva del Instituto y deberá darse aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público antes de su aplicación, la cual tendrá diez días hábiles para suspender el uso de estos recursos si a su juicio no existen las condiciones requeridas.
Artículo 240. La Reserva de operación para contingencias y financiamiento se constituirá, incrementará o reconstituirá trimestralmente hasta alcanzar un monto equivalente a sesenta días naturales del ingreso total del Instituto en el año anterior, excluyendo los recursos correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda.
Además de los ingresos ordinarios por Cuotas y Aportaciones, a la Reserva de operación para contingencias y financiamiento podrán afectarse los recursos que de manera extraordinaria obtenga el Instituto. La Junta Directiva dictará, en su caso, el acuerdo respectivo, mismo que, automáticamente, modificará el programa anual de administración y constitución de Reservas.
El Instituto, previa autorización de la Junta Directiva, podrá disponer de los recursos afectos a la Reserva de operación para contingencias y financiamiento, para sufragar la contingencia hasta por un monto equivalente a noventa días de ingreso promedio del año anterior del seguro o servicio que requiera el financiamiento.
Para ejercer los recursos de la Reserva de operación para contingencias y financiamiento, se entenderá por contingencia en algún seguro o servicio, algún hecho que hubiese sido imposible programar y presupuestar con oportunidad, que presione el gasto del Instituto por única vez dentro de un ejercicio fiscal y que, de no enfrentarse, ponga en riesgo el cumplimiento de las obligaciones legales del Instituto.
Cuando se presente alguna de estas situaciones, el Director General deberá hacerlo del conocimiento del Titular del Ejecutivo Federal y del Congreso de la Unión.
Los recursos destinados a financiar contingencias se deberán reintegrar con los correspondientes intereses, en los términos del reglamento respectivo, en un plazo no mayor a tres años.
Artículo 241. Las reservas financieras y actuariales y la Reserva general financiera y actuarial, se constituirán en la forma, términos y plazos que se establezcan por la Junta Directiva, conforme al reglamento correspondiente, considerando el informe que el Instituto le envíe.
Artículo 242. El Instituto podrá disponer de las reservas financieras y actuariales de cada seguro y cobertura sólo para cubrir las necesidades que correspondan a cada uno de ellos, previo acuerdo de la Junta Directiva a propuesta del Director General, y sólo para enfrentar caídas en los ingresos o incrementos en los egresos derivados de problemas económicos de duración mayor a un año, así como para enfrentar fluctuaciones en la siniestralidad mayores a las estimadas en el estudio actuarial que se presente anualmente a la Junta Directiva o para el pago de beneficios futuros para los que se hubiera efectuado la provisión correspondiente.
Sección III
Del Programa Anual de Administración y Constitución de Reservas
Artículo 243.A propuesta del Director General, con base en el proyecto de presupuesto para el siguiente ejercicio y en los estudios financieros y actuariales que se presenten cada año a la Junta Directiva, ésta deberá aprobar anualmente en forma previa al inicio del ejercicio fiscal un programa anual de administración y constitución de reservas, conforme al reglamento correspondiente, el cual confirmará o adecuará en lo conducente, una vez que se conozca el presupuesto de gastos definitivo del Instituto. Este programa contendrá como mínimo los siguientes elementos:
I. Un informe sobre la totalidad de los recursos financieros en poder del Instituto, separándolos por tipo de reservas conforme a esta Ley;
II. Proyecciones de ingresos y egresos totales en efectivo, y de la Reserva de operación para el siguiente ejercicio fiscal;
III. Los montos trimestrales y anuales que se dedicarán a incrementar o reconstituir cada una de las reservas en el siguiente ejercicio fiscal; proyección de las tasas de interés que generarán dichas reservas y montos esperados de las mismas al final del ejercicio, y
IV. Los recursos anuales que en forma trimestral prevea afectar a la Reserva de operación para el siguiente ejercicio fiscal.
La Junta Directiva, a propuesta del Director General, podrá modificar en cualquier momento la asignación de recursos contenida en el programa de administración y constitución de reservas, con excepción de los montos de incremento de las reservas financieras y actuariales y de la Reserva general financiera y actuarial comprometidos, cuando los flujos de ingresos y gastos a lo largo del ejercicio así lo requieran. La propuesta del Director General deberá describir el impacto que esa modificación tendrá en el mediano y largo plazo.
Sección IV
De la Inversión de las Reservas y de su Uso para la Operación
Artículo 244. El Instituto deberá contar con una unidad administrativa que de manera especializada, se encargará de la inversión de los recursos del Instituto y los mecanismos que deberá utilizar para ello, conforme al reglamento correspondiente, bajo criterios de prudencia, seguridad, rendimiento, liquidez, diversificación de riesgo, transparencia y respeto a las sanas prácticas y usos del medio financiero nacional, procurando una revelación plena de información.
Dicha unidad administrativa deberá contar con una infraestructura profesional y operativa que permita un proceso flexible, transparente y eficiente.
Artículo 245. La Reserva de operación y la Reserva de operación para contingencias y financiamiento, deberán invertirse en valores emitidos o garantizados por el Gobierno Federal; o en su caso, oyendo previamente la opinión del Comité de Inversiones, en valores de alta calidad crediticia o en otros instrumentos financieros.
Artículo 246. Las inversiones de las reservas financieras y actuariales y la Reserva general financiera y actuarial, previstas en este Capítulo, sólo podrán invertirse en los valores, títulos de crédito y otros derechos, que se determinen por la Junta Directiva, oyendo previamente la opinión del Comité de Inversiones, conforme al reglamento correspondiente.
Los intereses o rendimientos que genere cada Reserva deberán aplicarse exclusivamente a la Reserva que les dé origen.
Sección V
De la Contabilidad
Artículo 247. Los ingresos y gastos de cada seguro, prestación y servicio, así como de las Reservas, se registrarán contablemente por separado. Los gastos comunes se sujetarán a las reglas de carácter general para distribución de costos, al catálogo de cuentas y al manual de contabilización y del ejercicio del gasto que al efecto autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
El catálogo de cuentas y el manual de contabilización y del ejercicio del gasto deberán tomar como base los equivalentes que al efecto se establezcan por las autoridades competentes para las Entidades de la Administración Pública Federal adecuándolos, para efecto de rendición de cuentas, a las características y necesidades de una institución que cumple una función social.
TÍTULO QUINTO
DE LA PRESCRIPCIÓN
Artículo 248. El derecho a la Pensión es imprescriptible. Las pensiones caídas y cualquier prestación en dinero a cargo del Instituto que no se reclame dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que hubieren sido exigibles, prescribirán a favor del Instituto.
Artículo 249. Los créditos respecto de los cuales el Instituto tenga el carácter de acreedor, cualquiera que sea su especie, prescribirán en diez años, a partir de la fecha en que el propio Instituto pueda, conforme a la Ley, ejercitar sus derechos.
Artículo 250. Las obligaciones que en favor del Instituto señala la presente Ley, prescribirán en el plazo de diez años contados a partir de la fecha en que sean exigibles. La prescripción se interrumpirá por cualquier gestión de cobro.
Artículo 251. El derecho del trabajador y, en su caso, de los beneficiarios, a recibir los recursos de su Cuenta Individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos de la presente Ley, prescribe en favor del Instituto a los diez años de que sean exigibles.
TÍTULO SEXTO
DE LAS RESPONSABILIDADES Y SANCIONES
Artículo 252. Los servidores públicos de las Dependencias y Entidades, que dejen de cumplir con alguna de las obligaciones que les impone esta Ley, serán responsables en los términos de las disposiciones aplicables.
Artículo 253. El Instituto tomará las medidas pertinentes en contra de quienes indebidamente aprovechen o hagan uso de los derechos o beneficios establecidos por esta Ley, y ejercitará ante las autoridades competentes las acciones que correspondan, presentando las denuncias o querellas, y realizará todos los actos y gestiones que legalmente procedan, así como contra quien cause daños o perjuicios a su patrimonio o trate de realizar cualquiera de los actos anteriormente enunciados.
Artículo 254. La interpretación de los preceptos de esta Ley, para efectos administrativos, corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
TRANSITORIOS
PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de los artículos 42, 75, 101, 140, 193 y 199, los cuales entrarán en vigor el día primero de enero de dos mil ocho.
Lo dispuesto en las fracciones I, V y VI del artículo décimo transitorio les será aplicable a todos los Trabajadores hasta que ejerzan el derecho previsto en el artículo quinto transitorio.
SEGUNDO. A partir de la entrada en vigor de esta Ley, se abroga la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y tres con sus reformas y adiciones, con excepción de los artículos 16, 21, 25 y 90 Bis B, mismos que estarán vigentes hasta el día treinta y uno de diciembre de dos mil siete.
TERCERO. Se mantendrán en vigor todas las disposiciones reglamentarias y administrativas que no se opongan a la presente Ley, hasta en tanto se expidan las normas relativas al presente ordenamiento.
DERECHOS DE LOS TRABAJADORES
CUARTO. A los Trabajadores que se encuentren cotizando al régimen del Instituto a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, se les reconocen los periodos cotizados con anterioridad.
QUINTO. Los Trabajadores tienen derecho a optar por el régimen que se establece en el artículo décimo transitorio, o por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE en sus Cuentas Individuales.
SEXTO. Para los efectos señalados en el artículo anterior, dentro de un plazo que no excederá del treinta y uno de diciembre de dos mil siete, se realizará lo siguiente:
II. Con base en la información relativa al tiempo de cotización acreditado de cada Trabajador, el Instituto entregará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cálculo preliminar de los importes de los Bonos de Pensión del ISSSTE que les correspondan;
III. A través de los mecanismos que estimen pertinentes, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto harán del conocimiento de los Trabajadores el cálculo preliminar de sus Bonos de Pensión, así como la información sobre las opciones a que tengan derecho conforme a lo dispuesto en este ordenamiento, y
IV. Las Dependencias y Entidades deberán colaborar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto en todo lo necesario para integrar la documentación e información requeridas para la acreditación del tiempo de cotización, el Sueldo Básico y el cálculo del Bono de Pensión de los Trabajadores, así como para informar a éstos sobre las opciones y derechos correlativos.
Dentro de ese plazo, en caso de que el Trabajador considere que su Sueldo Básico o tiempo de cotización son diferentes a los que le sean acreditados como base para el cálculo preliminar de su Bono de Pensión, tendrá derecho a entregar al Instituto, para que realice la revisión y ajuste que en su caso correspondan, las hojas únicas de servicio que para este efecto le expidan las Dependencias y Entidades en que haya laborado, con el propósito de que los ajustes procedentes le sean reconocidos en el cálculo del Bono de Pensión, como parte de los elementos necesarios para sustentar su decisión.
La opción adoptada por el Trabajador deberá comunicarla por escrito al Instituto a través de las Dependencias y Entidades, en los términos que se establezcan y se le hayan dado a conocer, y será definitiva, irrenunciable y no podrá modificarse. El formato que se apruebe para ejercer este derecho deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación.
Cuando el Trabajador no manifieste la opción que elige dentro del plazo previsto, se entenderá que optó por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE.
OCTAVO. Los Trabajadores que hubieran optado por el régimen del artículo décimo transitorio, en ningún caso tendrán derecho a la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE.
NOVENO. El valor nominal de emisión expresado en unidades de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE que se calculará a cada Trabajador será el que se determine conforme a la tabla siguiente:
Para determinar el monto de los Bonos de Pensión del ISSSTE en cada caso particular, se deberá multiplicar el numeral que corresponda en la tabla a los años de cotización y edad del Trabajador, por el Sueldo Básico, elevado al año y expresado en unidades de inversión, que estuviere percibiendo el Trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta Ley.
