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Iniciativas
- Que expide la Ley del Seguro de Desempleo y para el Fomento del Empleo; y reforma el artículo 25 de la Ley del Seguro Social, a cargo del diputado David Mendoza Arellano, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma los artículos 73 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Manuel del Río Virgen, del Grupo Parlamentario de Convergencia.
- Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Raciel Pérez Cruz, del Grupo Parlamentario del PRD.
- Que reforma y adiciona los artículos 313 y 315 de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Gerardo Octavio Vargas Landeros, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las leyes del Servicio Público de Energía Eléctrica, de la Comisión Reguladora de Energía, Orgánica de la Administración Pública Federal, del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Raúl Cervantes Andrade, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Concursos Mercantiles y del Código Fiscal de la Federación, a cargo del diputado Juan Francisco Rivera Bedoya, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma el artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo de la diputada Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, a cargo del diputado Samuel Aguilar Solís, del Grupo Parlamentario del PRI.
Iniciativas
QUE EXPIDE LA LEY DEL SEGURO DE DESEMPLEO Y PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO; Y REFORMA EL ARTÍCULO 25 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL, A CARGO DEL DIPUTADO DAVID MENDOZA ARELLANO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El suscrito, diputado federal de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en ejercicio de la facultad que le conceden los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, 63 y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permite someter a consideración de la Cámara de Diputados iniciativa de decreto que contiene la Ley del Seguro de Desempleo y Fomento del Empleo, así como una adición del artículo 25 de la Ley del Seguro Social, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Uno de los reclamos más insistentes de la clase trabajadora en nuestro país es el establecimiento de un seguro de desempleo, pero año tras año se difiere su concretización con diversos pretextos que giran en torno a la insuficiencia de recursos, en tanto se derrochan toneladas de dinero en renglones insostenibles o que rayan en la corrupción.
Comenzaremos diciendo una obviedad: en nuestra sociedad, la inmensa mayoría vive de su trabajo, por lo que los ingresos económicos por este concepto son la única o principal fuente para la subsistencia del trabajador, formal o informal, y su familia. La pérdida de este ingreso pone en grave apuro la supervivencia de éstos, con su caudal complementario de violencia y desintegración familiar, enfermedad, deserción escolar, baja autoestima del individuo y otros trastornos psicológicos; para no referirnos al golpe que la masa de desempleados representa para el mercado interno y, en general, para el desarrollo económico del país.
Desde luego, el impacto del desempleo no será el mismo en una economía en expansión que en una economía en recesión como la nuestra, en la que el individuo deberá pasar un vía crucis por periodos prolongados, en ocasiones años, para reemplearse, y eso si logra hacerlo. El desempleo que acarrean las crisis económicas, especialmente si es masivo, como actualmente sucede en México, debe conceptuarse como un problema de Estado, debiendo éste implantar todos los apoyos necesarios para amortiguar al máximo los efectos negativos en contra del individuo y de toda la comunidad.
Lo anterior, sobre todo si partimos de que el desempleo es producto esencialmente de las políticas económicas, laborales, sociales y de capacitación impulsadas por el Estado y los patrones, en general de las características estructurales de la economía. Y sólo como razones secundarias encontramos el peso de los factores personales del individuo; es decir, si el desempleo es una consecuencia estructural del sistema, el Estado y los empresarios, frente a la casi ninguna o ninguna culpa que tiene el individuo, deben asumir aquéllos su responsabilidad, mediante la realización de la inversión de los recursos necesarios evitándose a futuro consecuencias aún más desastrosas para las finanzas públicas y el equilibrio social.
En nuestro país, el desempleo constituye una verdadera emergencia nacional. Baste señalar que el desempleo acumulado supera 15 millones de personas; se obtiene restando al total de la población económicamente activa, de 43 millones 500 mil personas, los 28 millones de individuos, en números redondos, empleados en la actualidad (se incluyen 13.8 millones de personas ocupadas en el empleo formal, 11.8 millones en la economía informal y 2.3 millones en el sector de la burocracia). Esto, sin dejar de destacar que el total de población económicamente activa es una ficción, ya que son excluidos 31 millones, mayoritariamente amas de casa y estudiantes, como si ninguno de éstos pudiera y estuviera en necesidad de trabajar. Igualmente, no hay que olvidar la catástrofe que vive el campo en materia del empleo, lo que provoca en gran parte la migración a las ciudades del interior de la república y a Estados Unidos de América. Frente a la contundencia de estos números, resulta un engaño la cifra oficial que habla de 1 millón 784 mil 910 personas desempleadas al tercer trimestre de 2006. Esto evidencia los números maquillados que maneja el gobierno federal, como si esto hiciera desaparecer la percepción general de que el desempleo es cada vez más generalizado, como si la mentira hiciera desaparecer la angustia y el hambre del pueblo.
Incluso partiendo de los datos del INEGI, nos encontramos con que en cada año del sexenio pasado apenas si se crearon 130 mil empleos formales del millón 300 mil que se necesitaban para absorber a las personas, especialmente jóvenes, que año con año se incorporan a la población económicamente activa. Es decir, los empleos creados por el sexenio foxista son 10 veces menores que las fuentes de empleo mínimamente requeridas.
Y bien, como sabemos, en muchos países una de las medidas que se han tomado para respaldar a los trabajadores que se quedan sin trabajo sin culpa de su parte es la implantación del denominado "seguro de desempleo", cuyo financiamiento está a cargo de los trabajadores, en otros casos a cargo de los patrones y, finalmente, en ocasiones concurren en su financiamiento los propios trabajadores, las empresas y el Estado. El seguro de desempleo ha probado plenamente su viabilidad y su sustentabilidad, pero sobre todo sus enormes beneficios sociales y económicos.
Sin embargo, según datos de la OIT, 75 por ciento de los 150 millones de personas sin trabajo en el mundo no cuenta con la protección del seguro de desempleo.
II
Uno de los acontecimientos más significativos que tuvieron lugar en diversos países en respuesta a la gran depresión de 1929 fue el establecimiento del llamado "estado de bienestar"; sin embargo, el nacimiento de éste se remonta a las medidas tomadas en Alemania por Otto von Bismarck, en respuesta a la creciente militancia de la clase trabajadora ante las brutalidades del capitalismo y que amenazaba con la revolución socialista, en virtud de este temor se establecieron los seguros de accidentes, enfermedades, vejez e invalidez. Posteriormente, en 1911, en Inglaterra se establecieron leyes que consagraban los seguros de enfermedades e invalidez y, posteriormente, el de desempleo; éste sólo surgió en Alemania hasta 1927, en Estados Unidos hasta 1934 mediante la Ley de Seguridad Social, que recibió todo tipo de ataques de parte de los empresarios y sus representantes, según éstos, el seguro de desempleo era "la dominación definitiva del socialismo sobre la vida y la industria"; " destruyendo la iniciativa, desalentando el ahorro y sofocando la responsabilidad individual"; "nunca en la historia del mundo se ha preconizado una medida tan insidiosamente destinada a impedir la recuperación de los negocios, a esclavizar a los trabajadores y a eliminar toda posibilidad de que los patrones creen puestos de trabajo", el "seguro de desempleo no puede fundarse sobre una base financiera sólida".
Ninguno de estos presagios fatalistas se cumplió y, contrariamente, el seguro de desempleo, al ser fuente de una mejor distribución del ingreso, se constituyó en sostén central del capitalismo, al impedir que la clase trabajadora optara por cambios radicales, sin menoscabo de la inyección de recursos para el buen funcionamiento económico del sistema. El desmantelamiento del "estado de bienestar", como pregonan algunos, traerá tarde que temprano repercusiones para la estabilidad política, sin que importe la desaparición del bloque socialista, ya que los cambios revolucionarios derivan de causas internas a las estructuras del propio régimen político-económico.
En materia de desempleo, Latinoamérica está en pañales, ante las dificultades económicas y organizativas, pero sobre todo frente a una política económica que sacrifica los intereses de la clase trabajadora, en general de la mayoría de la población, en aras del enriquecimiento de unos cuantos monopolios nacionales y transnacionales. Por ello, en lugar de "estado de bienestar", se preferencia el "estado de represión e injusticia"; sin embargo, todo pueblo tiene un límite de resistencia ante la injusticia, especialmente en Latinoamérica, que ha sido la más golpeada por la política neoliberal global.
III
En México, el seguro de desempleo público ha sido un proyecto infinitamente diferido, llegándose al absurdo de que mejor un grupo financiero privado lanzó en octubre de 2003 el primer seguro de desempleo de nuestra historia. Las condiciones de funcionamiento de éste se plantearon en los siguientes términos: la prima sería de 60.00 pesos mensuales para recibir un monto cada 30 días de mil 500.00 pesos y de 120.00 para que la mensualidad fuera de 3 mil pesos, entregas que comprenderán un periodo de seis meses. Como puede verse, aun impulsado por una entidad privada, las condiciones son más que accesibles. Partiendo de lo anterior, ¿por qué no pensar en la factibilidad de un seguro público de desempleo?
Lo procedente sería que operara como un fondo de administración y aportación tripartitas, en forma equiparable al Infonavit e IMSS, como se ha propuesto por diversos representantes obreros. Por otra parte, para que no constituyera un golpe a las finanzas públicas, y hubiera vigilancia e interés de aportaciones adicionales de los trabajadores, sería conveniente que funcionara mediante cuentas individuales, administradas por el Fondo Nacional del Seguro de Desempleo como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio adscrito a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el cual podrá apoyarse en los gobiernos estatales mediante la celebración de los convenios necesarios, obviándose el desorden burocrático y las onerosas comisiones de las Afore. Esto permitiría a corto plazo, con un breve desembolso del Estado y, en proporción a los ingresos del trabajador, poner en marcha este seguro de desempleo.
Todo esto nos lleva a proponer a la Cámara de Diputados una Ley del Seguro de Desempleo y para el Fomento del Empleo, en los siguientes términos:
Ley del Seguro de Desempleo y para el Fomento del Empleo
Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y será de observancia general en toda la república.
Artículo 2. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a todos los trabajadores cuyas relaciones de trabajo se regulen por el apartado A del artículo 123 de la Constitución federal y la Ley Federal del Trabajo, y para los trabajadores independientes, incluidos los de la economía informal, que se incorporen de manera voluntaria en los términos previstos en esta ley.
Artículo 3. Para tener derecho a las prestaciones por desempleo, los trabajadores deben cubrir los siguientes requisitos:
b) Haber cotizado al Fondo Nacional del Seguro de Desempleo durante un periodo mínimo de doce meses durante los tres años anteriores al cese de la relación de trabajo que dio lugar a la situación legal de desempleo;
c) Los trabajadores eventuales y los independientes, incluidos los informales, deberán haber cotizado un mínimo de cien días durante los doce meses anteriores al cese de la relación que originó el desempleo;
d) No percibir beneficios provisionales o prestaciones no contributivas; y
e) Solicitar el otorgamiento de la prestación en los plazos y formas que correspondan.
b) A los que se dé por terminada su relación de trabajo en los términos del artículo 53 de la Ley Federal del Trabajo.
Si se presenta fuera de este plazo, los días que excedan de aquél serán descontados del total del periodo de prestación a que se tenga derecho.
Artículo 6. La percepción de las prestaciones luego de presentada la solicitud comenzará a partir del cumplimiento de un plazo de cincuenta días naturales.
En los casos de trabajadores que hubieren percibido gratificaciones por rescisión o terminación de la relación de trabajo dentro de los seis meses anteriores a la presentación de la solicitud de prestación por desempleo, en las disposiciones reglamentarias podrá establecerse un periodo de espera diferenciado de hasta ciento veinte días corridos.
Artículo 7. El tiempo total de prestación estará en relación con el periodo de cotización dentro de los tres años anteriores a la conclusión del contrato o relación de trabajo que dio origen a la situación legal de desempleo, con arreglo a la siguiente tabla:
De 12 a 23 meses 4 meses
De 24 a 35 meses 8 meses
De 36 meses en adelante 12 meses
Artículo 8. La cuantía de la prestación por desempleo será equivalente a cuarenta por ciento del promedio de sus salarios integrados conforme a la Ley del Seguro Social de los últimos doce meses.
No obstante lo anterior, la prestación mensual no podrá ser inferior al mínimo ni superior al máximo que determine el Consejo del Fondo Nacional del Seguro de Desempleo, conforme a las disposiciones estatuarias.
Si el trabajador queda sin trabajo por motivo de enfermedad, accidente o embarazo, se incluirán los salarios percibidos antes de estos hechos.
Durante cada semana el trabajador deberá reclamar el beneficio derivado de este seguro, debiendo acreditar que ha estado buscando en forma activa trabajo de tiempo completo.