RÉGIMEN DE LOS TRABAJADORES QUE NO OPTEN POR EL BONO
DÉCIMO. A los Trabajadores que no opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE, se les aplicarán las siguientes modalidades:
I. A partir de la entrada en vigor de esta Ley hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve:
a) Los Trabajadores que hubieren cotizado treinta años o más y las Trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a Pensión por Jubilación equivalente al cien por ciento del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquél en que el Trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja;
b) Los Trabajadores que cumplan cincuenta y cinco años de edad o más y quince años o más de cotización al Instituto, tendrán derecho a una Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios equivalente a un porcentaje del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio que se define en la fracción IV, de conformidad con la siguiente Tabla:
15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
c) Los Trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o que queden privados de trabajo después de los sesenta años de edad y que hayan cotizado por un mínimo de diez años al Instituto, tendrán derecho a una Pensión de cesantía en edad avanzada, equivalente a un porcentaje del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio, de conformidad con la siguiente Tabla:
60 años de edad 10 años de servicios 40%
61 años de edad 10 años de servicios 42%
62 años de edad 10 años de servicios 44%
63 años de edad 10 años de servicios 46%
64 años de edad 10 años de servicios 48%
65 o más años de edad 10 años de servicios 50%
El otorgamiento de la Pensión por cesantía en edad avanzada se determinará conforme a la tabla anterior, incrementándose anualmente conforme a los porcentajes fijados hasta los sesenta y cinco años, a partir de los cuales disfrutará del cincuenta por ciento fijado;
II. A partir del primero de enero de dos mil diez:
a) Los Trabajadores que hubieren cotizado treinta años o más y las Trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a pensión por jubilación conforme a la siguiente tabla:
La Pensión por jubilación dará derecho al pago de una cantidad equivalente al cien por ciento del sueldo que se define en la fracción IV y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquél en que el Trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja;
b) Los Trabajadores que cumplan 55 años de edad o más y quince años de cotización o más al Instituto, tendrán derecho a una Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios.
El monto de la Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios será equivalente a un porcentaje del sueldo que se define en la fracción IV, de conformidad con los porcentajes de la tabla siguiente:
15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
La edad a que se refiere este inciso, se incrementará de manera gradual conforme a la tabla siguiente:
c) Tendrán derecho a Pensión por cesantía en edad avanzada, los Trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o que queden privados de trabajo después de los sesenta años de edad y que hayan cotizado por un mínimo de diez años al Instituto.
La Pensión a que se refiere esta fracción será equivalente a un porcentaje del sueldo que se define en la fracción IV, aplicando los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:
60 años de edad 10 años de servicios 40%
61 años de edad 10 años de servicios 42%
62 años de edad 10 años de servicios 44%
63 años de edad 10 años de servicios 46%
64 años de edad 10 años de servicios 48%
65 o más años de edad 10 años de servicios 50%
El otorgamiento de la Pensión por cesantía en edad avanzada se determinará conforme a la tabla anterior, incrementándose anualmente conforme a los porcentajes fijados hasta los sesenta y cinco años, a partir de los cuales disfrutará del cincuenta por ciento fijado.
La edad mínima para pensionarse por cesantía en edad avanzada se incrementará de manera gradual conforme a la tabla siguiente:
Las Pensiones a que tengan derecho las personas a que se refiere la tabla anterior iniciarán en cuarenta por ciento en cada renglón y se incrementarán en dos por ciento cada año de edad hasta llegar a la Pensión máxima de cincuenta por ciento;
III. El cómputo de los años de servicio se hará considerando uno solo de los empleos, aun cuando el Trabajador hubiese desempeñado simultáneamente varios empleos cotizando al Instituto, cualesquiera que fuesen; en consecuencia, para dicho cómputo se considerará, por una sola vez, el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el carácter de Trabajador;
IV. Para calcular el monto de las cantidades que correspondan por Pensión, se tomará en cuenta el promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del Trabajador, siempre y cuando el Trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el Trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el Trabajador, sin importar su antigüedad en el mismo;
V. Los Trabajadores a que se refiere este artículo, en caso de sufrir un riesgo del trabajo, y sus Familiares Derechohabientes, en caso de su fallecimiento a consecuencia de un riesgo del trabajo, tendrán derecho a una Pensión en los términos de lo dispuesto por el seguro de riesgos del trabajo previsto en esta Ley. Para tal efecto, el Instituto, con cargo a los recursos que a tal efecto le transfiera el Gobierno Federal, contratará una Renta vitalicia a favor del Trabajador, o en caso de fallecimiento, el Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes;
VI. Los Trabajadores a que se refiere este artículo, en caso de invalidez, estarán sujetos a un periodo mínimo de cotización de quince años para tener derecho a Pensión, misma que se otorgará por un porcentaje del promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior, conforme a lo siguiente:
15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
Los Familiares Derechohabientes del Trabajador fallecido, en el orden que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una Pensión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al Trabajador, aplicándose el periodo mínimo de quince años de cotización para tener derecho a la Pensión.
DÉCIMO PRIMERO. Las Cuotas y Aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de los Trabajadores que opten por el régimen previsto en el artículo anterior serán ingresados en la tesorería del Instituto, excepto la Aportación del dos por ciento de retiro, la cual se destinará a la Subcuenta de ahorro para el retiro de las Cuentas Individuales de estos Trabajadores que serán administradas exclusivamente por el PENSIONISSSTE.
DÉCIMO SEGUNDO. Estarán a cargo del Gobierno Federal las Pensiones que se otorguen a los Trabajadores que opten por el esquema establecido en el artículo décimo transitorio, así como el costo de su administración.
El Gobierno Federal cumplirá lo previsto en el párrafo anterior mediante los mecanismos de pago que determine a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los que en ningún caso afectarán a los Trabajadores.
El Instituto transferirá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los recursos a que se refiere el artículo anterior, en los términos que se convengan.
DE LOS TRABAJADORES QUE OPTEN POR EL BONO
DÉCIMO TERCERO. Para los Trabajadores que hayan elegido la acreditación de los Bonos de Pensión del ISSSTE, para el ejercicio del derecho previsto en el artículo 80 de esta Ley, durante los periodos que a continuación se indican deberán cumplir los siguientes requisitos de edad o tiempo de cotización al Instituto:
I. Durante el año 2008 tener cumplidos por lo menos cincuenta y cinco años de edad, o haber cotizado al Instituto durante treinta o más años;
II. Durante el año 2009 tener cumplidos por lo menos cincuenta y cuatro años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintinueve o más años;
III. Durante el año 2010 tener cumplidos por lo menos cincuenta y tres años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintiocho o más años;
IV. Durante el año 2011 tener cumplidos por lo menos cincuenta y dos años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintisiete o más años, y
V. Durante el año 2012 tener cumplidos por lo menos cincuenta y un años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintiséis o más años.
A partir del año 2013, estos requisitos dejarán de ser exigibles.
DÉCIMO CUARTO. Los Trabajadores que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley tengan derecho a pensionarse conforme a la Ley que se abroga y hubieren elegido los beneficios de la presente Ley, pero que deseen seguir laborando, recibirán, en lugar de Bonos de Pensión del ISSSTE, un depósito a la vista denominado en unidades de inversión en el Banco de México, con la misma tasa de interés real anual utilizada para el cálculo de los mencionados Bonos de Pensión del ISSSTE prevista en el artículo vigésimo primero transitorio, el cual pagará intereses mensualmente.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará la forma y términos en que los recursos de dicho depósito podrán ser utilizados por el PENSIONISSSTE o, en su caso, las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro que elija el Trabajador para la inversión de los recursos de su Cuenta Individual.
El monto del depósito a que se refiere este artículo se determinará de conformidad con la tabla prevista en el artículo noveno transitorio.
Las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR deberán llevar el registro individual de estos depósitos hasta que sea entregada la información al PENSIONISSSTE.
DÉCIMO QUINTO. Los Trabajadores que habiéndoseles acreditado Bonos de Pensión del ISSSTE, estén laborando a la fecha de amortización de dichos Bonos, la cantidad liquidada por la amortización, se invertirá en un depósito a la vista denominado en unidades de inversión en el Banco de México, con la misma tasa de interés utilizada para el cálculo de los mencionados Bonos de Pensión del ISSSTE prevista en el artículo vigésimo primero transitorio, el cual pagará intereses mensualmente.
DÉCIMO SEXTO. Los trabajadores que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley se encuentren separados del servicio y posteriormente reingresaren al mismo, y quisieren que el tiempo trabajado con anterioridad se les compute para obtener los beneficios de esta Ley, deberán reintegrar, en su caso, la indemnización global que hubieren recibido. Asimismo, deberán laborar por lo menos durante un año contado a partir de su reingreso.
Una vez transcurrido un año a partir del reingreso, el Trabajador deberá acreditar su antigüedad con sus hojas únicas de servicio y le serán acreditados los Bonos de Pensión del ISSSTE que le correspondan.
Los beneficios que se les otorguen a los Trabajadores referidos en este artículo se calcularán sobre el promedio del Sueldo Básico, del año anterior a su separación del servicio público.
DÉCIMO SÉPTIMO. Los ciudadanos que hubieren servido como Diputados o Senadores propietarios al Congreso de la Unión y que no se hubieren incorporado voluntariamente al régimen de la Ley que se abroga durante su mandato constitucional, tendrán derecho a solicitar al Instituto su incorporación al mismo, mediante el pago de las Cuotas y Aportaciones que estuvieren vigentes durante el periodo en que hubieren servido. Este derecho deberán ejercerlo dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de esta Ley.
El ejercicio del derecho a que se refiere este artículo dará lugar al otorgamiento de los beneficios previstos en el presente ordenamiento.
DERECHOS DE LOS PENSIONADOS A LA FECHA DE ENTRADA EN VIGOR DE ESTA LEY
DÉCIMO OCTAVO. Los pensionados o sus Familiares Derechohabientes que, a la entrada en vigor de esta Ley, gocen de los beneficios que les otorga la Ley que se abroga, continuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones señalados en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento.
DÉCIMO NOVENO. Para la administración de las Pensiones en curso de pago, el Instituto deberá llevar por separado la contabilidad de los recursos que reciba para este fin. Los recursos que destine el Gobierno Federal al Instituto para cubrir dichas Pensiones no se considerarán ingresos de este último.
Anualmente, el Instituto transferirá al Gobierno Federal, en los términos que convenga con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para tal efecto, los recursos de las Cuotas y Aportaciones de los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida de los Trabajadores que optaron por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio.
CARACTERÍSTICAS DE LOS BONOS DE PENSIÓN DEL ISSSTE
VIGÉSIMO. Los Bonos de Pensión del ISSSTE reunirán las siguientes características:
I. Serán títulos emitidos por el Gobierno Federal en términos de las disposiciones legales aplicables, que constituirán obligaciones generales directas e incondicionales de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Tendrá, cada uno, un valor nominal de cien unidades de inversión;
III. Serán títulos cupón cero emitidos a la par y tendrán un valor nominal constante en unidades de inversión;
IV. Serán títulos no negociables;
V. La conversión de las unidades de inversión se realizará conforme al valor de éstas al día del vencimiento de los títulos;
VI. Los títulos se emitirán en series con vencimientos sucesivos, conforme al perfil que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
VII. El monto y plazo de vencimiento de cada serie corresponderá al que resulte del perfil de jubilación del Trabajador. Esto es, cuando suceda el primero de los siguientes eventos, que el Trabajador cumpla cincuenta y cinco años de edad o treinta años de cotizar al Instituto, y
VIII. Podrán ser amortizados previamente a su fecha de vencimiento, cuando el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo considere conveniente o cuando el Trabajador tenga derecho a pensionarse anticipadamente. En estos casos, se aplicará la fórmula de redención anticipada prevista en el artículo vigésimo primero transitorio.
Con base en el cálculo preliminar del importe de los Bonos de Pensión del ISSSTE que el Instituto proporcione al Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta deberá determinar el número de series, así como las demás características de los Bonos de Pensión del ISSSTE y de la emisión de los mismos.
A más tardar el treinta de septiembre de dos mil ocho, el Instituto deberá informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el monto exacto de cada serie de Bonos de Pensión del ISSSTE, acompañando el soporte respectivo, en los términos que en su caso estén previstos en las disposiciones reglamentarias o administrativas correspondientes.
El Banco de México tendrá a su cargo las funciones de custodia, administración y servicio de los Bonos de Pensión del ISSSTE.
VIGÉSIMO PRIMERO. Los Bonos de Pensión del ISSSTE podrán ser redimidos antes de su vencimiento, cuando el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo considere conveniente o cuando el Trabajador tenga derecho a pensionarse. En estos casos, el trabajador recibirá la cantidad que representen sus Bonos de Pensión del ISSSTE a la fecha de redención anticipada conforme a la fórmula siguiente:
Donde:
t = El día en el que se evalúa el valor de redención anticipada del Bono de Pensión del ISSSTE.
Udit = Valor de la unidad de inversión en el día t.
VR = Valor de redención anticipada expresado en pesos al día t.
VN = Valor nominal de emisión del Bono de Pensión del ISSSTE, expresado en unidades de inversión.
n = Número de años faltantes para el vencimiento del Bono de Pensión del ISSSTE, expresado como el número de días para el vencimiento, dividido entre trescientos sesenta y cinco.