Artículo 9. Los patrones están obligados a
Estas aportaciones se depositarán en la cuenta individual que se abrirá a favor de cada trabajador y que será administrada por el fondo mencionado en el párrafo anterior.
b) Proporcionar a la autoridad de aplicación la documentación, datos y certificaciones, en general toda la información que se determine reglamentariamente.
b) Aceptar los empleos adecuados que le sean ofrecidos por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y asistir a las acciones de formación para las que sean convocados;
c) Aceptar los controles que se establezcan, con arreglo a las disposiciones reglamentarias, por la autoridad de aplicación;
d) Solicitar la extinción o suspensión del pago de prestaciones por desempleo al momento de incorporarse a un nuevo puesto de trabajo;
e) Reintegrar los montos de prestaciones indebidamente recibidas de conformidad con las disposiciones reglamentarias; y
f) Declarar indemnizaciones por cese de la relación laboral correspondientes a los últimos seis meses.
b) Incumpla las obligaciones establecidas en los incisos a), b) y c) del artículo 10 de esta ley;
c) Sea condenado penalmente con pena de privación de libertad; y
d) Celebre contrato de trabajo de duración determinada por un plazo menor de doce meses.
Artículo 12. El derecho a la prestación se extinguirá en caso de que el beneficiario quede comprendido en los siguientes supuestos:
b) Haber obtenido beneficios provisionales o prestaciones no contributivas;
c) Haber celebrado contrato de trabajo por un plazo superior a doce meses;
d) Haber obtenido las prestaciones por desempleo mediante actos fraudulentos;
e) Continuar percibiendo las prestaciones cuando corresponda su suspensión;
f) Incumplir las obligaciones establecidas en los incisos d) y e) del artículo 10 de esta ley;
g) No haber declarado la percepción de indemnizaciones por cese de la relación de trabajo correspondiente a los últimos seis meses; y
h) Negarse reiteradamente a aceptar los empleos adecuados ofrecidos por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
b) La reclamación administrativa se podrá interponer en los treinta días siguientes a la fecha de que sean notificadas las resoluciones referidas en el inciso anterior y ante la autoridad de aplicación; y
c) Si el beneficiario no agota esta reclamación administrativa, le es resuelta negativamente o no le es resuelta en treinta días hábiles, podrá acudir en juicio ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, la cual conocerá del caso conforme a un juicio especial en los términos del Capítulo XVIII del Título Catorce de la Ley Federal del Trabajo.
Artículo 15. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social, como autoridad de aplicación de esta ley, tendrá facultades para aumentar, en el marco del presupuesto autorizado, la duración de las prestaciones previstas en esta ley.
Artículo 16. La reglamentación considerará la modalidad de pago único, de manera total o parcial, de las prestaciones como medida de fomento del empleo, para beneficiarios que se constituyan como trabajadores asociados o miembros de cooperativas de trabajo existentes o que se creen u otras formas jurídicas de trabajo asociado, en actividades productivas, o para cubrir pagos de seguridad social que les permita el acceso a una jubilación o pensión.
Artículo 17. Los trabajadores de la economía informal se podrán registrar en el Fondo Nacional del Seguro de Desempleo, caso en el cual quedará a su cargo cubrir la totalidad de las aportaciones obrero-patronales.
Artículo 18. El gobierno federal deberá aportar por cada trabajador y día de salario devengado, al Fondo Nacional del Seguro de Desempleo la cantidad de cinco por ciento sobre el salario base de cotización previsto en la Ley del Seguro Social. Tales ingresos los depositará y operará este fondo en una subcuenta especial, para destinarlos a cubrir a los beneficiarios la diferencia entre la prestación que les corresponda conforme al saldo de su cuenta individual y monto mínimo establecido por el Consejo del Fondo Nacional del Seguro de Desempleo.
Artículo 19. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social deberá elaborar programas para el empleo que incluirán acciones de formación, calificación, capacitación, reconversión, perfeccionamiento y especialización de los trabajadores desempleados tendentes a apoyar y a facilitar
b) Reinserción ocupacional de los trabajadores desocupados; y
c) Reasignación ocupacional derivada de la reconversión productiva.
Artículo 21. La Junta de Gobierno de este fondo se integrará de manera tripartita y será presidida anualmente de manera alternativa. Además, se integrarán con voz y voto dos especialistas en la materia con el grado de doctor y pertenecientes a instituciones nacionales de educación superior; en ambos casos, mediante convocatoria expedida por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
El Consejo de Vigilancia del fondo se integrará de manera tripartita y será presidido de manera alternativa por periodos anuales; además, se integrará con dos representantes de organizaciones no gubernamentales especialistas en el tema, mediante convocatoria expedida por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Artículo 22. El incumplimiento de los patrones de las obligaciones a su cargo se sancionará por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, previo respeto de la garantía de audiencia, con multa de hasta 350 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.
Artículo 23. Se conceptuará como fraude y se sancionará conforme al Código Penal Federal el acceso a los apoyos de este seguro sin derecho, ya sea de manera total o parcial, mediante engaño o aprovechamiento de error.
Artículo 24. Comete el delito de defraudación el patrón o su representante legal que, con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omitan total o parcialmente el pago de las aportaciones obrero-patronales u obtengan un beneficio indebido con perjuicio del Fondo Nacional del Seguro de Desempleo.
Artículo 25. Los beneficiarios del seguro de desempleo también podrán acceder, una vez concluidos, en su caso, los periodos de conservación de derechos derivados de las instituciones de seguridad social, a las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad, por el periodo que hayan cotizado las cuotas obrero-patronales al Instituto Mexicano del Seguro Social para la atención en salud para el caso de desempleo, y, por tanto, de manera adicional a cualquier otro pago que hayan realizado a este instituto por cualquier otro concepto.
Artículo 26. El Fondo Nacional del Seguro de Desempleo deberá impulsar con recursos presupuestales programas de becas de estudio para los hijos de los beneficiarios con el seguro de desempleo, debiendo ser preferidos los menores de dieciséis años y previo estudio socioeconómico que justifique la necesidad de la beca.
Artículo 27. El Fondo Nacional del Seguro de Desempleo deberá coordinarse con el Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores, así como con el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y demás institutos e instituciones públicas que otorguen créditos para la vivienda de interés social, con objeto de que apliquen un porcentaje de sus créditos a los trabajadores desempleados, sujetos a montos de amortización en concordancia con el ingreso personal o familiar del beneficiario.
Artículo Segundo. Se adiciona un tercer párrafo al artículo 25 de la Ley del Seguro Social, en los siguientes términos:
Artículo 25. ...
...
Los trabajadores, incluidos los independientes y los dedicados a la economía informal, podrán pagar las cuotas obrero-patronales del seguro de enfermedades y maternidad para que tengan derecho a las prestaciones en especie al momento de quedar desempleados, una vez agotado, en su caso, el periodo de conservación de derechos y conforme a los días de cotización cubiertos.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los ciento ochenta días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Fondo Nacional del Seguro de Desempleo deberá integrarse dentro de los sesenta días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto.
Tercero. En el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente a 2008 y los subsecuentes se deberán destinar los recursos necesarios para poner en operación los programas de becas y capacitación referidos en este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de febrero de 2007.
Diputado David Mendoza Arellano (rúbrica)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 73 Y 76 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ MANUEL DEL RÍO VIRGEN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA
El suscrito, diputado federal José Manuel del Río Virgen, de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario de Convergencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por la cual se reforman los artículos 73 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
1. Que debido a las diversas reformas que ha sufrido la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el capítulo de la regulación del Distrito Federal, las denominaciones no se han homologado.
2. Que se le ha dado una denominación específica a los órganos de Gobierno del Distrito Federal por parte del artículo 122 constitucional, sin que la ley suprema se haya actualizado en la totalidad de sus preceptos, como es el caso de los artículos 73, fracción VIII, y 76, fracción IX, de esa misma norma suprema.
3. Que se emplean denominaciones distintas sobre los órganos de Gobierno del Distrito Federal, por lo que estos dos últimos preceptos ameritan sendas reformas de redacción, que no de fondo, para adecuar en el primero de ellos (artículo 73, fracción VIII) la denominación de la Asamblea Legislativa, por la errónea de Asamblea de Representantes, denominación antigua y que ya no tiene vigencia.
4. Que igualmente se debe aludir correctamente al titular del órgano de gobierno Ejecutivo local, que es jefe de Gobierno del Distrito Federal, por la denominación de jefe del Distrito Federal, expresión que todavía emplean los artículos 73, fracción VIII, y 76 fracción IX, ameritando actualizar esos numerales y hacer la denominación correcta del Ejecutivo local.
Por las anteriores consideraciones me permito someter, a la elevada consideración del Pleno de esta soberanía, la presente iniciativa de
Decreto
Iniciativa por la que se reforman los artículos 73 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue
Artículo 73. ...
VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe de Gobierno del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública.
Son facultades exclusivas del Senado:
Diputado José Manuel del Río Virgen (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO RACIEL PÉREZ CRUZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El que suscribe, diputado federal a la LX Legislatura de de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Ley Fundamental y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permite someter a la consideración de de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el penúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Diversos estudios sobre las causas que dieron origen a la Revolución Mexicana, a pesar de tener diferentes enfoques, plantean una convergencia al definir que el movimiento armado de la primera década del siglo pasado en nuestro país, es ante todo un movimiento anticentralista; es decir, un movimiento social de la periferia contra el centro.
La lucha encabezada por Madero, según consta en variada recopilación histórica, tiene como antecedente el advenimiento de la estructura brutalmente centralizada de los treinta años del llamado porfiriato; fenómeno político que se sustentó en la identificación de jefes políticos regionales y prefecturas locales, subordinadas al poder del centro.
Vale la pena recordar que las principales instituciones de esa época fueron la iglesia, las haciendas y la militarización del gobierno, lo que alentó y acrecentó el poder discrecional en las relaciones políticas, económicas y sociales, estrictamente dividas por dos paradigmas que aún dividen a nuestra sociedad: modernidad y tradición. Testimonio de lo anterior cobra vida en toda nuestra literatura postrevolucionaria.
La Revolución Mexicana es, como lo señalará Porfirio Muñoz Ledo: "un conjunto de revoluciones diferidas". Los proyectos, ideas y visiones de nación son múltiples. Acaso los dos máximos jefes revolucionarios, Villa y Zapata; sus protagonistas: Porfirio Díaz, Francisco I. Madero, Álvaro Obregón o Venustiano Carranza, ejemplifican la pluralidad del país, por lo que, al término de la lucha armada, la nación estaría dividida por distintos intereses y proyectos, dando paso a una reorganización por medio de los poderes de facto arraigados en todo México para conformar grupos políticos y facciones, bajo un ordenamiento político y legal paradójicamente sustentado sobre un centralismo más agobiante y que se establecería posteriormente sobre las bases de un partido hegemónico; el poder omnímodo de la figura presidencial y las corporaciones de sectores sociales que otorgarían estabilidad política durante algunas décadas.
En consideración, los gobiernos estatales y municipales se desarrollaron dentro de la estrechez del poder vertical surgido de la federación y dirigido por el presidente de la república. Los gobernadores y presidentes municipales reprodujeron en distintas escalas las formas, prácticas y costumbres también de poderes locales sumamente centralizados.
En este sentido, no sorprende que la carta redactada en Querétaro en 1917 integrara como orden constitucional, en su artículo 115, en función de los principios de descentralización del país que había enarbolado la Revolución, el fundamento para establecer que la organización de los estados tendría "como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre". Y asimismo, este articulo constitucional planteara las bases de su organización, sobresaliendo especialmente las siguientes: el ayuntamiento electo en votación popular directa sin autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado; la administración "libre" de su hacienda dependiente de las contribuciones que señalaren las legislaturas de los Estados y otorgara personalidad jurídica al municipio para los efectos legales pertinentes. Cabe aquí señalar, que este artículo dejó en la indefinición las facultades específicas de los cargos con que se integra o de que se compone el gobierno del ayuntamiento.
A lo largo del siglo pasado, el municipio, como entidad de gobierno tuvo una función nula; marginal en el sentido de su soberanía gubernamental y política. Su acceso a la justicia federal hasta hace poco más de una década no existía en los hechos, aún a pesar de contar con los recursos de controversia constitucional y amparo. Hoy la Suprema Corte, debido a reformas del poder judicial y la acción política decisiva de los llamados "gobiernos divididos", que tal vez tenga como detonante la solicitud de amparo interpuesta por el municipio de Mexicali contra el gobierno del estado de Baja California en el año de 1990, resuelve cientos de casos de conflictos de municipios contra gobiernos locales y la federación.
Cabe hacer la crítica de que a pesar de ampliar las facultades de los municipios, las reformas de los años 1982 y 1999 sólo plantearon la función de los ayuntamientos para asociarse; ser prestadores de servicios, fijar y ser recaudadores del impuesto inmobiliario; pero no modificaron el de su función como entidad de gobierno y sus facultades políticas. Salvo la reforma política de 1977, la cual incluyó también en los ayuntamientos el principio de representación proporcional para incluir a las fuerzas partidistas de oposición a manera de concesión. Sin embargo, esta medida no propició en la práctica, como en los espacios de las legislaturas locales y del Congreso de la Unión, gobiernos municipales divididos.