Esta fórmula utiliza los mismos supuestos de cálculo utilizados para determinar el valor de los Bonos de Pensión del ISSSTE acreditados al Trabajador.
De conformidad con la fórmula de pago anticipado, el valor de redención expresado en unidades de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE a la fecha de su emisión será el siguiente:
Para determinar el monto de los Bonos de Pensión del ISSSTE en cada caso particular, se deberá multiplicar el numeral que corresponda en la tabla a los años de cotización y edad del Trabajador, por el Sueldo Básico mensual, elevado al año y expresado en unidades de inversión, que estuviere percibiendo el Trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta Ley.
A efecto de cumplir con las obligaciones generadas con los Trabajadores conforme a lo dispuesto en la presente Ley, se autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a celebrar los actos jurídicos necesarios para emitir y pagar los Bonos de Pensión del ISSSTE, así como, en su caso, a contratar, ejercer, y autorizar créditos, empréstitos y otras formas del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento de las obligaciones del Gobierno Federal asociadas a esta Ley. Asimismo, se autoriza al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para realizar los ajustes correspondientes en el Presupuesto de Egresos de la Federación a efecto de que se reconozca como gasto por el mismo importe de las obligaciones a cargo del Gobierno Federal a que se refiere esta Ley.
VIGÉSIMO SEGUNDO. Los procedimientos para acreditar en las Cuentas Individuales los Bonos de Pensión del ISSSTE y su traspaso al PENSIONISSSTE o a las Administradoras se deberán sujetar a las disposiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
El PENSIONISSSTE y, en su caso, las Administradoras, deberán incorporar en los estados de cuenta que expidan a los trabajadores el valor nominal de sus Bonos de Pensión del ISSSTE en unidades de inversión y en pesos, así como el valor de pago anticipado de los Bonos en unidades de inversión y en pesos, a la fecha de corte del estado de cuenta, de conformidad con las disposiciones que emita al efecto la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
DEL PENSIONISSSTE
VIGÉSIMO TERCERO. El Instituto dispondrá de un plazo de doce meses a partir de la vigencia de esta Ley, para que en el orden administrativo establezca lo necesario para la creación y el funcionamiento del PENSIONISSSTE debiendo proveer los recursos humanos, materiales y presupuestales que se requieran desde el inicio de operaciones del PENSIONISSSTE hasta que éste reciba recursos por concepto de comisiones.
El Gobierno Federal deberá apoyar al Instituto, proveyendo los recursos necesarios, para el inicio de operaciones del PENSIONISSSTE.
VIGÉSIMO CUARTO. Durante el periodo que transcurra entre la entrada en vigor de esta Ley y que el PENSIONISSSTE tome a su cargo la administración de las Cuentas Individuales de los Trabajadores, las Cuotas y Aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se depositarán en la cuenta que lleve el Banco de México, al Instituto.
Los recursos depositados en la mencionada cuenta se invertirán en valores o créditos a cargo del Gobierno Federal, y causarán intereses a una tasa de dos por ciento anual, pagaderos mensualmente mediante su reinversión. El cálculo de estos intereses se hará sobre el saldo promedio diario mensual, ajustado en una cantidad igual a la resultante de aplicar a dicho saldo, la variación porcentual del Índice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el Banco de México, correspondiente al mes inmediato anterior al del ajuste.
Las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR deberán llevar el registro de las Cuotas y Aportaciones enteradas y su individualización, incluyendo la relativa a las Aportaciones al Fondo de la Vivienda, para su entrega al PENSIONISSSTE.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá las demás características de la cuenta que lleve el Banco de México al Instituto.
La Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro deberá establecer el procedimiento para que se registre la información de las Cuotas y Aportaciones y se opere la apertura de las Cuentas Individuales en el PENSIONISSSTE.
VIGÉSIMO QUINTO. El PENSIONISSSTE administrará las Cuentas Individuales de los Trabajadores afiliados o que se afilien al Instituto durante los treinta y seis meses siguientes a su creación. Los Trabajadores que ingresen al régimen a partir de la entrada en vigor de esta Ley, y tengan abierta ya una Cuenta Individual en una Administradora, podrán elegir mantenerse en ella.
Una vez concluido el plazo antes mencionado, los Trabajadores a que se refiere el párrafo anterior podrán solicitar el traspaso de su Cuenta Individual a cualquier Administradora. Asimismo, a partir de esa fecha, el PENSIONISSSTE podrá recibir el traspaso de Cuentas Individuales de trabajadores afiliados al IMSS o de trabajadores independientes.
Los Bonos de Pensión del ISSSTE no deberán ser considerados por las Administradoras para el cálculo de las comisiones que estén autorizadas a cobrar a las Cuentas Individuales.
Tratándose de Trabajadores que a la entrada en vigor de la presente Ley hayan elegido que su Cuenta Individual sea operada por una Administradora y opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE en términos del artículo quinto transitorio, dicha Cuenta Individual seguirá siendo operada por la Administradora que hubieren elegido y los Bonos de Pensión del ISSSTE deberán ser acreditados en las Cuentas Individuales operadas por dichas Administradoras.
VIGÉSIMO SEXTO. Los recursos acumulados en las cuentas individuales abiertas bajo el sistema de ahorro para el retiro vigente a partir del primer bimestre de mil novecientos noventa y dos hasta la fecha de entrada en vigor de esta Ley, deberán ser transferidos al PENSIONISSSTE dentro del mes siguiente a que inicie operaciones, y se mantendrán invertidos en créditos a cargo del Gobierno Federal en el Banco de México.
A los Trabajadores que hayan elegido la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE, se les abrirá la Cuenta Individual a que se refiere esta Ley, en la que acumularán los recursos a que se refiere el párrafo anterior.
VIGÉSIMO SÉPTIMO. Las Cuentas Individuales del sistema de ahorro para el retiro, se transferirán y serán administradas por el PENSIONISSSTE.
FORTALECIMIENTO INTEGRAL DEL INSTITUTO
VIGÉSIMO OCTAVO. El capital inicial de operación del Fondo de préstamos personales al primer día de la entrada en vigor de la presente Ley, se constituirá por el valor de la cartera vigente de préstamos personales, capital más intereses y el valor de los recursos disponibles de este Fondo al día anterior de la entrada en vigor de la presente Ley.
El Gobierno Federal, para el fortalecimiento del Fondo suministrará adicionalmente, por una sola vez, la cantidad de dos mil millones de pesos, dentro de los sesenta días siguientes a que entre en vigor esta Ley. El Instituto devolverá esta cantidad al Gobierno Federal, en los plazos y términos que convenga con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
VIGÉSIMO NOVENO. De manera extraordinaria, el Gobierno Federal deberá aportar al seguro de salud la cantidad de ocho mil millones de pesos, en los términos que convengan el Instituto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
TRIGÉSIMO. La Cuota Social del seguro de salud, será cubierta por el Gobierno Federal a partir del día primero de enero del año dos mil ocho. En ese año, el Gobierno Federal aportará la cantidad que resulte suficiente para cubrir la Cuota Social del cincuenta y siete punto dos por ciento del total de los Trabajadores y Pensionados a esa fecha. El Gobierno Federal incrementará las Aportaciones por concepto de Cuota Social del seguro de salud en un catorce punto tres por ciento de los Trabajadores y Pensionados cada año a partir de dos mil nueve, hasta cubrir el cien por ciento de los Trabajadores y Pensionados en el año dos mil once.
TRIGÉSIMO PRIMERO. La Cuota por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez correspondiente a los Trabajadores se deberá ajustar a lo dispuesto en la tabla siguiente:
DISPOSICIONES GENERALES
TRIGÉSIMO SEGUNDO. El Instituto proporcionará a los derechohabientes el medio de identificación a que se refiere el artículo 9o. de esta Ley, dentro de un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la misma, sin perjuicio de que durante dicho plazo sigan siendo válidos los medios de identificación expedidos por el Instituto a los Derechohabientes.
TRIGÉSIMO TERCERO. A efecto de instrumentar las diversas obligaciones a cargo de las Dependencias y Entidades previstas en esta Ley, se deberá crear un Comité de Oficiales Mayores o sus equivalentes en las Entidades y órganos desconcentrados, presidido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de un plazo de treinta días naturales contados a partir de su entrada en vigor.
El Instituto y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro deberán participar en dicho Comité como asesores en el ámbito de sus respectivas competencias.
TRIGÉSIMO CUARTO. Las dependencias y entidades, y el propio Instituto, a más tardar el día treinta y uno de diciembre de dos mil siete, deberán ajustar a las normas y criterios de esta Ley los mecanismos de administración, los sistemas informáticos y los formatos de sus bases de datos; los sistemas de recaudación y entero de Cuotas y Aportaciones; y los procedimientos de dispersión e intercambio de información, de tal modo que garanticen a satisfacción del Instituto la capacidad de operación para la gestión de los seguros, servicios y prestaciones.
Los procedimientos relativos al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez deberán sujetarse a las disposiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Hasta en tanto inicien operaciones los sistemas o programas informáticos a que se refiere esta Ley, las Dependencias y Entidades deberán enterar las Cuotas y Aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez a través de los medios utilizados para el pago de las Aportaciones al sistema de ahorro para el retiro previsto en la Ley que se abroga.
TRIGÉSIMO QUINTO. El cálculo del Sueldo Básico señalado en esta Ley, en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al Sueldo Básico establecido en la Ley que se abroga para el cálculo de las cuotas y aportaciones al Instituto.
TRIGÉSIMO SEXTO. En un plazo que no excederá de seis meses contado a partir del día primero de enero de dos mil ocho, el Instituto deberá adecuar la inversión de sus reservas, al régimen previsto en el presente ordenamiento.
En cuanto a la constitución de los Fondos afectos a la Reserva de operación para contingencias y financiamiento, el Instituto tendrá un plazo máximo de cinco años contados a partir de la entrada en vigor de este ordenamiento para constituir dicha Reserva.
TRIGÉSIMO SÉPTIMO. El Instituto y los gobiernos de las Entidades Federativas o municipios, así como sus Dependencias y Entidades, deberán adecuar los convenios que hubieren celebrado con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, a los términos previstos en el presente ordenamiento, en un plazo que no excederá del día treinta de junio de dos mil ocho.
Los convenios de incorporación parcial al régimen obligatorio celebrados antes de la entrada en vigor de esta Ley, podrán renovarse como convenios parciales, con la obligación de ajustarse al régimen de esta Ley.
En los casos en que no se cumpla con lo previsto en los párrafos anteriores, y que los gobiernos de las Entidades Federativas o municipios, y sus Dependencias y Entidades no pudieren convenir la garantía incondicional del pago de las cuotas y aportaciones a su cargo, los convenios de incorporación se deberán rescindir dentro de los seis meses siguientes al término del plazo previsto en el primer párrafo de este artículo.
TRIGÉSIMO OCTAVO. El Instituto publicará en el Diario Oficial de la Federación en un plazo no mayor al día treinta y uno de julio de dos mil siete, la relación de Dependencias y Entidades que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, tengan adeudos por concepto de aportaciones, cuotas y recuperación de créditos a corto y mediano plazo a los derechohabientes, dando a conocer los estímulos establecidos en esta Ley para el pago de sus adeudos.
Las Dependencias y Entidades que voluntariamente regularicen adeudos con el Instituto, generados hasta el día anterior a la vigencia de esta Ley, gozarán por única vez del beneficio de la condonación parcial o total de recargos, sin que ello se considere como remisión de deuda para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta de acuerdo con las siguientes bases específicas:
A.
B. Las Dependencias y Entidades que reconozcan antes del treinta de junio de dos mil ocho, el total de sus adeudos generados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, y opten por saldar sus adeudos mediante la formalización de un convenio de reconocimiento de adeudo y forma de pago a plazos, tendrán el beneficio de la condonación del veinte por ciento del total de los recargos generados. Estos convenios deberán someterse a la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público previamente a su celebración.
La regularización de adeudos operará contra el pago de quincenas vencidas completas y en ningún caso se condonará la actualización del principal omitido.
Quedan exceptuados de cualquier condonación por la regularización de adeudos el principal, los recargos o actualización a que haya lugar por las aportaciones del dos por ciento del sistema de ahorro para el retiro y el cinco por ciento a la Subcuenta del Fondo de la Vivienda, previstos en la Ley que se abroga.
TRIGÉSIMO NOVENO. Cuando por disposición de leyes como la de Veteranos de la Revolución o cualesquiera otras que deban aplicarse concomitantemente con la presente Ley, se establezcan beneficios superiores a favor de los trabajadores computándoles mayor número de años de servicio o tomando como base un sueldo superior al Sueldo Básico para la determinación de la Pensión, el pago de las diferencias favorables al trabajador será por cuenta exclusiva de la dependencia o entidad pública a cuyo cargo determinen esas leyes las diferencias. Sin embargo, para que puedan otorgarse esos beneficios complementarios a los trabajadores, se requerirá que previamente se hayan cumplido los requisitos que la presente Ley señala para tener derecho a Pensión.
CUADRAGÉSIMO. Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 31 de la presente Ley, el Instituto contará con un año, a partir de la entrada en vigor de esta Ley para realizar los estudios que correspondan y definir las condiciones en las que podrá intercambiar seguros de salud con instituciones públicas federales y estatales del sector salud.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO. Los Trabajadores y Pensionados que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, tengan derecho a la prestación de préstamos personales, continuarán gozando de dicho beneficio de acuerdo con el programa anual que autorice la Junta Directiva y de conformidad con las reglas que establezca la misma.
CUADRAGÉSIMO SEGUNDO. El reglamento para el otorgamiento de préstamos deberá ser expedido en un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigor de esta Ley.
CUADRAGÉSIMO TERCERO. A las personas que presten sus servicios a las Dependencias o Entidades mediante contrato personal sujeto a la legislación común, que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios, o que estén incluidos en las listas de raya, siempre y cuando laboren por lo menos cuarenta horas a la semana y el contrato sea por un periodo mínimo de un año, se les incorporará integralmente al régimen de seguridad social previsto en esta Ley. Asimismo, se les incorporará con los Tabuladores aplicables en la Dependencia o Entidad en que presten sus servicios mediante un programa de incorporación paulatina, que iniciará a partir del primero de enero del 2008 dentro de un plazo máximo de cinco años. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá los lineamientos para su incorporación.
CUADRAGÉSIMO CUARTO. Las viviendas propiedad del Instituto que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley tenga en arrendamiento se regularán por las disposiciones que, al efecto, emita la Junta Directiva del Instituto.
Nota:
1 Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, diciembre de 1999. Tesis 2ª CXLVII/99. Página 405. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
Diputados: Efraín Arizmendi Uribe, Juan Manuel Sandoval Murguía, Joel Ayala Almeida, Samuel Aguilar Solís, Ariel Castillo Nájera, Humberto Dávila Esquivel, Carlos Alberto Puente Salas, Juan Manuel Parás González, Benjamín González Roaro (rúbricas).
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY AGRARIA, A CARGO DE LA DIPUTADA MARÍA GUADALUPE GARCÍA NORIEGA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM
María Guadalupe Josefina García Noriega, integrante de la LX Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos ante el Pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa mediante la cual se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con objeto de que el derecho al acceso al agua se constituya como garantía constitucional, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
La obligación del Estado mexicano de garantizar el derecho a un ambiente adecuado representa un objetivo básico que debe alcanzar nuestra sociedad, por lo que todas las políticas sectoriales que puedan afectar la consecución de dicho objetivo deben ajustarse a los criterios de conservación de carácter obligatorio previstos por el marco jurídico ambiental.
Así, la política en materia agraria debe planearse y ejecutarse a través de acciones basadas en un enfoque preventivo que tome en consideración el estado y las condiciones que guardan los recursos a aprovecharse y el tipo de producto que va a impulsarse, con objeto de aprovecharlos, dando cumplimiento al mayor reto que supone la sustentabilidad, su preservación para las futuras generaciones.
De esa forma, resulta necesario que en Ley Agraria, como ordenamiento encargado de reglamentar el artículo 27 constitucional en dicha materia, se vincule en materia ambiental con otros ordenamientos sectoriales, así como regirse por las mismas reglas en ellas previstos, por mandato legal previsto en el artículo 2 de la misma ley.
Específicamente, el citado precepto señala: "Artículo 2. ... En el ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley, en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y del equilibrio ecológico se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables".
Lo anterior evidencia que tanto la Ley Agraria como los demás ordenamientos sectoriales se vinculan de manera transversal en todo lo relativo al cuidado y la conservación del ambiente.
El doctor Raúl Brañes menciona que "la expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente implicó un cambio profundo en materia de política ambiental, estableciendo de manera formal los principios para su formulación, así como un conjunto de criterios que deben considerarse parte de esos principios; y al constituirse como ley marco en materia ambiental, los demás ordenamientos sectoriales deberán sujetarse a su aplicación bajo los lineamientos previstos en el citado ordenamiento".1
Dichos lineamientos, conocidos como "criterios de conservación o preservación", se constituyen como los lineamientos obligatorios que orientan las acciones de preservación y restauración del equilibrio ecológico, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la protección del ambiente, que tendrán el carácter de instrumentos de política ambiental, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Los instrumentos de política ambiental revisten importancia singular, al constituirse como herramientas previstas por la legislación para que los particulares puedan cumplir los objetivos ambientales previstos en este tipo de ordenamientos.
En el caso que nos ocupa, resulta fundamental que la Ley Agraria se sujete en materia de cuidado y conservación de los recursos naturales a los criterios de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, de carácter ambiental, social y económico.
Ello, en virtud de que la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, al tener como objeto la regulación y el fomento de la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, definiendo los criterios de política forestal, describiendo sus instrumentos de aplicación y evaluación, es aplicable y debe observarse en los núcleos ejidales, dado el tipo de actividades y el lugar donde se llevan a cabo.
En materia forestal, se fija entonces en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en el Título Tercero, capítulo primero, relativo a los criterios de conservación de carácter obligatorio en la materia, fijándose los principios rectores que regirán las actividades forestales, quedando subordinados a ellos la actuación de las dependencias y entidades de la administración pública federal de manera obligatoria.
Se prevén criterios de carácter ambiental y silvícola, social y económico, entre los cuales se encuentra el respeto de la naturaleza, cultura y tradiciones de los pueblos y comunidades indígenas, la incorporación efectiva de los propietarios forestales y sus organizaciones en la silvicultura, producción e industria y comercio de los productos forestales, así como la diversificación o uso múltiple y los bienes y servicios ambientales; la participación de las organizaciones sociales en los procesos de certificación del manejo forestal; todo ello, respetando el derecho de las generaciones futuras de contar con los recursos para su desarrollo y bienestar.
Cabe señalar que éste se encuentra estrechamente relacionado con cuestiones ambientales, como evidencia el contenido del artículo 64, párrafo tercero, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establece como obligación de diversas dependencias del Poder Ejecutivo federal, la prestación oportuna a ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios de asesoría técnica necesaria para el otorgamiento o expedición de permisos, licencias, concesiones y autorizaciones a que se sujetarán la exploración, explotación o aprovechamiento de los recursos en áreas naturales protegidas.
No obstante ello, y la necesaria vinculación entre el sector ambiental y el agropecuario, en la Ley Agraria solamente hace una remisión a las disposiciones ambientales en su artículo 2; ésta resulta insuficiente, toda vez que no permite la integración de ambas políticas de manera concreta, al no establecer en su articulado las obligaciones para las autoridades y los órganos del ejido en materia de uso racional de los recursos naturales; y mucho menos fija lineamientos de carácter obligatorio que permitan un mejor aprovechamiento de los recursos naturales.
Así, para dar cumplimiento a las disposiciones previstas en los artículos 2 y 5 de la Ley Agraria; y, más aún, para contar con una política transversal que permita un verdadero aprovechamiento sustentable en las actividades que se llevan a cabo en el sector rural, estimamos necesaria la reforma del marco jurídico aplicable, para lo cual se propone incorporar los criterios citados en el articulado de la propia ley, con objeto de que los sujetos de este ordenamiento los cumplan y no argumenten que la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable no les aplica directamente o, en su defecto, que desconocen su contenido.
Debido a lo anterior, los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Diputados, preocupados ante la desintegración de las políticas sectoriales, con objeto de incorporar a la legislación agraria componentes de índole ambiental encaminados a la promoción del cuidado, conservación y, en su caso, la restauración de los elementos naturales o de los recursos que se encuentren en las áreas que comprenden las actividades agropecuarias; sometemos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto mediante el cual se reforman los artículos 4 y 5 de la Ley Agraria, y se adicionan los artículos 5 Bis, 5 Ter y 5 Quáter al mismo ordenamiento
Artículo Primero. Se reforman los artículos 4 y 5 de la Ley Agraria, para quedar como sigue:
Artículo 4. El Ejecutivo federal promoverá el desarrollo integral y equitativo del sector rural mediante el fomento de las actividades productivas y de las acciones sociales para elevar el nivel de la población y su participación en la vida nacional.
Las organizaciones de productores podrán elaborar propuestas de políticas y fomento del campo, las cuales serán concertadas con el Ejecutivo federal para su aplicación; y deberán formularse con base en las acciones de conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, en el programa de medio ambiente y en los demás programas sectoriales en la materia, con base en los criterios de conservación previstos en el presente ordenamiento.
Artículo 5. Las dependencias y las entidades competentes de la administración pública federal fomentarán el cuidado y la conservación de los recursos naturales y promoverán su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el equilibrio ecológico, propiciarán el mejoramiento de las condiciones de producción promoviendo y, en su caso, participando en obras de inversiones para aprovechar el potencial y la aptitud de las tierras en beneficio de los pobladores y trabajadores del campo.
Para tal efecto, en la planeación y realización de acciones a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, así como en el ejercicio de sus atribuciones en los tres ámbitos de gobierno, para regular, promover, restringir, prohibir y, en general, inducir las acciones de los particulares en materia agraria, se observarán por parte de las autoridades competentes los criterios obligatorios de conservación en materia de política agraria de carácter ambiental y silvícola, social y económico.
Artículo Segundo. Se adicionan los artículos 5 Bis, 5 Ter y 5 Quáter de la Ley Agraria, para quedar como sigue:
Artículo 5 Bis. Son criterios obligatorios de conservación en materia de política agraria de carácter ambiental y silvícola los siguientes:
II. La sanidad y vitalidad de los ecosistemas en los núcleos ejidales;
III. El uso sustentable de los ecosistemas en los núcleos ejidales;
IV. La estabilización del uso del suelo forestal a través de acciones que impidan el cambio en su utilización, promoviendo las áreas forestales permanentes;
V. La protección, conservación, restauración y aprovechamiento de los recursos forestales a fin de evitar la erosión o degradación del suelo;
VI. La utilización del suelo forestal, agrícola o pecuario debe hacerse de manera que éste mantenga su integridad física y su capacidad productiva, controlando en todo caso los procesos de erosión y degradación;
VII. La integración regional del manejo forestal; tomando como base preferentemente las cuencas hidrológico-forestales;
VIII. La captación, protección y conservación de los recursos hídricos y la capacidad de recarga de los acuíferos;
IX. La contribución a la fijación de carbono y liberación de oxígeno;
X. La conservación de la biodiversidad de los ecosistemas en los núcleos ejidales, así como la prevención y combate del robo y extracción ilegal de aquéllos, especialmente en comunidades indígenas;
XI. La conservación prioritaria de las especies endémicas, amenazadas, en peligro de extinción o sujetas a protección especial.
II. La incorporación efectiva de los propietarios de tierras, de los núcleos ejidales, sus organizaciones, y cualquier miembro de ellos en la silvicultura, producción, industria y comercio de los productos derivados de las actividades agropecuarias llevadas a cabo dentro del medio rural, así como la diversificación o uso múltiple de los bienes y servicios ambientales;
III. La participación activa por parte de los de los propietarios de tierras, de los núcleos ejidales, sus organizaciones, y cualquier miembro de ellos, en los procesos de promoción de certificación del manejo forestal, agrícola o pecuario de la cadena productiva de conformidad con lo previsto en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable;
IV. La participación de los núcleos ejidales, de la asamblea y de sus miembros, así como de las organizaciones sociales y privadas e instituciones públicas en la conservación, protección, restauración y aprovechamiento de los ecosistemas y sus recursos;
V. El impulso del mejoramiento de la calidad, capacidad y condición de los recursos humanos a través de la modernización e incremento de los medios para la educación, la capacitación, la generación de mayor empleo en las actividades productivas y de servicio;
VI. La regulación y el aprovechamiento de los recursos naturales deben ser objeto de atención de las necesidades sociales, económicas, ecológicas y culturales de las generaciones presentes y futuras.