Actualmente los conflictos municipales se evidencian en la asignación presupuestal participable que confiere la federación a los estados y éstos últimos a los municipios, tal como lo establece el artículo 73 de nuestra Carta Magna.
A todo lo largo y ancho del país se identifican 55 zonas metropolitanas que integran cientos de municipios. Desde Tijuana a Cancún, y municipios de grandes dimensiones poblacionales hasta con casi cuatro millones de habitantes como los de la zona oriente del valle de México; municipios altamente industrializados como los del estado de Nuevo León, lo que los convierte en entidades político-administrativas con un manejo de recursos considerable, superiores en muchos casos a algunos gobiernos de los estados. Asimismo, municipios que viven con una gran precariedad de recursos, incluso aquellos regidos por los usos y costumbres, como los del estado de Oaxaca, que en los últimos años han solicitado a la Auditoría Superior de la Federación, fiscalización para sus ayuntamientos por la presunta irregularidad, en el manejo de recursos de la hacienda municipal.
Estas asimetrías y desproporciones se agudizan y cobran fuerza en el ámbito de las sobreatribuciones que ejerce el presidente municipal como jefe o quien preside al ayuntamiento; hay una indeferenciazión en las facultades expresas entre los presidentes municipales, los regidores y los síndicos. En todo el artículo 115 constitucional no existe una sola línea que defina las funciones específicas de los cargos de los integrantes del ayuntamiento, lo que provoca concentración de poder personal del presidente municipal y centralización de la administración municipal. Es fundamental dotar de contrapesos o equilibrios al municipio.
Cabe señalar que un principio de la constitución política de una republica se fundamenta en la división de los poderes; los cuales son efectivos si éstos fungen como reales contrapesos para moderar el exceso de poder. En este sentido la tesis que dio la Corte Federal en1990, en el caso del municipio de Mexicali, reconoció al municipio como "poder originario", en contrapartida de los "poderes construidos", con lo que queda confirmado en la constitución el principio de soberanía y de municipio libre.
La agenda de la reforma municipal de los últimos años, destaca los siguientes temas: las formas de relación intergubernamental; la planificación del desarrollo en el ámbito municipal; la gestación, implementación y evaluación de las políticas locales; la estructura del ayuntamiento y los procesos electorales de representación.
Sobre ésta ultima, la estructura del ayuntamiento, versa la presente iniciativa, y se fundamenta al señalar la ambigüedad de las facultades sobre las que el artículo 115 constitucional denomina ayuntamiento; es decir en la duplicidad de funciones que actualmente puede ejercer de manera discrecional el presidente municipal, al ser quien preside al ayuntamiento como asamblea deliberante y ser al mismo tiempo jefe de la administración municipal, encargada del manejo y aplicación de los recursos de la hacienda municipal.
Esta Cámara de Diputados obtuvo una facultad reformadora cuando en la reforma al artículo 74 constitucional se estableció de manera expresa que ésta soberanía tuviera, entre otras de sus facultades, aprobar o modificar el Presupuesto anual enviado por el poder ejecutivo federal; facultó a cada uno de nosotros, en virtud de nuestra representación popular y como asamblea deliberante, a tomar parte en uno de los aspectos mas significativos, y donde cobra vida una de las formas expresas del equilibrio entre poderes. Aún con sus tropiezos y rezagos, fortaleció y resultó decisivo para la transición que aun experimenta el país; descentralizó en beneficio del fortalecimiento de la pluralidad de México, obligando a una mayor sensibilidad política de sus gobernantes y al atento diseño de las instituciones.
Sin duda esta iniciativa es incompleta, deja de lado muchas otras propuestas mejor acabadas e iniciativas que tocan aspectos también relevantes para fortalecer y democratizar las funciones de los ayuntamientos; sin embargo, al diferenciar tan sólo que la aprobación y modificación de los presupuestos de egresos de los municipios sea facultad exclusiva de los síndicos y regidores a propuesta del presidente municipal, contribuiría a sensibilizar a los gobernantes de los municipios; originaría que las legislaturas de los estados modificarán las leyes locales para facultar con exclusividad a regidores y síndicos, dando apertura a la descentralización de la administración municipal y comenzar a sentar las bases para el funcionamiento democrático del gobierno del ayuntamiento.
Propiciaría debates en torno a las demandas mayormente sensibles de la población; motivaría e integraría de manera plural la participación colegiada que corresponde a la asamblea como parte del ayuntamiento, incorporando la representación del mismo por lo que toca a regidores y síndicos, tanto de mayoría como de representación proporcional.
El fortalecimiento de las regiones, estados y municipios de todo el territorio nacional, será el único detonante para dar paso a una posible reforma del Estado y hacer efectivo el ejercicio del federalismo y democratizar con equilibrios.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de esta Asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto que reforma el penúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Único. Se reforma el penúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115. …
IV. …
a) a c) …
…
…
Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos municipales serán aprobados en cabildo, por los síndicos y regidores, previo examen, discusión y, en su caso modificación del proyecto enviado por el presidente municipal con base en sus ingresos disponibles.
…
V. a VIII. …
IX. Derogada.
X. Derogada.
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de febrero de 2007.
Diputado Raciel Pérez Cruz (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 313 Y 315 DE LA LEY GENERAL DE SALUD, A CARGO DEL DIPUTADO GERARDO OCTAVIO VARGAS LANDEROS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Gerardo Octavio Vargas Landeros, diputado federal por el distrito de Ahome, del estado de Sinaloa, integrante de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción segunda, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto bajo la siguiente
Exposición de Motivos
El problema universal de los trasplantes es la baja tasa de donaciones cadavéricas de órganos, esto es evidente en nuestro país. México es de los países que tienen una tasa de donación muy baja, del 3.2 donaciones por millón de habitantes; en 2005 sólo hubo 320 donaciones cadavéricas. Como referencia comparativa, España tiene una tasa superior a 39 donaciones por millón de habitantes. Más grave es que en nuestro país, por falta de procuración profesional de órganos, sólo se aprovecha el 8 por ciento de las muertes cerebrales.
En México la demanda de pacientes que esperan un órgano es de diez mil, que están sólo en la lista de espera nacional. Cabe señalar que el 50 por ciento de la población de éste país no cuenta con Seguridad Social, por lo que difícilmente tienen acceso a medicina de trasplante, por lo tanto no están en lista de espera.
De conformidad con información disponible al 11 de noviembre de 2006,1 el Registro Nacional de Trasplantes presenta una lista de espera nacional de 5 mil 67 personas para corneas; 3 mil 913 para riñón; 337 para hígado; 64 para corazón, entre otros órganos.
El problema fundamental es la limitada coordinación institucional entre el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, la Secretaría de Salud, hospitales de salud estatales, y los hospitales privados. Existen muchos programas de trasplantes que tienen licencia, 423; sin embargo, se realizan muy pocos por falta de profesionalización y capacitación en la procuración de los mismos, además de los pocos incentivos que hay en ello.
De acuerdo con la actual legislación, cada unidad con licencia para el manejo y extracción de órganos debe de contar con todo un esquema de profesionales de la salud, con la finalidad de garantizar la eficiencia, pues de acuerdo con la estadística de donaciones cadavéricas de 2005, cada equipo hospitalario procuró menos de una donación en el año, lo que equivale a decir que se requiere contar con capacidad que conlleve a la efectividad.
Dicha información refleja el sufrimiento, no sólo de la persona que se encuentra en la lista de espera, sino también de sus familiares y amigos, el tener conocimiento de que el trasplante es la única opción terapéutica para mantener la vida.
Es por ello que se proponen diversas modificaciones, con el objeto de procurar que con base a éstas se pueda hacer efectiva la donación y trasplante de órganos.
En esta ocasión, se proponen reformas y adiciones a los artículos 313 y 315 de la Ley General de Salud en materia de donación y trasplante de órganos, con objeto de garantizar la protección de la salud de las personas; aumentar las expectativas de vida así como incrementar y mejorar la calidad de los mexicanos que sufren algún padecimiento crónico degenerativo. Ya han sido presentadas iniciativas en esta materia por parte de otros legisladores, como es el caso de la senadora Emilia Patricia Gómez Bravo, el pasado siete de marzo de este año.
Por lo que, mediante una apropiada adecuación de la norma a la realidad imperante en nuestra sociedad, se propone, entre otros aspectos relacionados con la pérdida de la vida y la muerte cerebral o encefálica:
• Se crean las agencias procuradoras de órganos, tejidos, células y huesos, como organismos descentralizados de la Secretaría de Salud, con el fin único de coordinar los esfuerzos de los profesionales de salud pública para procurar las donaciones cadavéricas en los hospitales con licencia de extracción de una manera más eficiente.
• Que el Centro Nacional de Trasplantes pueda, por única vez, otorgar permisos provisionales para los actos de disposición de órganos, tejidos y células a establecimientos de salud.
Dicha organización trabaja con alto nivel de vocación, convicción y compromiso, para intensificar en México la cultura de donación de órganos y tejidos y la estructuración de mejores y más profesionales alternativas de servicios de apoyo para la recepción y trasplante de los mismos.
Por ser el estado de Sinaloa pionero en la atención de demandas de trasplantes y donación de órganos, considero prioritario, como diputado de ese estado, fomentar la cultura de la donación y los beneficios que ésta puede proporcionar a la lista de pacientes en espera de una oportunidad de vida. Se tiene que trabajar de manera intensa, porque tristemente fallece un gran porcentaje en esta interminable espera.
De conformidad con lo anteriormente expuesto me permito someter a la consideración de este Pleno, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción I y se adiciona una fracción II, y la segunda se recorre en su orden a la fracción III, del artículo 313; y se adiciona la fracción V del artículo 315 de la Ley General de Salud.
Artículo Primero. Se reforma la fracción I y se adiciona una fracción II, y la segunda se recorre en su orden a la fracción III del artículo 313 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 313. …
II. La planeación, promoción, apoyo y coordinación de las acciones en materia de donaciones y trasplantes de órganos, tejidos y células, a través del órgano desconcentrado denominado Centro Nacional de Trasplantes, y
III. La regulación y el control sanitario sobre cadáveres.
Artículo 315. …
El Centro Nacional de Trasplantes podrá otorgar permisos provisionales por única vez para actos de disposición de órganos, tejidos y células a establecimientos de salud.
Primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan y, en su caso, se abrogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Nota:
1 Centro Nacional de Trasplantes. Información obtenida a las 15:30 horas del 11 de noviembre de 2006.
http://www.cenatra.gob.mx/rnt/Grafica_img_le_2.php
Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 13 días del mes de diciembre de 2006.
Diputado Gerardo Vargas Landeros (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS LEYES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA, ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCIÓN Y SERVICIOS, Y DE COORDINACIÓN FISCAL, A CARGO DEL DIPUTADO RAÚL CERVANTES ANDRADE, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado integrante de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, en uso de las facultades que le confieren la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 37, inciso c), del Reglamento Interior del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional correspondiente a la LX Legislatura, por acuerdo del pleno del grupo parlamentario, como certifica uno de los secretarios del mismo, en nombre de sus compañeros integrantes del grupo parlamentario, somete a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman los artículos 30 y 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica; 3o. de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; se adicionan un párrafo tercero al artículo 33 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, una fracción V Bis al artículo 2 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía y el artículo 3-A de la Ley de Coordinación Fiscal; y se deroga el artículo 2o.-B de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, de conformidad con la siguiente:
Exposición de Motivos
México posee abundantes recursos energéticos que no están explotándose eficientemente. Es paradójico que un país con grandes cantidades de hidrocarburos tenga que importar gasolinas y diesel del exterior; resulta difícil entender por qué, si México es rico en petróleo y figura en los primeros lugares del mundo como potencia exportadora de crudo, las tarifas eléctricas y el precio de las gasolinas son tan altos, incluso mayor que el que existe en los países importadores. A simple vista estos hechos contradicen la más elemental lógica. Pero cuando se analiza la política de precios y tarifas del sector público, se concluye que dicha política está diseñada para compensar la debilidad tributaria del sector público; es decir, la motivación fundamental es obtener de la electricidad y de los combustibles los mayores ingresos posibles, debido a la fuerte presión de gasto público del gobierno federal y los organismos del sector energía.
Es importante destacar que México, a pesar de tener una importante cantidad de recursos energéticos, no goza de una ventaja competitiva en esa materia. En nuestro país, el costo de la energía eléctrica, del diesel y gasolinas son generalmente mayores que los de Estados Unidos de América y de China.
El diferencial en el costo de estos insumos fundamentales para la industria y el incremento que se dio a las gasolinas el pasado 16 de noviembre ha sido uno de los factores que ha propiciado una pérdida de competitividad de las exportaciones mexicanas, que han decrecido en su participación en el mercado estadounidense, siendo desplazadas por aquellas originarias de países como China.