II. El desarrollo de infraestructura limpia;
III. El fomento del desarrollo constante y diversificado de la industria forestal, creando condiciones favorables para la inversión de grandes, medianas, pequeñas y microempresas, a fin de asegurar una oferta creciente de productos para el consumo interno y el mercado exterior;
IV. El fomento de la integración de cadenas productivas y comerciales;
V. Fomento de la investigación, y el desarrollo y la transferencia de tecnología limpia;
VI. El mantenimiento e incremento de la producción y productividad de la actividad agropecuaria;
VII. La aplicación de mecanismos de asistencia financiera, organización y asociación;
VIII. El combate del contrabando y de la competencia desleal;
IX. La diversificación productiva de las actividades agropecuarias;
X. El apoyo económico y otorgamiento de incentivos a los proyectos de inversión agropecuaria que fomenten actividades productivas sustentables;
XI. El apoyo económico y otorgamiento de incentivos a los proyectos de inversión agropecuaria que fomenten actividades productivas sustentables.
Único: El presente decreto entrará en vigor a los 180 días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota:
1 Brañes Raúl, Manual de derecho ambiental, FCE, México, páginas 190-191.
Dado en la sede del honorable Congreso de la Unión, a los días quince días de marzo de dos mil siete.
Diputada María Guadalupe Josefina García Noriega (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 2, 14, 20 Y 21 DE LA LEY DE PLANEACIÓN, A CARGO DE LA DIPUTADA MARTHA ANGÉLICA TAGLE MARTÍNEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA
Martha Angélica Tagle Martínez en mi carácter de diputada federal del Grupo Parlamentario de Convergencia de la LX Legislatura, en ejercicio de las facultades que me confieren los artículos 64, 71 fracciones II y III de la Constitución General de la República; 55 fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; someto a la consideración de esta honorable asamblea, iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 2, reforma los artículos 14, 20 y 21 de la Ley de Planeación, bajo el tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El papel de la mujer mexicana es fundamental para alcanzar los niveles requeridos para la gobernabilidad, el consenso y la legitimidad para los fines del Estado; por tanto un objetivo fundamental, es el consolidar la justicia y el bienestar de más de la mitad de la población del país. Lograr una sociedad incluyente de las mujeres, requiere de una planeación de Estado estratégica de gran visión que genere alternativas, metas, decisiones y fines precisos a partir de la articulación integral y transversal de las instituciones, sólo así se logrará articular una vida plena, con calidad y digna, para las mujeres. Este debe ser el espíritu del instrumento que los tres órdenes de gobierno deben asumir, para dar pasos firmes y decididos, a fin de mejorar las condiciones de vida y de integración plena en la sociedad de las mujeres, para dar cumplimiento a los mandatos legales correspondientes, por tanto una política de Estado en éste sentido permitirá corregir las injusticias, la desigualdad, la falta de oportunidades, la exclusión, el desempleo y la discriminación hacia las mujeres.
En esta iniciativa se busca conjuntar los esfuerzos de las instituciones, sumando al mismo tiempo, la tenacidad y la capacidad de sus recursos humanos, para dar respuestas específicas a una sociedad demandante de justicia, igualdad y equidad.
La planeación permite al Estado cumplir con la obligación de crear las condiciones adecuadas, para brindar a la sociedad las alternativas y satisfacción de necesidades, pero para cumplirlas, se requiere de los instrumentos legislativos necesarios y plasmarlos al mismo tiempo en las leyes para respaldar la implantación de políticas públicas y sociales transversales, encaminadas a defender la integridad, la seguridad, la justicia, la dignidad, el empleo, el salario, el desarrollo de empresas, la estructura de las familias, los servicios de salud y los derechos de todas las mexicanas en todos sus sectores, niveles y ámbitos en lo que se inserte; por tanto desde el espacio público y privado, la planeación estratégica del Estado debe fomentar en todo momento el trato igual para mujeres y hombres a través del mecanismo del sistema donde convergen todos los sectores del Estado mexicano, porque con la corresponsabilidad y el compromiso entre los gobiernos estatales y municipales, se consolida una política transversal propia de la democracia.
En los grandes retos para la nación mencionados anteriormente, en esta gran tarea, se vislumbra que el Instituto Nacional de las Mujeres, el cual puede convertirse en la institución que por excelencia organice, estructure, cree, opere, evalúe y de seguimiento a las políticas transversales de las mujeres perfeccionado en todo momento cada una de las acciones que se realicen en este sentido.
Con ésta iniciativa se establecen los mecanismos y los instrumentos jurídicos para que las instituciones incorporen en la vida laboral, la vida social, la política, los cargos públicos, la cultura del país a las mujeres, por nuestra parte ponemos a disposición de los poderes de la Unión los instrumentos legislativos para fortalecer al estado de derecho, a la democracia, a la estabilidad, el consenso y la legitimidad, en los que respecta a la relación del Estado con la sociedad, sólo de ésta manera, el país será más justo, humano y desarrollado porque con políticas de gran visión se busca integrar el talento de una sociedad creativa y trabajadora.
En este sentido, es importante sensibilizar a los distintos Poderes de la Unión de esta noble y urgente acción por desarrollar, porque de las medidas legislativas que se presentan en el actual contexto político, depende la debida materialización de las estrategias trazadas al inicio del sexenio en el que todos estamos involucrados, de ello depende alcanzar y trazar los niveles de gobernabilidad indispensables para definir el destino de la nación y perfilar la transformación democrática en el marco de un estado de derecho. Con estas acciones, se pueden abatir las prácticas tradicionales de limitar o aminorar el papel de la mujer, al prever las posibles consecuencias de las situaciones concretas que se dan en la vida diaria de la mujer, en consecuencia y dado el sentido que damos a esta iniciativa no pueden quedar fuera los grupos más desprotegidos, los grupos vulnerables, los indígenas, las mujeres rurales y los discapacitados cuyas necesidades deben ser resueltas por el Estado. Una deficiente planeación en éste sentido margina, excluye y empobrece a la sociedad.
En este contexto, la planeación nacional de desarrollo del país, se sitúa como la base indispensable para encauzar las actividades de la administración pública federal, refrenda el compromiso de trabajo por la construcción de políticas públicas y al mismo tiempo obliga a diseñarlas con perspectiva de género, de manera transversal para todos los niveles de gobierno estatal y municipal federalista, que garanticen el pleno ejercicio de los derechos constitucionales a favor de las mujeres, en pro de la igualdad social.
Las condiciones actuales de pobreza deben ser superadas a partir de políticas públicas y sociales que fomenten la inclusión en la vida económica, el empleo, la recuperación del poder adquisitivo y desde luego el desarrollo de la nación. Pero al mismo tiempo, debe abatirse la discriminación por su condición económica o sus características específicas que se acrecienta por la condición del solo hecho de ser mujer, dicha inseguridad se manifiesta en dos grandes vertientes, por un lado están las relacionadas por algún tipo de violencia que afecta gravemente su desarrollo integral lesionando sus capacidades de seguridad jurídica, integridad moral y dignidad personal; por otra parte las relacionadas con la grave ausencia de mandatos secundarios a la ley fundamental, que se ocupen por atender la exigencia de realizar presupuestos bien planeados, de manera sustentable, no obstante las disposiciones vigentes que obligan a contemplar estos factores es claro que no han sido efectivas para garantizar la sustentabilidad y el equilibrio en los factores productivos del país, que se traduzcan en el trabajo conjunto de las instituciones en congruencia con las organizaciones civiles y de esta forma alcanzar un proceso redistributivo que permita diluir las contrastantes desigualdades entre los mexicanos.
Sin duda la promoción de la perspectiva de género en un marco de transversalidad institucional y la atención en beneficio de los grupos desprotegidos, permite trazar los objetivos de la política social nacional, empero, debemos decirlo con claridad: la norma es letra muerta y en los resultados emanados de los hechos concretos, no existen criterios de conducción capaces de erradicar el riesgo latente de la discriminación, la desigualdad que propicia la desmedida violencia económica que afecta a millones de mujeres, primordialmente y varones mexicanos en situación de desprotección. Es una obligación del legislador coadyuvar a superar esta situación, pero debido a la ausencia de bases concretas especiales, dotadas de elementos suficientes para encausar el papel de la planeación en el Estado de manera integral, con visión federalista que permita la participación de todos los niveles de gobierno, la atención de las mujeres y al mismo tiempo reconocer su papel en la sociedad, sin distinción negativa alguna basada en su ideología, creencias, orientación o condición propia de género, porque en nuestra cultura de valores predomina la grave tendencia a la discriminación, factor a partir del cual se produce la espiral cíclica de violencia que padecen las mexicanas.
La planeación estratégica y de gran visión del Estado debe responder a la sociedad con un desarrollo incluyente en todo el país, mediante el encauzamiento de todos los objetivos de los fines políticos, sociales, culturales y económicos pertinentes para la satisfacción de las prioridades de los grupos de mujeres y de los sectores más desprotegidos de la sociedad mexicana, todo esto debe ir de la mano de la generación de igualdad de oportunidades frente a los varones, ya que de otro modo continuaremos presenciando la cotidiana práctica de legislar en todas las materias, sin la debida misión de atender de manera integral las demandas de la sociedad a partir de lo cual se puede continuar propiciando mayores injusticias que en nuestros días reflejan un impacto regresivo y atrofia del entorno social.
Debemos reconocer que la planeación con perspectiva de género y la armónica atención de los grupos desprotegidos, constituye un elemento indispensable que da lugar a enfrentar necesidades no atendidas, ni resueltas a fin de proporcionales en un plano de equidad los instrumentos institucionales pertinentes para aspirar a enfrentar los roles de vida orientados a obtener un diseño serio y comprometido de proyectos que verdaderamente analicen y funcionen de manera integral y peculiar de cada mexicana, que en el caso de los grupos desprotegidos les brinde la atención que el Estado tiene la obligación de darles para la superación de sus insuficiencias hasta integrarlos a los sistemas productivos del país, por tanto el fomento de un fondo de desarrollo regional sectorizado y el impulso de proyectos por programa, permitirá la consolidación de los distintos grupos sociales y permitirá atender de manera específica las particularidades.
El desarrollo pleno de un país no se puede alcanzar sin la verdadera inclusión de políticas diseñadas con perspectiva de género, con la promoción de la igualdad entre la sociedad a partir de la elaboración de planes, programas y proyectos que dirigen el rumbo del país que se quiere con ésta visión fortalecer la soberanía del Estado federalista, y alcanzar todos los fines que requiere el país en los aspectos políticos, sociales, económicos y culturales, con un verdadero enlace de democracia sustentable que permita a la mujer mexicana ser base de la planeación atendiendo su condición física, económica, social y cultural en el plano de las entidades federativas donde transversalmente deben adentrarse las demandas de la mayor parte de la población, concentradas en regiones caracterizadas por albergar mujeres victimadas de situaciones no previstas en las estructuras jerárquicas de la administración pública que no son lo suficientemente sólidas para influir en los órdenes de gobierno, ni son capaces de brindar mayores oportunidades de acceso a las mujeres a los espacios productivos, incluso a la función pública de alto nivel, por tanto, también planteamos la elaboración de proyectos que promuevan la eficacia y la eficiencia de las acciones gubernamentales para el pleno desarrollo del potencial de las mexicanas.
Una verdadera descentralización política, económica e institucional, se logra mediante la coordinación de funciones entre los estados y los municipios, en armonía de acciones con la federación a fin de atemperar la afluencia y duplicación de funciones que no demuestran la transversalidad de las actividades del gobierno esto desde luego no son los resultados que la sociedad merece de la gestión pública, por tanto se deben considerar con los métodos de evaluación constantes en los programas, que por sí solos deben proyectar acciones congruentes con las metas creadas en equilibrio a los planteamientos claros para definir el rumbo de los sectores estratégicos de la nación.
Es imprescindible valorar que atento a lo prescrito en la Ley de Planeación, el Titular del Poder Ejecutivo federal, tiene la obligación de diseñar las políticas especiales de desarrollo del país, cuenta con las facultades para establecer los mecanismos políticos pertinentes para abatir la incertidumbre social que existe respecto del cumplimiento debido del orden constitucional en la administración pública federal, por ello debe actuar con responsabilidad social para que el tejido social, no sea más lacerado ante la ausencia de resultados a las exigencias del México actual, y sólo con base a las adiciones y reformas que planteo, el jefe de Estado podrá ejercitar sus atribuciones de manera objetiva en la operatividad que debe ceñirse el Plan Nacional de Desarrollo, en apego a la transparencia, la responsabilidad y la honradez que el pueblo merece, del desarrollo soberano, de la convivencia social de las mujeres y los grupos desprotegidos en su entorno social con igualdad.