Es decir, lo que ganan las finanzas públicas por la vía de los precios y las tarifas, se pierde en la forma de una disminución del IVA e ISR por una menor actividad económica y por el cierre de empresas. En adición, el país también pierde porque no pueden crearse los empleos que demanda el millón de jóvenes que anualmente se incorporan a la fuerza laboral y quienes se ven orillados al subempleo o a la emigración.
Por ello, para sostener altas tasas de crecimiento económico y generar empleos, se necesita asegurar el abasto y abaratar los siguientes tres insumos industriales, entre otros (como el gas natural y el combustóleo), para que la industria mexicana se vuelva competitiva en la globalización por medio de una reducción en sus costos y que puedan transferirse los ahorros a los consumidores mexicanos: las gasolinas, el diesel, y la electricidad.
El Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional está preocupado por atender el problema que representan los altos precios de la energía, lo cual está afectando de manera directa la economía familiar y el desarrollo económico de nuestro país. Por ello, en congruencia con su agenda legislativa para este primer periodo de sesiones del primer año de la LX Legislatura; con la plataforma electoral que la Alianza por México registró en el IFE para promover una reducción en las tarifas eléctricas y en los precios de los combustibles; con su programa de acción y, especialmente, para cumplir con los compromisos de campaña que suscribieron la mayoría de los diputados y senadores en los distritos y estados de la república, se propone esta iniciativa para reformar diversas leyes, a fin de establecer un mecanismo para la determinación de los precios de los combustibles y las tarifas eléctricas que sea claro, transparente, no discrecional y mucho más efectivo en la promoción de la competitividad del país y la protección de la economía familiar.
Política de precios de los combustibles
En México, los consumidores pagan dos impuestos a los combustibles: el Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y al Valor Agregado (IVA). Estos gravámenes, junto con los demás ingresos tributarios, forman parte de la masa recaudatoria con la cual se cubre la mayor parte del gasto público que se incluye en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
En 2004 el monto total de las ventas de combustibles (gasolinas, diesel y turbosina) ascendió a 306 mil 218.8 millones de pesos (mdp). De este total, el 31.6 por ciento correspondió al pago de IVA y del IEPS, es decir, en México la tercera parte del precio de los combustibles corresponde a los impuestos. No obstante, cabe aclarar que durante 2005 y 2006 el IEPS a los combustibles se ha reducido drásticamente, por virtud de los altos precios internacionales del crudo. Lo anterior se explica por el mecanismo de compensación de las finanzas públicas con los derechos de hidrocarburos; es decir, cuando se incrementa el precio del petróleo, el fisco capta más derechos por hidrocarburos y menos por IEPS, y cuando los precios son bajos, disminuyen los derechos pero aumenta la recaudación del IEPS. El objetivo de este mecanismo de compensación no es estimular una oferta de combustibles suficiente para el país, sino asegurar un nivel de recaudación que sea estable para la hacienda pública.
Actualmente el precio al público de los combustibles parte de un precio de referencia internacional, al cual se añaden los costos de transporte, los fletes, las comisiones a los expendedores, un ajuste por calidad y los impuestos. No se utiliza el costo de producción de Pemex, porque el organismo es el único productor de los mismos (es decir, es un "monopolio" de facto), no sujeto a la competencia. De esta forma, al vincular el precio al público con una referencia internacional, el organismo no recibirá un ingreso mayor por el combustible que produce que el que los consumidores pagarían en Estados Unidos, país donde existe una amplia competencia (existen muchos productores y consumidores). Esta medida genera incentivos para que los costos de producción de los energéticos de Pemex sean similares a los de aquellas empresas petroleras que sí están sujetas a la competencia.
El precio de referencia internacional refleja asimismo el costo de oportunidad de un producto elaborado con recursos naturales no renovables en Estados Unidos, país que no es autosuficiente en hidrocarburos; este costo de oportunidad refleja la escasez relativa de energéticos en aquel país, escasez que se transfiere en el precio que se paga en México (como si los hidrocarburos fueran un recurso escaso para nosotros), obligando a los consumidores a pagar un precio mayor que el que pagarían si se utilizara como referencia el costo de producción de Pemex, lo cual racionaliza el consumo de los combustibles. Esta racionalización permite que no se dispendie el patrimonio energético en beneficio de las futuras generaciones.
Con base en los anteriores argumentos, si las referencias que sirven de base para fijar los precios de los combustibles son los mismos que los que se tienen en Estados Unidos, se concluye que la razón por la cual generalmente éstos son más elevados en México se debe a los impuestos.
Desde 1993 los combustibles dejaron de constituir un instrumento de política económica para el desarrollo industrial, ya que fueron eliminados los subsidios que beneficiaban a la mayoría de las ramas productivas. Asimismo, al igualarse los precios de los combustibles con los de Estados Unidos, la industria petrolera mexicana dejó de representar una ventaja competitiva para la industria nacional frente a la industria extranjera, aun cuando el país posee abundantes hidrocarburos. Aun cuando la solución no es volver otra vez al esquema de subsidios, lo que debe enfatizarse es el hecho de que la planta productiva de México está siendo afectada debido a que la desaparición de los subsidios no se acompañó con otras medidas sustitutas de fomento industrial, por ejemplo, asegurar el destino de una parte de la recaudación del IEPS a infraestructura (como carreteras, transporte público, desarrollo urbano), a proyectos que eleven la competitividad de las empresas mexicanas por medio de la utilización de procesos productivos que utilicen menores cantidades de energía, a saneamiento ambiental y a asegurar el abasto de combustibles. Por el contrario, el 100 por ciento de la recaudación de este impuesto se destina a gasto corriente.
El actual mecanismo del IEPS, que se basa en tasas variables para tener un precio uniforme en todo el país (con excepción en las fronteras), no garantiza en la práctica un consumo eficiente de los combustibles: es de poca utilidad ligar los precios a una referencia internacional si finalmente los consumidores pagan un precio fijo y uniforme en todo el país, independientemente de las variaciones en el precio del petróleo. En adición a lo anterior, este esquema de tasas variables genera subsidios cruzados entre regiones geográficas, ya que las zonas productoras de combustibles terminan pagando el mismo precio que donde no existe la infraestructura de refinación. Asimismo, tener un precio uniforme en todo el país impide utilizar a este impuesto como instrumento de política de energía para regular el transporte público, ya que, por ejemplo, en las grandes ciudades, donde existe una gran congestión de automóviles se paga el mismo precio que en aquellas regiones donde la densidad de los vehículos es baja.
Como los impuestos a los combustibles van a financiar las presiones de gasto del Presupuesto de Egresos, se han limitado las inversiones en refinación de Pemex. Como consecuencia de ello, México no es autosuficiente en producción de combustibles. En 2004 se importaron en promedio 97.8 miles de barriles diarios (mbd) de gasolinas y diesel (el 10.4 por ciento de las ventas totales), y durante 2005 las importaciones aumentaron a 193.4 mbd (es decir, el 19.7 por ciento). Incluso, Pemex ha suscrito convenios con empresas refinadoras en Estados Unidos para maquilar el crudo mexicano y luego importarlo en forma de combustibles.
Bajo un escenario de crecimiento del PIB del 5 por ciento anual, se estima que la demanda de gasolinas y diesel aumentará en promedio un 2.8 por ciento anual. Para estar en posibilidad de atender el crecimiento de la demanda y reducir las importaciones, el país necesita construir una nueva refinería con una capacidad de procesamiento de crudo pesado de 300 mbd, además de ampliar y reconfigurar las 6 existentes.
Tarifas eléctricas
En la economía moderna, una condición para garantizar el crecimiento económico y el desarrollo sustentable, es tener una infraestructura eléctrica suficiente y un servicio seguro, confiable, de calidad y a precios competitivos, que generen un ambiente propicio para las actividades económicas.
En materia de tarifas de la electricidad, la CFE cobra altas tarifas a la industria porque incurre en altos costos de generación, entre otras razones.1 Esto, debido a dos causas principales: la CFE no ha invertido lo suficiente para mantener en niveles productivos adecuados a la mayoría de sus plantas, al grado que una parte importante de su parque de generación ya es obsoleto (alrededor del 44 por ciento de las plantas son mayores a 20 años) lo que se traduce en una infraestructura con bajos índices de eficiencia energética comparados con los que tienen las plantas modernas; la otra causa son los altos costos de los combustibles que tiene que pagar a Pemex (gas natural, diesel y combustóleo, principalmente). Ambos, la obsolescencia de las plantas y los altos costos de los combustibles se transfieren a la industria en tarifas caras.
La CFE cobra por el servicio público de electricidad 25 tipos distintos de tarifas, que se agrupan en 6 tipos de usuarios: residencial, comercial, servicios, agrícola, media tensión (empresas pequeñas y medianas) y alta tensión (grandes empresas industriales). De acuerdo con la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, las tarifas de electricidad que se cobran a los usuarios deben ser suficientes para cubrir las necesidades financieras de CFE, principalmente los costos de operación y la inversión; asimismo, también deben tomar en cuenta la distribución equitativa de los costos de generación de electricidad entre la población de México. No obstante, dicha legislación no contempla que los costos sean competitivitos. Es decir, las necesidades financieras de la CFE y las de LyFC deben depender de altos niveles de eficiencia y la productividad, pues de otro modo se estaría trasladando la ineficiencia al consumidor.
Así, las tarifas se calculan con base en fórmulas que contemplan los costos contables y marginales de largo plazo y algunas otras consideraciones, como tipo de usuario, consumo, localización y la hora del día en el que se usa la energía. Estas fórmulas son estables y contemplan dos mecanismos principales de actualización: primero, las tarifas se actualizan conforme a la inflación esperada, y segundo, las fórmulas de las tarifas contemplan un mecanismo automático de ajuste ante las variaciones en el precio de los combustibles. Cabe mencionar que el costo del combustible representa en promedio el 40 por ciento de los costos de operación de CFE.
Teóricamente, las únicas tarifas que se subsidian actualmente corresponden a las que se cobran a los sectores residencial (pero únicamente los de bajo consumo) y al sector agrícola. De esta forma, el 75.2 por ciento de los ingresos de CFE proviene de usuarios que además de pagar el costo marginal de largo plazo de la electricidad, absorben automáticamente las variaciones del precio de los combustibles; por el contrario, el 24.8 por ciento de los ingresos proviene de la electricidad que consumen los hogares y los productores agrícolas, misma que además de estar subsidiada, no está vinculada a las variaciones en los precios de los combustibles. El mal manejo de la política de precios y tarifas del sector público por parte del Ejecutivo Federal provocó que en el año 2004 no pudiera cumplirse la meta de inflación del Banco de México, porque las gasolinas, el gas LP y la electricidad tuvieron incrementos mayores a los proyectados en la Ley de Ingresos. Para compensar los altos incrementos, el Ejecutivo otorgó después disminuciones a las tarifas eléctricas en beneficio de los consumidores de la zona norte del país con fines electorales.
Por estas razones, el país requiere de una reforma a la política de precios de los combustibles y a las tarifas eléctricas para que éstos se determinen con base en criterios económicos, transparentes y no recaudatorios.
Propuestas de reforma a la política de precios y tarifas del sector público
El problema de los altos precios del diesel y las gasolinas que afecta la competitividad del país puede enfrentarse mediante una reforma a la Ley del IEPS y a la Ley de Coordinación Fiscal y el problema de las tarifas de electricidad con una reforma a la Ley de la CRE, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
A fin de convertir el IEPS en un instrumento de fomento económico y promover una administración eficiente del patrimonio energético del país, es fundamental eliminar el mecanismo de compensación de los derechos con el IEPS y devolver su sentido original a este último. Los impuestos especiales generalmente se establecen para compensar las externalidades negativas que produce, por ejemplo, el consumo de bebidas alcohólicas y el tabaco; en el mismo caso se encuentra el consumo de los combustibles, porque se elaboran con recursos naturales no renovables, cuya propiedad también pertenece a las futuras generaciones y porque se daña el medio ambiente cuando se consumen. Sin embargo, no existe actualmente en México la seguridad de que la recaudación de los impuestos a los combustibles se destine efectivamente a infraestructura, o a compensar los daños que provoca al el medio ambiente su combustión, como ya se expuso. Ni tampoco se destina este impuesto a garantizar la oferta de combustibles para no estar importándolos del extranjero.
Ya que los impuestos a los combustibles provienen del agotamiento del petróleo, la manera más eficiente y sustentable de aprovechar esta riqueza natural consiste en destinar los ingresos recaudados a infraestructura, principalmente carreteras, transporte público, puentes, calles y avenidas, saneamiento ambiental y fomento a fuentes de energía renovables y a ciencia y tecnología, para que los procesos industriales sean más eficientes en su consumo de energía y para impulsar fuentes de energía renovables. Así, es posible relacionar el consumo de combustibles con la infraestructura que el país necesita para su desarrollo, misma que además será traspasada a las futuras generaciones, a quienes también les pertenecen los hidrocarburos agotados.
Por razones de eficiencia económica y equidad, algunos impuestos deben ser recaudados en el ámbito federal, como los del comercio exterior y el impuesto sobre la renta. Sin embargo, otros impuestos podrían tener un mejor destino si fueran mixtos, como el caso del IEPS a los combustibles. Los estados y el Distrito Federal deben tener la facultad de que sus legislaturas aprueben tasas adicionales a la tasa federal o "sobretasas" al IEPS de las gasolinas y el diesel, en función de sus necesidades económicas y de desarrollo; o también, en el caso contrario, que las legislaturas aprueben la posibilidad de que la autoridad local no cobre las sobretasas que tiene derecho a cobrar, para incentivar el desarrollo de actividades productivas.
Dar a las legislaturas de los estados y al Distrito Federal la posibilidad de establecer sobretasas a los IEPS o, incluso, abstenerse de cobrarlas es darles grados de libertad para emprender sus políticas de desarrollo regional con autonomía de las decisiones del gobierno federal. Asimismo, en la Ley del IEPS debe contemplarse la obligación para el Gobierno Federal y las entidades federativas de destinar la recaudación respectiva a infraestructura de transporte público, equipamiento urbano, construcción y modernización de calles y avenidas, infraestructura carretera, saneamiento ambiental y a programas y proyectos de ciencia y tecnología en materia de ahorro de energía que puedan beneficiar la planta productiva nacional por medio de la diversificación económica, que generen reducción de costos y aumento de productividad, así como acciones de saneamiento mediante la promoción de energías alternas. Esta iniciativa propone un plazo de transición para que la tasa federal no se refleje en un incremento en los precios a los consumidores. Para ello se propone que dicha tasa de como resultado un nivel de recaudación federal similar al que se obtuvo en el ejercicio de 2004.
Para fortalecer la Secretaría de Energía en la conducción de la política energética nacional de manera que ésta contribuya a incrementar la competitividad nacional, se propone otorgarle la facultad de determinar la política de subsidios a las tarifas eléctricas. Asimismo, se plantea dar a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) la facultad de fijar las tarifas, su ajuste o reestructuración, con base en criterios económicos, no recaudatorios, de manera que tiendan a cubrir las necesidades financieras y las de ampliación del servicio público, promover el racional consumo de energía, y a ser competitivas internacionalmente. En esta responsabilidad, la CRE deberá tomar en cuenta a la Secretaría de Economía y a la Comisión Federal de Electricidad. También se le dan atribuciones de regulación y supervisión de la industria eléctrica para impulsar la eficiencia de los organismos, a fin de que se disminuyan sus costos y alcancen estándares productivos internacionales para que su ineficiencia no sea traspasada a los consumidores.
También se propone otorgar a la CRE la facultad de determinar los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de primera mano de gas natural y de gas licuado de petróleo; la refinación y la venta, transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos, y expedir las metodologías para la determinación de sus precios, salvo que existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión Federal de Competencia, así como la de determinar los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución por medio de ductos de gas licuado de petróleo y de petrolíferos. Se considera que estas nuevas facultades de la CRE permitirán fortalecer la capacidad de regulación del Estado mexicano sobre la industria petrolera y eléctrica, que son estratégicas para el desarrollo nacional; promover una mayor eficiencia y productividad en el sector que pueda trasmitirse a la economía y a los hogares mexicanos en mejores precios de los combustibles; y establecer las bases para avanzar en una reforma integral al sector energía.
No se pasa por alto el impacto que tendrá esta iniciativa en las finanzas públicas federales. Por ello, mediante disposiciones transitorias se establece un plazo de un año a fin de que el Ejecutivo federal disponga de un plazo razonable para llevar a cabo las medidas de racionalidad y ajuste a las erogaciones corrientes, así como proponer nuevas fuentes de ingreso que permitan dar cumplimiento a la obligación de destinar íntegramente la recaudación del IEPS a los fines previstos en la ley.
Esta iniciativa incluye también un mecanismo de protección a los usuarios del servicio público de energía eléctrica por el cobro indebido de este servicio, mediante la adición de un párrafo tercero en el artículo 33 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, ya que de acuerdo con la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor la Comisión Federal de Electricidad es el proveedor más demandado, y la Compañía de Luz y Fuerza del Centro la séptima.
Esta protección establece que el consumidor podrá contar con un mecanismo de defensa ante el cobro excesivo de tarifas eléctricas, mediante la presentación de un recurso de inconformidad en contra del cobro indebido, donde la carga de la prueba la tendrá el prestador del servicio. Actualmente, el consumidor para poder presentar una aclaración por un cobro indebido ante la Comisión Federal de Electricidad o la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, debe de pagar el total del recibo que pretende aclarar, sin importar a la prestadora del servicio la condición económica del consumidor, por lo que, en apoyo a los usuarios del servicio público de energía eléctrica, se establece en esta iniciativa que mientras se desahogue el trámite del recurso de inconformidad, el consumidor con el fin de garantizar el importe por aclarar y seguir gozando del servicio de energía eléctrica, deberá pagar el promedio del consumo en los 12 meses anteriores.
Asimismo, se proponen adecuaciones en los textos legales, a fin de que las secretarías mencionadas en los textos vigentes coincidieran con las mencionadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como es el caso de la Secretaría de Economía, en lugar de la Secretaría de Comercio y Fomento industrial, o la de Energía por la de Energía, Minas e Industria Paraestatal.
Por los argumentos antes expuestos, el Partido Revolucionario Institucional pone a consideración de esta asamblea la presente iniciativa de ley con proyecto de decreto por la que se reforman los artículos 30 y 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica; 3o. de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; se adicionan un párrafo tercero al artículo 33 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, una fracción V Bis al artículo 2 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía y el artículo 3-A de la Ley de Coordinación Fiscal; y se deroga el articulo 2o.-B de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, con la finalidad de establecer mecanismos claros y transparentes para que las tarifas eléctricas y los precios de los combustibles puedan reducirse y ser competitivos internacionalmente, en beneficio de las familias mexicanas y de la industria nacional, al cambiar el énfasis recaudatorio de la política de precios y tarifas del sector público por criterios económicos, de competitividad, de eficiencia y de justicia generacional.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de este Honorable pleno el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 30 y 31 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, 3 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía; 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; se adicionan un párrafo tercero al artículo 33 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, una fracción V Bis al artículo 2 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía y el artículo 3-A de la Ley de Coordinación Fiscal; y se deroga el artículo 2o.-B de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
Artículo Primero. Se reforman los artículos 30 y 31; y se adiciona un párrafo tercero al artículo 33 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para quedar como sigue:
Artículo 30. La venta de energía eléctrica se regirá por las tarifas que determine la Comisión Reguladora de Energía.
Las condiciones de la prestación de los servicios que deban consignarse en los contratos de suministro y de los modelos de éstos, serán determinadas por la Comisión Reguladora de Energía oyendo a las secretarías de Economía y de Energía.
…
Artículo 31. La Comisión Reguladora de Energía, con la participación de la Secretaría de Economía y a propuesta de la Comisión Federal de Electricidad, fijará las tarifas, su ajuste o reestructuración, con base en criterios económicos, de manera que tiendan a cubrir las necesidades financieras y las de ampliación del servicio público estimadas con base en estándares y costos internacionales, promover el racional consumo de energía y a ser competitivas internacionalmente. Las tarifas de suministro no podrán exceder el costo incremental de largo plazo.
Asimismo, y a través del procedimiento señalado, la Comisión Reguladora de Energía podrá fijar tarifas especiales en horas de demanda máxima, demanda mínima o una combinación de ambas cuando se justifique y siempre y cuando ello no afecte la competitividad del país. Las tarifas que reciban subsidios se apegarán a la política de subsidios que determine la Secretaría de Energía y a las disposiciones especiales que establezca la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Artículo 33. …
…
Los usuarios del servicio público de energía eléctrica, podrán presentar inconformidades ante la Procuraduría Federal del Consumidor por el cobro de este servicio. En este procedimiento la Comisión Federal de Electricidad o Luz y Fuerza del Centro, tendrán la carga de la prueba y, a fin de garantizar la prestación del servicio y el importe recurrido, los usuarios pagarán el promedio del consumo de energía eléctrica en los 12 meses anteriores mientras dure dicho procedimiento.
Artículo Segundo. Se adiciona una fracción V bis al artículo 2 y se reforman las fracciones I, VII y IX del artículo 3 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, para quedar como sigue:
Artículo 2. …
V Bis. La refinación y la venta, transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y combustibles.
VI. a VIII. …
…
…
II. al VI. …
VII. Establecer los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de primera mano de gas natural y de gas licuado de petróleo; la refinación y la venta, transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos y combustibles, y expedir las metodologías para la determinación de sus precios, salvo que existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión Federal de Competencia. Los precios no deberán exceder el costo de oportunidad del productor correspondiente al mercado internacional relevante.
…
VIII. ...
IX. Determinar los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de transporte, almacenamiento y distribución por medio de ductos de petrolíferos y combustibles.
X. a XXII. …
En el ejercicio de sus atribuciones, la Comisión tomará en cuenta la opinión de las secretarías de Economía, de Energía y de Medio Ambiente y Recursos Naturales; a los organismos públicos que corresponda; a las cámaras y a las asociaciones de consumidores, y a la Procuraduría Federal del Consumidor.
Artículo 31. …
X. Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretaría de Economía y con la participación de las dependencias que correspondan, con excepción de los que específicamente determinen otras leyes a una dependencia;
XI. al XV. …
Artículo 2o. A. La tasa aplicable para la importación y enajenación de gasolinas o diesel será la que resulte para todo el país conforme a la metodología que anualmente determine la Comisión Reguladora de Energía. Dicha metodología deberá tomar en cuenta precios de referencia internacionales y otros criterios económicos de manera que los precios de los combustibles tiendan a cubrir las necesidades financieras del productor sustentadas en costos y estándares internacionales, las de ampliación de la capacidad de refinación, promover un racional consumo de energía y a ser competitivos internacionalmente.
La recaudación que se obtenga por este concepto será destinada exclusivamente a infraestructura de transporte público, equipamiento urbano, construcción y modernización de calles y avenidas, infraestructura carretera, saneamiento ambiental, refinación de petrolíferos y a programas y proyectos de ciencia y tecnología en materia de ahorro de energía y fuentes de energía renovables.
La Comisión Reguladora de Energía, mediante reglas de carácter general, dará a conocer al público los elementos que formen parte de la metodología señalada para determinar los precios de referencia, los ajustes por calidad y por inflación, los costos de transporte, el margen comercial y el costo de manejo a los expendios autorizados a que se refiere este artículo.
Artículo Quinto. Se adiciona un último párrafo al artículo 3-A de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:
Artículo 3-A. …
…
…
Las legislaturas de los estados y la Asamblea del Distrito Federal podrán determinar una tasa adicional de hasta el 2 por ciento a la tasa que resulte aplicable conforme al artículo 2-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará el procedimiento de contabilización de la recaudación que resulte de aplicar la sobre tasa mediante reglas de carácter general. Los gobiernos de las entidades federativas suscribirán un convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con Petróleos Mexicanos para establecer los términos y las condiciones bajo los cuales el organismo calculará, retendrá y enterará el impuesto. La recaudación que se obtenga por esta tasa adicional será distribuida entre las entidades federativas y los municipios conforme a lo siguiente:
I. Un 60 por ciento como máximo será administrado por los gobiernos de los estados.
II. Cuando menos un 40 por ciento será distribuido entre los municipios proporcionalmente a su contribución en la recaudación del impuesto.
III. En el caso del Gobierno del Distrito Federal, será distribuido conforme lo determine la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
La recaudación proveniente de la tasa adicional será destinada conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 2-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
Primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del 1 de enero de 2008. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía enviarán a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Energía del Congreso de la Unión las medidas que permitirán dar cumplimiento a lo establecido en el último párrafo del artículo 2-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio de 2008.
Segundo. Para el ejercicio fiscal de 2008, la tasa a que se refiere el artículo 2-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios deberá ser la que genere una recaudación equivalente a la que obtuvo el gobierno federal en el ejercicio de 2004.
Tercero. La Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía darán a conocer la política de subsidios a las tarifas eléctricas y las metodologías para determinar los precios de los combustibles y las tarifas de electricidad, respectivamente, en un plazo no mayor de seis meses después de la entrada en vigor del presente decreto.
Nota:
1 No se omite señalar en esta iniciativa que el régimen fiscal de la Comisión Federal de Electricidad que establece la obligación de pagar un aprovechamiento al fisco equivalente al 9 por ciento de sus activos fijos netos está afectando su situación financiera.
Dado en el salón de plenos del Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 13 días del mes de febrero de 2007.
Diputado Raúl Cervantes Andrade (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE CONCURSOS MERCANTILES Y DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, A CARGO DEL DIPUTADO JUAN FRANCISCO RIVERA BEDOYA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El que suscribe, diputado federal por el estado de Nuevo León Juan Francisco Rivera Bedoya, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con base en la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se permite someter a la consideración del Pleno de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión proyecto decreto por el que se modifican y adicionan los artículos 153, 156 y 221 de la Ley de Concursos Mercantiles; y 66-A, fracción IV, inciso b), 146-B, párrafo primero, fracciones I y II, y 149, párrafos primero y cuarto, del Código Fiscal de la Federación.