Finalmente, es importante mencionar ante ésta soberanía que los derechos sociales y la protección de los derechos humanos de las mujeres, son progresivos y extensivos a la sociedad en su conjunto, la participación de las mujeres permite mejorar las condiciones de vida de los mexicanos en general y sobre todo propicia una cultura de igualdad, equidad y procuración de justicia para una sociedad más incluyente.
Por lo antes expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente
Iniciativa
Con proyecto de decreto que adiciona el artículo 2, reforma los artículos 14, 20 y 21 de la Ley de Planeación.
Artículo único. Se adiciona el artículo 2, reforma los artículos 14, 20 y 21 de la Ley de Planeación, para quedar como siguen:
Artículo 2. La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país, y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales, económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estará basada en los siguientes principios:
VII. Fortalecer la armonización de la política social transversal entre estados, municipios, gobierno del Distrito Federal con la federación con perspectiva de género;
VIII. Fomentar el desarrollo sostenido y sustentable de la sociedad, en particular de las mujeres con criterios de imparcialidad e igualdad de oportunidades, a partir de la realización de estudios de impacto sectorizado de la población para conocer con precisión sus necesidades;
IX. Fomentar la inclusión de las mujeres a la vida productiva a partir de la planeación estratégica de Estado aplicada en toda la federación;
X. Fomentar la planeación de Estado encaminada a fortalecer las políticas públicas relativas a recuperar y acrecentar el poder adquisitivo, la creación de empleo y el desarrollo productivo para reducir las desigualdades.
XI. Fomentar la participación de la administración pública descentralizada, primordialmente en el Instituto Nacional de las Mujeres para que en el marco de sus respectivas atribuciones de manera conjunta o separada, organicen, estructuren, establezcan, evalúen y resuelvan mediante políticas transversales el fortalecimiento de los sistemas de salud, educación, trabajo y procuración de justicia en materia de género.
XI. Impulsar políticas de Estado encaminadas a erradicar la desigualdad y la discriminación; éstas serán de observancia general para los Poderes de la Unión;
XII. Fomentar la sustentabilidad y el equilibrio económico entre los factores productivos dentro de la planeación estratégica de Estado, que permita el libre ejercicio del poder redistributivo democrático, digno y justo para la sociedad, particularmente de las familias;
XIII. Fomentar la planeación, la participación de las instituciones y el fomento público y social que permita erradicar la espiral cíclica de violencia de género;
XIV. Fomentar políticas incluyentes que permitan erradicar la discriminación de género.
II. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la administración pública federal, los gobiernos de los estados, el gobierno del Distrito Federal, así como los planteamientos que se formulen por los grupos sociales, los pueblos y comunidades indígenas interesados con perspectiva de género;
III. Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así como consultar a los grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales que señale el Presidente de la República, debiendo atender las prioridades de los sectores sociales, definiendo montos de inversión con perspectiva de género a partir de la creación del Fondo de Desarrollo Regional sectorizado encaminado a fomentar los presupuestos por programa aplicables a cada sector.
IV. a VII. …
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos, grupos populares, grupos de discapacitados y desprotegidos; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Asimismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unión.
…
Artículo 21. El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo.
El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país con perspectiva de género, contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática.
La categoría de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo.
Transitorio
Articulo único. El presente decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de marzo de dos mil siete.
Diputada Martha Angélica Tagle Martínez, (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 83 Y 84 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOAQUÍN HUMBERTO VELA GONZÁLEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PT
El suscrito, diputado federal a la LX Legislatura del Congreso de la Unión Joaquín Humberto Vela González, miembro del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de la honorable Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En el pasado hubo dos intentos de modificación al artículo 83 de la Constitución. La primera en 1927, para permitir la reelección presidencial por un periodo adicional, aunque no inmediato, a fin de favorecer las aspiraciones de Álvaro Obregón. La segunda modificación se realizó en 1933, para regresar al principio de la no reelección.
En pocas palabras, esa fue la breve pero trascendente historia de las reformas al artículo 83 constitucional, en materia de elección y reelección presidencial.
Señoras y señores diputados, hoy vivimos en un cambio global, dinámico y acelerado, sobre todo en lo que se refiere las formas de gobernar y administrar el poder. En nuestro caso, el sistema democrático se ha vuelto cada vez más moderno y participativo: hoy contamos con una democracia sustentada en instituciones fuertes y transparentes, al tiempo que se impulsan elecciones libres fundadas en una madurez política de los ciudadanos.
Sin embargo, la base histórico política que da sustento al cambio presidencial en un periodo de seis años, es una condición emanada de un régimen autoritario, presidencialista y verticalista, de un sistema corporativista, con un débil desarrollo político institucional, todo lo cual ha pasado a ser parte de la historia, ha pasado a ser parte del museo de los recuerdos.
Hoy han cambiado diametralmente las condiciones nacionales e internacionales, la globalización, la economía de la información, la apertura de los mercados internacionales, los avances en materia de telecomunicaciones, han dinamizado no sólo la economía sino el quehacer político; en ese sentido, las condiciones y participación política se han incrementado favoreciendo la politización y concientización de los ciudadanos. En esas circunstancias, está claro que el México de principios del siglo XX no tiene nada que ver con el México del siglo XXI.
La apuesta del nuevo México al que todos aspiramos es y debe ser hacia la consolidación del régimen democrático, vinculado con la rendición de cuentas y la transparencia del ejercicio del poder, es hacia la responsabilidad, eficacia y honestidad de los servidores públicos. Es, en pocas palabras, hacia el fortalecimiento de la democracia directa.
Tal y como señala el gran Jurista, filósofo y politólogo italiano Norberto Bobbio, para el cual en la actualidad existe una demanda constatable, que busca que la democracia representativa sea acompañada o incluso sustituida por la democracia directa; la que, ante la imposibilidad de implantar una democracia directa pura, debido a la extensión territorial y complejidad del Estado, suele dar lugar más bien a la inserción de mecanismos propios de esta última en la primera.
En otras palabras, debemos avanzar hacia el fortalecimiento del estado, fundado en la participación y confianza en los ciudadanos, lo que significa ciudadanizar a la política. En este escenario, el referéndum, como instrumento de legitimación y evaluación del poder público consolida la transparencia e incentiva la eficacia de las administraciones.
El referéndum considerado como una evaluación o consulta ciudadana representa una recompensa al adecuado ejercicio del poder, al compromiso de los políticos con las instituciones y los ciudadanos, así como con la resolución de los problemas económica que los aquejan. En un Estado democrático la institución del referéndum consolida el vínculo entre los ciudadanos y sus representantes. El referéndum es en la actualidad, un elemento al servicio de los ciudadanos, para premiar o castigar el ejercicio del poder.
En tal sentido la posibilidad de ratificación en el ejercicio del poder a través del referéndum, genera un incentivo para enaltecer el quehacer político. Para el caso concreto, proponemos que dicho instrumento se implemente al representante del poder Ejecutivo federal, a fin de estimular el correcto y transparente ejercicio del poder.
De esa forma, el jefe del Ejecutivo federal estará obligado a ofrecer rápidamente a la sociedad resultados en materia de transparencia, empleo, inversión, educación y salud.
En este escenario, el Ejecutivo federal estará obligado a someterse a una evaluación social en los primeros tres años de su gobierno, mediante referéndum organizado por el Instituto Federal Electoral, a través del cual podrá ratificarse o no para concluir los siguientes tres años de su ejercicio.
Esto implica transformar los fundamentos macroinstitucionales, liberando a los cuidadanos de los yugos sexenales, administrados por gobiernos corruptos, ineptos e ineficientes, que actúan con total impunidad, sin que tengan que enfrentarse a la fiscalización ciudadana. Es en este escenario que el referéndum trianual se convierte en un mecanismo e instrumento de control ciudadano.
En palabras de Shumpeter, un mecanismo de estas dimensiones implica la fiscalización efectiva de los ciudadanos, por la cual los electores controlan a sus gobernantes. En concreto, el referéndum es un instrumento de empoderamiento social.
Para el caso, proponemos que el referéndum sea organizado por el Instituto Federal Electoral y, en caso de que el presidente en turno no sea ratificado por la mayoría simple de los votantes, el Congreso de la Unión nombre un presidente interino, el cual deberá convocar a elecciones presidenciales en un plazo no mayor a seis meses.
Es por lo antes mencionado que propongo la siguiente
Reforma del artículo 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 83. El Presidente entrará a ejercer su encargo ello de diciembre y durará en él tres años, pudiendo ser ratificado para otros tres mediante referéndum, organizado por el Instituto Federal Electoral. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.
Artículo 84. En caso de no resultar ratificado en el referéndum y de falta absoluta del presidente de la república, ocurrida en los dos primeros años del periodo respectivo, si el Congreso estuviere en sesiones, se constituirá inmediatamente en colegio electoral, y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos un presidente interino; el mismo Congreso expedirá, dentro de los diez días siguientes al de la designación de presidente interino, la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el periodo respectivo; debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones, un plazo no menor de catorce n1eses, ni mayor de dieciocho.
…
…
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de marzo de 2007.
Diputado Joaquín Humberto Vela González (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 59 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS JOSÉ ROSAS AISPURO TORRES Y JOSÉ MURAT, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Los suscritos, licenciado José Rosas Aispuro Torres y licenciado José Murat, diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en esta Cámara de Diputados a la LX Legislatura, del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos someter a la consideración de esta soberanía popular, la presente iniciativa que contiene proyecto de decreto para reformar el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objetivo de establecer la reelección de los legisladores federales, bajo los siguientes antecedentes y exposición de motivos.
Antecedentes
México exige un Poder Legislativo Federal a la altura de las responsabilidades públicas que le confiere nuestra Carta Magna. Acotar el ejercicio del poder a través del equilibrio institucional, garantizar la vigencia de un sistema de rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos y en el proceso de instrumentación de las políticas gubernamentales, y deliberar sobre el impacto social de las decisiones públicas, son tareas que exigen la participación de un Congreso de la Unión especializado, profesional, y altamente vinculado con los núcleos poblacionales en él representados. En esta virtud, existen elementos de análisis suficientes para sostener que la prohibición constitucional sobre la reelección inmediata de los legisladores federales, ha inhibido su profesionalización, ha impedido la especialización en las funciones parlamentarias, ha debilitado la posición del Poder Legislativo frente a los demás poderes, y ha obstruido la conexión política de los senadores y diputados con los distritos que conforman el mapa electoral del país. En este sentido, la presente iniciativa contiene una propuesta de reforma constitucional, la cual pretende fortalecer el Poder Legislativo federal, a través de la reelección inmediata, pero a la vez limitada en tiempo, de senadores y de diputados federales.
En efecto, nuestra realidad actual obliga a analizar el principio constitucional de separación de poderes, poniendo especial énfasis en el órgano legislativo, a fin de buscar culminar ese proceso que, desde hace algunos años, trata de consolidar un Poder Legislativo profesional e independiente. En este objetivo adquiere preponderancia el tema de la reelección de legisladores.
A este respecto, es importante destacar que la reelección, desde el origen de nuestro país como República independiente, ha tenido diversas regulaciones. En la Constitución de Apatzingán, de 1814, expedida por el Congreso de Chilpancingo y convocado por el Generalísimo don José María Morelos y Pavón, se estableció expresamente: "Tampoco serán reelegidos los diputados si no es que medie el tiempo de una diputación". El Supremo Congreso era unicameral y sólo estaba formado por los diputados. Esta Constitución tuvo una vigencia restringida a los territorios ocupados por los insurgentes, y su valor radica en que se trata de uno de los documentos fundadores de la República.
En el texto de la primera Constitución federal, la de 1824, no se pronunció respecto de la reelección de los legisladores; sin embargo, en el caso del Presidente éste no podía ser reelecto "sino al cuarto año de haber cesado en sus funciones". En la Constitución centralista de 1836, conocida como Las Siete Leyes Constitucionales, la reelección del Presidente era posible siempre que su nombre apareciese en las tres ternas: la del Presidente de la República en junta del Consejo y ministros, el Senado y la alta Corte de Justicia, así como en la de la Cámara de Diputados, y que además obtuviese el voto de las tres cuartas partes de las juntas departamentales.
En las Bases Orgánicas de 1843, al igual que en su antecesora de 1836, no hubo un pronunciamiento respecto de la reelección de los diputados y senadores. En el Acta de Reformas de 1847, cuyo contenido estuvo definido en gran medida por el voto particular de don Mariano Otero, se volvió al sistema federal mediante el restablecimiento de la Constitución de 1824; se suprimió el cargo de vicepresidente de la República y se estableció que "por medio de leyes se arreglarán las elecciones de diputados, senadores, Presidente de la República y ministros de la Suprema Corte, pudiendo adoptarse la elección directa."