Exposición de Motivos
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Estado "la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales..."
Que "el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general...
Queda claro que la ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se hace mención de lo anterior con la finalidad de dejar claro que la participación del Estado es determinante para el desarrollo nacional. Esa participación se da en el marco de una rectoría estatal que implica la búsqueda de los equilibrios necesarios para que se desarrollen armónicamente los sectores productivos de la nación, teniendo como fin único el bien de la colectividad, el interés superior de la nación, del interés general. Por ello, el Estado no compite con los sectores productivos privados; por el contrario, sirve como apoyo y equilibrio.
En términos del artículo 27 del propio ordenamiento constitucional, se reservan áreas estratégicas o prioritarias para el desarrollo nacional, como los energéticos o la emisión de moneda. En el mismo sentido, ha constituido instituciones múltiples que tiene que ver con esta regulación económica porque, en última instancia, el buen desarrollo de los sectores productivos, de empresas sanas, significa empleos, significa ingresos para cientos de familias y mejores condiciones y expectativas de vida. Éste es el bien superior de la comunidad que el Estado tiene presente cuando se crean programas de apoyo al desarrollo de las empresas privadas de todas las dimensiones, pero sobre todos las micro, pequeñas y medianas empresas, las que mayor número de empleos generan y que son la parte sustancial que soporta la producción nacional a través de las cadenas productivas.
Por ello es preciso que se instauren programas específicos en las dependencias públicas, como las que están a cargo de la Secretaría de Economía o la Secretaría de Desarrollo Social. Ese sentido social de apoyo a la generación de empleo y de riqueza es lo que está atrás de la banca de desarrollo en el país, en la regulación de los flujos monetarios y otras actividades propias de las mismas, el apoyo a los sectores productivos con independencia de que sean públicos, privados o sociales.
El mismo sentido de apoyo debe estar presente para el caso de que una empresa esté en problemas y es motivo de concurso mercantil, por lo que se debe dar prioridad a la preservación de las fuentes de trabajo, generadora de riqueza para las familias, como queda de manifiesto al establecer los créditos laborales por encima del resto de los demás créditos. Pero el mismo espíritu de preservar el ingreso de los trabajadores debe estar presente también en el momento de la celebración de los convenios para participar en los concursos mercantiles, a fin de participar en la recuperación de los diversos créditos que se tiene con estas empresas sujetas a concurso.
Es decir, debe privilegiarse no afectar a quienes ya cuentan con un empleo en la totalidad de la cadena productiva, procurando que los acreedores diversos del fisco hagan valer sus créditos motivos del concurso y no verse perjudicados de manera que puedan entrar también en situaciones de riesgo para la empresa y poner en riego fuentes de empleo adicionales al no poder hacer efectivos los créditos que se tienen con la empresa sujeta a concurso.
Así, con las reformas que se presentan se pretende que los créditos fiscales sean parte de los convenios respectivos, a fin de que si bien se garantice el interés general a través de la recuperación de los créditos fiscales, también se garantice que los sectores productivos no se vean afectados, que sea ahí en el mismo momento de la celebración de los convenios donde se evalúen los apoyos que significan la participación de los créditos a cargo de particulares.
No tiene sentido privilegiar a través de una disposición legal hacer efectivos los créditos fiscales para ingresarlos en las arcas nacionales y después, mediante diversos programas e instituciones, dar el apoyo a los sectores productivos. Se trata de que mediante una evaluación de los involucrados y el Estado se juzgue qué es lo más conveniente para cada caso específico respecto a los créditos fiscales en un marco de integralidad con el resto de los acreedores y suscribir los convenios que se consideran más convenientes y justos para todos, donde el Estado vea por el interés general y los sectores productivos por mantener las fuentes de trabajo.
De esa forma se pretende dejar sustentado legalmente que los créditos fiscales sean sujetos de los convenios respectivos, en los cuáles por supuesto deberán participar las autoridades correspondientes, excluyendo solamente de estos los créditos laborales que no deben estar sujetos a negociaciones y deben ser garantizados.
Se trata también de que se den facilidades para que esos créditos fiscales puedan ser cubiertos en plazos, y que incluso la autoridad pueda condonar parte de esos créditos fiscales si considera que se puede afectar de manera grave la planta productiva. Es decir, que se afectan el empleo y, por tanto, los ingresos de las familias.
Con las reformas que se proponen se trata, en resumen, de evitar esquemas circulares donde, se reitera, se hace efectivo prioritariamente un crédito fiscal y se ingresa en las arcas nacionales para, posteriormente, regresarlo a los sectores productivos a través de diversos programas de apoyo a éstos.
Se trata de confiar en el buen juicio y en la honradez de las autoridades del Estado mexicano, que a través de las evaluaciones correspondientes podrán celebrar los convenios que juzguen más conveniente para el interés público, pero sin afectar el interés privado o social.
Se trata de ejercer de manera inmediata esa atribución de rector de la economía nacional, buscando el equilibrio del desarrollo nacional y velar por el interés de la clase trabajadora.
Con base en lo anterior se propone el siguiente
Proyecto de decreto por el que se modifican y adicionan los artículos 153, 156 y 221 de la Ley de Concursos Mercantiles; y 66-A, fracción IV, inciso b), 146-B, párrafo primero, fracciones I y II, y 149, párrafos primero y cuarto, del Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:
Ley de Concursos Mercantiles
Artículo 153. El convenio deberá considerar el pago de los créditos previstos en el artículo 224 de esta ley, y de la totalidad de los créditos, incluidos los fiscales, los créditos singularmente privilegiados, y de lo que corresponda, conforme a sus respectivas garantías y privilegios, a los créditos con garantía real y con privilegio especial que no hubieren suscrito el convenio.
...
Artículo 156. Podrán suscribir el convenio todos los acreedores reconocidos, con excepción de los acreedores por créditos los laborales en relación con lo dispuesto en la fracción XXIII del apartado A del artículo 123 constitucional y en esta ley.
Artículo 221. Los créditos laborales diferentes de los señalados en la fracción I del artículo 224 se pagarán después que se hayan cubierto los créditos singularmente privilegiados y los créditos con garantía real, pero con antelación a los créditos con privilegio especial.
Código Fiscal de la Federación
Artículo 66-A. Para los efectos de la autorización (pago diferido) a que se refiere el artículo anterior, se estará a lo siguiente:
...
b) El contribuyente se encuentre sometido a un procedimiento de concurso mercantil o sea declarado en quiebra; en su caso, el pago a plazos será materia del convenio respectivo.
II. Cuando el monto de los créditos fiscales represente más de 60 por ciento del total de los créditos reconocidos en el procedimiento concursal, la condonación, determinada en los términos del inciso anterior, será determinada para cada caso específico, procurando no afectar de manera determinante el resto de los créditos.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de febrero de 2007.
Diputado Juan Francisco Rivera Bedoya (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 2 DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DE LA DIPUTADA BERTHA YOLANDA RODRÍGUEZ RAMÍREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
La suscrita, diputada federal Yolanda Rodríguez Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por la cual se reforma la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el artículo 2, fracción XII, recorriendo las subsecuentes, y se adiciona la fracción XXVI del mismo artículo, recorriendo las subsecuentes, para incorporar los conceptos de equidad de género y perspectiva de género en el Presupuesto de Egresos de la Federación, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
De acuerdo con la Ley de Planeación, el Presupuesto de Egresos es una herramienta administrativa que asigna los recursos disponibles a los programas públicos. En ese sentido, forma parte del sistema nacional de planeación democrática y tiene que señalar las metas anuales con que se vayan logrando los objetivos de desarrollo del plan nacional, cuya perspectiva es de seis años.
Se ha visto erróneamente el Presupuesto como un instrumento estrictamente contable y financiero. Sin embargo, la realidad es diferente, ya que a través del Presupuesto de Egresos es posible que el Estado produzca bienes y servicios que le permitan atender las demandas sociales y transformar las condiciones materiales de desarrollo, centrándose en el logro del proyecto nacional o del tipo de sociedad que aspiramos ser en el largo plazo.
La desagregación de los planes por sectores y la distribución de sus recursos anuales por la vía del Presupuesto tienen el efecto de modificar las condiciones en que vive la población, mejorar su perspectiva de futuro y cambiar el entorno social en que trabaja, estudia, convive, se recrea e interactúa con los demás.
La dimensión humana de los planes y de los presupuestos se percibe cuando tenemos la capacidad de evaluar su ejecución a la luz del impacto en cuestiones esenciales como la cobertura y la calidad educativa, la morbilidad o mortalidad, la limpieza o carencia de un entorno ambiental habitable, la existencia de vías adecuadas de comunicación e incluso en valores intangibles como la tolerancia, la cultura política, la integración de los grupos vulnerables y, muy especialmente, la manera en que el acceso al mercado, a los recursos y a las decisiones favorece, en los hechos, la igualdad entre mujeres y hombres.
Los presupuestos generan políticas públicas viables si tienen definiciones de principios y de normas ajustadas a las aspiraciones reales de la sociedad. Por ello no pueden estar concebidos con un espíritu meramente técnico y estadístico: deben reflejar el interés social y convertirse en instrumentos de cambio.
Si el Presupuesto es estructurado con la perspectiva de igualdad de género, permitirá que políticas esenciales como la educativa permita diferenciar y atender las necesidades específicas de hombres y de mujeres. Bajo la misma noción, en materia de salud, los presupuestos hospitalarios, tanto para la atención de enfermedades como para la prevención, podrán facilitar una atención diferente entre hombres y mujeres, habida cuenta de que tienen características definidas cada uno.
El presupuesto con perspectiva de género en materia de desarrollo agropecuario podría diferenciar entre hombres y mujeres responsabilidades diferentes, jornadas de trabajo distintas o prestaciones específicas. No cabe ninguna duda de que no tienen la misma participación y necesidades la mujer campesina que el hombre campesino; luego entonces, ¿por qué las bases presupuestales y legales con que se formulan las políticas públicas plantean un trato raso para todos, si las diferencias son innegables?
Nuestra propuesta no es provocar la separación de los sexos, ni crear privilegios que nadie pide, o crear una sociedad fragmentada, pero las políticas públicas tienen que asumir las diferencias que existen. Si todos reconocemos diferencias entre regiones y subregiones, en el nivel territorial, debemos asumir también especificidades entre grupos sociales y entre hombres y mujeres, en el nivel humano. El Estado, las leyes y los recursos deben construirse por ello de manera diferente de como se ha venido haciendo ahora y transformarse, más allá de formulismos tecnocráticos, en herramientas para el cambio social y humano que reclama a gritos nuestra realidad.
De ahí que sea importante que valores como la no discriminación, la igualdad social o la equidad de género sean la base ética y normativa de los presupuestos, que dan cauce y operación a las políticas públicas.
Si no están elaborados con perspectiva de género las políticas y gastos de los gobiernos en áreas como las políticas económica, laboral, de financiamiento, de salud y educación, pueden perpetuar o incluso profundizar las brechas de desigualdad entre hombres y mujeres.
¿Qué son los presupuestos pro equidad de género o con enfoque de género?
Son los procesos, las herramientas y las propuestas planteadas en los presupuestos públicos, ya sea a nivel federal, estatal o municipal, que entienden que las relaciones de género marcan pautas sociales, económicas y políticas que repercuten en que el Presupuesto tenga un impacto diferenciado sobre hombres y mujeres.
Un Presupuesto pro equidad de género toma en consideración las diferentes necesidades, privilegios, derechos y obligaciones que las mujeres y los hombres tienen en la sociedad. Asimismo, valora de manera diferenciada las contribuciones de hombres y de mujeres tanto en la producción de bienes y servicios como en el trabajo humano para movilizar y distribuir los recursos.
La importancia de lograr Presupuestos con perspectiva de género radica en que es una de las estrategias más exitosas llevadas a cabo a nivel internacional para incorporar la visión de género en la planificación y la evaluación gubernamental del impacto real de las políticas públicas, a fin de hacer real el compromiso de promover el respeto de los derechos de las mujeres y la igualdad entre los sexos. Los Presupuestos realizados con perspectiva de género consideran las necesidades de mujeres y de hombres, su condición y los papeles sociales de cada uno, así como los distintos efectos de la distribución o la no distribución que los recursos públicos tienen en cada sector.
Implican la introducción del enfoque de género en todos los programas, los proyectos y las estrategias de gobierno, además del análisis de la instauración y evaluación de las actividades de las dependencias gubernamentales.
Mediante los Presupuestos con perspectiva de género, se busca erradicar las desigualdades latentes, al distribuir y orientar de la manera más correcta y equitativa los recursos.
A mayor abundamiento sobre los Presupuestos pro equidad de género, podemos mencionar que la primera experiencia de este tipo de Presupuestos se emprendió en Australia hace dos décadas. Ésta y la de Sudáfrica, que se impulsó en 1995, todavía sirven como punto de referencia para muchos de los proyectos que se realizan en varios lugares del mundo, incluyendo la región latinoamericana, a partir de los años noventa. La cooperación internacional fue desde el comienzo una aliada firme en este proceso. El Secretariado de la Mancomunidad Británica, organismos de Naciones Unidas (como PNUD, Unifem o UNFPA), el Banco Mundial y agencias bilaterales de desarrollo (por ejemplo, la alemana GTZ, la británica DFID o la belga) han aportado recursos para la investigación y la implantación de esos ejercicios, colaborando con las instituciones públicas y con la sociedad civil.
En la aprobación del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2007, a pesar de que fue una aprobación consensuada entre todas las fuerzas políticas aquí representadas, es necesario mencionar, con espíritu de autocrítica constructiva, que no tuvo visión de género, por diversas circunstancias.
Se dejaron de lado temas como la incorporación del lenguaje incluyente y, más aun, la inclusión de conceptos de perspectiva de género. Esto, sin contar que no fueron consideradas las propuestas de ampliación que la Comisión de Equidad de Género presentó en tiempo y forma ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, aquí en la Cámara de Diputados, por falta de recursos para ello.
Sin embargo, es necesario dar vuelta a la página y aprender de esas experiencias. Por ello consideramos muy importante que los proyectos de Presupuesto de Egresos que envíe el Ejecutivo en lo sucesivo tengan visión de género, como plantea la iniciativa que hoy someto a su elevada consideración.
Este proyecto parte de la apreciación de que en los conceptos que regula y atiende la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria no viene considerado nada sobre la transversalidad de la perspectiva de género, ni la perspectiva y la equidad de género. Por ello consideramos sumamente importante que estos conceptos aparezcan de manera clara en dicha ley.
Con esta reforma de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, estaremos dando respuesta favorable a las recomendaciones hechas por el Comité de Expertas de la CEDAW respecto a que México debe trabajar para lograr presupuestos con perspectiva de género. Además, las dependencias y los organismos autónomos estarían obligados por la ley a incorporar la perspectiva de género en los proyectos enviados a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y ésta, a su vez, considerarlos en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año.
En resumen, la incorporación de estos conceptos a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria tendrá como resultado la visibilización de la equidad entre hombres y mujeres, y la necesidad de desarrollar mecanismos para la adecuada asignación de recursos para programas y actividades sustentadas en el reconocimiento de que las políticas públicas y la realidad tienen que acercarse mediante nuevos diseños y formas de operación, acordes con una realidad diferenciada que exige nuevas respuestas.
Por lo expuesto y fundado, me permito someter a la consideración esta soberanía la siguiente iniciativa con
Proyecto de decreto por el que se reforma la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el artículo 2, fracción XII y las subsecuentes se recorren; asimismo, se adiciona la fracción XXXVI del mismo artículo y se recorren las subsecuentes, para incorporar los conceptos de equidad de género y perspectiva de género en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo Único. Se reforma el artículo 2, en la fracción XII, y las subsecuentes se recorren; asimismo, se adiciona la fracción XXXVI del mismo artículo, y se recorren las subsecuentes, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 2. Para efectos de esta ley, se entenderá por
XXII. Equidad de género: Se refiere al principio que, consciente de la desigualdad existente entre géneros, apoya claramente que las mujeres accedan con justicia e igualdad al uso, control y beneficio de los bienes, servicios, oportunidades y recompensas de la sociedad. Mediante él, el Estado impulsa con todas sus herramientas y acciones que se logre su participación plena en todos los ámbitos de la vida social, económica, política, cultural o familiar.
XXII. a XXXVI. ...
XXIII. a XXXV. ...
XXXVI. Perspectiva de género: Herramienta de análisis que permite identificar las diferencias entre mujeres y hombres, para establecer acciones públicas diferenciadas, acordes con las características y necesidades de hombres y mujeres. El uso de la perspectiva de género permite que las acciones de gasto público en las diferentes unidades administrativas establezcan deliberadamente condiciones reales para mejorar el acceso de las mujeres a los bienes y servicios públicos, incrementando su eficacia e impacto público.
XXXVII. a LIX. ...
Los conceptos utilizados en la presente ley que requieran ser precisados y que no se encuentren incluidos en este apartado deberán incluirse en el reglamento.
Único. Este decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, a 13 de febrero de 2007.
Diputada Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE LOS SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO, A CARGO DEL DIPUTADO SAMUEL AGUILAR SOLÍS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me otorgan los artículos 70, 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículos 55, fracción II, 62, 63 y demás relativos y conexos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
En cumplimiento de lo ordenado en los textos constitucionales y legales invocados, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 23, numeral 1, inciso f, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 21, fracción III, del Reglamento para el Gobierno Interior del propio órgano legislativo, solicito a la Presidencia dé curso y ordene el trámite de esta iniciativa de reforma, en términos de la normatividad vigente.
Para el efecto de sustentar la propuesta contenida en esta iniciativa de reforma, se realiza a continuación la siguiente:
Exposición de Motivos
En México, las primeras medidas de protección al ingreso formalizadas en la legislación laboral surgieron a principios de los años treinta, y la seguridad social se iniciaría una década después, con la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social.
La seguridad social que a partir de ese momento ofrecería esta institución converge en un sistema general y homogéneo de prestaciones de derecho público y supervisión estatal.
En realidad, como todos sabemos, no hay un sistema único de seguridad social en el país, sino varios, que atienden a distintos grupos sociales, destacando por su importancia el IMSS y el ISSSTE.
La reforma de la Ley del Seguro Social que entró en vigor el primero de julio de 1997 tuvo entre sus principales modificaciones el cambio del sistema de pensiones de beneficio definido de los trabajadores afiliados al IMSS, que operaba como un sistema de reparto, por un sistema de contribuciones definidas y cuentas individuales administradas por empresas de giro exclusivo denominadas administradoras de fondos para el retiro (AFORE).
Dicha reforma señaló como objetivo estratégico promover un crecimiento económico vigoroso y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional y redunde en el bienestar social. Todo ello a través de la generación de empleos permanentes, bien remunerados, así como por el incremento de los ingresos de la población.
La estabilidad y el crecimiento económico sostenido son condiciones indispensables para el progreso social. La constitución de ahorro interno, indispensable para incrementar la inversión, se orienta a la generación creciente de empleos sobre bases sólidas para hacer posible el bienestar social perdurable.
Estos objetivos coinciden con las demandas de los mexicanos, quienes exigen mejores niveles de vida; estabilidad y certidumbre; mayores oportunidades de empleo y salarios más elevados; mejores y más equitativas condiciones al momento de su retiro laboral; un Estado garante de sus derechos, y un desarrollo compartido.
La seguridad social es uno de los mejores medios para llevar a cabo los objetivos de política social y económica del Gobierno y satisfacer las legítimas demandas y aspiraciones de la población. Su materialización en el IMSS se ha destacado por los grandes beneficios proporcionados a los trabajadores, sus familias y a las empresas, así como la promoción de la salud y el bienestar de la sociedad. El instituto ha sido instrumento redistribuidor del ingreso, expresión de solidaridad social y baluarte auténtico de la equidad y la estabilidad de nuestro país. A través de los años ha quedado constatada su capacidad de brindar protección, certidumbre y justicia social para los mexicanos, contribuyendo notablemente al desarrollo de nuestra nación.
La obligación estatal de contribuir de manera más efectiva al desarrollo nacional, a la generación del ahorro interno y al crecimiento del empleo, coincide con la necesidad de enfrentar las complejas circunstancias, como adecuarse al cambio demográfico, responder a las crecientes demandas de mayor eficiencia en el uso de los cuantiosos recursos que se le confían al instituto para convertirlos en servicios y prestaciones y de superar insuficiencias con la firma voluntad de dar plena vigencia a sus principios y filosofía originales de la seguridad social.
Hemos empezado a vivir un proceso de transición demográfica consistente en que ha aumentado la esperanza de vida y paulatinamente han disminuido las tasas de natalidad y mortalidad, teniendo por resultado el crecimiento de la población y de la edad promedio de ésta, lo cual se agudiza en aquella que tiene derecho a la seguridad social. El aumento en la esperanza de vida implica que más gente llega a la edad de retiro y que el número de años durante los cuales se paga una pensión se incrementa sustancialmente, prolongándose el tiempo en el que se ofrece la atención médica respectiva, precisamente en la edad en que resulta más necesaria y también más costosa.
Actualmente, el sistema de seguridad social en México, contempla cuatro tipos de pensiones: el de enfermedades y maternidad; riesgos de trabajo; invalidez, vejez, cesantía y muerte; y de retiro. Para efectos de la prestación del servicio existe un sistema general para los trabajadores del sector privado, otro para los empleados del sector público y algunos regímenes especiales para las fuerzas armadas. En total el número de derechohabientes del sistema de seguridad social son 49.8 millones de personas, lo que representó el 60 por ciento de la población cubierta por algún régimen de seguridad social, concentrada su cobertura fundamentalmente en el IMSS y en el ISSSTE, que agruparon al 95 por ciento de la población derechohabiente. El sistema operante en estas instituciones es un sistema tripartito de contribuciones, complementado con un esquema de ahorro para el retiro de los trabajadores financiado por las empresas, es tripartita porque contribuyen a este sistema: el trabajador, el patrón y el gobierno.
Las pensiones se otorgan a los 65 años a todos los trabajadores que hayan cotizado durante 500 semanas, apoyando a los sobrevivientes, y existe un subsidio de sepelio. La determinación de los ingresos de la pensión se basa en el monto de la prestación en múltiplos del salario mínimo en el Distrito Federal.
En lo que se refiere al Sistema de Ahorro para el Retiro, es un sistema obligatorio de cuentas de capitalización, complementando al de pensiones y cuya aportación básica está a cargo de la aportación patronal equivalente a 2 por ciento del salario. El sistema de financiamiento de las pensiones provistas por el IMSS, como ya se mencionó, es mediante contribuciones tripartitas, con el 76 por ciento aportado por los patrones, 20 por ciento por los trabajadores y 4 por ciento por el gobierno. Cabe señalar que en México no existían fondos o fideicomisos donde se depositaran los recursos, sino únicamente un sistema de reservas dentro de cada uno de los institutos de seguridad social.
El sistema de pensiones habría entrado en una trayectoria de crisis, si no se hubiera reformado, y de persistir las tendencias que acusaba se hubiese llegado a su colapso financiero. En efecto, las previsiones demográficas estimadas para los países desarrollados donde la estructura demográfica y su evolución ha alcanzado lo que puede llamarse una madurez demográfica, presentan situaciones críticas, pues la relación de pensionados al personal activo puede representar porcentajes sumamente elevados. En el caso de los países en desarrollo, con demografía joven, en los que la proporción de las personas de edad por encima de los 60 a 65 años es todavía reducida, se plantea también un incremento más acelerado en la medida en que se reduzcan las tasas de natalidad y mortalidad, lo cual llevará a incrementar la percepción de cotizaciones y sus niveles correspondientes para hacer frente a esta creciente proporción de trabajadores que se retiran de su actividad, en relación con la población activa.
Por otra parte, el capital humano y la experiencia acumulada de trabajadores que todavía pueden aportar un trabajo de alto nivel productivo, implica una pérdida y, por supuesto, la necesidad de reponer este capital cuyo costo no se ha medido. Este costo de reposición probablemente alto no necesariamente se refleja en los costos de las pensiones, pero sí en un aumento de financiamiento para remplazar la mano de obra calificada. Para los propios trabajadores, que se retiran en edades que todavía pueden desempeñar una actividad, su salida del mercado laboral representa un problema importante, ya que en muchos casos la insuficiencia de las pensiones les obliga a buscar ocupaciones o trabajos más remunerados.
El fundamento social de la pensión de vejez o de retiro, es que la sociedad y el Estado son responsables de que los trabajadores conserven sus condiciones de salud que les permita desempeñar su trabajo. Las pensiones de retiro o vejez se justifican social y económicamente, porque los trabajadores a lo largo de su vida productiva han acumulado una riqueza social, que debe garantizarles un retiro digno. En cambio los programas de pensiones adelantadas no se justifican, económica, social o políticamente hablando. Esto último genera problemas serios en el funcionamiento del mercado de trabajo y en general significa una carga social, elevando el costo significativo párale sistema de pensiones.
Por otra parte, las altas tasas promedio de inflación y el estancamiento de los salarios desde los años ochenta, han distorsionado el sistema, ya que las pensiones se indizan con el salario mínimo general del Distrito Federal, y no con respecto al INPC. Otro elemento distorsionador es la base del cálculo de las pensiones. En efecto, únicamente se considera el salario mínimo promedio de los últimos cinco años de cotización del asegurado entre el salario mínimo en el momento de la jubilación. Ello significa que el numerador de la fórmula tiende a ser más pequeño en relación con el denominador, si se considera que los ingresos de las personas durante su ciclo de vida laboral tienden a rebasar los 50 años de edad, el denominador se incrementa en periodos de alta inflación.