La Constitución de 1857 originalmente fue unicameral. La reforma promovida por el Presidente Sebastián Lerdo de Tejada trajo como consecuencia la restauración del Senado de la República y la vuelta al bicameralismo.
En 1876 se proclamó en Oaxaca el Plan de Tuxtepec, por el cual se desconoció al gobierno de Lerdo de Tejada, se le dio el carácter de ley suprema a la no reelección del Presidente de la República, y se confió el mando del "Ejército Regenerador" al general Porfirio Díaz. Siendo Presidente de la República en 1878, se reformó la Constitución para especificar que el Presidente no podría ser reelecto para el periodo inmediato; sin embargo, en 1887 fue modificado nuevamente el artículo 78 constitucional, para precisar que el Presidente podría ser reelecto para el periodo constitucional inmediato.
La elección directa de diputados y senadores surge en la ley hasta 1911, siendo Presidente Francisco I. Madero, en tanto que la elección directa de Presidente de la República quedó consignada en el texto original de la Constitución de 1917.
El artículo 83 del texto original de 1917 estableció de manera expresa que el Presidente de la República nunca podría ser reelecto. Sin embargo, por las razones históricas conocidas, el 22 de enero de 1927 se publicó la reforma constitucional que permitió la reelección del Presidente pasado el periodo inmediato y solamente por un periodo más. Al año siguiente, después del asesinato del Presidente reelecto Álvaro Obregón, se reformó el artículo 83 para establecer un periodo presidencial de seis años y la no reelección absoluta tanto del Presidente constitucional como del interino; no obstante, el texto vigente data de la reforma publicada el 29 de abril de 1933.
Como se advierte, la Constitución de 1917 al igual que las que le antecedieron, no señalaron prohibición alguna a la reelección consecutiva e ilimitada de los legisladores. Fue hasta 1933 cuando se estableció esta restricción constitucional.
Exposición de Motivos
Primero. La realidad actual nos muestra un sistema de partidos cada vez más sólido y estructurado. Por ello, es preciso reconocer que las circunstancias que vive México, difieren de manera sustancial de aquéllas que en su momento justificaron el establecimiento de la no reelección de diputados y senadores.
Segundo. Respecto al trabajo de los legisladores es necesario apuntar que, en aras de la profesionalización de los diputados y senadores, y de su arraigo y correspondencia con la ciudadanía, la reelección inmediata tendrá viabilidad en todos aquellos parlamentarios que, por su vinculación con las reivindicaciones populares, su trabajo en comisiones, sus iniciativas y su debate en las sesiones, sean merecedores de la confianza de los electores para continuar en la responsabilidad legislativa.
Tercero. Es importante recordar que el principio de la no reelección fue enderezado en contra del poder ejecutivo, más nunca contra el poder legislativo. La razón histórica de la no reelección se vierte sobre el Presidente de la República, pero jamás se hizo ni tiene razón de ser, para con los legisladores. De allí que proponga la reelección inmediata de los diputados y senadores únicamente hasta por un tres y un periodo más, respectivamente.
Cuarto. La complejidad de las sociedades actuales se ha traducido también, en una complicación de las tareas parlamentarias y de sus productos normativos. Por ello, la reelección inmediata permitiría que, aquellos diputados con verdadera voluntad de servir, oficio y dotes parlamentarias, adquirieran una relación más directa con los electores, fortaleciendo su responsabilidad, bajo una representación de mayor temporalidad que aumente su preocupación para desempeñar diligentemente el cargo, y no dejar pasar el tiempo de la legislatura asumiendo una actitud pasiva ante los trabajos parlamentarios. Con ella, se obtendría la necesaria profesionalización de los legisladores, dado que los trabajos legislativos tienen que ver con materias cuyo conocimiento no se puede adquirir de un día para otro.
Quinto. Cabe recordar que en la XLVI Legislatura, el tema de reelección legislativa se retomó al presentar el Partido Popular Socialista, a través de su líder Vicente Lombardo Toledano, una propuesta cuyo objeto fue que los diputados federales pudieran ser reelectos tantas veces como lo decidieran los partidos políticos a los que pertenecían, misma que fue dictaminada con modificaciones para que los diputados no pudieran ser reelectos para un tercer periodo consecutivo. El dictamen fue aprobado en la Cámara de Diputados; sin embargo, encontró oposición para su aprobación en la colegisladora, siendo devuelto el proyecto a la Cámara de origen, y considerando el obstáculo insuperable que imponía la Cámara de Senadores, se decidió dejar constancia pormenorizada de lo acontecido en el Diario de los Debates y archivar el proyecto.
Sexto. No es razonable pensar que todos y cada uno de los diputados pudieran reelegirse a su arbitrio personal, ya que de acuerdo con el sistema electoral imperante, para ser candidato a un cargo de representación popular se requiere la postulación de un partido político registrado; pero además, quien en última instancia habrá de decidir serán los ciudadanos, quienes indudablemente no reelegirán a aquel legislador que no haya cumplido con su deber, que no haya defendido los intereses de sus representados.
Séptimo. Proponemos reformar el artículo 59 para establecer una nueva modalidad, en el sentido de que los senadores, podrán ser reelectos para un periodo inmediato; que los diputados, podrán ser reelectos hasta por tres periodos consecutivos; que los senadores y diputados suplentes podrán ser reelectos para el periodo inmediato con el carácter de propietario; si hubieren estado en ejercicio se computará como reelección en los términos anteriores. La limitación que se propone, es con la finalidad de promover nuevos cuadros parlamentarios que renueven con sus aportaciones el ambiente y la acción legislativos, con lo que se guardaría un equilibrio entre la experiencia y las ideas nuevas. Además, en los artículos transitorios se establece la imposibilidad de reelección para el periodo inmediato, de los legisladores en desempeño al inicio de la vigencia de esta reforma; ello, para evitar la suspicacia de dolo en esta acción.
Octavo. La reelección de los legisladores haría que estos no sólo se especialicen en el trabajo legislativo, sino que el Congreso realice una mejor tarea; esto, porque se tendría un mayor tiempo para decantar los proyectos económicos, políticos y sociales que demanda la nación; así lo han señalado, desde hace varios años, tanto la doctrina como la experiencia.
Una crítica recurrente es que, durante el primer año de ejercicio de la legislatura, los diputados experimentan el proceso de aprendizaje y conocimiento tanto de los temas, asuntos y dictámenes pendientes de la legislatura próxima pasada y, aun, el establecimiento de relaciones políticas de concertación y convergencia con los demás diputados integrantes de la Cámara; todo ello para arribar a un segundo año en el que empiezan a dictaminarse y a aprobarse iniciativas, asuntos y temas, en los que las fracciones parlamentarias se han puesto de acuerdo. Sin embargo, los tiempos de la circunstancia política, económica y social del país sólo permiten que el segundo año de ejercicio, con sus dos periodos de sesiones, se signifique por ser el último año en que se pueden concertar y concretar reformas y enmiendas entre partidos y entre poderes. Esto es así porque para el tercer año los legisladores empiezan a ocuparse más del futuro político.
Noveno. Considerando el número de dictámenes rezagados, de iniciativas que se presentan, de asuntos, temas, reuniones, foros y viajes que atender, puede afirmarse que tres años es un periodo muy corto para los trabajos de una Legislatura. Se hace punto menos que imposible que en un trienio las comisiones de la Cámara puedan solventar todo el trabajo legislativo que implica la carga de quinientos diputados y la demanda de los ciudadanos y la opinión pública. En este sentido, no existe razón alguna para diferenciar los periodos de trabajo legislativo de un diputado y de un senador. Las cámaras donde trabajan uno y otro, fungen una como iniciadora y otra como revisora, según de dónde proceda la iniciativa.
Décimo. En el México actual, oponerse a la reelección de diputados y senadores, es apostar a la continuación de un sistema que ya no responde a las expectativas del país y de los ciudadanos. La responsabilidad política que implicaría la reelección inmediata ante la ciudadanía, le da el poder a ésta de evaluar las gestiones de su legislador ratificándolo en su cargo o retirándolo. Sin posibilidad de reelección, los legisladores carecen del tiempo suficiente de preparación para funcionar como un contrapeso real a los grupos de interés si saben que no podrán permanecer más allá de un tiempo limitado.
Décimo Primero. Un argumento en contra es que la reelección inmediata renovaría los cacicazgos de modo que conservaría el poder por un tiempo prolongado. Actualmente, nuestro marco constitucional y legal hace que esto ya no sea posible. Además la duración promedio de las carreras legislativas en todo el mundo es de 12 años. Por lo tanto, la rotación de los cuadros se daría de acuerdo a las preferencias de los ciudadanos. Si bien es cierto que algunos legisladores permanecen en su cargo un largo periodo es debido al refrendo constante que los ciudadanos hacen a través de las urnas.
Décimo Segundo. El sistema de la no reelección inmediata exige una renovación total y absoluta del legislativo en cada periodo, lo que resulta en extremo tan pernicioso como lo sería el que no hubiera por decreto renovación alguna. La especialización en temas específicos es ya una necesidad actual de cuya actividad surgen ideas nuevas, valiosas derivado del estudio profundo de la materia y la constancia en ella. La posibilidad de la reelección inmediata pone el proceso de renovación en manos del juicio ciudadano.
Décimo Tercero. La prohibición de la reelección legislativa ha obstaculizado de forma totalmente injustificada la profesionalización de los legisladores y ha contribuido a debilitar la tarea parlamentaria y las funciones que constitucionalmente le corresponden al Congreso. Es importante señalar que en el Congreso de la Unión, ya han sido presentadas diversas propuestas y argumentos a favor de la reelección legislativa, mismos que han sido estudiados demostrando de forma clara, que este tema es de interés nacional, y que el modo de concebir la reelección ha cambiado en nuestro país.
Décimo Cuarto. Es evidente que como consecuencia de la adopción del principio de la no reelección en el ámbito legislativo, los partidos políticos y en especial algunos de sus miembros, han tenido que hacer uso de todas sus habilidades para lograr pasar de una Cámara a otra o a un Poder local, para poder consolidar una carrera parlamentaria y especializarse en la materia. Sería más provechoso para el país, que esa especialización se hiciera en un mismo recinto. Más aún, el porcentaje de legisladores que pasan de una cámara a otra, o de un congreso a otro, es mínimo, y los que lo hacen no logran profesionalizarse, pues se le encomienda tareas distintas en cada uno de los espacios legislativos. Debemos destacar que un periodo de tres años e inclusive de seis años, es demasiado corto para aprender y dominar la materia parlamentaria y, sobre todo, para capitalizar dicho aprendizaje.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, me permito presentar ante esta honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto mediante el cual se propone reformar el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objetivo de establecer la reelección de los legisladores federales:
Decreto por el que se reforma el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 59. Los senadores propietarios o los suplentes que hubieren estado en ejercicio, y la representación hubiere sido mediante el principio de mayoría relativa o de primera minoría, podrán ser electos para un período consecutivo.
Los diputados propietarios o los suplentes que hubieren estado en ejercicio, y que hubieren sido elegidos según el principio de votación de mayoría relativa podrán ser reelectos hasta en tres períodos consecutivos. Los diputados propietarios o los suplentes que hubieren estado en ejercicio, y que hubieren sido elegidos según el principio de representación proporcional, podrán ser electos para un periodo consecutivo siempre y cuando lo hicieran bajo el principio de votación mayoritaria relativa y sólo entonces podrán ser electos para un tercer periodo consecutivo por el principio de mayoría.
Los partidos políticos no podrán registrar para ser reelegidos, a más del cincuenta por ciento de los candidatos que postulen en un proceso electoral federal.
Los diputados elegidos, ya sea por el principio de mayoría relativa o de representación proporcional, no podrán ser reelectos por el de representación proporcional.
Los senadores y diputados propietarios que hayan sido electos en los términos del párrafo anterior, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión dispondrá lo necesario para adaptar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales a los preceptos relativos de esta Constitución.
Tercero. Los diputados y senadores que se encuentren en ejercicio al inicio de la vigencia del presente decreto, no podrán ser reelectos para la Legislatura que se constituya inmediatamente.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de marzo de 2007.