Lo anterior ha presionado a adoptar un nuevo sistema de pensiones. En efecto, la alternativa que se ha adoptado en varios países, incluyendo el nuestro, es el cambio del sistema solidario por uno de capitalización individual. Este último sistema comenzó a operar desde los años sesenta en algunos países de Asia y en 1980 Chile lo adoptó para hacer frente a una crisis de grandes proporciones en su sistema de retiro.
En México, en diciembre de 1995 fue aprobada por el Congreso una nueva ley que constituye un cambio radical; incluso, para muchos analistas, significa el desmantelamiento de la concepción y práctica de la seguridad social mexicana, vigente desde principios de los años cuarenta. El objetivo central de la reforma fue la privatización de los fondos para el retiro o de pensiones de cientos de miles de trabajadores asalariados del mercado formal de trabajo afiliados al régimen obligatorio de seguridad social.
En el nuevo sistema, cada trabajador posee una cuenta que confía para su administración a una empresa especializada en la administración de fondos de retiro, que a su vez lo invierte en instrumentos financieros. Estas empresas especializadas compiten entre sí, con base en el rendimiento que ofrecen al trabajador o, en su defecto, a partir de las comisiones que cobran por el manejo de cuentas. El trabajador puede cambiar periódicamente de empresa y, en general, existen regulaciones que impiden que alguna administradora de fondos de pensiones acapare un alto porcentaje del mercado. El Estado lleva a cabo las labores de supervisión y regulación mediante organismos especializados y en algunas pensiones realiza aportaciones a las cuentas, además de garantizar a todos los trabajadores una pensión mínima.
Llegado el momento del retiro, el trabajador podrá disponer de los recursos que se acumularon en su cuenta para adquirir una pensión vitalicia. Este servicio lo proporcionan las aseguradoras, encargadas de diseñar diferentes tipos de pensiones vitalicias de acuerdo con la suma que haya reunido el trabajador durante su vida laboral y con la esperanza de vida que estimen para el mismo. Finalmente, el trabajador puede optar también por un sistema de retiro escalonado, por medio del cual, la suma que ahorró a lo largo de su vida activa se le entrega en partes, a lo largo de periodos predeterminados. Esta opción es la mejor para trabajadores con una esperanza de vida reducida y que, por consiguiente, pueden suponer que su periodo de retiro será reducido, pero también entraña el riesgo que bajo este supuesto gasten sus ahorros y queden desprotegidos en la fase terminal de su vida. En términos generales, puede decirse que habrá problemas importantes en la elección del mecanismo más adecuado para el pensionado; no será fácil decidir el destino de su ahorro para el retiro, toda vez que el trabajador puede disponer de la totalidad de su cuenta.
La transición en el sistema de pensiones es un proceso importante. En efecto, de un sistema de pensiones público, colectivo y de beneficios definidos o de reparto, se da paso a un nuevo sistema de pensiones de mercado, individual y de contribuciones definidas. Esta nueva modalidad teóricamente busca eliminar inequidades, mantener el valor real de las pensiones, establecer una pensión mínima garantizada por el Estado y, mediante la individualización de las cuentas, asegurar el acceso directo del derechohabiente a sus recursos ofreciéndole una alternativa segura de ahorro. Sin embargo las elecciones individuales no garantizan que los anteriores pronósticos se vayan efectivamente a cumplir.
Con este nuevo sistema, se pretende también alcanzar tres ambiciosos propósitos:
• La indización de las pensiones para mantener su valor real.
• Mantener un nivel de ingresos de un salario mínimo para todos los pensionados.
La reforma que entró en vigor el primero de julio de 1997 genera nuevas empresas privadas. En el periodo de acumulación de fondos, éstos son administrados por las Afore e invertidos por las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro (Siefore). Las Afore y las Siefore son reguladas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).
En el periodo de desacumulación o pago de prestaciones son realizadas por las aseguradoras de pensiones (AP), las cuales son reguladas por la Comisión Nacional de Seguros y Finanzas (CNSF), organismo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Las prestaciones cuyo pago queda a cargo de las AP son: pensiones; pensiones derivadas de una incapacidad permanente total; pensiones derivadas de una incapacidad permanente parcial superior a 50 por ciento; pensiones derivadas de la muerte de un asegurado como consecuencia de un riesgo laboral, pensiones derivadas del ramo de invalidez; pensiones derivadas del ramo de fallecimiento (sobrevivientes); pensiones mínimas garantizadas derivadas de los seguros de riesgo de trabajo e invalidez; pensiones derivadas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, cuando el asegurado opte con contratar una renta vitalicia (en lugar de retiro programado); pensiones derivadas de la contratación del seguro de sobrevivencia a la que está obligado quien se retira en forma anticipada y el que se debe contratar a favor de los beneficiarios por la Afore al momento en que se otorgue una pensión por la alternativa de retiro programado.
A casi nueve años de haber iniciado operaciones, el Sistema de Pensiones de los trabajadores afiliados al IMSS ha acumulado casi 36 millones de trabajadores registrados. Las cuentas individuales manejadas por las Afore registran un valor cercano a los 659 mil millones de pesos, lo cual representa más de 7 puntos porcentuales del PIB anual estimado para el año 2006.
Las Afore están autorizadas a cobrar comisiones a los trabajadores por los servicios que prestan. Estas comisiones pueden establecerse sobre las cuotas obrero-patronales a la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, sobre el valor de los activos administrados o una combinación de ambos. Sólo se permiten cobros de comisiones como cuota fija por los servicios que se establecen en el reglamento de la Ley del SAR.
Las Afore aplican descuentos por antigüedad a los trabajadores, es decir, a mayor tiempo de permanencia en la administradora menor será la comisión por concepto de administración de la cuenta.
Debido a la dificultad que representa a un trabajador establecer cual administradora es la que cobra menos, la Consar publica un cuadro de comisiones equivalentes desde 1998, en términos de comisiones sobre flujo y sobre saldo, autorizándose como indicador único comparativo, proyectado a 25 años. Las comisiones equivalentes se calculan considerando la misma tasa de rentabilidad para todas las Siefore, el nivel salarial promedio de los afiliados al IMSS, diferentes periodos de permanencia del trabajador dentro de la administradora, y el saldo acumulado de RCV.
Los indicadores a considerar para la elección de una Afore por parte del trabajador son cuatro: la rentabilidad de la inversión de fondos, el riesgo de la inversión de fondos, el costo de comisiones por administración y la calidad del servicio.
Los valores disponibles en el mercado para las Siefore son de deuda pública: Cetes, Udibonos, Bondes y Bonos; y de deuda privada: papel comercial, obligaciones y bonos.
Los pasivos de pensiones son de largo plazo; sin embargo, los activos disponibles en el mercado son de corto plazo, lo que origina un descalce entre activos y pasivos. Esta situación se ve más relevante en el tiempo, dado el crecimiento de la participación en el sector financiero, tanto de los Siefore como de las pensiones.
Cada Afore cuenta como mínimo con dos Siefore (fondo1 y fondo 2), donde se invierten los recursos de los trabajadores. Cada fondo es diferente porque invierte en distintas alternativas financieras, el fondo 1 invierte en instrumentos financieros nacionales y valores internacionales, y el fondo 2 invierte en instrumentos financieros nacionales, valores internacionales e índices accionarios. De acuerdo con el artículo 43 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, "el régimen de inversión tenderá a incrementar el ahorro interno y el desarrollo de un mercado de instrumentos de largo plazo acorde con el sistema de pensiones; para tal efecto, proveerá que las inversiones se canalicen preponderantemente, a través de su colocación en valores a fomentar: a) la actividad productiva nacional; b) la mayor generación de empleo; c) la construcción de vivienda; d) el desarrollo de infraestructura estratégica del país, y e) el desarrollo regional".
Los trabajadores son libres de elegir entre fondos en función de su preferencia y su edad, también pueden cambiar de fondo cuando lo deseen tan sólo llamando a su Afore. El límite de inversión máximo en valores internacionales es hasta el 20 por ciento del total del fondo, y el límite de inversión máximo en índices accionarios es hasta el 15 por ciento del total del fondo 2.
Todo el ahorro individual del trabajador está en uno u otro Fondo, es decir, en el fondo 1 o en el fondo 2, pero no en ambos. Algunas Afore cuentan además con Fondos de Inversión adicionales, dedicados a la inversión de las aportaciones voluntarias de los trabajadores.
Esto es, durante el periodo enero-octubre de 2006, las 7 Afore más caras concentraron el 70.5 por ciento del mercado, en tanto que las 7 Afore más baratas concentraban sólo el 5.31 por ciento de los fondos, a pesar de que el primer grupo cobró una comisión equivalente sobre saldo (CESS) promedio 37.7 por ciento más alta que el segundo (3.14 por ciento contra 2.28 por ciento). Entre diciembre de 2005 y octubre de 2006 el segundo grupo incrementó su participación de 3.6 por ciento a 6.7 por ciento. Sin embargo, esta tendencia está asociada a excesivos gastos de promoción y publicidad y es insuficiente para asegurar la eficiencia del sistema.
El ahorro interno en México comprende a todo el ahorro realizado en instrumentos financieros, tanto bancarios como no bancarios, y se mide mediante el agregado monetario amplio M4a menos billetes y monedas en poder del público. Este ahorro interno incluye, entre otros conceptos, el ahorro obligatorio que proviene de las aportaciones al sistema de ahorro para el retiro que las empresas y entidades del sector público tienen que realizar a favor de sus trabajadores. De 1998 a 2005 el ahorro interno ha incrementado su proporción con respecto al PIB.
El ahorro interno sin los recursos del SAR representa el ahorro voluntario del país y, a diferencia de lo que ha pasado con el ahorro interno, su proporción con respecto al PIB no ha aumentado del final de 1998 a 2006. Este comportamiento se explica por la mayor tasa de crecimiento que el ahorro interno ha registrado en comparación con la del ahorro voluntario en el mismo lapso. Así, de diciembre de 1998 al final de 2006 la tasa de crecimiento media anual real del ahorro voluntario fue de 7.4 por ciento; en tanto, la del ahorro voluntario ascendió a 5.3 por ciento. El mayor dinamismo del ahorro interno, en comparación con el del ahorro voluntario se explica porque su componente de ahorro obligatorio ha crecido a tasas altas. Esto se ha reflejado en una proporción creciente del ahorro interno con respecto al PIB, lo cual no ha sucedido con el ahorro voluntario.
Conforme el ambiente económico mejore y el sistema financiero madure, el papel de la regulación prudencial debería fortalecerse y las restricciones cuantitativas a las inversiones reducirse. Lo anterior ampliaría las opciones riesgo-rendimiento de los ahorradores, sin incurrir en riesgos excesivos. Estas medidas ampliarían la diferenciación en estrategias de riesgo-rendimiento, y permitirían que éstas se aproximen a las necesidades y preferencias de los diferentes trabajadores. Asimismo, se incrementarían los incentivos para que los trabajadores se involucren más en sus planes de pensión.
Por ello, se propone en esta iniciativa:
• Reducir la inversión de los fondos de pensiones en valores extranjeros de 20 por ciento a 10 por ciento, generando así un aumento en el ahorro interno y por ende mayor inversión en el país.
Obtener mejores rendimientos que se puedan ofrecer a través de un manejo más profesional de los recursos invertidos y del ahorro de costos de transacción para los trabajadores.
También, se pretende incrementar el ahorro interno por medio de los recursos aportados por el sistema, generar empleos y el desarrollo de todos los sectores del país.
Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de la honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, al tenor del siguiente:
Proyecto de Decreto
Artículo Primero. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 42 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para quedar como sigue:
Artículo 42. Las sociedades de inversión deberán contar con un comité de inversión que tendrá por objeto determinar una política y estrategia de inversión conservadora, con responsabilidad y conocimiento total, con el fin de no afectar los recursos que recibirá el trabajador en un futuro, la composición de los activos de la sociedad, así como designar a los operadores que ejecuten dicha política de inversión.
...
...
...
Artículo Segundo. Se reforma el quinto párrafo del artículo 43 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para quedar como sigue:
Artículo 43. ...
...
...
...
La Comisión queda facultada para establecer límites a las inversiones cuando se concentren en un mismo ramo de la actividad económica, incentivando a las administradoras a invertir en los ramos más necesitados del país, o se constituyan riesgos comunes para una sociedad de inversión
Artículo Tercero. Se reforma la fracción XI del artículo 48 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para quedar como sigue:
Artículo 48. Las sociedades de inversión tendrán prohibido lo siguiente:
II. ...
III. ...
IV. ...
V. ...
VI. ...
VII. ...
VIII. ...
IX. ...
X. ...
XI. Adquirir valores extranjeros distintos a los autorizados por la comisión en el régimen de inversión. Estos valores no deberán exceder el 10 por ciento del activo total de las sociedades de inversión, y
XII. ...
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de febrero de 2007.
Diputado Samuel Aguilar Solís (rúbrica)
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