Diputado José Rosas Aispuro Torres (rúbrica)
Diputado José Murat (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ JESÚS REYNA GARCÍA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
José Jesús Reyna García, diputado integrante de esta LX Legislatura, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los diversos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito presentar a consideración de esta honorable Asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 69, se deroga el párrafo primero del artículo 93, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; adiciona un numeral al artículo 6º, reforma los numerales 1, 2 y 3 del artículo 7º, y reforma el numeral 4 del artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en la siguiente:
Exposición de Motivos
El parlamento moderno debe su nacimiento a la función de control, esto es, la facultad de imponer límites al ejercicio del poder público del Poder Ejecutivo. A fin de que el Poder Legislativo cumpla de manera eficaz con la función de control que le es conferida, a lo largo de la historia de nuestro país se han establecido un conjunto de medidas que han derivado en la presentación de una serie de informes, con diferente contenido y en distintos momentos.
Sin embargo, con el propósito de estar acorde al momento histórico en que se encuentran las instituciones públicas del país y, en atención al nuevo papel que ejerce el Poder Legislativo frente al Ejecutivo, resulta conveniente ponderar el contenido, forma y momento de la presentación de cada uno de esos informes, principalmente lo referente al Informe de Gobierno, en torno a lo cual versa el contenido de la presente iniciativa.
Es conveniente, al realizar el análisis y evaluación de una obligación constitucional tan ampliamente arraigada en nuestra tradición política, acudir a sus orígenes históricos y su evolución constitucional hasta llegar al texto vigente.
La obligación del Presidente de la República de presentarse ante el Congreso al inicio de su periodo de sesiones, se remonta a la Constitución de 1824, la cual disponía en su artículo 68, lo siguiente: "A esta (apertura de sesiones del Congreso) asistirá el Presidente de la Federación, quien pronunciará un discurso análogo a este acto tan importante; y el que presida el Congreso contestará en términos generales."
En esa disposición constitucional no se establecía la presentación de un informe, sino únicamente un mensaje político a los miembros del Congreso, en atención a la solemnidad que representa la sesión de apertura del periodo de sesiones.
La obligación de presentar un informe por el Presidente de la República, fue establecida por la Constitución de 1857 en su artículo 63, al disponer que: "A la apertura de sesiones del Congreso asistirá el Presidente de la Unión y pronunciará un discurso que manifieste el estado que guarda el país. El Presidente del Congreso contestará en términos generales."
Durante los años de la Guerra de Reforma y la Intervención Francesa esta obligación fue suspendida por la imposibilidad material de realizarse, la cual se reestableció nuevamente al reinstaurarse la República. Emilio Rabasa señala que fue Porfirio Díaz quien inició la práctica de convertir el discurso en un informe y dividirlo en tantas secciones como eran los ramos de su administración.
Consecuentemente, el Constituyente de Querétaro formalizó la práctica impuesta por el Presidente Díaz, estableciéndola en el proyecto de Constitución presentado y aprobado en 1916, la cual fue publicada el 5 de febrero de 1917, disponiendo en su artículo 69 lo siguiente:
El Constituyente de 1917 al formalizar la práctica iniciada por el Presidente Porfirio Díaz, convirtió el discurso en informe, y se consumó como tal, pues éste devino en la explicación anticipada y verbal de la Cuenta Pública que precisamente en la Constitución de 1917 se dispuso que debía ser presentada en los primeros diez días del inicio de periodo de sesiones. Esta coincidencia de tiempos es, precisamente, la que justificó la presentación del informe en los términos que actualmente se hace.
Así pues, el Informe de Gobierno consistía, fundamentalmente, en la explicación cualitativa de los resultados obtenidos mediante el ejercicio del gasto público.
Sin embargo, ahora la Cuenta Pública se presenta en el mes de junio y el Informe se presenta en el mes de septiembre, es decir, tres meses después y el Informe no corresponde al mismo periodo que la Cuenta Pública, pues ésta es de un ejercicio presupuestal que corresponde al año anterior y el Informe, es de un periodo irregular, de septiembre del año anterior a agosto del año en que se presenta.
El sistema político mexicano en sus casi dos siglos de vida, marcado por una tendencia eminentemente presidencialista, ha determinado con ese espíritu muchas de nuestras instituciones constitucionales y legales. En ese contexto, por décadas el Poder Legislativo se vio sometido al predominio del Poder Ejecutivo.
Ahora vivimos una realidad sustancialmente distinta, que se ve reflejada en la pluralidad política que predomina en la integración del Congreso de la Unión, y en la exigencia a los legisladores para que ejerzan de manera efectiva el mandato que nos ha sido conferido.
Esta realidad hace imprescindible e impostergable la necesidad de impulsar las reformas que promuevan el fortalecimiento del Poder Legislativo que le permitan la efectiva ejecución de sus funciones y, a la vez, lograr el equilibrio entre los Poderes de la Unión.
Con este breve bosquejo podemos concluir que, la presentación del Informe por parte del Presidente de la República como se hace en la actualidad, muestra varios inconvenientes, como se explica en los siguientes párrafos.
Destaca que, en una misma fecha, se realizan simultáneamente dos actos de la mayor importancia constitucional de dos poderes del Estado, pues al tiempo que se instala la Legislatura o se inicia un año legislativo, se presenta el Informe del estado que guarda la administración pública, por parte del titular del Ejecutivo. Situación entendible en una etapa socialmente superada, en la que se tenía un Poder dominante.
Otro aspecto a destacar es que, el periodo reportado en el Informe de Gobierno corre del 1º de septiembre del año anterior al 31 de agosto del año de su presentación. Tal periodo jamás concuerda con el ejercicio presupuestal y por ende, los resultados que éste ofrece nunca son concatenables o contrastables con los presentados en la Cuenta Pública, por lo que resulta imposible la comparación de resultados cuantitativos con los cualitativos, esto es, del gasto público con los resultados obtenidos y presentados en el Informe.
Expresado lo anterior, es evidente que en beneficio de un adecuado ejercicio de la función de control y vigilancia del Poder Ejecutivo conferida al Congreso de la Unión, debe redefinirse el contenido, los momentos y las formas de presentación de los informes en atención a la utilidad que éstos revisten.
Por esta razón, la iniciativa propone que el Informe del titular del Ejecutivo se presente en fecha distinta, para que el día primero de septiembre sea un día de relevancia especial para la nación por la instalación del Poder Soberano, de la representación popular que es el Legislativo o en su caso el inicio de la anualidad legislativa. Así no tendrá este Congreso que compartir las tribulaciones que son propias del Ejecutivo y que se muestran en las manifestaciones de descontento social alrededor de este recinto, cuando el Presidente de la Republica asiste a presentar su informe.
Estaríamos adecuando el marco normativo a la realidad que impone un verdadero equilibrio de poderes, salvaguardando la dignidad que merece la sesión de instalación de la Legislatura o inicio de año legislativo.
Proponer como periodo para la presentación del informe la segunda quincena del mes de noviembre, consideramos que presenta las siguientes conveniencias prácticas:
Se evitaría que las dependencias gubernamentales tengan que llevar un doble registro, o bien hacer sumatorias de dos distintos ejercicios presupuestales para generar los resultados del informe que debe presentar el Ejecutivo, como está dispuesto en la actualidad.
El Informe, de presentarse en noviembre, hará posible que cada titular del Ejecutivo informe casi estrictamente sobre el ejercicio presupuestal que estuvo bajo su responsabilidad, y no como ahora sucede, que en el primer informe de una administración se informa un periodo de un ejercicio que no estuvo bajo su responsabilidad. Esto es, redundaría en la obligación del Presidente de la República para que en el último año de su periodo, se vea obligado a informar de sus acciones hasta el final de su encargo.
Con independencia de lo anterior, en realidad es de considerar la pertinencia de que el Informe de Gobierno no sea necesariamente un informe de las acciones de Gobierno, sino como lo dispone el texto constitucional, "sobre el estado general que guarda la administración", lo que necesariamente también obliga a presentar la perspectiva para la nación, a juicio del Ejecutivo.
Es por demás decir que ese Informe del Ejecutivo resulta de intrascendencia, jurídicamente hablando, es un instrumento que si bien se le quiere ver como parte del sistema de rendición de cuentas, no es tal, pues como lo hemos referido su origen fue otro.
Por otra parte, existe la disposición del artículo 93 constitucional que establece: "Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos."
De lo anterior se deriva la elaboración y presentación de lo que conocemos como Informe de Labores de las dependencias del Ejecutivo Federal. En virtud de su contenido, estos informes de labores presentan información ya documentada en el Informe de Gobierno, toda vez que reviste una naturaleza similar y cubre el mismo periodo, lo cual hace de esta obligación una verdadera duplicidad.
Y respecto de estos informes de las dependencias el artículo 45 numeral 4 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos dispone que:
En el año de 1983, con la reforma al artículo 26 constitucional, se creó el Sistema Nacional de Planeación, del cual deriva la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y la obligación de presentar anualmente un informe en el avance de ejecución del mismo.
El Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo debe cumplir las características de informe cualitativo o de resultados del ejercicio, frente al informe cuantitativo presentado con carácter de Cuenta Pública, los cuáles deberían presentarse simultáneamente, pues son estos dos los instrumentos idóneos para evaluar el funcionamiento de la Administración Pública Federal.
El Informe de Ejecución es un documento con mayor detalle, información y formalidad y resulta incongruente que éste no se haga del conocimiento del Pleno, de las Comisiones, ni de los diputados en lo individual. Si pretendemos eficientar la función de control y vigilancia del Ejecutivo por parte del Congreso de la Unión, las comisiones deberían sancionar este informe de resultados que justifica el ejercicio presupuestal.
En conclusión, se estima conveniente modificar la fecha de presentación del Informe de Gobierno del primero de septiembre de cada año, a la segunda quincena del mes de noviembre, dejando al titular del Ejecutivo federal la propuesta de la fecha, previa solicitud al Congreso.
En virtud de la duplicidad de información que presenta el Ejecutivo federal mediante los informes de labores de las dependencias que lo integran, se propone suprimir dichos informes.
Asimismo, se propone que el estudio que actualmente deben realizar las comisiones ordinarias respecto del informe de labores de las dependencias del ejecutivo, se realice sobre el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, el cual deberá fortalecerse haciendo una revisión puntual a la ley correspondiente.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, me permito someter a consideración de esta soberanía el siguiente:
Proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 69, se deroga el párrafo primero del artículo 93 ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se adiciona un numeral al artículo 6º, se reforman los numerales 1, 2 y 3 del artículo 7º y reforma el numeral 4 del artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Primero. Se reforma el artículo 69 y se deroga el párrafo primero del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 69. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos presentará ante el Congreso de la Unión un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país, en la segunda quincena del mes de noviembre, debiendo éste proponer al Congreso la fecha en que habrá de rendirlo.
Artículo 93.
Se deroga
...
...
Artículo Segundo. Se adiciona un numeral al artículo 6º, se reforman los numerales 1, 2 y 3 del artículo 7º y reforma el numeral 4 del artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 6º.
1. ...
2. ...
3. Hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos que concurran, representados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente, en razón del número de diputados de cada grupo partidista y cada una de ellas no excederá de quince minutos.
Artículo 7º.
1. El primero de septiembre de cada año, a la apertura de las sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistirá el Presidente de la República.
2. Durante la segunda quincena del mes de noviembre, en la fecha acordada por el Congreso a propuesta del Ejecutivo federal, en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados el Congreso se reunirá en sesión conjunta, en la cual el Presidente de la República presentará un informe de conformidad con el artículo 69 de la Constitución.
3. El Presidente del Congreso contestará dándose por enterado y recibido el informe, con las formalidades que correspondan al acto. Esta sesión no tendrá más objeto que el Presidente de la República presente su informe; en tal virtud, durante ella no procederán intervenciones o interrupciones por parte de los legisladores.
...
...
Artículo 45.
...
...
...
4. Las comisiones ordinarias cuya materia se corresponde con los ramos de la Administración Pública Federal harán el estudio del informe a que se refiere el artículo 6º de la Ley de Planeación, según su competencia. Al efecto, formularán un documento en el que consten las conclusiones de su análisis. En su caso, podrán requerir mayor información del ramo, o solicitar la comparecencia de servidores públicos de la dependencia ante la propia comisión. Si de las conclusiones se desprenden situaciones que por su importancia o trascendencia requieran la presencia en la Cámara del titular de la Dependencia, la comisión podrá solicitar al Presidente de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos que el Secretario del Despacho o Jefe de Departamento Administrativo correspondiente comparezca ante el Pleno. Asimismo, se estará a lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 93 constitucional.
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El informe que se presente en noviembre de cada año, deberá corresponder a la anualidad que corre.
Tercero. La información correspondiente al periodo del 1º de septiembre al 31 de diciembre de 2006, deberá incorporarse en el informe de noviembre del 2007.
Diputado José Jesús Reyna García (rúbrica)
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